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LES REGLEMENTS COMMUNAUX CONTRE

LINSALUBRITE
Nos communes ont, depuis bien longtemps, les comptences et lopportunit dagir contre linsalubrit en
adoptant des rglements particuliers. Seules deux dentre elles, pourtant, se sont lances dans laventure. La
journe dtude du 29 septembre 2003 sur la lutte contre les logements insalubres Bruxelles vient de nous
donner loccasion den expliquer les raisons juridiques. Les voici.

1) De ltendue des comptences communales


Chacun saccorde reconnatre que la comptence gnrale des communes pour tout ce qui est dintrt
communal permet ces dernires dintervenir pour amliorer la situation locale en matire de logement. Que ce
soit par le biais de leurs comptences de police, par lexercice de leur autonomie fiscale, de leurs multiples
comptences en matire durbanisme et damnagement du territoire, par loctroi de subsides ou encore sur le
mode dune politique de gestion patrimoniale, les pouvoirs communaux sont comptents pour promouvoir
une politique de logement leur niveau.

Deux rgles essentielles dfinissent ltendue du pouvoir communal :


1 les conseils communaux ne peuvent adopter des rglements et ordonnances contraires aux normes
suprieures ;
2 les conseils communaux peuvent adopter des rglements complmentaires sauf lorsque le lgislateur ou le
pouvoir excutif suprieur a entendu exclure, implicitement ou expressment, toute comptence rglementaire
complmentaire1.

Il se dduit de ces quelques rgles que :


1 ce sont les autorits fdrales et rgionales qui dterminent le cadre et les limites des initiatives
communales en la matire ;
2 lorsque le rglement communal vise des logements qui nentrent pas dans le champ dapplication des normes
fdrales ou rgionales, la commune conserve une pleine et entire libert ddicter les normes quelle souhaite ;
3 lorsque le rglement communal vise des logements qui entrent dans le champ dapplication de normes
suprieures, le Conseil communal ne peut prvoir que des normes plus svres.

La commune doit par ailleurs se demander sil convient, en opportunit cette fois, dajouter aux normes fdrales
et rgionales dj nombreuses. Ajouter des rgles l o elles foisonnent dj, ce nest pas toujours garantir
une meilleure protection. Au contraire : les risques de contradiction entre normes se multiplient et ceux qui les
appliquent risquent de se perdre dans leur fort vierge.

La Commune na pas non plus pour rle de codifier les rgles existantes, en rassemblant dans un
rglement lensemble des dispositions applicables linsalubrit. Mme si cet exercice peut paratre tentant
pour faciliter le travail des inspecteurs sur le terrain et faire connatre la norme aux citoyens, la commune ne peut
sapproprier les rgles adoptes par un autre lgislateur, quil soit fdral ou rgional. Se faisant, elle sortirait de
la sphre de ses comptences et, plus grave encore, dnaturerait les dispositions suprieures en les
rtrogradant dans la hirarchie des normes2.

2) Des types de rglements envisageables

1
Rappelons cet gard que suivant le Conseil dEtat, une rglementation fdrale ou rgionale formant un
rgime de police spcial dtaill et complet enlve tout pouvoir rglementaire aux communes dans le domaine
couvert par ce rgime spcial (voyez notamment C.E. n 106.211 du 30 avril 2002, Algoet, A.P.M., 2002, p.
106, et la jurisprudence cite par M. BOVERIE, Le permis de location , Mouv. Comm., 1996, p. 157, note
22). Malgr toutes les dispositions applicables en matire de logements insalubres, on ne saurait considrer quil
existe, lheure actuelle du moins, un tel rgime de police spcial en Rgion de Bruxelles-Capitale. Mme le
tout nouveau Code du logement bruxellois prcise explicitement que les normes quil dicte nempchent pas les
communes de les complter (voyez larticle 4, 1er, alina 2 : Sans prjudice de larticle 135, 2, de la
Nouvelle loi communale, le Gouvernement fixe le contenu de ces diffrents exigences ).
2
Circulaire du Bureau de coordination du Conseil dEtat, Lgistique formelle Recommandations et
formules , novembre 2001, p. 49.

Franoise Lambotte Trait dUnion n8 octobre 2003 1


Pour lutter contre linsalubrit, les communes peuvent, dans le cadre restreint qui vient dtre dcrit, opter
pour diffrentes sortes de rglements :
1. un rglement de police spcifique ;
2. un rglement gnral de police, dans lequel elles insrent des dispositions relatives linsalubrit ;
3. un rglement communal durbanisme ;
4. un rglement-taxe sur les taudis.

Le choix du type de rglement nest pas sans consquence sur ltendue des comptences communales, la
procdure dlaboration, les sanctions applicables ou les recours possibles. Ce constat vident pour les
rglements-taxes vaut aussi pour les rglements de police et durbanisme : pris sur base dune lgislation
diffrente3, leurs buts et leurs effets le sont tout autant4.

Soulignons, par ailleurs, que :


1 les rglements durbanisme sont labors selon une procdure plus longue et complexe ; ils requirent,
notamment, une enqute publique ;
2 ces mmes rglements permettent aux communes dimposer des rgles applicables dans la sphre prive, alors
que les rglements de police ny sont applicables que si lordre public est menac ;
3 les rglements durbanisme peuvent tre justifis par de simples considrations esthtiques ;
4 les sanctions applicables en cas de violation des rglements durbanisme sont celles qui sont prvues par
lordonnance organique et non celles qui sont relatives aux rglements de police.

3) Du contenu des rglements de police relatifs linsalubrit


Le champ dapplication des rglements de police en matire dinsalubrit est dtermin par les normes qui
servent de fondement juridique ladoption de ces rglements par les conseils communaux, soit les articles 117,
119 et 135 de la Nouvelle loi communale5.

Article 117, alina 1er : Le Conseil rgle tout ce qui est dintrt communal

Article 119, alina 1er : Le Conseil fait () les ordonnances de police communale .

Larticle 135, 2 : (Les) communes ont pour mission de faire jouir les habitants des avantages dune
bonne police, notamment de la propret, de la salubrit, de la sret et de la tranquillit dans les rues,
lieux et difices publics.
Plus particulirement, et dans la mesure o la matire nest pas exclue de la comptence des
communes, les objets de police confis la vigilance et lautorit des communes sont :
1 tout ce qui intresse la sret et la commodit de passage dans les rues, quais, places et voies
publiques ; ce qui comprend le nettoiement, lillumination, lenlvement des encombrements, la
dmolition ou la rparation des btiments menaant ruine, linterdiction de rien exposer aux fentres
ou autres parties des btiments qui puisse nuire par sa chute, et celle de ne rien jeter qui puisse blesser
ou endommager les passants, ou causer des exhalaisons nuisibles ; ()
2 () les bruits () nocturnes qui troublent le repos des habitants ; ()
5 le soin de prvenir, par les prcautions convenables, et celui de faire cesser par la distribution des
secours ncessaires, les accidents et flaux calamiteux, tels que les incendies, les pidmies et les
pizooties.

3
Lordonnance organique de la planification et de lurbanisme pour les rglements durbanisme et la Nouvelle
loi communale pour les rglements de police.
4
Sur cette question, voyez notamment Cass., 3 fvrier 1975, Pas., p. 573 ; Cass., 16 mars 1984, Pas., n 411 ;
C. E. n 18.292 du 2 juin 1977, Belgaffiche ; C.E. n 18.606 et 18.607 du 1er dcembre 1977, Agglomration
bruxelloise ; Cass., 21 avril 1989, Pas., p. 870.
5
Larticle 135 sert galement de fondement aux mesures de police prises par le bourgmestre titre individuel
(pour plus de dtails, voyez sur ce site larticle de V. RAMELOT).

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Il rsulte de ces dispositions que les autorits locales sont charges de prvenir et de faire cesser toute
atteinte la salubrit qui trouve son origine dans lexistence de logements insalubres6. Un rglement
communal pourrait ainsi prvoir :
1 les critres de nature dterminer quun btiment menace ruine ou est insalubre ;
2 quun tat des lieux sera dress par un homme de lart ;
3 que les sommes destines couvrir les cots des travaux de rparation ou de dmolition seront avances par
la caisse communale ;
4 les formes de la notification adresser aux intresss ;
5 les dlais dans lesquels les travaux doivent tre effectus ;
6 quen cas durgence, les premires mesures prendre consisteront dans lvacuation, lisolement et
ltanonnement sommaire ;
7 que, dans la mesure du possible, les pourparlers seront pralablement entams avec le propritaire aux fins
d'accord l'amiable 7.

Bien que larticle 135 de la Nouvelle loi communale vise la police qui doit tre assure dans les rues, lieux et
difices publics , la Cour de cassation a prcis que lautorit communale peut prendre des mesures
stendant aux causes qui ont leur sige dans lenceinte des proprits particulires et dont laction
insalubre, par sa propagation au dehors, est de nature nuire la sant publique et amener des flaux
calamiteux8. La jurisprudence du Conseil dEtat va dans le mme sens : le pouvoir de police de la commune
peut sexercer en dehors de la voie publique, dans lintrt des occupants dun immeuble9.

Suivant le Conseil dEtat, la notion de salubrit au sens de la Nouvelle loi communale ne peut concerner
que des critres hyginiques de sant publique : lhabitation insalubre est celle dont loccupation risque de
provoquer des maladies contagieuses ou den favoriser la propagation, celle qui, tant un foyer dinfection ou ne
rpondant plus ce qui est considr comme tant aujourdhui le strict minimum en matire dhygine, menace
non seulement la sant dventuels occupants mais aussi la sant publique en gnral10.

La notion de logement insalubre au sens de larticle 135 de la Nouvelle loi communale doit donc tre
soigneusement distingue de la signification que revt la mme expression dans les polices spciales du
logement, telles que les diffrents codes du logement. Il sagit moins, dans ces codes, de lutter contre des foyers
dinfection menaant la sant publique en gnral que de dterminer la plus basse norme dhabitabilit 11 en
vue damliorer les conditions de logement 12. Les critres et les rgles valables pour les polices spciales du
logement ne peuvent tre appliqus pour rsoudre les problmes propres la police gnrale, vise par larticle
135 de la Nouvelle loi communale13. La commune doit veiller ne pas confondre les deux polices.

Lobjectif poursuivi par un rglement communal en matire dinsalubrit ne peut donc tre le confort des
habitants ni lamlioration des conditions de logement. Dans son fameux arrt Rosier contre la Ville de
Dinant, le Conseil dEtat na pas hsit sanctionner un rglement communal dont lobjectif tait de donner
aux occupants des petits logements () un espace de vie plus important que les normes minimales arrtes par
le Gouvernement et damliorer consquemment la qualit du logement de rsidence principale dans la
commune 14.

6
Voyez notamment C.E. n 103.845 du 21 fvrier 2002, Dejardin ; C.E. n 105.215 du 27 mars 2002, Rosier,
Rev. dr. comm., 2002/4, p. 345, et B. JADOT et M. QUINTIN et rfrences cites, La qualit des logements :
disposition de police administrative et rgles en matire de bail loyer , Rev. dr. comm., 2000/1, p. 81.
7
F. HAUMONT, B. PQUES et M. SCHOLASSE, Les immeubles dlabrs, Bruges, La Charte, 1986, pp. 15-
16.
8
Voyez notamment Cass., 6 fvrier 1950, Pas., I, p. 391 et les rfrences cites par M.-A. FLAMME, Droit
administratif, t. I, Bruxelles, Bruylant, 1989, p. 205.
9
Voyez notamment C.E. n 38.624 du 31 janvier 1992, Suslikova, et la jurisprudence cite par B. JADOT et M.
QUINTIN, op. cit., p. 82.
10
Voyez notamment C.E. n 11.779 du 28 avril 1966, Baetens et Beernaert ; C.E. n 103.845 du 21 fvrier 2002,
Dejardin ; C.E. n 105.215 du 27 mars 2002, Rosier, Rev. dr. comm., 2002/4, p. 345.
11
C.E. n 11.779 du 28 avril 1966, Baetens et Beernaert. Cet arrt ne traite pas dun code du logement mais
dune autre police spciale du logement : la lgislation rglant la politique des pouvoirs publics en matire
dhabitations sociales.
12
C.E. n 105.215 du 27 mars 2002, Rosier, Rev. dr. comm., 2002/4, p. 345.
13
C.E. n 103.845 du 21 fvrier 2002, Dejardin.
14
C.E. n 105.215 du 27 mars 2002, Rosier, Rev. dr. comm., 2002/4, p. 345.

Franoise Lambotte Trait dUnion n8 octobre 2003 3


Si la commune veut sattaquer la surpopulation , elle doit veiller le faire dans le cadre strict de ses
comptences. Seules des considrations dhygine pourront entrer en ligne de compte. Le confort et la qualit
des logements ne pourront servir de critres dapprciation. Le Conseil dEtat a dj jug que la
surpopulation concerne lusage qui est fait dun immeuble mais est, en elle-mme, trangre ltat et,
coup sr, la constitution de cet immeuble ; quil sensuit que la surpopulation ne constitue pas elle seule
un lment de fait qui puisse justifier suffisance de droit lapprciation quun immeuble est une habitation
insalubre et non susceptible damlioration 15. Un rglement communal ne peut donc sattaquer la
surpopulation en prvoyant, par exemple, des superficies minimales pour les pices dhabitation. Il ne peut
combattre que ses ventuelles consquences sur la salubrit publique.

La jurisprudence estime par contre quune commune ne sort pas du cadre de ses comptences lorsquelle
considre comme inhabitable un immeuble qui nest pas raccord lgout, qui nest raccord la distribution
deau que par un robinet situ lextrieur et dont les mansardes basses ltage ne sont accessibles que par une
chelle de meunier16. Il en va de mme pour limmeuble atteint par la mrule17 ou celui qui abrite des rats, de la
vermine et dautres animaux nuisibles, ou encore lexistence dune forte humidit18.

4) Conseils pratiques
Le texte des rglements communaux contre linsalubrit doit par ailleurs tre lisible et comprhensible pour tous,
sous peine dtre ignor ou mal interprt, en ce compris par les services dinspection. La procdure et les
formalits prescrites par la loi doivent tre respectes la lettre. La rdaction doit tre rigoureuse. La
commune veillera notamment :
1 faire concorder le titre et le contenu du rglement,
2 dlimiter clairement le champ dapplication de son rglement,
3 dfinir les termes employs, lorsquils sont utiliss dans un autre sens que le sens commun ;
4 ne pas confondre les considrations gnrales et les normes rglementaires19,
5 ne pas rpter ou paraphraser les normes suprieures ;
6 choisir des critres objectifs tenant compte des contraintes du secteur de la construction et qui soient
facilement vrifiables en pratique ;
7 viter les redites ;
8 respecter les principes constitutionnels dgalit et de non discrimination ;
9 se mnager une marge dapprciation pour les cas limites, exceptionnels ( dfinir) ou de force majeure ;
10 prvoir des sanctions prcises pour chaque type dinfraction ;
11 faire concorder les versions franaise et nerlandaise ;
12 suivre les recommandations rdactionnelles du Conseil dEtat20.

Bien quvidentes premire vue, ces simples rgles sont parmi celles qui sont le plus frquemment ignores
dans la pratique.

Pour dterminer les critres respecter, la commune peut21 bien sr se rfrer aux normes dj
existantes. Elle doit cependant veiller respecter les limites de ses comptences : les normes communales
sont destines complter les normes suprieures. Elles ne peuvent ni les paraphraser, ni les abroger, ni les

15
C.E. n 14.935 du 6 octobre 1971, Vrielynck.
16
C.E. n 12.841 du 23 fvrier 1968, Parent.
17
C.E. n 78.446 du 28 janvier 1999, S.A. Compagnie dEntreprises CFE.
18
Voyez la jurisprudence cite par B. JADOT et M. QUINTIN, La qualit des logements : dispositions de
police administrative et rgles en matire de bail loyer , Rev. Dr. comm., 2000 , p. 82.
19
Dans un texte de nature () rglementaire, qui a, par essence, pour objet dautoriser, dordonner,
dinterdire, de crer des droits et des obligations, il y a lieu domettre les dispositions qui nont pas de caractre
normatif (Circulaire du Bureau de coordination du Conseil dEtat, Lgistique formelle Recommandations
et formules , novembre 2001, p. 49).
20
Voyez la circulaire du Bureau de coordination du Conseil dEtat, Lgistique formelle Recommandations et
formules , novembre 2001.
21
Elle ny est nullement oblige ! Le Conseil dEtat a dj jug que ni une circulaire rgionale relative des
critres dinsalubrit des logements, ni le rapport du service de la police des habitations insalubres de la Rgion
ne peuvent lier le pouvoir dapprciation du bourgmestre lorsque celui-ci agit en vertu de larticle 135, 2, de la
Nouvelle loi communale (C.E. n 50.743 du 16 dcembre 1994, Modica).

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attnuer. Elles ne peuvent pas non plus sortir du cadre strict de la scurit et de lhygine. La commune ne
pourrait, par exemple, se rfrer tous les critres employs par le nouveau Code bruxellois du logement22.

Le premier exercice de la commune dsireuse de complter son arsenal rglementaire contre linsalubrit
sera donc de rpertorier les normes dj existantes pour les comparer avec ses dispositions en projet. Cest
ce stade, gnralement, quelle sapercevra du grand nombre de rgles dj applicables et se demandera si son
intervention rglementaire rpond opportunment aux problmes poss par linsalubrit.

5) De la ncessit relative des rglements communaux


Soyons clairs : lexercice du pouvoir de police que le bourgmestre tient de la Nouvelle loi communale nest
subordonn lexistence daucun rglement, quil soit gnral, provincial ou communal23. Un rglement
communal relatif la lutte contre les logements insalubres ne saurait tendre ou restreindre les pouvoirs
de police que le bourgmestre tient directement de la loi24. Un rglement communal ne pourrait donc numrer
limitativement les hypothses dans lesquelles le bourgmestre serait fond ordonner telle ou telle mesure25. Le
bourgmestre na aucune obligation de suivre ses critres. Le rglement du Conseil communal peut tout au plus
lui imposer le respect de certaines formes : rapport pralable dun expert, sommation signifie par crit26, etc.

A quoi sert, ds lors, dadopter un rglement communal contre linsalubrit ?

Lorsquil prend un arrt pour rgler un problme dinsalubrit, le bourgmestre peut dabord sen
inspirer. Il peut reprendre les critres fixs par le rglement pour motiver sa dcision. Il ne sagit pas alors de
sanctionner une infraction au rglement, mais de se rfrer ses critres pour justifier une dcision souvent
lourde de consquences. Lexistence de critres objectifs, svres et prcis aide en quelque sorte btonner
la dcision prise titre individuel. Les normes fdrales et rgionales ne suffisent pas toujours pour ce faire. On
a vu, par ailleurs, que ces normes proposent souvent des critres qui ne relvent pas des comptences
communales. Un rglement communal clair et prcis, pour lequel les recherches de compatibilit avec les
normes suprieures ont t faites, permet au bourgmestre de se rfrer des critres dont il peut tre sr de la
lgalit.

La commune peut par ailleurs se prvaloir des sanctions prvues par le rglement27 pour faire pression sur
les propritaires de taudis rcalcitrants. Cest l que se situe lavantage de disposer dun rglement communal
prcis. Si la cause dinsalubrit vise par la mise en demeure ou larrt du bourgmestre nest pas prvue par le
rglement, la commune ne peut en effet menacer dappliquer les sanctions quil prvoit28.

Il rsulte de tout ceci que prendre un rglement de police pour lutter contre linsalubrit dans une commune,
cest opter pour un exercice fastidieux lefficacit relative.

22
Il est noter que pour permettre aux communes de complter les normes relatives lhabitabilit et la
salubrit au sens du Code bruxellois du logement et de ses arrts dexcution, le lgislateur aurait pu habiliter
lautorit communale prendre des rglements complmentaires au Code. Notre droit connat dj des exemples
de pareils rglements complmentaires, notamment en matire de scurit routire et damnagement du
territoire. Le lgislateur na cependant pas opt pour cette solution.
23
Q.R. n 651 du 16 janvier 1991, Chambre, s.o. 1990-1991, n 147, p. 12496.
24
Voyez la jurisprudence cite par P. WEISGERBER, Les pouvoirs du bourgmestre dans la lutte contre les
taudis , Mouv. Comm., 1969, p. 268 et B. JADOT et M. QUINTIN, op. cit., p. 86. Voyez galement F.
HAUMONT, B. PQUES et M. SCHOLASSE, op. cit., pp. 17 et 18, et P. JADOUL, La mise en uvre du
droit au logement , Rev. dr. comm., 1996/4, p. 307.
25
C.E. n 41.880 du 3 fvrier 1993, Bernard. Un rglement ne pourrait, par exemple, imposer de toujours
dmolir le btiment ou la partie du btiment menaant ruine (voyez la jurisprudence cite par F. HAUMONT, B.
PQUES et M. SCHOLASSE, op. cit., p. 18).
26
F. HAUMONT, B. PQUES et M. SCHOLASSE, op. cit., p. 18.
27
Sur les sanctions pouvant assortir les rglements communaux de police, voyez notamment A. LIGOT, Les
sanctions administratives , cette revue, n 1999/09, pp. 5-9 et V. RAMELOT, Sanctions administratives et
nouvelles mesures de police: le ministre parachve l'ouvrage , cette revue, n 2001/06, pp 5-9.
28
C.E. n 5.606 du 12 avril 1957, cit par P. WEISGERBER, op. cit., p. 268.

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