Participação e Desenvolvimento

ISSN 1415-4765
TEXTO PARA DISCUSSO No 630
Participao, Articulao
de Atores Sociais e
Desenvolvimento
Regional
Pedro Bandeira
Braslia, fevereiro de 1999

ISSN 1415-4765
TEXTO PARA DISCUSSO No 630
Participao, Articulao
de Atores Sociais e Desenvolvimento
Regional*
Pedro Bandeira**
Braslia, fevereiro de 1999
*
Texto elaborado para o projeto Novas Formas de Atuao no Desenvolvimento Regional,
financiado pelo convnio IPEA/BNDES/ANPEC.
**
Economista e professor da Universidade Federal do Rio Grande do Sul.
PRESIDNCIA DA REPBLICA
Secretaria de Estado de Planejamento e Avaliao
Secretrio de Estado: Edward Amadeo
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
Presidente
Roberto Borges Martins
DIRETORIA
Claudio MonteiroConsidera
Gustavo Maia Gomes
Hubimaier Canturia Santiago
Lus Fernando Tironi
Mariano de Matos Macedo
Murilo Lbo
O IPEA uma fundao pblica, vinculada ao Ministrio do Planeja-

mento e Oramento, cujas finalidades so: auxiliar
o ministro na elaborao e no acompanhamento da poltica econmi-
ca e promover atividades de pesquisa econmica aplicada nas reas
fiscal, financeira, externa e de desenvolvimento setorial.
TEXTO PARA DISCUSSO tem o objetivo de divulgar resultados

de estudos desenvolvidos direta ou indiretamente pelo
IPEA, bem como trabalhos considerados de relevncia
para disseminao pelo Instituto, para informar
profissionais especializados e colher sugestes.
Tiragem: 105 exemplares
COORDENAO DO EDITORIAL
Braslia DF:
SBS Q. 1, Bl. J, Ed. BNDES, 10o andar
CEP 70076900
Fone: (061) 315 5374 Fax: (061) 315 5314
E-mail: editbsb@IPEA.gov.br
SERVIO EDITORIAL
Rio de Janeiro RJ:
Av. Presidente Antonio Carlos, 51, 14o andar
CEP 20020010
Fone: (021) 212 1140 Fax: (021) 220 5533
E-mail: editrj@IPEA.gov.br
PERMITIDA A REPRODUO DESTE TEXTO, DESDE QUE OBRIGATORIAMENTE CITADA A FONTE.

REPRODUES PARA FINS COMERCIAIS SO RIGOROSAMENTE PROIBIDAS.
SUMRIO
SINOPSE
1 INTRODUO 5
2 DESENVOLVIMENTO REGIONAL E PARTICIPAO DA SOCIEDADE CIVIL 8
3 ALGUMAS VERTENTES DO ARGUMENTO EM FAVOR DA PARTICIPAO 10
4 LIMITES E DETURPAES DAS PRTICAS PARTICIPATIVAS 31
5 CINCO EXPERINCIAS ESTADUAIS DE PARTICIPAO

EM ESCALA REGIONAL 32
6 FATORES CONDICIONANTES 59
7 QUESTES CONCEITUAIS E METODOLGICAS 63
8 COMO DIFUNDIR AS PRTICAS PARTICIPATIVAS 72
ANEXO I 76
ANEXO II 82
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS 84
SINOPSE
ste trabalho uma reflexo sobre o desenvolvimento recente, no Brasil, de

E prticas participativas visando ao desenvolvimento regional. O autor descreve
e analisa cinco experincias de participao da sociedade civil vis--vis a proble-
mtica e as polticas de promoo do desenvolvimento regional: (i) a dos conse-
lhos regionais de Desenvolvimento do Rio Grande do Sul COREDE; (ii) a dos
conselhos municipais e regionais de Desenvolvimento Sustentvel do Cear; (iii) a
das audincias pblicas regionais, em Minas Gerais; (iv) a dos fruns de Desen-
volvimento Regional Integrado, de Santa Catarina; e (v) a das assemblias ora-
mentrias microrregionais do Esprito Santo.
Essas novas formas de participao revelam-se importante novidade diante da
forma clssica de formulao de polticas regionais no Brasil, alm de implicarem
inovao em face s outras experincias de participao de atores sociais na for-
mulao e implementao de polticas pblicas. A organizao da sociedade civil,
nesse caso, guarda especificidades em mbito tanto territorial quanto temtico. Em
mbito territorial, tais prticas participativas referem-se a espaos sub-regionais,
ou seja, espaos intermedirios entre o estado e o municpio, em que no se en-
contram instncias poltico-administrativas correspondentes. Em mbito temtico,
buscam promover no a implementao de aes especficas ou setorialmente bem
delimitadas, mas, ao contrrio, a articulao social em carter permanente, visan-
do influenciar o processo de tomada de decises pblicas que se refiram ao desen-
volvimento regional.
PARTICIPAO, ARTICULAO DE ATORES SOCIAIS E DESENVOLVIMENTO REGIONAL 5
1 INTRODUO
Este artigo tem como objetivo principal apresentar algumas reflexes sobre a
incorporao de prticas participativas e de mecanismos voltados para a articula-
o de atores sociais s aes relacionadas com a promoo do desenvolvimento
regional no Brasil. Deve-se registrar que essas reflexes no configuram uma an-
lise to distanciada e isenta quanto usual em documentos do tipo acadmico tra-
dicional, pois expressam convices que se consolidaram ao longo de mais de trs
anos de intenso envolvimento com esse tipo de atividade, em trabalho junto aos
conselhos regionais de Desenvolvimento do Rio Grande do Sul.
Tem-se tornado cada vez mais aceita, nos ltimos anos, no Brasil, a idia de
que necessrio criar mecanismos que possibilitem participao mais direta da
comunidade na formulao, no detalhamento e na implementao das polticas
pblicas. A crescente difuso desse enfoque pode ser atribuda, por um lado, ao
prprio avano da democratizao do pas e, por outro, a uma nova abordagem
que se vem tornando dominante no contexto internacional,1 que enfatiza a impor-
tncia da participao da sociedade civil e da articulao de atores sociais para as
aes relacionadas com a promoo do desenvolvimento.
Como conseqncia dessa difuso, j se tornou prtica corrente promover con-
sultas aos segmentos diretamente ou indiretamente interessados, quando da elabo-
rao de projetos e programas especficos. Da mesma forma, j usual que sejam
adotados mecanismos participativos na implementao e no acompanhamento de
aes setoriais, especialmente na rea social. Prova disso a multiplicidade de
comisses criadas para acompanhar a execuo de programas especficos, em n-
vel municipal,2 estadual e federal, com presena de representantes de vrios seg-
mentos da sociedade civil.
Outra forma de participao, que se est difundindo de forma crescente entre as
administraes locais, so oramentos participativos, em que a populao e/ou re-
presentantes de organizaes da sociedade civil so chamados a deliberar sobre a
1
Como ser mostrado nos prximos captulos do texto, nos ltimos anos, as principais institui-
es internacionais de promoo e financiamento do desenvolvimento tm passado, de forma
crescente, a incorporar prticas participativas s suas rotinas operacionais.
2
A implantao desses conselhos ou comisses , muitas vezes, exigida para que o municpio
possa ter acesso a recursos de determinados programas. No entanto, apesar da inteno positi-
va, sua multiplicao exagerada pode tornar-se contraproducente, especialmente no caso de lo-
calidades menores.
6 PARTICIPAO, ARTICULAO DE ATORES SOCIAIS E DESENVOLVIMENTO REGIONAL
alocao de recursos pblicos destinados a investimentos. O exemplo mais conheci-

do talvez seja o de Porto Alegre, que j completou uma dcada de existncia.3
Mais escassas, no Brasil, so as iniciativas de promoo da participao ou de
articulao de atores sociais que tenham, simultaneamente, escopo territorial e
setorial mais amplo, atingindo mbito microrregional e tendo uma abrangncia
que transcenda o nvel de um setor, programa ou projeto especfico. Um dos fato-
res que contribuem para isso o fato de que no existe, na estrutura federativa
brasileira, uma instncia poltico-administrativa intermediria entre o Estado e o
municpio. Como conseqncia, as divises microrregionais adotadas pelos dife-
rentes rgos pblicos estaduais e federais tendem a no ser compatveis entre si,
impedindo melhor articulao entre as aes setoriais da administrao pblica em
escala regional e dificultando a implementao de prticas participativas abran-
gentes nesse nvel.
Tambm so raras, no Brasil, organizaes e instituies que congreguem e ar-
ticulem diferentes segmentos da sociedade nessa escala territorial. As principais
organizaes polticas existentes as associaes de municpios tendem a
estar voltadas para uma agenda em que predominam os temas diretamente relacio-
nados com a problemtica administrativa municipal. Em geral, a preocupao com
questes relativas ao desenvolvimento regional relegada a segundo plano. Sua
composio territorial tende a ser instvel, como resultado de mudanas na con-
juntura poltica. Alm disso, raras vezes h mecanismos formais que promovam
articulao permanente entre essas associaes e a sociedade civil da regio em
que atuam.4
Somadas, a inexistncia de uma instncia poltico-administrativa intermediria
entre o estado e os municpios e a escassez de organizaes e instituies de
abrangncia microrregional contribuem, de forma decisiva, para que, em regra,
no haja identidades regionais bem-definidas nessa escala territorial. Isso se cons-
titui em mais um obstculo para a articulao e para a participao da comunida-
de, pois a inexistncia de uma identidade regional dificulta a compreenso do grau
de interdependncia existente entre os interesses dos atores sociais e polticos que
convivem nesses territrios. Nem sempre h conscincia do fato de que muitos
dos problemas econmicos e sociais que afetam essas reas exigem solues regi-
onais. Em conseqncia, tais problemas tendem a ser percebidos e enfrentados
como se fossem questes locais, deixando de ser identificadas e aproveitadas
muitas oportunidades de cooperao entre esses atores na defesa de interesses co-
muns regio.
3
Uma exposio dessa experincia pode ser encontrada em Fedozzi (1997).
4
Uma exceo a essa regra constituda pelas associaes de municpios de Santa Catarina, com
seus fruns de Desenvolvimento Regional Integrado, cuja experincia apresentada mais adi-
ante neste texto.
Dessa forma, parece evidente que o estabelecimento de mecanismos slidos de

participao nesse nvel geogrfico exige esforo prvio de construo institucio-
nal, que leve ao surgimento e consolidao de organizaes que se dediquem,
em carter permanente, a conscientizar a comunidade sobre a natureza dos pro-
blemas regionais, buscando, simultaneamente, envolv-la na formulao e na im-
plementao de aes voltadas para a superao desses problemas.
Como j foi referido, muitas das observaes aqui apresentadas derivam do
contato com uma experincia de construo institucional desse tipo, a dos conse-
lhos regionais de Desenvolvimento do Rio Grande do Sul (COREDE), surgidos a
partir de 1991. Por esse motivo, o espao ocupado neste texto pela descrio e
anlise dessa experincia bem mais longo que o dedicado aos casos dos demais
estados. O texto incorpora algumas observaes mais sumrias sobre quatro outras
iniciativas do mesmo gnero. A primeira delas a do Cear, onde, a partir de
1995, comearam a ser implantados os conselhos municipais e regionais de Des-
envolvimento Sustentvel. A segunda a das audincias pblicas regionais pro-
movidas, desde 1993, pela Assemblia Legislativa de Minas Gerais, para a incor-
porao de propostas da comunidade ao oramento do estado. A terceira a dos
fruns de Desenvolvimento Regional Integrado, implantados junto s associaes
de municpios de Santa Catarina. A quarta e ltima a do Esprito Santo, onde
existem esforos para implantar um modelo de regionalizao e oramento parti-
cipativo em escala estadual, com a realizao de assemblias oramentrias mi-
crorregionais.
Esses cinco casos foram selecionados tendo como critrio o fato de que apre-
sentam, simultaneamente, as seguintes caractersticas:
(a) buscam promover a participao e/ou a articulao de atores sociais em uma
escala territorial intermediria entre o estado e o municpio;
(b) esto associadas a esquemas de regionalizao e cobrem, ou tm como ob-
jetivo chegar a cobrir, todas as regies de um estado; e
(c) visam estabelecer processos de articulao e/ou participao de carter per-
manente, cuja abrangncia transcende os limites de um projeto ou programa espe-
cfico.
Os comentrios e observaes aqui apresentados no tm a pretenso de confi-
gurar uma avaliao dessas experincias. Qualquer tentativa nesse sentido exigiria
uma pesquisa bem mais aprofundada, especialmente sobre os quatro ltimos ca-
sos. No entanto, foi possvel perceber, com clareza, que a trajetria desses esforos
para promover a participao da comunidade e a articulao de atores sociais tem
sido marcada por grandes dificuldades, sendo prematuro falar de sucessos consoli-
dados. Dessa forma, buscou-se, nas sees finais do texto, discutir brevemente al-
guns dos fatores que tm infludo, de forma positiva ou negativa, sobre a curta hist-
ria dessas cinco experincias. A influncia desses fatores deve ser levada em conta
nas estratgias de implantao de experincias semelhantes no futuro, bem como nas
eventuais correes de rumo que se faam necessrias nas j existentes. So discuti-
das, ainda, algumas questes de natureza metodolgica. O texto finaliza com algu-
mas reflexes sobre como pode ser fortalecida a articulao de atores sociais e esti-
mulada a participao da comunidade nas aes de promoo do desenvolvimento
em escala regional.
O Oramento Participativo do Distrito Federal no foi analisado neste texto, pois
suas caractersticas o tornam muito mais prximo das iniciativas existentes em nvel
municipal do que dos demais casos aqui abordados.
2 DESENVOLVIMENTO REGIONAL E
PARTICIPAO DA SOCIEDADE CIVIL
Comeou a formar-se, nos ltimos anos, entre pesquisadores e praticantes, o

consenso de que necessrio revisar as estratgias tradicionalmente adotadas na
formulao de polticas regionais no Brasil. Tais estratgias, alm de apresentarem
um contedo que, em alguns aspectos, no mais se ajusta s realidades e necessi-
dades de uma economia globalizada e aos novos papis assumidos pelo setor p-
blico,5 padecem de problemas de escopo e de estilo.
Quanto ao escopo, torna-se cada vez mais claro que as abordagens centradas no
nvel de abrangncia territorial das grandes regies Norte, Nordeste, Centro-
Oste, Sudeste e Sul devem ser substitudas por iniciativas de abrangncia sub-
regional ou local, que possam ser melhor calibradas com base em diagnsticos
mais precisos da situao e das potencialidades dessas reas menores, cuja pro-
blemtica tende a ser mais homognea.
interessante referir-se, nesse rumo, a um documento da Secretaria Especial de
Polticas Regionais do Ministrio do Planejamento e Oramento, datado de 1995,
em que se afirma que, nas novas polticas regionais que vierem a ser adotadas no
pas, deve-se considerar:
5
Cabe repetir aqui uma afirmao bastante ilustrativa contida nos termos de referncia definidos
pelo IPEA para a elaborao dos estudos sobre Novas Formas de Atuao no Desenvolvimento
Regional, entre os quais se inclui o presente documento: A industrializao substitutiva de im-
portaes constituiu um iderio rico para a construo de polticas pblicas de desenvolvimento
ao longo de vrias dcadas, mas no mais subsiste como referncia para as novas estratgias
estabelecidas aps a dcada de 80. Abertura comercial, competitividade e outros valores hege-
mnicos neste momento contrastam com polticas outrora largamente utilizadas de proteo
indstria nascente, de concesso de subsdios e incentivos fiscais, etc. No entanto, ao contrrio
do que vem ocorrendo em outros pases, o Brasil tem demonstrado visvel retardo na busca e
experimentao de novos caminhos.
... a incorporao ao processo de planejamento de uma pesquisa aprofundada

de esquemas de regionalizao, em funo da qual as atuais macrorregies do pas
cuja grande extenso geogrfica e conseqente heterogeneidade de caractersti-
cas fsicas e econmicas no permitem uma interveno mais apropriada do Go-
verno seriam divididas em sub-regies, reas-programa e reas de desenvol-
vimento local, para as quais pudessem ser definidos programas governamentais
mais adequados s especificidades de cada segmento do espao regional [Brasil.
Ministrio do Planejamento e Oramento, 1995, p. 22].
Quanto ao estilo, vem-se tornando cada vez mais evidente a inadequao das
aes formuladas de cima para baixo, sem envolvimento dos segmentos relevan-
tes da sociedade civil. Na verdade, esse no um problema exclusivo das polticas
regionais, pois a persistncia desse estilo tecnocrtico continua a marcar grande
parte das aes governamentais, nos vrios nveis da administrao pblica brasi-
leira.
A existncia, em alguns rgos encarregados da execuo de polticas relevan-
tes para o desenvolvimento regional, de conselhos consultivos ou deliberativos em
que h representao da sociedade civil em pouco altera essa situao. Em primei-
ro lugar porque, na maior parte dos casos, essa representao da comunidade
amplamente minoritria em relao ao nmero de membros indicados por rgos
oficiais.6 Alm disso, como em geral as aes desenvolvidas por esses rgos re-
ferem-se a uma base territorial muito abrangente, reduz-se significativamente a
eficcia real da participao e da articulao de atores. A presena de represen-
tantes da sociedade civil nesses conselhos pode contribuir para que se expressem
alguns interesses setoriais mais amplos e abrangentes, mas fica demasiado distante
das foras locais, para contribuir de forma mais eficaz para melhor focalizao e
calibragem das decises.
Cabe destacar que o registro da necessidade desse aumento da participao da
sociedade civil no se constitui em fato novo. O professor Paulo Haddad, por
exemplo, j em trabalho publicado em 1980, ainda durante o regime militar, afir-
mava que era necessrio aumentar o ... grau de participao das comunidades, dos
vrios grupos sociais, dos diferentes nveis de Governo, a fim de que possa haver
maior mobilizao de recursos para as solues alternativas que so melhor conhe-
cidas, em geral, pelos prprios grupos afetados [Haddad, 1980, p. 14].
Na atualidade, essa preocupao se refora e se renova. Como ser mostrado no
prximo captulo, so mltiplos os argumentos que sustentam a necessidade de
uma participao ampla e efetiva da sociedade civil na formulao e implementa-
6
Como ser mostrado adiante neste texto, uma parcela da literatura sobre o tema, que estabelece
distines entre nveis de participao, afirma que essas situaes tendem a caracterizar uma
forma apenas simblica de participao, sem eficcia real, a qual caracterizada como apazi-
guamento.
o das aes de governo, no apenas para produzir melhores programas e proje-

tos, mas tambm como instrumento para a construo de uma sociedade mais di-
nmica, mais justa e mais democrtica.
3 ALGUMAS VERTENTES DO ARGUMENTO

EM FAVOR DA PARTICIPAO
Podem ser desenvolvidas vrias linhas convergentes de argumentao para

destacar a importncia da participao da sociedade civil e da articulao de atores
sociais nas aes voltadas para a promoo do desenvolvimento, seja em escala
nacional, seja regional ou local. Aqui sero brevemente abordadas cinco dessas li-
nhas, utilizando-se referncias literatura recente, especialmente a documentos
produzidos por organizaes internacionais nos ltimos anos.
O primeiro argumento destaca a necessidade da consulta aos segmentos da co-
munidade diretamente afetados, quando da concepo, elaborao, implementao
e avaliao de programas e projetos especficos, relacionados com o desenvolvi-
mento, como meio para assegurar sua eficincia e sustentabilidade.
O segundo, mais abrangente, registra a importncia da vitalidade de uma socie-
dade civil atuante na vida pblica para a boa governncia e para o desenvolvi-
mento participativo. Uma das conexes desse argumento a implicao de que a
participao da sociedade civil importante para assegurar a transparncia das
aes e para permitir o combate eficiente corrupo no setor pblico.
A terceira linha de argumentao vincula a participao acumulao de capital
social. Segundo estudos recentes, o capital social que composto por um conjunto
de fatores de natureza cultural que aumenta a propenso dos atores sociais para a cola-
borao e para empreender aes coletivas constitui-se em importante fator expli-
cativo das diferenas regionais quanto ao nvel de desenvolvimento.
A quarta estabelece conexes entre a operao de mecanismos participativos na
formulao e implementao de polticas pblicas e o fortalecimento da competi-
tividade sistmica de um pas ou de uma regio.
A quinta e ltima ressalta o papel desempenhado pela participao no
processo de formao e consolidao das identidades regionais, que facilitam a
construo de consensos bsicos entre os atores sociais que so essenciais para o
desenvolvimento.
Essas vertentes, em grande parte sobrepostas, acabam por destacar dois aspectos da
participao. Um deles o seu carter de elemento essencial da prpria idia de demo-
cracia. O outro o seu importante papel instrumental, derivado da funcionalidade da
participao para a articulao de atores sociais e para a viabilizao de processos de
capacitao e de aprendizado coletivo, extremamente relevantes para a promoo do

desenvolvimento.7
Quanto ao primeiro desses dois pontos, um artigo recente destaca que:
Uma das mais antigas afirmativas a respeito das condies para a vigncia da
democracia a de que a existncia de uma densa rede de organizaes intermedi-
rias e a vitalidade da participao nessas organizaes so de importncia crtica
tanto para o estabelecimento da democracia quanto para a qualidade da governn-
cia democrtica8 [Rueschmeyer, 1997, p. 1].
J com referncia utilidade da participao enquanto instrumento de capacita-
o e de aprendizado coletivo, esse mesmo artigo registra:
A participao social no passado ajuda a superar os problemas da ao coleti-
va at mesmo, possivelmente, com respeito a outros temas bastante diferentes
no futuro. (...) A experincia e a memria coletiva das aes cooperati-
vas bem-sucedidas, seja ou no em questes relacionadas com poder e poltica,
tem este efeito por diferentes razes: (1) diminui o sentimento de impotncia dos
indivduos isolados diante de problemas cuja soluo exige a cooperao de mui-
tos; (2) aumenta a propenso no sentido de trabalhar em aes de natureza pblica
(...); e (3) dispe as pessoas a confiarem na cooperao de seus semelhantes, ao in-
vs de acreditarem que eles tendero a comportar-se de forma oportunista, apenas
aproveitando-se dos esforos alheios9 [Rueschmeyer, op. cit., p. 2 e 3].
3.1 Participao e Eficcia O argumento utilizado com maior freqncia em

das Intervenes defesa da participao ocupa-se, fundamental-
mente, com o aumento da eficcia das aes go-
vernamentais.
A falta de participao da comunidade apontada, na literatura produzida pelas
principais instituies internacionais da rea de fomento do desenvolvimento,
como uma das principais causas do fracasso de polticas, programas e projetos de
7
Um registro similar sobre as diferenas entre participao enquanto meio e participao en-
quanto fim pode ser encontrado no captulo 1 do UNDP Guidebook on Participation (disponvel
pela Internet no endereo http://www.undp.org/undp/csopp/paguide.htm, em 1/6/98).
8
One of the oldest claims about the conditions for democratic rule holds that dense intermedi-
ary organizations and lively participation in them are of critical importance both for the es-
tablishment of democracy and for the quality of democratic governance.
9
Social Participation in the past helps overcome the problems of collective action on possi-
bly quite different issues in the future. (...) The experience and the collective memory
of successful cooperative action, whether it was concerned with matters of power and politics
or not, has this effect for several reasons: It (1) diminishes the sense of futility felt by isolated
individuals in the face of problems whose solution requires the cooperation of many. It (2) cre-
ates a greater propensity to work for public goods (...). And, in turn, it (3) disposes people to
trust that others will pitch in, too, and not opt to be free riders instead.
diferentes tipos. Segundo essa avaliao, a ausncia de uma interao suficiente

com os segmentos relevantes da sociedade tende a fazer que muitas das aes p-
blicas sejam mal calibradas, tornando-se incapazes de alcanar integralmente os
objetivos propostos. Alm disso, quando tratada apenas como objeto, e no como
um dos sujeitos do processo de concepo e implementao dessas iniciativas, a
comunidade tende a no se identificar com elas, reduzindo sua sustentao poltica
e aumentando o risco de que se tornem efmeras.
Como conseqncia dessa falta de envolvimento da comunidade, muitos pro-
gramas e projetos governamentais concebidos e implantados de cima para baixo
no sobrevivem s administraes responsveis pelo seu lanamento. Acabam por
ser substitudos por outros igualmente efmeros, num ciclo pattico que envolve
grande desperdcio de recursos e s contribui para aumentar o descrdito em rela-
o eficcia das aes do setor pblico.
Tendo em vista essas constataes, vrias organizaes internacionais passaram
a recomendar, com nfase, nos ltimos anos, o envolvimento direto dos segmentos
interessados da comunidade10 na formulao e implementao dos programas que
recebem seu apoio. So numerosos os documentos por elas produzidos que refle-
tem a preocupao de incorporar um enfoque participativo s aes de promoo
do desenvolvimento, para assegurar sua eficcia. Muitas citaes ilustrativas po-
dem ser extradas desses textos.
O presidente do Banco Mundial, James D. Wolfensohn, por exemplo, declara,
na apresentao de um documento da instituio que contm estudos de caso e
orientaes prticas sobre a participao da comunidade em projetos de desenvol-
vimento:
Eu pessoalmente acredito na relevncia das abordagens participativas e das
parcerias para o desenvolvimento e buscarei incorpor-las rotina da atuao do
Banco11 (texto de apresentao do World Bank Participatory Sourcebook, dispo-
nvel na Internet no site http://www.worldbank.org/html/edi/sourcebook/ sbho-
me.html).
Vrias referncias podem ser encontradas, em outros documentos produzidos pelo
Banco Mundial, sobre a necessidade da participao dos segmentos da sociedade civil
na elaborao de projetos e programas especficos. Assim, por exemplo, em relatrio
preparado como referncia para a reunio do Grupo dos Sete (G7), realizada em
Lyon, em 1996, podem-se ler as seguintes afirmaes:
10
Por segmentos interessados entendem-se aqueles cujos interesses so direta ou indiretamente
afetados pelo programa ou projeto em questo (primary or secondary stakeholders).
11
I personally believe in the relevance of participatory approaches and partnerships in devel-
opment and am committed to making them a way of doing business in the Bank.
O aumento da participao dos segmentos interessados de alta prioridade

para o Banco. A ascenso da sociedade civil modificou profundamente os progra-
mas de assistncia ao desenvolvimento, ocupando algumas das funes que anti-
gamente eram atribudas apenas aos governos. A sociedade civil, e em particular
os pobres e outros grupos marginalizados por motivos de educao, de origem
tnica ou de sexo, no tinha voz no processo de desenvolvimento. O Banco, atu-
almente, est indo alm da sua tradicional cooperao com os governos e tambm
promovendo a participao das organizaes no governamentais (ONG), do setor
privado, dos grupos comunitrios, das cooperativas, das instituies religiosas, das
organizaes femininas e de outros segmentos interessados na tomada de deci-
ses12 (esse texto pode ser obtido na Internet, no endereo
http://www.utl1.library.utoronto.ca:80/www/g7/96wbggov.htm).
Mais adiante, esse mesmo documento reafirma a nova atitude pr-ativa do Banco
para induzir seus parceiros nacionais a incorporarem prticas participativas s suas
aes de promoo do desenvolvimento: O Banco est, cada vez mais, encorajando
os governos dos pases-membros a interagirem mais intensamente com a sociedade
civil na definio das prioridades para o desenvolvimento.13
Como reflexo dessa nova orientao, o Banco Mundial, o Banco Interamerica-
no de Desenvolvimento (BID) e o United Nations Development Programme
(UNDP) elaboraram guias prticos, para uso de suas equipes tcnicas, sobre como
promover a participao da comunidade na formulao, implementao e avalia-
o de projetos e programas de desenvolvimento.14 Cpias integrais dos textos
desses guias podem ser obtidas pela Internet.
12
Increasing participation of stakeholders is a top priority for the Bank. The rise of civil society
has profoundly changed development assistance programs, replacing some functions formerly
ascribed only to governments. Civil society, particularly the poor and other disadvantaged
groups in terms of education, ethnicity, or gender was previously voiceless in the develop-
ment process. The Bank is now reaching beyond traditional cooperation with its member gov-
ernments to promote participation in decision-making by non-governmental organizations
(NGO), the private sector, community groups, cooperatives, religious groups, womens organi-
zations, and other directly affected stakeholders.
13
The bank is increasingly encouraging its member countries to interact more with civil society
about development priorities.
14
Trata-se, no caso do Banco Mundial, do World Bank Participatory Sourcebook, no do BID, do
Resource Book on Participation, e no do UNDP, do UNDP Guidebook on Participation e de Who
Are the Question-makers: A Participatory Evaluation Handbook, todos referidos na bibliogra-
fia e disponveis, em verso integral, pela Internet.
3.2 Participao e A defesa da participao da sociedade civil, por parte

Good Governance dessas instituies internacionais, tambm persegue
objetivos mais amplos que o simples aumento da efi-
cincia e da sustentabilidade de projetos e programas especficos. Assim, o relat-
rio anteriormente referido do Banco Mundial afirma:
O Banco Mundial acredita que, para que o processo de desenvolvimento seja
sustentvel, deve existir um conjunto transparente e previsvel de normas e insti-
tuies que regulem as aes pblicas e privadas. A boa governncia caracteri-
zada por: um processo esclarecido e previsvel de formulao de polticas pbli-
cas, por servidores pblicos profissionalizados, por um Poder Executivo que possa
ser responsabilizado por suas aes e por uma sociedade civil forte e atuante nas
questes de interesse pblico todos agindo dentro das regras da lei. A partici-
pao um componente intrnseco da boa governncia15 (relatrio de referncia
para a reunio do Grupo dos Sete em Lyon, 1996).
A reunio anual do Grupo dos Sete realizada em 1995, em Halifax, no Canad,
identificou o desenvolvimento participativo e a boa governncia como objetivos
importantes a serem perseguidos pela ao das instituies internacionais voltadas
para a promoo do desenvolvimento.
A incorporao do conceito de governncia abordagem do desenvolvimento
relativamente recente. At a dcada de 70 predominavam, ainda, as abordagens
focalizadas na ao do governo, que viam na atuao do setor pblico o motor do
processo de desenvolvimento. Na dcada de 80, essa compreenso ampliou-se, pas-
sando a estar focalizada na administrao do desenvolvimento, incorporando a ava-
liao da capacidade do estado para integrar e liderar o conjunto da sociedade.
Na dcada de 90, a abordagem ampliou-se ainda mais, passando a ser focaliza-
da na capacidade tanto do estado quanto da iniciativa privada e da sociedade civil
como atores do desenvolvimento. Passou a ser crescentemente enfatizada a natu-
reza democrtica da governncia, abrangendo os mecanismos de participao, de
formao de consensos e de envolvimento da sociedade civil no processo do des-
envolvimento. Passou a ser reconhecido o papel desempenhado pelas organiza-
es no governamentais, sendo reavaliado o papel desempenhado pelas institui-
es existentes, e passando a ser admitida a necessidade de se desenvolverem no-
vas instituies, mecanismos e processos que desempenhassem funes necessri-
as para viabilizar essa nova concepo do desenvolvimento.
15
The World Bank believes that, for development to be sustainable, a predictable and transpar-
ent framework of rules and institutions for the conduct of private and public business must ex-
ist. Good governance is epitomized by: predictable, open, and enlightened policy-making; a
bureaucracy imbued of a professional ethos; an executive arm of government accountable for
its actions; and a strong civil society participating in public affairs all behaving under the
rule of the law. Participation is intrinsic to good governance.
Conforme registra um documento de poltica produzido pelo UNDP [UNDP,

1997a), o conceito de governncia , portanto, bem mais abrangente do que o de
governo:
A governncia pode ser vista como o exerccio da autoridade econmica, po-
ltica e administrativa para gerenciar um pas em todos os nveis. Compreende os
mecanismos, processos e instituies por meio dos quais os cidados e grupos ar-
ticulam seus interesses, exercitam seus direitos legais, cumprem com suas obriga-
es e mediam suas diferenas.16
A governncia abrange, portanto, as estruturas institucionais, as polticas, os
processos decisrios e as regras formais e informais, relacionadas com temas de
interesse pblico, que determinam como o poder exercido, como as decises so
tomadas e como os cidados participam do processo decisrio. 17
Em nome da prioridade que passou a ser dada boa governncia pelas organiza-
es internacionais, que transparece em muitos dos documentos de poltica divulga-
dos nos ltimos anos, postulada a necessidade de uma ampla participao da soci-
edade civil em todas as atividades relacionadas com o desenvolvimento.
Um relatrio da Japanese International Cooperation Agency (JICA), intitulado
Participatory Development and Good Governance (documento obtido em 22/3/97
no site http://www.jica.ific.or.jp/e-info-part/index.html), por exemplo, afirma: H
um crescente reconhecimento da necessidade no apenas da participao da co-
munidade em projetos individuais, mas tambm da ampla participao dos cida-
dos nas atividades voltadas para o desenvolvimento dos pases receptores [da as-
sistncia ao desenvolvimento].18
Cabe aos governos nacionais, segundo esse mesmo relatrio, agir para criar condi-
es para o aumento da participao da sociedade civil nessas atividades: Torna-se
cada vez mais ampla a compreenso de que o governo deve desempenhar um papel
importante na construo da infra-estrutura organizacional e fsica que torna possvel a
participao.19
16
Governance can be seen as the exercise of economic, political and administrative authority to
manage a countrys affairs at all levels. It comprises the mechanisms, processes and institu-
tions through which citizens and groups articulate their interests, exercise their legal rights,
meet their obligations and mediate their differences.
17
Este pargrafo, assim como os imediatamente anteriores, apia-se em informaes apresentadas
em um material produzido para seminrios internos pela Management Development and Go-
vernance Division do United Nations Development Programme (UNDP), disponvel na Internet
no site http://www.magnet.UNDP.org/.
18
There is an increasing recognition of the necessity not only of community participation in in-
dividual projects but also of widespread citizen participation in national development activities
in recipient countries.
19
It has (...) become increasingly understood that the government should play a major role in
building the organizational and physical infrastructure that makes (...) participation possible.
O documento relaciona, ainda, a boa governncia com dois aspectos bsicos do

funcionamento do setor pblico: sua orientao para promover o desenvolvimento
autocentrado e sustentvel, com aumento da justia social, e sua operao efetiva
e eficaz em termos administrativos.
Um dos aspectos centrais da boa governncia a orientao do Estado para a
democratizao de suas aes:
O ponto-chave da (...) orientao das aes de um Estado centra-se na questo
de se suas atitudes bsicas tm uma orientao democrtica. Os elementos que
contribuem para isso incluem a legitimidade e responsabilidade do governo, a de-
fesa dos direitos humanos, a autonomia local e a desconcentrao do poder, e o
controle civil das organizaes militares20 (JICA Participatory Development
and Good Governance).
O desenvolvimento participativo, por sua vez, definido pelo documento da
JICA como:
... uma abordagem do desenvolvimento que concebida com a finalidade de
aumentar a sustentabilidade e a auto-suficincia e de alcanar a justia social por
meio do melhoramento da qualidade da participao dos indivduos. Para ns, o
ponto focal do desenvolvimento participativo deve ser a melhoria qualitativa da
participao nas sociedades locais. A relao entre desenvolvimento participativo e
boa governncia bidirecional ....21
O desenvolvimento participativo e a boa governncia relacionam-se da forma
seguinte: o desenvolvimento participativo, com seu foco central na melhoria da
qualidade da participao pelas sociedades locais, facilitando o atingimento do
desenvolvimento sustentvel e auto-suficiente e da justia social, uma forma im-
portante de desenvolvimento orientado para as pessoas. A boa governncia pro-
porciona a base para o desenvolvimento participativo, na medida em que propicia
ao governo as funes necessrias para promover a participao e criar um ambi-
ente favorvel para os processos participativos.
No entanto, a boa governncia, enquanto funo do governo, no se refere ape-
nas ao apoio ao desenvolvimento participativo: medida que os processos partici-
pativos evoluem, a boa governncia tambm evolui para apoiar uma participao
20
The key point of (...) the ideal orientation of a state, hinges on whether the states basic atti-
tudes are democratically oriented. Elements contributing to this include, for example, the le-
gitimacy and accountability of the government, the securing of human rights, local autonomy
and devolution of power, and civilian control of the military.
21
... an approach to development that is designed to enhance sustainability and self-reliance
and to achieve social justice through improvements in the quality of peoples participation. For
us, the focal point of participatory development should be the qualitative enhancement of par-
ticipation in local societies ...
mais ampla e mais madura. Nesse sentido, o desenvolvimento participativo tam-

bm acaba por promover a boa governncia.22
Assim como a JICA, tambm o UNDP, a OECD,23 a USAID24 e outras instituies
similares produziram documentos de poltica que se baseiam nos conceitos de
desenvolvimento participativo e de good governance. Esses conceitos constituem,
na atualidade, a base do enfoque dominante na assistncia ao desenvolvimento por
parte dos pases desenvolvidos e das principais organizaes internacionais.
Mais recentemente, em junho de 1997, foi lanada pelo Banco Mundial a edi-
o anual do World Development Report intitulada The State in a Changing
World; esse documento pode ser considerado a sntese mais autorizada do pensa-
mento dominante, nas principais organizaes internacionais, sobre a atuao e a
organizao do Estado na sociedade atual. Seu stimo captulo Bringing the
State Closer to the People discorre amplamente sobre a temtica da participa-
o no contexto da governncia.
Um primeiro ponto a destacar-se na anlise contida nesse captulo a afirmativa
de que so necessrios mecanismos adicionais de participao, alm do processo
eleitoral, para informar os rgos que constituem a estrutura do Estado sobre as pre-
ferncias da sociedade: ... o simples fato de que as eleies e os referendos so re-
lativamente pouco freqentes ... limita seu escopo como instrumentos para informar
rapidamente sobre as preferncias da sociedade 25 [BIRD, 1997].
Com base nesse argumento, o texto destaca o papel desempenhado pelas orga-
nizaes no governamentais, recomendando tambm a institucionalizao, pelos
governos, de mecanismos participativos de informao e de consulta:
22
Participatory development and good governance are related in the following way: participa-
tory development, with its central focus on raising the quality of participation by local socie-
ties and thus better achieving self-reliant and sustainable development and social justice, is
one important form of people-oriented development. Good governance is the foundation of
participatory development inasmuch as it provides the government functions needed to pro-
mote participation and create the environment in which participatory processes take place.
Yet good governance as a function of government does not refer solely to support for partici-
patory development: as participatory processes evolve, good governance develops into such
functioning that supports wider and more mature peoples participation. In this sense, partici-
patory development promotes good governance in its turn.
23
Evaluation of Programs Promoting Participatory Development and Good Governance
Synthesis Report e Final Report of the ad hoc Working Group on Participatory Development
and Good Governance, ambos de responsabilidade do Development Assistance Comittee, da
OECD, disponveis no site http://www. OECD.org/freedoc.htm.
24
USAID Participatory Development.
25
... the simple fact that elections and referendums are held relatively infrequently (...) limits
their scope for communicating timely information about societal preferences.
geralmente aceito o fato de que, em algumas reas, as decises pblicas de-

vem ser isoladas das presses polticas. Em outras, no entanto, os interesses priva-
dos e pblicos coincidem de tal forma que algum nvel de deliberao conjunta
entre atores pblicos e privados no apenas desejvel, mas de fato essencial para
o sucesso. No leste da sia, por meio da institucionalizao de conselhos de deli-
berao conjunta entre o setor pblico e a rea privada, incluindo representantes
de sindicatos, empresas e governo, os formuladores de polticas foram capazes de
obter um acordo amplo sobre questes de poltica econmica e alcanar o com-
prometimento necessrio para intervir de forma rpida e flexvel. Outros pases,
com ambientes institucionais bastante diferenciados, como Botswana, Chile, M-
xico, Senegal, Uganda e Estados Unidos, tambm buscaram implantar mecanis-
mos deliberativos para tratar de temas que vo desde a poltica econmica at a re-
forma institucional26 [BIRD, op. cit., p.117].
Nos pargrafos seguintes, o texto desse relatrio arrola os benefcios que po-
dem advir da operao desses mecanismos participativos de informao e consul-
ta: Tcnicas especficas e mecanismos de consulta aos usurios e aos segmentos que
se pretende beneficiar podem, tambm, ajudar a melhorar a qualidade de servios p-
blicos especficos.27 E, ainda: Alm de aumentar o fluxo de informaes dispon-
veis para os responsveis pelo setor pblico, as tcnicas de consulta aos cidados e
usurios podem introduzir mais abertura e transparncia no sistema. medida que
mais pessoas tomam conhecimento do desempenho de rgos e dirigentes espec-
ficos, torna-se mais provvel que o pblico exera presso no sentido de que esse
desempenho seja melhorado. Ao mesmo tempo, as organizaes pblicas tero
menor possibilidade de agir de forma arbitrria 28 [BIRD, op. cit., p. 117].
Um aspecto essencial do argumento sobre a boa governncia a nfase dada
necessidade da transparncia das aes governamentais, que pressupe um nvel
26
It is generally accepted that some areas of public decision making require insulation from
political pressure. In others, however, public and private interests coincide to such an extent
(...) that some level of public-private deliberation is not just desirable but in fact critical to
success. In East Asia, by institutionalizing public-private deliberation councils comprising rep-
resentatives of labor unions, industry and government, policymakers were able to get broad
agreement on economic policy issues and the necessary commitment to intervene quickly and
flexibly. Other nations with very different institutional settings , such as Botswana, Chile,
Mexico, Senegal, Uganda, and the United States, have also sought to implement deliberative
mechanisms on issues ranging from economic policy to institutional reform.
27
Specific techniques and mechanisms for consulting users and intended beneficiaries can also
help improve the quality of specific public services.
28
Besides increasing the flow of information to public officials, techniques for citizen and client
consultation can introduce more openness and transparency into the system. As more people
become aware of the performance of specific agencies or officials, they are more likely to exert
pressure on the agency to perform better. At the same time public agencies will have less op-
portunity for arbitrary action.
elevado de participao da sociedade civil, para que seja evitada a corrupo no

setor pblico. Esse ponto destacado em um documento produzido pela Transpa-
rency International, organizao no governamental que se dedica a estimular o
combate corrupo em nvel internacional:
A sociedade civil possui os conhecimentos e as redes de contatos necessrios
para abordar temas de interesse comum, inclusive a corrupo. E tem interesse em
faz-lo. A maior parte da corrupo existente em uma sociedade envolve dois ato-
res, o governo e o setor privado. A sociedade civil , tipicamente, a principal vti-
ma 29 (The Transparency International Sourcebook, cujo texto integral est dis-
ponvel na Internet, no site http://www.transparency.de/sourcebook).
Em outra passagem, o mesmo documento refora a importncia do fortaleci-
mento da sociedade civil, destacando que a sua debilidade e a ausncia de partici-
pao facilitam a disseminao da corrupo no setor pblico:
O aumento do papel da sociedade civil no sentido de exigir maior responsabilida-
de do governo envolve questes bsicas sobre poder, transparncia, participao e de-
mocracia. A estrutura hierrquica e fechada do estado e os governos autocrticos difi-
cultaram, em muitos pases, no passado, o crescimento da sociedade civil, permitindo
que os responsveis por rgos pblicos operassem em uma atmosfera em que no
existiam transparncia e responsabilidade perante o pblico.30
3.3 Participao e Acumulao Mais prxima da preocupao especfica com o

de Capital Social desenvolvimento regional, h, ainda, outra
abordagem relativamente recente, que proporci-
ona suporte s aes voltadas para o fortalecimento da sociedade civil, pelo apoio s
instituies no governamentais e pelo estmulo s prticas participativas.
O elemento central desse enfoque, que destaca a importncia dos fatores cultu-
rais para o processo de desenvolvimento, o conceito de capital social. Ao lado
do capital fsico e do capital humano, este terceiro tipo de capital seria de impor-
tncia decisiva para explicar as diferenas entre pases e entre regies, quanto
prosperidade econmica.
29
Civil society encompasses the expertise and networks needed to address issues of common
concern, including corruption. And has a vested interest in doing so. Most of the corruption in
a society involves two principal actors, the government and the private sector. Civil society is,
typically, the major victim.
30
Enhancing the role of civil society in demanding accountability from government involves the
most basic questions about power, transparency, participation and democracy. The top-down
and closed structure of state-controlled and autocratic governments in many countries has, in
the past, stunted the growth of civil society and permitted public officials to operate in an at-
mosphere devoid of public accountability or transparency.
O capital social conceituado como constitudo pelo conjunto de caractersticas da

organizao social, como confiana, normas e sistemas, que contribuam para aumentar
a eficincia da sociedade, facilitando as aes coordenadas [Putnam, 1996, p. 177].
Como afirma James Coleman, um socilogo estadunidense:
Assim como outras formas de capital, o capital social produtivo, e possibi-
lita a realizao de certos objetivos que seriam inalcanveis se ele no existisse
(...) Por exemplo, um grupo cujos membros demonstrem confiabilidade e que de-
positem ampla confiana uns nos outros capaz de realizar muito mais do que
outro grupo que carea de confiabilidade e de confiana (...) [apud Putnam, op.
cit., p. 177].
Fazem parte do capital social, portanto, os traos culturais caractersticos de uma
comunidade que contribuem para fazer que seus membros se tornem propensos a co-
laborar na soluo de problemas de interesse comum. Incluem-se a, por exemplo, as
redes de relaes interpessoais e os sentimentos de confiana mtua entre os indivdu-
os que constituem essa comunidade, que tornam possvel o empreendimento de aes
conjuntas que resultem em proveito da coletividade.
Mesmo alguns aspectos da vida comunitria que aparentemente no tm rele-
vncia econmica direta, como a participao ativa em associaes de diversos ti-
pos como clubes de servios e entidades com objetivos culturais ou esportivos
, passaram a ser considerados relevantes para explicar o desenvolvimento, na
medida em que ajudam a aproximar os membros da comunidade, fortalecendo os
laos existentes entre eles e tornando-os culturalmente mais propensos a colaborar
para enfrentar problemas comuns.
O professor Robert D. Putnam, cientista poltico de Harvard, com a publicao
de Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy,31 em 1993, tor-
nou-se um dos principais expoentes desse tipo de abordagem, ao utilizar o con-
ceito de capital social para explicar as diferenas de desempenho institucional das
administraes regionais italianas.
Segundo Putnam, a partir da conquista normanda da Siclia, na Idade Mdia,
construiu-se no sul da Itlia uma tradio cultural autoritria, que levou ao predo-
mnio nessa regio de relaes sociais de tipo vertical, hierrquicas, o que gerou
um campo pouco frtil para o cultivo do esprito participativo e comunitrio. Em
ambientes como esse, as questes pblicas tendem a ser vistas como da alada ex-
clusiva das elites, dos notabili, situando-se fora da esfera de ao dos cidados
comuns.
31
Editado no Brasil em 1996, pela FGV, com o ttulo de Comunidade e Democracia: A Experi-
ncia da Itlia Moderna.
Nessas sociedades, os indivduos tendem a concentrar suas lealdades e sua con-

fiana em crculos mais fechados, como aqueles unidos por laos familiares (por
exemplo, as famlias do crime organizado siciliano), sendo pouco propensos a as-
sociarem-se e relacionarem-se de forma colaborativa com pessoas que lhes so
menos prximas na comunidade.
Ao contrrio, no centro e no norte do pas onde as relaes feudais foram
menos duradouras e cuja tradio democrtica remonta s cidades medievais, ber-
o de instituies de tipo republicano , as redes de relaes sociais tornaram-se
mais densas ao longo da histria, criando-se um ambiente em que predominam as
ligaes horizontais, no hierrquicas, que favorecem a participao, a colabora-
o e o associativismo. No por acaso que nessa rea se situam os distritos in-
dustriais da terza Italia, to freqentemente preconizados como modelo a ser se-
guido em outras regies, cuja competitividade se baseia na cooperao entre um
grande nmero de pequenas empresas.
Parece ser evidente a principal implicao dessa anlise, no que se refere s
polticas de desenvolvimento regional: alm das iniciativas de tipo tradicional,
como a implantao de infra-estrutura, as aes de fomento e os esforos voltados
para a atrao de investimentos privados, devem ser adotadas medidas que contri-
buam para a acumulao de capital social, fortalecendo a coeso das comunidades,
promovendo a colaborao na soluo de problemas comuns e estimulando os v-
rios atores sociais a participarem ativamente da discusso das questes de interes-
se pblico.
A relevncia da acumulao de capital social, como objetivo de poltica pbli-
ca, destacada por registros como o seguinte, extrado de um documento da OECD,
no qual analisada a contribuio da cooperao internacional para a promoo
do desenvolvimento:
A cooperao para o desenvolvimento pode tambm postular, na atualidade, a
responsabilidade por contribuies para uma ampla gama de fatores importantes
para o desenvolvimento sustentvel, que so menos quantificveis. Esses fatores
abrangem desde a melhoria da capacidade para administrar polticas econmicas e
sociais at a crescente ateno dada a temas como a responsabilidade perante o
pblico, a obedincia lei, o respeito aos diretos humanos, o aumento da partici-
pao, a acumulao de capital social e a preocupao com a sustentabilidade am-
biental. Esses aspectos do desenvolvimento, mais complexos que alguns dos desa-
fios anteriores, so componentes bsicos da cooperao internacional na atualida-
de 32 [OECD, 1996, p.8].
32
Development co-operation can now also claim significant contributions to a broad range of
less quantifiable factors of importance to sustainable development. These range from improved
capacity for managing economic and social policies to heightened attention to issues of ac-
countability, the rule of law and human rights, expanded participation and the accumulation of
Parece claro que o contato entre a sociedade civil e a administrao pblica, por
intermdio da participao da comunidade na formulao, na implementao e na
avaliao de aes governamentais, deve ser visto como um instrumento importante
para a consolidao de relaes de confiana entre os vrios atores sociais, pblicos e
privados, contribuindo, portanto, para a acumulao de capital social.
Os mecanismos participativos mais adequados para esse objetivo parecem ser
aqueles que possibilitam uma interao permanente entre os diferentes segmentos
da sociedade civil e entre eles e as vrias instncias da administrao pblica, fa-
cilitando os processos de capacitao e de aprendizado coletivo33 e constituindo-se
em instrumentos potentes para a formao de consensos e para a articulao de
atores sociais.
Em vrios pases, esse papel desempenhado por instituies usualmente de-
nominadas conselhos econmicos e sociais. Na Espanha, esses conselhos existem
no nvel nacional e no regional. Na Frana, constituem uma das instncias da ad-
ministrao regional, assim como ocorre no Chile.34 Como ser visto adiante, em
algumas das experincias brasileiras analisadas neste texto, esteve presente a pre-
ocupao em criar organizaes que cumprissem com esses objetivos.
Apesar da crescente ateno que vem sendo dada ao conceito de capital social,
inevitvel registrar que ainda incipiente o reconhecimento da sua relevncia
para o campo das polticas pblicas, especialmente por parte dos responsveis pela
formulao e implementao dessas polticas. Um exemplo especfico disso o
registro feito em um texto recente sobre a poltica de cincia e tecnologia nos Es-
tados Unidos:
A importncia fundamental do capital social apara a inovao e, portanto, para
a poltica de cincia e tecnologia, embora notada pelos observadores que constitu-
em a vanguarda do pensamento nessa rea, ainda no foi assimilada pelos formu-
ladores das polticas e incorporada concepo dos instrumentos de implementa-
o dessas polticas. At agora, quase nenhuma ateno explcita foi dada aos
efeitos do capital social sobre a inovao. Mas essa relao importante e tem s-
social capital, and appreciation for environmental sustainability. These aspects of develop-
ment, more complex than some earlier challenges, are basic to international co-operation to-
day.
33
Cabe lembrar aqui as observaes contidas em Rueschemeyer (1997), a respeito dos processos
de aprendizado derivados da participao, j referidas neste texto. Outra discusso interessante
sobre a potencialidade pedaggica da participao pode ser encontrada em um artigo de Jane
Mansbridge, professora de sociologia e cincia poltica da Northwestern University, intitulado
Does Participation Make Better Citizens?, disponvel na pgina da Civic Practices Network,
http://www.cpn.org/cpn/sections/new_citizenship/theory/ mansbridge1.html.
34
A Revista de Trabajo, publicada pelo Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, da Argentina,
dedicou um nmero especial anlise desses conselhos [Ministrio de Trabajo y Seguridad So-
cial, 1995].
rias implicaes para as polticas de cincia e tecnologia35 [Branscomb e Keller,

1997]. Alguns captulos desse livro podem se acessados pela Internet, na pgina
do Center for Science and International Affairs, ligado John F. Kennedy School
of Government, da Universidade de Harvard, pelo endereo
http://www.ksg.harvard.edu/iip/techproj/toc.htm.
Essa constatao seria, sem dvida, igualmente pertinente se aplicada a outros
campos das polticas pblicas, para os quais a questo do capital social tambm rele-
vante, especialmente no contexto de pases em desenvolvimento, como o Brasil.
3.4 Participao e Em um esforo para conceituar os deter-

Competitividade Sistmica minantes da competitividade sistmica,
Altenburg, Hillebrand e Meyer-Stammer
(1997, p. 1) destacam:
O conceito de competitividade sistmica tenta capturar tanto os determinantes
polticos quanto os determinantes econmicos do desenvolvimento industrial
bem-sucedido. Refere-se a um padro em que o estado e os atores sociais delibe-
radamente criam as condies necessrias para o desenvolvimento industrial bem-
sucedido, sob a forma de competitividade sistmica. 36
Esses autores distinguem quatro diferentes nveis determinantes da competiti-
vidade sistmica:
O nvel micro, das empresas e das redes de empresas, o nvel meso, das polti-
cas e das instituies especficas, o nvel macro, das condies econmicas gerais,
e o nvel meta, das variveis lentas, como as estruturas socioculturais, a ordem e a ori-
entao bsicas da economia, e a capacidade dos atores sociais para formular vises e
estratgias37 [Altenburg, Hillebrand e Meyer-Stammer, op. cit., p. 1].
35
The fundamental significance of social capital for innovation, and thus for science and tech-
nology policy, while noted by observers at the forefront of thinking in this area, has yet to be
assimilated by policy-makers and captured in the design of policy tools. So far, almost no ex-
plicit attention has been directed towards the effects of social capital on innovation. But the
relationship is important and has serious implications for science and technology policy.
36
The concept of systemic competitiveness tries to capture both the political and the economic
determinants of successful industrial development. It refers to a pattern where state and so-
cietal actors are deliberately creating the conditions for successful industrial development as
systemic competitiveness.
37
The micro-level of the firm and inter-firm networks, the meso-level of specific policies and in-
stitutions, the macro-level of generic economic conditions and the meta-level of slow variables
like socio-cultural structures, the basic order and orientation of the economy, and the capacity
of societal actors to formulate visions and strategies.
Como elementos fundamentais do nvel micro esto os determinantes internos

tecnolgicos e organizacionais da capacidade competitiva das empresas, as-
sim como as externalidades criadas pela formao de redes de empresas.
No nvel meso, cabe destacar as polticas e instituies dedicadas, de forma es-
pecfica, criao de vantagens competitivas. Este o campo por excelncia para
as iniciativas regionais e locais que visem reforar a competitividade, por meio da
dotao de infra-estrutura, das iniciativas voltadas para a qualificao e treina-
mento de mo-de-obra, para a gerao e difuso de tecnologia, por exemplo.
No nvel macro, os principais condicionantes da competitividade sistmica so
a estabilidade e a previsibilidade das condies macroeconmicas. J no nvel
meta, o determinante fundamental o consenso bsico em torno da necessidade e
da desejabilidade do desenvolvimento industrial e da integrao competitiva aos
mercados. No havendo consenso entre os atores sociais e polticos quanto a esses
pontos, as polticas adotadas nos nveis macro e meso tendero a ser errticas, e as
empresas tendero a adotar posturas defensivas para protegerem-se e reagirem ra-
pidamente s mudanas de regras. neste ltimo nvel (meta) que mais se destaca
a importncia das caractersticas culturais e dos mecanismos sociais e polticos
que contribuam para fortalecer a vocao de uma sociedade para a formao de
consensos.
Parece claro que a participao, medida que possa contribuir para a acumula-
o de capital social e para a articulao dos atores sociais regionais, facilitando a
formao de consensos bsicos relevantes para o desenvolvimento, contribuir
tambm para reforar as bases da competitividade sistmica de uma regio.
O capital social e a propenso cultural para a cooperao tambm so
importantes nos nveis micro e meso. No micro, a existncia de relaes de confi-
ana essencial para o aproveitamento das externalidades decorrentes da coopera-
o entre empresas. No meso, favorece a criao e a operao de policy networks
capazes de contribuir para a formulao de polticas que fortaleam a competitivi-
dade em nvel setorial, regional ou local.
Com relao a esse ltimo ponto a formulao e implementao participati-
va de polticas pblicas por intermdio de policy networks , cabe citar aqui al-
gumas observaes contidas no texto mencionado:
O desenvolvimento industrial dinmico exige a atuao deliberada, tanto do
governo quanto dos atores sociais, no sentido de estimular e apoiar as empresas no
seu esforo para criar vantagens competitivas. Em outras palavras, resulta no
apenas da atuao da mo invisvel do mercado, mas tambm da governncia. No
que tange ao termo governncia, seguimos aqui a definio algo ampla do Banco
Mundial, de que ... a maneira como o poder exercido, na administrao dos
recursos econmicos e sociais de um pas, com o objetivo de promover o desen-
volvimento (Banco Mundial, 1992). Assim como o desenvolvimento em outros

setores, a governncia do desenvolvimento industrial precisa, na atualidade, base-
ar-se em um modelo participativo, por meio do qual os atores sociais interagem
com o estado na definio de estratgias e de polticas. Esse tipo de modelo emer-
giu espontaneamente nos pases industrializados, como uma reao contra a cres-
cente complexidade da sociedade e contra o sucesso limitado do intervencionismo
estatal. Est emergindo, ainda que de forma hesitante, no mundo em desenvolvi-
mento, especialmente nos pases em que processos de democratizao ampliaram
o espao para a atuao da sociedade civil, e em que a inatividade e a reduzida
competncia do Estado criaram oportunidades para a atuao das organizaes no
governamentais38 [Altenburg, Hillebrand e Meyer-Stammer, op. cit., p. 2 e 3]. O t-
tulo do documento do Banco Mundial referido no texto Governance and Develo-
pment.
Reforando a importncia da abordagem participativa e dos policy networks
para a formulao de polticas de suporte competitividade sistmica no nvel
meso, o mesmo texto acrescenta:
A idia de que o governo, sozinho, como se fosse uma espcie de centro de con-
trole da sociedade, pode dirigir seletivamente os processos econmicos e tecnolgicos
baseia-se na suposio de que os quadros do governo so mais capazes e melhor in-
formados que os demais atores sociais, incluindo as empresas. (...) medida que as so-
ciedades tornam-se cada vez mais diferenciadas, e a empresas e demais atores passam
por processos de aprendizado, a competncia estratgica e a capacidade de planeja-
mento deslocam-se do setor pblico para o privado tanto nos pases da OECD
quanto nos pases em desenvolvimento mais avanados do ponto de vista industrial39
[Altenburg, Hillebrand e Meyer-Stammer, op. cit., p. 15 e 16].
38
Dynamic industrial development requires deliberate action by both government and societal
actors in order to stimulate and support firms in their effort to create competitive advantages.
In other words, it is the outcome not only of the invisible hand of the market but also of gov-
ernance. Regarding the term governance, we follow here the World Banks rather broad defi-
nition as ... the manner in which power is exercised in the management of a countrys eco-
nomic and social resources for development (World Bank, 1992). Just like development in
other sectors, governance of industrial development has today to be based on a participative
model where societal actors interact with the state in defining strategies and policies. This kind
of model has emerged spontaneously in the industrialized countries as a reaction to increasing
societal complexity and the limited success of state interventionism. It is emerging, though
hesitatingly, in the developing world, especially in those countries where democratization pro-
cesses have opened some scope of action for civil society, and where the limited competence
and inactivity of the state has created opportunities for non-governmental organizations.
39
The idea that government alone, as a kind of central control centre of a society, can selec-
tively direct technological and economic processes presupposes that government bureaucrats
are more capable and better informed than other actors in society, including firms. (...) as so-
cieties get ever more differentiated, and firms as well as other actors undergo learning proc-
Cabe destacar aqui que a prpria viabilidade da formao e operao desses

policy networks, tanto de corte setorial quanto territorial (regional ou local), de-
pende da prvia existncia de uma dotao de capital social suficiente para voca-
cionar os atores sociais, polticos e econmicos para a cooperao. Prova disso so
os elementos cuja existncia Mayntz aponta como essencial para o sucesso de um
policy network:
atores coletivos autnomos, com capacidade de resoluo dos conflitos inter-
nos;
confiana e compromisso com um intercmbio justo;
orientao para um resultado substantivo (soluo de problemas a partir de
consensos mnimos);
tomada conjunta de decises, baseada na troca de informaes;
reciprocidade, ou uma justa distribuio dos custos e benefcios da deciso
conjunta (ou da soluo de um problema especfico); e
restrio voluntria da liberdade de ao de cada ator, com base na aceitao
do princpio de que cada um dos atores tem direito legtimo a ver seus interesses
respeitados40 [Mayntz, 1991, apud Altenburg, Hillebrand e Meyer-Stammer, op.
cit., p. 17].
Torna-se evidente, tambm nesse contexto, a importncia do conceito de capi-
tal social para as discusses em torno da formulao e implementao de polticas
pblicas na atualidade.
A implantao de mecanismos regionais de participao calcados no modelo
dos conselhos econmicos e sociais, referidos anteriormente, preocupados em
promover a articulao de atores sociais e a integrao entre a sociedade civil e as
diferentes instncias da administrao pblica, pode contribuir de forma significa-
tiva para criar as bases para a formao dos consensos, das redes e das coalizes
esses, strategy competence and planning capacity move from the public to the private sector
in OECD countries as well as in industrially advanced developing countries.
40
autonomous collective actors capable of internal conflictresolution:
trust and commitment to fair exchange;
orientation towards a substantial outcome (problem-solving,beyond minimum consensus);
joint decision-making based on information-sharing;
reciprocity, or a just distribution of the costs and benefits of ajoint decision (or a given
problem solution); and
voluntary restriction of each actors freedom of action because it is accepted that each actor
has a legitimate claim that his interests be respected.
necessrias para a sustentao social e poltica da competitividade sistmica de

uma regio. Como registra um documento da OECD:
Regies adjacentes, com perfis setoriais similares, possuindo aproximada-
mente as mesmas vantagens e deficincias, diferem notavelmente quanto ao de-
sempenho econmico, tanto ao longo do tempo quanto em termos comparativos.
Essa diferena pode ser atribuda prevalncia de falhas transacionais no sistema
econmico local, ou seja, incapacidade para aproveitar integralmente os benefcios
potenciais da cooperao, da colaborao e da coordenao no nvel local, causada
pela falta de confiana, por sentimentos mal orientados de competio e por au-
sncia de liderana. Outra explicao que algumas regies apresentam tendncia
de aferrar-se a estratgias inviveis de desenvolvimento, perdendo a flexibilidade
de abordagem que constitui a base de uma poltica de desenvolvimento bem-
sucedida. Essa inflexibilidade estratgica extremamente onerosa e pode com-
prometer a credibilidade da abordagem local do desenvolvimento enquanto ele-
mento permanente do planejamento econmico nacional41 [OECD, 1995, p. 16].
Segundo esse mesmo documento, a soluo para esse tipo de problema depen-
de de um esforo de construo institucional, como o apontado anteriormente, ca-
paz de ajudar a difundir na regio novas atitudes mais funcionais para a promoo
do desenvolvimento:
Esses dois problemas podem ser abordados de forma eficaz por intermdio da
criao de instituies voltadas para a anlise sistmica e para a soluo de pro-
blemas. As tarefas amplas dessas instituies para reduzir as falhas transacionais
podem ser resumidas da forma seguinte:
- Desenvolver a confiana e a cooperao. As instituies podem proporcionar
um frum e um quadro referencial adequados para o intercmbio cooperativo de
informaes no por meio da regulamentao formal, mas por meio de um flu-
xo de informaes que capacita as empresas a avaliarem-se mutuamente. Os efei-
tos da reputao reduzem a tentao de abusar das relaes de confiana para ga-
nho pessoal. A confiabilidade dos contatos entre empresas , em conseqncia,
bastante aumentada. As associaes industriais podem proporcionar algum grau
de auto-regulamentao e arenas similares para a discusso, mas as instituies do
41
Adjacent regions with similar sectoral profiles, possessing many of the same local advantages
and deficiencies differ markedly in terms of economic performance, both over time and with
respect to one another. This variation can be attributed to the prevalence of transactional fail-
ures in the local economic system; that is, failures to fully capitalise upon the potential benefits
of co-operation, collaboration and co-ordination at the local level caused by a lack of trust,
misdirected feelings of competition and lack of leadership. Another explanation is that regions
have an observable tendency to become locked into often self-defeating development strategies
and lose the flexibility of approach that is key to a successful development policy. Such strate-
gic inflexibility is extremely wasteful and can tarnish the reputation of the local development
approach as a permanent element of national economic planning.
tipo ponte podem ampliar os contatos entre indstrias diferentes, porm relacio-
nadas.
- Criar coalizes polticas. So necessrios conselhos econmicos regionais
para dar publicidade a determinados temas e para extrair consensos, recursos e
mpeto de uma ampla variedade de atores. Esses conselhos devem concentrar-se
em analisar as possibilidades de desenvolvimento no longo prazo e em educar
seus membros quanto necessidade de adotar novas polticas, sugerindo meios
pelos quais objetivos podem ser alcanados para o benefcio de todos. Uma ausn-
cia significativa, entre os atores locais, tem sido a dos sindicatos, cuja estrutura
administrativa, nacional e ocupacional, prevalece sobre a lealdade geogrfica, di-
ficultando a participao efetiva nos projetos locais. Seria til se as organizaes
trabalhistas regionais e locais pudessem envolver-se mais intensamente com o
processo de desenvolvimento local, combinando esse envolvimento no nvel local
com seus objetivos nacionais tradicionais.
- Cooperao inter-regional. O sucesso do crescimento econmico regional
traz consigo o problema das relaes com outras regies concorrentes, dentro ou
fora do pas. Uma atitude de concorrncia acirrada entre regies pode ter efeitos
destrutivos sobre a riqueza nacional e trazer rsultados desastrosos para suas eco-
nomias.42 [OECD, op. cit., p. 16].
42
Both of these predicaments can be most effectively dealt with by the creation of institutions,
which are suited to systems analysis and problem resolution. The broad tasks of such institu-
tions with regard to reducing transactional failures can be summarised as follows:
Building trust, confidence and co-operation. Institutions can offer a forum and framework for
co-operative information exchange not through formal regulation, but by an information
flow that enables firms to evaluate one another. Reputation effects reduce the temptation to
abuse trust relationships for personal gain. The reliability of inter-firm contacts are thus grea-
tly improved. Industry associations can provide some self-regulation and similar arenas for
discussion, but bridging institutions can expand the contacts between different but related in-
dustries.
Creating political coalitions. Regional economic councils are needed that can publicise specific
issues and generate a consensus, funding and impetus from a wide variety of actors. These
councils should have a brief to look to long-term development and concentrate on educating
and informing members about the reasons for new policies and suggesting ways that aims can
be achieved for the benefit of all. One significant absentee from the local actors have been la-
bour unions/trade unions whose national administrative structure and occupational rather
than geographical loyalty has made effective participation in local projects difficult. It would
be useful if local/regional labour organisations could become more involved in the local de-
velopment process, combining involvement at the local level with traditional national goals.
Inter-regional co-operation. With the success of regional economic growth comes the problem
of relations with other regions which are effectively competitors, whether they are compatriots
or not. An attitude of region versus region can have destructive effects on national wealth and
disastrous effects to both economies.
3.5 Participao e A participao dos diferentes segmentos da so-

Identidades Regionais ciedade na discusso dos problemas locais
tambm funcional para a consolidao de
uma identidade regional, entendida como o sentimento compartilhado de pertinn-
cia a uma comunidade territorialmente localizada. A existncia dessa identidade
condio essencial para que um determinado territrio possa, de forma significati-
va e no arbitrria, ser denominado de regio.
A identidade regional, assim como o capital social, no deve ser entendida
como algo que simplesmente existe devido a uma determinada conjugao de fa-
tores e circunstncias, mas, sim, como algo que construdo historicamente. Esta
surge como resultado de processos polticos, sociais e culturais, que fazem que os
habitantes de um determinado territrio consolidem a percepo do fato de que,
apesar das diferenas e divergncias que possam ter, tambm tm fortes afinidades
e muitos interesses em comum.
A prtica reiterada da participao de membros dos diferentes segmentos da
comunidade na discusso, formulao, implementao e avaliao de aes de
interesse da regio pode contribuir, sem dvida, para fortalecer essa percepo,
ajudando a consolidar a identidade regional. Sem essa identidade, uma regio
constitui-se apenas no resultado de uma segmentao arbitrria do territrio, no
podendo ser considerada um verdadeiro ente social. Caso se trabalhe com reas
que no possam ser encaradas como entes sociais, perde-se tambm grande parte
do significado, do contedo e da eficcia das aes de planejamento regional.
Como registra Boisier:
A planificao do desenvolvimento regional , antes de mais nada, uma ativi-
dade societria, visto ser uma responsabilidade compartilhada por vrios atores
sociais: o estado, evidentemente, por razes vrias e conhecidas, e a prpria regi-
o, enquanto comunidade regional, polifactica, contraditria e difusa, por vezes,
mas comunidade, enfim, locacionalmente especfica e diferenciada. Sem a partici-
pao da regio como um verdadeiro ente social, o planejamento regional consiste
apenas como mostra a experincia histrica em um procedimento de cima
para baixo para distribuir recursos, financeiros ou no, entre espaos erroneamente
chamados de regies43 [Boisier, 1995, p. 47 e 48].
43
La planificacin del desarollo regional es, primero que todo, una actividad societal, en el
sentido de ser una responsabilidad compartida por varios actores sociales: el Estado desde
luego, por varias y conocidas razones y la propria Regin, en cuanto comunidad regional,
polifactica, contradictoria y difusa a veces, peo comunidad al fin, locacionalmente especfica
y diferenciada. Sin la participacin de la regin, como un verdadero ente social, la
planificacin regional solo consiste como por lo dems prueba la experincia histrica
en un procedimiento de arriba hacia abajo para asignar recursos financieros o de otra ndole
entre espacios arbitraria o errneamiente llamados regiones.
A presena de uma identidade regional tambm funcional para a promoo da

competitividade da regio, na medida em que facilita a formao de consensos b-
sicos entre os atores sociais. Esses consensos, como j foi visto na seo anterior,
constituem-se em um dos requisitos bsicos da competitividade sistmica. Assim,
como registra Milln, entre as caractersticas de uma regio inteligente e competi-
tiva est:
Uma integrao social adequada, ou seja, a integrao, a identidade e o com-
promisso convergente dos atores bsicos do desenvolvimento regional, em funo
de objetivos possveis de serem alcanados, que so explicitados em uma estrat-
gia coerente de desenvolvimento regional, esteja ou no escrita em um Plano-
livro 44 [Milln Constan, 1994, p. 38].
A adoo de medidas que contribuam para consolidar a identidade regional tem
importncia redobrada nos casos em que no h coincidncia entre a regio e al-
guma unidade administrativa que conte com instncias polticas de representao.
Como j foi assinalado no incio deste texto, este o caso, no Brasil, das regies
existentes dentro de um estado, ou mesmo de reas que compreendem partes de
diferentes estados, cuja afinidade socioeconmica ou cultural j configura uma
proto-identidade, que pode ser fortalecida por meio da participao.
Deve-se registrar, no entanto, que existe o risco de que a exacerbao de uma
identidade regional sirva de base para o surgimento de formas radicais de regiona-
lismo, gerando atitudes e comportamentos polticos disfuncionais para a promoo
do desenvolvimento. Como adverte Milln Constan (op. cit., p. 37):
... a identidade regional, ou sentimento de pertinncia regio, no tem senti-
do enquanto fonte de atitudes separatistas, independentistas, de isolamento cultu-
ral ou de autarquia, mas sim enquanto algo funcional para a formao dos consen-
so bsicos entre os atores das regies e a nao, para viabilizar seu desenvolvi-
mento.45
4 LIMITES E DETURPAES DAS

PRTICAS PARTICIPATIVAS
44
Una articulacin social adecuada, es decir, la integracin, identidad y el compromiso
convergente de los actores bsicos del desarollo regional, en funcin de los objectivos
posibles de realizar y expresados en un planteamiento coherente de estrategia de desarollo
regional, sin importar que se encuentre o no escrita en un Plan-libro.
45
... la identidad regional o pertenencia con la regin no tiene sentido como fuente de actitudes
separatistas, independientistas, de repliegue cultural, o autarquia, sino como algo funcional a
la formacin de los consensos bsicos entre los agentes de las regiones y la nacin para hacer
viable su desarollo.
A participao deve, portanto, ser vista por vrios motivos como um ins-
trumento importante para promover a articulao entre os atores sociais, fortale-
cendo a coeso da comunidade, e para melhorar a qualidade das decises, tornando
mais fcil alcanar objetivos de interesse comum. No entanto, as prticas participa-
tivas no podem ser encaradas como procedimentos infalveis, capazes de sempre
proporcionar solues adequadas para problemas de todos os tipos.
Isso fica evidente quando se considera a utilizao de procedimentos participa-
tivos para a tomada de decises. Em primeiro lugar, parece bvio que certas
questes, por sua prpria natureza, exigem uma abordagem diferenciada. No se-
ria adequado, por exemplo, proceder a consultas demoradas para definir como de-
vem ser enfrentadas situaes que impliquem risco iminente para a comunidade e
exijam decises urgentes. Apenas as diretrizes gerais sobre como agir em situa-
es desse tipo podem ser definidas de forma participativa.
Em segundo lugar, a qualidade das decises obtidas por meio da participao sem-
pre depender do grau de capacitao da comunidade ou de seus representantes
para identificar solues adequadas para os problemas que a afetam. Em muitos casos,
decises inadequadas ou viesadas podem ser adotadas como decorrncia de deficinci-
as de informao e de fatores negativos, como preconceitos, conflitos agudos ou falta
de propenso para a cooperao, ou como resultado da influncia perniciosa da assi-
metria das relaes de poder vigentes na comunidade.
Alguns desses problemas podem ser contornados por meio de procedimentos
bem concebidos e organizados, que supram a comunidade com as informaes
tcnicas necessrias para a tomada das decises, que reforcem a disposio de
seus membros para a cooperao, ou que minimizem a influncia negativa das de-
sigualdades de poder. Ademais, processos mal concebidos ou mal implementados
no s podem levar a resultados evidentemente inadequados, mas tambm podem
gerar descrena quanto prpria viabilidade, convenincia e credibilidade das
prticas participativas.
Alm disso, as prticas participativas podem ter sua credibilidade comprometi-
da pela existncia de objetivos no declarados por detrs da atuao de algum, ou
alguns dos atores-chave do processo. Esse tipo de situao pode surgir, por exem-
plo, quando so utilizados meios esprios para influenciar as discusses, direcio-
nando indevidamente os resultados dos procedimentos de consulta ou de delibera-
o, ou quando o processo de participao usado para promover indivduos ou
organizaes.
A pior conseqncia desses abalos de credibilidade impedir que a participa-
o se constitua em um instrumento para estabelecer relaes de confiana entre
os atores sociais e polticos, destruindo, assim, sua eficcia como mecanismo para
a acumulao de capital social. As atitudes oportunistas e as tentativas de mani-
pulao s contribuem para aumentar o nvel de desconfiana dentro da comuni-
dade, fazendo que a adoo de prticas participativas acabe por ter um efeito dia-
metralmente oposto ao que seria desejvel.
Outro ponto a ser lembrado que os processos participativos s se constituiro
em prticas efetivamente democrticas se forem abrangentes e possibilitarem a
expresso dos interesses legtimos de todos os segmentos afetados, direta ou indi-
retamente, pelas questes em discusso.
A relevncia dessas preocupaes pode ser atestada pelas seguintes considera-
es, extradas de um documento sobre metodologias participativas, publicado
pela Escola Brasileira de Administrao Pblica, da Fundao Getlio Vargas,
instituio responsvel por um programa que concede prmios para iniciativas
inovadoras na rea da gesto pblica e cidadania:
(...) antes que a participao popular e a parceria Estado-sociedade sejam en-
caradas como soluo universal para todos os problemas, indispensvel promo-
ver a separao do joio do trigo. Em outras palavras, necessrio evitar a homo-
geneizao e vulgarizao dessas experincias, procurando distinguir a legtima
participao da mera manipulao, formas vlidas de cooperao Estadosocie-
dade da simples cooptao ou, o que mais grave, da pseudo-participao [Ten-
rio e Rozemberg, 1997, p. 5].
5 CINCO EXPERINCIAS ESTADUAIS DE

PARTICIPAO EM ESCALA REGIONAL
Nas sees a seguir sero descritas, de forma sucinta, as principais caractersti-

cas das cinco iniciativas estaduais relacionadas na introduo. importante regis-
trar que no se teve a pretenso de fazer um levantamento completo das experin-
cias desse gnero. Isso torna possvel que tenham sido ignorados outros esforos
similares, que atendessem aos critrios arrolados e que, por conseqncia, deves-
sem ter sido includos nesta anlise.
5.1 Rio Grande do Sul Os conselhos regionais de Desenvolvimento do Rio

Grande do Sul (COREDE) foram criados com a finali-
dade de suprir a falta de instncias de articulao regional no estado, constituindo-
se, simultaneamente, em instrumentos de mobilizao da sociedade, capazes de
aprofundar a compreenso dos problemas regionais, e em canais de comunicao
com a administrao pblica, que possibilitassem a participao da comunidade
na formulao e na implementao de iniciativas voltadas para a promoo do
desenvolvimento regional.
5.1.1 Implantao46 Os COREDE comearam a ser implantados, por iniciati-

va do governo do estado, a partir do ano de 1991, ten-
do sido sua criao posteriormente formalizada por uma lei estadual. Os primeiros
passos para o seu surgimento foram dados ainda em 1990, por intermdio da reali-
zao de seminrios informativos em alguns dos municpios-plo do estado. Nesse
primeiro momento, o processo de implantao dos conselhos regionais ficou a cargo
da Secretaria de Desenvolvimento Econmico e Social.
A sistemtica adotada para definir o nmero de conselhos que seriam implan-
tados, bem como a sua abrangncia geogrfica, caracterizou-se pela flexibilidade.
As comunidades foram orientadas a realizar reunies, com a presena de lideran-
as de reconhecida expresso local e regional, para formar consensos que servis-
sem para orientar a continuidade do processo.
Houve preocupao de respeitar a autonomia das comunidades locais quanto
deciso em participar de um ou de outro COREDE, desde que fosse preservado o
critrio da continuidade territorial. Em muitos casos, as universidades47 serviram
como principais estimuladoras do processo de constituio dos conselhos, apresentan-
do propostas para a sua composio e organizando seminrios regionais.
A instalao dos COREDE teve incio em junho de 1991. O processo de forma-
o de cada conselho envolveu trs etapas: a definio dos representantes dos dife-
rentes segmentos sociais de cada municpio; a realizao de uma assemblia geral,
congregando os representantes desses segmentos; e a escolha de um conselho de
representantes e de uma diretoria executiva, para conduzir os trabalhos do COREDE
pelo perodo de dois anos.
Surgiram, inicialmente, 20 conselhos regionais, que cobriam a quase totalidade do
territrio gacho. Deixaram de ser includos no processo, nesse primeiro momento, os
municpios da regio metropolitana, devido a uma indefinio sobre a forma como os
46
Muitas das informaes includas nesta seo foram extradas de um texto, ainda no publica-
do, de autoria de Jorge Renato de Souza Filho, intitulado Polticas Pblicas e Participao Re-
gional: O Caso dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento do Rio Grande do Sul.
47
Existem 14 universidades no Rio Grande do Sul. Doze esto localizadas no interior, e duas, na
capital. Em muitas reas, o prprio aparecimento de alguma forma embrionria de identidade
regional pode ser atribudo criao das universidades, ocorrida nas ltimas trs dcadas. Isso
decorre do fato de que, por atrarem alunos dos muitos municpios localizados em sua rea de
influncia e por possurem, em regra, vrios campi, as universidades so as principais institui-
es do interior cuja atuao tem alcance efetivamente regional. Alm disso, muitas das insti-
tuies de ensino superior existentes no estado caracterizam-se por uma slida tradio de en-
volvimento com a sociedade das regies em que atuam. Vrias so universidades comunitrias,
forma de organizao menos comum em outros estados, que se distingue dos modelos pblico,
confessional e privado, predominantes no resto do pas. As universidades comunitrias tm sua
administrao controlada por fundaes mantenedoras dirigidas por representantes eleitos pela
comunidade da regio em que se situam.
COREDE que viessem a ser criados na rea deveriam relacionar-se com outros conse-
lhos previstos na estrutura do rgo estadual encarregado do planejamento metropoli-
tano a Fundao de Desenvolvimento Metropolitano e Regional (METROPLAN).
Posteriormente, aproveitando uma conjuntura poltica favorvel,48 alguns mu-
nicpios situados na poro norte da regio metropolitana vieram a constituir o
COREDE do Vale do Rio dos Sinos. O processo de implantao dos conselhos regi-
onais completou-se apenas no final de 1996, quando foi criado o Conselho Metro-
politano do Delta do Jacu, que aglutina os municpios restantes da regio metro-
politana, entre os quais Porto Alegre. Aps seu surgimento, todos os municpios
do estado passaram a estar integrados a um conselho regional.
A formalizao legal da existncia dos conselhos ocorreu em setembro de
1994, quando, aps dois anos de debates e negociaes na Assemblia Legislativa,
na qual os prprios dirigentes dos COREDE tiveram papel destacado, foi aprovada a
Lei Estadual no 10 283, de 17/10/94, que consagrou a existncia dos conselhos re-
gionais e definiu suas atribuies. Essa lei foi posteriormente regulamentada pelo
Decreto no 35 764, de 28/12/94.
5.1.2 Objetivos A implantao dos conselhos regionais de Desenvolvi-

mento coincidiu com a intensificao do debate em torno
das desigualdades regionais no Rio Grande do Sul, a partir de meados da dcada
de 80. No contexto dessa intensificao, chegou a surgir um discurso regionalista
radicalizado na regio sul do estado, com uma proposta separatista que visava cri-
ar uma nova unidade da Federao, o estado do Piratini, que ocuparia cerca de
metade do territrio rio-grandense.
A criao dos conselhos regionais teve como finalidade declarada promover a
descentralizao poltica, a desconcentrao econmica e a integrao regional.
Nos termos do artigo 2o da Lei Estadual no 10 283:
Os Conselhos Regionais tm por objetivo a promoo do desenvolvimento re-
gional, harmnico e sustentvel, atravs da integrao dos recursos e das aes de
governo na regio, visando melhoria da qualidade de vida da populao, distri-
buio eqitativa da riqueza produzida, ao estmulo permanncia do homem em
sua regio e preservao e recuperao do meio ambiente.
As competncias especficas dos conselhos regionais de Desenvolvimento,
conforme o artigo 3o da lei estadual, so:
48
Devido a uma mudana na composio do secretariado, tornou-se titular da secretaria respon-
svel pela articulao com os COREDE um poltico oriundo do Vale dos Sinos, que apoiou a cri-
ao do conselho.
(i) promover a participao de todos os segmentos da sociedade regional no di-

agnstico de suas necessidades e potencialidades, para a formulao e implemen-
tao de polticas de desenvolvimento integrado da regio;
(ii) elaborar planos estratgicos de desenvolvimento regional;
(iii) manter espao permanente de participao democrtica, resgatando a cida-
dania, pela valorizao da ao poltica;
(iv) constituir-se em instncia de regionalizao do oramento do estado, con-
forme estabelece o artigo 149, pargrafo 8o, da Constituio do estado;
(v) orientar e acompanhar, de forma sistemtica, o desempenho das aes dos
governos estadual e federal na regio;
(vi) respaldar as aes do governo do estado na busca de maior participao nas
decises nacionais.
Alm disso, cabe aos conselhos regionais exercer papel de apoio e de comple-
mentao das atividades dos rgos pblicos estaduais no nvel regional, ajudando
na identificao das principais necessidades de atendimento, no que se refere s
aes da alada do governo do estado, e fiscalizando a qualidade dos servios
prestados pelas diferentes esferas da administrao pblica na regio.
5.1.3 Estrutura e Embora a Lei Estadual no 10 283 e o decreto que a

Funcionamento regulamenta estabeleam um certo grau de padroni-
zao da composio dos conselhos, h algumas va-
riaes, consubstanciadas nas disposies constantes dos diferentes regimentos
internos. Como regra geral, participam dos COREDE:
a) deputados estaduais e federais com domiclio eleitoral na rea de abrangn-
cia do conselho;
b) prefeitos e presidentes de cmaras de vereadores;
c) representantes das instituies de ensino superior que atuam na regio;
d) representantes das associaes, dos sindicatos, dos conselhos setoriais cria-
dos por lei e dos diferentes segmentos da sociedade civil organizada da regio,
abrangendo:
- empresrios e trabalhadores da indstria, do comrcio e do setor de servios;
- empresrios e trabalhadores rurais;
- cooperativas e associaes de produtores;
- conselhos de desenvolvimento municipais;
- movimentos ecolgicos; e
- movimentos comunitrios.
A estrutura dos conselhos regionais de Desenvolvimento composta pela as-
semblia geral regional, pelo conselho de representantes, pelas comisses setoriais
e por uma diretoria executiva, composta por um presidente, um vice-presidente,
um secretrio executivo e um tesoureiro.
A assemblia geral regional formada pelo chamamento de todos os segmentos
sociais organizados dos municpios que compem a regio, mediante divulgao
nos meios de comunicao locais, para a realizao de reunies de escolha dos
delegados. Participam da assemblia geral delegados eleitos por segmento social,
nos municpios, que representam a comunidade regional.
Incluem-se entre as atribuies da assemblia geral regional:
a) definir a composio do conselho de representantes e eleger seus membros
efetivos e suplentes a cada dois anos;
b) eleger a diretoria executiva do Conselho Regional de Desenvolvimento,
composta por um presidente, um vice-presidente, um tesoureiro e um secretrio
executivo, com mandato de dois anos;
c) aprovar e alterar o regimento interno do Conselho Regional de Desenvolvi-
mento;
d) apreciar e deliberar sobre o relatrio anual do conselho de representantes;
e) apreciar e aprovar as propostas regionais a serem submetidas ao Poder Exe-
cutivo estadual com vistas a subsidiar a elaborao das leis previstas no artigo 149
da Constituio do estado: Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Oramentrias e
Oramentos Anuais; e
f) deliberar sobre outros assuntos de interesse da regio.
O conselho de representantes escolhido na assemblia geral. Os delegados de
todos os municpios se renem, por segmento social, a fim de eleger seu repre-
sentante. Os eleitos nessa etapa assumem uma funo de carter regional.
Assim, por exemplo, os presidentes das cooperativas existentes na regio, reu-
nidos em assemblia geral, escolhem o seu representante. Aps eleito, esse repre-
sentante passa a expressar a opinio de um dos segmentos organizados da regio.
O mesmo dever ocorrer com os demais segmentos, como os empresrios, traba-
lhadores da indstria e do comrcio, trabalhadores rurais, entre outros, conforme
se acha previsto em cada regimento interno.
Todos os representantes de segmentos sociais que forem eleitos na assemblia
geral participam do conselho de representantes, devendo ser asseguradas a partici-
pao dos diversos setores, a paridade entre empregadores e trabalhadores e a ex-
presso de todos os municpios por canais adequados.
Como rgo executivo e deliberativo de primeira instncia do Conselho Regio-

nal de Desenvolvimento, o conselho de representantes tem as seguintes competn-
cias previstas no artigo 6o da Lei Estadual no 10 283:
a) formular diretrizes para o desenvolvimento regional a serem submetidas
assemblia geral regional;
b) promover a articulao e integrao regional entre a sociedade civil organi-
zada e os rgos governamentais;
c) promover a articulao do Conselho Regional de Desenvolvimento com os
rgos do governo estadual e federal, com vistas a integrar as respectivas aes
desenvolvidas na regio;
d) elaborar o regimento interno do Conselho Regional de Desenvolvimento; e
e) formular as propostas regionais a serem submetidas ao Poder Executivo es-
tadual, com o objetivo de subsidiar a elaborao das leis previstas no artigo 149 da
Constituio do estado: Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Oramentrias e Or-
amentos Anuais.
As comisses setoriais so formadas por iniciativa do conselho de represen-
tantes, de forma a expressar a sntese dos interesses regionais. Participam dessas
comisses:
a) pessoas cuja formao ou atividade corresponda rea da comisso;
b) representantes de rgos estaduais e municipais do setor; e
c) representantes de outras instituies pblicas ou privadas existentes na regio.
Como rgos tcnicos do COREDE, compete s comisses setoriais assessorar o
conselho de representantes e a diretoria executiva nas suas deliberaes e deci-
ses, estudar e dimensionar os problemas regionais, elaborar programas e projetos
e indicar os temas de interesse regional a serem debatidos pelo conselho.
O ritual de escolha das representaes e as divises de competncias entre os r-
gos que compem o COREDE nem sempre so rigidamente observados na prtica.
Como a participao nas diferentes instncias do conselho regional voluntria e no
remunerada, e exige dedicao pessoal, reduz o tempo disponvel para outras ativida-
des e implica dispndios com viagens relativamente freqentes para participar de
reunies e eventos, os ocupantes dos cargos muitas vezes acabam por ser escolhidos
de maneira menos formal, em funo da sua disposio para assumir os encargos e
arcar com as obrigaes assumidas perante a comunidade.49
49
Esse nus foi amenizado a partir de 1997, quando comearam a ser feitos, pelo governo do es-
tado, os repasses de recursos previstos na legislao para custeio das atividades dos COREDE.
Os valores envolvidos so de pequena monta, situando-se entre R$ 434,00 e R$
5.1.4 Participao na Durante a fase inicial da existncia dos

Elaborao do Oramento COREDE, sua atuao acabou por concentrar-
se em indicar prioridades das regies, para
atendimento por intermdio da alocao de recursos oramentrios, configurando
uma espcie de verso territorialmente ampliada das experincias de oramento
participativo existentes em escala municipal.
Segundo a sistemtica adotada at o final de 1994, foi atribuda aos conselhos
regionais a deciso sobre a alocao de uma parcela do total de recursos previstos
para investimento. A quota que cabia a cada COREDE era definida com base em um
conjunto de variveis, que serviam como indicadores do grau de necessidade de
cada regio.
Em que pese a inteno positiva, de atribuir poder comunidade para deliberar
sobre os investimentos pblicos a serem feitos na regio, essa experincia no al-
canou o sucesso esperado. Isso decorreu, ao menos em parte, do contexto carac-
terizado por agudas dificuldades para o Tesouro do estado. Na verdade, houve um
expressivo descompasso entre a expectativa criada pelo grande destaque dado ao
programa na divulgao governamental e os parcos resultados concretos que fo-
ram alcanados.
Em conseqncia, houve uma acentuada frustrao, que levou quase total
desmobilizao de alguns conselhos. Muitas das aes que foram incorporadas ao
oramento acabaram no sendo implementadas por falta de recursos ou por falta
de interesse dos rgos responsveis pela execuo. Os responsveis por alguns
desses rgos tendiam a ver os COREDE mais como concorrentes na luta pela utili-
zao de verbas escassas que como parceiros em um processo voltado para o me-
lhor atendimento das necessidades das diferentes regies.
Em virtude dessa nfase dada formulao de demandas oramentrias, deixa-
ram de ser melhor exploradas, nessa primeira etapa, outras formas de interao
entre os conselhos e o governo, previstas na legislao, que poderiam ter contri-
budo de forma significativa para maior participao da comunidade no processo
de planejamento e de controle das atividades do setor pblico.
Tendo em vista o diagnstico de que os resultados desse modelo no tinham
sido adequados, a partir do incio de 1995 foi redefinida a forma como se estrutu-
ravam as relaes entre a administrao estadual e os conselhos regionais de Des-
envolvimento. A articulao com os COREDE passou a ser feita por intermdio do
Departamento de Desenvolvimento Regional e Urbano, da Secretaria da Coorde-
nao e Planejamento (DDRU/SCP).
1 366,00 mensais, e os conselhos regionais devem manter registros sobre a sua utilizao, es-
tando sujeitos fiscalizao pelo Tribunal de Contas do estado.
Por trs anos, at o final de 1997, a atuao desse departamento orientou-se

para tentar ampliar o escopo da integrao entre os conselhos regionais e o gover-
no do estado. Alm da participao na elaborao da proposta oramentria, que
passou a ser organizada de forma diversa da anterior, foram enfatizadas outras das
atribuies conferidas aos COREDE pela Lei no 10 283, em um esforo para au-
mentar sua influncia sobre as atividades de planejamento do governo do estado.
Os resultados dessa tentativa tambm no podem ser considerados totalmente
satisfatrios. Deve-se registrar, todavia, que algumas reas da administrao p-
blica estadual passaram a utilizar mais intensamente os COREDE como canal para a
articulao com as comunidades das regies. Pode-se afirmar que, em alguns r-
gos, a colaborao com os conselhos regionais foi efetivamente incorporada
rotina de trabalho.50
Cumprindo o que determina a Lei Estadual no 10 283, continuou a ser feito o en-
caminhamento de propostas dos COREDE, como subsdio para a preparao da pea or-
amentria. As leis de diretrizes oramentrias de 1995, 1996 e 1997 reiteraram e
at ampliaram o papel atribudo aos conselhos na elaborao do oramento.51
Segundo uma nova sistemtica, adotada para a elaborao dos oramentos de
1997 e 1998, as propostas elaboradas pelos COREDE foram encaminhadas ao
DDRU/SCP, em formulrio especfico (ver anexo I). Esse material foi includo em
um banco de dados, e as propostas, encaminhadas aos rgos setoriais, cuja tarefa
consistia em analisar a viabilidade de sua incluso, integral ou parcial, na proposta
oramentria. Foi recomendado aos COREDE que cada proposta fosse baseada em
um diagnstico especfico, sendo acompanhada de uma justificativa e de uma des-
crio de objetivos e metas a serem alcanados, bem como de uma estimativa pre-
liminar dos valores envolvidos.
Deixaram de ser estabelecidos limites quantitativos para cada regio, como
ocorria anteriormente. Na nova sistemtica, o aspecto mais importante do trabalho
dos COREDE consistia na identificao de necessidades das regies que se integras-
sem em uma viso estratgica do desenvolvimento regional. Considerava-se que o
estabelecimento de limites quantitativos52 distanciaria os conselhos dessa viso
50
O melhor exemplo a Secretaria de Cincia e Tecnologia, cujo programa de plos de moderni-
zao tecnolgica implementado com intensa participao dos COREDE.
51
No incio de 1995, os COREDE j haviam encaminhado propostas para a elaborao do Plano
Plurianual de Investimentos.
52
Tendo em vista a situao estrutural das finanas do estado, provvel que, em uma sistemtica
deliberativa tradicional, do tipo oramento participativo, em grande parte dos anos, as quotas
de recursos a serem alocados com base nas prioridades de cada conselho regional viessem a ser
relativamente reduzidas, induzindo-os a escolher aes que tivesssem pouco impacto regional.
A opo pela inexistncia de limites, em um processo de carter eminentemente consultivo,
teve como objetivo permitir que os conselhos se concentrassem em propor aes de maior am-
estratgica, fragmentando suas indicaes e induzindo-os a propor aes, tendo

em vista, em primeiro lugar, a sua viabilidade financeira, e relegando a anlise da
sua importncia para o desenvolvimento regional a segundo plano. Alm disso, a
idia de conferir carter vinculante s indicaes encaminhadas pelos conselhos
como seria da lgica de um processo em que fossem definidos valores-limite
no encontrava apoio, poca, nas instncias polticas do governo do estado.
Foi reiteradamente enfatizado, para os COREDE, que essa nova sistemtica visa-
va ao longo prazo, dada a evidente insuficincia dos recursos de que dispunha a
administrao estadual para atender, em um nico exerccio, s propostas que lhe
eram encaminhadas. Esperava-se que a reiterao da experincia fizesse melhorar,
ao longo do tempo, a qualidade e a preciso dos diagnsticos e das propostas, con-
solidando sua integrao em uma viso estratgica do desenvolvimento da regio
e levando o trabalho dos conselhos a adquir maior credibilidade tcnica e poltica.
Segundo essa sistemtica, as aes que no pudessem ser viabilizadas de
forma total ou parcial em um determinado perodo, por motivos de ordem fi-
nanceira, poderiam s-lo em um momento posterior, desde que as instncias perti-
nentes da administrao pblica fossem convencidas da sua relevncia para o des-
envolvimento regional. Para isso, era importante que fosse consolidada a capacita-
o dos conselhos regionais para identificar as prioridades estratgicas das regi-
es, com justificativas slidas e com adequada definio de objetivos e metas.
Uma vez reconhecida a credibilidade tcnica das propostas dos conselhos,53 seria
mais fcil vencer as eventuais resistncias de algumas reas da administrao p-
blica quanto a trabalhar em conjunto com os COREDE.
Durante o perodo em que foi aplicada essa sistemtica, a Secretaria da Coor-
denao e Planejamento, responsvel pela elaborao do oramento no mbito do
Poder Executivo, no pressionou os rgos setoriais para que acatassem as suges-
tes dos conselhos. Ficava evidente, no entanto, que a no-incluso de pelo menos
algumas dessas propostas, sem que houvesse explicaes convincentes, implicaria
desgaste poltico para os titulares dos rgos setoriais envolvidos.
De cada proposta deveria constar o nome, para contato, de um representante da
comunidade que se colocava disposio dos rgos setoriais para fornecer in-
formaes adicionais que se fizessem necessrias. Os departamentos da Secretaria
plitude, integradas numa viso estratgica do desenvolvimento da regio, mesmo que essas
aes fossem difceis de se viabilizarem em um nico exerccio.
53
As comisses setoriais dos COREDE, responsveis primrias pela elaborao das propostas, so,
em geral, compostas por profissionais ligados a universidades, prefeituras ou a representaes
locais de rgos da administrao estadual ou federal, o que tende a assegurar a qualidade tc-
nica das propostas.
da Coordenao e Planejamento envolvidos no processo54 enfatizavam, para os

rgos setoriais, a importncia do contato com esses responsveis pelas propostas,
mesmo que fosse apenas para informar sobre a impossibilidade da incluso da
ao na pea oramentria.
Essa sistemtica de trabalho buscava estabelecer as bases para um modelo par-
ticipativo e interativo de planejamento, formando uma rede em que conselhos re-
gionais e rgos pblicos setoriais interagissem na proposio e no detalhamento
de medidas cujos efeitos fossem relevantes para a promoo do desenvolvimento e
para a melhoria da qualidade de vida da populao das regies. Tratava-se, em l-
tima anlise, de um esforo no sentido de comear a estruturar e institucionalizar
um policy network voltado para a formulao de aes estratgicas relacionadas
com a promoo do desenvolvimento regional no estado.
Embora tenha ocorrido a incluso parcial ou total de um nmero relativamente
expressivo de propostas oriundas dos COREDE no oramento de 1997, no primeiro
ano de aplicao dessa sistemtica, persistiram as dificuldades no que se refere
execuo. Continuou a existir uma distncia expressiva entre o que foi orado e o
que foi executado, devido ao grande nmero de cortes e suplementaes que ocor-
reram, como de hbito, durante o exerccio. Nesse contexto, muitas das aes re-
lacionadas com as propostas dos COREDE acabaram por ser preteridas, em favor de
outras consideradas mais prioritrias pelas instncias tcnicas e polticas do go-
verno.
Assim, as frustraes continuaram a ocorrer. No entanto, pareceu predominar
entre os COREDE a idia de que essa nova sistemtica permitiria ampliar e consoli-
dar, progressivamente, a interlocuo entre as regies e a administrao pblica, o
que impediu a sua desmobilizao. Prova disso o fato de que, apesar das frustra-
es com a execuo, o nmero total de propostas encaminhadas com vistas ela-
borao do oramento de 1998 foi bem maior que o verificado no ano anterior,
como mostram os dados da tabela 1.
54
O Departamento de Desenvolvimento Regional e Urbano (DDRU) e o Departamento de Progra-
mao Oramentria (DPO).
TABELA 1
Nmero de Propostas Encaminhadas, por COREDE,
para a Elaborao dos Oramentos de 1997 e 1998
COREDE 1997 1998
Alto Jacu 16 16
Campanha 19 15
Central 50 97
Centro-Sul 23 24
Fronteira Noroeste 49 79
Fronteira Oeste 13 9
Hortnsias 1 4
Litoral 37 22
MdioAlto Uruguai 9 19
Misses 28 30
Nordeste 30 30
Noroeste Colonial 19 21
Norte 29 16
Paranhana Encosta da Serra 15 16
Produo 17 18
Serra 11 11
Sul 97 150
Vale do Ca 26 15
Vale do Rio Pardo 3 20
Vale do Rio dos Sinos 6 8
Vale do Taquari 4 57
Metropolitano Delta do Jacu 30 28
Total 532 705
A partir de 1996, a Comisso de Finanas e Planejamento da Assemblia Le-

gislativa deu incio prtica de organizar audincias pblicas no interior do esta-
do, com apoio dos COREDE, para discusso da proposta oramentria. Essas audi-
ncias foram realizadas aps o encaminhamento da proposta ao Poder Legislativo,
para discutir o encaminhamento de emendas de interesse das regies. Foram reali-
zadas trs audincias em 1996, e seis em 1997.55
O objetivo dessas audincias, deve-se registrar, no foi apenas levantar novas
propostas para eventual incluso na pea oramentria, mas, tambm, permitir que
a comunidade tivesse conhecimento das linhas gerais da proposta encaminhada
pelo Executivo,56 compreendesse melhor a sistemtica adotada no encaminha-
mento das sugestes dos COREDE e fosse informada sobre as principais emendas
propostas pelos deputados que faziam parte da comisso.
No incio de 1998, o governo do estado decidiu alterar novamente a sistemtica
adotada para a participao da comunidade na elaborao do oramento. Foi apro-
55
As audincias realizadas nesses dois anos contaram com a participao de tcnicos do IPEA,
como observadores, que atendiam a convite do Frum dos COREDE, da Comisso de Finanas e
Planejamento da Assemblia Legislativa e do governo do estado.
56
O secretrio de Coordenao e Planejamento participou dessas audincias, como convidado, e
exps os traos principais da proposta oramentria encaminhada pelo Poder Executivo As-
semblia Legislativa.
vada a Lei Estadual no 11 179, de 25/6/98,57 que introduziu a idia de uma con-
sulta popular, por intermdio da qual a populao dever ser chamada, todos os
anos, a indicar, com base em listas elaboradas pelos COREDE, alguns dos investi-
mentos a serem realizados pelo estado em cada regio.
Para a realizao da consulta, inicialmente cada Conselho Regional de Desen-
volvimento elabora uma lista contendo entre dez e vinte opes de investimentos
estaduais para a regio, que so relacionadas em uma cdula, com a indicao dos
seus valores e dos municpios beneficiados em cada caso. Em um segundo mo-
mento, os eleitores da regio so chamados a votar, indicando at cinco alternati-
vas da sua preferncia.
Podem participar da consulta popular os eleitores registrados em qualquer dos
municpios includos na rea de abrangncia de cada COREDE. Basta comparecer a
uma das mesas de votao, no dia da realizao da consulta, portando um docu-
mento de identidade, de preferncia o ttulo de eleitor. Aqueles que no portarem
o ttulo na hora da votao devero assinar uma declarao afirmando que esto
habilitados a votar em um dos municpios que fazem parte do COREDE. Quem
prestar declarao falsa, tentando fraudar os resultados da consulta popular, estar
sujeito a ser processado pelo crime de falsidade ideolgica.
As propostas que constam da cdula devem ser aprovadas por uma assemblia
geral do COREDE, antes da qual deve ser realizada uma audincia pblica, em que
os membros da comunidade e as instituies que no participam do conselho po-
dem sugerir aes e projetos para serem includos na consulta.
Os participantes da consulta popular deliberam sobre uma parcela das despesas
com investimentos estaduais. Outros tipos de despesa, como, por exemplo, os rela-
cionados com manuteno, no so objeto de deliberao na consulta. A cada ano a
administrao dever definir um valor no inferior a 35% da previso de recursos
destinados ao grupo de despesa Investimento, das fontes Tesouro Livre e Tesouro
Vinculados pela Constituio, para ser alocado por meio desse processo.
Esse montante dever ser distribudo entre as regies com base na sua partici-
pao ponderada na populao do estado. As regies de menor renda per capita
tm uma ponderao mais elevada que as regies mais ricas, de forma a aumentar
o valor por habitante dos recursos a serem nelas alocados. Esse mecanismo redis-
tributivo caracteriza a consulta popular como um instrumento de poltica que bus-
ca contribuir para a reduo das desigualdades regionais no estado.58
57
Regulamentada pelo Decreto no 38 610, editado nessa mesma data.
58
Junto com a consulta popular, foram aprovadas, pela Assemblia Legislativa do estado, outras
medidas, propostas pelo governo do estado, que configuram uma poltica relativamente abran-
gente de combate s desigualdades regionais. Dentre elas, as principais so a criao de um
Fundo de Desenvolvimento Regional, com dotao inicial de R$ 100 milhes, e mudanas
So consideradas escolhidas pela populao as propostas mais votadas, em se-

qncia, at que seja esgotado o valor atribudo regio. Obrigatoriamente, pelo
menos 25% do total deve ser utilizado na rea da educao, e pelo menos 10% na
rea da sade. Em 1998, primeiro ano de realizao da consulta popular, os resul-
tados de cada regio so considerados vlidos se o nmero total de votantes supe-
rar 1% do nmero total de eleitores inscritos. Esse valor dever aumentar em um
ponto percentual por ano, at atingir o patamar definitivo de 6%. No caso das re-
gies em que no for atingido o qurum mnimo, os resultados da consulta sero
considerados meramente indicativos, no estando o governo vinculado a inclu-los
no oramento.
As aes includas no oramento do estado como resultado da consulta popular
devero ser arroladas em quadros demonstrativos especficos, indicando-se as re-
gies e municpios por elas beneficiados. Os conselhos regionais devero encami-
nhar Secretaria do Planejamento, imediatamente aps a divulgao dos resulta-
dos da consulta, um detalhamento das propostas aprovadas, em formulrios espe-
cficos, os quais constituem uma verso ligeiramente simplificada dos utilizados
nos anos anteriores, apresentados no anexo I.
Em seu primeiro ano, a consulta foi realizada na segunda quinzena de julho,
aps um perodo relativamente reduzido de preparao. Contou, todavia, com am-
pla divulgao pelos meios de comunicao, com abrangncia estadual, regional e
local, patrocinada pelo governo do estado. Os resultados, em termos de participa-
o popular, podem ser considerados amplamente satisfatrios, como mostra a ta-
bela a seguir, tendo-se em vista o fato de que a participao do eleitor no era
obrigatria.
substanciais no principal programa de incentivos fiscais para atrao de investimentos o

FUNDOPEM , para favorecer as regies de mais baixa renda por habitante. Como essas regies
mais pobres situam-se, em geral, em reas mais distantes do interior, e tm sido, coincidente-
mente, na maior parte dos casos, as de menor dinamismo nas ltimas dcadas, as alteraes tm
como resultado principal estimular a desconcentrao do crescimento econmico no Rio Gran-
de do Sul. A deciso de criar mecanismos de estmulo desconcentrao foi influenciada pelo
fato de que a quase totalidade dos grandes investimentos industriais atrados para o estado nos
ltimos anos optou por localizar-se na regio metropolitana ou em reas adjacentes, sinalizando
uma acentuao da tendncia concentrao espacial que j era observada nas ltimas dcadas
e alimentando temores de que venham a ocorrer perdas futuras de competitividade sistmica,
causadas pela excessiva aglomerao.
TABELA 2
Nmero de Eleitores, Nmero de Votantes e Percentual de Participao
na Consulta Popular, em 1998, por COREDE
Participao
COREDE Votantes
(%)
Alto Jacu 7 830 5,87
Campanha 8 068 5,58
Central 22 303 5,27
CentroSul 7 427 4,87
Fronteira Noroeste 13 989 8,29
Fronteira Oeste 26 959 7,38
Hortnsias 3 868 4,74
Litoral 9 554 5,50
MdioAlto Uruguai 13 988 9,65
Misses 25 205 13,76
Nordeste 14 347 10,41
Noroeste Colonial 27 085 11,63
Norte 7 573 5,13
Paranhana Encosta da Serra 11 201 10,57
Produo 30 583 10,02
Serra 41 141 9,05
Sul 14 285 2,60
Vale do Ca 9 391 9,72
Vale do Rio Pardo 13 196 4,73
Vale do Rio dos Sinos 22 751 3,26
Vale do Taquari 27 367 12,16
Metropolitano Delta do Jacu 21 094 1,54
Total 379 205 5,77
5.1.5 Elaborao de Planos Seja qual for a sistemtica adotada para a parti-
Estratgicos de cipao no oramento do estado, a elaborao
Desenvolvimento dos planos estratgicos de desenvolvimento re-
gional, previstos na legislao, fundamental
para que os COREDE possam qualificar o contedo de suas propostas, adequando-
as s necessidades das regies.59 A introduo da consulta popular talvez torne
ainda mais necessria a elaborao desses planos, na medida em que a falta de
uma viso estratgica que oriente a busca do desenvolvimento regional pode fazer
que a definio das propostas regionais venha a ser caracterizada pela fragmenta-
o e pelo predomnio dos interesses locais.
Os planos estratgicos de desenvolvimento regional, que devem ser elaborados
por meio da utilizao de metodologias participativas, devem consubstanciar a re-
flexo de cada comunidade sobre a realidade da sua regio, identificando potenci-
59
Conforme o inciso II, do artigo 3o, da Lei Estadual no 10 283, compete aos COREDE elaborar
planos estratgicos de desenvolvimento regional.
alidades e ameaas e delineando estratgias e aes que tenham como objetivo a

promoo do desenvolvimento.
Muitos conselhos j empreenderam, ou esto empreendendo, esforos nesse sen-
tido, com apoio de universidades ou de rgos pblicos estaduais. A elaborao dos
planos estratgicos proporciona aos conselhos o conhecimento mais aprofundado da
realidade das regies por eles representadas, conferindo-lhes melhores condies de
interlocuo com os rgos da administrao pblica, no encaminhamento das prio-
ridades regionais, e permitindo melhor articulao das aes que venham a ser em-
preendidas pelos atores pblicos e privados da regio.
No noroeste do estado, por exemplo, cinco COREDE uniram-se, com apoio das
universidades existentes na rea, para elaborar um documento60 que serviu como
ponto de partida para tratativas junto Secretaria Especial de Polticas Regionais,
do Ministrio do Planejamento e Oramento, com o objetivo de definir medidas
de estmulo reconverso econmica dessa regio. A evoluo dessas tratativas
fez que tambm fossem envolvidos no processo outros trs conselhos e vrias as-
sociaes de municpios da regio oeste de Santa Catarina, de caractersticas soci-
oeconmicas similares ao noroeste gacho.
Em novembro de 1997, em Chapec (SC), foi feita entrega, a um representante
da Secretaria Especial de Polticas Regionais, de um segundo documento, intitula-
do Plano de Desenvolvimento Sustentvel da rea da Bacia do Uruguai, produ-
zido conjuntamente por representantes dos oito COREDE antes referidos, de oito as-
sociaes de municpios catarinenses, e dos governos do Rio Grande do Sul e de
Santa Catarina. Esse documento tem servido como referencial bsico para negoci-
aes das administraes estaduais, no sentido de que sejam empreendidas aes
federais de promoo do desenvolvimento dessa regio.
Outros COREDE esto empenhados em esforos de planejamento que contam
com o apoio da Fundao de Desenvolvimento Metropolitano e Regional
(METROPLAN), associada, em alguns casos, a universidades locais. O Conselho do
Vale do Taquari, regio situada a noroeste da capital, j publicou, em trs volumes,
os resultados da elaborao do seu Plano Estratgico de Desenvolvimento Regio-
nal.61 Em um esforo semelhante, dois outros conselhos regionais, o do Norte e o do
Nordeste, produziram o Plano Estratgico de Desenvolvimento das Regies Norte
e Nordeste do Rio Grande do Sul, concludo no final de 1997.
60
Conselhos regionais de Desenvolvimento do Alto Jacu, Fronteira Noroeste, Mdio-Alto Uru-
guai, Misses e Noroeste Colonial (1996) Plano Estratgico de Desenvolvimento da Regi-
o Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul, Iju, UNIJU.
61
CODEVAT (199597) Plano Estratgico de Desenvolvimento do Vale do Taquari, Lajea-
do, FATES, 3 Vols. Uma sntese desse plano pode ser encontrada na Internet, no endereo
http://www.fates.tche.br/Codevat/pedx.htm.
A elaborao de documentos desse tipo fortalece as reivindicaes regionais

perante as diferentes instncias governamentais. Os planos estratgicos de desen-
volvimento elaborados pelos COREDE devem ser vistos, portanto, como documen-
tos que consolidam consensos em torno das necessidades do desenvolvimento das
regies, por um lado, e, por outro, como instrumentos para inserir essas necessi-
dades na agenda das discusses polticas.
Em 1998, a Secretaria de Coordenao e Planejamento comeou a estruturar
um programa de cooperao tcnica com a Dlgation LAmenagement du Ter-
ritoire et LAction Rgionale (DATAR), rgo ligado ao Ministre de
LAmenagement du Territoire et de LEnvironement, da Frana, para definir as
bases de uma poltica de desenvolvimento territorial para o estado e adaptar a ex-
perincia francesa dos contratos de plano ao contexto do Rio Grande do Sul. A
experincia-piloto dever ser aplicada no COREDE do Noroeste Colonial, um dos
primeiros a elaborar seu plano estratgico de desenvolvimento.62
Foram iniciadas, em 1997, tratativas para a realizao de um curso sobre a tem-
tica desenvolvimento territorial, versando sobre conhecimento, globalizao e terri-
trio, aberto participao de representantes dos COREDE e tcnicos da administra-
o estadual, a ser organizado em conjunto com a Direccin de Polticas y Planifica-
cin Regionales, do Instituto Latinoamericano de Planificacin Econmica y Social
(ILPES), do Chile, instituio ligada CEPAL/ONU. A realizao desse curso, caso ve-
nha a ser viabilizada, contribuir para melhor capacitar os conselhos regionais para
empreenderem aes de planejamento.
Alguns conselhos regionais, mesmo no se tendo engajado na elaborao de
planos estratgicos de desenvolvimento, acompanharam e proporcionaram apoio a
aes de planejamento empreendidas pelo governo do estado. Assim, por exem-
plo, muitas das aes estaduais e federais de apoio regio denominada Metade
Sul63 foram empreendidas com apoio dos conselhos regionais que compem a
rea. Os COREDE dessa regio colaboraram para a elaborao de um conjunto de
62
Cabe registrar que os planos de desenvolvimento elaborados pelos COREDE foram considerados
de qualidade satisfatria pelos tcnicos da DATAR que estiveram no Rio Grande do Sul, ade-
quando-se a servir como ponto de partida para as discusses em torno da implementao da ex-
perincia dos contratos de plano.
63
O presidente da Repblica, em declarao feita poucas semanas aps sua posse, incluiu a Me-
tade Sul do Rio Grande do Sul entre as reas prioritrias para aes de desenvolvimento regio-
nal do governo federal. Cabe lembrar que a tese de doutoramento do presidente Capitalismo
e Escravido no Brasil Meridional trata dessa regio. Como primeira conseqncia dessa
prioridade federal, foi lanado, em 1996, um programa especfico do BNDES para a Metade Sul,
o RECONVERSUL, com linhas de crdito favorecido no valor de R$ 250 milhes. Mais recente-
mente, os limites dessas linhas foram ampliados. No primeiro semestre de 1998, foi assinado
um protocolo, entre o governo federal e o governo do estado, que prev medidas adicionais de
apoio ao desenvolvimento da regio.
estudos que visavam proporcionar subsdios para a implementao de medidas

para a promoo da reestruturao da economia local, estando representados no
grupo responsvel pelo acompanhamento e fiscalizao do trabalho realizado pela
empresa encarregada da elaborao desses estudos, escolhida por meio de licita-
o.
Dos 22 conselhos regionais, apenas quatro no estiveram diretamente envolvi-
dos, no decorrer dos anos de 1995, 1996 e 1997, na elaborao de planos estrat-
gicos de desenvolvimento ou no apoio a aes governamentais de planejamento
e/ou de promoo do desenvolvimento regional.
5.1.6 Balano e Perspectivas Os conselhos regionais de Desenvolvimento do

Rio Grande do Sul parecem estar encaminha-
dos no sentido de afirmarem-se como importantes instrumentos de articulao da
sociedade civil s aes de promoo do desenvolvimento regional. O sucesso al-
canado na mobilizao popular para a realizao da consulta popular revitalizou
o seu trabalho e fortaleceu as expectativas de que a sua influncia sobre a formu-
lao, implementao e avaliao das aes da administrao estadual venha a
aumentar no futuro.
No entanto, apesar dos resultados positivos j alcanados, ainda existe uma
longa trajetria a ser percorrida antes que se possa afirmar que a potencialidade
dos COREDE como instrumentos para a articulao dos atores sociais das regies e
como intermedirios entre a comunidade e a administrao pblica est sendo
adequadamente explorada.
Em muitas regies, os COREDE j conseguem ocupar um espao importante na
articulao regional, estando prximos de alcanar uma consolidao definitiva. Em
outras, todavia, sua atuao ainda precria. A solidez de alguns conselhos mais di-
nmicos est associada ao fato de receberem apoio das universidades locais, cuja li-
derana capaz de assegurar credibilidade para o seu trabalho. Essas universidades
encaram o engajamento nas atividade dos COREDE como instrumento de integrao
com a comunidade da regio em que atuam. Em junho de 1997, treze dos 22 conse-
lhos eram presididos por reitores, pr-reitores ou diretores de unidades de ensino su-
perior; apenas sete no contavam com a presena de elementos ligados a instituies
de ensino em algum cargo da diretoria executiva.
Em geral, nessas regies em que recebem apoio institucional das universidades,
os COREDE ocupam um espao bem mais significativo na articulao da sociedade
regional, conseguindo mobilizar lideranas importantes para a discusso das aes
relacionadas com o desenvolvimento. Nas regies em que no existem universi-
dades, ou em que seu engajamento pequeno, o trabalho dos conselhos enfrenta
maiores dificuldades.
Alm disso, importante registrar que a capacidade de mobilizao e articulao

dos conselhos regionais depende, em muito, do prestgio conferido a sua atuao
pelas autoridades governamentais. Nesse sentido, deve-se referir que, por muito
tempo, foram relativamente reduzidas as referncias aos conselhos no discurso da
atual administrao, contrastando com o que ocorria na gesto anterior, quando o
programa de implantao dos COREDE era divulgado como uma das mais importan-
tes iniciativas governamentais. Essa situao modificou-se radicalmente ao iniciar-
se o ltimo ano de governo, com a introduo da consulta popular.
Em futuro prximo, as perspectivas dos COREDE dependero muito da execuo
das aes includas no oramento como resultado da consulta popular. Caso o grau
de execuo no seja compatvel com a dimenso das expectativas geradas, o tra-
balho de muitos conselhos ser comprometido, reduzindo-se severamente sua ca-
pacidade de mobilizao.
Deve-se registrar, no entanto, que uma execuo oramentria incompatvel
com as expectativas causar danos ainda mais graves sobre a credibilidade das
foras que assumiram a responsabilidade poltica pela introduo da consulta po-
pular.64 Essas foras confrontam-se, no estado, com adversrios que tm, como
um de seus maiores ativos polticos, o fato de conduzirem, j por uma dcada,
uma experincia considerada bem-sucedida de participao popular em escala
municipal, o Oramento Participativo de Porto Alegre.
Mesmo aps a introduo da consulta popular, o objetivo estratgico mais im-
portante para os COREDE, no estgio atual da sua experincia, parece ser o de tor-
nar rotineira a sua interao com as diferentes instncias da administrao pblica,
convencendo-as da utilidade da sua capacidade de articulao para que os rgos
governamentais possam atuar de forma mais eficiente e qualificada nas regies.
Para isso, parece ser mais adequada a adoo de uma abordagem progressiva, cal-
cada na persuaso e na adeso voluntria, tendo em vista o fato de a tradio pol-
tico-administrativa brasileira no proporcionar um campo frtil para mecanismos
que facilitem o envolvimento da comunidade na tomada de decises do setor p-
blico. Parece fundamental, nesse contexto, privilegiar a consistncia e a sobrieda-
de, com o objetivo de integrar a participao normalidade das aes administra-
tivas, de modo a transform-la quase que em uma rotina.
No final de 1997, o Frum dos COREDE aprovou uma declarao de princpios,
que reproduzida no anexo II. Essa declarao pautada, em linhas gerais, pela
preocupao em definir normas de comportamento capazes de evitar que o traba-
64
Como a consulta popular foi introduzida em um ano eleitoral, esta observao aplica-se, evi-
dentemente, apenas na hiptese de que o prximo governo que ir se responsabilizar pela
execuo do oramento venha a ser constitudo pelas mesmas foras que sustentam a atual
administrao.
lho dos conselhos seja negativamente influenciado por disputas e conflitos de inte-
resses alheios aos objetivos maiores dos COREDE.
Os obstculos a enfrentar na trajetria rumo consolidao definitiva no po-
dem ser subestimados. Um deles a necessidade de aumentar a capacidade de ar-
ticulao e mobilizao dos conselhos de algumas regies. So significativas as
diferenas entre os COREDE, quanto ao grau de sucesso alcanado na aglutinao
dos segmentos da sociedade. Um dos fatores principais que explicam essas dife-
renas alm do apoio institucional por parte das universidades, j referido
est ligado aos traos caractersticos da formao sociocultural das regies. Em
algumas reas, especialmente no norte do estado, cuja histria est associada
imigrao europia e ao predomnio da pequena propriedade, as iniciativas de tipo
associativo tradicionalmente apresentam maior vitalidade. Em outras, como em
partes do sul, a histria marcada pela predominncia das grandes propriedades e
pela presena da escravido gerou um ambiente menos propcio para as prticas
participativas.
A considerao desses aspectos destaca o que , numa perspectiva de longo pra-
zo, uma das funes mais importantes dos conselhos regionais de Desenvolvimento:
constiturem-se em agentes de mudana social e cultural, fazendo que, pela prtica
da participao, haja o fortalecimento do esprito associativo e das estruturas da
sociedade civil, promovendo a acumulao de capital social. Tendo em vista o que
foi exposto nas sees anteriores deste texto, pode-se afirmar que, se os conselhos
forem bem-sucedidos no desempenho dessa funo assumindo o papel de insti-
tuies animadoras e viabilizadoras65 da participao , as regies do Rio Gran-
de do Sul tero dado um passo importante para melhor capacitarem-se para a pro-
moo do desenvolvimento.
No incio de 1998, foi implantada, pelo governo do estado, uma pgina dos
COREDE na Internet. Dela constam, alm de informaes gerais sobre os conselhos
e as regies, dados sobre a consulta popular e listagens das demandas por eles en-
caminhadas para a composio das propostas oramentrias anuais.66
5.2 Cear No Cear tambm foram implantados conselhos regionais, que

fazem parte de um modelo mais amplo de gesto participativa,
cujos objetivos so:
a) aumentar a eficcia do governo por meio de uma administrao pblica ori-
entada para alcanar resultados, particularmente no tocante ao desenvolvimento
65
Expresses do prprio presidente do Frum dos COREDE, professor Dinizar Becker, em Becker
(1998).
66
Essa pgina pode ser acessada pelo endereo http://www.scp.rs.gov.br.
sustentvel do estado, ou seja, o desenvolvimento econmico com justia social e

preservao da natureza;
b) fazer mais com menos, em outras palavras, aumentar a eficincia no uso dos
recursos pblicos por intermdio de tcnicas gerenciais adequadas e da mobiliza-
o da sociedade [Cear, 1995a, p. 103].
Dentre o conjunto de princpios que inspiram esse modelo de gesto participa-
tiva, deve-se destacar o de: promover a descentralizao e a participao, como
forma de potencializar a ao do governo e de obter o respaldo e o compromisso
da sociedade com a continuidade das aes [Cear, 1995a, p.104].
Ao inaugurar-se o perodo de administrao 1995/1998, o governo cearense
contratou a assessoria da Universidade Federal do Cear para implantar conselhos
municipais de Desenvolvimento Sustentvel (CMDS) nos 184 municpios do esta-
do. A composio desses conselhos mista; participam representantes do governo
e da sociedade civil. Essa meta no foi atingida, tendo sido possvel instalar CMDS
em apenas 90 municpios.
Em um segundo patamar, mais abrangente que o dos CMDS, o estado foi dividi-
do em vinte regies administrativas, em que foram instalados conselhos regionais
de Desenvolvimento Sustentvel (CRDS), com participao dos prefeitos, dos de-
putados estaduais mais votados na regio, de dirigentes de rgos estaduais e fede-
rais que atuam na rea e de representantes da sociedade civil, estes indicados pelos
CMDS dos municpios que compem a regio.
As funes atribudas aos CRDS, que so definidos como um espao de articula-

o e negociao, tendo carter consultivo em relao s decises do governo do
estado, so as seguintes:
identificar os grandes problemas e estrangulamentos da regio, bem como as
suas causas e as alternativas para soluo;
identificar as potencialidades e as alternativas para seu aproveitamento em be-
nefcio do desenvolvimento sustentvel da regio;
identificar as aes ou os investimentos prioritrios para o desenvolvimento
regional, a serem desenvolvidos pelo governo do estado, pelas prefeituras munici-
pais, por consrcios de municpios, pelas comunidades e pelo esforo comparti-
lhado do estado e dos municpios;
identificar as demandas da regio no tocante atuao do governo do estado,
oriundas da classe poltica, dos municpios, das comunidades e da sociedade civil
organizada;
priorizar as aes do governo na regio, inclusive as demandas de diversas
origens;
constituir espao de negociao para as aes governamentais na regio;

acompanhar as aes do governo na regio;
estabelecer metas prioritrias a serem perseguidas na regio, em reas como

educao, sade, preservao ambiental, emprego, etc. [Cear, 1995b].
Num patamar superior ao dos CRDS existe, ainda, em escala estadual, outro n-
vel de participao da comunidade, composto por trs conselhos: o da Famlia e
Cidadania, o da Cultura e o do Desenvolvimento Sustentvel. Seus membros so
escolhidos diretamente pelo governador, entre personalidades e formadores de
opinio, para discutir questes estratgicas para o estado. Temas como a seca, a
prostituio infantil, a corrupo no aparato de segurana pblica e a privatizao
j foram discutidos por esses fruns.
A experincia cearense, baseada na criao de trs nveis de conselhos voltados
para a mediao entre o governo e a sociedade, visivelmente calcada em um
modelo similar ao dos conselhos econmicos e sociais existentes na Espanha e na
Frana. Como foi mencionado na seo anterior, esses conselhos foram concebi-
dos para cumprir a funo bsica de servirem como instrumentos para o consenso
e a articulao de atores sociais.
Segundo informaes de observadores locais, em seu primeiro ano de existn-
cia, os conselhos regionais de Desenvolvimento Sustentvel (CRDS) reuniram-se
com freqncia, participando da elaborao do Plano Plurianual de Investimentos
e servindo de frum para que os novos secretrios de estado pudessem expor e de-
bater suas metas para as vrias regies.
No ano seguinte, quando se realizaram eleies municipais, arrefeceu o entusi-
asmo com a iniciativa, diminuindo a participao tanto nos CMDS quanto nos
CRDS. Comearam a surgir crticas na imprensa, que afirmavam que esses conse-
lhos constituam um esquema montado de cima para baixo e faziam parte de uma
estratgia de marketing da administrao estadual, na tentativa de criar uma ima-
gem democrtica. Os deputados estaduais e os prefeitos, por sua vez, queixavam-
se de serem eles representantes mais legtimos que os conselhos na intermediao
das demandas sociais perante o governo do estado. A falta de resultados imedia-
tos, em termos de obras e servios, tambm contribuiu para aumentar a desmobili-
zao. As tentativas de envolvimento das universidades estaduais67 no apoio aos
conselhos regionais resultaram pouco eficazes, pela reduzida tradio de atuao
comunitria das instituies de ensino sediadas no interior.
No foram estabelecidos, no modelo de gesto participativa cearense, meca-
nismos formais que institucionalizassem a participao dos conselhos na elabora-
o das principais peas do planejamento estadual. No entanto, como j foi regis-
67
Universidade Regional do Vale do Cariri (URCA) e Universidade do Vale do Acara (UCA).
trado, os conselhos regionais foram consultados, quando da elaborao do ltimo

Plano Plurianual, para indicar as prioridades das regies. Alm disso, tm sido
chamados pela Assemblia Legislativa para colaborar na proposio de emendas
s leis oramentrias anuais.
Um observador familiarizado com a experincia de gesto participativa do Cea-
r e que encara com simpatia essa iniciativa comenta que as dificuldades
apontadas anteriormente refletem o fato de que os anos de autoritarismo, a po-
breza e a dependncia de uma das populaes mais pobres do Brasil e a cultura
individualista incrustada h sculos no Cear no podem ser abstrados com a
simples instalao dos conselhos. Esse mesmo observador registra que, apesar do
avano obtido com a instalao dos CMDS e CRDS, reconhecido at pelos crticos
mais ferrenhos do governo do estado, o modelo ainda frgil, no tendo alcana-
do condies de sustentabilidade que assegurem sua sobrevivncia aps o trmino
do atual perodo de governo.
Na atualidade, est sendo contratado um estudo para orientar a continuidade do
trabalho, capaz de identificar por que algumas regies do estado so menos per-
meveis a esse tipo de iniciativa e avaliar, de forma mais precisa, as causas das re-
sistncias encontradas.
5.3 Minas Gerais A partir de 1993 foram realizadas, em Minas Gerais, au-
dincias pblicas com o objetivo de selecionar propostas
das regies para incluso no oramento estadual. A iniciativa originou-se no Poder
Legislativo, com incorporao posterior dos poderes Executivo e Judicirio ao
processo, como resultado de uma emenda constitucional.
Em uma primeira etapa, so realizadas audincias municipais, em que so es-
colhidos representantes para participar das audincias regionais. Os prefeitos e
presidentes de cmaras de vereadores so membros natos dessas representaes
municipais. O nmero de representantes da sociedade civil varia, conforme o n-
mero de habitantes de cada localidade, entre um mnimo de dois e um mximo de
cinco.
Nos anos de 1995 e 1996 foram realizadas doze audincias regionais. Esses en-
contros foram subdivididos em trs mdulos, distribudos em dois dias de traba-
lho. O primeiro consta de uma exposio a cargo de representantes dos poderes
Executivo e Judicirio e do Tribunal de Contas, seguida de uma justificao oral
das propostas municipais, pelos representantes de cada localidade.
O segundo mdulo, realizado na manh do segundo dia, composto pela vota-
o das propostas a serem priorizadas pela regio e pela escolha dos candidatos a
participar de uma Comisso Regional de Representao. O terceiro mdulo, des-
envolvido no perodo da tarde, consta da apresentao das dez propostas mais vo-
tadas, da sua sustentao oral e de uma nova votao, para que seja definida uma
ordem de prioridade. Nesse mdulo tambm ocorre a escolha dos membros da

Comisso Regional de Representao, em nmero de cinco, podendo ser eleito
apenas um por municpio. Essa comisso deve acompanhar os desdobramentos da
audincia pblica. 68
O grau de execuo das prioridades oradas nesses dois anos foi muito baixo.
Como conseqncia, tendo em vista a dificuldade em voltar a promover a mobili-
zao das regies, devido falta de resultados concretos, os responsveis pelo
processo optaram por mudar a periodicidade das audincias, passando a realiz-las
em anos alternados. No entanto, j em 1998, quando as audincias deveriam ser
retomadas, segundo essa nova sistemtica, houve novo adiamento, sob a justifica-
tiva de tratar-se de ano eleitoral.
Esses sucessivos adiamentos evidenciam que a iniciativa das audincias pbli-
cas mineiras encontra-se em situao difcil, sendo possvel at mesmo que ve-
nham a ser totalmente abandonadas. Segundo o relato de observadores locais, j
desde o seu incio o processo padecia da falta de melhor integrao operacional
entre os poderes Executivo e Legislativo, que seria indispensvel para assegurar
melhor desempenho quanto execuo das prioridades oradas.
A experincia mineira diferencia-se das relatadas nas sees anteriores em dois
aspectos. Em primeiro lugar, tem escopo mais limitado, sendo centrada exclusi-
vamente na questo oramentria. Alm disso, caracteriza-se pela inexistncia de
instncias permanentes de representao e articulao, que possam promover um
processo continuado de reflexo sobre a realidade das regies. Como conseqn-
cia, as demandas da comunidade no eram formuladas como resultado de dia-
gnsticos que pudessem dar maior embasamento ao processo de priorizao. O
que ocorria era, na verdade, uma filtragem progressiva de proposies fragment-
rias, em audincias municipais e regionais, que levava opo entre propostas lo-
cais por um mecanismo de abrangncia regional. Caso fossem constitudas instn-
cias permanentes de representao e articulao dos atores regionais, poderiam ser
elaborados, pela utilizao de metodologias adequadas, diagnsticos consensuais
da situao das regies, que servissem de base para a formulao de estratgias de
desenvolvimento, articulando e dando maior consistncia s demandas regionais.
Outro fator que pode ter contribudo para desarticular a iniciativa das audinci-
as pblicas o fato de que esto sendo tambm implantadas, em Minas Gerais, 25
regies administrativas, com o objetivo de promover a descentralizao da ad-
ministrao pblica estadual, bem como institucionalizar a comunicao com as
regies do estado, visando tornar mais gil a prestao de servios pblicos
populao (artigo 2o da Lei Estadual no 11 962, de 30/10/1995).
68
Para uma descrio mais detalhada, ver os relatrios arrolados nas referncias bibliogrficas.
A legislao relativa a essas regies no deixa clara a relao entre esta inicia-
tiva e a anterior. Alm disso, menciona, entre as atribuies de alguns dos coorde-
nadores setoriais das regies, a de identificar, priorizar e encaminhar os proble-
mas e as reivindicaes regionais, em aparente conflito com o trabalho que era
realizado nas audincias pblicas. Deve-se destacar que a legislao pertinente
no estabelece mecanismos formais por meio dos quais a sociedade civil possa in-
fluenciar a atuao dos coordenadores no desempenho dessas tarefas.
5.4 Santa Catarina Em Santa Catarina tambm existe iniciativa de incorpo-

rar a participao da sociedade civil formulao e im-
plementao de aes voltadas para a promoo do desenvolvimento regional.
constituda pelos fruns de Desenvolvimento Regional Integrado, criados como
parte da estrutura das associaes de municpios do estado.
Um dos primeiros desses fruns, implantado pela Associao dos Municpios
do Oeste de Santa Catarina (AMOSC), foi criado para servir como uma instncia de
aconselhamento na definio de diretrizes de desenvolvimento regional integrado.
Em maro de 1998, cinco associaes j haviam implantado seus fruns, enquanto
quatro outras haviam instalado comits provisrios encarregados de promover a
sua implantao.
Os objetivos especficos do Frum de Desenvolvimento Regional Integrado da
AMOSC so:
a) integrar as instituies pblicas e privadas que representam a organizao

social do oeste de Santa catarina, priorizando a concentrao de esforos e recur-
sos em aes prioritrias que visem ao desenvolvimento harmnico e integrado da
regio;
b) organizar o planejamento e a execuo de aes estratgicas priorizadas da
regio oeste de Santa Catarina;
c) desenvolver um plano de ao visando organizar as diversas iniciativas,
projetos e propostas de desenvolvimento e crescimento da regio oeste de Santa
Catarina num instrumento de planejamento regional a ser viabilizado em conjunto
pelas instituies que compem o frum;
d) institucionalizar e operacionalizar o Fundo de Desenvolvimento Regional
Integrado; e
e) promover a captao e aplicao de recursos humanos, financeiros, materiais
e equipamentos, estudos cientficos e tecnolgicos, por meio de contratos e con-
vnios, visando ao desenvolvimento integrado da regio [AMOSC, 1997].
Alm de representantes de vrios segmentos da sociedade civil, participam do
frum os prefeitos municipais, os presidentes de cmaras de vereadores e dirigen-
tes de rgos pblicos estaduais e federais atuantes na regio.
Cabe registrar que as associaes de municpios catarinenses contam com uma

forte estrutura tcnica de apoio e assessoramento s prefeituras, com profissionais
contratados em carter permanente, em contraste com as associaes desse tipo
existentes em outros estados, que se caracterizam predominantemente como rgos
de articulao poltica dos municpios. Alm disso, em Santa Catarina existe, j h
bastante tempo, um entrosamento tcnico e operacional efetivo entre as associaes
de municpios e a rea de planejamento do governo do estado.
A disponibilidade dessa estrutura nas associaes de municpios proporciona o
apoio organizacional indispensvel para o bom funcionamento dos fruns como
rgos de articulao entre a sociedade civil das regies, as administraes muni-
cipais e o governo do estado. O perfil predominantemente tcnico das associaes
de municpios catarinenses tambm parece contribuir para evitar maior interfern-
cia de rivalidades poltico-partidrias na atuao dos fruns de De-
senvolvimento Regional Integrado.
Foi tambm criado, em Santa Catarina, um frum de abrangncia estadual o
Frum Catarinense de Desenvolvimento , que tem como entidade coordenadora
o Banco Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul (BRDE).69 Seus objetivos
so:
... integrar as entidades envolvidas com o desenvolvimento para, de forma co-
ordenada, viabilizar um Plano Catarinense de Desenvolvimento, que assegure a
continuidade dos programas e projetos em implantao e promova outros a serem
delineados para o estado de Santa Catarina(conforme um folheto de divulgao
sobre o Frum Catarinense de Desenvolvimento).
Esse frum, de composio e objetivos anlogos aos dos conselhos da socieda-
de do Cear, referidos na seo anterior, constitudo por:
... entidades representantes de lideranas empresariais e comunitrias, rgos
governamentais, instituies pblicas e privadas e agentes financeiros comprometi-
dos com o desenvolvimento socioeconmico de Santa Catarina ... (conforme um
folheto de divulgao sobre o Frum Catarinense de Desenvolvimento).
Participam do Conselho Executivo do frum duas secretarias de estado,70 a Fe-
derao Catarinense das Associaes de Municpios, a Universidade Federal de
Santa Catarina, a Federao das Indstrias, a Federao das Associaes Industri-
ais e Comerciais, a Federao da Agricultura, o BRDE e o SEBRAE/SC. Alm desse
Conselho Executivo, a estrutura do Frum Catarinense de Desenvolvimento con-
templa, ainda, a existncia de um Conselho Geral e de uma Secretaria Executiva.
69
A Secretaria Executiva do Frum ocupada por Jaime Boing, funcionrio do BRDE.
70
A Secretaria Extraordinria para a Implantao do Programa de Qualidade e Produtividade do
Servio Pblico (SQP) e a Secretaria de Estado do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente.
Segundo observadores locais, o frum catarinense tem tido capacidade efetiva

de mobilizao, devido ao apoio que recebe do Banco Regional de Desenvolvi-
mento do Extremo Sul (BRDE), podendo adquirir condies efetivas de sustentabi-
lidade, ao contrrio do ocorrido com experincias similares de articulao em es-
cala estadual que existiram em outras unidades da Federao, cuja existncia foi
efmera. 71
Uma das principais linhas de ao adotadas at o momento pelo frum catari-
nense promover eventos com o objetivo de motivar as associaes de municpios
e outras entidades regionais a criarem fruns regionais, inclusive auxiliando na
montagem da sua estrutura.
Deve-se registrar que em Santa Catarina, assim como ocorre no Cear, no fo-
ram estruturados mecanismos formais para que os fruns possam influenciar a
elaborao das principais peas de planejamento da administrao estadual.
5.5 Esprito Santo A administrao estadual cujo perodo de governo inici-

ou-se em 1995 buscou promover, no Esprito Santo, a
implantao de um sistema de regionalizao e de participao na elaborao do
oramento. O rgo que assumiu a responsabilidade por essa tarefa foi a Coorde-
nao de Planejamento do Governo (COPLAG),72 ligada diretamente ao Gabinete
do governador.
A metodologia adotada combina trs elementos. O primeiro consiste no esta-
belecimento de uma diviso regional, para fins de planejamento e gesto. O se-
gundo a criao de uma estrutura de gesto baseada na implantao de conselhos
e cmaras setoriais, em nvel estadual e regional, com participao de represen-
tantes da sociedade civil. O terceiro uma sistemtica do tipo oramento partici-
pativo, aplicada em nvel regional.73
A diviso regional compreende dois nveis. O primeiro, mais abrangente,
constitudo por quatro regies de planejamento, que se subdividem em nove regi-
es administrativas de gesto.
A estrutura de gesto previa a implantao dos seguintes rgos:
Conselho Estadual de Planejamento Estratgico e de Desenvolvimento Regi-

onal;
71
No Rio Grande do Sul, por exemplo, no incio da administrao Collares, comeou a ser im-
plantado um Conselho Estadual de Desenvolvimento, previsto pela Constituio estadual. Esse
conselho reuniu-se apenas algumas vezes, no mais sendo convocado depois de certo tempo.
72
A COPLAG implantou uma pgina na Internet, no endereo http://www.coplag.es.gov.br.
73
Uma descrio mais detalhada dessa metodologia pode ser encontrada em COPLAG (1997). A
pgina da COPLAG na Internet tambm apresenta informaes sobre o processo.
cmaras setoriais;
cmaras setoriais regionais;
conselhos de Desenvolvimento regionais (nas macrorregies); e
conselhos Administrativos de Gesto (nas microrregies).
A sistemtica de participao na elaborao do oramento utilizada em 1995
baseou-se na realizao de assemblias oramentrias em dois nveis. No primei-
ro, foram realizadas assemblias municipais, para seleo de demandas em cinco
reas temticas: educao, sade, agricultura, segurana pblica e desenvolvi-
mento econmico e infra-estrutura. Nessas assemblias foram, tambm, escolhi-
dos os representantes dos municpios para participar da etapa seguinte do proces-
so.
No segundo nvel foram realizadas assemblias macrorregionais, com a finali-
dade de estabelecer a priorizao das demandas, tendo em vista trs critrios:
abrangncia regional, parceria e continuidade. Nessas assemblias foram escolhi-
dos dois representantes, por rea temtica e por regio, para compor uma comisso
oramentria estadual. As funes dessa comisso consistem em acompanhar a
tramitao do Projeto de Lei do Oramento na Assemblia Legislativa, analisar as
emendas apresentadas pelos deputados e, posteriormente, acompanhar e fiscalizar
a execuo oramentria.
Em 1996, a escassez de recursos tornou necessria uma mudana na sistemtica
de trabalho; foram realizadas apenas assemblias microrregionais. Nessas assem-
blias, houve prestao de contas sobre os investimentos previstos no ano anterior,
e foram escolhidos os representantes para compor a Comisso Oramentria Esta-
dual.
Essa metodologia esbarrou na situao precria das finanas pblicas estaduais.
A partir de 1996, deixou de ser feito o levantamento de novas demandas, tendo em
vista a impossibilidade de atendimento. Tambm a estrutura de gesto deixou de
ser implantada, frustrando, ao menos em parte, a implementao do que parece ser
uma experincia tecnicamente bem-concebida de gesto participativa do desen-
Apesar dessas dificuldades, a pgina da Coordenao de Planejamento do Go-
verno do Esprito Santo na Internet, na qual descrita a metodologia adotada na
elaborao do oramento, reitera a crena na necessidade da participao, desta-
cando:
Entende esta administrao que a ausncia de capacidade de investimento no
pode ser utilizada como alegao para a elaborao de oramentos de gabinete,
pois as prprias medidas para o equacionamento da atual crise financeira do setor
pblico dependem da discusso com os setores polticos, sociais e econmicos
interessados na retomada do equilbrio das finanas pblicas e do processo de des-

envolvimento.74
6 FATORES CONDICIONANTES
A anlise dessas cinco experincias permite caracterizar trs fatores, a seguir

apresentados, como os principais condicionantes das possibilidades de sucesso na
implementao de processos participativos em escala regional.
6.1 Sustentao Poltica A existncia de um compromisso efetivo, maduro

e Credibilidade e continuado das instncias polticas o primeiro
e talvez o mais importante dos fatores que
condicionam as possibilidades de sucesso dos esforos de integrar a participao
da sociedade civil tomada de decises na esfera da administrao pblica.
Essa observao especialmente verdadeira no que se refere s prticas que in-
cidem de forma mais direta sobre a alocao de recursos. Nesses casos, a criao
de procedimentos que aumentem a influncia da comunidade sobre as decises
contraria interesses j estabelecidos e interfere com a operao dos canais polti-
cos e administrativos que tradicionalmente determinam a forma como so utiliza-
das as verbas pblicas. A tentativa de ampliar as influncias sobre o processo de-
cisrio, dando-lhe maior transparncia e permitindo que dele participem novos
atores, exige firme deciso poltica e implica uma ruptura profunda com as formas
tradicionais de governar.75
A debilidade da sustentao poltica costuma ser um dos principais motivos
que dificultam a execuo de aes includas nos oramentos como resultado de
propostas oriundas da comunidade. Quando o compromisso poltico frgil, au-
menta o risco de corte das verbas necessrias para viabilizar essas aes, para
permitir a execuo de iniciativas que atendam a prioridades definidas por meio
dos canais poltico-administrativos tradicionais.
Um fator que tende a interferir na implementao das prticas participativas,
podendo colocar em risco sua consolidao, a sua, aparentemente, inevitvel
utilizao como pontos de destaque em estratgias de marketing poltico. Em pri-
meiro lugar, porque esse tipo de utilizao faz que se radicalize a polmica em
torno de experincias ainda frgeis, cuja conduo tornar-se-ia mais fcil e segura
74
Ver o ltimo pargrafo da pgina da COPLAG/ES sobre o oramento participativo, no site
http://www.coplag.es.gov.br/paginasabrigadas/cpe/opa.htm.
75
Essa questo discutida em Guimares (1987) e em Cunill (1991). Uma abordagem centrada
no caso brasileiro pode ser encontrada em Fedozzi (1997), no captulo III, intitulado Estado e
Cidadania no Brasil.
em um clima de serenidade, propcio para a formao de consensos. Em segundo

lugar, porque a credibilidade dessas iniciativas pode ser gravemente comprometi-
da caso formas inadequadas de divulgao induzam o pblico a suspeitar que es-
sas aes tm objetivo predominantemente promocional, para obter vantagens
eleitorais.
Outro fator negativo relacionado com a interferncia de estratgias de marke-
ting poltico deriva-se do fato de que, em geral, os novos detentores de cargos ele-
tivos no prestigiam projetos oriundos de administraes rivais, que tenham gran-
de impacto poltico, como o caso das aes de tipo participativo. O resultado
dessa interferncia que as iniciativas maculadas por esse vcio de origem tendem
a ser abandonadas ou, na melhor das hipteses, so substancialmente alteradas, de
forma a poderem receber uma nova marca que descaracterize a sua paternidade e
minimize a colheita de dividendos por parte daqueles que as introduziram.
Alm disso, a disposio de um governo para trabalhar de forma participativa
tambm depende, em muito, do estilo administrativo do governante e do tipo de
imagem que tenta projetar. Para lderes que tentam firmar uma imagem de reali-
zadores ou tocadores de obra, os rituais, os prazos e a diviso de mritos impl-
citos nas prticas participativas podem parecer incompatveis com a obteno de
resultados rpidos e marcantes.
importante destacar que mesmo os empreendimentos mais sinceros de pro-
moo da participao precisam ser temperados pela sobriedade e pelo realismo.
Caso contrrio, existe o risco de que seja induzida a formao de expectativas in-
compatveis com a realidade financeira e administrativa da instncia promotora.
Esse parece ter sido o caso da experincia do Esprito Santo, em que o processo de
oramentao participativa foi severamente afetado pela situao das finanas es-
taduais. O desencontro entre expectativas exageradas e resultados parcos abala a
credibilidade dos esforos de promover a participao, causando o distanciamento
de atores sociais relevantes e podendo, at mesmo, inviabilizar a sua continuidade.
A existncia de um compromisso poltico efetivo para a consolidao das prti-
cas participativas , tambm, fundamental para que sejam superados os entraves
oriundos das formas tradicionais de atuao do setor pblico, marcadas pelo for-
malismo, pela burocracia e pelas decises tomadas de cima para baixo. Os prpri-
os escales intermedirios e inferiores da administrao pblica costumam ter in-
fluncia muito escassa sobre os processos decisrios, em contraste com o que pre-
gam as correntes mais atuais do pensamento administrativo com relao ao setor
privado, o que contribui para gerar uma cultura organizacional pouco propcia
para o gerenciamento de iniciativas de tipo participativo. Nesse aspecto, cabe re-
gistrar uma observao feita por um consultor canadense, constante de um docu-
mento em que sintetiza as lies aprendidas em mais de vinte anos de experincia
na organizao de processos participativos, nas reas pblica e privada:
O nvel e a qualidade da participao do pblico no ser melhor do que o da

equipe da organizao proponente. Se a equipe encarregada do processo partici-
pativo for dirigida de forma autoritria, provavelmente tratar o pblico da mesma
forma. Ao contrrio, equipes dirigidas de forma participativa trabalharo com o
pblico de forma mais interativa, j que a participao faz parte da sua cultura or-
ganizacional76 [Connor, 1997] (disponvel na Internet no site
http://www.islandnet.com/~connor/lessons.html).
6.2. Caractersticas Socioculturais Outro problema a ser enfrentado para a

das Regies consolidao de iniciativas de tipo parti-
cipativo constitudo pela fraca tradio
associativa existente em muitas regies,
que dificulta a organizao e mobilizao da comunidade.
Vrios fatores contribuem para fazer que, em algumas regies, haja uma malha
mais densa de organizaes e instituies intermedirias, que constituem uma socie-
dade civil mais dinmica e contribuem para que os habitantes sejam culturalmente
mais propensos a empreender atividades de tipo cooperativo. Em contraste, em ou-
tras regies essas redes so mais rarefeitas, contribuindo para menor coeso da co-
munidade e tornando mais difcil empreender atividades que pressuponham a exis-
tncia de indivduos culturalmente vocacionados para a cooperao.
A experincia dos COREDE do Rio Grande do Sul exemplar nesse sentido, j
que sua prtica tem sido diferenciada em termos de facilidade para promover a
aglutinao dos atores regionais, o que reflete as caractersticas socioculturais das
reas em que atuam. Como j foi referido, o norte do estado constitudo por re-
as povoadas por descendentes de imigrantes europeus alemes e italianos ,
que foram assentados em pequenas propriedades. Nessas regies, onde consoli-
dou-se, no incio da colonizao, uma forte cultura associativa, necessria para fa-
cilitar a sobrevivncia em condies difceis, os conselhos tendem a ter maior fa-
cilidade para congregar em torno de si os vrios setores da sociedade local. J no
sul, cuja formao histrica est associada escravido, pecuria e grande pro-
priedade, a tradio associativa mais dbil, e os conselhos tm, em geral, maior
dificuldade para aglutinar os diferentes segmentos da sociedade.77
76
The level and quality of participation by the public will be no better than that of the staff in
the proponents organization. If public participation staff are managed in a topdown way,
they are likely to manage the public in the same fashion. Alternatively, participativelyman-
aged staff are likely to work with the public more interactively since participation is part of the
organizational culture.
77
fcil perceber a analogia entre o caso do Rio Grande do Sul e o que mostra a anlise de
Putnam (1996) sobre a experincia histrica italiana.
Nas regies que apresentam menor dotao de capital social, a prtica dos con-
selhos tendeu a concentrar-se na formulao de demandas de carter mais imedi-
ato, geralmente com desmobilizao se essas reivindicaes no sejam atendidas.
Nessas reas, mais difcil aglutinar atores que, em tese, deveriam participar
de forma permanente da vida do COREDE para que sejam empreendidas ativida-
des que visem ao longo prazo. Esse o caso de aes como a elaborao dos pla-
nos estratgicos de desenvolvimento, que, por meio de um processo de reflexo
coletiva, contribuem para consolidar a viso da comunidade sobre a realidade lo-
cal e proporcionam uma pauta mais coerente para a atuao do conselho regional.
J nas regies com maior tradio associativa, as aes desse tipo tm sido mais
fceis de se viabilizarem.
6.3 Apoio Institucional Outra lio da experincia gacha que os COREDE

melhor sucedidos so os que contam com apoio
permanente de instituies dotadas de credibilidade e cuja atuao tem abrangn-
cia regional, como o caso das universidades. Esse apoio tem sido crucial para a
atuao dos conselhos regionais gachos. A ligao com as universidades confere
aos dirigentes dos COREDE o respaldo institucional necessrio para sobreporem-se
s disputas polticas locais.
O empenho e a eficcia das universidades no apoio a instituies de tipo parti-
cipativo dependem muito da intensidade das tradies associativas da regio em
que se situam, bem como da sua cultura institucional. Deve-se registrar que nem
todas as universidades se caracterizam por uma integrao efetiva com a comuni-
dade das reas em que esto localizadas. No caso do Cear, por exemplo, como foi
registrado, foram ineficazes as tentativas de promover o apoio das universidades
estaduais do interior aos conselhos regionais, pela pouca tradio de envolvimento
comunitrio dessas instituies de ensino. No Rio Grande do Sul, as universidades
comunitrias tm sido, em regra, as mais presentes no apoio aos COREDE, embora
alguns conselhos contem com apoio efetivo de universidades federais. Em Santa
Catarina, outras instituies, como o Banco Regional de Desenvolvimento Eco-
nmico (BRDE) e as associaes de municpios proporcionam suporte aos fruns
de Desenvolvimento Regional Integrado.
Em um prazo mais longo, organizaes como os COREDE gachos ou os CRDS ce-
arenses devem esforar-se para atingir um grau de credibilidade e organizao que
lhes permita no mais depender desse tipo de apoio institucional, adquirindo condi-
es prprias de sustentao. Quando esse estgio for atingido, a capacidade de mo-
bilizao desses conselhos dever passar a apoiar-se essencialmente na aceitao,
pela coletividade, de uma filosofia de trabalho calcada na busca permanente da
construo de consensos entre os principais atores da sociedade regional e na mini-
mizao dos efeitos desagregadores das rivalidades locais.
7 QUESTES CONCEITUAIS E METODOLGICAS
As diferenas existentes entre as experincias analisadas evidenciam o fato de

que no h consenso quanto a aspectos conceituais, metodolgicos e organizacionais
que so de fundamental importncia para viabilizar a participao em escala regi-
onal.
O primeiro ponto em que se percebe essa falta de consenso refere-se ao nvel de
participao, que definido tendo em vista o grau de influncia atribudo co-
munidade na tomada de decises e na operacionalizao das iniciativas. neces-
srio avaliar mais detidamente as caractersticas dos diferentes nveis de participa-
o, para identificar as implicaes da sua adoo nas vrias situaes concretas
que so relevantes na escala regional.
Um segundo aspecto em que no existe consenso diz respeito a questes de
natureza organizacional. necessrio avaliar as limitaes e as potencialidades
das diferentes formas como pode ser estruturado o processo de participao em
escala regional. Esse processo pode basear-se na realizao de eventos participati-
vos como as audincias pblicas realizadas pela Assemblia Legislativa de Mi-
nas Gerais ou na criao de organizaes voltadas para a promoo da partici-
pao, como os conselhos regionais do Cear e do Rio Grande do Sul. O processo
pode, ainda, estar calcado em uma sistemtica que combine esses dois tipos de
mecanismos, como ocorre no Esprito Santo e passou a ocorrer, mais recentemen-
te, no Rio Grande do Sul, com a introduo da consulta popular para a elaborao
do oramento do estado.
Outro ponto em que se faz necessria uma discusso mais aprofundada diz res-
peito ao tratamento que deve ser dado s iniciativas de carter mais amplo, que
so geralmente denominadas estruturantes ou de interesse geral, cujo impacto
transcende o nvel regional. Devem estas ser simplesmente excludas do alcance
das prticas participativas, como parecem sugerir algumas opinies? Ou o envol-
vimento da comunidade na sua discusso exige apenas a adoo de metodologias
adequadas?
7.1 Nveis de Participao O primeiro requisito lgico para que se possa

discutir, com propriedade, a questo de como
institucionalizar a participao da sociedade civil nas aes voltadas para a pro-
moo do desenvolvimento regional definir, de forma mais precisa, o que se en-
tende por participao.
Uma conceituao que pode ser considerada adequada aos objetivos desta dis-
cusso a adotada pelo Banco Mundial, para o qual a participao um processo
por meio do qual os indivduos e as instituies afetadas por iniciativas de desen-
volvimento podem influenciar a tomada de decises e a alocao dos recursos re-

lacionados com essas iniciativas. 78
fcil perceber que o termo influenciar o elemento mais problemtico desse
conceito. A considerao das possveis acepes desse termo, bem como as dife-
rentes amplitudes que lhe podem ser atribudas, nos remete questo dos nveis de
participao.
A literatura existente sobre o tema apresenta vrias classificaes, tendo em
vista as diferenas quanto intensidade da participao. Uma das mais conhecidas
a desenvolvida por Arnstein (1969), que considera oito nveis, ordenados de
forma crescente segundo o grau de influncia atribudo comunidade na relao
com a entidade promotora do processo participativo:
manipulao descreve as situaes em que a preocupao da entidade

promotora concentra-se exclusivamente na obteno de apoio para iniciativas j
definidas, sem que haja inteno de permitir que a comunidade tenha qualquer in-
fluncia na definio de suas caractersticas;
terapia engloba as aes de carter educativo que tm como objetivo mo-

dificar as atitudes e opinies existentes na comunidade em relao a um projeto ou
programa, as quais podem dificultar sua implementao;
informao diferencia-se dos nveis anteriores por no ter como objetivo

central direcionar as opinies da comunidade, constituindo um primeiro passo le-
gtimo para a participao efetiva, especialmente quando prev mecanismos sim-
ples de feedback que permitam avaliar as reaes da comunidade e que possam,
eventualmente, convencer os responsveis pela iniciativa da necessidade de efetu-
ar ajustes e adaptaes nas suas caractersticas;
consulta refere-se a processos em que a entidade promotora utiliza meca-
nismos mais complexos e estruturados para recolher subsdios junto comunidade,
com a inteno de utiliz-los de forma efetiva na definio das caractersticas e ob-
jetivos da iniciativa, embora mantenha o poder de decidir, em ltima instncia, sobre
o seu aproveitamento;
apaziguamento refere-se a situaes em que a influncia atribuda co-

munidade tende a ser mais aparente do que real, como ocorre quando so inclu-
dos alguns representantes da comunidade em comits que, embora formalmente
investidos de poder decisrio, pela sua composio acabam, na prtica, servindo
principalmente para referendar decises tomadas em outras instncias;
78
A seo VI do Resource Book on Participation, publicado pelo Banco Interamericano de
Desenvolvimento, apresenta uma relao dos diferentes conceitos de participao adotados
pelas organizaes internacionais ligadas promoo do desenvolvimento.
parceria neste nvel ocorre uma efetiva diviso de poder entre a comuni-
dade e a entidade promotora, por meio de processos de negociao, havendo divi-
so de responsabilidades nas tarefas relacionadas ao planejamento e tomada de
decises;
delegao de poder o poder decisrio atribudo comunidade, embora a
entidade promotora participe dos processos de planejamento e implementao das
iniciativas;
controle pelos cidados a entidade promotora restringe sua participao
ao financiamento das iniciativas, cabendo comunidade as tarefas de planeja-
mento e implementao.
Os dois primeiros nveis, evidentemente, no constituem participao. Seu obje-
tivo apenas moldar ou alterar a opinio da comunidade em relao a iniciativas
cuja implementao e caractersticas j foram definidas. A informao, por sua vez,
j constitui um passo significativo para a real participao. No entanto, s parece
possvel falar em participao efetiva a partir do nvel da consulta, em que a influn-
cia da comunidade comea a ser mais efetiva e significativa. O status que deve ser
atribudo ao nvel intitulado de apaziguamento depende da avaliao de cada caso
concreto, para que se possa distinguir as situaes em que atribuda importncia
efetiva representao da comunidade daquelas em que predomina uma inteno
estritamente manipulativa, em que se busca apenas criar uma aparncia de partici-
pao.
O UNDP Guidebook on Participation adota uma escala semelhante, que consi-
dera oito nveis, definidos nos termos apresentados a seguir:
manipulao: o nvel mais baixo; aplica-se a situaes de no-participao,
em que a participao conduzida como instrumento de doutrinao;
informao: se os participantes so informados de seus direitos, responsabili-
dades e opes, dado o primeiro e importante passo para a participao genuna.
A principal limitao nesse estgio que a nfase colocada na comunicao uni-
direcional, sem que haja canais para feedback ou poder de negociao;
consulta: este nvel implica comunicao bidirecional, em que os participan-
tes tm oportunidade para expressar suas sugestes e preocupaes, mas no tm
certeza quanto utilizao de suas contribuies. Pode ser dito, portanto, que nes-
se nvel os envolvidos esto participando da participao. Os procedimentos mais
freqentes de consulta so encontros com agenda definida pela entidade promoto-
ra, audincias pblicas e pesquisas de opinio;
formao de consensos: aqui os participantes interagem para obter compre-
enso mtua e alcanar posies negociadas aceitveis para todo o grupo. Uma
deficincia freqente deriva-se do fato de que os grupos e indivduos mais vulne-
rveis tendem a permanecer em silncio, ou a adotarem atitudes de concordncia

passiva;
deliberao: se os consensos so implementados como resultado de delibera-

es coletivas, caracteriza-se o incio da diviso de responsabilidades sobre os
possveis resultados. As negociaes, nesse estgio, refletem os diferentes graus
de influncia exercidos pelos vrios indivduos ou grupos;
repartio de riscos: este nvel baseia-se no anterior, mas avana em relao

ao aspecto meramente decisrio para abranger os efeitos de seus resultados, um
conjunto de conseqncias naturais, benficas ou danosas. Na evoluo dos pro-
cessos a que se refere a participao, h sempre um elemento de risco que faz que
mesmo as decises melhor intencionadas possam levar a resultados indesejados. A
definio e a possibilidade de cobrana das reponsabilidades tornam-se indispen-
sveis nesse nvel, especialmente se as partes mais influentes podem ser as que as-
sumem menores riscos;
parceria: este nvel implica a relao entre iguais, que trabalham com um

objetivo comum. A idia de igualdade aqui implcita no se refere a aspectos de
forma, estrutura ou funo, mas, sim, envolve o equilbrio de respeito entre as
partes. J que a parceria baseia-se nos nveis anteriores, implica responsabilidade
mtua e diviso de riscos;
autogesto: constitui o nvel mais elevado dos esforos participativos, em
que as partes interessadas interagem em processos de aprendizado que otimizam o
bem-estar de todos os envolvidos.
Outras classificaes similares podem ser utilizadas, como a apresentada a se-
guir, adaptada a partir da adotada em um documento sobre participao divulgado
pelo Communities Online Forum, organizao sediada na Inglaterra:79
informao: a entidade responsvel por uma ao simplesmente repassa in-

formaes para os indivduos e instituies por ela afetados, sem lhes atribuir in-
fluncia no processo decisrio;
consulta: a entidade responsvel confere aos indivduos e s instituies afe-
tadas pelas aes um grau limitado de influncia sobre sua formulao, solicitando
sugestes e comentrios ou, eventualmente, oferecendo um nmero limitado de
opes;
deciso conjunta: a entidade promotora divide amplamente a tomada das
principais decises com os indivduos e instituies afetados pelas aes;
79
O Guide to Effective Participation um extenso documento cuja nfase concentra-se na orien-
tao prtica, e que pode ser obtido, na ntegra, pela Internet, no site http://www. btwe-
bworld.com/communities/newsite/guide/main1.htm.
ao conjunta: a entidade promotora, alm de dividir com a comunidade as

decises sobre a formulao das iniciativas, divide tambm a responsabilidade so-
bre a sua execuo, por meio de colaborao temporria ou da formao de parce-
rias permanentes;
apoio a iniciativas da comunidade: a entidade promotora abre mo de parti-
cipar da formulao e da implementao das aes, limitando-se a apoiar sua con-
cepo e execuo pela comunidade, reservando-se apenas o direito de definir
critrios que condicionem a concesso desse apoio.
Nos termos do conceito de participao apresentado no incio desta seo, pa-
rece claro que, tambm no caso dessas duas ltimas classificaes, s se pode fa-
lar em participao efetiva a partir do nvel da consulta, no qual realmente comea
a existir a possibilidade concreta de influncia da comunidade sobre o processo
decisrio. Os contatos estritamente informativos, que tm como objetivo central o
repasse de informaes para a comunidade, sem que haja inteno de admitir que
as suas reaes possam alterar de forma significativa o rumo das atividades pre-
vistas, no podem ser considerados como processos efetivamente participativos.
Parece mais adequado reservar essa qualificao apenas para procedimentos em
que haja comprometimento, por parte da instituio promotora, de fazer o envol-
vimento da comunidade implicar real influncia sobre a tomada de decises,
mesmo que apenas em carter consultivo.
A compreenso das diferenas existentes entre esses nveis de participao
permite aprofundar a anlise das formas mais adequadas para organizar os proces-
sos participativos regionais. Um dos pontos a se ter em vista que como ser
discutido em maior profundidade na prxima seo a mudana na abrangncia
territorial do processo participativo tem implicaes organizacionais importantes,
afetando inclusive a definio dos nveis cuja utilizao melhor se ajusta ao trata-
mento de diferentes temas em escala regional.
Um erro comum, no que se refere aos nveis de participao, a tendncia de
igualar participao com deliberao, s se admitindo como realmente vlidos os
processos participativos em que a comunidade adota decises irrecorrveis, que
devem ser posteriormente aplicadas, sem possibilidade de alterao, pelas instn-
cias administrativas. Esse erro parece estar associado propenso de transpor de
forma direta, para a escala regional, prticas e metodologias utilizadas em experi-
ncias referentes escala municipal.
Evidentemente, no se pretende afirmar que a participao em nvel deliberati-
vo seja indesejvel ou inadequada na escala regional. O que se pretende, ao con-
trrio, registrar que esse tipo de equvoco d margem interpretao de que os
temas que no se ajustam com facilidade utilizao de mecanismos deliberativos
devem ser pura e simplesmente excludos da alada de aplicao das prticas par-
ticipativas.80 Assim, paradoxalmente, a idia de que a participao s vlida

quando a comunidade decide acaba por servir de argumento para que se reduza o
escopo da participao.
Na verdade, deve-se destacar que outros mecanismos de tipo consultivo ou
que envolvam deliberao conjunta, formao de consensos ou parcerias so
perfeitamente adequados para a abordagem de muitas questes mais complexas,
relevantes para o desenvolvimento regional. Metodologias baseadas nesses nveis
podem permitir que a comunidade exera influncia efetiva sobre o processo deci-
srio em uma gama muito mais abrangente de aes do que possvel com a utili-
zao de processos deliberativos simplificados. Para isso, no entanto, essencial
que a aplicao desses procedimentos seja orientada por uma sincera inteno de
proporcionar comunidade influncia real sobre as decises e sobre a implemen-
tao das aes delas decorrentes.
Nada impede que a mesma instituio promotora adote nveis diferentes de
participao para o tratamento de temas diversos. Assim, perfeitamente possvel
para uma administrao estadual, por exemplo, utilizar uma sistemtica delibera-
tiva para definir a alocao dos recursos relativos a alguns tipos de investimentos,
ao mesmo tempo em que utiliza outros procedimentos para promover a participa-
o da comunidade na formulao, implementao ou avaliao de outros tipos de
polticas e programas.
O ponto central da discusso consiste, evidentemente, em identificar critrios que
permitam avaliar quais os casos em que a deliberao pela comunidade vivel e
desejvel e quais os que se prestam melhor utilizao de mecanismos consulti-
vos.
Um primeiro aspecto a considerar, nesse sentido, de natureza eminentemente
prtica. Refere-se necessidade de conceber procedimentos, tambm de natureza
participativa, que possibilitem selecionar e detalhar de forma adequada as opes
alternativas que devero ser objeto de escolha pela comunidade. Quanto melhor es-
truturados forem os mtodos utilizados para definir essas opes, mais slidos ten-
dero a ser os resultados do processo participativo de deliberao.
O segundo ponto, de importncia fundamental se as decises tm carter pbli-
co, diz respeito necessidade de se criarem mecanismos que assegurem a legiti-
midade do processo decisrio. A deliberao pela comunidade s poder ser con-
siderada legtima se houver delegao formal da competncia para decidir e se os
procedimentos forem organizados de forma transparente, sendo garantida a possi-
bilidade da participao de todas as partes interessadas e adotadas precaues ri-
gorosas contra a possibilidade de fraude ou de manipulao.
80
Este seria o caso das aes estruturantes, tratadas mais adiante neste texto.
7.2 Formas de Organizao Outra distino metodolgica importante a

e Escala Territorial que diz respeito diferena existente entre os
processos participativos baseados exclusiva-
mente em eventos isolados ou peridicos sejam eles simples contatos, reunies,
audincias pblicas ou consultas populares, com um objetivo limitado e aque-
les que envolvem a criao de organizaes permanentes, especificamente volta-
das para promover e facilitar a participao.
O modelo adotado nas audincias pblicas de Minas Gerais o nico que per-
tence primeira categoria, e parece constituir-se em uma tentativa mecnica de
transposio, para o nvel regional, das principais caractersticas das experincias
de oramentao participativa existentes em escala municipal. Por um lado, essa
sistemtica simples pode ser mais fcil de se implementar. Seu sucesso depende,
em ltima anlise, apenas da existncia de condies financeiras e polticas que
favoream a execuo das aes includas no oramento como resultado das prio-
ridades indicadas pela comunidade.81 Por outro lado, o escopo excessivamente li-
mitado reduz a potencialidade das iniciativas calcadas nesse modelo para alcanar
alguns dos resultados mais importantes da participao, como a promoo de pro-
cessos coletivos de aprendizado, a criao de consensos entre os atores sociais, o
fortalecimento das identidades regionais e o estmulo acumulao de capital so-
cial.
Parece ser bem maior, nesse sentido, a potencialidade das experincias que en-
volvem a implantao de instncias permanentes de organizao e aglutinao re-
gional, como os conselhos regionais do Cear e do Rio Grande do Sul ou os f-
runs regionais de Santa Catarina. Essas experincias esto calcadas no modelo dos
conselhos econmicos e sociais, j existentes em outros pases em escala tanto na-
cional quanto regional.82
Enquanto a utilizao de mecanismos simples de deliberao pode contribuir
apenas para que a alocao dos recursos pblicos seja mais condizente com os de-
sejos e necessidades da comunidade, as sistemticas baseadas na existncia de or-
ganizaes permanentes permitem, alm disso, que a participao atue como ins-
trumento para fortalecer a capacitao coletiva para a promoo do desenvolvi-
mento.
A existncia dessas organizaes permanentes possibilita que seja abordada
uma gama mais ampla de temas relevantes para o desenvolvimento regional e que
81
Deve-se lembrar, no entanto, que tais condies quase nunca foram alcanadas nas experincias
analisadas neste texto, que se propunham a estabelecer algum tipo de participao na elabora-
o do oramento. Em todos esses casos, as informaes disponveis indicam que o ndice de
execuo da aes propostas pela comunidade tem sido bastante baixo.
82
Como j foi referido, uma anlise da experincia desses conselhos pode ser encontrada em um re-
cente nmero especial da Revista de Trabajo, [Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, 1995].
seja criado um fluxo amplo e contnuo de informaes entre a administrao p-

blica e a comunidade, capaz de contribuir de forma mais abrangente para o aper-
feioamento de polticas, programas e projetos de interesse das regies. Alm dis-
so, pode contribuir de forma bastante significativa para promover a articulao
entre os atores sociais de uma regio, fortalecendo a compreenso do grau de in-
terdependncia existente entre os seus interesses e possibilitando que sejam identi-
ficadas e aproveitadas muitas oportunidades de cooperao entre os diferentes
segmentos da comunidade. Outro ponto a destacar que a existncia dessas orga-
nizaes aumenta a solidez dos processos participativos, na medida em que ten-
dem a atuar como um lobby da participao.
Deve-se registrar, no entanto, que, mesmo sendo menos produtiva, a utilizao
de mecanismos participativos simples j se constitui em um avano em relao
prtica usual das decises de gabinete. O defeito principal desses mecanismos
simplificados parece ser o de explorar de forma muito limitada os efeitos pedag-
gicos da participao, no favorecendo o aprofundamento da compreenso de
questes mais complexas por parte da comunidade e acabando por limitar o esco-
po das prticas participativas.
Tratando-se da escala regional, parece mais adequado, portanto, recomendar
que sejam criadas organizaes que promovam a discusso permanente dos pro-
blemas das regies e a participao da comunidade nas aes pblicas relaciona-
das com o desenvolvimento. Os modelos baseados na existncia dessas organiza-
es apresentam potencial maior para promover processos de capacitao e de
aprendizado coletivo e para estimular a acumulao de capital social, na medida em
que possibilitam maior interao entre os diferentes atores regionais, bem como en-
tre esses atores e a administrao pblica.
7.3 Participao e A terceira questo metodolgica a ser aprofunda-

Projetos Estruturantes da diz respeito ao tratamento que deve ser dado s
aes ou projetos usualmente denominados es-
truturantes ou de interesse geral, com o objetivo de definir a viabilidade e o al-
cance da utilizao de prticas participativas nesses casos.
Essa distino entre os projetos que atendem a interesses especficos e os que
tm alcance mais abrangente e difuso foi apresentada pelo professor Paulo Ha-
ddad, em um artigo sobre a experincia das audincias pblicas promovidas pela
Assemblia Legislativa de Minas Gerais:
Do ponto de vista tcnico-financeiro, preciso, desde o incio, distinguir o
que seja um projeto estruturante. Esse tipo de projeto, normalmente, se caracteriza
pelo carter de transformao profunda das condies gerais de vida dos habitan-
tes de um municpio ou de um Estado, ultrapassando os interesses de grupos co-
munitrios especficos ou de reas geogrficas determinadas. So exemplos de
projetos estruturantes a construo de um sistema de saneamento bsico em uma

cidade ou a duplicao de uma rodovia que corta vrias regies de um estado
(Paulo Haddad, Um Oramento Democrtico para o Brasil artigo publicado
na Gazeta Mercantil em 5/9/96).
Se a participao da comunidade for organizada exclusivamente com base em
mecanismos simplificados de natureza deliberativa, como ocorre na experincia
de Minas Gerais, parece defensvel a posio de excluir do processo os projetos
estruturantes. Defendendo essa posio, o professor Paulo Haddad destaca:
Como esses projetos tm efeitos difusos e so de interesse geral, h um grande
risco de que no venham a ser priorizados nas diferentes consultas feitas nos bair-
ros ou nos municpios, onde os grupos sociais esto mais preocupados em no
perder a rara oportunidade de priorizar projetos cujos benefcios so por eles cap-
turados mais diretamente. Assim, fundamental que, no processo de oramenta-
o, haja uma arena de deciso igualmente democrtica, na qual os projetos es-
truturantes possam ser previamente definidos e recursos para eles alocados, antes
mesmo de se abrir uma rodada de consultas diretas populao sobre o que fazer
e com quais fontes de recursos.
Essa objeo no se sustenta, no entanto, quando se levam em conta as obser-
vaes feitas sobre a possibilidade de adotar diferentes nveis de participao,
adequados s caractersticas e circunstncias de diferentes situaes concretas, e
quando se tem em vista que a participao da comunidade no pode ser confun-
dida com a deliberao pela comunidade.
O envolvimento da comunidade em nvel consultivo, de formao de con-
sensos ou de deliberao conjunta pode ser bastante positivo para a formulao
e implementao de muitos desses projetos estruturantes ou de interesse geral,
contribuindo para aumentar sua eficcia e, at mesmo, sua sustentabilidade, na
medida em que pode resguard-los contra o risco de abandono devido a flutuaes
no interesse das instncias poltico-administrativas.
No nvel regional, a influncia da comunidade ser ainda mais produtiva caso
possa apoiar-se em uma reflexo sobre a realidade das regies e sobre as estratgi-
as mais adequadas para promover o seu desenvolvimento. Essa reflexo pode ser
desenvolvida por organizaes regionais, como os COREDE gachos, os CRDS cea-
renses ou os fruns catarinenses, e corporificada em planos estratgicos de desen-
volvimento regional, elaborados de forma participativa. Com base nesses planos, a
comunidade pode sugerir iniciativas abrangentes de interesse da regio, alando-se
alm da simples deliberao sobre questes pontuais e passando a ter melhores
condies para influenciar decises governamentais de carter mais amplo.
No h por que, portanto, simplesmente excluir os projetos estruturantes ou de
interesse geral do alcance da participao. Parece perfeitamente possvel alm
de desejvel favoreceu a presena da comunidade na arena de deciso igual-

mente democrtica, na qual os projetos estruturantes possam ser previamente de-
finidos e recursos para eles alocados, mencionada pelo professor Haddad. Basta
definir o nvel de participao mais adequado em cada caso concreto. Alm disso,
como se trata da escala regional, conveniente que seja previamente implantada e
consolidada uma estrutura organizacional adequada para operacionalizar proces-
sos participativos, em qualquer nvel.
8 COMO DIFUNDIR AS PRTICAS PARTICIPATIVAS
Ficam evidentes, a partir de algumas das consideraes apresentadas nas sees

anteriores, as dificuldades existentes para que se criem e consolidem canais que
possibilitem aumentar a influncia da sociedade civil sobre a tomada de decises
no setor pblico. A tradio poltico-administrativa brasileira fortemente carac-
terizada pela centralizao do poder decisrio e pelo formalismo burocrtico. Por
esses e por outros motivos, a incorporao mais efetiva de prticas participativas
s atividades do setor pblico exigir profundas mudanas na cultura organizacio-
nal predominante na administrao pblica do pas.
Alm disso, poucas so as regies que podem ser consideradas ricas em capital
social e em que se consolidaram, ao longo da histria, fortes tradies associativas
como as registradas por Putnam em algumas reas do centro e do norte da Itlia
[Putnam, 1996, cap. 4 e 5], que proporcionam um campo frtil para a difuso de
procedimentos participativos. Na maior parte das comunidades, so relativamente
poucos os que esto convencidos de que devem envolver-se, de forma direta e
continuada, na formulao e na implementao de aes que so consideradas ti-
picamente governamentais. Predomina, na maior parte dos casos, a idia de que,
em geral, o envolvimento dos indivduos na vida pblica ainda deve limitar-se
participao peridica no processo eleitoral.
Nesse contexto, no simples a tarefa de incorporar a participao ao quotidiano
das aes de governo na escala regional, ajudando a viabilizar a formulao de pol-
ticas regionais mais prximas do jogo real das sociedades locais e mais arti-
culadas entre os diversos nveis do poder pblico.83 Essa tarefa torna-se ainda mais
difcil quando essa incorporao requer um esforo prvio de organizao e de cria-
o de novas instituies, como parece ser necessrio para que seja promovida a
participao em escala regional. Como j foi referido, em geral no existem instn-
cias consolidadas de organizao da comunidade que proporcionem uma base insti-
tucional slida para processos de participao nessa escala territorial.
83
Para usar uma expresso constante dos termos de referncia para a elaborao do presente do-
cumento.
Alm disso, faz-se necessrio um avano da reflexo sobre questes metodol-

gicas. A principal dessas questes est relacionada com a necessidade de superar o
vcio de abordagem decorrente da propenso de acreditar que a participao em
nvel regional consiste, essencialmente, em uma transposio de conceitos e me-
todologias tpicos dos oramentos participativos municipais para uma escala ter-
ritorial mais ampla.
Uma primeira conseqncia dessa propenso a tendncia de confundir partici-
pao com participao no oramento, que acaba por limitar, de forma indevida, o
alcance dos processos participativos e por fazer que seja ignorado o fato de que
tecnicamente possvel e socialmente desejvel que sejam utilizadas prticas
participativas em toda uma ampla gama de atividades relacionadas com o planeja-
mento, com a implementao e com a avaliao de aes governamentais.
Outra conseqncia dessa propenso a tendncia de enfatizar, de forma exa-
gerada, a dimenso alocativa da participao. Sem dvida, importante aumentar
a influncia da comunidade sobre a alocao dos recursos pblicos. No entanto,
isso deve ser feito de maneira a maximizar outros efeitos positivos da participa-
o, como a capacitao e o aprendizado coletivo, ou a acumulao de capital so-
cial, que so talvez at mais importantes para o desenvolvimento regional no lon-
go prazo. Um dos riscos dessa nfase na dimenso alocativa deriva-se da possibi-
lidade de que o fracasso de iniciativas mal concebidas contribua para desacreditar
a prpria idia da participao, reduzindo o estoque de capital social da comuni-
dade e tornando cada vez mais difcil mobiliz-la para envolver-se em aes de
interesse coletivo.
Tendo em vista a conjugao de circunstncias desfavorveis e de dificuldades
metodolgicas e conceituais a superar, fica claro quo difcil ser a tarefa de di-
fundir a adoo de prticas participativas nas aes voltadas para o desenvolvi-
mento regional no Brasil. Como foi visto, mesmo as experincias mais antigas que
existem nesse sentido so ainda dbeis, estando longe de poderem ser considera-
das bem-sucedidas.
Sua consolidao depender, antes de mais nada, da prpria persistncia das li-
deranas da comunidade em reivindicar o avano da participao, superando os
mltiplos entraves oriundos at mesmo da prpria fragilidade das estruturas da so-
ciedade civil e da ausncia de tradio participativa. O ponto mais crtico, nesse
sentido, parece ser a necessidade de afirmar a credibilidade dessas iniciativas,
muitas vezes abalada pela falta de resultados concretos e por eventuais tentativas
de manipulao.
As administraes estaduais, que tm sido as promotoras da maior parte das
iniciativas existentes, precisam convencer-se mais intensamente da importncia da
participao como instrumento para a melhoria qualitativa das aes relacionadas
com a promoo do desenvolvimento regional. A forte tendncia, registrada nos
ltimos anos, no mbito das principais organizaes internacionais de fomento, de

valorizar a participao da sociedade civil, dever contribuir para esse convenci-
mento. necessrio, no entanto, um esforo permanente no sentido de distanciar as
prticas participativas de aes promocionais que possam ser associadas a motiva-
es eleitorais. S assim ser possvel evitar que sua credibilidade seja desgastada
por polmicas relacionadas com a defesa de interesses partidrios.
As administraes municipais, por sua vez, precisam conscientizar-se da im-
portncia das iniciativas voltadas para a cooperao em escala regional. Precisam,
alm disso, ter clareza quanto importncia da participao de outros atores regi-
onais nessas iniciativas, como condio para aumentar-lhes a solidez e a fecundi-
dade. Esse caminho j vem sendo trilhado por algumas entidades que congregam
administraes locais, como as associaes de municpios de Santa Catarina, que
criaram seus fruns regionais de Desenvolvimento Integrado, ou a Federao das
Associaes de Municpios do Rio Grande do Sul (FAMURGS), que tem passado a
cooperar mais intensamente com os COREDE.
Finalmente, o governo federal pode, pelo exemplo, desempenhar um papel im-
portante na difuso das prticas participativas em escala regional. O prestgio, por
parte da Unio, das aes desse gnero inclusive pela incorporao de meca-
nismos participativos formulao e implementao de suas prprias polticas e
aes regionais poder contribuir de forma decisiva para fortalecer os esforos
j existentes em algumas unidades da Federao, induzindo outros estados a imit-
los. O apoio federal conferir prestgio tcnico e poltico a essas iniciativas, e po-
der contribuir de forma decisiva para viabilizar a sua consolidao.
Evidentemente, a incorporao de procedimentos de natureza participativa s
aes federais de natureza regional exigir o desenvolvimento de metodologias
especificamente adequadas para esse nvel. Trata-se, na maior parte dos casos, de
aes do tipo estruturante e que, alm disso, em geral se referem a um nvel de
abrangncia territorial bastante amplo, o que dificulta o envolvimento mais direto
e efetivo dos diferentes segmentos da comunidade. No entanto, a tendncia exis-
tente de focalizar as polticas federais de promoo do desenvolvimento regional
em uma escala territorial mais limitada certamente facilitar a incorporao de
procedimentos participativos sua concepo e implementao. Alm disso,
como j foi visto, o fato de se tratar de aes estruturantes no impede a participa-
o, exigindo apenas a definio de metodologias e nveis de participao adequa-
dos a cada caso concreto.
A participao em nvel consultivo pode ser incorporada, com facilidade, a
muitas das aes federais direta ou indiretamente relacionadas com o desenvolvi-
mento regional. As organizaes regionais j existentes em alguns estados, como
os COREDE do Rio Grande do Sul, os CRDS do Cear ou os fruns regionais de
Santa Catarina, podem ser envolvidas na sua formulao, implementao e/ou
avaliao. O governo federal pode, inclusive, estimular a implantao de organi-

zaes desse tipo em outros estados. Onde isso no for vivel, podem ser organi-
zadas audincias pblicas para esclarecimento da comunidade sobre aes espec-
ficas e para a coleta de subsdios .
O estmulo federal para o surgimento e para a consolidao de organizaes
capazes de promover a participao dos vrios segmentos da sociedade civil, em
escala regional, ajudar a criar uma base mais slida para o enfrentamento dos
problemas regionais no pas. A constituio dessa base torna-se especialmente ne-
cessria se as polticas territoriais tendem a ser, cada vez mais, focalizadas na mo-
bilizao dos recursos locais e na constituio de comunidades dinmicas como
meio para reforar a capacitao competitiva e possibilitar a gerao de empre-
gos.84
84
Como registra Donald J. Johnson, secretrio geral da OECD, em Why Territorial Development
Matters, artigo publicado no The OECD OBSERVER, no 210, fevereiro/maro 1998, p. 4.
ANEXO I
Formulrios Utilizados pelos COREDE/RS no Encaminhamento de Propostas Regi-
onais para a Elaborao dos Oramentos de 1997 e 1998
Governo do Estado do Rio Grande do Sul

Secretaria da Coordenao e Planejamento
Departamento de Desenvolvimento Regional e Urbano
Demonstrativo de Projeto/Atividade
8. Exerccio 9. rgo 10. Unid Or 11. Funo 12. Programa 13. Subprog 14. No Pr/Ativ
1998
15 Projeto/Atividade 16 Localizao 17Novo/Exec/Paralizado 18Ativ Fim/Meio
Nome do Projeto /Atividade

19 Completo:
20 Reduzido:
Aplicao e Fonte de Recursos

Cdigo
21 Elemento Desp 22 Fonte do Recurso 23 Valor
24 Total: R$
01. Diagnstico O que
01.1. Breve histrico do desenvolvimento da atividade/projeto na regio. Levantamento da situa-

o atual visando detectar os pontos de estrangulamento e avaliar as operaes em curso.
Justificativa quanto :
01.2. significao do projeto/atividade para a regio do COREDE, contribuio para o setor a que
se vincula e complementaridade com outros projetos/atividades existentes na regio.
Informar ainda
01.3. o nome da pessoa e o nmero do telefone para contato no mbito do COREDE
02. Objetivos, 03. Metas e 04. Estratgia O que deve ser

02. a 04. Determinao do que se pretende atingir
02. Objetivo: identifica os fins a serem alcanados
03. Meta: explicita em termos quantitativos os fins a serem alcanados
04. Ao Municipal: subdivide a meta por municpio
05. Valor Previsto: dotaes previstas por municpio
02 Objetivo Especfico 03 Meta 04 Ao Municipal 05 Valor Previsto
06. Escolha dos meios com que se pretende atingir os objetivos fixados abor-
dando os seguintes aspectos:
Estratgia quanto:
06.1. identificao das aes que esto sendo desenvolvidas para a obteno dos resultados es-
perados, abrangncia do projeto/atividade e as suas repercusses regionais, ao detalhamento
das datas mais significativas para a obteno dos resultados nos prximos anos e identificao
do rgo responsvel pela coordenao e pela execuo do projeto/atividade.
06.2. identificao dos recursos necessrios execuo do projeto/atividade. Os recursos hu-

manos compreendem o pessoal especializado e no especializado, os recursos financeiros devem

ser estruturados por origem e por destino, e os recursos materiais consistem nos equipamentos e
nas instalaes.
ANEXO II
Declarao de Princpios dos Conselhos Regionais de
Desenvolvimento do Rio Grande do Sul
Os presidentes dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento, reunidos em

Porto Alegre, no dia 11 de setembro de 1997, resolvem adotar os seguintes princ-
pios, que devem nortear o trabalho de todos os participantes dos COREDE:
Promoo do Desenvolvimento Regional
O objetivo central da atuao dos COREDE a promoo do desenvolvimento
regional, compatibilizando competitividade, eqidade e sustentabilidade.
Autonomia
O trabalho dos COREDE e de seus membros deve pautar-se pela autonomia, pela
iseno e pela neutralidade em relao s diferentes instncias governamentais, s
correntes poltico-partidrias ou a quaisquer outras organizaes da regio ou de
fora da regio.
Pluralidade e Identificao de Consensos
Deve ser estimulada a livre expresso das diferenas de pensamento entre os
membros do Conselho. Essa livre expresso dever servir como ponto de partida
para um esforo no sentido da identificao de pontos de consenso, entre os seg-
mentos que compem a sociedade da regio, quanto forma de promover o des-
envolvimento regional.
Confiana, Cooperao e Formao de Parcerias
A ao dos COREDE deve contribuir para estreitar os laos de confiana, estimular
a cooperao e viabilizar o estabelecimento de parcerias entre os diferentes seg-
mentos da sociedade civil da regio, bem como entre esses segmentos e as vrias
instncias da administrao pblica, na busca do desenvolvimento regional.
Integrao, Articulao e Consolidao das Identidades Regionais
Os COREDE devem constituir-se em um espao de articulao da sociedade re-
gional, atuando no sentido de integrar os esforos da sociedade civil e das dife-
rentes instncias da administrao pblica que tenham como objetivo a promoo
do desenvolvimento.
A participao dos diferentes segmentos da sociedade na discusso dos pro-
blemas da sua regio, no mbito dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento,
dever servir de base para a consolidao de uma identidade regional, entendida
como o sentimento de pertinncia a uma comunidade territorialmente localizada.
A existncia desse sentimento condio essencial para que um determinado ter-
ritrio possa ser, efetivamente, denominado regio.
Busca da Regionalizao das Polticas de Desenvolvimento

A ao dos Conselhos deve contribuir para a articulao, em escala regional,
dos esforos locais de promoo do desenvolvimento. Deve voltar-se, tambm,
para fazer com que as aes setoriais das diferentes instncias de governo sejam
estruturadas e integradas de forma a caracterizar verdadeiras polticas de desen-
Aumento Permanente da Representatividade e da Organizao
Os COREDE devem empreender um esforo permanente no sentido de ampliar
sua representatividade e sua penetrao junto comunidade, organizando e inte-
grando sua composio os segmentos ainda desarticulados da sociedade da regi-
o.
Apoio Continuidade das Polticas Pblicas de Interesse Regional
Os COREDE devem defender a implementao e a continuidade das polticas
governamentais que contribuem de maneira efetiva para o desenvolvimento regio-
nal, evitando seu abandono por motivos alheios ao interesse pblico.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
ALTENBURG, HILLEBRAND e MEYER-STAMER. Policies for building systemic

competitiveness: conceptual framework and case studies of Korea, Brazil, Mexico
and Thailand. Berlim: German Development Institute, 1997. Paper apresentado no
Seminrio da UNIDO sobre New Trends and Challenges in Industrial Policy, reali-
zado em Viena em 16 e 17 de outubro de 1997.
AMOSC. Termos de Referncia. Chapec, 1997.
ARNSTEIN, S. Ladder of citizen participation. Jounal of American Planning, v.35, n.4,
1969.
BECKER, D. F. Os limites desafiadores do planejamento. 1998. Artigo indito.
BENEVIDES, Maria Victoria de Mesquita. A cidadania ativa: referendo, plebiscito e
iniciativa popular. 2a Ed. So Paulo: Editora tica, 1996.
BID. Libro de consulta sobre participacin. 1997disponvel na Internet,
http://www.iadb.org/ESPANOL/politicas/participa/indice.htm.
BID. Resource book on participation. 1997. disponvel na Internet, no site
http://www.iadb.org/ENGLISH/POLICIES/participate/index.htm.
BIRD. World Bank participatory sourcebook. 1996. Documento de orientao elaborado pelo
Banco Mundial, Disponvel na Internet, no site
http://www.worldbank.org/html/edi/sourcebook/sbhome.html.
BIRD. World Development Report 1997: the state in a changing world. Washington, D.C.:
World Bank, 1997.
BOISIER, Sergio. Centralizacin y descentralizacin territorial en el proceso decisorio del
sector publico. Santiago do Chile: ILPES/CEPAL, 1995. (Documento CPRD95)
BORDENAVE, Juan E. Daz. O que participao. So Paulo: Brasiliense, 1983.
BRANSCOMB e KELLER. Investing in innovation: creating a research and innovation policy
that works. MIT Press, 1997.
BRASIL. MINISTRIO DO PLANEJAMENTO E ORAMENTO. Secretaria Especial de
Polticas Regionais. Indicaes para uma nova estratgia de desenvolvimento regio-
nal. Braslia: 1995.
CEAR. Governo do Estado. Modelo de gesto participativa Conselho Regional de Des-
envolvimento Sustentvel: conceitos, regras e sugestes para implantao e funciona-
mento. Jan. 1995b.
CEAR. Governo do Estado. Plano de desenvolvimento sustentvel do Cear. Jan. 1995a.
CODEVAT. Plano estratgico de desenvolvimento do Vale do Taguari. Lajeado: FATES,
1995/97. 3 v.
CONNOR, Desmond M. Ten lessons learned in 22 years of public participation. 1997. Artigo
disponvel na Internet, no site http://www.islandnet.com/~connor/lessons.html.
COPLAG. Coordenao de Planejamento do Governo do Esprito Santo. Regionalizao e

oramento participativo no Esprito Santo: principais aspectos. COPLAG, mar. 1997.
CUNILL, Nuria. Participacion ciudadana: dilemas y perspectivas para la democratizacion
de los estados latinoamericanos. Caracas: Centro Latinoamericano de Administracin
para el Desarollo, 1991.
DIAMOND, L. Promoting democracy in the 1990s: actors and instruments, issues and impe-
ratives. 1995. Relatrio elaborado por encomenda da Carnegie Corporation. Disponvel
na Internet no site http://www.carnegie.org/ deadly/diam_rpt.html.
FEDOZZI, Luciano. Oramento participativo: reflexes sobre a experincia de Porto Ale-
gre. Porto Alegre: 1997. Tomo Editorial.
GUIMARES, Roberto P. Participacion comunitaria, estado y desarollo: el dificil arte de
conciliar lo conflictivo. Revista Interamericana de Planificacin, v. XXI, n.83/84, set./dez
1997.
HADDAD, Paulo Roberto. Participao, justia social e planejamento.Rio de Janeiro:
Zahar Editora; 1980.
MANSBRIDGE, Jane. Does participation make better citizens? 1995. Artigo publicado na
Internet, pela Civic Practices Network, no endereo
http://www.cpn.org/cpn/sections/new_citizenship/theory/mansbridge1.html;
MENDES, Eugnio L. Impasses Institucionais do oramento participativo. In: Anais do 19o
ENANPAD, p. 61-75, 1995.
MENDES, Eugnio L. Participao popular e governo: algumas questes tericas, conceituais

e prticas.In: Anais do 18o ENANPAD, p.44-56, 1994.
MILLN CONSTAN, Felipe. Competitividad Internacional de Regiones. Santiago do
Chile: ILPES/CEPAL, 1994. (Srie Ensaios, Documento 94/22)
MINAS GERAIS. Assemblia Legislativa do Estado. Audincias pblicas regionais 1995:
relatrio geral. 1995.
MINAS GERAIS. Governo do Estado e Assemblia Legislativa. Audincias pblicas regio-
nais oramento de 1996. Relatrio de acompanhamento das propostas. Belo Hori-
zonte: 1996.
MINAS GERAIS. Governo do Estado. Informaes referentes s regies administrativas do
estado de Minas Gerais.Belo Horizonte: 1997.
MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL. Revista de Trabajo, Buenos
Aires, Ao 2, n.6, Mar./Abr.1995. Nmero. Especial: Los Consejos Econmicos y
Sociales.
OECD. Development Assistance Committee. Expert Group on Aid Evaluation. Evaluation of
programs promoting participatory development and good governance. Synthesis re-
port. Paris: 1997.
OECD. Development Assistance Committee. Final report of the working group on partici-
patory development and good governance. Paris: 1997.
OECD. Development Assistance Committee. Shaping the 21st century: the contribution of
development co-operation. Paris: 1996.
OECD. Local economies and globalization. 1995. Paper com sumrio das contribuies da
conferncia sobre Local Development and Structural Change: A New Perspective on
Adjustment and Reform, realizada em Paris em 3 e 4 de Maio de 1993.
OVERSEAS DEVELOPMENT ADMINISTRATION. Guidance note on how to do
stakeholder analysis of aid projects and programmes. 1995a. Documento disponvel na
Internet em 22/3/97, no site http://www.oneworld. org/oda/publications/stake1.html;
OVERSEAS DEVELOPMENT ADMINISTRATION. Guidance note on indicators for mea-
suring and assessing primary stakeholder participation. 1995c. Disponvel na Internet
em 22/3/97, no site http://www.oneworld.org/ oda/publications/stake3.html;
OVERSEAS DEVELOPMENT ADMINISTRATION. Note on Enhancing Stakeholder par-
ticipation in aid activities. 1995b. Documento disponvel na Internet em 22/3/97, no site
http://www.oneworld.org/oda/ publications/stake2.html;
PUTNAM, Robert D. Comunidade e democracia: a experincia da Itlia Moderna. Rio de
Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1996.
ROSENBERG, Robin L. Implementing the summit of the Americas: invigorating civil society
participation. NorthSouth Center, University of Miami, 1996.
RUESCHMEYER, Dietrich. The self-organization of society and democratic rule: specifying
the relationship. 1997. Paper apresentado no encontro anual da American Political Sci-
ence Association, Washington, agosto de 1997.
SCHWARTZ, Norman e DERUYTTERE, Anne. Community consultation, sustainable deve-
lopment and the InterAmerican Development Bank: a concept paper. Washington,
D.C., 1996. (BID, n. IND101)
SILVA, Paulo Rogrio G. da. O que resta da participao social? Que perspectivas nos anos
noventa? Elementos para discusso sobre gesto de cidades brasileiras. In: Anais do 19o
ENANPAD, p. 97-115, 1995.
SOUTOMAIOR, Joel. Planejamento estratgico participativo: uma abordagem para o setor

pblico. In: Anais do 18o ENANPAD, p.57-74, 1994.
SOUTOMAIOR, Joel. Sobre participao, transparncia e suas alternativas no planeja-
mento estratgico no setor pblico. In: Anais do 19o ENANPAD, p.78-96, 1995.
SOUZA FILHO, Jorge Renato. Polticas pblicas e participao regional: o caso dos conse-
lhos regionais de desenvolvimento do Rio Grande do Sul. Porto Alegre: 1997. Verso
preliminar. Artigo no publicado.
TENRIO, F. G. e ROZEMBERG, J. E. Gesto pblica e cidadania: metodologias participa-
tivas em ao. Cadernos Gesto Pblica e Cidadania, Escola Brasileira de Administra-
o Pblica/FGV, v.7, 1997.
UNDP. Capacity assessment and development in a systems and strategic management con-
text. Management Development and Governance Division, 1998. (Technical Advisory
Paper, n.3)
UNDP. Capacity development. Management Development and Governance Division, 1997b.

(Technical Advisory Paper, n.2)
UNDP. Governance for sustainable human development: a UNDP policy document. 1997a.
Disponvel na Internet no site http://magnet/UNDP/ org/policy/default.htm
UNDP. The habitat agenda and the istambul declaration. Transcrio de documentos da Con-
ferncia das Naes Unidas sobre Assentamentos Humanos, disponvel na Internet em
30/3/97, no site http://www.UNDP.org/un/habitat/ agenda
UNDP. UNDP guidebook on participation. disponvel na Internet no endereo
http://www.UNDP.org/UNDP/csopp/paguide.htm, em 01/06/98.
UNDP. Who are the questionmakers? A participatory evaluation handbook. Disponvel na
Internet em 1/6/98 no endereo http://www.UNDP.org/ UNDP/eo/who.htm
UNITED STATES INFORMATION AGENCY. Strenghtening civil society. Issues of Demo-
cracy, v.1, n.1, Jul. 1996. Disponvel na ntegra pela Internet, no site
http://www.usia.gov/journals/journals.htm.
USAID. Participatory development. Transcrio de seminrios internos da equipe tcnica da
USAID. Disponvel na Internet, em 27/3/97, no site
http://www.info.USAID.gov:80/about//part_devel/.
UVIN, Peter e MILLER, David. Scaling up: thinking through the issues. Artigo disponvel na
Internet em 22/3/97, no site
http://netspace.org/ hungerweb/HW/WHP/SCALINGU_ToC.html.
WILCOX, David. The guide for effective participation. 1996. Divulgado pelo Communities
Online Forum, da Inglaterra, no site
http://www.btwebworld. com/communities/newsite/guide/main1.htm.

Participação e Desenvolvimento

Transféré par

Informations du document

Titre original

Copyright

Formats disponibles

Partager ce document

Partager ou intégrer le document

Options de partage

Avez-vous trouvé ce document utile ?

Ce contenu est-il inapproprié ?

Droits d'auteur :

Formats disponibles

Participação e Desenvolvimento

Transféré par

Droits d'auteur :

Formats disponibles

ISSN 1415-4765

TEXTO PARA DISCUSSO No 630

Braslia, fevereiro de 1999

TEXTO PARA DISCUSSO No 630

Braslia, fevereiro de 1999

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada

O IPEA uma fundao pblica, vinculada ao Ministrio do Planeja-

TEXTO PARA DISCUSSO tem o objetivo de divulgar resultados

Tiragem: 105 exemplares

PERMITIDA A REPRODUO DESTE TEXTO, DESDE QUE OBRIGATORIAMENTE CITADA A FONTE.

2 DESENVOLVIMENTO REGIONAL E PARTICIPAO DA SOCIEDADE CIVIL 8

3 ALGUMAS VERTENTES DO ARGUMENTO EM FAVOR DA PARTICIPAO 10

4 LIMITES E DETURPAES DAS PRTICAS PARTICIPATIVAS 31

5 CINCO EXPERINCIAS ESTADUAIS DE PARTICIPAO

7 QUESTES CONCEITUAIS E METODOLGICAS 63

8 COMO DIFUNDIR AS PRTICAS PARTICIPATIVAS 72

ste trabalho uma reflexo sobre o desenvolvimento recente, no Brasil, de

alocao de recursos pblicos destinados a investimentos. O exemplo mais conheci-

Dessa forma, parece evidente que o estabelecimento de mecanismos slidos de

Comeou a formar-se, nos ltimos anos, entre pesquisadores e praticantes, o

... a incorporao ao processo de planejamento de uma pesquisa aprofundada

o das aes de governo, no apenas para produzir melhores programas e proje-

3 ALGUMAS VERTENTES DO ARGUMENTO

Podem ser desenvolvidas vrias linhas convergentes de argumentao para

capacitao e de aprendizado coletivo, extremamente relevantes para a promoo do

3.1 Participao e Eficcia O argumento utilizado com maior freqncia em

diferentes tipos. Segundo essa avaliao, a ausncia de uma interao suficiente

O aumento da participao dos segmentos interessados de alta prioridade

3.2 Participao e A defesa da participao da sociedade civil, por parte

Conforme registra um documento de poltica produzido pelo UNDP [UNDP,

O documento relaciona, ainda, a boa governncia com dois aspectos bsicos do

mais ampla e mais madura. Nesse sentido, o desenvolvimento participativo tam-

geralmente aceito o fato de que, em algumas reas, as decises pblicas de-

elevado de participao da sociedade civil, para que seja evitada a corrupo no

3.3 Participao e Acumulao Mais prxima da preocupao especfica com o

O capital social conceituado como constitudo pelo conjunto de caractersticas da

Nessas sociedades, os indivduos tendem a concentrar suas lealdades e sua con-

rias implicaes para as polticas de cincia e tecnologia35 [Branscomb e Keller,

3.4 Participao e Em um esforo para conceituar os deter-

Como elementos fundamentais do nvel micro esto os determinantes internos

volvimento (Banco Mundial, 1992). Assim como o desenvolvimento em outros

Cabe destacar aqui que a prpria viabilidade da formao e operao desses

necessrias para a sustentao social e poltica da competitividade sistmica de

3.5 Participao e A participao dos diferentes segmentos da so-

A presena de uma identidade regional tambm funcional para a promoo da

4 LIMITES E DETURPAES DAS

5 CINCO EXPERINCIAS ESTADUAIS DE

Nas sees a seguir sero descritas, de forma sucinta, as principais caractersti-

5.1 Rio Grande do Sul Os conselhos regionais de Desenvolvimento do Rio

5.1.1 Implantao46 Os COREDE comearam a ser implantados, por iniciati-

5.1.2 Objetivos A implantao dos conselhos regionais de Desenvolvi-

(i) promover a participao de todos os segmentos da sociedade regional no di-

5.1.3 Estrutura e Embora a Lei Estadual no 10 283 e o decreto que a

Como rgo executivo e deliberativo de primeira instncia do Conselho Regio-

5.1.4 Participao na Durante a fase inicial da existncia dos

Por trs anos, at o final de 1997, a atuao desse departamento orientou-se

estratgica, fragmentando suas indicaes e induzindo-os a propor aes, tendo

da Coordenao e Planejamento envolvidos no processo54 enfatizavam, para os

A partir de 1996, a Comisso de Finanas e Planejamento da Assemblia Le-

So consideradas escolhidas pela populao as propostas mais votadas, em se-

substanciais no principal programa de incentivos fiscais para atrao de investimentos o

alidades e ameaas e delineando estratgias e aes que tenham como objetivo a

A elaborao de documentos desse tipo fortalece as reivindicaes regionais