VOLUME I DIAGNSTICO

Iniciativa Bairros Crticos

Lisboa Julho de 2006

VOLUME I DIAGNSTICO
 Operao Cova da Moura
Iniciativa Operaes De Qualificao E Insero Urbana Em Bairros Crticos

8. REFLEXES SOBRE EXPERINCIAS DE INTERVENO SCIO-URBANSTICA EXECUTADA NOUTROS

PASES

Pensar a qualificao de espaos urbanos degradados implica, por um lado, a definio de uma
estratgia espacial de articulao urbanstica, ambiental e infra-estrutural, e por outro, uma interveno
ao nvel social, atravs da mobilizao da populao para a participao na definio e
acompanhamento de programas que visem a captura de recursos e investimentos que garantam uma
equidade social.

De forma a retirar alguma aprendizagem com as experincias de sucesso que tm sido conseguidas ao
longo dos tempos, em diversas reas crticas urbanas, como o caso de algumas intervenes que tm
sido feitas no Brasil, foi elaborada uma pesquisa de aces/intervenes, que podero fornecer
referncias e pistas interessantes para as medidas, os projectos e as opes de interveno a
implementar na Cova da Moura.

Programas de Poltica Habitacional A Experincia Brasileira

A partir de 1994, a Secretaria Municipal de Habitao (Brasil) desenvolve e implementa sete

Programas de Poltica Habitacional1, entre eles o Programa Favela-Bairro que iremos de seguida
analisar.

A - Favela-Bairro

Reconhecido como um dos mais conceituados programas de urbanizao de reas crticas2, o Favela-
Bairro foi criado pela Prefeitura do Rio de Janeiro, em 1993, sendo coordenado pela Secretaria
Municipal de Habitao. Funciona como instrumento para a integrao urbanstica e social, de forma a
reverter o quadro de degradao urbana que geralmente acompanha, a construo habitacional

1 Estes Programas so Favela-Bairro, Regularizao de Loteamentos, Regularizao Fundiria e Titulao, Novas

Alternativas, Vilas e Cortios, Morar sem Risco, Morar Carioca e Bairrinho

2 O Favela-Bairro tambm foi escolhido entre os melhores projectos do mundo e apresentado na Expo 2000, em Hannover,

Alemanha. O prmio permitiu que o Favela-Bairro use a marca do evento - Expo 2000 Hannover, Registered Project of the
World Exposition Germany -, enquanto selo de qualidade e reconhecimento internacional.
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espontnea por parte de grupos de baixo poder econmico. A cidade do Rio de Janeiro tem cerca de 5,5
milhes de habitantes, sendo que aproximadamente um milho de pessoas vive nas favelas e
quinhentas mil em loteamentos irregulares/clandestinos. A grande parte da populao mora em
condies ambientais e urbansticas precrias, tanto em relao s habitao como quanto
insuficincia, em maior ou menor grau, de infra-estruturas, bens e servios pblicos que constituem o
padro da cidade contempornea. O objectivo deste programa, ir alm da prtica comum de resolver
somente os problemas habitacionais substituindo-a pela noo da superao de dfice urbano atravs
da "produo de cidade". Ou seja, substituir a aco isolada de construo de habitao pela
organizao de uma estrutura urbana integrada, onde a populao, excluda dos servios pblicos,
passe a fazer parte da dinmica funcional e vital da cidade formal.

Concretamente este programa traduz-se na implementao de melhorias do ponto de vista urbanstico, o

que inclui obras de infra-estruturao urbana, acessibilidades e criao de equipamentos urbanos que
visam obter ganhos sociais, promovendo a integrao e a transformao das favelas em bairros, sempre
em permanente discusso com a comunidade. Como objectivos complementares ao Programa Favela-
Bairro, criaram-se os programas de Regulamentao Fundiria e de Gerao de Renda, a serem
implementados posteriormente execuo das obras realizadas nas favelas seleccionadas.

Para atingir o objectivo de intervir em 60 favelas e 8 loteamentos em 4 anos, foi criado o Programa de
Urbanizao de Assentamentos Populares (PROAP-RIO), co-financiado pelo Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID). Com a participao do BID, foram investidos 300 milhes de dlares, numa
parceria de 40 % da responsabilidade da Prefeitura e 60 % do BID. Actualmente o Favela-Bairro conta j
com US$ 600 milhes, resultantes de dois contratos assinados com este Banco, que considera o
projecto um projecto modelo e um exemplo de polticas pblicas no combate pobreza e excluso
social. A Prefeitura est ainda a negociar com o BID o terceiro contrato do Programa no valor de US$
400 milhes.

A implementao do programa e nomeadamente das aces passam, numa fase inicial, pela definio
de metas e critrios de actuao, tais como:
a delimitao criteriosa do problema e rea de interveno,
a definio de metas imediatas ou menos imediatas,
a formulao detalhada do programa de aces,

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a identificao das fontes de financiamento / parcerias,

a definio de metodologias de implementao,
a previso de articulao com outros programas (municipais, federais, etc...),
a definio do arranque do processo.

Em termos prticos, as principais aces para integrar as reas de favela no tecido urbano da cidade
formal so, nomeadamente:
a. Desenhar a estrutura urbana, respeitando a histria, cultura e especificidades da rea a intervir;
b. Introduzir os valores urbansticos da cidade formal: ruas, praas, mobilirio e servios pblicos;
c. Consolidar a insero das favelas no processo de planeamento da cidade/relao com a
envolvente;
d. Implementar aces de carcter social, atravs da implantao de equipamentos escolares,
desportivos, culturais e de lazer, de programas de apoio ao emprego e de desenvolvimento de
competncias;
e. Promover a regularizao fundiria.

Em 1994, a Secretaria Municipal de Habitao organizou, em colaborao com o Instituto dos

Arquitectos do Brasil, um concurso de metodologias para a interveno em 18 favelas. A iniciativa
constituiu uma inovao pela presena de 15 equipas lideradas por urbanistas que participaram num
concurso de ideias, e que integravam tanto gabinetes de jovens profissionais como de arquitectos de
prestgio, que pela primeira vez se dedicaram a projectar para as camadas mais pobres da populao.
Outro factor importante que as transformaes urbansticas e arquitectnicas so acompanhadas por
uma aco de contedo social que permanece na favela.
O primeiro elemento importante destas transformaes a criao do Posto de Orientao
Urbanstica e Social (POUSO), onde a Prefeitura est representada por um arquitecto e um assistente
social, e conta com a colaborao da comunidade para ajudar os moradores nas possveis intervenes
no espao pblico e privado. O segundo a criao de um centro profissionalizante para artesos e
tcnicos, e tele-salas de ensino distncia para jovens e adultos, como uma forma de promover a
educao e capacitar os indivduos para a procura de empregos mais qualificados, ambos coordenados
pela Secretaria Municipal de Trabalho. O terceiro o apoio ao estabelecimento de cooperativas para
fomentar e organizar as actividades comerciais da comunidade. Com a regularizao da situao
fundiria e a disponibilizao de infra-estruturas, a favela passa a dispor de servios pblicos que a

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identificam com a cidade "formal": educao, sade, desporto, rede de guas e esgotos, recolha de lixo,
telefone, etc.
Os Postos de Orientao Urbanstica e Social so instalados nas comunidades na fase final do
Favela-Bairro. Integram equipas de arquitectos, engenheiros, assistentes sociais e membros da
comunidade, que actuam de forma a orientar os moradores para a importncia da preservao dos
espaos pblicos e dos equipamentos implantados. O POUSO tambm actua na regularizao fundiria.
O processo de regularizao fundiria nas comunidades do Favela-Bairro iniciado pelo
reconhecimento dos lotes, sendo esta uma medida fundamental para que as ruas tenham morada oficial
e sejam reconhecidas no mapa da cidade. O Pouso desenvolve tambm uma legislao urbanstica
especfica para essas comunidades. Com a finalidade de assegurar a presena do poder pblico nas
comunidades, o Pouso tem a funo de se articular com rgos responsveis pela recolha de lixo,
instalao e manuteno da rede elctrica, fornecimento de gua e outros servios pblicos.

Cabe igualmente equipa do Pouso orientar as novas construes ou ampliaes, de forma a evitar que
sejam feitas em reas pblicas ou em locais de risco, mantendo assim o alinhamento das fachadas. O
trabalho dos tcnicos visa ainda impedir o crescimento de novas construes que no estejam
contempladas no plano.

Creches construdas no mbito do Programa Favela-Bairro (reaproveitamento de antigas construes)

Dois de Maio Morro do Chacrinha Te Contei

Sampaio Tijuca Parada de Lucas

Urbanismo
A integrao da favela no contexto urbano significa dot-la das mesmas estruturas bsicas do espao
formal ou garantir condies de acessibilidade no recurso s mesmas. Assim, estes projectos procuram
dar resposta a um conjunto de carncias, considerando de forma integrada os problemas de infra-
estruturao (implantao de saneamento bsico), acessibilidades (abertura e pavimentao de ruas),
incorporao de equipamentos e servios de carcter cultural e desportivo de interesse comunitrio,
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incluindo tambm os aspectos de regularizao fundiria e normas de edificabilidade e uso/ocupao do

solo, passando ainda por aces de realojamento de famlias que se encontram em reas de risco,
conteno e reflorestamento de encostas, construo de marcos limtrofes de forma a evitar a expanso,
definio de lotes, etc. Ou seja, a interveno permite garantir uma viso de conjunto, coerncia,
integrao e transdisciplinariedade dos problemas a serem equacionados, dentro de um complexo
quadro de actuao, onde os projectos resultam de um dilogo permanente com os mltiplos
interlocutores e so aprovados pelos prprios moradores em assembleia pblica.

Desta forma, o desenho urbano deixa de ser encarado como uma estrutura desordenada e desarticulada
com a envolvente e passa a funcionar segundo uma composio lgica formal e articulada, na qual so
desenhadas praas e locais de convvio, segundo uma esttica e imagem dignificadas, que funcionam
como espaos que propiciam o encontro e o acesso cidadania. A introduo de espaos colectivos,
percursos definidos pelos pavimentos diferenciados, o enaltecimento da arquitectura, transmitido pelas
formas, volumetrias e cores, a prioridade na construo de equipamentos e servios comunitrios so,
sem dvida, referenciais que devem ser ressaltados nestas intervenes, onde se espelham os fluxos
naturais, referncias e identidades da vida quotidiana destas favelas.

Em suma, a questo fsica tambm passa por encarar o urbanismo e a arquitectura como funo social
capaz de permitir o acesso cidadania, tornando possvel a qualidade dos espaos pblicos
quotidianos, o que influencia positivamente a auto-estima dos cidados. Neste sentido, mostra-se de
extrema importncia a criao de um espao pblico articulado, capaz de reforar ou potencializar as
diversas centralidades, no seu valor simblico, estruturados com base nas actividades, formas de
convvio e intercmbio entre as diferentes comunidades.

Aco Social
As aces de carcter social so desenvolvidas pela Secretaria Municipal de Habitao, em conjunto
com a Secretaria Municipal de Assistncia (SMAS). Paralelamente interveno fsica so
implementados programas de atendimento criana e ao adolescente e de apoio ao emprego. As
aces abrangem o reforo escolar, o acompanhamento de jovens que vivem na rua, a violncia
domstica, a gravidez precoce e a preveno ao uso de drogas. A SMAS tambm actua na
administrao das creches construdas no mbito do Favela-Bairro.

Relativamente ao apoio ao emprego, a Prefeitura desenvolve programas de incentivo escolaridade,

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apoio ao primeiro emprego para jovens, qualificao de adolescentes na rea cultural e capacitao
profissional para mulheres com idade acima de 40 anos. O Programa tambm dispe de uma Central de
Trabalhadores Autnomos (Cenata) que oferece os servios profissionais de pintores, electricistas, entre
outros, residentes nas comunidades abrangidas pelo programa.

Regularizao fundiria
A regularizao fundiria possibilita o direito propriedade, beneficiando os moradores - a maioria de
baixos rendimentos, permitindo que estes tenham, entre outros direitos, um imvel reconhecido
administrativamente pela prefeitura e referncias de crdito em instituies bancrias e comerciais - e a
cidade, que passa a ter o controlo urbanstico e tributrio do local. Para que as famlias adquiram o
direito propriedade, a Prefeitura utiliza instrumentos legais disponveis, como o usucapio, concesso
do direito real de uso, termo de doao (reas municipais) e transferncia da propriedade por acordo
entre proprietrio e ocupantes.

Actualmente, a Secretaria Municipal de Habitao est a negociar com o governo federal a transferncia
para o Municpio de 30 reas ocupadas por favelas (urbanizadas ou em processo de urbanizao) e
conjuntos habitacionais. O objectivo entregar o ttulo definitivo da propriedade s famlias que residem
nessas reas, muitas ocupadas h mais de 50 anos.

Nas reas urbanizadas pelo Favela-Bairro, a Secretaria Municipal de Habitao est a proceder a um
minucioso levantamento dos lotes. Um exemplo a Quinta do Caju (Caju), totalmente regularizada, onde
843 famlias receberam os ttulos de propriedade. O local foi urbanizado e transformado numa rea
municipal regularizada. A Quinta do Caju agora tem legislao de uso e ocupao do solo, com
parmetros urbanos como qualquer outro bairro formal da cidade. Para as 1.982 famlias transferidas de
reas de risco e realojadas em casas construdas pelo Programa Morar Sem Risco, a Prefeitura
promoveu a regularizao da propriedade atravs da concesso do Direito Real de Uso. Nos 148
loteamentos regularizados pela Prefeitura, cerca de 36 mil famlias j esto em condies de obter o
ttulo de propriedade dos lotes no Registo Geral de Imveis.

De forma a agilizar este processo, foi criado o Ncleo de Regularizao de Loteamentos, um canal de
articulao entre moradores, lideranas comunitrias, tcnicos da Prefeitura, Estado e Governo Federal.
As reivindicaes debatidas e aprovadas pelos seus integrantes so encaminhadas para um rgo

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responsvel pela resoluo dos problemas e ao Programa Morar Legal da Secretaria Municipal de
Habitao, que actua na regularizao urbanstica e fundiria dos loteamentos inscritos no Ncleo.

Fig. 27 - Reunio do Ncleo de Regularizao de Loteamentos

O Ncleo tem as suas aces fundamentadas na participao popular nas suas assembleias.
Bimestralmente, so realizadas reunies plenrias, abertas a todos os participantes, num auditrio.
Participam tambm nestes encontros representantes de diversas entidades ligadas administrao
central, com responsabilidade no processo. A participao da comunidade d-se em cada etapa das
intervenes do Programa. Atravs destas reunies do Ncleo, os moradores participam, dando
sugestes e tomando decises referentes ao processo de regularizao urbanstica e fundiria dos seus
loteamentos.

Alm desses encontros, representantes do Conselho de Moradores e de rgos pblicos realizam

reunies paralelas para discutir ou encaminhar temas especficos. Podem ainda ser promovidas
assembleias nas comunidades, para esclarecer dvidas em relao ao projecto e respectivas obras -
antes e durante as intervenes.
A disponibilizao de uma pgina na Internet, permite tambm, de certa forma, envolver as comunidades
no processo, mantendo-os informados sobre o desenvolvimento dos trabalhos assim como agilizar os
processos de regularizao de loteamentos. Relativamente consulta sobre questes fundirias, este
site permite operaes como:

NUCLEO DE REGULARIZAO DE LOTEAMENTOS - canal de articulao entre o poder pblico e os moradores de loteamentos
regularizados pela Prefeitura.

COMO SE INSCREVER NO NCLEO

CONSULTA SOBRE LOTEAMENTOS (permite consulta de loteamentos inscritos no Ncleo)

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NO SEJA ENGANADO COM LOTEAMENTOS CLANDESTINOS

CALENDRIO DAS REUNIES PLENRIAS DO NCLEO

LEGISLAO

RELAO E TELEFONES DOS RGOS PARTICIPANTES DO NCLEO

B - Programa Morar Legal

O Programa Morar Legal actua na regularizao urbanstica e fundiria dos loteamentos irregulares
inscritos no Ncleo de Regularizao de Loteamentos da Prefeitura. A Prefeitura regularizou 156
loteamentos, e permitiu aos moradores condies para obterem os ttulos de propriedade dos seus lotes.
O Morar Legal conta com R$ 105 milhes3 financiados pela Prefeitura, Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID) e Caixa Econmica Federal (CEF). As aces deste programa abrangem a
execuo de aces de saneamento bsico, pavimentao, iluminao, construo de creches, praas,
reas desportivas e arborizao.

No mbito da regularizao fundiria, o Morar Legal tambm elabora ou modifica o Projecto Aprovado
de Loteamento (PAL), procedendo sua inscrio no Registro Geral de Imveis (RGI). Aps a
regularizao os loteamentos so encaminhados para registro no cadastro do IPTU.

Para concretizao do processo de regularizao, os loteamentos so declarados como reas de

Especial Interesse Social, atravs das leis municipais 2120/94, 2837/99, 3121/2000, que criaram
padres urbansticos especiais, permitindo um processo de regularizao mais rpido e eficiente.

Participao Comunitria
A Coordenao de Participao Comunitria uma entidade que tem como meta a consolidao da
poltica habitacional do Municpio nas comunidades urbanizadas pelos programas da Secretaria
Municipal de Habitao. Recrutados na prpria comunidade, os agentes comunitrios tm formao

3 Correspondem, aproximadamente a 40 milhes de euros.

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dada pela Prefeitura, com o objectivo de consciencializar os moradores sobre os benefcios das obras a
realizar.

Visa tambm incentivar a preservao do espao pblico, o controlo das reas de forma a evitar novas
construes, alm de promover o fortalecimento da organizao comunitria, estimulando a formao de
Conselhos de Moradores.

O Mutiro Obras Comunitrias um dos mais antigos e eficientes programas de urbanizao da

Prefeitura. Empregando, sempre que possvel, mo-de-obra da prpria comunidade, o Mutiro Obras
Comunitrias recupera espaos ociosos em pequenas reas de loteamentos, favelas e vilas existentes
na cidade.

LIES APRENDIDAS COM OS CASOS ILUSTRATIVOS

Os programas que tm vindo a ser realizados no mbito da integrao das favelas brasileiras no tecido
urbano possuem um mrito reconhecido a que no devemos ficar alheios pelo que devemos considerar
os seus resultados e ensinamentos e adequ-los a uma lgica local.

Ao contrrio do que comum na prtica do planeamento, a Iniciativa Bairros Crticos possui tambm
alguns princpios e intenes inovadores que se assemelham aos do programa Favela-Bairro, tanto
nos objectivos como no processo, designadamente atravs da procura de resoluo dos problemas de
forma integrada, com a participao efectiva das comunidades locais e o envolvimento da administrao
local e central. Os problemas so comuns e complexos e reflectem-se em vrias dimenses, desde a
regularizao fundiria, s baixas condies scio-econmicas, passando por uma fragilidade ao nvel
das habitaes, equipamentos e do prprio espao pblico, factores que acabam por originar tambm
um problema de estigmatizao dos prprios bairros, que afecta profundamente as populaes
residentes.

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Assim, a necessidade de interveno nestas reas revela-se urgente, quer ao nvel urbanstico quer ao
nvel social. indiscutvel a necessidade de parcerias quer por parte dos agentes pblicos -
administrao central e local quer dos agentes privados e o envolvimento da prpria comunidade para
alcanar com sucesso os objectivos traados por estas experincias. A presente anlise pretende dar a
conhecer um dos muitos casos de sucesso e fazer-nos reflectir sobre o que foi alcanado e abrir portas
para novas formas de interveno que garantam a qualidade de vida das populaes.

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