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O SILNCIO ADMINISTRATIVO: A INATIVIDADE FORMAL DO ESTADO COMO

UMA REFINADA FORMA DE ILEGALIDADE!

TITLE: SILENCE ADMINISTRATIVE: INACTIVITY FORMAL STATE AS A REFINED

FORM OF ILLEGALITY!

Raimundo Mrcio Ribeiro Lima

Mestrando em Direito Constitucional pela UFRN. Professor Especialista de Direito Administrativo e
Constitucional da UnP. Especialista em Direito Pblico pela UnB. Especialista em Docncia do
Ensino Superior pela UnP. Graduado em Direito pela UFC. Procurador Federal/AGU.

"A nossa confiana nos outros revela quanto desejaramos t-la em ns

mesmos." (Friedrich Nietsche)

Sumrio: Introduo; 1 Conceito; 2 A Natureza

Jurdica do Silncio Administrativo. 2.1. O Fato
Administrativo e o Ato administrativo; 2.2 A Vontade da
Administrao Pblica Constitui um Elemento do Ato
Administrativo?; 2.3 O Silncio Administrativo: Fato ou
Ato Administrativo? 3 Ato Implcito e Silncio
Administrativo; 4 A Tipologia do Silncio
Administrativo; 4.1 O Silncio Positivo; 4.1.1 Prprio;
4.1.2 Condicionado; 4.1.3 Implcito; 4.2 O Silncio
Negativo; 4.2.1 Positivo; 4.2.2 Condicionado; 4.2.3
Implcito; 4.3. O Silncio Interno; 4.4 O Silncio
Externo; 4.5 O Silncio Inominado; 5 A Funo Poltica
do Silncio Administrativo; 6 O Silncio Administrativo
no Direito Brasileiro; 6.1 Aspectos Histricos; 6.2 O
Silncio Administrativo na Ordem Jurdica Positiva; 7
Concluso; Referncias.

Resumo: O artigo visa analisar o instituto do silncio administrativo, de forma a

explicitar o seu conceito, sua natureza jurdica e sua tipologia, assim como destacar a
sua diferena com relao ao ato administrativo implcito. Ademais, objetiva demonstrar
a importncia do silncio administrativo qualificado para reduzir a inatividade formal da
Administrao Pblica. Por fim, ser destacado o instituto do silncio administrativo no
Direito Administrativo brasileiro, de forma a apresentar uma breve exposio histrica,
bem como a sua ocorrncia na legislao ptria.
PALAVRAS-CHAVE: Administrao Pblica. Silncio Administrativo. Ato Administrativo.

Abstract: The article aims to examine the institution of administrative silence, in order
to clarify the concept, its legal status and their type, as well as highlight its difference
from administrative act implied. Furthermore, it aims to demonstrate the importance of
administrative silence qualified to reduce the downtime formal Public Administration.
Finally, the Institute will be highlighted administrative silence in Brazilian Administrative
Law, in order to present a brief history, and its occurrence in Brazilian legislation.
KEYWORDS: Public Administration. Administrative Silence. Administrative Act.
 2

INTRODUO

A Administrao Pblica possui, acima de tudo, dever de observncia s prescries

legais, isto , um verdadeiro dever de juridicidade1 no cometimento das suas mais
diversas funes. Assim, quando h inobservncia dos deveres a ela impostos pela
ordem jurdica, por certo, tem-se a inatividade do Estado; portanto, exsurge uma
refinada ilegalidade, na medida em que a inrcia estatal, em que pese no consolidar
uma posio diretamente supressiva de direitos dos administrados, faz com que as
prestaes do Poder Pblico sejam postergadas indefinidamente. A demora, em qualquer
caso, um grave dano. Assim sendo, o no atuar pode se revelar to danoso quanto
eventual atividade ilegal da Administrao Pblica.
Pretende-se, aqui, analisar o instituto do silncio administrativo2. Para tanto, ser
promovida as devidas digresses sobre o seu conceito, natureza e tipologia.
Ainda que se constitua uma perspectiva de estudo interessante, tanto que ser
objeto de artigos especficos, no se promover, por ora, uma anlise da
responsabilidade do Estado em face da ocorrncia do silncio administrativo, muitos
menos dos servidores por conta da inatividade formal do Poder Pblico. Explica-se:
adentrar no campo da responsabilidade demandaria um estudo, se srio, bem demorado,
principalmente quando se desejaria arvorar simultaneamente as bases de um instituto
jurdico conexo temtica; logo, no se ajustaria aos limites de um nico artigo
doutrinrio.
Destarte, ser analisado nas linhas sucedneas o instituto do silncio
administrativo, muito embora, por vezes, algumas ligeiras reflexes sobre reas diversas
do Direito Administrativo possam ou devam ser abordadas.

1 CONCEITO

Primeiramente, deve-se ressaltar que o silncio administrativo no pode ser

confundido com a inatividade administrativa, uma vez que esta possui campo de
amplitude inercial maior; quer dizer, enquanto o silncio administrativo se consubstancia
na omisso do Poder Pblico diante de um dever legal de atuao; a inatividade
administrativa, por sua vez, opera-se mesmo com a inexistncia de tal dever ou de

1 Para uma precisa compreenso da temtica aconselhvel leitura da seguinte obra: OTERO, Paulo.
Legalidade e Administrao Pblica - O Sentido da Vinculao Administrativa Juridicidade. Coimbra:
Almedina, 2003.
2 Na Espanha, sob a perspectiva do contencioso administrativo, consultar: (1) PREZ HERNNDEZ, Antonio. El
silencio administrativo en la ley de 18 de marzo de 1944. Revista de Administracin Pblica (RAP). Nmero
02, p. 131-142, Mayo-Agosto, 1950; (2) FALLA, Garrido. La llamada doctrina del silencio administrativo.
Revista de Administracin Pblica (RAP). Nmero 16, p. 85-115, Enero-Abril, 1955; (3) BOQUERA OLIVER,
Jos Mara. Algunas dificultades de la actual regulacin del silencio administrativo. Revista de Administracin
Pblica (RAP). Nmero 30, p. 85-102, Septiembre-Diciembre, 1959; (4) PEA, J. Trujillo. La desviacin de
poder en relacin con el recurso de apelacin y el silencio administrativo. Revista de Administracin Pblica
(RAP). Nmero 35, p. 153-165, Mayo-Agosto, 1961; (5) ENTERRA, Eduardo Garca de. Sobre silencio
administrativo y recurso contencioso. Revista de Administracin Pblica (RAP). Nmero 47, p. 207-227, Mayo-
Agosto, 1965; (6) FORADADA, Juan Antonio Bolea. El retraso de la Administracin y el silencio administrativo.
Revista de Administracin Pblica (RAP). Nmero 51, p. 303-318, Septiembre-Diciembre, 1966; (7) PREZ, J.
Gonzlez. El silencio administrativo y los interesados que no incoaron el procedimiento administrativo. Revista
de Administracin Pblica (RAP). Nmero 68, p. 235-246, Mayo-Agosto, 1972; (8) CUDOL, Vicen Aguado I.
Los origines del silencio administrativo en la formacin del Estado Constitucional. Revista de Administracin
Pblica (RAP). Nmero 145, p. 329-362, Enero-Abril, 1998; (9) VALDIVIA, Salvador Martn. El silencio
administrativo como garanta de los derechos de los particulares. Un anlisis comparativo de la nueva
regulacin legal de la institucin. Revista de Administracin Pblica (RAP). Nmero 149, p. 423-456, Mayo-
Agosto, 1999; e (10) PREZ, Jos Ignacio Morillo-Velarde. El silencio administrativo tras la reforma de 1999.
Un cambio inadvertido e unas posibilidades inditas. Revista de Administracin Pblica (RAP). Nmero 159, p.
87-135, Septiembre-Diciembre, 2002.
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imposio concreta de agir. Portanto, o silncio administrativo representa uma

inatividade formal da Administrao Pblica.
Um ponto deve ser, desde j, destacado: se o silncio administrativo decorre de
uma inatividade formal, cumpre dizer que todo silncio administrativo pressupe a
ocorrncia de uma ilegalidade, ainda que dela, como ser demonstrado mais adiante,
possa ocorrer efeitos jurdicos favorveis ou no aos administrados. Isto , a constatao
da inatividade formal administrativa, que violadora da ordem jurdica, acarreta, por sua
vez, em casos devidamente explicitados, a imposio ex lege de efeitos jurdicos
positivos ou negativos aos administrados.
Naturalmente, o contedo do dever legal de agir bem diversificado, mas, em
linhas ordinrias, pode ser dividido em trs grandes grupos: (a) o dever de
atender/responder aos requerimentos dos administrados (art. 5, inciso XXXII, alnea a,
da CF/88); (b) o dever de controlar a atividade administrativa com vista a ferir a
regularidade na gesto da coisa pblica (art. 70, caput, da CF/88); e (c) o dever
regulamentar para fiel execuo das leis (art. 84, inciso IV, parte final, da CF/88) 3.
Outro ponto deve ser salientado: a inatividade formal da Administrao Pblica
geralmente decorre do no cumprimento das prestaes4 positivas fticas do Estado
previstas em lei e na prpria Carta Poltica. Com singular clareza e lucidez, transcreve-se
uma exemplificativa passagem doutrinria sobre a temtica (ALEXY; 2008, p. 443):
Assim, aquele que prope a introduo de um direito fundamental ao meio
ambiente, ou que pretende atribu-lo por meio de uma interpretao a um
dispositivo de direito fundamental existente, pode incorporar a esse feixe,
dentre outros, um direito a que o Estado se abstenha de determinadas
intervenes no meio ambiente (direito de defesa), um direito a que o
Estado proteja o titular do direito fundamental contra intervenes de
terceiros que sejam lesivas ao meio ambiente (direito a proteo), um
direito a que o Estado inclua o titular do direito fundamental nos
procedimentos relevantes para o meio ambiente (direito a procedimentos)
e um direito a que o prprio Estado tome medidas fticas benficas ao
meio ambiente (direito a prestao ftica).
As aes estatais positivas demandam uma intensa atuao administrativa, de
forma que, no raras vezes, elas no so promovidas a contento ou, o que pior, em
casos mais especficos, sequer so promovidas. Tudo isso denuncia uma inatividade
formal da Administrao Pblica, o que revela a ocorrncia do silncio administrativo.
No que se refere s prestaes positivas normativas, que so direitos a atos
estatais de criao de normas (ALEXY; 2008, p. 202), o seu descumprimento, a priori,
no enseja a ocorrncia do silncio administrativo, uma vez que a inrcia da atividade

3
No se olvidando que, enquanto atividade administrativa, esse entendimento se aplica a todos os Poderes
da Repblica.
4
Num sentido mais amplo sobre os direitos s prestaes, podem-se dividi-las em 03 (trs) grandes grupos:
(a) direitos proteo; (b) direitos organizao e procedimento; e (c) direitos a prestaes em sentido
estrito (ALEXY, 2008, p. 444). Tratando-se mais especificamente sobre a funo de prestao social dos
direitos fundamentais, urge transcrever algumas consideraes que bem retratam a problemtica que
envolve o assunto (CANOTILHO, 2003, p. 408-409, negrito no original), nestes termos:
A funo de prestao dos direitos fundamentais anda associada a trs ncleos problemticos dos direitos
sociais, econmicos e culturais: (1) ao problema dos direitos originrios, ou seja, se os particulares podem
derivar diretamente das normas constitucionais pretenses prestacionais (ex: derivar da norma
consagradora do direito habitao uma pretenso prestacional traduzida no direito de exigir uma casa;
(2) ao problema dos direitos sociais derivados que se reconduz ao direito de exigir uma actuao legislativa
concretizadora das normas constitucionais sociais (sob pena de omisso inconstitucional) e no direito de
exigir e obter a participao igual nas prestaes criadas pelo legislador (ex: prestaes mdicas e
hospitalares existentes); (3) ao problema de saber se as normas consagradoras de direitos fundamentais
sociais tem uma dimenso objectiva juridicamente vinculativa dos poderes pblicos no sentido de obrigarem
estes (independentemente de direitos subjectivos ou pretenses subjetivas dos indivduos) a polticas
sociais activas conducentes criao de instituies (ex: hospitais, escolas), servios (ex: servios de
segurana social) e fornecimento de prestaes (ex: rendimento mnimo, subsdio de desemprego, bolsas
de estudos, habitaes econmicas).
 4

legiferante decorre de uma convergncia decisria e funcional diversa da que

usualmente encampada na seara administrativa, bem como se encontra cercada de
outros institutos para a coibio da referida inrcia estatal, ex vi ao de
inconstitucionalidade por omisso (art. 103, 2, da CF/88) e mandado de injuno
individual e coletivo (art. 5, inciso LVXXI, da CF/88)5. Ademais, o que se discute aqui
o silncio administrativo e no o silncio da atividade normativa do Poder Legislativo.
Todavia, o Poder Executivo, no raras vezes, tem um papel importantssimo na
efetivao das leis mediante a atividade normativa exercida atravs dos regulamentos e
demais veculos normativos imprescindveis fiel execuo da lei. Nessas hipteses, em
que pese se tratar de uma prestao positiva normativa, a inrcia da Administrao
constitui um silncio administrativo, na medida em que h um dever, no mbito da
atividade administrativa, de regulamentar a matria delegada por lei, de forma que
eventual inatividade formal e enseja, indiscutivelmente, a ocorrncia do silncio
administrativo.
Ainda que se distinga o silncio administrativo da inatividade genrica do Estado,
todavia, no se pode negar que o silncio administrativo constitui uma forma de
inatividade, porm com inegveis particularidades como ser demonstrado neste artigo.
Dessa forma, e para compreenso meramente tipolgica, tem-se o seguinte: (a) a
inatividade administrativa em sentido amplo, ou genrica, compreende (a.1) o silncio
administrativo; e (a.2) a inatividade administrativa em sentido estrito.
Assim sendo, considera-se silncio administrativo aquele decorrente da inatividade
formal da Administrao Pblica, quer dizer, por conta da inobservncia de um dever
legal de prestar/controlar/regulamentar6.
Instar salientar que, no Brasil, no h uma regra expressa sobre a inatividade
formal da Administrao Pblica7, o que pe em xeque a serventia ou utilidade de certos
prazos do processo administrativo, na medida em que o seu descumprimento no
acarreta uma consequncia jurdica imediata8, o que pode, inclusive, servir de estmulo
permanncia da inatividade formal da Administrao Pblica.

2 A NATUREZA JURDICA DO SILNCIO ADMINISTRATIVO

Agora, tendo em vista a delimitao do instituto acima promovida, cabe perquirir

sobre a natureza jurdica do silncio administrativo. O que o silncio administrativo
para o Direito brasileiro? Seria um ato ou fato administrativo? Constitui uma

5
evidncia, no h falar na discusso sobre a omisso do Poder Legislativo, especialmente no que concerne
a sua atividade tpica, o mesmo se diga quanto ao Poder Judicirio, j que tais consideraes demandariam
um trabalho especfico. Muito embora, e isso certo, no que se referem s atividades atpicas, os demais
Poderes merecem o mesmo tratamento do Poder Executivo.
6
Para uma conceituao analtica sobre silncio administrativo, transcreve (FARIA; 2002, p. 135):
A inatividade formal da Administrao Pblica, constitutiva de violao ordem jurdica, em face da falta
de resposta a requerimentos de particular postulando interesse prprio, da inao indevida de rgo
controlador ou em virtude da falta de edio de ato normativo necessrio para o exerccio de direito
constitucional consagrado.
Duas objees so aventadas quanto conceituao transcrita: (a) o administrado pode, atravs dos
institutos da participao administrativa, pleitear interesses coletivos associados ou no a interesses
meramente individuais, logo, melhor dizer postulando interesse prprio ou coletivo; e (b) a ausncia do
dever regulamentar tambm pode incidir quanto s normas primrias que no possuam arrimo
constitucional.
7
J que no h confundir o dever de decidir (arts. 48 e 49 da Lei n 9.784/99) com o tratamento legal de tal
inobservncia no prazo legal.
8
Claro que, em longo prazo, toda omisso traz consequncia jurdica, sem que seja necessariamente a
prescrio ou a decadncia, como ordinariamente se verifica com a ocorrncia de danos esfera patrimonial
do administrado.
 5

manifestao de vontade da Administrao Pblica? Seria um ato presumido por

determinao legal? Trata-se de consentimento9 do Poder Pblico?
Bem, esses questionamentos so inevitveis, j que a inrcia administrativa acaba
por promover uma srie de desdobramentos fticos e, por consequncia, tambm
jurdicos com o passar do tempo, o demanda uma anlise quanto natureza do instituto,
na medida em que viabilizar meios para desvendar o seu sentido e alcance na ordem
jurdica.
Ento, compreender a essncia do silncio administrativo relevante, pois, a
depender da posio tomada, diversas so as implicaes no mundo, por vezes
conturbado, da aplicao do direito.
Assim sendo, ser promovida uma ligeira aferio/verificao (a) sobre o fato e o
ato administrativo, (b) se a vontade constitui um dos elementos do ato administrativo; e
(b) se o silncio administrativo pode ser considerado fato ou ato administrativo.

2.1 O FATO ADMINISTRATIVO E O ATO ADMINISTRATIVO

A Administrao Pblica para exercer suas mais diversas atividades, em virtude de

determinao constitucional ou infraconstitucional, e at mesmo regulamentar, faz uso
de duas formas de manifestao, a saber, (a) fato administrativo e (b) ato administrativo
(FARIA; 2002, p. 11).
Naturalmente, cada forma de manifestao possui caractersticas distintas, o que
referencia um tratamento diferenciado em face do sistema jurdico. Portanto, fato e ato
administrativo no se confundem, bem como possuem um locus de atuao bem definido
na consecuo da atividade administrativa.
Assim sendo, entende-se por fato administrativo toda realizao material da
Administrao que no represente uma manifestao, pronncia ou prescrio do Poder
Pblico, ainda que decorra delas, e que gere efeitos na ordem jurdica, j que ele, o fato
administrativo, acarreta importantes desdobramentos para o Direito Pblico, pois a
concreo ou realizao material das prescries do Poder Pblico ostenta enorme
relevncia para a aferio dos resultados da gesto administrativa.
Por sua vez, ato administrativo10 constitui uma manifestao unilateral da
Administrao Pblica que contenha algum comando, isto , que carreie uma prescrio,
pronncia ou declarao do Estado.
Dessarte, exemplificativamente, a construo de uma praa no constitui um ato
administrativo, mas, sim, um fato administrativo; contudo, os procedimentos que
levaram a determinao ou deciso de constru-la, por certo, foram cercados de atos
administrativos.
Uma exemplar distino apresentada por Bandeira de Mello (2007, p. 364, itlico
no original), nestes termos:

9
Essa tese, de plano, no pode ser encampada, pois as normas do Direito Pblico no se coadunam com o
disposto no art. 111 do Cdigo Civil Brasileiro: O silncio importa anuncia, quando as circunstncias ou os
usos o autorizarem, e no for necessria a declarao de vontade expressa. Explica-se: no mbito da
indisponibilidade que carreia toda a atividade administrativa, o consentimento pelo silncio implica uma
inegvel afronta aos comezinhos princpios do Regime Jurdico-Administrativo. Assim sendo, o administrado,
em algumas hipteses, quando a inatividade lhe fosse favorvel, prestigiaria o silncio administrativo ao
invs da deciso clere, precisa e fundamentada do Poder Pblico.
10 Ou, conforme a melhor doutrina alem, nestes termos (MAURER; 2006, p. 207, itlico no original):
[...] ato administrativo a regulao soberana de um caso particular por uma autoridade administrativa
com efeito externo imediato. Cada caracterstica conceitual (regulao, soberana, caso particular,
autoridade administrativa, efeito externo) contm uma declarao positiva, mas serve tambm
delimitao a outras formas da atuao estatal, de forma que no conceito de ato administrativo reflete-se,
simultaneamente, a multiplicidade da atividade administrativa.
 6

Atos jurdicos so declaraes, vale dizer, so enunciados; so falas

prescritivas. O ato jurdico uma pronncia sobre certa coisa ou situao,
dizendo como ela dever ser. Fatos jurdicos no so declaraes;
portanto, no so prescries. No so falas, no pronunciam coisa
alguma. O fato no diz nada. Apenas ocorre. A lei que fala sobre ele.
[...] Toda vez que se estiver perante uma dico prescritiva de direito
(seja ela oral, expressada por mmica ou sinais convencionais) estar-se-
perante um ato jurdico; ou seja, perante um comando jurdico. Quando,
diversamente, se esteja ante um evento no prescritivo ao qual o Direito
atribua conseqncias jurdicas estar-se- perante um fato.
Assim sendo, em face das elucidantes palavras do consagrado administrativista
ptrio, no h como negar a diversidade que encerra na essncia do fato e do ato
administrativo, inconfundveis, portanto.
Antes de encetar as primeiras consideraes sobre o cerne da questo do presente
tpico; a saber, se o silncio administrativo fato ou ato, cumpre entoar algumas linhas
sobre a vontade da Administrao Pblica e se ela constitui um elemento do ato
administrativo. Ora, como do silncio no se pode extrair uma vontade; em tese, no se
pode falar, na ocorrncia do silncio administrativo, em ato administrativo se, para a
constituio deste, for exigida a vontade do Poder Pblico.

2.2 A VONTADE DA ADMINISTRAO PBLICA CONSTITUI UM ELEMENTO DO

ATO ADMINISTRATIVO?

Promovida a distino entre fato e ato administrativo, impe-se, agora, tecer

algumas consideraes sobre a vontade do agente em face da constituio do ato
administrativo, levando-se sempre em conta que a vontade do agente representa a
vontade do rgo em que ele serve ou atua.
Para anlise da questo, primeiramente, apresenta-se a vontade sobre trs
perspectivas, quais sejam, (a) a psicolgica; (b) a administrativa; e (c) a normativa. De
certa forma, se observa o deslocamento do parmetro meramente subjetivo para uma
seara mais objetiva decorrente da contextura imposta pela ordem legal. Notadamente,
tal compreenso no indene de crticas, seja quanto pretensa objetividade de tal
vontade, seja mesmo quanto a sua existncia/aplicao no caso concreto.
Em termos bem elementares, tem-se que a vontade psicolgica11 compreende
aquela inerente a todos os humanos e que se constitui num desejo de promover uma
conduta representada mentalmente com vista a alcanar um fim predeterminado pelo
sujeito.
evidncia, impende gizar que do ponto de vista orgnico a Administrao Pblica
no possui vontade psicolgica, isto , os rgos do Poder Pblico no ostentam qualquer
perspectiva psicolgica. Claro que do ponto de vista objetivo, em que se vislumbram as
realizaes administrativas, tambm no h falar em vontade psicolgica, pois eventos
meramente materiais no podem expressar vontade.
Todavia, o agente que promove a atividade material da Administrao Pblica
possui, logicamente, vontade psicolgica e suas condutas podem ensejar, a depender do
caso, a realizao de fatos ou atos administrativos. Agora, e isso deve ficar claro, os atos

11
Numa senda filosfica, sobre a vontade so transcritas as seguintes palavras (MORA; 1964, p. 919):
Voluntad se entiende principalmente en tres sentidos: (1) Psicolgicamente como un conjunto de
fenmenos psquicos o tambin como una facultad cuyo carcter principal se halla en la tendencia. (2)
ticamente, como una actitud o disposicin moral para querer algo. (3) Metafsicamente, como una entidad
a la que se atribuye absoluta subsistencia y se convierte por ello en substrato de todos los fenmenos. Estas
tres significaciones de la voluntad caracterizan las diferentes acepciones del voluntarismo, pero junto con la
distincin, necesaria en toda investigacin filosfica, debe reconocerse que en casi todas las doctrinas
voluntaristas se proclama el dominio de la voluntad en las tres esferas y se pasa insensiblemente de la
psicologa a la metafsica o, cuando menos, a la tica.
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administrativos praticados pelo agente no decorrem necessariamente de sua vontade

psicolgica. E por que no?
Porque a atuao administrativa pode ser completamente adstrita lei, isto ,
vinculada. Em outras palavras, a Administrao Pblica geralmente12 promove, no campo
das realizaes materiais, o que a norma jurdica determinou criteriosamente ao Poder
Pblico, o que se d nos atos plenamente vinculados. Assim sendo, essa vontade no
decorre do vislumbre psicolgico do agente, no mesmo, ela decorre da configurao
administrativa da imposio legal. Ou seja, a vontade administrativa.
Mas uma questo deve ser debatida: se os rgos pblicos no detm vontade;
ento, qual a razo de chamar o dever de cumprir uma imposio legal de vontade
administrativa? Porque os rgos da Administrao Pblica se destinam justamente a
fazer cumprir os comandos legais e, por conseguinte, atravs dos seus agentes, se
prestam a envidar esforos consecuo das prescries legais, da a vontade de
promover, a contento, todos os fins a eles determinados ou impostos pelo sistema
jurdico. A rigor, a vontade dos agentes, nesses casos, sempre derivada, pois advm da
prescrio legal. E se a vontade no propriamente dos servidores, ento, ela
administrativa.
Nos atos administrativos discricionrios, que se prefere chamar de no plenamente
vinculados, a margem de atuao da autoridade pblica faz com que, em face de opes
ou medidas igualmente vlidas no sistema jurdico, exista efetivamente uma vontade
psicolgica, contudo, exercida nos claros limites da lei.
Por sua vez, a vontade normativa constitui uma perspectiva diversa de pensar, j
que a vontade no est precisamente na lei, esta apenas consolida a pretenso
normativa prospectada pela atividade legiferante13. Ora, se a Administrao Pblica deve
cumprir os comandos legais, ento implica dizer que so os ditos comandos que orientam
e impem toda a atividade administrativa. Logo, a vontade normativa que rege a
promoo dos atos administrativos.
Nessa ordem de ideias, a vontade administrativa nada mais que a configurao
da vontade normativa e que, por evidente, a vontade do agente sempre derivada, pois
estar sempre circunscrita aos limites amplos ou restritos da lei.
Dessarte, a vontade normativa ficar ainda mais evidente nos casos em que o ato
administrativo independe de qualquer atuao direta do servidor ou at mesmo da
Administrao Pblica, pois tudo se opera ou realizado mediante o uso de mquinas14

12
Porque alm dos atos discricionrios, defende-se que, mesmos nos atos vinculados, a disposio textual
imprescinde duma atividade interpretativa, que criadora de novas formas de concepo da moldura
empreendida pela atividade legiferante, mas desde que compatvel com a ordem constitucional vigente.
13
No se vai discutir, aqui, os fundamentos das correntes originalistas e no-originalistas, rectius
interpretativistas e no-interpretativistas, sobre a inteno do legislador e a temtica do ativismo judicial,
por ser despicienda, haja vista a proposta de trabalho encampada, todavia, no se pode negar que o
legislador pretende consolidar os limites normativos do texto a ser editado, s que, uma vez constituda a
disposio legal, passam a incidir os influxos interpretativos de cada poca, conforme a ideologia
empreendida pelo intrprete. Da, portanto, a fragilidade dos termos vontade administrativa e vontade
normativa, pois, em ltima instncia, sempre o intrprete que extrai a norma para o caso concreto, o que,
possivelmente, pode ensejar condutas desviantes das autoridades pblicas de quaisquer dos Poderes da
Repblica. Em outros termos, a temtica passa a caminhar num fluxo diverso, j que o querer do agente
pode influir, ou simplesmente influi, na perspectiva de anlise dos comandos legais, que nada mais que a
vontade psicolgica. Ento, qual necessidade de explicitar a existncia de tais vontades? No h como
encetar os campos da atuao doutrinria sem as chagas da anlise alheia ou da autoanlise; assim sendo,
na ausncia de construo mais precisa, no se prescinde dos caminhos j trilhados, mesmo que falhos,
pois sempre contribuem para os ulteriores avanos sobre a temtica.
14
Renomado administrativista ptrio, com singular acuidade cientfica, deita pena sobre a temtica, nestes
termos (BANDEIRA DE MELLO, 1998, p. 20, itlico no original):
Note-se, finalmente, que se poderia, inclusive, reconhecer uma hiptese na qual at mesmo a expedio
de ato jurdico administrativo vinculado poderia ser efetuada por mquina, conquanto detida por
particulares. Seria o caso dos parqumetros instalados por empresas privadas, sob contrato com o Poder
Pblico, os quais, sobre registrarem estacionamento alm do tempo habilitado, ao cabo dele, emitissem o
 8

ou instrumentos equivalentes, conforme as prescries legais ou regulamentares

aplicveis ao caso.
Insta transcrever sobre o assunto uma didtica exposio doutrinria, nestes
moldes (ARAJO; 2009, p. 446, com aspas, negrito e itlico no original):
A vontade jurdica [...] no vontade individual ou psicolgica, impulso
livre do ser humano, que o Estado, embora pessoa capaz de direitos e
obrigaes, no possui. Trata-se de vontade funcional, do agente pblico,
15
correspondente vontade (tambm livre ) de, no exerccio de suas
funes, declarar a vontade do Estado (como tambm o fazem os
representantes das empresas privadas), vontade esta que se denomina de
16
vontade normativa do Estado. A vontade funcional expressa realizar fins
e interesses de uma coletividade o que a origina, quase como sinnimo
de vontade coletiva.
Ento, a rigor, na promoo do ato administrativo, a Administrao Pblica no
possui uma vontade, mas sim uma obrigao de seguir uma determinao legal. Ainda
sobre a temtica, pe-se baila uma lio de consagrado doutrinador ptrio (BANDEIRA
DE MELLO; 2007, p. 381, itlico no original):
Quanto vontade, no a inclumos nem entre os elementos pois, quanto
existente ou valorada pelo Direito, precede ao ato, sendo, pois, impossvel
consider-la como parte componente dele -, nem entre os pressupostos,
17
por se tratar de uma realidade psicolgica , e no jurdica.
Ento, com base no acima mencionado, pode-se gizar que a vontade do agente ou
mesmo da Administrao Pblica no constitui um pressuposto ou elemento do ato
administrativo.

2.3 O SILNCIO ADMINISTRATIVO: FATO OU ATO ADMINISTRATIVO?

Considerando que, como j assinalado no subitem anterior, a vontade da

Administrao Pblica no constitui um pressuposto ou elemento imprescindvel
promoo do ato administrativo, melhor dizer que jamais ela ser pressuposto ou
elemento do ato, contudo, pode se revelar como um antecedente interpretativo relevante
para a definio dos esteios do ato administrativo. Portanto, pode-se cogitar a existncia
de ato administrativo sem qualquer manifestao de vontade do Poder Pblico, tudo por
conta da vontade normativa18.
Ento, se a constituio do ato administrativo prescinde da vontade da
Administrao Pblica, seria um possvel afirmar que o silncio administrativo qualificado,
rectius positivo ou negativo, se constituiria num ato administrativo, na medida em que
h uma ausncia de manifestao do Poder Pblico, muito embora haja a ocorrncia ex
lege de efeitos ftico-jurdicos?

prprio auto de infrao. Que ameaa, que risco, haveria para a liberdade dos cidados em tal proceder?
Que violncia ocorreria no que atina igualdade dos cidados, se o auto infracional no estaria em tal caso
relacionado com a vontade de particular algum, mas surgiria com o fruto automtico da objetiva e
impessoalssima verificao efetuada por um engenho mecnico ou eletrnico? Qual a importncia do
recurso tecnolgico pertencer a um particular ou ao Poder Pblico, ser ou no instalado pelo primeiro ou
pelo segundo?
15
Aqui, uma ressalva necessria: a vontade do agente no totalmente livre, e nem pode ser, pois ele no
pode fazer apenas o que deseja, mas o que a ordem jurdica autoriza, prev ou delega. Claro que o autor
quis apenas indicar que o agente possui vontade livre como uma decorrncia do ser humano que .
16
A vontade funcional se assemelha vontade administrativa acima mencionada.
17
Que a vontade uma realidade psicolgica, no se discorda, j que patente, agora, no se olvida que ela
possui claros reflexos na contextura de qualquer ato jurdico, inclusive o administrativo, no sendo ela,
contudo, elemento ou requisito do ato administrativo, como bem ressalta o autor ao mencionar a sua
valorao em certos casos.
18
A referncia vontade normativa implica, to-somente, observncia aos comandos legais.
 9

A linha interpretativa da indagao acima contm dois equvocos! A saber, (a)

ausncia de manifestao no a mesma coisa que a prescindibilidade da vontade da
Administrao Pblica; (b) a constituio do ato administrativo no prescinde de certos
pressupostos, dentre outros, o formalstico, tambm no se quer dizer que todo ato
administrativo imponha uma forma, escrita ou no, predeterminada, mas ele sempre tem
uma forma19. O silncio no tem forma e nem contedo, logo, no pode ser um ato
administrativo e, no sendo um ato, ser um fato administrativo.
Transcreve-se, mais uma vez, um demorado posicionamento de festejado
administrativista ptrio (BANDEIRA DE MELLO; 2007, p. 402, com aspas no original):
Na verdade, o silncio no ato jurdico. Por isto, evidentemente, no
pode ser ato administrativo. Este uma declarao jurdica. Quem se
absteve de declarar, pois, silenciou, no declarou nada e por isso no
praticou ato administrativo algum. Tal omisso um fato jurdico e, in
casu, um fato jurdico administrativo. Nada importa que a lei haja
atribudo determinado efeito ao silncio: o de conceder ou negar. Este
efeito resultar do fato da omisso, como imputao legal, e no de algum
presumido ato, razo por que de rejeitar a posio dos que consideram
ter a existido um ato tcito.
No mesmo sentido, tm-se, ainda, as seguintes consideraes (MARTINS; 2008, p.
255-256, itlico no original):
A omisso administrativa um fato, e, como tal, pode gerar efeitos
jurdicos, desde que prevista no suporta ftico de alguma norma jurdica.
Ou seja, se uma regra abstrata ou um princpio jurdico atribuir
consequncias jurdicas omisso administrativa, esta gerar efeitos, no
porque consiste num ato administrativo, mas porque, pela incidncia da
regra ou do princpio, juridicizou-se, tornou-se fato jurdico.
Porm, deve-se salientar que o entendimento no pacfico20. Alis, consenso no
Direito algo raro, o que h apenas, na maioria das vezes, a superposio, em nmero
de adeptos, de uma corrente doutrinria em face de outra. Agora, a pretensa certeza ou
preciso de uma corrente sempre se encontra vinculada ao que pensam os seguidores
dela e no ao que necessariamente enuncia o contedo da teoria defendida.
Em todo caso, defende-se, aqui, que o silncio administrativo constitui um fato
administrativo e, como tal, no pode ser revogado ou anulado, bem como no goza de
presuno de legitimidade (BANDEIRA DE MELLO; 2007, p. 365).
Porm, adverte-se: defender o silncio administrativo como fato no retira a
importncia do silncio administrativo qualificado, mas, to-somente, reconhece que os
efeitos jurdicos do silncio administrativo, positivo ou negativo, no faz com que a
inatividade formal do Poder Pblico se transforme em ato administrativo, pois este no
pode advir do nada, de um no fazer, bem como carece de uma necessria
exteriorizao, o que no ocorre com a inrcia da Administrao Pblica.

3 ATO IMPLTICO E SILNCIO ADMINISTRATIVO

Para estabelecer uma maior preciso conceitual possvel, bem como para evitar
possveis confrontos semnticos em detrimento da clareza deste trabalho, deve-se
estabelecer uma distino entre o ato implcito e o silncio administrativo.

19
Como bem adverte Bandeira de Mello (2007, p. 383):
A forma pode, eventualmente, no ser obrigatria, isto , ocorrer, por vezes, ausncia de prescrio legal
sobre uma forma determinada, exigida para a prtica do ato. Contudo, no se pode haver ato sem forma,
porquanto o Direito no se ocupa de pensamentos ou intenes enquanto no traduzidos exteriormente.
Ora, como a forma o meio de exteriorizao do ato, sem forma no pode haver ato.
20
Considera, dentre outros, como ato administrativo: (a) JUSTEN FILHO; 2009, p. 281 e MAURER; 2006, p.
273-274 ato por imputao legal; (b) PREZ; 2002, p. 97 ato administrativo presumido; e (c)
GORDILLO; 2003, p. X-31.
 10

Pois bem, o ato implcito, como ato administrativo que , expressa uma
manifestao do Estado, no obstante implcita, mas decorrente de um ato expresso
anterior ou posterior que autoriza a sua compreenso, da ele tido, havido e
reconhecido como implcito.
No ato implcito h uma necessria correlao de dependncia com o ato
anterior/posterior, que necessariamente expresso, e que limita o seu sentido e alcance,
de maneira que sem a notoriedade do ato precedente/consequente no pode existir o ato
implcito, uma vez que no h nada a ser extrado ou dessumido por parte da atuao
estatal.
O silncio administrativo, com j explicitado acima, no se ajusta ideia de
expressa atuao da Administrao Pblica, j que inexiste silncio administrativo
parcial, pois a manifestao pode ser omissiva, imprecisa ou incompleta em certos
pontos, mas ser sempre uma manifestao; com vcios, mas, repita-se, uma
manifestao expressa.
Ento, se um ato decorre de uma manifestao, anterior ou posterior, que
expressa, no h falar em inatividade formal da Administrao, logo, inexiste silncio
administrativo21, como bem apregoa a precisa distino na passagem abaixo (FARIA;
2002, p. 56):
[...] podemos afirmar que se entende por ato implcito a deciso
administrativa que se infere de uma outra deciso manifesta; e por
silncio administrativo a inatividade formal da Administrao que, aps
transcurso de prazo legal, ou reconhecido como razovel, deixa de agir ou
se omite de decidir, quando deveria faz-lo.
Assim sendo, a ttulo de exemplificao, quando a Administrao Pblica, dentro de
um linear e esperado encadeamento de atos administrativos, decide expressamente pela
promoo de uma atividade em face de uma situao ftica apresentada ou exaure uma
deciso por conta de uma simples demanda administrativa, todos os atos exigveis e no
demonstrveis, contudo, necessrios ao propsito firmado ou ultimado pela
Administrao, sero necessariamente implcitos, independentemente da sua
regularidade, rectius validade22.
Dessarte, o ato administrativo que se destina alienao um bem imvel, sem
anteriormente desafet-lo, presume, por evidente, a sua desafetao23 (FARIA; 2002, p.
59).

21
Em sentido diverso, colhe-se uma ligeira passagem (VITTA; 2000, p. 586):
[...] O ato administrativo tcito e o ato administrativo implcito (em suma: o silncio da Administrao) no
so declaraes; constituem fatos jurdicos, e, dessa forma, no esto submetidos ao regime prprio dos
atos administrativos. No existem atos tcitos e implcitos, pois o conceito de ato pressupe uma
declarao, uma manifestao do agente pblico, o que no ocorre com o fato jurdico-administrativo.
Em face das prescries anteriormente explicitadas neste trabalho, discorda-se, sem que isso revele
qualquer demrito ao excelente trabalho promovido pelo articulista, do entendimento assinalado, qual seja,
de que o ato implcito constitui um silncio da Administrao.
Nesse ponto, colhe-se uma precisa passagem doutrinria (MARTINS; 2008, p. 255, nota n 149, itlico no
original):
O chamado ato implcito no fato jurdico, no omisso, um efeito implcito do ato administrativo.
Perceba-se: os atos implcitos no so fatos aos quais a norma imputa efeitos jurdicos, mas efeitos
decorrentes dos efeitos expressamente imputados pela norma ocorrncia de determinados fatos jurdicos.
Mas, a citao no indene de crtica, pois (a) se o ato implcito no um fato jurdico, muito menos uma
omisso, o que se concorda plenamente, como poder decorrer de efeitos jurdicos decorrentes de
determinados fatos jurdicos; e (b) naturalmente, deve-se explicitar que s podem decorrer de fatos
jurdicos em sentido amplo, de modo a comportar necessariamente os atos jurdicos administrativos, j que
todo ato implcito, conforme o entendimento defendido no trabalho, demanda a existncia de um ato
administrativo expresso.
22
J que a implicitude do ato no implica sua validez.
23
Corrobora, de certo modo, uma vez que no admite a forma tcita, porm no nega implcita, o seguinte
 11

No mesmo sentido, se a Administrao Pblica, a depender do empreendimento,

concede um alvar de funcionamento, sem manifestao anterior quanto ao alvar de
instalao, por certo, tem-se como implcito o ato que promoveu a instalao requerida.
Ento, resumidamente, dois aspectos devem ser observados no ato implcito: (a) o
positivo, no que pressupe a existncia de um ato administrativo necessariamente
expresso e que pode ser anterior ou posterior ao ato que se quer dessumir; e (b) o
negativo, para que se tenha a regularidade do ato implcito, a inexistncia de comando
legal que imponha necessidade de que o ato posterior ou anterior ao expresso seja
tambm expresso, j que a ordem legal no pode se contentar com o implcito quando a
mesma impe o explcito.

4 A TIPOLOGIA DO SILNCIO ADMINISTRATIVO

Para uma melhor compreenso do instituto, sempre importante destacar a

classificao do silencio administrativo utilizada pela doutrina especializada 24.
A rigor, toda forma de classificao impe uma pr-compreenso do objeto
classificado, logo, ela, alm de consolidar as concluses obtidas com as anlises j
promovidas, tambm faz com que seja possvel alar pontos de partida para novas
consideraes dos estudiosos, seja para contest-la, seja para adot-la.
Pois bem, o silncio administrativo costuma ser dividido, no que concerne aos seus
efeitos, em positivo e negativo, sendo que cada diviso, por sua vez, comporta ainda
estratificaes, assim sendo, tem-se o silencio administrativo positivo/negativo prprio,
condicionado e implcito.
Por outro prisma, no que se refere ao destinatrio da deciso/manifestao do
Poder Pblico, tem-se o silncio administrativo interno ou externo. Pode-se, ainda,
cogitar a figura do discutvel silncio administrativo inominado. Destarte, ser explicitada
a tipologia do silncio administrativo, consoante o entendimento da melhor doutrina,
tudo de forma a demonstrar os seus mais diversos matizes.

4.1 O SILNCIO POSITIVO

A expresso silncio positivo j denuncia um aspecto prtico bem evidente, a

saber, que carrega em si uma idia de favorecimento, todavia, a extenso e os termos
desse benefcio dependem sempre de expressa previso legal.
Explica-se: todos os silncios administrativos qualificados dependem de disposio
legal que os institua, logo, (a) que os identifique em face das situaes fticas
relacionadas atuao administrativa, (b) bem como explicite os seus efeitos ou, ainda,
(c) exija uma previso genrica de sua ocorrncia e a delimitao, tambm genrica, dos
seus efeitos.
Ento, o silncio administrativo positivo se caracteriza pela ocorrncia, ex lege, de
efeito favorvel ao requerente/administrado em face da inrcia da Administrao
Pblica25 decorrente da ausncia de manifestao durante o prazo legal ou, na
inexistncia deste, quando extrapola um prazo razovel para manifestao.
Mas, adverte-se, o silncio positivo pode ocorrer em face de um trmite ou
procedimento que, no necessariamente adstrito ao administrado ou seara

julgado: BRASIL, Superior Tribunal de Justia, REsp 650728/SC, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN,
SEGUNDA TURMA, julgado em 23/10/2007, DJe 02/12/2009.
24
Vide nota de rodap n 03.
25
Assim sendo, a mera inrcia da Administrao Pblica no legitima, por si s, o silncio positivo, nesse
sentido, vide: BRASIL, Superior Tribuna de Justia, MS 4.416/DF, Rel. Ministro HUMBERTO GOMES DE
BARROS, PRIMEIRA SEO, julgado em 10/04/1996, DJ 27/05/1996 p. 17798.
 12

administrativa, no fora observado pela autoridade competente, como bem exemplifica a

seguinte passagem doutrinria (BRANDO; 2006, p. 5):
Observa-se, no entanto, que no processo legislativo, o silncio do
Presidente da Repblica, sobre projetos de lei, submetidos a sua
apreciao interpretado como uma concordncia, acarretando a sano
tcita que transforma, aps quinze dias, o projeto em lei.
O constituinte, na hiptese acima retratada, considerou conveniente
atribuir ao silncio do Presidente da Repblica o efeito positivo, com
significado de anuncia. Trata-se de opo prpria do constituinte
originrio e que serviu para o silncio do chefe do Poder Executivo no
paralisasse o processo legislativo.
Como o silncio positivo impe um efeito favorvel ao administrado, por certo, a
sua ocorrncia excepcional e deve ser cercada de acurado estudo, uma vez que pode
representar insegurana jurdica, haja vista a possvel inviabilidade normativa dos efeitos
concedidos no caso concreto.
Quer dizer, operando-se o silncio positivo e toda a benesse dele decorrente,
evidncia, isso no retira a prerrogativa de autotutela administrativa da Administrao
Pblica. Portanto, a prpria Administrao Pblica, aps a perda do prazo para
manifestao, pode exarar uma deciso que se contrape aos efeitos prospectados ou
at mesmo gozados pelo administrado.
Ora, se o silncio administrativo deixa indene o dever de manifestao do Poder
Pblico, por certo, no h como admitir que eventual efeito positivo do silncio pudesse
refrear a atuao administrativa, mesmo quando esta se contraponha aos prprios
efeitos ex lege do silncio administrativo qualificado, mormente quando este no
condicionado s exigncias legais em cada caso, por possuir efeitos materiais ou
processuais no vinculados regularidade ou consistncia do pedido administrativo, mas
mera ocorrncia da inatividade formal do Poder Pblico.
Ademais, sendo caso de autoexecutoriedade administrativa, o silncio positivo pode
no s apenas no operar os seus efeitos a contento, como tambm causar um
desnecessrio desgaste na relao existente entre Administrao Pblica e administrado.
Claro que o exerccio, em qualquer caso, da autotutela administrativa deve guardar
o necessrio respeito aos direitos e garantias fundamentais dos administrados, o que
inclui o devido processo legal, a ampla defesa e o contraditrio, ex vi art. 5, da CF/88.
No obstante, o silncio positivo pode representar um tratamento diferenciado em
face da mesma situao ftica, uma vez que um administrado, que no obteve a
resposta no prazo legal, far jus a um efeito ftico-jurdico favorvel; enquanto outro no
ter a mesma sorte se a manifestao tempestiva da Administrao Pblica for
desfavorvel.
Todavia, tudo isso possui um efeito pedaggico importante, a saber, justamente
para evitar um tratamento diferenciado entre os administrados, em face de situaes
ftico-jurdicas iguais, que o Poder Pblico deve evitar a ocorrncia da inatividade formal.
Por outro lado, possuindo o administrado, de fato, todos os extremos que a
situao ftico-jurdica exige para a concesso do pedido administrativo, a ocorrncia do
silncio administrativo constitui uma importante ferramenta de defesa dos interesses dos
administrados, uma vez que imprime celeridade, com a resoluo anmala, na
consecuo da atividade administrativa pertinente.
O silncio positivo, do ponto de vista tipolgico, se classifica em (a) prprio; (b)
condicionado; e (c) implcito, como se passa a demonstrar a seguir.
 13

4.1.1 PRPRIO

O silncio administrativo positivo prprio de fcil constatao, pois a disposio

legal se limitar a prev: (a) a ocorrncia da inrcia administrativa em face de um dever
legal de prestar ou decidir; e (b) o efeito que tal inatividade administrativa acarretar no
caso concreto ou, conforme a primazia de tratamento dispensada em cada sistema
jurdico, uma previso genrica quanto ao efeito decorrente da inatividade estatal.
Enfim, o silncio prprio porque o aspecto positivo dos seus efeitos diretamente
identificado no comando legal, isto , sem maiores exigncias ou rodeios, quer dizer,
independente de qualquer providncia ulterior do administrado para fazer operar os
efeitos do silncio administrativo, salvo, evidncia, aguardar o transcurso do prazo
legal sem expressa manifestao da Administrao Pblica e empreender materialmente
os meios para gozar da benesse advinda do efeito positivo do silncio administrativo.
Um bom exemplo de silncio administrativo positivo prprio pode ser observado no
art. 12, 1, inciso II, da Lei n 10.522/200026, com alteraes decorrentes da Lei n
11.941, de 27 de maio de 2009, na qual reza que o pedido de parcelamento de dvida
junto Receita Federal do Brasil (RFB) ser considerado automaticamente deferido
quando decorrido o prazo de 90 (noventa) dias, contado da data do pedido de
parcelamento sem que a Fazenda Nacional tenha se pronunciado.
Na hiptese, no h que perquirir quaisquer condicionamentos, mas apenas
aguardar o lapso temporal sem manifestao do Poder Pblico.

4.1.2 CONDICIONADO

O silncio administrativo positivo condicionado, por sua vez, vai mais alm quanto
aos extremos caracterizadores da sua ocorrncia ou, melhor dizendo, para fazer operar
os seus benficos efeitos na ordem jurdica positiva.
Em outros termos, se no silencio administrativo positivo prprio o administrado se
limita a aguardar, dentro de um prazo legal, uma expressa manifestao da
Administrao Pblica; por outro lado, no silncio administrativo positivo condicionado o
administrado deve cumprir algumas exigncias materiais por sua conta e risco, bem
como atender aos parmetros definidos ulteriormente pela Administrao Pblica, sob
pena de no obter qualquer benefcio direto com a injustificvel inrcia administrativa.
Qui, trata-se da forma mais perversa de silncio da Administrao Pblica, pois, a
rigor, trata-se de uma condio resolutria de deferimento do requerimento
administrativo interposto. E o que pior: tudo sem saber, em alguns casos, previamente
quais condies sero exigveis em face dos procedimentos j realizados pelo
administrado.
Portanto, a inatividade formal, in casu, constitui-se num ato de desatada
ilegalidade ou mesmo, em alguns casos, arbitrariedade, bem como afronta o princpio da
segurana jurdica, na medida em que a instabilidade na relao entre administrado e
Administrao Pblica, por certo, acaba por ventilar a possibilidade de vrios
desdobramentos administrativos e judiciais sobre o requerimento administrativo
promovido.
Ainda que se discuta a sua legalidade, mormente no que concerne ao aspecto
temporal das exigncias levantadas, trata-se de procedimento muito comum em
licenciamento de obras, pois, no raras vezes, o Poder Pblico no estabelece uma
precisa definio dos procedimentos ou requisitos a serem cumpridos pelos
administrados, de forma que estes ficam a merc de novas exigncias, muitas das quais

26
Aqui, no se tem um silncio administrativo positivo condicionado, pois, consoante os termos do art. 11,
caput, da Lei em cotejo, apenas a formalizao do pedido de parcelamento que condicionada ao
pagamento da primeira prestao.
 14

se tornam praticamente inviveis em face da obra j avanada ou totalmente construda,

o que, certamente, pode ensejar renhidas discusses na seara administrativa e,
possivelmente, nas instncias judiciais.
Logo, a concepo de silncio administrativo condicionado deve ser evitada, haja
vista a ordinria vocao para gerar conflitos na relao entre a Administrao Pblica e
os administrados.

4.1.3 IMPLCITO

O silncio administrativo positivo implcito exige uma ateno redobrada para

identificar a sua contextualizao, at mesmo para distinguir do ato implcito, assim
sendo, deve-se gizar, primeiramente, dois pontos: (a) no h ato expresso anterior ou
posterior aos efeitos diretos decorrentes da inrcia administrativa; e (b) a sua ocorrncia
deduzida da disposio legal aplicvel situao ftica.
A ttulo de exemplificao, tem-se a hiptese do lanamento por homologao
prevista no art. 150, 4, do Cdigo Tributrio Nacional, pois o contribuinte promover o
recolhimento que considerar pertinente e, a contar do fato imponvel, ultrapassado o
prazo legal sem manifestao da Fazenda Pblica, tem-se implicitamente a homologao
do lanamento realizado pelo contribuinte, rectius efeito positivo, independentemente de
qualquer atuao estatal, bem como a subsequente extino do crdito tributrio,
ressalvada a hiptese de dolo, fraude ou simulao (SADDY; 2009, p. 69).
No caso, como inexiste qualquer ato expresso da Administrao Pblica antes ou
depois do lanamento, considera-se implcita a homologao porque a disposio legal
impe, a posteriori, a extino do crdito tributrio, ou seja, o efeito legal decorrente do
silncio administrativo impe o acolhimento implcito da atuao do contribuinte, rectius
a regularidade do lanamento.
Ademais, o silncio administrativo poder ensejar a concretizao da decadncia
que, na hiptese, se relaciona impossibilidade de a Fazenda Pblica rever os
procedimentos perpetrados pelo sujeito passivo da relao jurdica tributria.

4.2 O SILNCIO NEGATIVO

O silncio administrativo negativo, ao contrrio do positivo, se caracteriza pelo

indeferimento do petitrio levantado pelo administrado, isto , a inatividade formal do
Poder Pblico, por descumprir o prazo legal/regulamentar, implica a denegao do
requerimento promovido.
Considerando o sentido do silncio negativo, que nega a pretenso do administrado
e abre as vias recursais possveis, no apressado afirmar que a modalidade mais
corrente de silncio administrativo, alis, destacadamente um silncio administrativo
de efeitos processuais ou adjetivos, diversamente do silncio positivo que se notabiliza
pelos efeitos materiais ou substantivos.
Assim sendo, dos males o menor, prefervel a negao do pedido por imposio
legal do que viver da incerteza da inatividade administrativa, at porque a denegao j
enseja as vias judiciais27, o que constitui algo positivo (FORTINI; ANNA; 2006, p. 7.394).

27
Aqui, necessrio um esclarecimento: como nem toda deciso do Poder Pblico plenamente vinculada,
uma vez que pode ser relativamente vinculada, rectius discricionria, o pedido encetado na via judicial deve
obedecer a certos parmetros: (1) tratando-se de ato administrativo a ser expedido no exerccio de uma
competncia discricionria, por certo, deve-se solicitar primeiramente uma manifestao coercitiva da
Administrao Pblica, negando ou concedendo o pedido, sob pena de aplicao de multa quando
inobservado o exguo prazo judicial concedido; e (2) tratando-se de ato administrativo a ser expedido no
exerccio de uma competncia vinculada, por certo, o pedido pode ser requerido diretamente ao Poder
Judicirio. Ainda que se pregue o ativismo judicial, e se espera que sempre seja exercido de forma
responsvel, no h como admitir a substituio do mrito do administrador pelo o do magistrado. Da a
importncia do instituto do silncio administrativo, j que nem sempre a via judicial pode superar a
 15

Logo, no se pode negar que o silncio administrativo qualificado, quando existente,

tende, por opo poltica, a ser negativo ao invs de positivo.
E os motivos so diversos, e nem sempre nobres, quanto preterio do silncio
positivo em face do negativo:
(a) de ordem econmica, o indeferimento no faz com que, a priori, o administrado
exija uma prestao material da Administrao Pblica, o que implica a ausncia de
dispndios;
(b) de ordem procedimental, a denegao no cria expedientes novos, apenas os
regularmente previstos e, mesmo quando faz exsurgir uma nova sede de discusses, no
se pauta em exigncias que demandem a tutela de direitos materialmente dispendiosos;
(c) de ordem temporal, ainda que das vias recursais administrativas possam
resultar em benefcio concreto aos administrados, por certo, a Administrao Pblica
dispor de maior tempo para promover o requisitado ou mesmo simplesmente discutir a
pretenso arvorada, haja vista a inexistncia na via administrativa, infelizmente, de
medidas cautelares efetivas contra a inatividade formal da Administrao Pblica;
(d) de ordem principiolgica, o silncio positivo pode comportar, se aplicado a todos
os casos de inatividade formal, benesses que afrontem o princpio da igualdade28, da
impessoalidade e at mesmo da legalidade, na medida em que a concesso ou
denegao de uma pretenso no se encontra jungida ao efetivo direito ou atuao da
parte, mas, to-somente, inatividade formal do Poder Pblico. Ou seja, a concesso de
efeitos positivos no afasta o dever de autotutela da Administrao Pblica, logo, isso
tende a levantar possveis conflitos entre o desejado pela ordem jurdica e o contemplado
pelo administrado beneficiado pela presuno legal, quer dizer, efeitos positivos da
inatividade formal do Poder Pblico; e
(e) de ordem sociolgica, a proposio negativa no escolhe os
sujeitos/administrados, bem como faz com que a coletividade se insurja contra a
inatividade formal do Estado, rectius expediente de presso, logo, o indeferimento pe
em xeque a atuao administrativa que tinha o dever de se manifestar no prazo legal ou
razovel, mas no fez; ao passo que a proposio positiva pode ter aplicao seletiva,
bem como pode empreender ares de satisfao com a inrcia da Administrao Pblica,
haja vista os possveis benefcios advindos at mesmo contra as diretrizes legais
relacionados ao requerimento administrativo.

inatividade formal do Poder Pblico, cria-se, ainda na via administrativa, uma nova sede de discusso sobre
a matria, de modo a fomentar a manifestao da Administrao Pblica. Afinal, o Poder Judicirio constitui
a ltima instncia na resoluo dos conflitos sociais e, nem mesmo quando instada a tanto, resolve tudo;
ademais h outras sedes, institucionais ou no, que absorvem a tarefa de resolver as pendncias
decorrentes da vida em sociedade. Nesse diapaso, colhe-se demorada exposio doutrinria (GALANTER;
1993, p. 67-68):
Em numerosos casos possvel aos interessados entenderem-se entre si de maneira muito mais
satisfatria do que aquela que poderiam conseguir profissionais, obrigados a aplicar regras de carcter geral
a um conflito de que apenas tm um conhecimento limitado. Quando esto em causa desideratos e
situaes que so de uma extrema variedade, apenas um pequeno nmero de elementos que pode ser
tomado em considerao atravs de regras formais; os conflitos so desvirtuados quando pretendemos
englob-los em categorias reconhecidas pelos juristas e esta circunstncia faz duvidar que seja desejvel
resolv-los aplicando regras imperativas pr-estabelecidas.
28
Nesse ponto, transcrevem-se as sempre precisas advertncias de Bandeira de Mello (2008; p. 23, itlico no
original):
[..] a) a lei no pode erigir um critrio diferencial um trao to especfico que singularize no presente e
definitivamente, de modo absoluto, um sujeito a ser colhido pelo regime peculiar;
b) o trao diferencial adotado, necessariamente h de residir na pessoa, coisa ou situao a ser
discriminada; ou seja: elemento algum que no exista nelas mesmas poder servir de base para assujeit-
las a regimes diferentes.
 16

Destarte, a Administrao Pblica deve sempre decidir e fundamentar, quando

instada a tanto mediante o direito de petio dos administrados, todavia, caso no
cumpra tal dever, os fundamentos elencados acima prestigiam a ocorrncia do silncio
negativo, seja por pautar maior segurana nas relaes jurdicas, seja, ainda, o que pode
ser odioso em certos caos, por representar maior comodidade ao Poder Pblico.
Passa-se, agora, anlise das modalidades de silncio administrativo negativo,
quais sejam, (a) o prprio; (b) o condicionado; e (c) o implcito.

4.2.1 PRPRIO

O silncio administrativo negativo prprio de fcil constatao, uma vez que a

disposio legal categrica: ocorrendo inatividade formal da Administrao pblica,
observado o prazo legal, tem-se a denegao ou o indeferimento do requerimento
apresentado pelo administrado.
Assim sendo, pode-se gizar que inexiste qualquer adversidade quanto
consolidao dos seus efeitos, a saber, o uso das vias administrativas recursais ou
judiciais pertinentes, haja vista o emprego dado ao silncio ocorrido, saber, o
indeferimento ex lege do requerimento apresentado ou interposto.
A ttulo de exemplificao, tm-se as hipteses do art. 8, nico, da Lei n
9.507/97 (Lei do Habeas Data), uma vez que o mero decurso do prazo, sem pertinente
deciso da Administrao Pblica, implica o indeferimento do pedido.

4.2.2 CONDICIONADO

Agora, tratando-se de silncio administrativo negativo condicionado, evidncia,

impem-se maiores consideraes quanto a sua configurao, at porque ele de difcil
ocorrncia.
Vale ressaltar que o indeferimento, tendo em vista a inatividade formal da
Administrao, ainda que no desejado, constitui um pressuposto para granjear outras
fases no processo administrativo, rectius recurso, bem como para demandar
judicialmente, rectius pretenso resistida, de sorte que, diante da inexistncia de
manifestao expressa do Poder Pblico ou da ocorrncia do silncio positivo, o
administrado tem interesse na resoluo ex lege da situao anmala criada pela
inatividade estatal, contudo, a disposio legal pode condicionar a ocorrncia do
indeferimento a outros fatores, quer dizer, que no se exaure apenas com a inrcia da
estatalidade, podendo exigir a ocorrncia de elementos exteriores ao prprio silncio da
Administrao Pblica.
Exemplificando: num requerimento para alterao de loteamento de solo urbano,
que demande atuao material da municipalidade, e tendo sido extrapolado o prazo legal
sem manifestao do Poder Pblico, a disposio legal pode mencionar que a inrcia da
Administrao s implica indeferimento se as circunstncias apresentadas forem
incompatveis com eventual e posterior posicionamento expresso do Poder Pblico ou
com atendimento, tambm expresso, do pedido pleiteado.
Assim sendo, (a) alm da exigncia temporal, a ausncia de manifestao da
Administrao Pblica no prazo legal, (b) h tambm a exigncia lgica, ausncia de
elementos ou circunstncias que impliquem a manifestao do Poder Pblico em
momento posterior.
Nesses casos, no preciso muito esforo para perceber, o quo odiosa a forma
de silncio da Administrao Pblica, pois o texto legal acaba por postergar a situao de
incerteza ou insegurana jurdica, de maneira que a situao pode vir a desaguar na
temtica, sempre discutvel, da durao razovel do processo, sem falar nos gravosos
transtornos que a ausncia de deciso causa aos administrados.
 17

4.2.3 IMPLCITO

A rigor, pode soar contraditrio falar em silncio administrativo negativo implcito,

mormente quando se afirmou, no incio do captulo, que todo silncio administrativo
qualificado demanda uma previso legal que o institua, bem como esclarea os seus
efeitos.
No obstante o acima mencionado, deve-se gizar que implcito o efeito do
silncio, este no pode ser implcito, simplesmente ocorre.
Assim sendo, quando o administrado no obtm uma manifestao expressa da
Administrao Pblica no prazo legal, ou num prazo razovel em face da situao
apresentada, e a disposio normativa no expressar nitidamente o indeferimento do
pedido, mas possibilitar o uso das vias recursas ou judiciais, por certo, tem-se como
implcito o indeferimento, ou seja, o efeito negativo do silncio.

4.3 O SILNCIO INTERNO

O silncio administrativo interno pode ser concebido sob duas variaes, quais
sejam, (a) a ausncia de manifestao ou deciso de um rgo controlador sobre um ato
praticado pelo rgo controlado; ou (b) a ausncia de aquiescncia ou reprovao de um
rgo sobre um ato praticado por outro rgo, como se observa com relao aos atos
compostos e complexos.
Numa contextualizao mais ampla sobre a temtica, pode-se mencionar que o
silncio administrativo interno igualmente ocorre quando se tem apenas a figura de
servidores ao invs de rgos da Administrao Pblica. Assim sendo, constitui tambm
silncio administrativo interno (a) a ausncia de manifestao ou deciso de um servidor
controlador sobre um ato praticado pelo servidor controlado; ou (b) a ausncia de
aquiescncia ou reprovao de um servidor sobre um ato praticado por outro servidor, o
que pode ocorrer nos casos em que so exigidas duas manifestaes de vontades.
Veja-se que a classificao leva em conta, to-somente, o destinatrio da deciso
exigida pela ordem jurdica, que ser sempre um rgo da Administrao Pblica. No
mais, isso implica dizer que o silncio administrativo interno pode assumir formas
qualificadas, quer dizer, positivo ou negativo, bem como simplesmente inominada, quer
dizer, sem quaisquer efeitos decorrentes da inatividade estatal dos rgos ou dos seus
agentes.

4.4 O SILNCIO EXTERNO

O silncio administrativo externo, por sua vez, consiste na ausncia de deciso ou

manifestao sobre o pedido ou requerimento do administrado por parte da
Administrao Pblica, ou seja, representa simplesmente uma forma genrica de silncio
administrativo, que pode ser qualificado ou no pelos efeitos ftico-jurdicos.
, portanto, o silncio administrativo por excelncia, uma vez que revela a forma
mais comum da inatividade formal do Poder Pblico, na qual os destinatrios da desejada
atuao estatal so os administrados e no rgos ou servidores pblicos.

4.5 O SILNCIO INOMINADO

Aqui, certamente, a questo ganha um contorno mais denso, pois se o silncio no

qualificado, positivo ou negativo, mas simplesmente silncio da Administrao Pblica,
o que o distingue da simples inatividade da Administrao Pblica? A resposta no pode
ser outra: a existncia de um dever formal de decidir/controlar/regulamentar.
Enquanto a inatividade administrativa em sentido estrito no representa
concretamente uma afronta a um dever legal, o silncio administrativo inominado
 18

constitui uma inobservncia da lei e, mais que isso, acaba por perdurar uma situao de
insegurana jurdica, na medida em que a ausncia de deciso no faz exsurgir a
concesso ou denegao do requerido, o que pode revelar uma concreta afronta ao
princpio da durao razovel do processo, ex vi art. 5, inciso LXXVIII, da CF/88.
Ademais, como toda forma de inatividade formal da Administrao Pblica, constitui
uma refinada forma de ilegalidade, agravada pela inexistncia de efeitos jurdicos
imediatos com a inrcia perpetrada pelo Poder Pblico.

5 A FUNO POLTICA DO SILNCIO ADMINISTRATIVO

Por tudo que foi exposto, sem maior demora, tem-se que a teoria do silncio
administrativo busca minorar os danos decorrentes da inatividade formal do Poder
Pblico, da a sua inarredvel funo poltica, na medida em que prestigia, ainda que de
forma parcial na maioria das vezes, um benefcio concreto ao administrado, como bem
ressalta o trecho a seguir (CUDOL; 1996, p. 210):
Decimos que es parcial por cuanto intenta solucionar jurdicamente esta
conducta pasiva bien posibilitando el acceso del ciudadano a los tribunales
(silencio negativo), bien consolidando ciertas situaciones del particular
frente a reacciones tardas de la Administracin pblica (silencio positivo).
Como se pode perceber o silncio administrativo no constitui uma via ortodoxa de
resoluo dos conflitos, contudo, apresenta resultados satisfatrios se comparados com a
simples inatividade formal do Poder Pblico. Todavia, mais adiante, adverte o
doutrinador (CUDOL, 1996; p. 211):
Tales ventajas se producen esencialmente en cuanto facilita el acceso a
los tribunales, produciendo em cambio mayores problemas cuando se
pretende conceder al particular lo solicitado por el mero transcurso del
tiempo. En este ltimo se produce una permanente tensin entre inters
pblico e inters privado que no siempre queda bien resuelto con los
efectos estimatorios del silencio.
A tenso acima explicitada se deve aos efeitos materiais concretos decorrentes do
silncio positivo, pois, como j explicado, tais efeitos tendem a gerar contraposies de
interesses, de modo a fomentar uma relao conflituosa entre a Administrao Pblica e
o administrado ao invs de solucionar as refregas. Em todo caso, positivo ou negativo, os
benefcios so maiores que os malefcios, na medida em que estabelecem critrios e
meios para contornar a inatividade formal do Poder Pblico.
Ademais, no se pode conceber a teoria do silncio administrativo como estmulo
inatividade formal do Estado; ao revs, trata-se de instituto destinado a promover
posies ou situaes jurdicas que empreenda celeridade aos trmites administrativos e
que, evidncia, no exime a Administrao Pblica do dever de decidir, ex vi arts. 48 e
49 da LGPAF.
Destarte, a teoria do silncio administrativo encontra supedneo nos princpios da
segurana jurdica e da durao razovel do processo, pois (a) tende a consolidar
situaes ou posies jurdicas, mas quando o silncio administrativo for inominado; e
(b) obtm uma maior celeridade para concluso dos processos, haja vista os efeitos
anmalos decorrentes da inatividade formal por fora de lei, no caso de silncio
administrativo qualificado.
Vale destacar que, na perspectiva do administrado, por um lado, h uma relao de
confiana de que Administrao Pblica v desenvolver suas atividades no prazo legal;
por outro, na hiptese de no cumprimento do dever legal, de que o silncio
administrativo qualificado represente um instrumento relativamente satisfatrio para
contornar a situao de incerteza gerada pela ausncia de manifestao do Poder
Pblico.
 19

7 O SILNCIO ADMINISTRATIVO NO DIREITO BRASILEIRO

O silncio administrativo no teve a merecida importncia na doutrina ptria, qui

pela inexistncia de um contencioso administrativo ptrio, no qual, pela necessidade de
exarar com independncia suas decises, faria com que existisse um maior cuidado em
promov-las no prazo legal ou regulamentar.
Em outros termos, num sistema de jurisdio nica, que o caso do Brasil, o
contencioso administrativo costuma no galgar a necessria processualidade, de sorte a
no fomentar o devido tratamento da inrcia da Administrao Pblica, uma vez que a
pendncia na seara administrativa rapidamente chega via judicial, rectius art. 5, inciso
XXXV, da CF/88, o que tem revestido certo descrdito atuao administrativa de
resoluo dos conflitos.
Felizmente, essa perspectiva vem se alterando, mormente aps o advento da Carta
Poltica de 1988 e da LGPAF, uma vez que elas impuseram processualidade
administrativa o mesmo rol de garantias dispensado ao processo judicial; logo, a
temtica do silncio da Administrao no pode mais ser olvidada pela doutrina
administrativista ptria.

7.1 ASPECTOS HISTRICOS

Do ponto de vista histrico no h muito a salientar sobre o silncio administrativo

na legislao ptria, at mesmo porque, como j afirmado, na ausncia de um
contencioso administrativo29, que poderia fomentar a regulao do instituto, a temtica

29 Nesse ponto, urge mencionar uma necessria advertncia, na qual relativiza o acima mencionado, nestes
termos (MENDES, 2005, p. 130, itlico no original):
Entende a doutrina que no Brasil o contencioso administrativo propriamente dito teria surgido a partir de
duas leis de 22 de dezembro de 1761 de iniciativa do Marqus de Pombal, que criaram o Conselho da
Fazenda. Ao Conselho da Fazenda foi confiada a jurisdio contenciosa, cabendo-lhe conhecer as causas
relativas dvida ativa da Fazenda Real. Posteriormente, outras jurisdies contenciosas foram sendo
outorgadas a diferentes rgos da administrao. [...]
O contencioso administrativo veio a ser totalmente abolido com a Constituio Federal de 1891. Esta, em
seu artigo 60, estabelecia que competia aos juzes ou tribunais federais, processar e julgar todas as causas
propostas contra b) todas as causas propostas contra o Governo da Unio ou Fazenda Nacional, fundadas
em disposies da Constituio, leis e regulamentos do Poder Executivo, ou em contratos celebrados com o
mesmo Governo; c) as causas provenientes de compensaes, reivindicaes, indenizao de prejuzos ou
quaisquer outras propostas, pelo Governo da Unio contra particulares ou vice-versa.
A questo s veio baila, mas sem xito, com a Constituio de 1969 que, no seu art. 111, assim tocava
a matria:
Art. 111. A lei poder criar contencioso administrativo e atribuir-lhe competncia para o julgamento das
causas mencionadas no artigo anterior (Artigo 153, 4).
Como a matria nunca foi regulada, evidncia, o contencioso no passou de um vislumbre do Poder
Constituinte Reformador. Por fim, a temtica voltou tona com a EC 7/1977, mas, certo, sem qualquer
efetiva materialidade quanto aos seus propsitos. Transcreve-se a Emenda no que se considera pertinente:
Artigo nico. Ficam incorporadas ao texto da Constituio Federal as disposies resultantes das emendas
aos artigos adiante indicados, bem assim includos, em seu Ttulo V, os artigos 201 a 207 e suprimido o
pargrafo nico do artigo 122.
[...]
Art. 203. Podero ser criados contenciosos administrativos, federais e estaduais, sem poder jurisdicional,
para a deciso de questes fiscais e previdencirias, inclusive relativas a acidentes do trabalho (Art. 153,
4).
Art. 204. A lei poder permitir que a parte vencida na instncia administrativa (Artigos 111 e 203) requeira
diretamente ao Tribunal competente a reviso da deciso nela proferida.
Art. 205. As questes entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal, os Municpios e respectivas autarquias,
empresas pblicas e sociedades de economia mista, ou entre umas e outras, sero decididas pela
autoridade administrativa, na forma da lei, ressalvado ao acionista procedimento anulatrio dessa deciso.
[...]
 20

se perdeu no tempo e, ainda hoje, sua ocorrncia bem dispersa no escarcu de normas
do Direito Pblico brasileiro.
Em todo caso, discusses sobre o silncio da Administrao Pblica sempre foi
ocorrente nos tribunais ptrios30, sem, contudo, divisar a importncia do instituto do
silncio administrativo, mas, to-somente, para solucionar algum questionamento
relativo inatividade formal, ou mesmo material, do Poder Pblico.
Assim sendo, aspectos histricos sobre o instituto no so encontrados nas raras
monografias31 obtidas sobre a matria no Brasil, de forma que apenas se discute a
natureza e as possveis relaes do instituto com outras temticas do Direito Pblico.
Como o instituto ainda no foi regulado de forma sistmica no mbito federal, mas
apenas encontrado de forma esparsa, em algumas leis federais, como ser demonstrado
no prximo tpico, e, geralmente, sob a forma de silncio administrativo negativo,
natural que inexista uma esteira histrica relativa inatividade formal da Administrao
Pblica.
Todavia, para fins de registro, no mbito estadual j existe uma clara regulao do
instituto, como se pode observar na Lei n 10.177, de 30 de dezembro de 1998, que
regula o processo administrativo no mbito da Administrao Pblica do Estado de So
Paulo, precisamente, no art. 33 32, nestes termos:
Artigo 33 - O prazo mximo para deciso de requerimentos de qualquer
espcie apresentados Administrao ser de 120 (cento e vinte) dias, se
outro no for legalmente estabelecido.
1 - Ultrapassado o prazo sem deciso, o interessado poder considerar
rejeitado o requerimento na esfera administrativa, salvo previso legal ou
regulamentar em contrrio.
2 - Quando a complexidade da questo envolvida no permitir o
atendimento do prazo previsto neste artigo, a autoridade cientificar o
interessado das providncias at ento tomadas, sem prejuzo do disposto
no pargrafo anterior.
3 - O disposto no 1 deste artigo no desonera a autoridade do dever
de apreciar o requerimento.

Aqui, de fato, tem-se a regulao do instituto, na medida em que no se limita a

indicar prazo para a Administrao Pblica estadual se manifestar, mas, tambm,
consequncias jurdicas imediatas em decorrncia da inatividade do Poder Pblico, rectius

A rigor mesmo, apenas o art. 205 poderia ser entendido como contencioso administrativo, haja vista o
sistema fechado de resoluo dos conflitos. A Constituio de 1988, como se sabe, no contempla a figura
do contencioso administrativo, ex vi art. 5, inciso XXXV. O termo contencioso administrativo , contudo,
equvoco! Claro que existem conflitos de interesses, bem como julgadores e tribunais na seara
administrativa, inclusive com o mesmo dever de observncia e de aplicao do direito dispensado aos
magistrados, o que no existe a exclusividade e definitividade para resoluo de tais contendas, de modo
que melhor seria chamar de instncia [ou sede] decisria administrativa para definio de
situaes/posies jurdicas [ou de resoluo de conflitos].
30 Vide: (a) BRASIL, Supremo Tribunal Federal, RE 115033, Relator: Min. Carlos Madeira. Segunda Turma.
Julgado em 05/02/1988, DJ 11-03-1988, pp 04749, Ementa Vol. 01493-04, pp 00790. In:
<www.stf.jus.br>. Acesso em 18 mai. 2010; (b) BRASIL, Superior Tribunal de Justia. Recurso Especial n
16284/PR. Relator: Ministro Humberto Gomes de Barros. Primeira Turma. Julgado em 16/12/1991, DJ
23/03/1992, p. 3447. In:<www.stj.jus.br>. Acesso em 29 mai. 2010.
31 As seguintes: (1) FARIA, Adriana Ancona de. Silncio Administrativo. 2002. 176f. Dissertao (Mestrado).
Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP). So Paulo: 2002; e (2) MENDES, Fernando Marcelo.
Discricionariedade administrativa e os princpios da proporcionalidade, da razoabilidade e da motivao no
controle jurisdicional do silncio administrativo. 2005. 194f. Dissertao (Mestrado). Pontifcia Universidade
Catlica de So Paulo (PUC-SP). So Paulo: 2005. Por fim, urge mencionar que no foram encontrados
livros tratando especificamente sobre a temtica na literatura ptria.
32 Igual disposio, porm em sede recursal, prevista no art. 50 da Lei em cotejo. Curiosamente renomado
administrativista ptrio trata a questo como rejeio implcita do pedido (FERRAZ, 2006, p. 297).
 21

silncio administrativo negativo. Infelizmente, inexiste semelhante disposio na Lei n

9.784/99.

7.2 O SILNCIO ADMINISTRATIVO NA ORDEM JURDICA POSITIVA

Como j retratado no tpico anterior, tendo em vista a ausncia de frmula legal

genrica para a ocorrncia do silncio administrativo no Direito brasileiro, por certo, no
comum encontrar dispositivo sobre o instituto, porm alguns exemplos podem ser
mencionados33, tais como:
(a) a concesso de licenas ou autorizaes urbansticas, que so ordinariamente
levadas a cabo pela municipalidade, rectius art. 30, incisos I e VIII, da CF/88, pode
representar uma clara manifestao do silncio administrativo positivo condicionado,
consoante legislao municipal vigente. Isto , geralmente a lei municipal permite que:
se o pedido de aprovao de projeto ou de outorga da licena para construir/edificar, no
for devidamente analisado no prazo legal, a obra seja iniciada 34, contudo, o
empreendedor dever responder posteriormente por eventuais adequaes s normas de
posturas municipais;
(b) nos termos da Lei Geral de Telecomunicaes (LGT), a prorrogao da
autorizao de uso de radiofrequncia depende de trs requisitos, todos contidos no art.
167 da referida lei, quais sejam, (1) o pedido de prorrogao deve ser promovido no
mnimo de 04 (quatro) anos de antecedncia em relao ao trmino da autorizao
original; (2) o emprego racional e adequado da faixa de radiofrequncia durante o
perodo de vigncia da autorizao concedida; (3) a inexistncia de infraes reiteradas
nas atividades exercidas pela autorizatria; e (4) a desnecessidade da alterao de
destinao do uso de radiofrequncia. O rgo regulador dispe de 12 (doze) meses para
decidir o requerimento protocolado pela empresa privada. No se manifestando no prazo
assinalado, por certo, tem-se a ocorrncia da inatividade formal da Administrao
Pblica. Dando continuidade diretriz normativa sobre a matria, o Regulamento de Uso
do Espectro de Radiofrequncias, Resoluo da ANATEL n 259, de 19 de abril de 2001,
apregoa o seguinte no seu art. 56, 2 e 3: (1) ultrapassado o prazo mximo de 12
(doze) meses, contado do protocolo do requerimento de prorrogao apresentado pela
empresa interessada, sem qualquer manifestao da ANATEL sobre o pedido; e (2) a
prorrogao restar tacitamente aprovada, nas mesmas condies de operao
anteriormente autorizada desde que no contrarie a regulamentao vigente. A rigor,
tem-se um silncio administrativo positivo condicionado, haja vista a exigncia de
compatibilidade da prorrogao com a regulamentao vigente. Em outras palavras, no
basta o mero decurso do tempo para operar os efeitos positivos do silncio
administrativo, exige compatibilidade com a regulamentao vigente. A exigncia parece
bvia. De fato, mas, como j foi mencionado neste trabalho, defende-se que a ocorrncia
do silncio positivo prprio independe de comprovao dos parmetros legais, d-se com
mera inatividade formal do Poder Pblico, de sorte que os requisitos so ulteriormente
aferidos, o que no se tem aqui, j que a anlise dos requisitos legais contempornea
ao prprio expediente legal que reconhece a prorrogao 35;

33
A maioria dos exemplos, quanto referncia normativa, foram extrados do seguinte trabalho: SADDY,
Andr. Efeitos jurdicos do silncio positivo no direito administrativo brasileiro. Revista Brasileira de Direito
Pblico (RBDP). Belo Horizonte: Frum, ano 7, n. 25, abr./jun. 2009, p. 45-80.
34
No se vai questionar, aqui, at porque demandaria uma exposio demorada, quais os possveis efeitos da
autorizao ou licena concedida, tendo em vista as particularidades materiais que cada edificao deve
comportar para atender legislao de determinado Municpio. Para uma anlise mais demorada no
assunto, consultar: PIRES, Lus Manuel Fonseca. Licenas urbansticas e o silncio administrativo: as tutelas
judiciais possveis diante da omisso da Administrao Pblica. Frum de Direito Urbano e Ambiental
FDUA. Belo Horizonte, ano5, n. 28, jul/ago de 2006, p. 3.461-3.484.
35
Sobre a temtica, consultar: SUNDFELD, Carlos Ari; CMARA, Jacinto Arruda. Silncio administrativo e
renovao de autorizaes de uso de radiofrequncia: o caso MMDS. Revista de Direito de Informtica e
Telecomunicaes - RDIT. Belo Horizonte. Ano 3, n. 4, jan/jun 2008, p. 09-24.
 22

(c) o Decreto n 61.244, de 28 de agosto de 1967, que regulamenta o Decreto-Lei

n 288, de 28 de fevereiro de 1967, que altera as disposies da Lei n 3.173, de 6 de
junho de 1957, e cria a Superintendncia da Zona Franca de Manaus SUFRAMA,
estabelece, precisamente no art. 11, uma hiptese de silncio administrativo interno
positivo. Trata-se da iseno de Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) de todas
as mercadorias industrializadas na Zona Franca de Manaus, quer se destinem ao seu
consumo interno, quer a comercializao em qualquer ponto do territrio nacional;
sendo que, para gozar de tal benesse, os projetos para produo, beneficiamento ou de
industrializao de mercadorias deve se submeter aprovao da SUFRAMA que, por sua
vez, ouvir o Ministrio da Fazenda, haja vista o tributo federal em cotejo. Pois bem,
conforme o 1, do art. 11, do Decreto mencionado, a ausncia de manifestao do
Ministrio da Fazenda, no prazo de 30 (trinta) dias, a contar do pedido de audincia,
quanto aos aspectos fiscais da iseno pretendida, implica aprovao tcita desse
Ministrio;
(d) o art. 26, da Lei n 9.478, de 6 de agosto de 1997, que dispe sobre a poltica
energtica nacional, as atividades relativas ao monoplio do petrleo, institui o Conselho
Nacional de Poltica Energtica e a Agncia Nacional do Petrleo e d outras providncias,
elenca mais um caso de silncio administrativo positivo prprio, uma vez que a
concesso para explorao e produo de petrleo e gs natural em determinada rea,
rectius bloco, no caso de xito, possibilita submeter ANP os planos e projetos de
desenvolvimento e produo. A ANP, por sua vez, possui o prazo de 180 (cento e
oitenta) dias para emitir parecer sobre os projetos submetidos a sua aprovao. Assim,
inexistindo manifestao da Agncia Reguladora no prazo mencionado, os planos e
projetos considerar-se-o automaticamente aprovados;
(e) outra hiptese, j mencionada no item 5.1.1, a prevista no art. 12, 1,
inciso II, da Lei n 10.522/2000, com alteraes decorrentes da Lei n 11.941, de 27 de
maio de 2009, na qual dispe que o pedido de parcelamento de dvida junto Receita
Federal do Brasil (RFB) ser considerado automaticamente deferido quando decorrido o
prazo de 90 (noventa) dias, contado da data do pedido de parcelamento sem que a
Fazenda Nacional tenha se pronunciado; e
(f) o art. 54, 7, da Lei n 8.884, de 11 de junho de 1994, que transforma o
Conselho Administrativo de Defesa Econmica (CADE) em Autarquia, bem como dispe
sobre a preveno e a represso s infraes contra a ordem econmica e d outras
providncias, revela uma clara disposio de silncio administrativo positivo. Explica-se:
trata-se da ausncia de deliberao do CADE, no prazo legal, sobre os atos, sob
qualquer forma manifestados, que possam limitar ou de qualquer forma prejudicar a livre
concorrncia, ou resultar na dominao de mercados relevantes de bens ou servios.
Isto , o Plenrio do CADE, aps a devida instruo do processo promovida pela
Secretaria de Direito Econmico (SDE) e pela Secretaria de Acompanhamento Econmico
(SEAE), dever, no prazo de prazo de 60 (sessenta) dias, aprovar ou no os atos
perpetrados pelo agente econmico, logo, caso no faa no prazo assinalado, os atos
sero considerados automaticamente aprovados.
Aps essa ligeira exposio, no se pode negar que h, de fato, disposies
claras sobre silncio administrativo na legislao ptria, contudo, inexiste qualquer
sistematicidade sobre a matria no mbito federal, muito menos uma regulao geral
sobre o instituto, o que torna o assunto extremamente casustico, fazendo com que
ocorra insegurana jurdica nas relaes travadas entre a Administrao Pblica e os
administrados, bem como persista uma dvida quanto utilidade do instituto, haja vista
possvel divergncia de tratamento em face de situaes fticas semelhantes.

8 CONCLUSO
 23

Considerando os ligeiros propsitos36 do trabalho desenvolvido, conclumos que:

(a) a Administrao Pblica, no raras vezes, descumpre os prazos estabelecidos
na ordem jurdica para atender os requerimentos administrativos, controlar uma
atividade ou servio e, ainda, regulamentar uma matria. Em todos esses casos, tem-se
uma inatividade formal do Estado, o que constitui o silncio administrativo;
(b) a inatividade formal da Administrao Pblica, por consistir no descumprimento
de um dever legal, constitui uma ilegalidade e, como tal, acarreta srios danos na
relao entre o cidado-administrado e o Estado-Administrao Pblica. Apesar de
espreitar uma ilegalidade do Poder Pblico, o silncio administrativo, quando qualificado
positiva ou negativamente, revela uma perspectiva interessante, a saber, de promover
efeitos materiais ou processuais ao administrado em virtude da inrcia dos rgos
pblicos;
(c) o silncio administrativo qualificado, positivo ou negativo, se caracteriza pela
concesso de efeitos ftico-jurdicos concretos e favorveis ao administrado, que pode
ser de natureza meramente processual ou material, contudo, no se pode olvidar que, a
despeito do gozo de tais benefcios, se mantm indene o dever de decidir da
Administrao Pblica, bem como o dever-poder de autotutela administrativa;
(d) inexiste uma regulamentao do silncio administrativo na Lei n 9.874/99, de
sorte que o dever decidir e de motivar da Administrao Pblica, ex vi arts. 48 a 50 da
LGPAF, no encontram meios no repressivos37, ainda na instncia administrativa, para
contornar a inatividade formal do Poder Pblico; e
(e) a ocorrncia do silncio administrativo na legislao ptria se d de forma
assistemtica ou casustica o que pode gerar, alm de impreciso quanto aos fins do
instituto, insegurana jurdica aos administrados.

REFERNCIAS

ALEXY, Robert. Teoria dos Direitos Fundamentais. Trad. Virglio Afonso da Silva. So Paulo:
Malheiros, 2008.

ANNA, Felipe. A. S.; FORTINI, Cristiana. O Silncio Administrativo: consequncias jurdicas no

Direito Urbanstico e em matria de aquisio de estabilidade pelo servidor. Frum Administrativo
Direito Pblico FA. Belo Horizonte, ano 6, n. 64, p. 7.394-7.402, junho 2006.

ARAJO, Edmir Netto de. Curso de Direito Administrativo. 4. ed. So Paulo: Saraiva, 2009.

BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Contedo Jurdico do Princpio da Igualdade. 3. ed. So

Paulo: Malheiros, 2008.

______. Curso de Direito Administrativo. 24 ed. So Paulo: Malheiros, 2007.

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Pblico (RTDB). So Paulo, v. 23, p. 12-23, jul./set. de 1998.

BRANDO, Cludio. O controle das omisses e do silncio da Administrao Pblica. In OSRIO,

Fbio Medina; SOUTO, Marcos Juruena Villela (Coords.). Direito Administrativo. Estudos em
homenagem a Diogo de Figueiredo Moreira Neto. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006, p. 03-15.

36
O tratamento do silncio administrativo em face (a) de relaes especficas com a LGPAF; (b) da prescrio
e da decadncia; e (c) da responsabilidade patrimonial do Estado, por certo, sero abordados em artigos
prprios.
37
Claro que o direito de representao, ex vi art. 1 da Lei n 4.898/65, no constitui o meio mais eficaz para
fazer mover a inatividade formal da Administrao Pblica, precipuamente porque somente se aplica aos
casos de abuso de autoridade.
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