Ltcereg4 Modulo 5

FORMULACIN
Y GESTIN DE
POLTICAS SOBRE
TRANSPORTE DE
CARGA Y LOGSTICA
4 EDICIN
MDULO 5
LOGSTICA DE CARGAS Y POLTICAS PBLICAS
AUTOR DEL CURSO
Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a travs de su Sector de

Integracin y Comercio (INT).
COORDINADOR DEL CURSO
Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a travs de su Sector de

Integracin y Comercio, el Instituto para la Integracin de Amrica Latina y el Ca-
ribe (INTAL) (www.iadb.org/es/intal), el Instituto Interamericano para el Desarrollo
Econmico y Social (INDES) (www.indes.org), as como el Consejo Suramericano de
Infraestructura y Planeamiento (COSIPLAN) de la UNASUR.
AUTORA DEL MDULO
Carolina Venot, Consultora en Planificacin Estratgica.
COORDINACIN PEDAGGICA Y DE EDICIN
El Instituto Interamericano para el Desarrollo Econmico y Social (INDES) (www.

indes.org), en colaboracin con la Fundacin Centro de Educacin a Distancia para
el Desarrollo Econmico y Tecnolgico (CEDDET) (www.ceddet.org).
4 EDICIN
Copyright 2016 Banco Interamericano de Desarrollo. Esta obra se encuentra sujeta a una licencia
Creative Commons IGO 3.0 Reconocimiento-NoComercial-SinObrasDerivadas (CC-IGO 3.0 BY-NC-ND)
(http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/3.0/igo/legalcode). Este documento es propie-
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Las opiniones incluidas en los contenidos corresponden a sus autores y no reflejan necesariamente la
opinin del Banco Interamericano de Desarrollo.
Los presentes materiales han sido revisados a la luz de las decisiones ministeriales tomadas en el
marco de la Novena Conferencia Ministerial de la Organizacin Mundial del Comercio celebrada en
Bali, Indonesia, en diciembre de 2013. Los ajustes fueron realizados con la finalidad de reflejar un
mayor alineamiento entre la temtica del curso y las prioridades identificadas en la Declaracin Minis-
terial y decisiones de Bali, en la que participaron todos los miembros del BID.
Declaracin de Bali
Formulacin y Gestin de Polticas sobre Transporte de Carga y Logstica. 4 Edicin MDULO 5
ndice
ndice de Figuras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
ndice de Cuadros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
Glosario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
Presentacin del mdulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
Objetivo general del mdulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
Preguntas orientadoras de aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
UNIDAD I. LA LOGSTICA EN LA ECONOMA. PROCESOS

DE FORMULACIN DE POLTICAS PBLICAS EN LOGSTICA. . . . . . . . . . . . . . . . . 9
Objetivos de aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
I.1. Logstica de cargas, economa y competitividad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
I.2. El rol del Estado en el desarrollo de la logstica de cargas . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
I.2.1. Qu razones justifican la intervencin del Estado

3
en la logstica de cargas? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
I.2.2. Qu formas toma el accionar pblico en el desarrollo

de la logstica de cargas? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
I.3. El sector privado y las polticas pblicas en logstica de cargas . . . . . . . . . . . . . 18
I.3.1. El dilogo pblico-privado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
I.4. Polticas pblicas en logstica de cargas en la Regin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
1.4.1. La agenda pblica en logstica de cargas en la Regin . . . . . . . . . . . . . . . . 21
1.4.2. Hacia una poltica integral en logstica: Avances . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
I.5. Metodologa para la Formulacin de Planes Nacionales

en Logstica de Cargas (PNLOG) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
I.5.1. Lecciones aprendidas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
Sntesis de la unidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
UNIDAD II. MODELO INSTITUCIONAL EN LOGSTICA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
Objetivos de aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
II.1. Carcter transversal de la logstica de cargas y los retos institucionales

para el Sistema Logstico Nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
II.2. El Trinomio Logstico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
Sntesis de la unidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
UNIDAD III. MARCO LEGAL PARA LA LOGSTICA DE CARGAS . . . . . . . . . . . . . . . 34
III.1. Instrumentos legales para el desarrollo del Sistema Logstico Nacional . . . 34
IV.2. Ley Nacional del Sistema Logstico Nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36
UNIDAD COMPLEMENTARIA*. GESTIN DE POLTICAS,

PLANES Y PROYECTOS EN LOGSTICA DE CARGAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
4
Referencias bibliogrficas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
Material complementario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
Anexo 1. Situacin actual y principales desafos de la logstica

de cargas en Amrica Latina y el Caribe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44
Anexo 2. Grupos de trabajo para la formulacin de planes nacionales

en logstica de cargas. Temas tratados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
Anexo 3. Unidad Complementaria. Gestin de polticas, planes

y proyectos en logstica de cargas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
ndice de Figuras
Figura 1. Perspectivas de la logstica de cargas

Figura 2. reas de Accin Prioritaria en Amrica Latina y El Caribe, segn Niveles
de Ingreso
Figura 3. Esquema institucional del sistema logstico de Honduras
Figura 4. Retos de los Sectores Pblico y Privado en Logstica
Figura 5. Retos Conjuntos en Logstica, segn Nivel de Inters de los Sectores

Pblico y Privado
Figura 6. Principales Elementos de la Poltica Nacional de Logstica de Per
Figura 7. Proceso de Formulacin del PNLog
Figura 8. Elementos de un Sistema Logstico Nacional Ejemplo ilustrativo
Figura 9. El tringulo institucional en logstica de cargas
Figura 10. Modelo institucional Colombia: Comit Nacional de Logstica
Figura 11. Tipos de Asociaciones o Acuerdos Pblico-Privados

5
ndice de Cuadros
Cuadro 1. El Dilogo Pblico-Privado en la Formulacin de Polticas Pblicas

Cuadro 2. Evaluacin de la Planificacin Logstica en Amrica Latina Pases Se-
leccionados
Cuadro 3. Avances en la Formulacin de Polticas Nacionales en Logstica en Am-
rica Latina y el Caribe
Cuadro 4. Ley Nacional de Logstica de Per Propuesta
Cuadro 5. Ley Marco de Logstica de Tnez Propuesta

Glosario
APP: Asociacin Pblico-Privada

BID: Banco Interamericano de Desarrollo
CEPAL: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
CNL: Comit Nacional de Logstica
COEL: Consejo Empresarial Logstico
CONALOG: Consejo Nacional de Logstica
CONPES: Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social
CPL: Coordinacin Programtica en Logstica
DNP: Direccin Nacional de Planeacin
ETI: Enabling Trade Index
GL: Gabinete Logstico
IIRSA: Iniciativa para la Integracin Regional Suramericana
INALOG: Instituto Nacional de Logstica
LALC: Latin America Logistics Center
6 LCSI: Linner Shipping Conectivity Index
LPI: Logistics Performance Index
MICI: Ministerio de Comercio e Industrias
MTOP: Ministerio de Transporte y Obras Pblicas
OEA: Operador Econmico Autorizado
OECD: Organization for Economic Cooperation and Development
PIB: Producto Interno Bruto
PNL: Plan Nacional de Logstica
PNLOG: Plan Nacional de Logstica de Cargas
PPP: Public-Private Partnership
PYMES: Pequeas y Medianas Empresas
SEGEPLAN: Secretara General de Planificacin
SLN: Sistema Logstico Nacional
TICs: Tecnologas de Informacin y Comunicacin
UTEL: Unidad Tcnica de Ejecucin Logstica (UTEL)
VUCE: Ventanilla nica de Comercio de Exterior
Presentacin del mdulo
A lo largo de este curso Ud. ha aprendido los fundamentos sobre la Logstica de Car-
gas, incluyendo conceptos tales como sistema logstico nacional, demanda logstica
(incluyendo cadenas, familias y subsistemas logsticos), oferta logstica, y modelos de
organizacin y eficiencia de las cadenas (desempeo y madurez logstica).
El presente mdulo tiene como propsito desarrollar, de manera introductoria, el al-

cance y profundidad de la intervencin del Estado en el sector logstico a fin de crear
condiciones que faciliten el desarrollo sostenible y promuevan la competitividad. A
fin de facilitar el aprendizaje, el mdulo se estructura en cuatro unidades, a saber:
Unidad I. Estudia las razones que justifican el accionar pblico y la formulacin de

polticas pblicas en logstica de cargas en Latinoamrica, revisando experiencias y
metodologas recientes en esta materia. Discute las formas y mecanismos de partici-
pacin del sector privado en la formulacin de polticas pblicas en logstica.
Unidad II. Desarrolla los retos institucionales que confronta el Estado en su interven-
cin en el sector logstico y estudia ejemplos de modelos institucionales que consti-
tuyen referencias de buenas prcticas.
Unidad III. Estudia mecanismos y modelos de financiamiento para el desarrollo de un

sistema logstico nacional.
Unidad IV. Trata los elementos necesarios para la conformacin de un marco legal 7
que: a) favorezca el desarrollo del sector, b) articule sus principales polticas y planes,
y c) establezca las bases para la institucionalidad logstica.
Objetivo general del mdulo
El presente mdulo brinda orientaciones generales sobre la formulacin de polticas

pblicas y planes para el desarrollo de sistemas logsticos nacionales. Su contenido
est destinado principalmente a servidores pblicos con funciones y responsabilida-
des vinculadas al sector logstico. Ms especficamente, a travs de este mdulo, el
lector podr:
Entender el vnculo entre la logstica de cargas, el comercio exterior, el desarrollo

econmico y la competitividad de un pas.
Conocer el carcter de la logstica de cargas como asunto de inters pblico y la

importancia del accionar gubernamental para su fortalecimiento y desarrollo.
Obtener un conocimiento introductorio sobre los elementos metodolgicos b-

sicos para la formulacin de polticas pblicas y planes para el desarrollo de siste-
mas logsticos nacionales, as como casos de aplicacin dentro y fuera del conti-
nente americano.
Aprender sobre la participacin privada en el desarrollo de polticas pblicas para

el sector logstico, incluyendo experiencias en el establecimiento de mecanismos
de dilogo pblico-privado.
Conocer el carcter transversal de la logstica de cargas, y por consiguiente, su

incidencia sobre otras reas o sectores de desarrollo de un pas.
Revisar modelos institucionales para el fortalecimiento del sector logstico, as

como casos de aplicacin dentro y fuera del continente americano.
Estudiar fuentes y modelos de financiamiento de sistemas nacionales de logstica

de cargas, incluyendo ejemplos de mecanismos de participacin o asociacin p-
blico-privada.
Aprender sobre la importancia de contar con un marco legal (normas e instru-

mentos) que viabilice e impulse el desarrollo del sector.
Preguntas orientadoras de aprendizaje
Por qu es la logstica de cargas importante para el desarrollo econmico de un

pas?
8 Es la logstica de cargas un asunto de inters pblico? Por qu y cmo interviene
(o ha intervenido) el sector pblico en su desarrollo?
Cules son las bases metodolgicas para la ptima planificacin y desarrollo de

sistemas logsticos nacionales? Qu enfoques metodolgicos pueden ser consi-
derados como buenas prcticas?
Cmo participa el sector privado en la formulacin de polticas pblicas y planes

en logstica de cargas? De qu manera se da la interaccin pblico-privada para
tales fines?
Cmo financiar las inversiones requeridas para el desarrollo de un sistema logs-

tico nacional?
Qu diseo(s) o modelo(s) institucional(es) facilitaran la articulacin de los en-

tes que participan en el sector y viabilizaran la ejecucin de las polticas, planes y
proyectos formulados?
Qu normas o instrumentos legales permitiran ordenar y potenciar el desarrollo

del sector?
UNIDAD I
LA LOGSTICA EN LA ECONOMA.
PROCESOS DE FORMULACIN DE
POLTICAS PBLICAS EN LOGSTICA
Objetivos de aprendizaje
Establecer el vnculo entre la logstica de cargas, el comercio exterior, el desarro-

llo econmico y la competitividad de un pas mediante la discusin de estadsticas
econmicas generales. Ello a fin de conocer la importancia (o papel) del sector 9
como instrumento facilitador del desarrollo econmico.
Conocer el carcter de la logstica de cargas como asunto de inters pblico y

la importancia del accionar gubernamental para su fortalecimiento y desarrollo.
Esto se lograr mediante la revisin de: conceptos bsicos en el campo de las po-
lticas pblicas y las razones que justifican la intervencin del sector pblico en la
conformacin de sistemas logsticos nacionales.
Definir las formas de intervencin del sector pblico en el desarrollo del sector
logstico de un pas.
Conocer los avances en la planificacin de sistemas logsticos nacionales en Am-

rica Latina y el Caribe.
I.1. Logstica de cargas, economa y competitividad
Varias reas de conocimiento confluyen en la logstica de cargas:
Economa espacial, estudia los movimientos de bienes y mercancas en el territo-

rio de un pas como resultado de la actividad comercial de los sectores producti-
vos que all se asientan.
Logstica, se enfoca en el transporte y almacenamiento de los productos que son

movilizados a lo largo de determinadas cadenas logsticas. Se entiende como s-
tas a los flujos de bienes entre actores econmicos que forman parte de una mis-
ma cadena de valor.
Transporte, se ocupa de la movilizacin de bienes a travs de los distintos modos
de transporte.
Facilitacin del comercio, procura simplificar obstculos a las cadenas de abaste-
cimiento internacional.
En la logstica de cargas participan una multiplicidad de actores que pueden ser catego-
rizados segn rol, foco de actuacin y prioridades. Generadores de carga, operadores
logsticos y gobiernos (nacionales, estadales y locales) se aproximan al tema logstico de
manera distinta. Los primeros se ocupan de la gestin de sus inventarios y estrategias
de suministro y distribucin. Los segundos se concentran en la provisin de servicios a lo
largo de las cadenas. Y los ltimos se interesan en la eficiencia general de la logstica como
factor que apuntala el desarrollo de la economa de un territorio y de las empresas que all
operan. Es sta ltima la perspectiva que nos ocupa en este mdulo (vase Fig. 1).
10
Fuente: Barbero, J. (2010). La Logstica de Cargas en Amrica Latina y el Caribe: Una Agenda para Me-
jorar su Desempeo. BID
Figura 1. Perspectivas de la logstica de cargas
Desde la perspectiva pblica, la logstica de cargas constituye entonces la rama del

accionar pblico que se ocupa de crear condiciones que faciliten la movilizacin de
mercancas a lo largo de las cadenas logsticas que sirven a los sectores productivos
de un pas. El propsito ltimo de esta disciplina es facilitar el acceso a mercados
(internos o externos) de los productos nacionales, aumentar su competitividad, y
potenciar con ello el desarrollo econmico.
Pero, cul es el vnculo exacto entre logstica, competitividad y desarrollo econmi-
co? Cmo afecta la logstica al comercio (exterior e interno) de un pas?
Con los procesos de globalizacin y la evolucin del comercio mundial, el desempeo

logstico (en general) y el costo logstico (en particular) se han convertido en ele-
mentos fundamentales para la competitividad de pases y regiones. De all que haya
habido mltiples esfuerzos para medirlos y compararlos. La revisin general de los
indicadores de desempeo logstico (globales, regionales y por pas) pone en eviden-
cia lo siguiente:
Existe una alta correlacin entre desempeo logstico y nivel de desarrollo eco-
nmico. Los pases con mayores niveles ingreso per cpita generalmente presen-
tan altos niveles relativos de desempeo logstico (medido en trminos de costos
logsticos como porcentaje del PIB).
El nivel de orientacin al comercio exterior es relevante para el desempeo lo-
gstico; las cadenas de importacin y exportacin confrontan mayores exigencias
relativas en pases altamente orientados al comercio exterior.
Existe una brecha entre el desempeo logstico de los pases de la Regin y el
de los pases desarrollados. Mltiples formas de medicin ponen esta brecha en
evidencia:
Los costos logsticos en Amrica Latina y el Caribe (medidos como % del PIB)
superan a los de pases desarrollados, pudiendo en algunos casos llegar a
duplicarlos.
Los pases de la Regin son menos competitivos que los pases desarrollados
en trminos de eficiencia y costos en los trmites para importar y exportar
(Doing Business).
Los pases latinoamericanos se ubican en los rangos inferiores y medios en
11
los indicadores de percepcin (Logistics Performance Index - LPI, Enabling Tra-
de Index - ETI, Infraestructure Quality Gap).
La estructura productiva de Amrica Latina es altamente sensible al desempeo
logstico. Reportes indican que un 57% de las exportaciones de la regin requiere
altos niveles de reactividad logstica (cortos tiempos de transporte) o son inten-
sivas en logstica (ej: productos agrcolas y prendas de vestir). De all que mejoras
en los costos y calidad de la logstica de carga tendran importantes implicaciones
sobre la productividad y el desarrollo industrial (OECD, 2014):
Se estima que una mejora de 1 punto en el ndice de Desempeo Logstico
(LPI) podra incrementar la productividad de la regin hasta en un 35%.
Un ambiente ms eficiente y de bajos costos logsticos resultara en un forta-
lecimiento del sector PyMES: El pequeo tamao de estas unidades empre-
sariales dificulta la realizacin eficiente de actividades logsticas in-house por
lo que su crecimiento depende de la tercerizacin de servicios.
Costos logsticos competitivos posibilitaran una integracin ms favorable de
Amrica Latina a cadenas de suministro globales, las cuales representan 80% del
comercio global, promovera el comercio intrarregional y aumentara la inversin
extranjera.
Un mejor desempeo logstico favorecera al comercio interno y al consumidor
final, ya que los costos logsticos inciden a lo largo de toda la cadena de valor,
convirtindose en un componente del costo final de los productos.
En este contexto, la intervencin del Estado procurando mejoras en la eficiencia y

productividad de los actores econmicos y sus correspondientes cadenas de valor,
maximiza el aporte de la logstica al desarrollo y la competitividad de los pases.
I.2. El rol del Estado en el desarrollo

de la logstica de cargas
El alcance y profundidad de la intervencin del Estado en el fortalecimiento de la

logstica de cargas de un pas exige la reflexin previa acerca de las siguientes inte-
rrogantes:
Qu razones justifican el accionar pblico en este sector?
Cules deberan ser las prioridades de la agenda pblica en el sector? Qu ins-

trumentos de planificacin y gestin emplear?
Qu funciones debera cumplir el Estado?
I.2.1. Qu razones justifican la intervencin del Estado

12 en la logstica de cargas?
Las polticas pblicas son instrumentos de planificacin y gestin orientados a atender

temas, reas o sectores especficos de la economa considerados de inters pblico.
Definido de manera sencilla, un asunto puede considerarse de inters

pblico si responde a los siguientes criterios:
Existen fallas de mercado o carencias objetivas que dificultan su

resolucin por parte de la sociedad, representada sta por actores
privados o no gubernamentales.
Las fallas o carencias existentes afectan a la sociedad como un

todo o a segmentos o sectores de sta.
Su atencin prioritaria e inclusin en la agenda gubernamental pro-

cura generar un beneficio colectivo (de alcance nacional, regional o
local).
Las fallas o deficiencias presentes en un SLN y su impacto sobre el comercio (exterior

y/o domstico) y el desarrollo de un pas justifican el diseo de una agenda pblica en
materia logstica. En particular, la situacin del sector en Amrica Latina y el Caribe

genera los siguientes desafos (para mayores detalles, refirase al Anexo 1):
Infraestructura vial. Es el elemento con ms alto impacto en el costo logstico de los

pases de la regin. Predominan una baja cobertura relativa (kms/1000), estado de
mantenimiento precario y errtico y niveles de pavimentacin inferiores a los de la
media mundial. El ambiente regulatorio e institucional de los sistemas de concesio-
nes no ha favorecido el aumento de la inversin privada en este subcomponente.
Infraestructura portuaria. A pesar de las mejoras resultantes de las reformas de

los modelos de gestin implementadas en los ltimos aos, an persisten reza-
gos en el funcionamiento portuario que inciden en el desempeo (facilitacin
comercial, conflictos en las relaciones ciudad-puerto, entre otros).
Infraestructura aeroportuaria para el manejo de carga area. Est condicionada

por la reducida demanda, el desequilibrio en el balance de cargas y la mayor com-
petitividad relativa de modos alternativos (martimo y carretero).
Infraestructura ferroviaria. Presenta un incipiente nivel de desarrollo, siendo la

excepcin aquellos pases con grandes extensiones y altos volmenes de carga
(ej: Brasil, Mxico, Colombia, Chile, y Argentina), que optaron por modelos de
participacin privada para el desarrollo y operacin de las redes.
Transporte carretero. Es el modo ms importante para la movilizacin de carga

en la regin y tiene un muy alto impacto en el costo logstico. Segn la OECD,
el transporte intrarregional es generalmente ms costoso que el extra-regional, 13
pudiendo llegar a ser hasta 15 veces ms alto que el registrado en Estados Uni-
dos. Se cuentan entre las principales causas: el atraso de la infraestructura vial,
la limitada oferta de opciones para el transporte multimodal, la informalidad y
estructura fragmentada del sector, los bajos niveles de eficiencia y productividad
en el servicio, y problemas de calidad y obsolescencia de la flota.
Transporte martimo. Es el segundo modo ms importante en la regin y el pri-

mero en flujos extra-regionales, presentando una cobertura de servicios de lnea
en niveles aceptables. Los pases de la regin se ubican en posiciones intermedias
en el ndice de Conectividad Martima (LCSI). Sin embargo, actualmente muchos
pases presentan fletes elevados en razn de prcticas de integracin vertical de
servicios martimos y terrestres, as como de bajos volmenes relativos, fragmen-
tacin y estacionalidad de la carga.
Servicios logsticos (y su correspondiente infraestructura de apoyo). La oferta es

limitada en la regin, presentando relativamente bajos niveles de sofisticacin.
Aunque la tercerizacin de servicios es extendida, se concentra principalmente
en servicios auxiliares (funciones de transporte y almacenamiento).
Procesos de comercio exterior. Existen deficiencias marcadas en procedimien-

tos, tiempos y costos para importacin y exportacin, as como problemas de
seguridad y contaminacin de la carga. La eficiencia y transparencia aduanera es
inconsistente en la Regin. La resolucin de estos problemas tendra un impacto
considerable en la reduccin del costo logstico.
Modelos institucionales y de gobernanza. Son frecuentes: la inexistencia de me-

canismos permanentes para la rectora y coordinacin (vertical y horizontal) de
temas y actores, la fragilidad de las instituciones con responsabilidades logsticas,
y la falta de incentivos a la coordinacin y colaboracin.
Capital humano. Prevalece un dficit generalizado de recursos humanos con las

capacidades y destrezas (tcnicas y gerenciales) para la prestacin de servicios
en el sector logstico (tanto en el mbito pblico como en el privado).
Mecanismos de financiamiento. Ausencia de modelos de asociacin pblico-pri-

vada innovadores que permitan superar la brecha en infraestructura de la regin,
en particular modelos de Project Finance que permitan abaratar el costo de finan-
ciamiento al sector privado y aumentar la inversin en proyectos sin impactar la
deuda pblica. Se estima que la inversin en este ramo oscila alrededor del 4% del
PIB en promedio, por debajo del nivel recomendado por organismos internacio-
nales (5-7%).
Una reflexin adicional
Existen niveles diferenciados de avance de los sistemas logsticos en Amrica Latina,

segn el grado de desarrollo de los pases, existiendo una correlacin entre compleji-
dad del sistema y nivel de ingreso (Barbero, 2010):
Los pases de ingresos mediosbajos presentan debilidades mayormente concen-

tradas en infraestructura bsica, eficiencia operacional en puertos y ferrocarriles
14 (primera generacin), facilitacin comercial y control de fronteras.
Los pases de desarrollo medio-alto se focalizan en la ampliacin de capacidad de

la infraestructura vial y la implementacin de reformas de segunda generacin en
ferrocarriles y puertos (mediante nuevas formas de asociacin pblico-privadas),
la diversificacin de la oferta de servicios logsticos (clsteres y parques logs-
ticos), la modernizacin de sus procesos de comercio exterior (procedimientos
de control unificados y sin papeles, apoyados en tecnologas de informacin y
comunicacin compartidos por agentes pblicos y privados), y el establecimiento
de mejoras logsticas de apoyo al sector de PyMEs. A estas necesidades se aade
la bsqueda de modelos institucionales para la gestin y monitoreo de polticas
pblicas y la articulacin del sector logstico en general.
Fuente: Barbero, J. (2010). La Logstica de Cargas en Amrica Latina y el Caribe: Una Agenda para Me-
jorar su Desempeo. BID
15
Figura 2. reas de Accin Prioritaria en Amrica Latina y El Caribe,
segn Niveles de Ingreso
De lo anterior se desprende que existen razones que justifican la intervencin del

Estado y el establecimiento de una agenda pblica articulada para el desarrollo de
un sistema logstico nacional. El propsito es actuar sobre aquellas fallas en la oferta
logstica que escapan total o parcialmente del control de los actores econmicos del
sector privado y que afectan o limitan su competitividad.
I.2.2. Qu formas toma el accionar pblico en el desarrollo

de la logstica de cargas?
Partiendo de que el desarrollo armnico e integral del sector de logstica de cargas

es un asunto de inters pblico que amerita la intervencin del Estado, conviene pre-
guntarse:
Cules deberan ser las principales funciones a cumplir por el Estado? Cul sera
el alcance de su intervencin?
Qu tipo de instrumentos de planificacin, normativos, o de gestin deberan

formularse?
A continuacin se esbozan algunas ideas para ayudarle a contestar estas interrogan-

tes.
Tpicamente, la intervencin del Estado en el sector logstico toma diversas formas:
Polticas, lineamientos y estrategias nacionales de desarrollo con impacto en el

sector logstico.
Planes nacionales para el desarrollo de sectores productivos prioritarios que im-

ponen demandas de infraestructura, servicios y procesos logsticos para su creci-
miento.
Planes sectoriales para componentes especficos de la oferta logstica (i.e. trans-

porte).
Planes o estrategias subsectoriales para subcomponentes de la oferta logstica

(i.e. estrategias nacionales de desarrollo portuario).
Planes estratgicos institucionales de entes con funciones y/o incidencia (directa

o indirecta, total o parcial) sobre el sector logstico.
Planes de ordenamiento territorial que procuran dar una expresin territorial

(nacional, regional, departamental u otra) a las polticas nacionales y sectoriales
de desarrollo, y por consiguiente, a las soluciones logsticas que genera el pas.
La multiplicidad y diversidad de las actuaciones que se dan sobre el sector logstico

16 desde el mbito pblico, impone desafos (institucionales y de gestin) a su desarro-
llo efectivo. En ausencia de una visin integradora, la intervencin del Estado sobre el
sector podra ser fragmentada y, en consecuencia, tambin sus resultados. De all la
necesidad de generar sinergias para el uso eficiente de recursos y crear condiciones
para la efectiva implementacin de las polticas.
La atencin a las demandas de diversos y mltiples actores del sector privado y entes
no gubernamentales1 agrega complejidad al ejercicio de planificacin y gestin (va-
se Figura 4, mapa institucional del sistema logstico de Honduras en el ao 2015). La
incorporacin de los actores involucrados (directa o indirectamente) al proceso de
planificacin del sistema logstico nacional es fundamental. Sus aportes son crticos,
tanto en la identificacin de asuntos a resolver, como en la generacin de una pro-
puesta estratgica para el fortalecimiento del sector y el crecimiento del comercio
exterior del pas.
1
Representantes de sectores productivos, gremios de proveedores de servicios de transporte y logs-
ticas, instituciones acadmicas y centros de investigacin, entre otros.
Fuente: Martnez R., Marelia: Avance del PNLOG Honduras. Estrategia e Institucionalidad para Logs-
tica y Transporte de Cargas, Junio 2015
Figura 3. Esquema institucional del sistema logstico de Honduras
En este contexto, el Estado debe disear polticas e instrumentos que permitan:

17
Establecer la orientacin estratgica del sector, ofreciendo una visin de largo
plazo alineada con los objetivos y estrategias nacionales para el desarrollo y la
competitividad del pas.
Atender las necesidades logsticas (actuales y esperadas) de los sectores produc-

tivos nacionales y dems usuarios del sistema logstico.
Manejar de manera efectiva la transversalidad y carcter multisectorial de la lo-

gstica de cargas.
Asegurar el vnculo y sintona con la perspectiva territorial en sus distintos mbi-

tos de actuacin (nacional, regional, departamental y/o local).
La conformacin de un sistema logstico nacional robusto depende

de la participacin activa del Estado en la formulacin de polticas
pblicas e instrumentos estratgicos de plazo variable, de carcter
multisectorial, que procuren crear condiciones para el desarrollo del
sector.
I.3. El sector privado y las polticas pblicas

en logstica de cargas
La gestin de polticas pblicas generalmente cuenta con la participacin de mlti-

ples sectores de la sociedad. Cabe preguntarse:
En el sector logstico, qu temas son de inters del sector privado? Cmo difie-
ren stos de aquellos que son importantes para sector pblico?
Cmo ha participado el sector privado en la planificacin del sector logstico en

la regin? Cmo asegurar su participacin continua?
A continuacin se esbozan algunas ideas para ayudarle a contestar estas interrogan-

tes.
I.3.1. El dilogo pblico-privado
Las polticas pblicas estn orientadas a aumentar el bienestar de la sociedad y, en ge-

neral, resultan de un proceso de construccin colectiva basado en el dilogo y el con-
senso (vase cuadro siguiente). Adicionalmente, los mecanismos de participacin:
18 Agregan el conocimiento tcnico de actores directamente involucrados en (o
afectados por) los temas tratados.
Facilitan la coordinacin al interior del sector pblico.
Aumentan el nivel de compromiso y apropiacin de los acuerdos por parte de los

participantes, viabilizndose su ejecucin.
Agregan transparencia.
Se constituyen en mecanismos de rendicin de cuentas.
En el mediano y largo plazo, dan estabilidad a la poltica pblica formulada.
Cuadro 1. El Dilogo Pblico-Privado en la Formulacin de Polticas

Pblicas
Segn la Secretara General de Planificacin de Guatemala (SEGE-

PLAN),
Las polticas pblicas constituyen cursos de accin estratgica del

Estado y del gobierno basadas en la participacin y legitimidad ciu-
dadana, los marcos jurdicos y polticos nacionales e internacionales,
orientadas a propiciar el bienestar y el goce de los derechos humanos
de la poblacin en su diversidad y en los diferentes niveles de organi-

zacin del territorio nacional, sobre la base de los diferentes instru-
mentos de gestin pblica y el sistema de planificacin nacional que
favorezcan procesos efectivos de coordinacin, transparencia, segui-
miento, monitoreo y evaluacin, as como de rendicin de cuentas.2
Otros autores sealan:
Las polticas pblicas son procesos de construccin colectiva de ini-

ciativas, decisiones y acciones, respaldadas y legitimadas por el Esta-
do, para dar respuesta a problemas socialmente reconocidos, en un
contexto econmico, poltico, social y cultural particular3.
Una poltica pblica de excelencia corresponde a aquellos cursos de

accin y flujos de informacin relacionados con un objetivo poltico
definido en forma democrtica; los que son desarrollados por el sec-
tor pblico y, frecuentemente, con la participacin de la comunidad y
el sector privado. Una poltica pblica de calidad incluir orientacio-
nes o contenidos, instrumentos o mecanismos, definiciones o modifi-
caciones institucionales, y la previsin de sus resultados.4
Fuente: SEGEPLAN (2015). Gua para la Formulacin de Polticas Pblicas
Los procesos de dilogo pblico-privado en el sector logstico parten del entendido

que: 19
Existen diferencias entre la perspectiva pblica y la privada.
Es posible reconciliar ambas perspectivas generando una agenda pblica que res-
ponda a las necesidades de los usuarios del sistema logstico nacional y a la vez a
los objetivos de desarrollo del pas (vanse Figuras 4 y 5).
La participacin activa del sector privado en temas que son de su inters puede
hacer ms eficiente la inversin en el sector. La creacin y utilizacin de nuevas
modalidades de inversin ha hecho que el sector privado haya extendido su par-
ticipacin a reas que eran tradicionalmente pblicas. Tal es el caso de los me-
canismos de concesin para el desarrollo y fortalecimiento de la infraestructura
logstica y servicios asociados.
2
Fuente: SEGEPLAN (2015). Gua para la Formulacin de Polticas Pblicas
3
Idem.
4
Idem.
Fuente: Farromeque, R. (CAF, 2014) Hacia una Mejora en la Funcionalidad del Sistema Logstico Lati-
noamericano: Perfil Logstico de Amrica Latina
Figura 4. Retos de los Sectores Pblico y Privado en Logstica
20
Fuente: Farromeque, R. (CAF, 2014) Hacia una Mejora en la Funcionalidad del Sistema Logstico Lati-
noamericano: Perfil Logstico de Amrica Latina
Figura 5. Retos Conjuntos en Logstica, segn Nivel de Inters

e los Sectores Pblico y Privado
En virtud de la complejidad y carcter multisectorial de la logstica de cargas, el pro-

ceso de planificacin debe incorporar en su diseo los mecanismos de consulta a em-
plear para facilitar el dilogo pblico-privado y el anlisis intra e intersectorial. Ideal-
mente, dichos mecanismos han de constituir espacios para la participacin de una
multiplicidad de actores, incluyendo:
Representantes de sectores productivos y cadenas logsticas usuarias del sistema

logstico de que se trate y,
Representantes de entes e instituciones pblicas con incidencia (directa o indi-

recta) en la movilizacin de mercancas y el comercio exterior de un pas.
Representantes del sector acadmico.
El Anexo 2 (en la seccin de Material Complementario) presenta, a ttulo referencial,

una sntesis de los mecanismos de consulta empleados en el desarrollo de Planes
Nacionales de Logstica de Cargas (PNLOGs), en el marco del Proyecto Mesoamrica.
I.4. Polticas pblicas en logstica de cargas

en la Regin
Entendidos el rol del Estado y el sector privado en el desarrollo logstico de un pas, 21

as como la situacin general de Amrica Latina y el Caribe en esta materia, surgen
varias interrogantes:
Cules deberan ser las prioridades de la agenda pblica en logstica en la regin?
Qu casos o experiencias se orientan al desarrollo integral de sistemas logsticos

nacionales en la regin?
1.4.1. La agenda pblica en logstica de cargas en la Regin
Diversos organismos multilaterales sugieren la formulacin de polticas pblicas que

procuren:
Cerrar la brecha infraestructural, a fin de reducir tiempos de viaje, costos de

transporte y los costos de inventario de insumos y mercancas.
Modernizar la oferta de servicios de transporte y promover la competencia,
para aumentar la calidad y reducir tiempos y costos.
Promover la madurez de las cadenas logsticas nacionales, de forma de acompa-
ar el desarrollo de sectores productivos en sus fases iniciales.
Ampliar y diversificar la oferta servicios logsticos, enfocndose en el desarrollo
de servicios de valor agregado.
Promover el uso de los servicios por parte de los demandantes, promoviendo

as una mayor especializacin de servicios y la focalizacin del productor en las
funciones claves de su negocio.
Simplificar y modernizar los procesos de comercio exterior, a fin de lograr ma-
yor eficiencia y asegurar la trazabilidad de la carga.
Aumentar la seguridad de las cadenas logsticas, y reducir los costos logsticos
asociados.
Asegurar la articulacin institucional y gobernanza del sector a travs de un mo-
delo institucional que ejerza la rectora, facilite la coordinacin inter-institucional,
el seguimiento a la ejecucin de las polticas y planes, y promueva la efectividad y
transparencia de instituciones pblicas y privadas.
Incrementar y hacer ms eficiente la inversin en el sector, mediante el aumento
de la participacin privada y la coordinacin y sinergia de la inversiones progra-
madas por los distintos entes pblicos.
Desarrollar el capital humano en logstica en los sectores pblico y privado, para
expandir la oferta de servicios, mejorar la eficiencia de los procesos de comercio
exterior y aumentar los niveles de innovacin en el sector.
Formular y ejecutar polticas integradas en logstica, que aseguren la alineacin
con los lineamientos de poltica nacional y el sistema nacional de planificacin.
1.4.2. Hacia una poltica integral en logstica: Avances

22
La formulacin de polticas nacionales en logstica de cargas es relativamente recien-
te y presenta niveles diferenciados de desarrollo en la regin. Diez de los 14 pases
que presentan avances en esta materia, han elaborado sus correspondientes instru-
mentos en los ltimos cinco aos (vanse Cuadros 1 y 2). A continuacin se resean
los casos ms resaltantes.
Cuadro 2. Evaluacin de la Planificacin Logstica

en Amrica Latina Pases Seleccionados
Nivel /
Pases Caracterizacin Genrica
Denominacin
Presenta nivel de actuaciones o planes iniciales, an no
Iniciacin Bolivia
consolidados o articulados
Suele conllevar planes integrales ya formulados y con apoyos
Ecuador, Panam,
Maduracin pblicos o privados firmes, o alguna actuacin relevante del
Paraguay, Uruguay
sector ya decidida o en implementacin
Colombia, Mxico, Avanzado desarrollo de la planificacin o de la implementa-
Avanzado
Per cin de polticas y actuaciones significativas en el sector
Fuente: Elaboracin propia con base en Farromeque, R. (CAF, 2015) PERLOG: Perfil Logstico de Am-
rica Latina.
Cuadro 3. Avances en la Formulacin de Polticas Nacionales

en Logstica en Amrica Latina y el Caribe
Pas Instrumento Fecha Finalizacin
Argentina Lineamientos de Desarrollo Logstico

Bolivia Estrategia Logstica Nacional 2014, en elaboracin
Brasil Plano Nacional de Poltica e Transportes 2007
Chile Programa de Desarrollo Logstico 2011-2013
Colombia Poltica Nacional de Logstica (PNL) 2008
Costa Rica Plan Nacional de Logstica de Cargas PNLOG 2014, en revisin
Ecuador Poltica y Plan de Servicios Logsticos 2009
Guatemala Plan Nacional de Logstica de Cargas PNLOG 2015, en revisin
Honduras Plan Nacional de Logstica de Cargas PNLOG 2016
Panam Plan Nacional de Logstica de Cargas PNLOG 2014
Paraguay Plan Nacional de Logstica 2014
Per Plan de Desarrollo de Servicios Logsticos de Transporte 2010
Repblica
Plan Nacional de Logstica de Cargas PNLOG 2015, en revisin
Dominicana
Uruguay Plan Estratgico INALOG 2014
Fuente: Elaboracin propia con base en mltiples fuentes.
Colombia inici la elaboracin de su Poltica Nacional de Logstica (PNL)5 en el 2008 23

con el propsito de aumentar la competitividad y la productividad del pas, para lo
cual elabor un plan de infraestructura logstica que fue luego reflejado en la Poltica.
La PNL establece objetivos y medidas especficas (con planes de accin, asignacin
de responsabilidades y plazos de ejecucin) para atender las debilidades identificadas
en el sistema logstico del pas. Est por evaluarse el impacto de la implementacin de
la PNL en el desarrollo del sistema logstico colombiano y su desempeo.
Per desarroll su Poltica Nacional en Logstica en el ao 20106, como parte de su
Plan de Desarrollo de Servicios Logsticos y el Plan Intermodal de Transporte (PIT).
Ella tiene la siguiente misin:
Promover la excelencia del sistema de transporte y logstica nacional, moti-
vando el surgimiento y consolidacin de una oferta integral y especializada de
servicios de valor agregado, que fortalezca la competitividad de las exporta-
ciones peruanas, y modernice la distribucin de mercancas a nivel nacional,
garantizando la responsabilidad empresarial y la sostenibilidad social, econ-
mica y ambiental del sistema.
A partir de su misin, la poltica desarrolla objetivos, estrategias, un plan de mediano
y largo plazo y un plan de acciones inmediatas. Todo ello, partiendo del anlisis de
situacin de los componentes de la oferta logstica nacional.
5
Documento CONPES 3547 de Octubre de 2008.
6
Fuente: Farromeque, R. (Universidad del Pacfico, 2012). La Accin Pblica y Privada en el Sistema
Logstico Nacional.
24
Fuente: Farromeque, R. (Universidad del Pacfico, 2012). La Accin Pblica y Privada en el Sistema
Logstico Nacional
Figura 6. Principales Elementos de la Poltica Nacional de Logstica de Per
Metodologas para diagnsticos de sistemas logsticos y elaboracin de Planes Na-

cionales de Logstica de Cargas (BID)
El BID ha venido contribuyendo al desarrollo de metodologas que permitan anali-

zar los sistemas logsticos nacionales. En el 2005, en el marco de la Iniciativa para la
Integracin Regional Suramericana (IIRSA), se desarroll una metodologa para el
anlisis de integracin productiva y servicios logsticos de valor agregado. Si bien fue
concebido como un instrumento de anlisis y fue objeto de aplicaciones prcticas en
varios pases de Suramrica, el mismo sirvi de base para la formulacin de los planes
de logstica de Colombia, Per y Ecuador (refirase a detalles en Recuadro 1).
En el marco del Proyecto de Integracin y Desarrollo de Mesoamrica (o Proyecto

Mesoamrica), el BID desarroll una metodologa para la elaboracin de planes na-
cionales de logstica de cargas (PNLOG) que procura dar continuidad a un estudio
regional de gran envergadura que se culmin en el 2014 (Estudio para el Mejoramien-
to de la Logstica de Cargas en Mesoamrica)7. El aparte a continuacin brinda ms
detalles al respecto.
Recuadro 1. La Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Re-

gional Suramericana (IIRSA)
En el 2006, en el marco de la Iniciativa IIRSA fueron desarrolladas

varias metodologas que tenan como propsito identificar acciones
complementarias a los proyectos de infraestructura que son parte de
las cartera de proyectos de IIRSA. La metodologa ms reciente fue
identificada como Anlisis del Potencial de Integracin Productiva
y Desarrollo de Servicios Logsticos de Valor Agregado de Proyectos
IIRSA (IPrLg) (Martnez R., Venot, Prez, Furtado, 2007). sta busca,
entre otras cosas:
Evaluar el potencial de contribucin de los grupos de proyecto IIR-

SA a la integracin productiva y al desarrollo de servicios logsti-
cos en su rea de influencia. 25
Identificar factores que limitan la integracin productiva y el desa-
rrollo logstico.
Identificar oportunidades para la inversin (pblica o privada).
Identificar posibles proyectos de infraestructura que eleven el po-
tencial de integracin productiva y/o desarrollo logstico.
En su versin revisada (Barcel, Barcia, 2009), la metodologa consta
de cuatro pasos:
Paso 1: Definicin y caracterizacin del rea de influencia.

Paso 2: Preparacin, ejecucin y anlisis del trabajo de campo.
Paso 3: Propuesta de acciones y evaluacin de impactos en el desa-
rrollo del rea de influencia.
Paso 4: Recomendaciones para un plan de accin indicativo.
Fuente: Elaboracin propia con base en mltiples fuentes.
7
A la fecha, cinco pases han progresado en la formulacin de planes nacionales de logstica de cargas
(PNLOGs) con niveles diferenciados de avance. Panam, Costa Rica y Repblica Dominicana concluye-
ron su preparacin durante el ao 2014. Actualmente, se encuentran en elaboracin los instrumentos
correspondientes a Honduras y Guatemala. Est tambin previsto el pronto inicio de documentos si-
milares para Nicaragua y El Salvador
I.5. Metodologa para la Formulacin de Planes

Nacionales en Logstica de Cargas (PNLOG)
Metodolgicamente, el PNLOG ha sido concebido como un instrumento de planifica-

cin nacional que orienta la accin pblica en logstica de cargas, con el propsito de
estimular, apoyar y fortalecer el comercio (interno y exterior) de un pas. El mismo
contiene elementos de poltica, estrategia y de planificacin sectorial, sintetizando:
La visin, orientacin estratgica e imagen objetivo para el sector,
reas de atencin prioritaria y objetivos de largo plazo, y
Estrategias y acciones de corto, mediano y largo plazo.
El PNLOG resulta de un proceso innovador y se distingue de otros instrumentos de

planificacin en logstica en lo siguiente:
Procura la mejora del desempeo y la madurez logstica del pas8.
Incorpora la perspectiva de la demanda, identificando los segmentos logsticos

de inters estratgico para el pas9, analizando sus patrones logsticos as como
los factores que afectan su desempeo y madurez logstica.
Evala la oferta logstica de un pas desde una perspectiva integral, revisando la

26 situacin de todos sus componentes: infraestructura, servicios, procesos, marco
institucional, marco legal, financiamiento y recursos humanos.
Se concentra en asuntos cuya resolucin trasciende el control exclusivo del sec-

tor privado, requiriendo la participacin del sector pblico.
Se formula a travs de un proceso de amplia consulta y consenso entre actores

clave del sector (tanto pblico como privado) con el propsito de: a) generar una
visin compartida sobre la orientacin estratgica y prioridades para el desarro-
llo de la logstica de cargas del pas, y b) viabilizar la ejecucin del PNLOG median-
te la generacin de compromiso y apropiacin por parte de los involucrados. Para
referirse a la secuencia general del proceso, vase a la figura 6.
Resulta de la asistencia tcnica (y no de consultora tradicional) por parte de un

equipo experto del BID que se concentra, no slo en la facilitacin del dilogo y el
consenso estratgico, sino tambin en la transmisin de buenas prcticas inter-
nacionales, que son incorporadas al plan nacional de logstica.
8
Favor remitirse al modulo I del presente curso a fin de revisar los conceptos de desempeo y madu-
rez logstica.
9
Los subsistemas logsticos son la unidad bsica de planificacin del PNLOG y estn constituidos por:
conjuntos de cadenas logsticas con patrones logsticos similares (demanda) y por los componentes
del sistema logstico que prestan servicio a dichas cadenas. En general, la identificacin de los subsis-
temas logsticos prioritarios se realiza empleando criterios tales como: contribucin actual o esperada
al PIB, adecuacin a los lineamientos estratgicos nacionales de desarrollo productivo (bienes y servi-
cios), adecuacin a la poltica comercial, y adecuacin a la poltica de integracin regional.
Fuente: Martnez R., M. (BID, 2013). Metodologa para la Formulacin de Planes Nacionales en Logs-
tica de Cargas
Figura 7. Proceso de Formulacin del PNLog
I.5.1. Lecciones aprendidas
Entre octubre del 2013 y finales del 2015, la metodologa para la formulacin de PN-
LOGs fue aplicada a un primer grupo de pases mesoamericanos, generndose los
documentos correspondientes para Panam, Costa Rica, Repblica Dominicana, Gua-
temala y Honduras. Esta experiencia inicial demostr que el xito en la formulacin
del PNLOG y la preparacin para su ejecucin radica fundamentalmente en:
El involucramiento de los altos niveles de gobierno y la existencia de un liderazgo

local comprometido con el proceso.
27
La participacin activa y continua de actores claves, tomadores de decisiones y
expertos/conocedores locales vinculados a amplios sectores de la demanda y la
oferta logstica del pas.
El aseguramiento de la viabilidad poltica y continuidad del PNLOG. Aunque la for-

mulacin del PNLOG es un proceso de carcter tcnico, es necesario desarrollar
una estrategia de socializacin y difusin de su contenido entre actores polticos
claves y sectores beneficiarios.
Adaptacin del alcance del PNLOG a las particularidades de cada pas. Hasta aho-
ra, el PNLOG ha sido formulado en pases de pequea talla para los que se conta-
ba con un buen diagnstico regional previo. Probablemente su aplicacin a pa-
ses de mayor tamao sea pertinente para el desarrollo una versin afinada de la
metodologa.
SNTESIS DE LA UNIDAD
A lo largo de la presente unidad
Revisamos el vnculo entre la logstica de cargas, el comercio exte-

rior, el desarrollo econmico y la competitividad de un pas mediante
la discusin de estadsticas econmicas generales. Ello a fin de cono-
cer la importancia (o papel) del sector como facilitador del desarrollo
econmico.
Estudiamos el carcter de la logstica de cargas como asunto de in-

ters pblico y la importancia del accionar gubernamental para su
fortalecimiento y desarrollo.
Estudiamos las razones que justifican la intervencin del Estado en

la logstica de cargas en Amrica Latina y el Caribe, identificamos los
principales elementos de la agenda pblica en la regin y revisamos
los avances la formulacin de polticas y planes nacionales en logs-
tica.
Discutimos la importancia de la participacin del sector privado en la

formulacin de polticas pblicas en logstica.
28 Revisamos los principales elementos de la metodologa para la for-

mulacin de Planes Nacionales de Logstica de Cargas (PNLOGs), en el
marco del Proyecto Mesoamrica, como referencia de buenas prcti-
cas en esta materia.
UNIDAD II
MODELO INSTITUCIONAL
EN LOGSTICA
Entender el carcter transversal de la logstica de cargas, su incidencia y articu-

lacin con otros sectores, y los retos que esta condicin impone a la gestin de
polticas y planes nacionales en logstica.
Estudiar las funciones y responsabilidades crticas en un sistema logstico nacio-

nal, mediante la revisin de casos de modelos institucionales que constituyen re-
29
ferencias de buenas prcticas dentro y fuera de la regin de Amrica Latina y el
Caribe.
II.1. Carcter transversal de la logstica de cargas y los

retos institucionales para el Sistema Logstico Nacional
Tal como fuera mencionado en el Mdulo I, un Sistema Logstico Nacional (SLN) po-
see un conjunto de elementos de demanda y de oferta que lo condicionan y determi-
nan su complejidad (vase fugura siguiente).
Fuente: Elaboracin propia
Figura 8. Elementos de un Sistema Logstico Nacional Ejemplo ilustrativo
En la prctica, dichos elementos interactan a travs de una variedad de entes, ins-

tancias u organizaciones (pblicas o privadas) que los representan. Adicionalmente,
la logstica de cargas posee mltiples puntos de contacto con agendas pblicas (e
30 instituciones) en otras reas (competitividad comercial, desarrollo y regulacin de
mercados, desarrollo territorial, integracin regional, desarrollo empresarial, innova-
cin y PYMES, entre otras).
Por ello decimos que la logstica de cargas es un todo multisectorial, multivariable

cuyo desarrollo constituye un ejercicio de extrema complejidad. La diversidad de te-
mas y actores exige el establecimiento de un modelo institucional que garantice el
liderazgo efectivo de la agenda logstica y la debida integracin de los actores involu-
crados (tanto del sector pblico como del privado).
Segn la OECD
Existe una alta correlacin entre desempeo logstico y calidad de las institucio-
nes pblicas y privadas, por lo que contar con un modelo organizacional efectivo
y articulador es esencial para el desarrollo del sector.
En Amrica Latina y el Caribe existe un conjunto muy limitado de experiencias
que pueden ser empleadas como referentes de buenas prcticas institucionales.
En este contexto cabe preguntarse:
Cules son las principales funciones que debe asegurar la institucionalidad logs-
tica para el desarrollo de un sistema logstico nacional?
Qu modelos institucionales pueden emplearse como referencias de buenas

prcticas sobre este tema?
II.2. El Trinomio Logstico
El modelo institucional a establecer debe promover el desarrollo de la logstica de

cargas y asegurar el cumplimiento de las siguientes funciones:
Estar alineado con la visin compartida por los actores pblicos y privados sobre
la orientacin estratgica del sector.
Permitir el concurso de diversas instituciones (pblicas y privadas) en la toma de
decisiones.
Asegurar la ejecucin coordinada de las prioridades estratgicas.
Asegurar la coherencia, eficiencia y oportunidad del financiamiento requerido.
Promover la innovacin y el desarrollo del conocimiento del sector.
Monitorear el desarrollo y desempeo del sector.
La revisin de casos, experiencias y esquemas institucionales realizada por Martnez
R. (2012-2014) dentro y fuera de la regin permiti concluir que los modelos institucio-
nales ms efectivos generalmente cuentan con tres componentes, a saber:
Instancia de dilogo y coordinacin de alto nivel. Esta es una instancia poltica
que busca establecer el dilogo constructivo entre actores de la sociedad y pro-
mover acuerdos y decisiones sobre la base de una visin compartida de desarro-
llo del sector. 31
Instancia de gestin y coordinacin de nivel ejecutivo. sta es responsable por
la gestin de la poltica pblica en logstica; es una instancia de carcter tcnico
de elevada capacidad que coordina y hace seguimiento a la ejecucin de planes,
programas, proyectos, acciones, el presupuesto y el financiamiento. Coordina la
accin de organismos con competencia en la materia y ejecuta proyectos y accio-
nes en las cuales hay vacos de competencias.
Instancia para el monitoreo del sistema. Es la unidad que lleva a cabo las funcio-
nes de observatorio. Ella monitorea el impacto de las acciones sobre el sistema
y evala el desempeo global del mismo. Esta funcin puede recaer sobre entes
ad-hoc o puede ser delegada total o parcialmente a entes existentes, tales como
unidades de investigacin de gremios o universidades.
Fuente: Martnez R., M (2013). Metodologa para la Formulacin de Planes de Logstica de Cargas (PNLOGs)
Figura 9. El tringulo institucional en logstica de cargas

Algunos pases de la Regin se adaptan a estos principios, siendo Colombia, Uruguay

y Panam las principales referencias de buenas prcticas .
Colombia es uno de los pases de la regin que ha presentado mayores niveles de

avance en el desarrollo de su institucionalidad logstica. Los elementos que caracte-
rizan a su modelo son:
Comit Nacional en Logstica (CNL), como instancia de dilogo de alto nivel (va-
se Fig.10). sta es asistida por una Coordinacin Programtica de Logstica (CPL)
de carcter ejecutivo y una Unidad Tcnica de Ejecucin en Logstica (UTEL). La
participacin del sector privado se canaliza a travs del Consejo Privado de Com-
petitividad.
El esfuerzo fue originalmente liderado e implementado por la Direccin Nacional

de Planeacin (DNP) y posteriormente insertada en el Sistema Nacional de Com-
petitividad.
32
Fuente: Martnez R., M. (2015). Estrategia e Institucionalidad para Logstica y Transporte de Cargas.
Figura 10. Modelo institucional Colombia: Comit Nacional de Logstica
Panam fue uno de los primeros pases de la regin mesoamericana en contar con
un Plan Nacional de Logstica de Cargas (2014). Como antecedente y a fin de facilitar
los procesos de dilogo estratgico y coordinacin de las instancias gubernamenta-
les con incidencia en el sector, Panam constituy el Gabinete Logstico (2012). El GL
fue originalmente adscrito al Ministerio de Comercio e Industrias (MICI). El sector
privado, por su parte, cre el Consejo Empresarial Logstico (COEL) como instancia
facilitadora del dilogo con el GL. En el 2014, el pas modific el modelo institucional,
transfiriendo el GL al Ministerio de la Presidencia y creando la Secretara de Logstica
y Competitividad.
A finales del ao 2008, Uruguay inici la institucionalizacin de su estrategia logstica

(Uruguay Logstico). Este proceso se inici con la creacin de la Direccin Nacional
de Logstica, adscrita al Ministerio de Transporte y Obras Pblicas (MTOP), que tuvo
como principal cometido convocar el Consejo Nacional de Logstica (CONALOG), ins-
tancia pblico/privada de coordinacin de alto nivel.
Posteriormente, el CONALOG dio paso al Instituto Nacional de Logstica (INALOG)

est integrado por entes de los sectores pblico (MTOP, Ministerio de Relaciones Ex-
teriores y Aduanas) y privado (generadores de carga, transporte terrestre, operativa
portuaria y aeroportuaria y servicios logsticos, entre otros). El INALOG tiene funcio-
nes en las reas de formacin y desarrollo de capacidades, investigacin y desarrollo,
promocin de la marca pas, asesora y formulacin de polticas y monitoreo del posi-
cionamiento internacional del sistema.
Revisamos brevemente el carcter transversal de la logstica de car-

gas, su incidencia y articulacin con otros sectores, y los retos que
esta condicin impone a la gestin de polticas y planes nacionales en
logstica.
Estudiamos las funciones y responsabilidades crticas en un sistema 33

logstico nacional, a travs de la revisin de modelos institucionales y
buenas prcticas de Amrica Latina y el Caribe.
UNIDAD III
MARCO LEGAL PARA
LA LOGSTICA DE CARGAS
Estudiar los principales elementos del marco normativo necesario para estable-
cimiento de un sistema logstico nacional, entre los que se encuentran instru-
mentos para: la gestin de infraestructura, la gestin de servicios y procesos, y
la regulacin del sistema logstico en general (ley nacional de logstica). Esto se
34 realizar revisando los fundamentos conceptuales de cada instrumento y refe-
rencias a buenas prcticas.
III.1. Instrumentos legales para el desarrollo

del Sistema Logstico Nacional
El establecimiento de un sistema logstico robusto exige constituir una base norma-

tiva slida que brinde un marco al sector. Los principales requerimientos estn aso-
ciados directa o indirectamente a la gestin de los componentes bsicos del sistema
logstico nacional: infraestructura, servicios, y procesos de comercio exterior (vase
cuadro siguiente).
Cuadro 4. Marco normativo para el Sistema Logstico Nacional
Instrumento Contenido general

Gestin de Infraestructura
Ley de Asociaciones Pbli- Regula la gestin de proyectos de infraestructura financiados con recur-
co-Privadas (APPs) sos privados. En ocasiones, leyes de este tipo incorporan el mecanismo
de Project Finance (titularizacin para financiamiento de infraestructu-
ra dirigido a inversionistas institucionales) a fin de abaratar el financia-
miento al sector privado y reducir el impacto de los proyectos en el ser-
vicio de la deuda.
Ley de Concesiones Regula las concesiones de infraestructura, como modalidad de APP.
Debe estar en sintona con las disposiciones de la Ley de APPs.
Otras normas Ley de Carreteras
Gestin de servicios
Ley de Zonas Francas Brinda incentivos a inversionistas que deseen instalarse en en el pas,
construir infraestructura y operar servicios logsticos bajo rgimen de
zona franca.
Ley de Zonas Econmicas Similares a las leyes de zonas francas pero amplan el rango de activida-
Especiales des que se benefician.
Ley de Servicios Logsticos Brinda incentivos a los operadores de servicios. El Salvador cuenta con
una ley de esta naturaleza, pero exige a los operadores funcionar en una
zona franca. Corea del Sur, en cambio, cuentan con una ley de logstica
que brinda incentivos diversos a los operadores, independientemente
de su localizacin para la prestacin del servicio. 35
Otras normas Ley de Ordenacin del Transporte Terrestre, Ley de Puertos, Ley General
de Aviacin Civil
Gestin de procesos
Ley General de Aduanas Establece las disposiciones sobre ingreso, permanencia, traslado y sali-
da de las mercancas hacia y desde el territorio aduanero.
Norma de Creacin de la Crea y regula la figura de Ventanilla nica de Comercio Exterior (VUCE).
VUCE Define la elementos de la estructura organizativa de VUCE.
Norma de Creacin del Pro- Crea y regula el Programa de Operador Econmico Autorizado (OEA) y
grama OEA normas generales de operacin.
Ordenamiento integral del sector logstico
Ley Marco para el Sector Lo- Define y establece las pautas para el desarrollo armnico y coordinado
gstico de la totalidad del sistema. Corea del Sur cuentan con una ley de lo-
gstica que cubre casi la totalidad de los aspectos relacionados con el
desarrollo logstico (Sustainable Transportation Logistics Development
Act, 2010)
Fuente: Elaboracin propia con base en mltiples fuentes
Adicionalmente, con la aparicin de este nuevo sector transversal que es la logstica

de cargas, hay una necesidad sentida en varios pases de disponer de un instrumen-
to normativo que facilite la coordinacin, la gestin presupuestaria y financiera. Hay
claridad en que la creacin de un marco institucional, por muy bien adaptado que
est a la poltica que se quiere implementar, presenta limitaciones si no hay un mar-
co legal que asegure la sostenibilidad a largo plazo, la coordinacin oportuna de los

presupuestos, y permita dirimir en caso de conflicto de competencias. Es por eso que
cada vez ms los pases comienzan a elaborar proyectos de Ley Nacional del Sistema
Logstico Nacional.
IV.2. Ley del Sistema Logstico Nacional
Una Ley del Sistema Logstico Nacional busca constituirse en la base legal para el
establecimiento armnico del mismo y la ejecucin de la Poltica y Plan Nacional en
Logstica de Cargas de un pas. Puesto que los avances en el desarrollo de sistemas
logsticos nacionales son relativamente recientes, la experiencia en la promulgacin
de instrumentos legales de esta naturaleza es casi inexistente. Cabe preguntarse en-
tonces:
Qu razones que justifican la formulacin de esta Ley?
Cul es su propsito?
Cules son sus principales elementos (o reas de contenido)?
Entre las razones que justifican la formulacin de una ley marco para el sector logs-
tico se encuentran:
36 El carcter estratgico de la logstica de cargas para el desarrollo de un pas exige
el establecimiento de una normativa especfica que permita institucionalizar las
acciones del Estado destinadas a mejorar la posicin competitiva de su sistema
logstico.
La necesidad de elevar el perfil de las polticas y planes nacionales en logstica

de cargas, as como el nivel de compromiso poltico con el desarrollo un sistema
logstico nacional.
El carcter transversal, multisectorial de la logstica de cargas genera la necesi-

dad de establecer un marco institucional para el sector, que defina las reas de
competencia y responsabilidad que son necesarias para viabilizar la implantacin
de una poltica integral de logstica.
Una Ley Nacional de Logstica debera contar, entre sus propsitos, los siguientes:
Promover el desarrollo del sistema logstico nacional, como pieza fundamental

para apuntalar el comercio exterior, la competitividad y el desarrollo del pas.
Promover el desarrollo de la infraestructura y servicios de transporte y logstica

del pas.
Establecer el marco institucional del sector (entes, reas de competencia y res-

ponsabilidad).
Para cumplir con estos propsitos, la ley debe en su contenido:

Definir el sistema logstico nacional y sus componentes.
Establecer el objeto y prioridades del sistema logstico nacional.
Enunciar la poltica nacional en logstica y establecer al plan nacional de logstica

como instrumento para el ordenamiento, articulacin y desarrollo del sistema.
Definir los servicios logsticos y modalidades para su prestacin.
Establecer la institucionalidad logstica nacional.
Pudiese llegar a definir las modalidades de financiamiento del sector.
Para su referencia, los cuadros siguientes incluyen una breve sntesis de las propues-
tas legales desarrolladas para Per y Tnez.
Cuadro 5. Ley Nacional de Logstica de Per Propuesta
Objeto de la Ley
Promover el desarrollo de un sistema logstico eficiente y compe-

titivo mediante la adopcin concertada entre los sectores pblico y
privado de polticas y acciones coordinadas dirigidas a la reduccin
de los costos logsticos, con el fin de elevar la calidad de vida de los
ciudadanos a travs de la mejora de la posicin competitiva del pas. 37
Contenido
Disposiciones Generales (captulo I)
La Poltica Nacional Logstica (Captulo II)
El Plan Nacional de Logstica (Captulo III)
La organizacin Nacional Logstica (Captulo IV)
El Sistema de Plataformas Logsticas (Captulo V)
Disposiciones complementarias (orientadas a permitir la imple-

mentacin de la norma propuesta)
Fuente: PIT 2 Per. Op. citada
La pertinencia de un instrumento de esta naturaleza debe ser evaluada caso por caso
ya que debe responder a los retos que confronta el pas para el desarrollo del siste-
ma, los objetivos que se deseen lograr, la factibilidad legal e inclusive poltica.
Cuadro 6. Ley Marco de Logstica de Tnez Propuesta
El proyecto de ley de logstica de Tnez tom la forma de una ley

marco ordenadora del sector. El pas confrontaba dos retos principa-
les: a) la imposibilidad de asignar recursos pblicos a un sector que
se consideraba del dominio privado (por ejemplo, incentivos para el
desarrollo de servicios), y b) imposibilidad de expropiar por causa de
utilidad pblica los suelos requeridos para desarrollar el vasto plan
de infraestructuras logsticas que ambicionaba el pas. Era necesario
entonces:
Contar con un instrumento que definiese legalmente la logstica

como un sector de inters pblico,
Diferenciar los elementos del dominio pblico y del privado, y
Crear las condiciones que permitiesen declarar que un proyecto de

plataforma logstica era de utilidad pblica.
Propsitos:
Definir los componentes del sistema logstico nacional y las com-

petencias del sector pblico
Establecer prioridades del sistema logstico
38 Promover el desarrollo de infraestructura logstica y la infraes-

tructura de apoyo a la misma, y reservar el suelo logstico
Promover el desarrollo de servicios logsticos
Promover el transporte multimodal y la adopcin de tecnologas
de informacin
Promover la competencia
Promover las asociaciones pblico-privadas
Definir el marco institucional y los roles de los distintos actores
Captulos:
Objeto de la Ley
Campo de aplicacin
Definiciones
El sistema logstico: modalidades de prestacin de servicios logs-
ticos; administracin de los servicios logsticos
Los procesos logsticos
El desarrollo del territorio y el suelo logstico
La administracin de la logstica
El rgimen del trabajo
El Observatorio de Logstica
El contrato de prestacin de servicios logsticos
Disposiciones contenciosas
Fuente: Martnez R.,M. (BID, 2015). Estrategia e Institucionalidad Logstica para
Transporte de Cargas.
A lo largo de la presente unidad se hizo una sntesis de los principales
elementos del marco normativo necesario para el establecimiento de
un sistema logstico nacional, entre los que se encuentran instrumen-
tos para: gestin de infraestructura, gestin de servicios y gestin
de procesos. Se destacaron las razones que estn motivando a varios
pases a concebir una ley nacional del sistema logstico nacional con
el fin de garantizar el desarrollo armnico del sector.
39
UNIDAD
COMPLEMENTARIA
GESTIN DE POLTICAS, PLANES
Y PROYECTOS EN LOGSTICA
DE CARGAS*
* Se incluye esta unidad como suplemento al contenido principal del mdulo V, a fin
de tratar temas asociados al financiamiento del sector logstico. Puesto que la misma
no forma parte de los temas a ser evaluados, queda a discrecin del estudiante la
revisin de su contenido (desarrollado nicamente en la seccin de Material Comple-
40 mentario). A ttulo informativo, se exponen aqu los objetivos de aprendizaje corres-
pondientes.
Entender los requerimientos de inversin (magnitud, tipo y fuentes) para el esta-

blecimiento de un sistema logstico nacional, mediante la revisin de estimacio-
nes preliminares realizadas en planes nacionales de logstica de cargas, a fin de
poner en contexto la discusin sobre mecanismos de financiamiento y dimensio-
nar la importancia de la inversin privada para el desarrollo del sector.
Revisar los fundamentos sobre la gestin de infraestructuras y modelos (pbli-

cos, privados, mixtos) para su financiamiento mediante la introduccin de con-
ceptos bsicos y la revisin de avances dentro y fuera de la regin. Ello permitir
tener elementos para analizar la aplicabilidad de dichos modelos para el financia-
miento del sistema logstico nacional.
Entender los desafos y lecciones aprendidas sobre la inversin (pblica y priva-

da) en infraestructura en Amrica Latina y el Caribe mediante la revisin de es-
tadsticas generales sobre la regin, y disponer as de un marco para la sntesis
de los principales retos al financiamiento y gestin de polticas pblicas y planes
nacionales de logstica de cargas.
Referencias bibliogrficas
Libros Electrnicos
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para mejorar su desempeo. Nota Tcnica No. IDB-TN-103. Washington: Banco
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node/2330
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www.caf.com/publicaciones
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Farromeque, R. (2014, Agosto) Hacia una mejora en la funcionalidad del sistema 41

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tado en Taller sobre Transporte de Carga y Logstica de CAF Banco de Desarrollo
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sa.org/admin_iirsa_web/Uploads/Documents/taller_tsp_lima14_CAF_hacia_una_
mejora_sistema_logostico.pdf
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gstico nacional. Documento presentado en Expologstica 2012, VI Feria Espe-
cializada en tecnologas Aplicadas a la Logstica y Cadena de Suministro, Lima,
Per, 16 Noviembre 2012. Recuperado de: http://approlog.org/wp-content/
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Fay, M. y Morrison, M. (2008): Infraestructura en Amrica Latina y el Caribe: acon-

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ppiaf.org/sites/ppiaf.org/files/publication/WB - Infra in LAC 2007 - SPAN.pdf
Gobierno de Espaa y Banco Mundial (2014). La formulacin de polticas en la OCDE:

ideas para Amrica Latina. Washington: Banco Mundial. Recuperado de: http://site-
resources.worldbank.org/INTLAC/Resources/OECD_IDEAS_spanish.pdf
Ministerio de Transporte y Comunicaciones de Per y Banco Interamericano de

Desarrollo (2014). Plan de desarrollo de servicios logsticos de transporte. Recupe-
rado de: http://www.mtc.gob.pe/estadisticas/files/estudios/PMLP_MTC Versin
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OECD Development Center, United Nations-ECLAC y Corporacin Andina de

Fomento (2014). Latin American economic outlook 2014: logistics and competi-
tiveness for development (OECD Trans.). OECD Publishing. doi: http://dx.doi.
org/10.1787/leo-2014-en
Opertti, J. (2010). Uruguay logstico: plataforma pblico-privada (PP) de innova-

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de proyectos. Santiago de Chile: Naciones Unidas. Recuperado de: http://reposi-
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Public Private Infrastructure Advisory Facility, PPIAF (2012). PPP basics and prin-
ciples of a PPP framework. Washington: The World Bank Group. Recuperado de:
http://www.ppiaf.org/sites/ppiaf.org/files/documents/Note-One-PPP-Basics-and-
Principles-of-a-PPP-Framework.pdf
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para Formulacin del Plan Nacional de Logstica de Honduras, Tegucigalpa, Hon-
duras Junio 2015.
Martnez R., M. (2013, Junio). Metodologa para la formulacin de planes naciona-

les en logstica de cargas. Presentacin elaborada para el Banco Interamericano
de Desarrollo.
Material complementario
En las pginas siguientes:
Anexo 1: Situacin actual y principales desafos de la logstica de cargas en Amri-

ca Latina y el Caribe
Anexo 2: Grupos de trabajo para la formulacin de planes nacionales en logstica

de cargas. Temas tratados
Anexo 3: Unidad Complementaria. Gestin de polticas, planes y proyectos en

logstica de cargas
43
ANEXO 1
SITUACIN ACTUAL Y PRINCIPALES
DESAFOS DE LA LOGSTICA DE
CARGAS EN AMRICA LATINA
Y EL CARIBE
Principales Impacto en
Situacin Actual
Desafos Logstica
Componente: Infraestructura
Carreteras Atraso estructural: Expandir cober- Alto, de difcil
tura medicin
44 Baja cobertura relativa (kms/1000
habs.) respecto a pases desarrolla- Rehabilitar Afecta tambin
dos) y mantener movilidad de la
Diferencias subregionales en cober- infraestructura poblacin
tura: Sudamrica, Caribe, y Cen- existente
troamrica (orden decreciente) Modernizar
Baja calidad de la red (16% pavimen- estndares
tada vs. 57% media mundial) Desarrollar red
Dficit agravado por crecimiento del terciaria (camin-
trfico y altos niveles de motorizacin os rurales)
en la Regin Ampliar capaci-
dad
Situacin Actual
Desafos Logstica
Puertos Mejoras relativas en desempeo en Ampliar capaci- Muy alto, sobre
algunos pases (debido a reformas dad y mejorar conectividad y
portuarias - APPs para operacin): desempeo competitividad
calidad y precio de servicios, eficien- Disear e imple- martima
cia y productividad de terminales mentar refor- Principal modo
portuarias mas (donde no para el comer-
Rezagos en funcionamiento portuario: ha habido) cio exterior
facilitacin comercial, intercambio de Disear e Potencial de:
informacin con comunidad portu- implementar reduccin de
aria, accesos terrestres (conflictos reformas de costos de trans-
ciudad-puerto) segunda gen- porte
Atraso en desempeo portuario en eracin (donde
pases donde no ha habido reformas: ha habido):
prdida de competitividad de comer- Ajustar modelos
cio exterior de organizacin
portuaria (nue-
vos modelos
APP)
Aeropuertos Debilidad relativa de infraestructura Desarrollar Mediano,
aeroportuaria: emplazamiento, capa- capacidad limitado uso del
cidad y calidad aeroportuaria modo (pro-
Infraestructura general (y servicios) para manejo ductos de alta 45
compartida (carga y pasajeros) de carga en densidad de
condiciones valor)
Infraestructura dedicada (terminales de: reducida
de carga) con tendencia a la especia- demanda y alta
lizacin (i.e. productos perecederos) competitividad
de modos alter-
nativos (mar-
timo y carretero)
Ferrocarriles Limitado desarrollo de la red ferrovia- Modernizar y Alto
ria. Excepciones: pases con grandes hacer renova- Potencial de:
extensiones y volmenes (Mxico, ciones masivas reducir externa-
Brasil, Colombia, Chile y Argentina) (infraestructura, lidades negati-
Mejoras en infraestructura debido a accesos a puer- vas - transicin
reformas tos, cinturones hacia modelo
en reas urban- multimodal
Oportunidades de mejora en gestin as, otros)
operativa sostenible
Transformar
marco regulato-
rio para permitir
aumento de in-
versin pblica
y privada
Situacin Actual
Desafos Logstica
Infraestruc- Avances en pases con niveles de Desarrollar red Alto
tura Logsti- ingreso medio-altos y ms avanzados de infraestruc- Potencial de:
ca Especiali- sistemas logsticos tura logstica reduccin de
zada Desarrollo incipiente en pases con (plataformas costos y aumen-
bajos niveles de ingreso logsticas, zonas to de desempe-
de actividad o a lo largo de
logstica, otros) la cadena
que facilite la
prestacin de
servicios logsti-
cos y promueva
la aparicin
de modelos de
colaboracin
logstica
Componente: Servicios
Transporte Bajos niveles de eficiencia, producti- Modernizar ges- Muy alto
carretero vidad tin operativa Modo de mayor
Estructura compleja y fragmentada. Aumentar nivel relevancia
Mayormente operadores privados: de formaliza- Afecta logstica
grandes empresas (formales) coe- cin domstica e
46 xisten con pequeos operadores (en Aumentar pro- internacional
ocasiones informales) ductividad (kms Potencial de:
Problemas de calidad y obsolescencia recorridos y % reduccin de
de la flota viajes vacos) costos y tiempo
Escasas fuentes de informacin y Desarrollar mar- de trnsito,
anlisis del sector co normativo mayor eficien-
Problemtica acentuada en pases para operacin cia en logstica
de menores ingresos. Dualidad en en condiciones empresarial
pases de ingresos medios de libre compe-
tencia
Marco regulatorio determina eficien-
cia, precios y calidad del servicio Garantizar
cumplimiento
de regulacio-
nes tcnicas y
comerciales
Situacin Actual
Desafos Logstica
Transporte Cobertura aceptable (de servicios de Aumentar co- Muy alto, sobre
martimo lnea) bertura conectividad y
Pases de la regin con posiciones in- Manejar esca- competitividad
termedias en ndice de Conectividad las e incentivar martima
Martima (LCSI), mercados competiti- esquemas de Principal modo
vos en precios y calidad de servicio colaboracin para el comer-
Navieras con tendencia a proveer para aumentar cio exterior
servicios intermodales: martimo-te- poder de nego- Potencial de:
rrestre (pasan de puerto a puerto a ciacin de pe- reduccin de
puerta a puerta) queos genera- costos de trans-
dores de carga porte
Bajos volmenes afectan negati- con empresas
vamente a pases (y exportadores) navieras
pequeos en negociacin con lneas
navieras ocasionar altos fletes y
prdida de mercanca no movilizada
Costos de fletes varan segn: distan-
cia y densidad de trfico (debido a
economas de escala y caractersticas
y servicios en puerto)
Transporte Importante modo para el comercio Desarrollar Mediano-alto
areo (medido en valor). Concentrado en y manejar (dependiendo 47
productos de mayor densidad de demanda, en del pas)
valor. Transporte en aviones cargue- coordinacin Oportunidades
ros o bodegas de carga de aviones de con estrategias para desarrollo
pasajeros. de desarrollo de sinergias
Experimenta restricciones al creci- aeroportuario entre transporte
miento debido a: reducida demanda, Desarrollar de pasajeros y
alta competitividad de modos alterna- alianzas transporte de
tivos (martimo y carretero) y debili- carga
dad relativa de la infraestructura
Cambios en la oferta de transporte
areo debido a cambios en estra-
tegias corporativas de operadores
(lneas areas) para el estableci-
miento de hubs regionales (ej: caso
Avianca-Taca)
Situacin Actual
Desafos Logstica
Transporte Participacin reducida en comercio En pases con Muy alto
ferroviario exterior respecto a otros modos. modelos avan- Potencial de:
Importante desarrollo en grandes zados: reducir externa-
pases con mercados masivos (Brasil, Aumentar cali- lidades negati-
Mxico, Colombia, Chile y Argentina). dad de gestin vas (transicin
Desarrollo limitado en pases con operativa hacia modelo
escalas menores. Expandir hacia multimodal
Reformas para adopcin de modelos mercados de sostenible),
concesionados tuvieron resultados mayor valor contribuir al
positivos en transporte de carga: unitario desarrollo de
volumen, tarifas y servicio corredores
Asegurar marco troncales para
regulatorio que transporte de
promueva plano contenedores
de competen-
cia equitativo
con transporte
carretero (i.e.
evitar sobrecar-
ga y actividad
informal, fijar
cargos justos
48 por uso de
infraestructura
vial)
Servicios Tercerizacin de servicios extendi- Promover el de- Alto.
Logsticos da en la Regin (pero concentrada sarrollo de una Potencial de:
Especializa- fundamentalmente en funciones de oferta amplia y reducir costos
dos transporte y almacenamiento). diversificada de y aumentar efi-
Brecha entre pases con niveles de servicios logsti- ciencia logstica
ingreso medio-altos (y ms avanzados cos (incluyendo
sistemas logsticos) y aquellos con de valor agrega-
bajos niveles de ingreso do), ajustada a
las necesidades
logsticas de
cada pas
Desarrollar
cultura - adop-
cin de buenas
prcticas de
tercerizacin de
servicios para
aumentar efi-
ciencia en core
business
Situacin Actual
Desafos Logstica
Componente: Procesos de Comercio Exterior
General Nivel de desarrollo considerablemente Modernizar Muy alto
inferior al de pases desarrollados y simplificar Potencial de:
Bajo nivel de competitividad en re- procedimientos reduccin de
querimientos, tiempos y costos, tanto aduaneros costos y tiem-
en importaciones como en exporta- Integrar ad- pos, aumento
ciones ministracin de cooperacin
Alta variacin/dispersin de ndices fronteriza (para entre actores
entre pases (en eficiencia y transpa- eliminacin de pblicos y pri-
rencia aduanera) evidencia heteroge- redundancias y vados
neidad en el desempeo mayor eficiencia
en procesos)
Fortalecer uso
de tecnologas
de informacin
y comunicacin
de apoyo a
procesos
Adoptar meca-
nismos de circu-
lacin de carga
en trnsito
49
Aumentar se-
guridad para la
carga
Situacin Actual
Desafos Logstica
General Nivel de desarrollo considerablemente Modernizar Muy alto
inferior al de pases desarrollados y simplificar Potencial de:
Bajo nivel de competitividad en re- procedimientos reduccin de
querimientos, tiempos y costos, tanto aduaneros costos y tiem-
en importaciones como en exporta- Integrar ad- pos, aumento
ciones ministracin de cooperacin
Alta variacin/dispersin de ndices fronteriza (para entre actores
entre pases (en eficiencia y transpa- eliminacin de pblicos y pri-
rencia aduanera) evidencia heteroge- redundancias y vados
neidad en el desempeo mayor eficiencia
en procesos)
Fortalecer uso
de tecnologas
de informacin
y comunicacin
de apoyo a
procesos
Adoptar meca-
nismos de circu-
lacin de carga
en trnsito
50
Aumentar se-
guridad para la
carga
Componente: Marco Institucional
General Marcada debilidad institucional: Desarrollar mar- Muy alto
Fragilidad de instituciones con impac- co institucional Potencial de
to (o responsabilidades) en la agenda que garantice aceleracin de
logstica clara asignacin avance de la
de las funcio- agenda logstica
Complejidad del sistema dificulta nes de: rectora,
coordinacin interinstitucional nacional y re-
coordinacin in- gional
Debilidad (o inexistencia de) entes terinstitucional,
con responsabilidades de rectora y seguimiento y
coordinacin de la agenda logstica evaluacin de
la implantacin
de la agenda
logstica
Situacin Actual
Desafos Logstica
Componente: Marco Legal
General Alta complejidad del marco normativo Armonizar Muy alto
con incidencia en el sector (cantidad reglamentacin
y calidad de instrumentos) entre pases de
Marco normativo que dificulta proce- la regin
sos de integracin Al interior de
Escaso uso de instrumentos marco cada pas:
para el sistema logstico nacional Modernizar ins-
trumentos con
incidencia en el
sector logstico
Crear instru-
mentos marco
para el desarro-
llo del siste-
ma logstico
nacional
Componente: Financiamiento
General Dficit general de inversin, principal- Elevar cantidad Muy alto
mente en infraestructura (4% del PIB y eficiencia de
respecto a niveles recomendados, 5 la inversin en 51
a 7% PIB). el sector
Limita mantenimiento de redes exis- Desarrollar e
tentes, mejoramiento de cobertura, y implementar
atencin de demanda creciente mecanismos
innovadores de
participacin
privada en la
inversin en el
sector
Situacin Actual
Desafos Logstica
Componente: Recursos Humanos
General Dficit generalizado de recursos hu- Desarrollar ofer- Muy alto
manos en cantidad y calidad reque- ta de capacita-
rida para prestar servicios al sector cin y formacin
(sector pblico y privado) en recursos
Limitada oferta de capacitacin y humanos
formacin de recursos humanos en Desarrollar una
temas asociados a la logstica de oferta de recur-
cargas sos humanos
ajustada a los
requerimientos
de la demanda
logstica del
pas
Fuente: Elaboracin propia con base en Barbero (2010) y otras fuentes
52
ANEXO 2
GRUPOS DE TRABAJO PARA
LA FORMULACIN DE PLANES
NACIONALES EN LOGSTICA
DE CARGAS (PNLOGS). TEMAS
TRATADOS
Sesiones de Planificacin
Temas Tratados
Estratgica o Grupos de Trabajo
Por subsistema logstico prioritario 53
Logstica de apoyo al sector Principales productos
agrcola Principales flujos y patrones logsticos
Logstica de apoyo al sector Elementos de la oferta que afectan el desempeo y madu-
turismo rez logstica del sistema
Logstica de apoyo al comercio
regional
Logstica de apoyo al sector
maquilas
Otros
Por componente de la oferta logstica
Infraestructura Condiciones generales de la infraestructura:
De transporte
De apoyo a servicios logsticos
Fronteriza
(disponibilidad, calidad, principales problemas y causas, forta-
lezas)
Sesiones de Planificacin
Temas Tratados
Estratgica o Grupos de Trabajo
Servicios logsticos y de trans- Situacin general de los servicios segn tipo:
porte Servicios logsticos
Servicios de transporte
(disponibilidad, proveedores, condiciones de operacin, costos/
precios, principales problemas y causas, fortalezas)
Procesos de comercio exterior Principales fallas en los procesos de comercio exterior e impac-
to sobre las importaciones y exportaciones de productos:
Nivel de complejidad, eficiencia, consistencia y transparen-
cia
Tecnologas de informacin y comunicacin de apoyo a
procesos (disponibilidad y efectividad): VUCE, EDI, otros
Seguridad: programa OEA, trazabilidad, sistemas de evalua-
cin de riesgo
Marco institucional Instituciones con incidencia directa e indirecta en la logstica de
cargas (tanto en el sector pblico como en el sector privado) y
funciones:
Por subsistema logstico
Por componente de la oferta
54 Problemas sentidos por clientes y usuarios: concurrencia de
competencias, vacos de competencia, coordinacin interinstitu-
cional y otros
Marco legal Principales instrumentos legales con incidencia en el sector
y debilidades
reas de vaco legal
Financiamiento Financiamiento pblico: principales condicionantes (ciclos
presupuestarios, techos de financiamiento, otros)
Financiamiento externo
Financiamiento privado: asociaciones pblico-privadas
(condicionantes, fortalezas y debilidades, oportunidades de
mejora)
Recursos humanos Disponibilidad y calidad de recursos humanos en logstica
de cargas (sector pblico y privado)
Debilidades en capacitacin y formacin
Por modos de transporte
Martimo Condiciones generales de la infraestructura (cobertura y
Terrestre (carretero y ferro- calidad)
viario) Situacin general de los servicios (disponibilidad, prov-
Areo eedores, condiciones de operacin, costos, principales
problemas y causas, fortalezas)
Fuente: Elaboracin propia
ANEXO 3
UNIDAD COMPLEMENTARIA*.
GESTIN DE POLTICAS, PLANES
Y PROYECTOS EN LOGSTICA DE
CARGAS
* Se incluye esta unidad como suplemento al contenido principal del mdulo V, a fin de
tratar temas asociados al financiamiento del sector logstico. Puesto que la misma no
forma parte de los temas a ser evaluados, queda a discrecin del estudiante la revisin
de su contenido (desarrollado nicamente en la seccin de Material Complementario).
A ttulo informativo, se exponen aqu los objetivos de aprendizaje correspondientes.
55
Entender los requerimientos de inversin (magnitud, tipo y fuentes) para el esta-

blecimiento de un sistema logstico nacional, mediante la revisin de estimacio-
nes preliminares realizadas en planes nacionales de logstica de cargas, a fin de
poner en contexto la discusin sobre mecanismos de financiamiento y dimensio-
nar la importancia de la inversin privada para el desarrollo del sector.
Revisar los fundamentos sobre la gestin de infraestructuras y modelos (pbli-

cos, privados, mixtos) para su financiamiento mediante la introduccin de con-
ceptos bsicos y la revisin de avances dentro y fuera de la regin. Ello permitir
tener elementos para analizar la aplicabilidad de dichos modelos para el financia-
miento del sistema logstico nacional.
Entender los desafos y lecciones aprendidas sobre la inversin (pblica y priva-

da) en infraestructura en Amrica Latina y el Caribe mediante la revisin de es-
tadsticas generales sobre la regin, y disponer as de un marco para la sntesis
de los principales retos al financiamiento y gestin de polticas pblicas y planes
nacionales de logstica de cargas.
C.1. Cules son los requerimientos generales de inversin

de un Sistema Logstico Nacional?
La ejecucin de polticas y planes integrales de logstica de cargas exige cuantiosas

inversiones que deben ser financiadas por mltiples fuentes. Para ello es necesario
disear modelos de financiamiento que se ajusten a las particularidades y requeri-
mientos del sector y el pas de que se trate. En este sentido, cabe preguntarse
Cules son los principales tipos de inversiones tpicamente incluidas en un PN-

LOG?
Cules son las principales fuentes de financiamiento consideradas y su contribu-

cin potencial?
Cules son los desafos de financiamiento en el sector?
Para contestar estas interrogantes conviene revisar los Planes Nacionales de Logsti-
ca de Cargas formulados en el marco del Proyecto Mesoamrica para Panam, Costa
Rica y Repblica Dominicana10.
Al respecto, cabe destacar lo siguiente:
Entre las acciones identificadas y priorizadas en dichos planes hay un fuerte com-
ponente de inversiones en infraestructura. stas tienen como propsito el de-
56 sarrollo de la infraestructura troncal del sistema logstico nacional, incluyendo:
corredores de prioridad logstica, infraestructura fronteriza, infraestructura lo-
gstica especializada, infraestructura de apoyo para la logstica de distribucin
urbana, inversiones portuarias y aeroportuarias con incidencia en la operacin
logstica, e infraestructura logstica de apoyo al sector agrcola, entre otras. Las
inversiones citadas constituyen el grueso de la inversin total estimada, repre-
sentando el 85%, 90% y 91% en Repblica Dominicana, Costa Rica y Panam, res-
pectivamente (vase cuadro siguiente). En comparacin, la inversin privada es-
timada en el PIT II11 de Per representaba slo el 23%.
Proporciones importantes de las inversiones (totales, en infraestructura y en al-

gunos componentes de servicios) se anticipa sern ejecutadas mediante inver-
siones mixtas a travs de distintas modalidades de participacin pblico/priva-
da, principalmente en plataformas de actividad logstica, sistemas de apoyo a la
coordinacin logstica y a procesos de comercio exterior. All la gestin privada es
prctica habitual del sector. En el caso de Panam los clculos preliminares arro-
jan que el sector privado podra participar en aproximadamente el 86% del total
de inversin previsto. El promedio para los tres pases es 73%.
10
Se destacan estos planes ya que las estimaciones de inversiones excluyen inversiones significativas
en el sistema de transporte que no estn en relacin directa con el plan de logstica por ejemplo, no
se incluyen las inversiones en toda la red carretera del pas, sino en los ejes considerados de prioridad
logstica, tampoco inversiones portuarias que no estn vinculadas a la logstica, por ejemplo dragado .
11
Plan de Desarrollo de los Servicios Logsticos de Transporte. Plan de Mediano y Largo Plazo (PMLP).
Agosto 2014. ALG, MTC-BID.
Cuadro C1. PNLOGs: Inversin estimada por tipo de accin y fuente
% Inversin Mixta
% Inversin en Monto Estimado
(PPP)(% del Total/%
Infraestructura (Preliminar)
Infraestructura)
Panam 91% 86% / 90% 973 MM US$
Costa Rica 90% 75% / 79% 671 MM US$
Repblica Dominicana 85% 47% / 55% 540 MM US$
Fuente: Elaboracin propia con base en PNLOGs Panam, Costa Rica y Repblica Dominicana
An cuando dichas estimaciones tienen un carcter preliminar, es un hecho que el

sector logstico est estrechamente vinculado a la operacin del sector privado y que
evoluciona rpidamente. Por ello, es importante contar con la participacin privada,
no slo en los componentes de infraestructura sino tambin operacionales (opera-
cin de infraestructura, sistemas de informacin de coordinacin logsticas, etc.).
Todo esto impone condiciones al financiamiento de las agendas logsticas de aquellos
pases que favorezcan la participacin pblico-privada en la gestin de componentes
del sistema. A continuacin revisaremos estos temas con ms detalle.
C.2. La Gestin de Infraestructuras y Posibles Modelos

de Financiamiento (Asociaciones Pblico-Privadas)
57
Si partimos del supuesto de que: a) la inversin en infraestructura ser un componen-
te importante para el desarrollo de sistemas logsticos nacionales, y b) la mayor parte
de est inversin ser ejecutada mediante modelos mixtos, cabe entonces repasar
Qu es una asociacin pblico-privada (APP)? Qu modalidades (tipos) existen?
Qu papel juegan las APPs en la gestin de infraestructura? Qu ventajas ofrecen

las APPs?
Qu avances y experiencias ha habido en el uso y aplicacin de las PPPs (dentro y

fuera de Amrica Latina y el Caribe)?
C.2.1. La Asociacin Pblico-Privada (APP) y sus Beneficios
El trmino APP se aplica a una amplia gama de acuerdos de asociacin entre entida-
des pblicas y privadas que cuenta con los siguientes atributos bsicos:
Involucra la suscripcin de un acuerdo de largo plazo entre una entidad guberna-

mental y una privada para la provisin de un servicio pblico.
Supone la recepcin de un flujo de ingresos por parte de la compaa o ente pri-

vado (por asignaciones presupuestarias gubernamentales, cargos a usuarios, o
ambos) sobre la base de la disponibilidad y calidad del servicio.
Supone una inversin por parte de la compaa o ente privado.

Segn el tipo de acuerdo, podra requerir contribuciones del gobierno (activos,

deuda u otras) adems de las asignaciones presupuestarias mencionadas.
Al trmino del perodo de la APP, los activos (infraestructura) objeto del acuerdo
pasan nuevamente a ser propiedad del gobierno.
La figura siguiente representa de manera esquemtica una gama de modalidades de

APPs dependiendo de los niveles de participacin pblica o privada y cumplimiento
de los atributos bsicos listados arriba.
58
Fuente: Public Private Infrastructure Advisory Facility, PPIAF (2012). PPP Basics and Principles of a
PPP Framework
Figura 11. Tipos de Asociaciones o Acuerdos Pblico-Privados
Las APPs pueden ser empleadas para la gestin de infraestructura nacional. El cuadro
siguiente lista los tipos de instalaciones que corresponden a estas categoras.
Cuadro C2. Tipos de Infraestructura
Tipo Descripcin
Infraestructura Estructura e instalaciones fsicas y organizacionales necesarias para la opera-
nacional cin de una sociedad o empresa
Sectores en esta categora:
Energa
Acueducto y drenaje
Infraestructuras de transporte: vial, portuaria, aeroportuaria, ferroviaria
Redes de telecomunicaciones
Otros: sistemas de transporte pblico, activos de apoyo a empresas (ej:
parques industriales), servicios urbanos (ej: alumbrado pblico, sistemas
para el manejo de desechos slidos)
Infraestructura Activos fijos y servicios que hacen posible la actividad del Estado
gubernamental Edificaciones para la prestacin de servicios gubernamentales (ej: oficinas,
escuelas, hospitales, etc.)
Fuente: Elaboracin propia con base en PPIAF (2012). PPP Basics and Principles of a PPP Framework
Entre los beneficios que se atribuyen a las APPs se encuentran:
Mayor disponibilidad de recursos. Aunque resultan financieramente ms costo-

sas que otras opciones (i.e. prstamos de banca bilateral o multilateral), permi- 59
ten aumentar la disponibilidad de recursos para inversin en infraestructura.
Mejores resultados esperados de las inversiones. Las APPs cuentan con incen-
tivos y mecanismos de distribucin/asignacin de riesgo entre las partes invo-
lucradas que generalmente se traducen en la reduccin de los costos generales
del proyecto y su variabilidad y una mejora en la rendicin de cuentas sobre la
provisin del servicio (disponibilidad y calidad).
El acceso a estos u otros beneficios cambiar segn el tipo de APP seleccionado, las
provisiones de distribucin de riesgo entre las partes, y el tipo de proyecto de que se
trate.
C.2.2. Avances en el Uso de APPs en Amrica Latina y el Caribe en la Gestin de In-

fraestructura. Lecciones Aprendidas
Los modelos de participacin pblico-privado han tenido usos diversos en Amrica

Latina. Segn la Corporacin Andina de Fomento (2014), entre los avances y expe-
riencias ms resaltantes se encuentran:
La mayora de las APPs en Amrica Latina constituyen contratos de concesin en

los que puede haber aportes pblicos.
Mxico y Argentina fueron los primeros pases en usar los modelos APPs hace
casi 20 aos, seguidos de Chile y Colombia a principios de los 90, y de Per a fina-
les de esa dcada.
Pases como Chile han canalizado casi un 50% inversin pblica a travs de un
programa de concesiones.
La mayora de los pases han empleado estos esquemas para financiar infraes-
tructural vial. Chile, Colombia y Per lo han utilizado tambin para aeropuertos,
ferrocarriles de carga y puertos.
Hay importantes diferencias en el desarrollo del marco legal entre pases. Chile
cuenta con una amplia legislacin sobre concesiones. Brasil posee legislacin so-
bre APPs, de reciente promulgacin. Per cuenta con un marco legal especfico
con menor nivel de desarrollo. Mxico, Colombia y Argentina no poseen una nor-
mativa estructurada sobre el tema pero si cuentan con un conjunto de instrumen-
tos que norman asuntos asociados a APPs.
Los plazos mximos de concesin pueden variar pero reciente se encuentran en

el orden de los 30 aos.
La mayora de los pases cuentan con contratos que contemplan el financiamien-

to total o parcial por parte del usuario, con una tendencia en los ltimos aos a la
subvencin al usuario para viabilizar proyectos econmicamente factibles.
La mayora de los pases usan procesos abiertos para la adjudicacin. Anterior-

mente se empleaban criterios tcnicos; actualmente privan los econmicos.
La experiencia sobre remuneracin del concesionario sobre la base de indica-

60 dores de calidad es limitada. Mxico, Argentina y Chile son los nicos pases con
avances en esta materia.
La mayora de los pases han empleado a la banca local para el financiamiento.

Mxico y Chile han tenido experiencias exitosas de financiamiento a travs del
mercado de capitales.
La mayora de los pases presenta un ndice de renegociacin de contratos eleva-

do. Esto ocasiona extensiones de contratos, alzas en las tarifas y rescates de las
concesiones.
La regin todava presenta una importante brecha infraestructural que afecta su ca-
pacidad de crecer, competir y reducir la pobreza. Segn Banco Mundial, la asociacin
entre el sector privado y el sector pblico para la gestin de proyectos de infraestruc-
tura en Amrica Latina y el Caribe no se ha ajustado a las expectativas (en trminos de
volumen y resultados), y se ha concentrado en inversiones en telecomunicaciones,
puertos y aeropuertos y menos en la red vial. Entre las causas principales del uso limi-
tado de las concesiones destacan:
La opinin pblica impide el uso ms extendido de ciertas formas de asociacin

(ej: concesiones) y constituye un obstculo al desarrollo infraestructural. Esto se
atribuye a los casos fallidos y el excesivo nmero de renegociaciones.
Cada del inters de los inversionistas en mercados emergentes y la infraestruc-

tura, por problemas de riesgo y rentabilidad.
Falta de madurez del marco institucional y regulatorio para promover modelos

participacin privada.
Segn el Banco Mundial, algunas de las lecciones aprendidas y recomendaciones son:
La regin debe elevar sus niveles de inversin en infraestructura. Para aumentar

el crecimiento y la competitividad, los pases de la regin deberan asegurar un
gasto anual equivalente al 5%-7% del PIB.
Es necesario mejorar la eficiencia del gasto pblico. Para ello es necesario: modi-
ficar la estructura de tarifas, mejorar la selectividad del gasto, aumentar el gasto
en mantenimiento, concentrar las nuevas inversiones en objetivos estratgicos,
aumentar la fiabilidad sobre el cumplimiento de las obligaciones y flujos financie-
ros por parte del Estado, e instaurar un marco institucional y regulatorio adecua-
do para las APPs.
El Estado debe asumir su responsabilidad fundamental en la reforma de la in-

fraestructura, la ejecucin de las polticas pblicas y el logro de los objetivos eco-
nmicos y sociales asociados, y el financiamiento de la infraestructura.
Es necesario crear condiciones que favorezcan la participacin del sector priva-

do en el financiamiento, operacin y la gestin de infraestructura mediante un
marco institucional y regulatorio atractivo, un mejor diseo de APPs y de instru-
mentos de gestin de riesgos, y una mayor transparencia de los procesos de ad-
judicacin. Reducir al mnimo las renegociaciones es fundamental para recuperar
la confianza de la opinin pblica. 61
Complementariamente a la infraestructura, la implementacin de los otros compo-
nentes del sistema logstico nacional en particular servicios y procesos podra ame-
ritar la participacin privada en proyectos que beneficiaran a la totalidad del sistema.
Por ejemplo, la implementacin de proyectos de iniciativa pblica para promover el
desarrollo de bolsas de carga, sistemas informticos de apoyo a la coordinacin lo-
gstica, ventanillas nicas, operacin de sistemas de inspeccin no intrusivos, entre
otros, son proyectos en los que el sector privado tiene amplia experiencia y capaci-
dad (incluyendo la renovacin tecnolgica frecuente), pero para los que no existe un
marco regulatorio especfico. Fortalecer el mecanismo de participacin privada en su
totalidad es un paso indispensable para generar un sistema logstico nacional slido
y sostenible.
Estudiamos los requerimientos generales de inversin (magnitud,

tipo y fuentes) para el establecimiento de un sistema logstico nacio-
nal y discutimos la importancia de la inversin privada para su desa-
rrollo.
Introdujimos los fundamentos sobre la gestin de infraestructuras

basada en modelos de financiamiento privado, para evaluar su posi-
ble aplicacin para el financiamiento del sistema logstico nacional.
Estudiamos los desafos y lecciones aprendidas sobre la gestin de in-

fraestructura en Amrica Latina y el Caribe, a fin de ofrecer un marco
para la sntesis de los principales retos al financiamiento y gestin de
polticas pblicas y planes nacionales de logstica de cargas.
62

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FORMULACIN

Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a travs de su Sector de

COORDINADOR DEL CURSO

Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a travs de su Sector de

AUTORA DEL MDULO

Carolina Venot, Consultora en Planificacin Estratgica.

COORDINACIN PEDAGGICA Y DE EDICIN

El Instituto Interamericano para el Desarrollo Econmico y Social (INDES) (www.

Presentacin del mdulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

Objetivo general del mdulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

Preguntas orientadoras de aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8

UNIDAD I. LA LOGSTICA EN LA ECONOMA. PROCESOS

I.1. Logstica de cargas, economa y competitividad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

I.2. El rol del Estado en el desarrollo de la logstica de cargas . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12

I.2.1. Qu razones justifican la intervencin del Estado

I.2.2. Qu formas toma el accionar pblico en el desarrollo

I.3. El sector privado y las polticas pblicas en logstica de cargas . . . . . . . . . . . . . 18

I.3.1. El dilogo pblico-privado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

I.4. Polticas pblicas en logstica de cargas en la Regin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

1.4.1. La agenda pblica en logstica de cargas en la Regin . . . . . . . . . . . . . . . . 21

1.4.2. Hacia una poltica integral en logstica: Avances . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22

I.5. Metodologa para la Formulacin de Planes Nacionales

I.5.1. Lecciones aprendidas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27

UNIDAD II. MODELO INSTITUCIONAL EN LOGSTICA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

II.1. Carcter transversal de la logstica de cargas y los retos institucionales

II.2. El Trinomio Logstico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

UNIDAD III. MARCO LEGAL PARA LA LOGSTICA DE CARGAS . . . . . . . . . . . . . . . 34

III.1. Instrumentos legales para el desarrollo del Sistema Logstico Nacional . . . 34

IV.2. Ley Nacional del Sistema Logstico Nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36

UNIDAD COMPLEMENTARIA*. GESTIN DE POLTICAS,

Anexo 1. Situacin actual y principales desafos de la logstica

Anexo 2. Grupos de trabajo para la formulacin de planes nacionales

Anexo 3. Unidad Complementaria. Gestin de polticas, planes

Figura 1. Perspectivas de la logstica de cargas

Figura 3. Esquema institucional del sistema logstico de Honduras

Figura 4. Retos de los Sectores Pblico y Privado en Logstica

Figura 5. Retos Conjuntos en Logstica, segn Nivel de Inters de los Sectores

Figura 6. Principales Elementos de la Poltica Nacional de Logstica de Per

Figura 7. Proceso de Formulacin del PNLog

Figura 8. Elementos de un Sistema Logstico Nacional Ejemplo ilustrativo

Figura 9. El tringulo institucional en logstica de cargas

Figura 10. Modelo institucional Colombia: Comit Nacional de Logstica

Figura 11. Tipos de Asociaciones o Acuerdos Pblico-Privados

Cuadro 1. El Dilogo Pblico-Privado en la Formulacin de Polticas Pblicas

Cuadro 4. Ley Nacional de Logstica de Per Propuesta

Cuadro 5. Ley Marco de Logstica de Tnez Propuesta

APP: Asociacin Pblico-Privada

Presentacin del mdulo

El presente mdulo tiene como propsito desarrollar, de manera introductoria, el al-

Unidad I. Estudia las razones que justifican el accionar pblico y la formulacin de

Unidad III. Estudia mecanismos y modelos de financiamiento para el desarrollo de un

Objetivo general del mdulo

El presente mdulo brinda orientaciones generales sobre la formulacin de polticas

Entender el vnculo entre la logstica de cargas, el comercio exterior, el desarrollo

Conocer el carcter de la logstica de cargas como asunto de inters pblico y la

Obtener un conocimiento introductorio sobre los elementos metodolgicos b-

Aprender sobre la participacin privada en el desarrollo de polticas pblicas para

Conocer el carcter transversal de la logstica de cargas, y por consiguiente, su

Revisar modelos institucionales para el fortalecimiento del sector logstico, as

Estudiar fuentes y modelos de financiamiento de sistemas nacionales de logstica

Aprender sobre la importancia de contar con un marco legal (normas e instru-

Preguntas orientadoras de aprendizaje

Por qu es la logstica de cargas importante para el desarrollo econmico de un

Cules son las bases metodolgicas para la ptima planificacin y desarrollo de