Vous êtes sur la page 1sur 30

C olombia Internacional 68, jul - dic 2008, Pp. 140, ISSN 0121-5612, Bogot, Pp.

68 - 97

Constitucin fiscal
y equilibrio de las
finanzas pblicas
Efectos de la Constitucin de 1991 sobre
la economa poltica del financiamiento del
gasto pblico en Colombia*

Budgetary Constitution
and Equilibrium
of Public Finances
Effects of the 1991 Constitution on the
Political Economy of the Financing of
Public Expenditure in Colombia
Miguel Gandour Pordominsky**

recibido 30/09/08, aprobado 28/10/08

68
Constitucin fiscal y equilibrio de las finanzas pblicas Miguel Gandour Pordominsky

Resumen
Este trabajo busca explicar el aumento en el nivel de endeudamiento del Gobierno
de Colombia como producto del cambio en las reglas que restringen las decisiones de
poltica fiscal constitucin fiscal que trajo consigo la Constitucin de 1991. En
l se asume que el Gobierno es un agente que sopesa los costos y los beneficios de sus
decisiones en un contexto de instituciones polticas y econmicas. En primer lugar
se exponen los principales cambios en las reglas relacionadas con las alternativas de
financiamiento del gasto del Gobierno que difieren de la deuda. Despus se describen
los principales cambios en las reglas del endeudamiento. Se concluye que el cambio en
la situacin fiscal del Gobierno es resultado de una reduccin relativa del precio de la
deuda frente a las dems opciones de financiamiento.

Palabras clave: gobierno, ejecutivo, legislativo, constitucin, emisin, instituciones,


poltica fiscal.

Abstract
This paper seeks to explain the increase in the level of Colombian Central Government
debt as a result of the change in the rules that restrict the decisions of fiscal policy
i.e. fiscal constitution- involved in the new Constitution. The paper assumes that the
Government is an agent that weighs the costs and benefits of its decisions in a context
of political and economic institutions. First, the main changes in the rules that apply to
the financing alternatives for government spending, different from debt, are shown.Then,
the main changes to the rules regarding the creation of debt. Lastly, it concludes that the
change in the fiscal situation of the Government is an outcome of the reduction of the
relative price of debt compared with other financing options.

Key words: government, executive, legislative, constitution, emission, institutions, fiscal policy.

Introduccin Rincn (2004), las sucesivas adminis-

El desempeo fiscal del


Gobierno Nacional Cen-
tral ha presentado desde
mediados de la dcada pasada un cam-
bio sustancial con respecto a sus patro-
traciones haban atendido de manera
sistemtica desde principios del siglo
pasado. Los periodos de incremento
en el dficit fiscal, que no duraban en
general ms de dos aos seguidos y que
nes histricos. El Gobierno incumpli solo superaron el tres por ciento del
estos aos una restriccin fiscal inter- PIB a principios de los aos ochenta,
temporal a la que, segn Junguito y eran seguidos de forma inmediata por

*
Este trabajo es una versin revisada de la tesis de grado presentada por el autor para la Maestra de Derecho de la Universidad
de los Andes. El autor agradece en primer lugar a Helena Alviar, asesora de tesis. A Johanna Corts que orient la investigacin
jurdica. A Jimena Montoya, Mauricio Plazas, Rafael Villarreal y Juan Carlos Garay que ayudaron a orientar el desarrollo inicial
de este trabajo. A Juan Carlos Bejarano, que brind asesora bibliogrfica fundamental. A Mara Camila Uribe, Margarita Varn,
Margarita Fajardo, Luis Bernardo Meja y Carlos Mauricio Ortiz, que revisaron este escrito. A Hernn Rincn y Luis Ignacio
Lozano, que suministraron las series fiscales.Y a Nathalie Lozano, que discuti y corrigi este trabajo en todo su desarrollo y
aport las ideas fundamentales en trminos de la evolucin de las normas en materia de deuda pblica.
**
Consultor especializado en el rea de economa pblica y diseo institucional. Ha sido profesor de Derecho y Economa
en la Universidad de los Andes. miguelgandour@yahoo.com.

69
C olombia Internacional 68, jul - dic 2008, Pp. 140, ISSN 0121-5612, Bogot, Pp. 68 - 97

periodos de ajuste, lo que permiti que cambio a aumentos en el gasto, en par-


el saldo de deuda, como proporcin del ticular en el gasto estatutario originado
PIB, no sobrepasara el veinte por ciento en la Constitucin de 19912. Se ha
y que se mantuviera, en promedio, alre- planteado que dicho gasto caus dficit
dedor de diez por ciento (ver tablas del estructurales que obligaron al Gobierno
anexo). En contraste, entre 1996 y 2005, a endeudarse (Wiesner 2004). Aun-
en relacin con el PIB, el dficit fiscal del que sea muy aceptada, esa explicacin
Gobierno se mantuvo, de manera per- se basa en dos premisas equivocadas.
manente, por encima de los que hasta el La primera, que los incrementos en el
inicio de ese periodo eran sus mximos gasto en este periodo tuvieron origen
histricos y se elev en promedio a ms normativo; la segunda, que la deuda era
de cinco por ciento; el saldo de deuda la nica opcin para su financiamiento.
permaneci varios aos alrededor del La primera es un error en el
cincuenta por ciento y cerr en cuarenta anlisis de las cuentas. Entre 1990
y cinco por ciento. Estos cambios con- y 2003, el ao en el que el saldo de
tribuyeron a generar una recomposicin deuda alcanz su punto ms alto, las
de los balances del sector pblico no transferencias territoriales, en las que
financiero cuyos desequilibrios se origi- se concentra en buena medida el gasto
naban en gran medida, hasta principios del Gobierno Nacional originado en
de los aos noventa, en los dficit del mandatos constitucionales3, crecieron
sector descentralizado (establecimientos 3,2 puntos del PIB, lo que no repre-
pblicos, empresas del Estado y entida- senta ms del treinta por ciento del
des territoriales), que en los ltimos aos aumento total de los gastos de ese
ha compensado con supervit los desba- periodo, que fue de 10,7 puntos. Otros
lances del Gobierno Central. gastos derivados de decisiones de pol-
As, el Gobierno mostr estos tica, tanto anteriores como posteriores
aos un cambio sistemtico en el uso a la Constitucin, incluida su poltica
relativo de sus fuentes de financiamiento. de financiamiento, tuvieron crecimien-
Primero practic una poltica fiscal que tos importantes, incluso similares a los
compensaba de manera gil los incre- de las transferencias territoriales: el
mentos en el gasto con aumentos en gasto en pensiones aument 2,3 pun-
los tributos y que impeda que el stock tos del PIB; en defensa, 2,5 puntos; y el
de la deuda pblica aumentara a tasas pago de intereses, 3,1 puntos (Rincn,
superiores a las de la economa (Carras- Ramos, Lozano 2004). Por lo tanto,
quilla 1999, 203). Despus se opt por atribuirle tal peso al gasto originado en
una poltica que rezag el crecimiento la Constitucin resulta arbitrario.
de los ingresos frente a los gastos1 hasta La segunda premisa contiene un
cuadruplicar el stock de deuda. error conceptual. El gasto no causa deuda,
Ha sido comn que los anlisis no hay ninguna teora econmica que
sobre la situacin fiscal atribuyan ese as lo plantee. La deuda es una alternativa

1 El dficit primario fue negativo durante todo el periodo y, como proporcin del PIB, alcanz tambin el pico y el pro-
medio ms altos obtenidos hasta ahora (3,7% y 1,7% respectivamente).
2 Ver Clavijo (1998, 46), Restrepo (2005, 405), Rincn, Ramos y Lozano (2004, 8-9) y Wiesner (2004, 13).
3 En particular en los artculos 356 y 357 de la Constitucin Poltica de 1991.

70
Constitucin fiscal y equilibrio de las finanzas pblicas Miguel Gandour Pordominsky

de financiamiento y su uso relativo con endeudamiento del Gobierno responde


respecto a otras alternativas es producto a una disminucin del precio relativo de
de una decisin de poltica. La existen- la deuda frente a las dems opciones de
cia de restricciones estatutarias afecta la financiamiento del gasto, que tuvo ori-
capacidad del Gobierno para asignar el gen en la configuracin, a principios de
gasto, pero no determina por s misma el los aos noventa, de una constitucin fis-
esquema de financiamiento. Colombia cal que conjuga normas que le imponen
no es una excepcin4. Si bien el gasto y limites importantes al Gobierno para el
la deuda han crecido de manera simult- uso de esas otras alternativas, introduci-
nea, esto slo reflej la poltica fiscal del das por la nueva Constitucin Poltica,
Gobierno, en la que los ingresos y los con normas creadas por el Ejecutivo
gastos no estn equilibrados. mediante las cuales ste se ha adjudicado
Por lo tanto lo que habra que un amplio acceso al crdito.
analizar es esa eleccin del Gobierno En este trabajo se argumenta que
a favor del mayor uso de deuda con la nueva constitucin fiscal cambi de
respecto a las dems alternativas de manera fundamental los derechos de
financiamiento, v.g. emisin, tributos decisin y los incentivos del Ejecutivo a
y sustitucin de gasto. En trminos favor del endeudamiento. Por un lado, le
econmicos ese es un asunto de pre- limit la posibilidad de financiarse con
cios relativos entendidos en un sentido emisin, le quit las atribuciones para
amplio, v.g. de dificultad relativa de las decretar tributos permanentes, le redujo
distintas opciones5. Esos precios relati- la discrecionalidad para definir el presu-
vos estn determinados por el conjunto puesto y le dio al poder judicial mayor
de reglas que definen las restricciones capacidad para exigirle el cumplimiento
para el uso de las distintas opciones de de sus obligaciones. Por otro lado, le
poltica fiscal, v.g. la constitucin fiscal6. otorg al Gobierno amplia discreciona-
Por lo tanto, con base en el anlisis de lidad para emitir bonos de deuda en un
los cambios en esas reglas pueden expli- mercado de capitales interno en plena
carse las variaciones en el esquema de expansin. El resultado fue una consti-
financiamiento del Gobierno. tucin fiscal que estimula el dficit y la
Esa es la lnea de investigacin acumulacin de deuda.
que sigue este estudio. En l se busca Por lo tanto, a diferencia de lo
mostrar que el aumento del nivel de que seala la mayora de los estudios7, lo

4 La estrategia de endeudamiento del GNC represent un aplazamiento del aumento en los impuestos necesarios para
servir la deuda. En la mayor parte del perodo la tasa de inters real de la deuda pblica excedi la tasa de crecimiento del
PIB y sus balances primarios fueron negativos. Estos dos hechos generaron una tendencia creciente de la deuda del GNC
como porcentaje del PIB.(Villarreal 2005, 5).
5 (...) sin saber que determina a los hombres a elegir como eligen, debemos contentarnos con el conocimiento de que
para los seres humanos, en casi todas las circunstancias, un precio (relativo) ms alto de lo que sea conducir a una reduc-
cin de la cantidad demandada. Este precio no se refiere a un precio en dinero, sino a precio en su sentido ms amplio.
Sin importar si los hombres son racionales o no, al ir a un restaurante por un camino peligroso, podemos estar seguros
que cada vez menos personas irn si los peligros del camino aumentan (Coase 1988, 4, la traduccin es nuestra).
6 Este concepto es de Buchanan. Por constitucin fiscal se entiende el conjunto de reglas que restringe el poder del Go-
bierno para gastar e imponer tributos. El adjetivo constitucional no significa que esas reglas deban estar en la Constitucin
sino ms bien que son reglas que preceden y determinan las decisiones que se dan en el mbito de la poltica (Buchanan
y Wagner [1977] 1999, 23).
7 Una excepcin notable es Valenzuela (2004) para quien han sido determinantes para el dficit la no inclusin de la deuda
con TES en el cupo de endeudamiento y la ausencia de reglas numricas. Estas ideas contribuyeron de manera funda-
mental al desarrollo de este trabajo.

71
C olombia Internacional 68, jul - dic 2008, Pp. 140, ISSN 0121-5612, Bogot, Pp. 68 - 97

que se trata de mostrar en este artculo nes para decretar tributos y la tercera
es que el cambio en la situacin fiscal a la discrecionalidad del Gobierno para
del Gobierno es producto tanto de las decidir sobre el gasto. El cuarto cap-
restricciones como de la ampliacin tulo describe los principales cambios en
de derechos de decisin. El Gobierno las reglas del endeudamiento que han
enfrent nuevas restricciones, incluidas determinado la reduccin de su costo
restricciones en el uso de sus rentas, en trminos absolutos. Al final se pre-
pero tambin encontr en la deuda un senta la conclusin del estudio.
mecanismo de salida y adaptacin. De
ah la importancia de analizar el efecto
del conjunto de las distintas reglas que 1. Cambio en las reglas sobre
afectan la poltica fiscal. el uso de la emisin como
Este trabajo se aborda desde una recurso de financiacin
perspectiva de economa poltica: busca Desde 1923, con la creacin del
explicar las decisiones del Gobierno Banco de la Repblica, hasta la expedi-
como un agente que sopesa los costos cin de la Constitucin de 1991, la emi-
y los beneficios de sus decisiones en un sin constituy una fuente regular de
contexto de instituciones polticas y eco- financiamiento del Gobierno. Su uso fue
nmicas. En l se parte de unas ideas bsi- continuo, en particular en la dcada de
cas que con frecuencia son pasadas por los treinta, con motivo de la depresin
alto por quienes se ocupan de los temas econmica, y la de los ochenta, con oca-
fiscales en Colombia como que la deuda sin de la crisis de la deuda externa8.
es una alternativa de financiamiento, que El financiamiento con emisin
su escogencia depende de una decisin se daba principalmente bajo tres moda-
de poltica fiscal del Gobierno y que en lidades. La primera consista en prsta-
esa escogencia son determinantes los mos directos del Banco al Gobierno,
precios relativos de las otras alternativas. previa suscripcin de un contrato
No se intenta aqu hacer juicios norma- de emprstito. Desde la creacin del
tivos en el sentido econmico sobre los Banco en 1923 se busc restringir
efectos de la deuda, ni adelantar reco- el uso de estos crditos a travs de la
mendaciones de poltica. imposicin de lmites a los montos de
Esta investigacin se adelanta emisin permitidos, de modificacio-
en cinco partes. Las primeras tres se nes en la composicin de la junta del
ocupan de los principales cambios en Banco y en los procedimientos para la
las reglas relacionadas con las alterna- toma de decisiones, y de disminuciones
tivas de financiamiento del gasto del de los plazos de pago9.
Gobierno distintas a la deuda: la pri- Estas restricciones se relajaron de
mera est dedicada al financiamiento manera sistemtica hasta mediados de
con emisin, la segunda a las restriccio- los aos ochenta en al menos dos aspec-

8 Segn Avella Gmez (2003), en la dcada de los treinta los crditos primarios llegaron a ser del orden del 3,5% del
PIB, y en los ochenta, del orden del 5,8% del PIB, mientras entre los cuarenta y setenta apenas alcanzaron el 0,4% del
PIB (2000, 189).
9 La Ley 25 de 1923, con la que se cre el Banco de la Repblica, dispona las siguientes restricciones: (i) que los crditos
no superaran el 30% del capital y las reservas del Banco; (ii) que fueran aprobados por siete de los diez miembros de su
Junta Directiva; y (iii) que fueran cancelados dentro de los noventa das siguientes.

72
Constitucin fiscal y equilibrio de las finanzas pblicas Miguel Gandour Pordominsky

tos. De un lado, el cupo de crdito del La segunda modalidad de finan-


Gobierno con el emisor aument10; de ciamiento con emisin era la compra
otro, las condiciones contractuales en por parte del Banco de bonos de deuda
trminos de plazos y costo de los cr- pblica emitidos por el Gobierno. Esta
ditos se acomodaron a sus necesidades modalidad fue prevista desde la creacin
coyunturales11. Adicionalmente, aunque del Banco en 1923 y fue comn entre
los crditos deban ser acordados entre el los aos treinta y cincuenta14. En lo
Gobierno y el Banco, dada la naturaleza sucesivo, el empleo de este mecanismo
de sociedad annima de este ltimo12, en de emisin no fue importante y en la
la prctica, cuando una norma de rango dcada de los ochenta finalmente entr
legal autorizaba al Gobierno a contratar en desuso. A partir de entonces, si bien
un crdito con el Banco, esta autoriza- el Gobierno continu emitiendo ttulos
cin se traduca en un nuevo contrato de deuda, su principal comprador dej
de emprstito; es decir, el Banco no de ser el Banco y pas a ser el sector des-
contaba con mayor poder de negocia- centralizado a travs de mecanismos de
cin frente al Gobierno13. colocacin forzosa que fueron emplea-
Esta situacin posibilit que los dos por el Gobierno. A partir de 1986
crditos de emisin se convirtieran en tales ttulos comenzaron a ser colocados
un mecanismo importante de financia- en el mercado internacional15.
cin del gasto pblico, particularmente La tercera modalidad de finan-
entre los aos treinta y los cincuenta y ciacin con emisin era el traslado de
a principios de los ochenta, y su otor- las utilidades generadas por la com-
gamiento estuvo asociado, en general, pra y venta de divisas que efectuaba el
a dificultades para obtener financia- Banco a la Cuenta Especial de Cam-
miento externo. bios. Esta cuenta que llevaba el Banco

10 Las normas que entre 1923 y 1990 ampliaron el cupo de crdito del Gobierno ante el Banco fueron, entre otras, la Ley
73 de 1930, el Decreto Ley 1361 de 1942, el Decreto Ley 3882 de 1949, el Decreto 756 de 1950 y la Ley 34 de 1984.
11 Por ejemplo, mediante la Ley 7 de 1935 el Congreso autoriz la celebracin de un acuerdo entre el Banco y el Gobierno
para hacer ms flexibles las condiciones del crdito que haba sido otorgado a este ltimo en 1934 y que estaba respaldado
con la explotacin de las minas terrestres de Zipaquir, Nemocn, Sesquil y Tausa en trminos de plazo e intereses.
Por su parte, el Decreto Ley 1361 de 1942 permiti la ampliacin del plazo del crdito que el emisor haba otorgado al
Gobierno en 1940. Finalmente la Ley 55 de 1985 autoriz la refinanciacin del crdito del Gobierno con el Banco a una
tasa de inters ms favorable que la anteriormente pactada.
12 El Banco de la Repblica fue creado por la Ley 25 de 1923 como una sociedad annima con participacin del Gobierno,
los bancos nacionales, los bancos extranjeros y los particulares capital principalmente particular y concesionario del
servicio pblico de emisin de moneda por el trmino de veinte aos. Esta creacin luego fue concretada en un contrato.
13 Algunas de las leyes que autorizaron la celebracin de estos contratos fueron las siguientes: Ley 44 de 1933, Decreto Ley
2828 de 1933, Decreto Ley 376 de 1934, Decreto Legislativo 578 de 1934, Decreto Ley 1361 de 1942 y Ley 55 de 1985.
14 Algunos de los casos en los que el Banco adquiri ttulos de deuda del Gobierno fueron los siguientes: la Ley 73 de 1930
autoriz al Banco a otorgar prstamos a los bancos accionistas y al pblico hasta por el 15% de su capital y reservas y
oblig a quienes estuvieran interesados en tomar estos crditos a adquirir ttulos de deuda del Gobierno para garantizar-
los. Como la misma norma autorizaba al Banco a comprar dichos ttulos a entidades oficiales y en el mercado, se abri la
posibilidad de que el Banco adquiriera de modo indirecto ttulos de deuda del Gobierno (Ibez Najar 1990, 344). Ms
adelante, en 1942, el Banco de la Repblica adquiri los ttulos de deuda que el Gobierno emiti, llamados Bonos In-
ternos de Salinas, con el nimo de obtener recursos para contribuir a la financiacin del dficit fiscal que se present en
1940 (Lpez Meja 1990a, 374). En la misma dcada la figura fue utilizada en 1945, cuando el Bando compr los Bonos
Internos de Salinas y los bonos de la Deuda Interna Unificada Clase A (Lpez Meja 1990a, 379) y en 1949, cuando
el Decreto Ley 3882 autoriz al Banco a adquirir los ttulos de deuda pblica denominados Pagars de tesorera 1949,
dentro de un cupo especial de crdito que deba sealar su Junta Directiva para el efecto. Finalmente, en 1955, con el fin
de financiar la deuda producto de recoleccin del pasivo interno de la siderrgica Paz del Ro y permitir su ampliacin,
el Gobierno emiti bonos de deuda cuyo principal comprador fue el Banco de la Repblica (Lpez Meja 1990b, 481).
15 La Ley 7 de 1986 dispuso la colocacin por primera vez de ttulos de deuda en el mercado norteamericano, prctica que
se volvi comn en los siguientes aos (Lpez Garavito 2001, 439).

73
C olombia Internacional 68, jul - dic 2008, Pp. 140, ISSN 0121-5612, Bogot, Pp. 68 - 97

de la Repblica era un registro conta- poca los ingresos de la cuenta llega-


ble de las operaciones activas y pasivas ron a convertirse en uno de los mayores
que arrojaban las operaciones de com- ingresos permanentes del fisco, compa-
pra y venta de oro y divisas que reali- rables a los que reportaban el impuesto
zaba la entidad. Cuando al final de mes de aduanas y el impuesto sobre las ven-
estas operaciones reportaban un resul- tas (Alviar y Rojas 1985: 511). A pesar
tado positivo, el respectivo crdito era de que desde mediados de los ochenta
entregado al Gobierno y contabilizado comenz a restringirse su uso18, solo
como un ingreso corriente (Alviar hasta 1992 desapareci completamente
y Rojas 1985, 512)16. Dado que estas debido a las preocupaciones que exis-
operaciones se llevaban a cabo con tan sobre sus efectos en los precios.
recursos de emisin y que los dineros Al mismo tiempo que se emplea-
de la cuenta fueron empleados por el ban estos mecanismos de financiacin
Gobierno, en un comienzo, para pagar de los gastos del Gobierno con emi-
deudas contradas con el Banco y, ms sin, se present un incremento de la
adelante, para financiar otros gastos, injerencia del Gobierno en las decisio-
esta cuenta constitua otra forma de nes del Banco que se manifest de dos
financiacin del Banco al Gobierno maneras principalmente: la predomi-
con recursos de emisin17. nancia creciente de funcionarios de la
Los recursos de esta cuenta fue- administracin central en la composi-
ron una fuente importante de ingresos cin de la Junta Directiva del Banco y,
para el Gobierno antes de la expedicin posteriormente, de la Junta Monetaria19,
de la Constitucin de 1991, particular- y la facultad que otorg el Acto Legis-
mente entre 1974 y 1981, debido a la lativo 01 de 1968 al presidente para
bonanza del precio del caf. En esta intervenir directamente en el rgano

16 La Cuenta Especial de Cambios fue creada en uno de los contratos celebrados entre el Gobierno y el Banco el 31 de
octubre de 1934, aprobado por la Ley 7 de 1935, con el propsito de que las utilidades que el segundo obtuviera por
la compra y venta de oro fsico y por giros sobre el exterior, hasta tanto no se reestableciera la convertibilidad del peso
colombiano, sirvieran para el pago de los crditos otorgados al Gobierno por el emisor entre 1933 y 1934.
17 Como seala Montenegro (1983, 104), (las) entregas al Gobierno de las UCVD [Utilidades por Compra Venta de
Divisas] constituyen expansin monetaria de carcter primario. Su naturaleza es idntica a la de un crdito cualquiera
al Gobierno central. La razn de este hecho es muy simple. Por su propia naturaleza, cualquier transferencia de carcter
monetario del Banco Central a cualquier agente de la economa implica expansin primaria de circulante. Las ganancias
de capital por el manejo de reservas y por consiguiente las UCVD, son un excedente de carcter contable que pertenece
usualmente a los bancos centrales y cuya monetizacin es discrecional.
18 La restriccin comenz en 1983 cuando el Gobierno del Presidente Betancourt, bajo la vigencia de una emergencia
econmica, dispuso la emisin de ttulos de deuda pblica para reemplazar los recursos de la Cuenta Especial de
Cambios. Con este mismo propsito las reformas tributarias adoptadas en las leyes 9 y 14 del mismo ao buscaron
aumentar los recursos de origen tributario para lo cual previeron un aumento en la tarifa del impuesto sobre las ventas
y otras medidas que hicieran ms eficiente el recaudo (Alonso, Fainboim y Olivera 1998, 12). Por ltimo, el Decreto
Legislativo 73 de 1983 elimin el esquema de apropiacin automtica de las utilidades de la compra y venta de divisas
por la Cuenta Especial de Cambios (Armenta, Fernndez y Snchez 2005, 98), lo que supona la suspensin de este
mecanismo de financiacin.
19 Cuando fue creado el Banco de la Repblica en 1923, el Congreso propuso que su Junta Directiva fuera un cuerpo
independiente del Gobierno central. Para ello dispuso que estara conformada por diez miembros de los cuales solo tres
podan ser funcionarios del Gobierno distintos al ministro de Hacienda. Los dems miembros deban ser nombrados por
los accionistas del Banco y solo tres podan ser banqueros. En los aos treinta se fortaleci la participacin del Gobierno
en las decisiones del emisor gracias al ingreso del ministro de Hacienda a su Junta Directiva con voz pero sin voto y
a la eliminacin de la participacin de los banqueros en la misma. El Decreto 2057 de 1951 finalmente otorg voto
al ministro de Hacienda en la Junta Directiva del Banco. En la dcada del sesenta el diseo de las polticas cambiaria,
monetaria y crediticia se entreg a la Junta Monetaria, la cual tuvo una conformacin eminentemente estatal hasta que
desapareci en 1991.

74
Constitucin fiscal y equilibrio de las finanzas pblicas Miguel Gandour Pordominsky

emisor mediante decretos constitucio- culo 373 de la Constitucin Poltica de


nales autnomos20. Esta mayor injeren- 1991), lo que, dada la composicin de
cia del Gobierno en las decisiones de la la Junta del Banco22, convirti el finan-
Junta Directiva del Banco y de la Junta ciamiento mediante esos instrumentos
Monetaria favoreci la toma de deci- de emisin en una posibilidad apenas
siones a favor de la emisin. terica. Si bien la nueva Carta dej
Ese esquema institucional pro- abierta la posibilidad de que el Banco
pici que la deuda del Gobierno con adquiriera ttulos de deuda pblica, esto
el Banco, que en 1985 representaba slo puede tener lugar mediante ope-
5,8% del PIB, se multiplicara 1,7 veces raciones de mercado abierto, opcin
hacia finales de la misma dcada (Ave- de la que no se ha hecho mayor uso
lla Gmez 2000, 135-41). La deuda del desde entonces23. En lo que respecta a
Gobierno con el Banco pas de 33,9% la Cuenta Especial de Cambios, su uso
de la deuda interna en 1980 a 62,2% en comenz a ser restringido a partir del
1991 (Avella 1996 citado por Alonso, Gobierno del Presidente Betancur y en
Fainboim y Olivera 1998, 13). 1992 se dispuso su liquidacin defini-
Justificada tanto en los altos tiva mediante la ley 31 de 1992.
niveles de inflacin y la inestabilidad de El nuevo modelo de banca cen-
precios, que estos instrumentos gene- tral adoptado en 1991 ha presentado
raron durante los ochenta, como en la resultados satisfactorios en trminos
falta de transparencia que provocaban de control de la inflacin. Muestra de
en trminos del financiamiento del ello es que sus niveles pasaron de oscilar
gasto, la Constitucin de 1991 incor- entre el 16 y el 30 por ciento entre 1980
por las propuestas del propio Banco y 1990, al 5 por ciento en 2004. Estos
de la Repblica, que tenan el prop- resultados han conducido a una reduc-
sito de imponer lmites estrictos a su cin de los recursos que el Gobierno
uso21. La primera de ellas fue exigir obtena por concepto de seoreaje24,
la unanimidad de los miembros de la que en 1981 equivalan a cerca del 1,5%
Junta Directiva del Banco para la apro- del PIB (Villareal 2005, 1). Adems, las
bacin de los prstamos directos (art- reformas lograron reducir la deuda del

20 A travs de los decretos constitucionales autnomos el Presidente desarrollaba de manera directa aspectos de la Consti-
tucin sin la intervencin del Congreso. En virtud de dichas atribuciones, el Presidente estaba habilitado para modificar
la estructura y funcionamiento del emisor, lo que inclua su Junta Directiva. Esto signific un cambio sustancial en la dis-
tribucin de competencias entre el Ejecutivo y el Legislativo pues se elimin en la prctica la posibilidad de intervencin
del Congreso en la regulacin de estas materias y se concentr dicha facultad en el Presidente.
21 En el ao inmediatamente anterior, y con fundamento en las mismas preocupaciones, la Ley 51 de 1990 haba suspendido
ya los cupos de crdito del Gobierno ante el Banco.
22 Segn el artculo 372 de la Constitucin, la Junta Directiva del Banco de la Repblica est conformada por siete
miembros. Uno de ellos es el ministro de Hacienda, quien la preside; el Gerente, elegido por la Junta Directiva; y cinco
miembros ms, nombrados por el Presidente de la Repblica por periodos prorrogables de cuatro aos. Para asegurar la
independencia de la Junta el artculo dispuso que solo dos de estos ltimos cinco miembros podran ser reemplazados
cada cuatro aos, de manera que en principio se persegua que cada Presidente slo pudiera designar dos miembros,
adems del ministro de Hacienda.
23 La Constitucin no establece una mayora calificada para la aprobacin de estas operaciones.
24 La expansin monetaria, producto de la emisin, tiene como efecto una reduccin en el valor real de la moneda. Al
haber mayor dinero en circulacin y la misma cantidad de bienes y servicios dentro de una economa cada billete
tendr menor poder adquisitivo. Esta disminucin en el poder adquisitivo del dinero implica una disminucin del
bienestar de los poseedores de billetes anteriores a la emisin pues su dinero podr comprar menos bienes y servicios
que antes. Este fenmeno es conocido como impuesto inflacionario porque los portadores de billetes transfieren esa

75
C olombia Internacional 68, jul - dic 2008, Pp. 140, ISSN 0121-5612, Bogot, Pp. 68 - 97

Gobierno con el Banco del 62,2% de En el caso de los decretos de


la deuda interna nacional en 1991, al emergencia econmica, esto se deba
26,2% en 1992 y al 9,6% en 199525. a que (i) la reforma constitucional de
1968 que cre la emergencia econ-
2. Cambios en las reglas mica prevea la posibilidad de que los
para la creacin de tributos decretos dictados durante su vigencia
por parte del Gobierno tuvieran carcter permanente, a diferen-
El nuevo ordenamiento cons- cia de lo que ocurra con los decretos
titucional redujo de manera sustancial de estado de sitio26; (ii) la Constitucin
las facultades del Gobierno para crear y no prevea ninguna restriccin para
modificar tributos mediante decreto. El adoptar reformas de carcter tributario
Ejecutivo perdi, de un lado, la capaci- durante las emergencias econmicas;
dad para introducir cambios permanen- y, (iii) tanto el Consejo de Estado, que
tes en la legislacin tributaria mediante deba emitir concepto previo a la decla-
decretos de rango legal; de otro per- ratoria de la emergencia, como la Corte
di tambin la facultad de variar la Suprema de Justicia, que realizaba el
tarifa y otros elementos sustanciales del control automtico de constitucionali-
impuesto de aduanas sin lmite tempo- dad de los decretos legislativos, consi-
ral o porcentual. deraban conveniente que el Gobierno
gozara de amplia discrecionalidad en la
a) Prdida de facultades del Gobierno toma de decisiones durante las emer-
para introducir cambios permanentes gencias econmicas. Con base en esa
en la legislacin tributaria visin el Consejo de Estado le otorg
Bajo la vigencia de la Constitu- al Ejecutivo discrecionalidad para ele-
cin de 1886 el Gobierno gozaba de gir a su conveniencia entre las distintas
la facultad de crear e introducir refor- alternativas constitucionales para miti-
mas tributarias de carcter permanente gar la emergencia; la Corte se limit a
tanto durante los estados de emergencia hacer un control puramente formal del
econmica como en uso de facultades procedimiento de expedicin de los
extraordinarias conferidas por el Con- decretos. El nico condicionamiento
greso. Respaldado por esta instituciona- de fondo exigido por la Corte Suprema
lidad, el Ejecutivo llev a cabo cambios fue que no se desmejoraran los dere-
sustanciales en la legislacin tributaria chos de los trabajadores con las medidas
con un efecto amplio sobre el recaudo. de emergencia econmica.

parte de su bienestar al emisor. El emisor, en cambio, al realizar sus pagos con el dinero producto de la emisin, un di-
nero con menor valor real, obtiene una ganancia que es producto de la diferencia entre el valor nominal de la moneda
en que est pagando los bienes y servicios recibidos y el valor real de estos. Esta ganancia es conocida como seoreaje.
La teora econmica reconoce que el seoreaje puede ser usado como fuente de financiamiento de los Estados. Esta
obtencin de recursos debida a la emisin es especialmente atractiva en casos en que el Estado no cuente con fcil
acceso a los mercados de capital ya que la ausencia de capacidad para financiarse con deuda genera un sesgo hacia la
emisin como mecanismo de financiacin. Este sesgo aumenta considerablemente en circunstancias en que el Banco
Central no es independiente (Cukierman 2005).
25 Avella 1996 citado por Alonso, Olivera y Fainboim 1998, 13.
26 El carcter temporal de los decretos legislativos expedidos durante los estados de sitio condujo a que, una vez fue
introducida la figura del estado de emergencia econmica en 1968, la figura del estado de sitio no fuera empleada con
fines tributarios.

76
Constitucin fiscal y equilibrio de las finanzas pblicas Miguel Gandour Pordominsky

Por otra parte, la Constitucin de 01 de 1968; (ii) la conexidad que debe


1886 no estableca ninguna restriccin existir entre la creacin o modificacin
al empleo, por parte del Gobierno, de de los tributos y la causas invocadas
facultades legislativas extraordinarias para como fundamento de la declaracin de
la creacin de tributos mediante decre- la emergencia debe ser directa y espe-
tos ley. Esto permiti que, al examinar cfica; (iii) los nuevos recursos que se
la constitucionalidad de tales decretos obtengan mediante esa figura deben
ley, la Corte Suprema de Justicia no solo destinarse de manera exclusiva a con-
considerara viable esta posibilidad sino jurar la crisis; por ltimo, (iv) la Corte
que contara con una visin amplia en la Constitucional, a diferencia de la Corte
interpretacin del requisito de precisin Suprema de Justicia, realiza un control de
de las facultades extraordinarias que exi- constitucionalidad de forma y de fondo
ga la Constitucin27. Esta tendencia en de los decretos legislativos en los que se
la jurisprudencia vari en la dcada de declara la emergencia y se adoptan medi-
los ochenta cuando la Corte adopt una das para solucionarla29 y puede declarar,
interpretacin restrictiva de las leyes de por lo tanto, que las causas invocadas por
facultades extraordinarias bajo el argu- el Gobierno no ameritan la declaracin
mento de su carcter excepcional28. del estado de excepcin aludido o que
La Constitucin de 1991, ciertas las normas expedidas exceden las facul-
normas posteriores como la ley esta- tades del Gobierno30.
tutaria de los estados de excepcin, Esta postura le ha permitido a
as como la intervencin de la Corte la Corte Constitucional imponer una
Constitucional en el control de cons- interpretacin restrictiva de las faculta-
titucionalidad de los decretos de rango des del Gobierno para crear tributos al
legal, han significado un recorte signi- amparo de la declaracin de emergencia
ficativo de las facultades del Gobierno econmica. As, en la Sentencia C-136
para crear y modificar tributos a travs de 1999 (M.P. Jos Gregorio Hernn-
de estos mecanismos. dez), este tribunal fue enftico en sea-
En lo que respecta a la emer- lar (i) que los recursos que se recaudan
gencia econmica, (i) si bien durante por concepto de los tributos creados
su vigencia es posible que el presidente durante un estado de emergencia eco-
establezca tributos o aumente la tarifa de nmica deben ser destinados nica y
los ya existentes con el fin de obtener exclusivamente a los propsitos que el
recursos para solucionar la crisis que dio Ejecutivo indic cuando la declar; (ii)
lugar a su declaracin, en la actualidad que tal destino no puede interpretarse
tales medidas solo pueden ser de carcter en sentido amplio; (iii) que es natural
temporal, a diferencia de lo que ocurra que en un estado de emergencia el
desde la expedicin del Acto Legislativo recaudo tenga una destinacin espec-

27 La Corte Suprema lleg incluso a estimar ajustadas a la Constitucin las leyes de facultades extraordinarias que sealaban
sin detalle su materia y los fines para los cuales se otorgaban las facultades.
28 Segn lo estipulan las sentencias del 8 de febrero de 1990 (M.P. Fabio Morn Daz) y del 31 de mayo del mismo ao
(M.P. Hernando Gmez Otlora).
29 As lo seala la Sentencia C-004 de 1992 (M.P. Eduardo Cifuentes Muoz).
30 Como ocurri por ejemplo en el caso del impuesto sobre las transacciones financieras, conocido como cuatro por mil.

77
C olombia Internacional 68, jul - dic 2008, Pp. 140, ISSN 0121-5612, Bogot, Pp. 68 - 97

fica pues las medidas deben adoptarse de facultades. Estas nuevas disposicio-
con el nico fin de conjurar la crisis; (iv) nes limitaron la posibilidad de intro-
que esa destinacin especfica significa ducir reformas tributarias mediante
que lo recaudado no puede incluirse en decretos ley.
la base para la liquidacin de las transfe-
rencias destinadas a las entidades terri- b) Prdida de facultades
toriales; y, (v) que si bien el Congreso del Gobierno para introducir
puede darle carcter permanente al cambios al impuesto de aduanas
impuesto, no puede hacer permanente El segundo campo en el que se
la destinacin especfica31. redujeron las capacidades del Gobierno
La institucionalidad descrita ha en materia tributaria es en el de la
conducido a que entre 1991 y 2006 variacin de la tarifa y otros elemen-
solo se haya realizado una reforma tri- tos sustanciales del impuesto de adua-
butaria por medio de la figura de los nas sin lmite temporal o porcentual. En
decretos legislativos de estado de emer- el texto original de la Constitucin de
gencia econmica: el Decreto Legisla- 1886 se haba previsto que la variacin
tivo 2331 de 1998, a travs del cual se de la tarifa de este impuesto, como en
cre de manera temporal el impuesto el caso de los dems impuestos, deba
del dos por mil sobre las transacciones llevarse a cabo por medio de una ley.
financieras32. La reforma constitucional de 1968
Respecto a la introduccin de entreg esta facultad al Gobierno sin
reformas tributarias permanentes por lmite temporal o porcentual, pero exi-
medio de los decretos ley, la nueva carta gi que su ejercicio se sujetara a la ley
poltica introdujo las siguientes restric- marco que el Congreso expidiera. El
ciones: el numeral 10 del artculo 150 Acto Legislativo de 1968 tambin dis-
prohibi expresamente la concesin de puso que la reforma de esta ley tuviera
facultades extraordinarias al presidente iniciativa gubernamental exclusiva.
para decretar tributos. Adems el texto La ley marco de aduanas,
constitucional fij en seis meses el tr- expedida en 1971, complement las
mino por el cual pueden ser otorgadas anteriores disposiciones con el otorga-
facultades extraordinarias al presidente miento de facultades al Ejecutivo para
y exigi la mayora absoluta de una y actualizar y reestructurar la nomencla-
otra cmara para la aprobacin de la ley tura arancelaria, restringir o derogar

31 Esta postura contrasta con la adoptada por la misma Corte respecto a la creacin de tributos durante los estados de
conmocin interior antiguos estados de sitio, pues en este caso: (i) ha aceptado de manera amplia la creacin de
tributos para enfrentar el aumento de los atentados de los grupos al margen de la ley, aun cuando la presencia de estos
grupos ha sido una situacin permanente durante las ultimas dcadas, y sin exigir del Gobierno una explicacin sobre la
insuficiencia de los ingresos ordinarios para enfrentar una crisis que es de carcter permanente, como dice la Sentencia
C-083 de 1993, M.P. Fabio Morn Daz; y (ii) ha retomado la posicin de la Corte Suprema de Justicia, previa a 1991,
segn la cual al tribunal constitucional slo le corresponde evaluar los decretos legislativos dictados durante los estados
de conmocin interior desde el punto de vista jurdico y formal y no de la conveniencia de las motivaciones.
32 Los Decretos 2330 y 2331 de 1998 establecieron una contribucin temporal, aplicable hasta el 31 de diciembre de 1999,
del dos por mil sobre las transacciones financieras. Mediante sentencia No. C-136 del 4 de Marzo de 1999, M.P. Jos
Gregorio Hernndez Galindo, la Corte Constitucional declar la inexequibilidad del gravamen, argumentando que se le
estaba dando destinacin especfica a un impuesto de carcter nacional. La Ley 508 de 1999 revivi y ampli el cobro
de la contribucin hasta el 31 de diciembre de 2000. Este tributo de carcter temporal fue convertido en permanente
de manera definitiva mediante la Ley 633 de 2000, la cual cre, a partir del 1 de enero de 2001, el gravamen a los movi-
mientos financieros, con una tarifa de tres por mil, aumentada al cuatro por mil mediante la Ley 1111 de 2006.

78
Constitucin fiscal y equilibrio de las finanzas pblicas Miguel Gandour Pordominsky

exenciones sobre derechos arancela- y (iv) al surgimiento de acciones judi-


rios de importacin y variar la tarifa ciales que reducen los costos de acceso
de los aranceles. a la justicia y que constituyen mecanis-
Esta ltima facultad, a la que mos ms coercitivos de cumplimiento
el Gobierno recurri por varios aos de las obligaciones a cargo del Ejecu-
para aumentar el recaudo en situacio- tivo, incluyendo obligaciones de conte-
nes de estrs fiscal, en particular en los nido prestacional.
aos ochenta, fue limitada por la nueva
Constitucin en concordancia con el a) Instituciones presupuestales:
giro hacia la apertura que inici el reduccin del control del Ejecutivo
pas a finales de esa misma dcada. La en la definicin y ejecucin
restriccin consisti en que la Cons- del presupuesto
titucin de 1991 estableci que las En lo que atae a las institucio-
modificaciones a las tarifas de los aran- nes presupuestales, durante la vigencia
celes solo podran llevarse a cabo por de la Constitucin de 1886 las refor-
razones de poltica comercial a partir mas a los procedimientos de aproba-
de ese momento. cin y modificacin del presupuesto en
Colombia introdujeron, de manera sis-
3. Cambio en las reglas relativas temtica, reglas que la literatura econ-
al control sobre el gasto mica denomina jerrquicas, v.g. reglas
Con los cambios en la institucio- que le otorgan amplio poder al ministro
nalidad fiscal que se consolidaron con de Hacienda frente a los dems minis-
la nueva constitucin el Gobierno per- tros y al Congreso en trminos de la
di capacidad de control sobre el gasto. definicin de la agenda de discusin del
Esto se debi principalmente a (i) cam- presupuesto (Alesina 1998)33. Estas nor-
bios en las instituciones presupuestales, mas le otorgan al ministro de Hacienda
(ii) prdidas en los derechos de decisin capacidad formal para controlar el gasto
sobre las rentas, especficamente por las y permiten hacerlo responsable de los
modificaciones en el rgimen de trans- resultados fiscales34, v.g. el Gobierno
ferencias de la Nacin a las entidades puede excluir del presupuesto gastos
territoriales, (iii) las restricciones intro- ordenados por leyes anteriores y el
ducidas a la potestad para reducir los Congreso no puede aumentar los gas-
salarios reales de los servidores pblicos, tos o reducir los ingresos del proyecto

33 La literatura econmica distingue tres tipos de reglas: (i) las procedimentales, que regulan el proceso de formacin, pre-
sentacin y aprobacin legislativa del presupuesto; (ii) las numricas, que imponen lmites especficos al tamao del pre-
supuesto; y (iii) las de transparencia, que buscan la publicidad de los procedimientos y resultados presupuestales (Alesina
y Perotti 1996).
34 Los procedimientos presupuestales desarrollados en Colombia han facultado al Ejecutivo para ejercer un mayor control
sobre los resultados fiscales. Centrar la responsabilidad en el Gobierno quitndosela al Congreso, cuando es posible, no
asegura un buen manejo fiscal pero incrementa la probabilidad de una administracin fiscal cuidadosa y permite, por lo
menos, focalizar la responsabilidad en el Ministerio de Hacienda (Hommes 1998, 107).
El mismo autor ms adelante sostiene: Con las normas presupuestales que existen ahora, y dada la autoridad del Gobier-
no central en asuntos presupuestales, acompaada por la independencia del Banco Central, no es posible que un ministro
de Hacienda de nuestros das como lo han hecho otros en el pasado culpe al Congreso, al poder judicial, al sistema
descentralizado de Gobierno y a la Constitucin o a la reparticin de ingresos entre regiones por la expansin del gasto
pblico o por el resultado fiscal de un ao determinado. Al contrario, la opinin pblica puede sealar al Gobierno como
completo responsable de los resultados fiscales porque se han puesto a su disposicin las herramientas necesarias para un
buen manejo fiscal (114).

79
C olombia Internacional 68, jul - dic 2008, Pp. 140, ISSN 0121-5612, Bogot, Pp. 68 - 97

de presupuesto sin la aprobacin escrita mediante estos acuerdos. Es as como


del ministro de Hacienda35. el ministro decida cada cuatro meses
Si bien la institucionalidad pre- qu se poda comprometer y, cada mes,
supuestal posterior a la expedicin qu se poda pagar (Fernndez, 1998).
de la Constitucin de 1991 mantuvo Esta potestad implicaba que, en la prc-
en general esa orientacin jerrquica tica, era dicho funcionario, no el Con-
de sus reglas procedimentales, incor- greso, quien determinaba los gastos que
por recortes sustanciales al poder del podan ser efectuados.
Gobierno en dos aspectos importan- La figura de los Acuerdos de
tes. El primero est relacionado con Obligaciones fue eliminada por la Ley
la potestad que el Decreto Legislativo 38 de 1989, nueva ley orgnica del pre-
1675 de 196436 le haba otorgado al supuesto, que se convirti en la base de
ministro de Hacienda para determi- la institucionalidad presupuestal bajo la
nar, a travs de los llamados acuerdos nueva carta38. Esta ley continu vigente
de gastos y obligaciones, las apropiacio- despus de la expedicin de la Consti-
nes presupuestales que efectivamente tucin de 1991 con el aval de la Corte
podan ser comprometidas por las Constitucional39. Lo anterior condujo a
entidades37. Estos eran un mecanismo la prdida de control sobre la ejecucin
mediante el cual el Ejecutivo, en cabeza del gasto en el corto plazo por parte del
del ministro de Hacienda, elaboraba el ministro de Hacienda, lo que hizo que
presupuesto cada cuatro meses. Si bien los mecanismos de control del presu-
exista una ley de la Repblica que era puesto de corto plazo se concentraran
aprobaba por el Congreso, era el minis- en el manejo de caja. Con este cambio
tro quien tena la facultad, y la ejerca, normativo, la ley anual de presupuesto
de autorizar el inicio de la contratacin aprobada por el Congreso pas de ser

35 El artculo 351 de la Constitucin establece que para poder aumentar cualquier partida de gasto de las propuestas por
el Gobierno o incluir una nueva, el Congreso deber contar con autorizacin por escrito del ministro del ramo. De
otro lado, el artculo 349 indica que el Congreso slo puede aumentar los cmputos de rentas, recursos de crdito o los
provenientes del Tesoro cuando cuente con el concepto previo y favorable del ministro del ramo.
36 Artculo 68 del Decreto 1675 de 1964: Para mantener el equilibrio del presupuesto durante su ejecucin, el ministro de
Hacienda y Crdito Pblico, asistido por el Director General de Presupuesto, preparar durante los ltimos diez das de
cada mes un programa de las obligaciones que puedan tomarse a cargo del Estado y otro de las sumas que puedan girarse
por las distintas dependencias, con cargo a sus respectivas apropiaciones para gastos, mediante la asignacin de partidas
globales, teniendo en consideracin las solicitudes que los Ministerios y los Departamentos administrativos le hagan antes
del 20 de cada mes, el producto de las rentas e ingresos durante los meses corridos del ejercicio de viabilidad de los recur-
sos del crdito que se hubieran incluido en el presupuesto y las necesidades del equilibrio presupuestal. Tales programas
de obligaciones y de gastos sern sometidos a la aprobacin del Consejo de Ministros. El artculo 69 del mismo decreto
contina: Los ministros o jefes de departamento administrativo no podrn celebrar contratos ni contraer obligaciones a
cargo de una vigencia fiscal sin que antes haya sido aprobado el gasto en el respectivo acuerdo mensual de obligaciones.
Los contratos que se celebren en contravencin de este artculo adolecern de nulidad absoluta.
37 El Decreto 294 de 1973 defina los Acuerdos de Obligaciones como el tope mximo de obligaciones contractuales que
podan contraer las entidades del nivel central cada cuatro meses y los Acuerdos de Gastos como los pagos mensuales
autorizados con cargo a la Ley Anual del Presupuesto. Los gastos no recogidos en los Acuerdos de Obligaciones no
podan ejecutarse.
38 La sentencia C-478 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muoz, examin la constitucionalidad del artculo 94 de la Ley 38
de 1989. En esta sentencia, tras un largo examen de los principios constitucionales, la Corte Constitucional determin
que los preceptos de la Ley 38 de 1989 no contradecan el nuevo rgimen constitucional. Otras sentencias que se pueden
consultar al respecto son la C-546 de 1992 y C-023 de 1996. La Ley 38 de 1989 tuvo que ser adaptada a las condiciones
de la actual Constitucin por las leyes 179 de 1994 y 225 de 1995. Esta ltima, en su artculo 24, le confiri al Gobierno
facultades para compilar las normas presupuestales. En virtud de ese artculo, las leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de
1995 fueron compiladas en el Decreto 111 de 1996, Estatuto Orgnico del Presupuesto. Con la expedicin del decreto
se pretenda combatir la dispersin legislativa y propugnar por la certeza jurdica.
39 Establecido por medio de la sentencia C-478 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muoz, entre otras.

80
Constitucin fiscal y equilibrio de las finanzas pblicas Miguel Gandour Pordominsky

una autorizacin de gasto en sentido una prdida de control sobre la ejecu-


simplemente formal a una con efectos cin del gasto en el corto plazo.
sustanciales inmediatos.
El segundo aspecto en el que se b) Prdida de derechos de decisin
restringieron las facultades del Gobierno sobre las rentas del Gobierno
est relacionado con su prerrogativa Los cambios al rgimen de
para decretar gasto. El artculo 208 de transferencias de la Nacin a las enti-
la Constitucin de 1886 le otorgaba dades territoriales que trajo consigo la
al Gobierno dicha potestad cuando el Constitucin de 1991 le significaron
Congreso no estuviera sesionando. El al Gobierno la prdida de derechos de
nuevo gasto se discuta en el Consejo decisin sobre sus rentas. El nuevo orden
de Ministros por iniciativa del minis- constitucional no solo aument la base
tro de Hacienda (ley 110 de 1912) y sobre la cual se haca el clculo de las
las partidas decretadas eran sometidas a transferencias, sino que tambin limit
posterior aprobacin por el Consejo de de manera significativa la capacidad del
Estado. Una vez reanudaba sesiones, el Gobierno central para afectarla.
Congreso se limitaba a avalar las apro- A partir de la reforma constitu-
piaciones dispuestas por el Gobierno. cional de 1968, el clculo de las trans-
La Constitucin de 1991 deter- ferencias a las entidades territoriales,
min que el Gobierno slo puede situado fiscal y cesin a los municipios
decretar gastos extraordinarios con de un porcentaje del impuesto sobre
ocasin de la declaracin de estados de las ventas, se bas en los ingresos ordi-
excepcin. En este sentido, la Cons- narios, que estaban definidos como la
titucin de 1991, en su artculo 345, diferencia entre los ingresos corrientes
establece que no podr haber ingreso de la Nacin y las rentas con destina-
ni gasto que no se halle incluido en el cin especfica41. Por esto la creacin
presupuesto. Su inciso segundo dispone, de este ltimo tipo de rentas constitua
adems, que no podr hacerse ningn para el Gobierno central un mecanismo
gasto pblico que no haya sido decre- para redistribuir, a su favor, los derechos
tado por el Congreso40. de decisin sobre sus ingresos. Con el
Estos cambios le significaron al nimo de frenar esta prctica y gene-
ministro de Hacienda una prdida sus- rar mayor certidumbre sobre el monto
tancial de poder de negociacin frente de las transferencias, la Constitucin
al Congreso y redujeron su capacidad de 1991, en su artculo 357, cambi la
de controlar la ejecucin del presu- base para el clculo del situado fiscal, de
puesto. Lo anterior por cuanto, de un ingresos ordinarios a ingresos corrien-
lado, elevaron los costos de transaccin tes. Estos fueron definidos como la suma
de la aprobacin del proyecto de pre- de ingresos tributarios y no tributarios,
supuesto en el Congreso, y por otro, excluidos los recursos de capital42. Los
le significaron al ministro de Hacienda ingresos corrientes se convirtieron de

40 Artculo 345 de la Constitucin Poltica.


41 Decreto Ley 294 de 1973.
42 Esta definicin constitucional ha sido complementada por la Corte Constitucional, para la que la regularidad tanto en

81
C olombia Internacional 68, jul - dic 2008, Pp. 140, ISSN 0121-5612, Bogot, Pp. 68 - 97

igual manera en la base para el clculo ha moderado desde el primer fallo, en


de la participacin de los municipios en el que declar improcedente cualquier
las rentas nacionales. Adems, con algu- disminucin tanto individual como
nas excepciones, la Constitucin prohi- colectiva soportada en razones fiscales,
bi la creacin de rentas nacionales con hasta el ltimo fallo, en el que acepta
destinacin especfica. que la reduccin del dficit es un fin
La Carta de 1991 tambin dis- imperioso que puede justificar que tales
puso el aumento anual del porcentaje disminuciones se apliquen en tanto
de ingresos corrientes que sera trans- guarden la debida proporcionalidad. A
ferido a las entidades territoriales hasta pesar de lo anterior, la discrecionalidad
tanto dicho porcentaje fuera suficiente del Gobierno es hoy menor a la que
para atender los servicios para los cua- tena antes de la nueva Constitucin.
les estaban destinadas las transferencias, Antes de la expedicin de la
principalmente salud y educacin. Las Constitucin de 1991, la determi-
reformas constitucionales de 1995 y nacin del nivel de incremento de
2001 han tratado de frenar el creci- los salarios de los servidores pbli-
miento de estos porcentajes; la primera, cos corresponda al Congreso. Sin
mediante la autorizacin de excluir de embargo, en la prctica esa definicin
la base de liquidacin los impuestos la haca el Gobierno, en la medida en
nuevos y los creados durante los esta- que ao tras ao el Congreso le otor-
dos de excepcin; la segunda, mediante gaba facultades extraordinarias para tal
la creacin de un sistema nico de efecto. Tradicionalmente, el aumento
reparto (Sistema General de Participa- de las escalas salariales era fijado de
ciones) cuyo porcentaje de transferen- acuerdo con la inflacin reportada en
cia se at al promedio de crecimiento el ao inmediatamente anterior. A par-
de los ingresos corrientes en los aos tir del periodo 1984-1985 la situacin
anteriores y a la inflacin. cambi pues el Gobierno logr que en
la ley de facultades extraordinarias se
c) Eliminacin de la reduccin salarial incluyera una autorizacin para tener
como mecanismo de ajuste fiscal en cuenta tambin la situacin fiscal del
La posibilidad de acudir a reduc- pas. Con base en esa autorizacin los
ciones de los salarios reales de los servi- incrementos salariales de los servidores
dores pblicos como medida de ajuste pblicos comenzaron a ser establecidos
fiscal, de la que el Gobierno hizo uso por debajo de los ndices de inflacin
de manera amplia en la segunda mitad (Lpez Garavito 2001, 427).
de los aos ochenta con la anuencia del La nueva Carta introdujo cam-
Congreso, fue limitada como conse- bios significativos al respecto. El numeral
cuencia de las sentencias que la Corte 19 del artculo 150 de la Constitucin
Constitucional ha emitido sobre esa otorg la facultad de definir el incre-
materia. La posicin de esta ltima se mento anual de los salarios de los ser-

la percepcin como en la destinacin a una canasta comn es una caracterstica fundamental de los ingresos corrientes
(sentencias C-423 de 1995, M.P. Fabio Morn Daz, y C-066 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil). Esta precisin ha
servido para impedir que, por la va de la reclasificacin normativa de un ingreso, se extraigan recursos del clculo de los
ingresos corrientes.

82
Constitucin fiscal y equilibrio de las finanzas pblicas Miguel Gandour Pordominsky

vidores pblicos al Gobierno, pero con cipios constitucionales entre los cua-
sujecin a la ley marco que expidiera les resaltaba la necesidad de atender la
el Congreso. En desarrollo de esta dis- necesidades macroeconmicas del pas.
posicin, se expidi la Ley 4 de 1992 En ese orden de ideas, concluy que
en la que se indicaron los criterios que era posible establecer ajustes diferentes
debe seguir el Gobierno para fijar el de acuerdo con el nivel de remunera-
rgimen salarial de los servidores pbli- cin de los servidores.
cos. Entre ellos se encuentran el respeto
de los derechos adquiridos, la prohibi- d) Creacin de obligaciones
cin de desmejorar sus salarios y presta- presupuestales del Gobierno
ciones sociales y la obligacin de ajustar por fuera del escenario regular
anualmente el sistema salarial43. Bajo la vigencia de la Consti-
Sobre este ltimo criterio se pro- tucin de 1886, las normas con efecto
nunci la Corte Constitucional en la sobre el gasto se definan, en general,
sentencia C-710 de 1999, declarndolo nicamente en el Congreso. La Cons-
no slo ajustado a la Constitucin, sino titucin de 1991 introdujo mecanis-
afirmando que era una medida nece- mos de proteccin de derechos, en
saria para resguardar a los servidores particular el mecanismo de la accin
pblicos del impacto negativo que sobre de tutela, que le han conferido a las
sus ingresos laborales causa la inflacin. decisiones judiciales un poder mayor al
Esta postura fue reiterada en la sentencia que detentaban bajo el anterior orde-
C-1433 de 2000 (M.P. Antonio Barrera namiento constitucional, al tiempo
Carbonell), en la que declar inexequi- que redujeron la capacidad del Ejecu-
ble un artculo de la Ley 547 de 1999, tivo para decidir en esa materia. Esto se
Ley Anual de Presupuesto de la vigen- debe a varios factores.
cia 2000, por no prever los recursos En primer trmino, la creacin de
necesarios para ajustar el salario de los la accin de tutela propici dos cambios
servidores pblicos conforme a la infla- fundamentales en cuanto a la redistri-
cin del ao anterior44. bucin de tales derechos de decisin. El
La postura de la Corte se moder primero de ellos fue la ampliacin de la
a partir de la sentencia C-1064 de 2001 capacidad del poder judicial para hacer
(M.P. Manuel Jos Cepeda Espinosa y cumplir las obligaciones del Gobierno,
Jaime Crdoba Trivio), en la que sos- con respecto a las acciones judiciales
tuvo que del artculo 53 de la Consti- ordinarias. Esta modificacin redujo los
tucin no se desprende la consagracin costos de acceder a la instancia judicial,
explcita de un derecho al ajuste anual la dot de procedimientos expeditos
del salario conforme al IPC sino un para emitir fallos, le dio efecto inme-
derecho a mantener el poder adquisi- diato a los mismos y aument los costos
tivo real del mismo y que este derecho de no acatarlos45. El segundo cambio
deba ser ponderado con otros prin- se refiere al carcter obligatorio y de

43 Dispuesto en el artculo 2, Ley 4 de 1992.


44 La ley demandada solo prevea los recursos para el ajuste de los salarios de los servidores que devengaban menos de dos
salarios mnimos.
45 En contraste, las acciones ordinarias requieren la intermediacin de un abogado, exigen que el dao o perjuicio que alega

83
C olombia Internacional 68, jul - dic 2008, Pp. 140, ISSN 0121-5612, Bogot, Pp. 68 - 97

alto impacto fiscal que pueden llegar a ms onerosos. La idea de que los jueces
tener los fallos emitidos por los jueces adquirieron mayores derechos de deci-
de tutela, particularmente los emitidos sin con la Constitucin ha contribuido,
por la Corte Constitucional en sede de quiz, a que se sobrestime su capacidad
revisin, ya que las reglas que son crea- de decisin y a que se le preste poca
das a travs de sentencias judiciales no atencin al rol del Gobierno en el esce-
pueden ser objetadas por el Ejecutivo, a nario judicial46. Resulta entonces ms
diferencia de aquellas expedidas por el preciso hablar en trminos de la mayor
poder legislativo. relevancia de la jurisdiccin en las deci-
La Constitucin de 1991 abri la siones de gasto. Ello permite atender
posibilidad de que los jueces de tutela al hecho de que los fallos de los jueces
se pronuncien sobre demandas relativas tienen lugar en una institucionalidad y
a derechos de amplio contenido pres- que el Gobierno juega un papel funda-
tacional, v.g. salud, educacin, vivienda, mental dentro de la misma en trminos
trabajo, pensiones, y, por otra parte, la de la defensa de sus actuaciones.
accin de tutela dot a la jurisdiccin Las nuevas condiciones de la
de mayores herramientas para hacer jurisdiccin le impusieron de hecho
cumplir sus decisiones, lo cual ha tenido exigencias importantes al Gobierno
importantes repercusiones a nivel fis- en trminos de esfuerzo litigioso. Si las
cal. En primer lugar, un aumento sus- decisiones del Gobierno y su defensa
tancial para el Gobierno del costo de judicial carecen de sustento legal ade-
incumplir sus obligaciones relativas a cuado, o las mismas difieren en casos
los derechos fundamentales de con- similares, o no se adelantan con pronti-
tenido prestacional de los ciudadanos, tud, ellas mismas propician la formacin
tales como el derecho al pago oportuno de precedentes judiciales. Por lo tanto,
de la pensin. Con ello el Ejecutivo para proteger la estabilidad y la soste-
tuvo que prescindir de una alternativa nibilidad fiscal del sistema, se volvi
de ajuste de gasto a la que sola acudir indispensable que el Gobierno tuviera
con frecuencia. El segundo efecto fue un esquema de control estricto sobre
la reduccin de la capacidad del Ejecu- sus propias actuaciones en trminos de:
tivo para asignar derechos de contenido (i) calidad, lo decidido debe correspon-
prestacional, tales como el reconoci- der a la aplicacin de un conocimiento
miento de pensiones, y, por esta va, la especializado en el tema y las motivacio-
reduccin de su capacidad en materia nes deben sustentar en forma adecuada
de asignacin de gasto. los actos administrativos; (ii) consisten-
En la medida en que el Gobierno cia, todos los casos en que se verifica
no adecu sus esquemas de defensa a la misma situacin de hecho deben
este nuevo escenario judicial, los costos tener la misma solucin en derecho y
fiscales de los fallos han tendido a ser todos los procesos que versen sobre un

el demandante ya se haya causado, deben promoverse ante una jurisdiccin especializada, los procesos pueden extenderse
por varios aos, se rigen por un conjunto de reglas procesales que regulan cada uno de los procedimientos necesarios
dentro del proceso, demandan una actividad probatoria rigurosa y el cumplimiento de los fallos se difiere en una gran
cantidad de casos hasta que se hayan agotado las instancias. En ocasiones, requieren el inicio de un nuevo proceso, v.g. un
proceso ejecutivo.
46 Ver por ejemplo Clavijo 2001.

84
Constitucin fiscal y equilibrio de las finanzas pblicas Miguel Gandour Pordominsky

mismo asunto deben tener una defensa este sentido han tenido las sentencias de
uniforme; y (iii) oportunidad, todos los la Corte Constitucional y otras instan-
litigios promovidos contra las decisio- cias judiciales48.
nes administrativas deben ser atendidos
dentro de los trminos procesales. 4. Financiamiento con deuda
La ausencia de estas condiciones A diferencia de lo ocurrido con
en los esquemas de defensa judicial del otros temas relacionados con el finan-
Gobierno ha hecho ms probable que las ciamiento del gasto, como emisin,
demandas promovidas contra sus actua- tributos y transferencias, la deuda de
ciones prosperen y con ello ha incre- la Nacin no ha sido objeto de mayor
mentado el costo fiscal de las decisiones debate en lo que respecta a sus con-
de los jueces. Este puede ser el caso de secuencias fiscales. El desarrollo de las
las sentencias relativas al reconocimiento normas que la rigen ha tenido lugar de
y pago de pensiones, pues en este campo manera fragmentada y sin que medie
no existe (i) una organizacin jerrquica un debate amplio sobre el tema. De
que promueva que las decisiones sigan otro lado, las normas que se han expe-
lneas argumentativas slidas y coinci- dido han eliminado de forma paulatina
dentes y que emita conceptos vincu- los controles a los que estaban some-
lantes para las distintas entidades que tidas las fuentes de endeudamiento y
reconocen pensiones47; (ii) una instancia han conducido a una concentracin
que coordine la argumentacin utilizada progresiva de facultades en cabeza del
en respaldo de las decisiones administra- Gobierno. A ello se suma la disminu-
tivas adoptadas por las distintas entidades cin de la importancia del sector cafe-
para permitir que stas puedan realizar tero en las finanzas nacionales, lo que
distintas interpretaciones de las nor- ha significado el debilitamiento de un
mas; ni (iii) mecanismos para verificar, importante mecanismo de autocontrol
de manera sistemtica, si las entidades de los niveles de deuda. El resultado de
se hacen parte en los procesos judicia- todo esto ha sido una reduccin del pre-
les que se adelantan en su contra y si en cio de la deuda que, sumado al mayor
estos se promueve una correcta defensa. precio relativo de las dems fuentes de
Estas fallas pueden contribuir a explicar financiamiento, genera incentivos para
en parte el alto impacto fiscal que en su uso sistemtico49.

47 La actual estructura de reconocimiento pensional se encuentra conformada por varias entidades con autonoma adminis-
trativa y patrimonial. El rgimen de prima media es administrado por varias entidades reconocedoras de las prestaciones
independientes la una de la otra. Entre estas se encuentran CAJANAL, FONPRECOM, CAPRECOM, CAXDAC y el
Seguro Social. Esta autonoma administrativa impide que haya una adecuada administracin del sistema en su totalidad.
48 Las sentencias judiciales, particularmente aquellas adoptadas por los jueces de tutela, han generado precedentes con efecto
sustancial sobre las reglas de juego del rgimen pensional. Dichas sentencias han tenido entre su principales efectos: (i) la
introduccin de factores salariales no contemplados por el nuevo rgimen como parte del Ingreso Base de Liquidacin
(IBL); (ii) el reconocimiento de derechos no contemplados en el rgimen al cual se encontraban afiliadas las personas
antes de la entrada en vigencia de la Ley 100, en contrava de su artculo 36, que establece que los beneficios a obtener
deben corresponder al rgimen al que se encontraba afiliado el trabajador al momento de entrar en vigor el nuevo r-
gimen pensional; (iii) la extensin de la pensin gracia, que constitua una prestacin extra para los profesores del orden
municipal, a los docentes del orden nacional; y (iv) el reconocimiento de la mesada catorce, que consiste en el pago de una
prestacin extra cada ao a quienes se pensionaron antes de 1988 con el objeto de aliviar la prdida de poder adquisitivo
de las mesadas pensionales otorgadas antes de la expedicin de la Ley 71 de ese ao.
49 La composicin de la deuda ha cambiado sustancialmente. Entre 1970 y 1990 en promedio el 68% de la deuda pblica
era deuda externa y 32% interna. (Lozano 2002, 6). En 1995 la proporcin pas a 54,8% para la deuda externa y 45,2%
para la deuda interna. Para el ao de 2005 la deuda interna alcanz 65,8% del total del endeudamiento y la externa 34,2%.

85
C olombia Internacional 68, jul - dic 2008, Pp. 140, ISSN 0121-5612, Bogot, Pp. 68 - 97

a) Ausencia de debate sobre En la Asamblea Nacional Cons-


la poltica de endeudamiento tituyente convocada en 1991 este
El tema de la deuda pblica no asunto tampoco fue objeto de anlisis50.
fue discutido en la Asamblea Consti- El nico artculo de la nueva Consti-
tuyente; tampoco se ocuparon de fijar tucin que se refiri a los lmites del
lmites claros a su uso. Este vaco no endeudamiento fue el 364, que se
fue subsanado en los trmites de expe- limit a indicar que el endeudamiento
dicin de las leyes y decretos que se interno y externo de la Nacin y las
emitieron con posterioridad a la expe- entidades territoriales no podan exce-
dicin de la Carta. der su capacidad de pago, sin que dicha
Ha sido una prctica comn capacidad fuera objeto de definicin.
que las normas que regulan el endeu- Las normas sobre endeudamiento
damiento de la Nacin se establezcan posteriores a la expedicin de la Consti-
en los estatutos de contratacin, espe- tucin tampoco fueron objeto de mayor
cficamente en las secciones dedicadas reflexin: en ellas se mantuvo una orien-
a los contratos de emprstito. Antes de tacin eminentemente contractual. As,
la Constitucin de 1991 esto se expli- la Ley 80 de 1993, Estatuto de Contra-
caba con el hecho de que la principal tacin Estatal, que retom la regulacin
fuente de financiacin del Gobierno del contrato de emprstito, se tramit en
era la celebracin de este tipo de la comisin cuarta del Senado y de la
contratos. Como resultado esas ope- Cmara, encargada de los proyectos de
raciones de eminente carcter fiscal contratacin administrativa y cuya res-
se abordaban con un enfoque pura- ponsabilidad es garantizar la transparen-
mente contractual. cia y eficacia de la actividad contractual
Los estatutos de contratacin del Estado, y no en la comisin quinta,
previos a la Constitucin de 1991 esta- especializada en debates de hacienda
ban contenidos en decretos expedidos pblica, banca central, tributos y otros
por el Ejecutivo en ejercicio de facul- asuntos fiscales. Las disposiciones expe-
tades extraordinarias otorgadas por el didas posteriormente estn contenidas
Congreso (Decretos Ley 150 de 1976 en decretos reglamentarios (Decretos
y 222 de 1983). Es decir, su elaboracin 1250 de 1992 y 2681 de 1993), que por
no estuvo precedida de una evaluacin definicin son normas que expide el
y discusin por parte del Congreso. Gobierno de manera autnoma51.

Los mecanismos de endeudamiento interno tambin han sufrido cambios considerables en su composicin. En 1990 los
bonos, denominados entonces Ttulos de Ahorro Nacional (TAN), representaron el 28% del total de la deuda interna. Las
primeras emisiones de los ttulos TES B, en 1992, representaron el 38% y en 2005 el 88,6%.
50 En las Gacetas de la Asamblea no se encuentran registros de discusiones en este sentido.
51 En el mismo sentido, los dos artculos de la Ley 6 de 1992, que autorizaron la emisin de ttulos de deuda por el Gobier-
no a travs de decreto y sin garanta solidaria del Banco de la Repblica, no fueron incluidos en el proyecto legislativo
original sino en la Comisin de Mediacin que fue convocada para conciliar los textos aprobados en las plenarias de cada
una de las cmaras. Esto impidi que tales artculos fueran objeto de discusin durante los debates del proyecto de ley.
La Corte Constitucional declar inexequibles estos artculos pero por razones distintas a la ausencia de debate legislativo,
mediante la sentencia C-149 de 1993. Situaciones similares que se han presentado en otros casos han conducido a la
Corte Constitucional, con fundamento en la Ley 5 de 1992, correspondiente al Reglamento del Congreso, a afirmar
que las comisiones de conciliacin o mediacin tienen facultades restringidas para introducir nuevas disposiciones en los
proyectos de ley. Para ello deben contar con autorizacin de las plenarias del Senado y la Cmara. Adems, los cambios
que introduzcan no pueden modificar sustancialmente el proyecto de ley ni variar su finalidad (sentencia C-282 de 1995,
M.P. Carlos Gaviria Daz).

86
Constitucin fiscal y equilibrio de las finanzas pblicas Miguel Gandour Pordominsky

b) Autonoma del Gobierno genrica y se limit a establecer condi-


para adquirir deuda ciones generales de circulacin y nego-
En forma paralela, se ha presen- ciabilidad de los TES.
tado una concentracin paulatina de Ms adelante, la Ley 6 de 1992,
facultades autnomas en cabeza del una norma de carcter eminentemente
Gobierno para adelantar operacio- tributario, autoriz la emisin de nue-
nes de crdito. Como consecuencia, vos TES tipo B, sin garanta solidaria
el Gobierno no necesita consultar al del Banco de la Repblica, para aten-
Congreso en forma previa para la cele- der gastos generales y de inversin de la
bracin de operaciones de endeuda- Nacin cuyo objetivo fuera la seguridad
miento mediante la emisin de Ttulos nacional, los programas de reinsercin
de Tesorera (TES B), que constituyen para la paz y el cumplimiento de ciertos
su mayor fuente de crdito, los cuales propsitos que se enmarcaran dentro
no estn sujetos a lmites numricos ni de la poltica econmica del pas. Esta
a aprobaciones externas distintas al con- ley permiti de nuevo que la emisin
trol formal ejercido por el Banco de la fuera ordenada por decreto, cuya expe-
Repblica, no hacen parte del cupo de dicin debera ajustarse a los requisitos
endeudamiento y su lmite lo constitu- que estableciera la Junta Directiva del
yen las necesidades de financiamiento Banco de la Repblica.
del presupuesto. Al amparo de la Ley 6 de 1992
La Ley 51 de 1990 autoriz por fue emitido por el Gobierno el Decreto
primera vez al Gobierno Nacional a 1250 del mismo ao, que incluy algu-
emitir,colocar y mantener en circulacin nas reglas en materia de emisin de
TES52 hasta por un cupo determinado TES tipo B. En general este decreto
en la misma norma. Este cupo, segn la mantuvo las reglas formales de emisin
ley, se podra reponer en la medida en de estos ttulos previstas en la Ley 51
que se amortizaran o deterioraran los de 1990, tales como el concepto previo
ttulos emitidos, lo que permiti que en de la Junta Directiva del Banco de la
lo sucesivo y hasta que se agotara dicho Repblica y la obligacin de autorizar
cupo, el Gobierno emitiera nuevos TES la emisin por decreto. Cabe resaltar
de manera discrecional por medio de que a pesar de que los artculos de la
decreto. La norma solo condicion la Ley 6 de 1992 que autorizaban la emi-
emisin a que el Ejecutivo se sujetara a sin de TES fueron declarados inexe-
las pautas que fueran fijadas por la Junta quibles por la Corte Constitucional, el
Monetaria para tal efecto. Mediante la Decreto 1250 sigue vigente.
Resolucin 14 de 1991 la Junta Mone- Por su parte, la Ley 80 de 1993,
taria se ocup de este asunto de manera en el artculo 41, limit el alcance de las

52 La Ley 51 de 1990 (i) ampli las autorizaciones al Gobierno Nacional para emitir y colocar Ttulos de Ahorro Nacional
(TAN) y para emitir Ttulos de Tesorera con el propsito de atender el servicio de la deuda de los TAN en circulacin
durante el ao 1991; (ii) le otorg autorizacin al Gobierno para emitir, colocar y mantener en circulacin Ttulos de
Tesorera que deberan ser usados para financiar apropiaciones presupuestales, reemplazar a su vencimiento los TAN y
los Ttulos de Participacin creados con base en las Resoluciones 28 de 1986 y 50 de 1990 de la Junta Monetaria; (iii)
clasific los Ttulos de Tesorera en dos clases: los de la Clase A, que deban sustituir la deuda contrada en operaciones de
mercado abierto (OMA,Ttulos de Participacin) y que podran ser emitidos para sustituir la deuda interna de la Nacin
con el Banco de la Repblica, y los de la Clase B, emitidos para sustituir los Ttulos de Ahorro Nacional (TAN), obtener
recursos para apropiaciones presupuestales y efectuar operaciones temporales de tesorera del Gobierno Nacional.

87
C olombia Internacional 68, jul - dic 2008, Pp. 140, ISSN 0121-5612, Bogot, Pp. 68 - 97

reglas relativas a las emisiones de ttulos mas, generen una situacin de hecho
de deuda como operaciones de crdito en la cual las eventuales acciones legales
pblico que haban sido establecidas en acciones de inconstitucionalidad
el Decreto 222 de 1983. Esto por cuanto se convierten en la prctica en herra-
permiti que el Gobierno, mediante mientas poco eficaces para lograr un
decreto reglamentario que deba expe- cambio en el ordenamiento.
dir a ms tardar el 31 de diciembre de
1993, pudiera (i) establecer excepciones c) Reduccin en los lmites objetivos
al requisito de autorizacin previa del al monto de deuda pblica
Ministerio de Hacienda y (ii) otorgar En forma paralela al fortaleci-
autorizaciones genricas de emisin de miento de las facultades del Gobierno
TES. La Ley 80 de 1993 dej entonces para decidir sobre las emisiones de ttu-
en manos del Ejecutivo la facultad de los de deuda pblica se han estable-
regular de manera autnoma aspectos cido, va regulacin, diferentes figuras
sustanciales de la materia. y mecanismos que reducen la eficacia
En desarrollo de la Ley 80 de de los controles que el Congreso ejerce
1993 el Gobierno expidi en ese sobre el mismo mediante la fijacin del
mismo ao el Decreto 2681, el cual cupo de endeudamiento53.
se constituira en el marco regulatorio La primera excepcin al cum-
de las operaciones de crdito. Con este plimiento de las normas sobre lmi-
decreto el Gobierno adquiri la potes- tes al endeudamiento se incluy en el
tad de reglamentar lo relativo a las ope- artculo 13 del Decreto reglamentario
raciones de crdito mediante el mismo 1250 de 199254. En el citado artculo
tipo de norma, esto es, decretos regla- se seal que las emisiones de los TES,
mentarios. De nuevo, la norma autoriz destinadas a financiar apropiaciones
la emisin de ttulos de deuda pblica presupuestales, no afectaban el cupo
por medio de decreto, previa autori- de endeudamiento del Gobierno, de
zacin del Ministerio de Hacienda y manera que su monto slo est limi-
Crdito Pblico, sustentada en concep- tado por las partidas que se financiarn,
tos favorables del CONPES y, para el lo cual equivale a que en la prctica no
caso de emisiones en el extranjero con haya lmite alguno.
plazo superior a un ao, de la Comisin Posteriormente, en el ya citado
de Crdito Pblico del Congreso. Decreto 2681,reglamentario del artculo
Cabe resaltar que la multiplici- 41 de la Ley 80 o Estatuto de Contra-
dad y dispersin de normas permite tacin Administrativa, se estableci que
que las disposiciones de mayor impacto las operaciones de manejo de la deuda
y trascendencia, al replicarse de manera pblica no constituan un nuevo finan-
continua en diferentes tipos de nor- ciamiento y por lo tanto no afectan el

53 El cupo de endeudamiento es la autorizacin otorgada por el legislativo al monto global de deuda tanto interna como
externa que puede adquirir el Gobierno Nacional. Dentro de las consideraciones que debe tener en cuenta el Congreso
al momento de establecer este monto estn tanto las solicitudes hechas por el Gobierno, como los saldos existentes por
los cupos autorizados en vigencias anteriores.
54 Ver cita 11.

88
Constitucin fiscal y equilibrio de las finanzas pblicas Miguel Gandour Pordominsky

cupo de endeudamiento entendiendo presupuestales, por el monto de stas55.


por operaciones de manejo de la deuda Posteriormente, en la Ley 168 de 1994
figuras tales como la refinanciacin, (presupuesto para el ao 1995), el art-
reestructuracin, renegociacin, reor- culo 10 reiter la autorizacin de emi-
denamiento, conversin o intercambio, sin de TES B en los mismos trminos.
sustitucin, compra y venta de deuda Esta norma sobre la emisin de TES B
pblica, los acuerdos de pago, el sanea- se repite en las leyes de presupuesto de
miento de obligaciones crediticias, las todos los aos56.
operaciones de cobertura de riesgos, la Los controles de la deuda por
titularizacin de deudas de terceros, las parte del Congreso a travs de las
relativas al manejo de la liquidez de la leyes anuales de presupuesto tambin
Direccin del Tesoro Nacional y todas son muy limitados. Su potestad en la
aquellas operaciones de similar natura- materia se limita a la consagrada en el
leza que en el futuro se desarrollen. artculo 63 del Decreto 111 de 1996,
Siguiendo estos lineamientos, las segn el cual el Congreso puede eli-
leyes anuales del presupuesto introduje- minar o reducir partidas de gastos del
ron de manera consistente artculos que proyecto de presupuesto que no sean
autorizan al Gobierno a emitir TES clase expresamente exceptuadas por dicha
B para financiar partidas presupuestales norma, como servicio de la deuda
sin afectar el cupo de endeudamiento. pblica, obligaciones contractuales del
Por ejemplo, en el artculo 12 de la Ley Estado, atencin de los servicios de la
88 de 1993 (presupuesto para el ao administracin, el Plan Operativo de
1994), se autoriz la emisin de estos Inversiones e inversiones pblicas57. Por
ttulos para cubrir las apropiaciones de otra parte, dado que los ingresos prove-
ese ao. El lmite de la emisin fue el de nientes de la emisin de los ttulos de
las apropiaciones por financiar. Textual- deuda hacen parte de los recursos de
mente la ley determinaba el lmite de capital segn lo indicado en las leyes
la emisin de la siguiente manera: su anuales del presupuesto, el Congreso
emisin no afectar el cupo de endeu- no puede afectar dichos cmputos sin
damiento y estar limitada, para las la autorizacin previa del ministro de
destinadas a financiar las apropiaciones Hacienda, de conformidad con el art-

55 Segn el artculo 12: El Gobierno Nacional podr emitir ttulos de Tesorera, TES, Clase B con base en la facultad de la
Ley 51 de 1990 de acuerdo con las siguientes reglas: no contarn con la garanta solidaria del Banco de la Repblica; el
estimativo de los ingresos producto de su colocacin se incluir en el Presupuesto General de la Nacin como recursos
de capital, con excepcin de los provenientes de la colocacin de ttulos para operaciones temporales de tesorera; sus ren-
dimientos se atendern con cargo al Presupuesto General de la Nacin; su redencin se atender con cargo a los recursos
del Presupuesto General de la Nacin, con excepcin de las operaciones temporales de tesorera cuyo monto de emisin
se fijar en el decreto que las autorice; podrn ser administrados directamente por la Nacin; podrn ser denominados en
moneda extranjera; su emisin slo requerir del decreto que la autorice y fije sus condiciones financieras; su emisin no
afectar el cupo de endeudamiento y estar limitada, para las destinadas a financiar las apropiaciones presupuestales por el
monto de stas.
56 Adems de las normas ya mencionadas vanse tambin el artculo 5 de la Ley 331 de 1996, artculo 5 de la Ley 413 de
1997, artculo 5 de la Ley 482 de 1998, artculo 5 de la Ley 547 de 1999, artculo 6 de la Ley 628 de 2000, artculo 5 de
la Ley 714 de 2001, artculo 7 de la Ley 782 de 2002, artculo 7 de la Ley 843 de 2003, artculo 6 de la Ley 921 de 2004,
artculo 8 de la Ley 998 de 2005 y artculo 10 de la Ley 1110 de 2006.
57 Artculo 63 del Decreto 111 de 1996: El Congreso podr eliminar o reducir las partidas de gastos propuestas por el
Gobierno con excepcin de las que se necesitan para el servicio de la deuda pblica, las dems obligaciones contractuales
del Estado, la atencin completa de los servicios ordinarios de la administracin, las autorizadas en el Plan Operativo
Anual de Inversiones y los planes y programas de que trata el numeral 3o. del artculo 150 de la Constitucin (Ley 38/89,
artculo 48, Ley 179/94 artculo http://www.secretariasenado.gov.co/leyes/L0179_94.HTM - 55 inciso 1o.)

89
C olombia Internacional 68, jul - dic 2008, Pp. 140, ISSN 0121-5612, Bogot, Pp. 68 - 97

culo 62 del Decreto 111 de 199658, damiento adicionales a los fijados en las
Estatuto Orgnico de Presupuesto. En leyes ya citadas.
consecuencia, el Congreso no puede Por ltimo, vale la pena resaltar
ejercer un control efectivo sobre la la figura establecida en la Ley 344, de
ley que aprueba, lo que facilita que en acuerdo con la cual los pasivos resultantes
el proyecto de ley de presupuesto se de las condenas y conciliaciones judicia-
incluyan las autorizaciones de emisin les proferidas en contra de la Nacin se
de TES clase B como deuda que no pueden convertir de manera automtica
afecta el cupo de endeudamiento. en deuda financiable mediante la emisin
En el mismo sentido, las leyes de ttulos.As, la Ley 344 de 1996 dispuso,
mediante las cuales el Congreso fija en su artculo 29, que el Gobierno puede
los cupos de endeudamiento Ley 533 llegar a acuerdos con los particulares para
de 1999, Ley 781 de 2003- han repli- que el pago de las acreencias producto
cado la misma disposicin, y el Con- de condenas y conciliaciones judiciales
sejo de Estado ha avalado la situacin proferidas en contra de la Nacin se rea-
antes descrita y, en la sentencia del 26 lice mediante la emisin de bonos con
de octubre del ao 2000, estableci que condiciones similares a las de los TES a
el Gobierno slo requiere proferir un favor del acreedor60. El decreto regla-
decreto para proceder a la emisin de mentario de dicha ley Decreto 2126 de
TES clase B59. 1997- supedit la emisin de dichos TES
Una segunda excepcin al cum- a la ratificacin de la Direccin de Cr-
plimiento de las normas sobre lmites al dito Pblico e indic que las condiciones
endeudamiento la constituye la facul- financieras de los mismos corresponde-
tad del Congreso utilizada de manera ran a aquellas que rigieron la ltima
reiterada- de otorgar cupos de endeu- emisin de TES clase B61.

58 Artculo 62 del Decreto 111 de 1996: Los cmputos del Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital que hubiese
presentado el Gobierno con arreglo a las normas del presente estatuto no podrn ser aumentados por las comisiones
constitucionales del Senado y Cmara de Representantes ni por las cmaras sin el concepto previo y favorable del Go-
bierno, expresado en un mensaje suscrito por el ministro de Hacienda y Crdito Pblico (Ley 38/89, artculo 46, Ley
179/94, artculo 55, inciso 20).
59 A la luz de los preceptos con antelacin transcritos, resulta a todas luces claro que corresponda al Gobierno la atribucin
atinente al sealamiento de las condiciones financieras de los papeles (plazo, ley de circulacin, tasa asociada, sistemas de
colocacin, valoracin de unidades y otras caractersticas financieras por esencia mutables, en tanto su determinacin
obedece a las condiciones del mercado para la poca de la emisin). La competencia al efecto no ofrece duda pues con
base en la facultad conferida por la Ley 51 de 1.990, en la Ley de Presupuesto para la vigencia fiscal de 1999, Ley 482 de
1.998, se autoriz expresamente al Gobierno Nacional para fijar las condiciones financieras de los Ttulos de Tesorera
(TES) Clase B, sealando que su emisin solo requerir del decreto que la autorice y fije sus condiciones
financieras (artculo 5) (negrillas del original). Sentencia Consejo de Estado, 26 de octubre de 2000, Radicado Interno
5900, Consejera Ponente Olga Ins Navarrete Barrero.
60 Artculo 29 de la Ley 344 de 1996: El ministro de Hacienda podr reconocer como deuda pblica las sentencias y
conciliaciones judiciales. Cuando las reconozca, las podr sustituir y atender, si cuenta con la aceptacin del beneficiario,
mediante la emisin de bonos en las condiciones de mercado que el gobierno establezca y en los trminos del Estatuto
Orgnico del presupuesto.
61 Artculo 5 Decreto 2126 de 1997: Reconocimiento de sentencias y conciliaciones judiciales mediante Bonos. Cuando
el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico opte por reconocer como deuda pblica las sentencias y conciliaciones
judiciales en contra de la Nacin y de los establecimientos pblicos del orden nacional las podrn pagar mediante la
emisin de bonos en condiciones de mercado siempre y cuando cuente con la aceptacin del beneficiario.
Sujeta a la posterior ratificacin por parte de la Direccin General de Crdito Pblico y antes de la expedicin de la
resolucin que haga el reconocimiento de deuda pblica y ordene la emisin de los bonos, la entidad responsable del
cumplimiento de la sentencia o conciliacin judicial formular una oferta al beneficiario del pago para que manifieste si
acepta o no el pago mediante bonos por el valor total o parcial de la suma a cancelar.
El beneficiario que desee recibir el pago mediante bonos deber aceptar la oferta por escrito dentro de los diez (10) das
hbiles siguientes al envo del requerimiento, expresando en forma clara y precisa el monto mximo que acepta recibir

90
Constitucin fiscal y equilibrio de las finanzas pblicas Miguel Gandour Pordominsky

d) La prdida de Influencia En los aos noventa, en la medida


de los Exportadores en que el caf perdi importancia como
en la Poltica Econmica producto de exportacin del pas, y la
Otro factor que dio lugar a apertura econmica aument la impor-
una reduccin importante en el costo tancia de los bienes importados en el
de acceder a recursos de crdito por consumo domstico, la influencia de
el Gobierno, en particular de crdito los cafeteros en la poltica econmica
externo, fue la prdida de influencia disminuy, lo que redujo los costos del
del gremio cafetero en la poltica eco- Gobierno de incurrir en dficit.
nmica. Segn Hommes (1998) ese
gremio ejerca una presin fundamen- Conclusiones
tal a favor de la disciplina fiscal, moti- La constitucin de 1991 intro-
vado por el inters de impedir que el dujo cambios fundamentales en la ins-
Gobierno incurriera en dficit fiscales titucionalidad fiscal colombiana. Esos
altos que condujeran, a travs de un cambios no se limitaron a la introduc-
mayor endeudamiento externo, a una cin de artculos que le impusieron
apreciacin real de la tasa de cambio. limitaciones al gobierno en el uso de
Los cafeteros, a travs de la Federa- sus rentas o que crearon nuevos gas-
cin Nacional de Cafeteros, podan en su tos, en los que la mayora de los estu-
calidad de productores del principal bien dios han concentrado la atencin. Por
de exportacin del pas, ejercer presin el contrario, esos cambios modificaron
sobre el Gobierno para el control del dfi- de manera radical los costos relativos
cit fiscal.A eso se sumaba la inexistencia de de los distintos instrumentos de pol-
una asociacin fuerte de consumidores, de tica hasta el punto de crear una nueva
una agrupacin poderosa de importado- constitucin fiscal.
res o un partido poltico que se opusiera En lo fundamental, la mayora de
a esta situacin (Hommes, 1998, p. 110). reglas introducidas por la Constitucin
Su poder se manifestaba en su influen- en materia fiscal, entendida en un sen-
cia en el nombramiento del ministro de tido amplio, podran calificarse como
Hacienda, quien detentaba hasta antes de reglas de corte liberal clsico62, dirigidas
la nueva constitucin un gran poder en a imponerle lmites al poder del Ejecu-
materia monetaria y cambiaria. tivo, que estaban ausentes en el anterior

mediante bonos.Vencido el trmino para contestar el requerimiento sin que el beneficiario haya manifestado su voluntad
de recibir bonos, se entender que no ha aceptado.
PARGRAFO 1. Para el reconocimiento de las sentencias y conciliaciones judiciales como deuda pblica y su pago
mediante la emisin de los bonos, se debern tener en cuenta los efectos de la emisin en el mercado de ttulos de deuda
pblica de la Nacin. Las condiciones financieras de los bonos sern las determinadas en la ltima subasta de ttulos de
tesorera -TES- Clase B, previa al requerimiento.
Los bonos que el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico emita en desarrollo de lo previsto en este artculo podrn
ser administrados directamente por la Nacin o sta podr celebrar con el Banco de la Repblica o con otras entidades
nacionales o extranjeras contratos de administracin fiduciaria y todos aquellos necesarios para la agencia, administracin
y/o servicio de los respectivos ttulos, en los cuales se podr prever que la administracin de los mismos y de los cupones
que representan sus rendimientos se realice a travs de depsitos centralizados de valores.
PARGRAFO 2. Cuando en desarrollo de lo previsto en este artculo, el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
opte por reconocer como deuda pblica de la Nacin las sentencias y conciliaciones judiciales de los establecimientos
pblicos del orden nacional, stos celebrarn acuerdos de pago en los cuales se establecern los trminos y condiciones
para reintegrar a la Nacin las sumas reconocidas a travs de los bonos previstos en este decreto.
62 Respecto de ese tipo de reglas, ver Buchanan (1994).

91
C olombia Internacional 68, jul - dic 2008, Pp. 140, ISSN 0121-5612, Bogot, Pp. 68 - 97

rgimen constitucional. La nueva cons- Antes de la constitucin de 1991


titucin introdujo reglas que le restaron el Gobierno tena tambin bastantes pre-
al Gobierno capacidad para afectar el rrogativas con respecto al manejo del
valor de la moneda, decretar tributos y gasto: (i) el ministro de Hacienda era,
gasto sin la aprobacin del Congreso, e en la prctica, mediante los Acuerdos de
incumplir con sus obligaciones63. Obligaciones, quien autorizaba el presu-
Hasta la expedicin de la consti- puesto; (ii) el Gobierno tena la potestad
tucin de 1991 el Gobierno dispuso de para decretar gasto cuando el Congreso
un importante arsenal de instrumentos no estaba sesionando; (iii) la metodologa
que le otorgaban un amplio margen de clculo de las transferencias a las enti-
de maniobra sobre la poltica fiscal. En dades territoriales le daba al Gobierno
materia monetaria el Gobierno con- un margen de discrecionalidad impor-
taba con capacidad para hacer uso de la tante para determinar la asignacin de
emisin como fuente regular de finan- gasto; (iv) el Ejecutivo poda reducir los
ciamiento, disponer de ingresos prove- salarios de los servidores pblicos como
nientes de las operaciones de cambio medida de ajuste fiscal; y (v) los costos de
de divisas y obtener ingresos importan- terceros para hacer exigibles los compro-
tes por concepto de seoreaje. misos legales y contractuales de la admi-
En materia tributaria el Gobierno nistracin eran elevados.
gozaba de amplias facultades para crear y Esas capacidades se redujeron de
modificar de manera directa tributos de forma drstica en el nuevo arreglo ins-
carcter permanente mediante la expe- titucional. En materia monetaria (i) se
dicin de decretos dictados al amparo prohibi el uso de la Cuenta Especial
de estados de emergencia econmica de Cambios; (ii) se expidi una regla-
o en uso de facultades extraordinarias mentacin para la aprobacin de cr-
otorgadas por el Congreso.Tales facul- ditos al Gobierno por parte del emisor
tades no estaban expuestas a mayor que redujo su acceso a los mismos a
control por parte de las Altas Cortes una posibilidad terica; (iii) se estable-
en la medida en que stas privile- ci que la compra de ttulos de deuda
giaban una interpretacin amplia del pblica slo poda realizarse mediante
alcance de las facultades del Gobierno operaciones de mercado abierto; y (iv)
y ejercan un control puramente for- los recursos por seoreaje desaparecie-
mal del procedimiento de expedicin ron como fuente de financiamiento
de los decretos. De otra parte, desde del Gobierno.
la reforma constitucional de 1968 el En lo relacionado con los tribu-
Gobierno goz de amplias facultades tos, en el nuevo rgimen (i) se dispuso
para modificar en forma autnoma que las tarifas del impuesto de aduanas
elementos sustanciales del impuesto solo podran variarse por razones de
de aduanas. poltica comercial; (ii) se establecieron

63 Tales reglas coinciden, incluso, con reglas introducidas en algunos estados modernos desde finales del siglo diecisiete que
ayudaron a darle credibilidad al Poder Ejecutivo en materia fiscal. As, por ejemplo, en Inglaterra, como resultado de la
Revolucin Gloriosa, que introdujo contrapesos al poder real, el parlamento obtuvo un rol permanente de control y
aprobacin de los gastos y las fuentes de financiamiento y se cre un poder judicial independiente con capacidad para
hacer exigible a la corona el cumplimiento de sus acreencias. (North y Weingast. 1996, 161-5).

92
Constitucin fiscal y equilibrio de las finanzas pblicas Miguel Gandour Pordominsky

requisitos de fondo ms estrictos para expedidas desde una ptica puramente


las medidas adoptadas bajo estados de jurdica de regulacin contractual,
emergencia econmica y se dispuso que mediante la fijacin de normas para el
los tributos creados o modificados bajo contrato de emprstito.
su amparo tenan carcter temporal; y Esta ausencia de reglas constitu-
(iii) la Corte Constitucional empez el cionales en materia de deuda pblica le
ejercicio de controles tanto de forma ha permitido al Gobierno promover, a
como de fondo sobre dichos decretos. un costo relativo menor con respecto
Con respecto a la capacidad de a temas como el de las transferencias
decisin del Gobierno en materia de territoriales, la expedicin de leyes y
gasto (i) el ministro de Hacienda perdi decretos que relajan los controles que
la capacidad de definir las autorizacio- tiene a ese respecto. El resultado ha
nes de gasto en la medida en que la Ley sido una disminucin progresiva de los
38 de 1989, que fue compilada junto controles a la capacidad del Gobierno
con otras normas en el actual Estatuto para emitir y colocar ttulos de deuda
Orgnico de Presupuesto, elimin la pblica interna que constituyen hoy
figura de los Acuerdos de Obligaciones; su principal fuente de crdito. En la
(ii) la Corte Constitucional restringi prctica, las normas sobre emisin de
la discrecionalidad del Gobierno para Ttulos de Tesorera (TES) han otor-
reducir salarios como mecanismo de gado amplias facultades al Gobierno
ajuste fiscal; (iii) se aument la base de para realizar operaciones de crdito de
clculo de las transferencias y se limit manera autnoma. As, en contrava
de manera significativa la capacidad del con la posicin desinteresada en la que
Gobierno para afectarla; y (iv) a partir deben estar quienes definen las reglas de
de la constitucin de 1991, la accin de orden constitucional de las que hablan
tutela redujo los costos de iniciar accio- tanto Rawls como Buchanan, la cons-
nes judiciales en contra del Gobierno titucin fiscal en Colombia est, en lo
y gener mecanismos ms coercitivos que atae a uno de sus temas ms fun-
de cumplimiento de las obligaciones a damentales, como es el financiamiento
cargo del Ejecutivo, incluyendo obliga- del gasto, expuesta a la manipulacin de
ciones de alto contenido prestacional. quien se supone es el principal sujeto
En contraste con el extenso de las restricciones.
desarrollo de restricciones al poder de Los efectos de la reduccin
decisin del ejecutivo descrito arriba, en los costos de la emisin de deuda
la nueva constitucin no introdujo fueron reforzados por la prdida de
lmites procedimentales ni numricos influencia en la poltica econmica de
al endeudamiento del Gobierno. La los gremios de exportadores, en parti-
Asamblea Nacional Constituyente no cular del gremio cafetero, que hasta los
se ocup de manera especfica del tema aos ochenta ejercieron una presin
y se limit a establecer un principio de determinante a favor de la disciplina
carcter general en trminos de la capa- fiscal con el nimo de evitar reduccio-
cidad de pago de la Nacin y los entes nes en la tasa de cambio real.
territoriales. Tanto antes como despus Esa combinacin de reglas fisca-
de la expedicin de la constitucin de les de corte liberal clsico, con la ausen-
1991 las reglas en la materia fueron cia de restricciones al endeudamiento,

93
C olombia Internacional 68, jul - dic 2008, Pp. 140, ISSN 0121-5612, Bogot, Pp. 68 - 97

configur una constitucin fiscal que Buchanan, James M. 1994. Notes


redujo el precio relativo del acceso a on the Liberal Constitution. Cato Journal
recursos de crdito y estimul el gasto 14 (1): 1-9.
con cargo a deuda.
Carrasquilla, Alberto. 1999. Estabi-
Referencias lidad y gradualismo: Ensayos sobre economa
Alesina, Alberto. 1998. Disciplina fis- colombiana. Bogot: Tercer Mundo.
cal e instituciones presupuestales. En Hacia el
rediseo del Estado, ed. Gandour Pordomin- Clavijo, Sergio. 1998. Poltica fiscal
sky, Miguel y Luis Bernardo Meja Guinand, y Estado en Colombia. Bogot: Banco de la
107-21. Bogot: Departamento Nacional de Repblica, Ediciones Uniandes.
Planeacin y Ministerio de Hacienda.
Clavijo, Sergio. 2001. Fallos y fallas eco-
Alesina, Alberto y Roberto Perotti. nmicas de las altas cortes: El caso de Colom-
1996. Fiscal Discipline and the Budget bia 1991-2000. Borradores de economa 173.
Process. The American Economic Review 86
(2): 401-7. Coase, Ronald H. 1988. The Firm,
the Market and the Law. Chicago: The Uni-
Alonso, Julio Cesar, Israel Fainboim versity of Chicago Press.
y Mauricio Olivera. 1998. La sostenibilidad
de la poltica fiscal en Amrica Latina: El Cukierman, Alex. 2005. Central
caso de Colombia. Documento de trabajo Bank Independence and Policy Results:
R-319. Washington D.C.: Banco Inter- Theory and Evidence. Discurso preparado
americano de Desarrollo Fedesarrollo. para la conferencia Stabiltity and Eco-
nomic Growth: The Role of the Central
Alviar, Oscar y Fernando Rojas. Bank, 14 y 15 de noviembre, Mxico D.F.
1985. Elementos de finanzas pblicas en
Colombia. Bogot: Temis. Fernndez Delgado, Eduardo. 1998.
Conferencia presentada en el primer semi-
Armenta, Armando, Andrs Fernn- nario de anlisis y diseo institucional,
dez y Fabio Snchez. 2005. Historia mone- Hacia el rediseo del Estado, Bogot.
taria de Colombia en el siglo XX: Grandes
tendencias y episodios relevantes. Documento Hommes, Rudolf. 1998. Evolucin
CEDE 2005-30. Bogot: Universidad de y racionalidad de las instituciones presu-
los Andes. puestales en Colombia. Coyuntura econmica
28: 93-118.
Avella, Mauricio. 1996. La deuda
interna del Gobierno Nacional. Documentos Ibez Najar, Jorge Enrique. 1990. La
de la Fundacin Empresaria 2. segunda misin Kemmerer. En El Banco de
la Repblica. Antecedentes, evolucin y estructura,
Buchanan, James M. y Richard 335-49. Bogot: Banco de la Repblica.
Wagner. [1977] 1999. Democracy in defi-
cit.The Political Legacy of Lord Keynes. En Junguito, Roberto y Hernn Rin-
The Collected Works of James M. Buchanan, 8. cn. 2004. La poltica fiscal en el siglo XX
Indianapolis: Liberty Fund Inc. en Colombia. Borradores de economa 318.

94
Constitucin fiscal y equilibrio de las finanzas pblicas Miguel Gandour Pordominsky

Lpez Garavito, Luis Fernando. 2001. eds. Alston, Lee,Thrin Eggertsson y Doug-
Pensamiento econmico y fiscal colombiano.Bogot: lass North, 134-65. Cambridge: Cambridge
Universidad Externado de Colombia. University Press.

Lpez Meja, Alejandro. 1990a. El Restrepo, Juan Camilo. 2005. Haci-


Banco de la Repblica y la poltica econ- enda Pblica. Bogot: Universidad Exter-
mica entre 1935 y 1946. En El Banco de la nado de Colombia.
Repblica. Antecedentes, evolucin y estructura,
351-404. Bogot: Banco de la Repblica. Rincn, Hernn. Jorge Ramos e
Ignacio Lozano. 2004. Crisis Fiscal: Diag-
Lpez Meja, Alejandro. 1990b. nstico y Recomendaciones. En Borradores
El Banco de la Repblica y la poltica de economa 298.
macroeconmica, 1955-1962. En El Banco de
la Repblica. Antecedentes, evolucin y estructura, Valenzuela, Luis Carlos. 2004. La
463-503. Bogot: Banco de la Repblica. importancia de la restriccin presupuestal y
de la definicin de gasto social en la reforma
Montenegro, Armando. 1983. al Estatuto Orgnico del Presupuesto. Deba-
Aspectos macroeconmicos de las utilida- tes Econmicos de Fedesarrollo 55: 23-9.
des por compraventa de divisas en la cuenta
especial de cambios. En Ensayos sobre poltica Villarreal, Rafael. 2005. Apuntes
econmica 3: 97-123. sobre la evolucin reciente de la poltica fiscal en
Colombia. Mimeo.
North, Douglass y Barry Weingast.
1996. Constitutions and Commitment: the Wiesner, Eduardo. 2004. El origen
Evolution of Institutions Governing Public poltico del dficit fiscal en Colombia: El
Choice in Seventeenth-Century England. contexto institucional 20 aos despus.
En Empirical Studies in Institutional Change, Archivos de Economa 251: 39-45.

Anexo
Series Fiscales Como Porcentaje del PIB
Mximos, Mnimos y Promedios: 1905-2005

MXIMO 1905-1930 1931-1945 1946-1960 1961-1975 1976-1990 1991-2005

Ingresos 6,6% 5,5% 9,0% 7,9% 8,9% 16,2%

Gastos 8,8% 5,4% 8,2% 8,3% 9,2% 17,5%


primarios

Balance 1,0% 1,2% 1,9% 0,5% 1,0% 1,0%


primario

Intereses 0,5% 0,8% 0,4% 0,6% 1,1% 4,2%

95
C olombia Internacional 68, jul - dic 2008, Pp. 140, ISSN 0121-5612, Bogot, Pp. 68 - 97

Gasto total 9,4% 5,6% 8,4% 8,8% 9,9% 21,1%

Balance 0,8% 1,2% 1,7% 0,1% 0,5% -0,2%


fiscal

Balance
fiscal 1,0% 1,2% 1,9% 0,5% 1,0% 1,0%
primario

Deuda total 18,1% 15,1% 8,6% 13,5% 19,1% 54,4%

Deuda 10,6% 7,8% 5,7% 7,1% 7,5% 33,0%


interna

MNIMO 1905-1930 1931-1945 1946-1960 1961-1975 1976-1990 1991-2005

Ingresos 2,6% 3,6% 4,0% 5,2% 6,5% 10,2%

Gastos 3,4% 3,5% 3,9% 5,6% 6,3% 9,2%


primarios

Balance -2,8% -1,3% -0,1% -1,1% -2,7% -3,4%


primario

Intereses 0,0% 0,0% 0,2% 0,2% 0,3% 1,0%

Gasto total 3,6% 3,5% 4,2% 5,9% 6,7% 10,4%

Balance -3,0% -1,8% -0,5% -1,5% -3,3% -6,7%


fiscal

Balance
fiscal -2,8% -1,3% -0,1% -1,1% -2,7% -3,4%
primario

Deuda total 2,0% 7,7% 3,8% 5,8% 6,3% 12,5%

Deuda 0,7% 2,6% 2,4% 3,3% 1,2% 3,5%


interna

PROMEDIO 1905-1930 1931-1945 1946-1960 1961-1975 1976-1990 1991-2005

Ingresos 4,3% 4,4% 6,0% 6,7% 7,5% 12,8%

96
Constitucin fiscal y equilibrio de las finanzas pblicas Miguel Gandour Pordominsky

Gastos 4,7% 4,3% 5,0% 7,1% 8,2% 14,1%


primarios

Balance -0,4% 0,1% 1,0% -0,3% -0,7% -1,2%


primario

Intereses 0,3% 0,3% 0,2% 0,4% 0,7% 2,6%

Gasto total 5,0% 4,6% 5,3% 7,5% 8,9% 16,7%

Balance -0,7% -0,2% 0,8% -0,7% -1,4% -3,8%


fiscal

Balance
fiscal -0,4% 0,1% 1,0% -0,3% -0,7% -1,2%
primario

Deuda total 8,3% 10,7% 5,5% 11,5% 12,3% 30,2%

Deuda 3,1% 5,4% 3,5% 5,5% 3,9% 15,8%


interna

Fuente: Junguito, Rincn (2004) y Banco de la Repblica; clculos del autor.

97