POLTICAS DE EMPLEO Y SU RELACIN CON LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD: UNA

EVALUACIN
TRABAJO Y DISCAPACIDAD EN EL PER
Mercado laboral, polticas pblicas e inclusin social de las
personas con discapacidad
Stanislao Maldonado Zambrano
Las polticas de empleo para las personas con discapacidad tuvieron su origen a
principios del siglo anterior, entre los aos de 1920 y 1930. Dichas polticas
promovieron un conjunto de prcticas que consistieron esencialmente en sistemas
de cuotas (como en el caso de los pases europeos), esquemas de rehabilitacin
profesional y capacitacin (Estados Unidos por ejemplo), y reservas de empleo
combinadas con la constitucin de empresas dirigidas por discapacitados
promovidas por el estado (Unin Sovitica). Desde entonces hasta la actualidad, las
polticas de empleo para las personas con discapacidad han ido evolucionando
sustancialmente por medio de la incorporacin de un conjunto de prcticas que,
siguiendo a OReily (2003), se pueden clasificar de la siguiente manera:
Servicios de empleo.
Formacin para el empleo.
Apoyos financieros.
Apoyos tcnicos y personales.
Sistemas de cuota.
Legislacin anti-discriminacin.
Medidas suasorias.
Gestin de la discapacidad.
Mecanismos de consulta.
Informacin, monitoreo y evaluacin.
Cuando hablamos de servicios de empleo nos referimos a aquel conjunto de
servicios que incluyen orientacin profesional, formacin profesional y otros
servicios relacionados con las necesidades de las personas con discapacidad como
la provisin de informacin sobre formacin y oportunidades laborales, formacin
para la bsqueda de empleo, tcnicas de entrevista y destrezas de presentacin
personal, entre otras. Asimismo, se entiende por formacin para el empleo a la
oferta de capacitacin para personas con discapacidad ofrecida por el estado y/u
otras instituciones y que tradicionalmente se asocian a los servicios de rehabilitacin
profesional especializados, mientras que cuando nos referimos a apoyos
financieros, hacemos alusin a transferencia de recursos para financiar subsidios
salariales, capacitacin, apoyo tutelar, crditos impositivos, reducciones en las
cargas de seguridad social, entre otros mecanismos de similar naturaleza. Por otro
lado, los apoyos tcnicos y personales son aquellos apoyos no financieros que
incluyen mecanismos como las tutoras laborales, apoyo post - colocacin,
asistentes personales, asistencia tcnica y aparatos.
Los sistemas de cuotas establecen obligaciones a los empleadores para contratar
cierto porcentaje de personas con discapacidad dentro de su fuerza laboral. En el
caso de la legislacin anti - discriminacin hay que decir que esta establece
mecanismos que buscan prevenir que en la competencia por bsqueda de empleo
las personas con discapacidad no sean excluidas en razn de su discapacidad
mientras que las medidas suasorias son medidas no obligatorias basadas en la
persuasin y la autorregulacin con el propsito explcito de promover el empleo de
las personas con discapacidad. Asimismo, la gestin de la discapacidad se define
como un proceso proactivo integrado a menudo a prcticas de desarrollo de
recursos humanos que promueven el ingreso y avance de las personas con
discapacidad, as como estrategias de incluyen un rango de intervenciones en el
rea de la prevencin, la readaptacin y el retorno seguro al trabajo en lo referido a
lesiones y discapacidades producidas en el lugar de trabajo. Finalmente, los
mecanismos de consulta procuran recoger la opinin de los interesados en el
proceso de implementacin de polticas de empleo para ese sector mientras que la
informacin, monitoreo y evaluacin aluden a la necesidad de mantener sistemas
de informacin adecuados a fin de hacer seguimiento y evaluar el impacto de las
polticas pblicas que promueven el empleo de este sector.
La mayora de los pases utilizan de forma combinada algunas de estas prcticas.
La idea de esta seccin es evaluar cules han sido las prcticas utilizadas en el pas
tal y como se encuentran contenidas en los mecanismos e instrumentos legales
implementados con el propsito de promover la inclusin laboral de las personas
con discapacidad.
3.1 Evolucin histrica de las polticas de empleo para las personas con
discapacidad.
Antecedentes
En el Per, el antecedente ms remoto de medidas que promueven el empleo de
las personas con discapacidad es el Decreto Ley 24560 del 11 de Julio de 1963
promulgado durante el gobierno de la Junta Militar presidida por el General Nicols
Lindley. Dicho instrumento legal dispona que las reparticiones estatales y entidades
paraestatales tuvieran que proporcionar ocupacin remunerada en las vacantes que
se produzcan a los lisiados recuperados e invidentes capacitados que acrediten
certificados oficiales de competencia, en aquellas labores que estn en aptitud de
desempear. Dicha norma tena como propsito explcito vincular los sistemas de
rehabilitacin existentes en aquel entonces como el Instituto Nacional del Ciego, las
escuelas especializadas para invidentes y los centros de rehabilitacin de lisiados,
con el mercado laboral a travs del empleo en el sector pblico. Asimismo, el estado
peruano se comprometa a crear centros de produccin industrial con el fin de dar
ocupacin permanente y remunerada a los egresados de los centros mencionados.
Ciertamente la norma mencionada tena severa limitaciones. En primer lugar dicho
instrumento legal manejaba una concepcin muy limitada respecto a la naturaleza
de la discapacidad al conceder mayor jerarqua a un sub - conjunto muy reducido
de estas (la discapacidad fsica y una clase de discapacidad sensorial). En segundo
lugar, la norma slo favoreca a los egresados de los centros de rehabilitacin que
pudieran acreditarlo, los cuales, como es razonable suponer, constituan una
proporcin muy reducida de la poblacin con discapacidad de aquel entonces, ello
en razn de lo costoso de los servicios de rehabilitacin y por la limitada cobertura
geogrfica de los mismos. As, las personas con discapacidad de escasos recursos
(sin duda la gran mayora) quedaban en la prctica excluidas de los beneficios de
esta norma.
A pesar de las limitaciones sealadas, es menester reconocer que la importancia
de dicho instrumento radica fundamentalmente en que resulta ser el primer esfuerzo
implementado desde el estado a fin de resolver la aguda problemtica de exclusin
laboral de las personas con discapacidad. Lamentablemente, no hemos podido
localizar informacin respecto a los resultados de dicha medida por lo cual no es
posible realizar una evaluacin de su impacto.
Polticas de empleo para las personas con discapacidad durante la dcada del
ochenta
De alguna forma la dcada del ochenta no fue una dcada perdida para los
discapacitados pues fue precisamente durante esos aos cuando se empieza a
desarrollar en el pas un marco normativo ms consistente con promocin del
empleo para las personas con discapacidad, aunque, como ha sido la constante en
nuestra historia republicana, la velocidad de dichos avances normativos fue mucho
mayor que sus correlatos prcticos. Dichos avances se dieron en un contexto
internacional favorable, sobre todo por los esfuerzos realizados en aquellos aos
por Naciones Unidas para promover los derechos de las personas con
discapacidad. Fue durante el gobierno de Fernando Belaunde cuando se dieron los
primeros pasos en ese sentido. El 15 de Octubre de 1981 se promulg la Ley de
Trabajo para Personas con Limitaciones Fsicas, Sensoriales e Intelectuales -Ley
N 23285, la cual constituy el primer instrumento legal que abord la temtica del
empleo para los discapacitados de manera consistente en su concepcin aunque
de modo relativamente parcial en sus instrumentos. La principal caracterstica de la
referida norma fue el establecimiento, para las entidades y empresas del sector
pblico y no pblico que den ocupacin a personas con limitaciones fsicas,
sensoriales e intelectuales en un porcentaje no mayor al 10% del total de su planilla,
una bonificacin contable del 50% sobre el monto ntegro de la mano de obra que
contrate con este grupo de personas para los efectos de deducciones en el pago de
impuestos. Asimismo, en el reglamento de la ley mencionada, se estableci
adicionalmente un sistema de colocacin selectiva para discapacitados creado con
el propsito de prestar servicios de evaluacin, orientacin, y colocacin para este
sector.
A pesar del significativo avance que represent la promulgacin de esta norma, el
alcance que tuvo la misma no dej de ser limitado. En primer lugar porque por
definicin la norma slo alcanzaba a las personas con discapacidad insertadas en
el sector formal de la economa quienes histricamente han sido la gran minora del
total de personas con discapacidad empleadas. Adicionalmente, de acuerdo con el
artculo 3 de la ley, stas deberan tambin ... poseer (un) certificado que acredite
su rehabilitacin integral para el trabajo o estar en vas de lograrlo, extendido por
entidades oficiales o privadas autorizadas o reconocidas por el estado, que existan
en el pas o se establezcan en el futuro, lo cual redujo an ms la cobertura de la
norma, pues el acceso a este tipo de instituciones ha sido siempre muy limitado,
ms an para las personas con discapacidad de bajos recursos. Por otro lado, los
avances en la implementacin de los instrumentos contemplados en la norma fueron
bastante lentos. As por ejemplo, la Comisin Nacional de Apoyo a la Colocacin
Selectiva -creada por el artculo 28 del Reglamento de la Ley 23285- no lleg a tener
un reglamento interno sino hasta agosto de 1986, cuatro aos despus de la
reglamentacin de la Ley 23285.
Durante el gobierno de Alan Garca se promulgaron tambin diversas normas
orientadas a promover la inclusin laboral de las personas con discapacidad en
consonancia con lo avanzado durante el segundo gobierno de Fernando Belaunde.
En diciembre de 1987, se promulg la Ley N 24579 que declara de inters social
la proteccin, atencin y readaptacin laboral del impedido (conocida como la Ley
de Fomento Empresarial de las Personas con Discapacidad). Dicha norma fue
mucho ms completa y ambiciosa que las normas precedentes, y contemplo el
establecimiento de un conjunto de beneficios entre los que podemos considerar:
a) Beneficios y exoneraciones tributarias para empresas promocionales que
empleen un mnimo de 65% de personas con discapacidad, los cuales incluyen
impuestos como el impuesto a la renta, el impuesto de enajenacin para la compra
de inmuebles para actividades empresariales, y el impuesto al patrimonio
empresarial as como la exoneracin del pago de toda tasa o contribucin necesaria
para la formalizacin de dichas empresas (artculo 5).
b) Adquisicin preferente de los productos elaborados por las empresas
promocionales siempre que estos sean ofrecidos en condiciones similares de
calidad, oportunidad y precio por parte de las empresas del sector pblico.
c) Bonificacin de 10% en la calificacin de las propuestas presentadas por las
empresas promocionales en los concursos de precios y en las licitaciones pblicas.
d) Creacin del Fondo de Fomento de las Empresas Promocionales para personas
con discapacidad, con la finalidad de otorgar crditos a tasas promocionales a
dichas empresas. De acuerdo con el artculo 9 de la Ley, dicho fondo sera
administrado por el Banco Industrial del Per y las organizaciones nacionales de
impedidos y minusvlidos, y sus recursos provendran de donaciones, lneas de
crdito del Banco Central de Reserva del Per y transferencias del Tesoro Pblico.
e) Derecho a la utilizacin en forma gratuita, de todos los niveles y modalidades
escolares y de las estructuras educativas, formativas, de adiestramiento laboral y
de readaptacin social de los Ministerios de Educacin, Salud y de Trabajo y
Promocin Social, de acuerdo a sus requerimientos u orientaciones especializadas.
f) Establecimiento, por parte de las instituciones educativas y de capacitacin laboral
no estatal, de un porcentaje de becas para las personas con discapacidad.
g) Adicionalmente, la ley establece que las empresas que, no siendo empresas
promocionales, ocupen trabajadores con discapacidad en porcentajes superiores al
20% del total de sus trabajadores, recibirn los incentivos y exoneraciones
tributarias establecidas en el artculo 5 en un 25 % y 50% si es que el porcentaje de
personas con discapacidad contratadas oscila entre 20% y 40% para el primer caso,
y entre 41% y 64% para el ltimo.
Asimismo, durante ese mismo periodo, se promulg Decreto Supremo N 001- 89-
SA del 5 de enero de 1989, el mismo que estableca que las personas con
discapacidad podran acceder a las vacantes en los tres grupos ocupacionales que
existentes en los organismos del sector pblico (auxiliar, tcnico y profesional), con
las mismas exigencias y requisitos que las personas sin discapacidad. Para ello la
norma mencionada contemplaba la inclusin de una bonificacin adicional de 15
puntos sobre el puntaje global obtenido en los concursos convocados por los
organismos del sector pblico para la cobertura de vacantes. Nuevamente el
requisito bsico para acceder a los beneficios establecidos por la norma lo constitua
el certificado de discapacidad.
Es muy difcil poder evaluar los avances logrados en el periodo aprista en trminos
de la inclusin laboral de las personas con discapacidad. A nivel normativo, sin duda
que los avances logrados en este periodo fueron mucho ms completos y
consistentes que todo lo anterior. Sin embargo, la puesta en prctica de la
normatividad generada se vio sustancialmente afectada por el contexto de crisis
generalizada que asol al pas en los tres ltimos aos del gobierno aprista. De esta
forma, casi todo lo avanzado durante el aprismo trmino siendo slo un conjunto de
buenas intenciones sin un slido correlato prctico.
Polticas de empleo para las personas con discapacidad durante la dcada del
noventa
Con la llegada al poder de Alberto Fujimori, se emprendieron en el pas un conjunto
de reformas estructurales orientadas a otorgar al mercado una mayor
preponderancia como mecanismo de asignacin de recursos. En concordancia con
dicho objetivo, el mercado laboral fue objeto de un conjunto de reformas, las mismas
que se iniciaron con la promulgacin del Decreto Legislativo N 728 el da 12 de
noviembre de 1991, conocida como la Ley de Fomento del Empleo.
En relacin a la temtica de inclusin laboral de las personas con discapacidad, la
mencionada norma asignaba un rol preponderante al MTPE en la tarea de diseo e
implementacin de programas orientados a mejorar las perspectivas de insercin
laboral de este sector. As por ejemplo, el artculo 121 de la norma mencionada
establece que el Ministerio de Trabajo y Promocin Social deber implementar
peridicamente programas especficos destinados a fomentar el empleo de
categoras laborales que tengan dificultades para acceder al mercado de trabajo,
entre ellas, las personas con discapacidad.
A un nivel ms especfico, el Decreto Legislativo instituye, en el artculo 129, los
siguientes beneficios para las personas con discapacidad:
a) La promocin del establecimiento de talleres especiales conducidos directamente
por trabajadores con limitaciones fsicas, intelectuales o sensoriales, con apoyo
preferencial del Ministerio de Trabajo y Promocin Social.
b) La potenciacin del Sistema de Colocacin Selectiva creado mediante Decreto
Supremo N 12-82-TR del 21 de mayo de 1982.
c) Estimular que en las convenciones colectivas de trabajo se establezca un nmero
determinado de reserva de puestos de trabajo para trabajadores limitados.
d) El establecimiento de programas especiales de rehabilitacin para trabajadores
limitados destinados a su reinsercin en el mercado de trabajo. Adicionalmente, en
el artculo 130, se fija que un porcentaje de hasta un diez por ciento (10%) de los
puestos de trabajo generados a travs de los programas de formacin ocupacional
auspiciados por el Ministerio de Trabajo y Promocin Social debern destinados a
favorecer a los trabajadores con limitaciones fsicas, intelectuales y sensoriales en
el sector privado.
Al igual que todos los esfuerzos que le precedieron, poco o casi nada fue el avance
real que se obtuvo en trminos de la inclusin laboral de las personas con
discapacidad a partir de las normas promovidas con este propsito durante el
periodo fujimorista. En la prctica, no se lograron avances sustantivos a fin de
apoyar el establecimiento de talleres protegidos as como tampoco se logr
potenciar el sistema de colocacin selectiva para las personas con discapacidad.
Nuevamente, todo qued en el papel.
Polticas de empleo para personas con discapacidad en perspectiva histrica
Las polticas de empleo para las personas con discapacidad en el Per han seguido
un patrn evolutivo similar, aunque algo tardo, en relacin con los avances
alcanzados en otras latitudes. A modo de resumen podemos establecer que dichos
avances fueron bastantes modestos y restringidos exclusivamente al campo de los
estrictamente formal (aunque no necesariamente homogneos entre las diversas
dimensiones de poltica inclusiva como veremos ms adelante), si avances reales
en trminos de cambios sustantivos en las oportunidades de empleo para las
personas con discapacidad. Los avances ocurridos en la dcada del ochenta se
vieron opacados por el contexto de crisis econmica e inestabilidad poltica,
mientras que durante los 90s las polticas de ajuste estructural en el mercado de
trabajo postergaron una vez ms las expectativas de mejoras en trminos de acceso
al bienestar por medio de un empleo adecuado para las personas con discapacidad.
Como veremos en las secciones siguientes dicha situacin no ha cambiado
sustantivamente en la actualidad.