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Semestre Econmico - Universidad de Medelln

CONTRIBUCIONES DE LAS POLTICAS PBLICAS


AL ESTUDIO DEL ESTADO*
Germn Daro Valencia Agudelo**

Recibido: agosto 19 de 2011


Aceptado: noviembre 08 de 2011

RESUMEN
Desde la dcada de 1950 el Estado haba sido olvidado como objeto de estudio de las cien-
cias sociales; pero debido a la importancia que tiene en el ciclo de las polticas pblicas, a
partir de los ochenta se presenta una revalorizacin de su estudio. El artculo destaca tres
contribuciones desde el campo de las polticas pblicas al estudio del Estado: la primera
fue hacerlo reaparecer en el debate de las ciencias sociales; la segunda fue ofrecer y utilizar
maneras alternativas para estudiar el Estado, lo que provoc que se quitara la mscara y
permitiera su visualizacin; y, por ltimo, propuso un anlisis ms equilibrado en la realizacin
y logro de los objetivos pblicos, donde se permita a los mltiples actores sociales participar
en el ciclo de las polticas pblicas.

PALABRAS CLAVE
Estado, ciencia de las polticas, anlisis de las polticas pblicas

CLASIFICACIN JEL
B19, B29, H89, P16

CONTENIDO
Introduccin; 1. Relacin Estado-polticas pblicas: el inters por el Estado se despierta
de nuevo; 2. Teoras del Estado y la visin socio-cntrica; 3. Dificultades en el estudio del
Estado y la propuesta de Abrams; 4. El giro a la visin Estado-cntrica y la propuesta de las
polticas pblicas; 5. Autonomas y capacidades hibridas en las polticas pblicas, a modo
de conclusin; Bibliografa.

*
El artculo es producto derivado del proyecto de Investigacin E01469: Estrategia para la sostenibilidad de los grupos A y A1 para el ao
2009, financiado por el Comit de Apoyo a la Investigacin CODI de la Universidad de Antioquia y desarrollado por el grupo
de investigacin Hegemona, guerras y conflicto del Instituto de Estudios Polticos de la misma universidad. Adems, algunas de las
ideas desarrolladas en este texto fueron presentadas en el Seminario Estado, poder y polticas pblicas, dirigido por el profesor Javier
Torres, del Doctorado en Estudios Polticos de la Universidad Externado de Colombia, Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones
Internacionales, en septiembre de 2011. El autor agradece los comentarios al evaluador annimo de la revista.
**
Economista, especialista en Gerencia Social y magster en Ciencia Poltica, Universidad de Antioquia, Medelln, Colombia. Estudiante
del Doctorado en Estudios Polticos de la Universidad Externado de Colombia. Profesor titular del Instituto de Estudios Polticos
de la Universidad de Antioquia, Medelln, Colombia, y es miembro de los grupos de investigacin Hegemona, guerras y conflicto
y Microeconoma aplicada de la misma universidad. Correo electrnico: german.valencia@udea.edu.co.

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Contribuciones de las polticas pblicas al estudio del Estado

CONTRIBUTIONS OF THE PUBLIC POLICY STUDY TO GOVERNMENT


ABSTRACT
Since the 1950s the Government has been forgotten as object of study in social sciences,
but do to importance of the public policy cycle, since the 80s, this topic has been taken
once again as a topic of interest. This paper emphasizes on three main contributions from
the public policy arena to governmental studies: the first is the fact that it has reappeared
in social science debates; the second have been the alternative ways that have aroused to
study the Government, which has lead to a mask removal to allow visualization. Finally it has
proposed a more equilibrated analysis for the execution and successful implementation of
the public objectives, which at the same time allow multiple stakeholders to participate in
the public policy cycle.

KEY WORDS
Government, policy science, public policy analysis

JEL CLASSIFICATION
B19, B29, H89, P16

CONTENT
Introduction, 1. Governmet-public policy relation; The intrest for the Government arraises
once again; 2. Government theories and the social-centric vision; 3. Dificulties in Government
study and Abrams propousal; 4. The change of the Centric-government vision and the pro-
posal of public policies, 5. Autonomies and hibrid capacities in public policies; conclusion;
Bibliography.

CONTRIBUIES DAS POLITICAS PBLICAS AO ESTDIO DO ESTADO


RESUMO
Desde 1950 o estado tinha sido esquecido como um estudo das cincias sociais, mas por
causa da importncia do ciclo de polticas pblicas, a partir da dcada de oitenta tem apre-
sentado uma reavaliao de seu estudo. O artigo destaca trs contribuies da areia politica
publica para estudar o estado: A primeira foi a reapario da discusso das cincias sociais,
a segunda foi o de fornecer e utilizar formas alternativas de estudar o Estado, o que levou a
tirar a mascara e assim permitir a visualizao, e, finalmente, prope uma compreenso mais
equilibrada na realizao dos objetivos pblicos, que permite aos diferentes atores sociais
participar do ciclo de polticas pblicas.

PALAVRAS-CHAVE
Estado, cincias das polticas, analise de polticas pblicas.

CLASSIFICAO JEL
B19, B29, H89, P16

CONTEDO
Introduo, 1. Relao entre o Estado e a politica publica: o interesso pelo Estado acorda
de novo, 2. Teorias do Estado e uma viso centrada no social. 3. Dificuldades no estudo
do Estado e a proposta de Abrams. 4. A mudana para a viso centrada no Estado e a pro-
posta das polticas pblicas; 5. Autonomias e capacidades hibridas nas polticas pblicas,
concluso, Bibliografia.

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Germn Daro Valencia Agudelo

INTRODUCCIN en el ciclo de las polticas pblicas?; la segunda,


al presentar maneras alternativas para su estudio
El estudio de las polticas pblicas viene pre-
(como la burocracia, la administracin y la gestin
sentndose como un rico campo de trabajo para
pblica, o las agencias pblicas dedicadas a realizar
las ciencias sociales, donde se discuten temas de
polticas educativas o sociales), lo que provoc que
inters comn (por ejemplo, sobre el gobierno, lo
este actor se quitara la mscara y permitiera su
pblico o la participacin ciudadana). Desde la d-
visualizacin. Y por ltimo, al proponer un anlisis
cada de 1970, cuando comenz la difusin de estos
equilibrado en la realizacin y logro de los objetivos
estudios por todo el mundo, se gener un debate
pblicos, donde se permita a los mltiples actores
que, adems de ayudar a construir una comunidad
sociales participar con importancia en el ciclo de
cientfica ms activa, provoc que temas aejos
las polticas pblicas.
reaparecieran en el debate pblico. Fue as con
El artculo sintetiza este debate. Presenta,
el Estado1. Los analistas de las polticas pblicas
primero, la razn del porqu el estudio de las po-
encontraron que no era posible concebir el ciclo
lticas pblicas llev inevitablemente a la pregunta
de estas con la ausencia del Estado. Esto permiti
por el Estado. En la segunda y tercera secciones, se
que, luego de ms de tres dcadas de considerarlo
resume la evolucin histrica de los estudios sobre
muerto como objeto de estudio, el Estado renaciera
el Estado: se muestra, al principio, la visin socio-
como un ave fnix y retomara inters, incluso, per-
cntrica, defendida por el liberalismo y conservada
miti que, desde mediados de la dcada de 1980, se
hasta la dcada de 1980, donde a pesar de los
hablara de el Estado regresa al primer plano (Skocpol,
avances en la comprensin del Estado no se logr
1989, p. 169)2.
configurar una teora de su autonoma poltica; y
Sin embargo, la propuesta de la ciencia de las
se muestran, luego, las dificultades en el estudio
polticas no ha sido nunca la de imponer una visin
del Estado y la propuesta que Abrams (1988 [1977])
Estado-cntrica, con plena autonoma y capacidad
hace para abordar el Estado. En la cuarta seccin se
del Estado para realizar las polticas, como lo hacen
presentan los estudios renovados del Estado, donde
los neo-estatistas. Su propuesta va dirigida a rea-
las diversas corrientes neo-estatistas han tratado de
lizar anlisis ms equilibrados, donde se tenga en
imponer una visin Estado-cntrica, al considerar
cuenta el Estado en el ciclo de las polticas pblicas
a este actor con plena autonoma poltica para la
y tambin los diversos actores de la sociedad civil.
toma de decisiones y la eficacia para ejecutarlas,
No se quieren situaciones extremas de autonoma y
posicin que es criticada por las polticas pblicas.
capacidad plena estatal o social, sino, retroalimen-
Finalmente, a modo de conclusin, en la seccin
taciones y anlisis conjuntos en la dupla inseparable
quinta, se encontrarn con la propuesta que hacen
Estado-sociedad civil.
las polticas pblicas a los estudiosos del Estado
Con ello las polticas pblicas han contribuido
sobre realizar anlisis sociales ms equilibrados,
de tres maneras al estudio del Estado: la primera
donde se permita la interaccin entre Estado y
fue hacerlo reaparecer en el debate a travs de la
sociedad civil en el ciclo de las polticas.
pregunta: cul es el papel que cumple el Estado
1. RELACIN ESTADO-POLTICAS PBLICAS:
1
En el texto la palabra Estado a parecer con mayscula inicial,
no porque se considere a este como algo mstico, sino por EL INTERS POR EL ESTADO SE DESPIERTA
el uso generalizado con el que aparece en la gramtica del DE NUEVO
idioma espaol.
2
El mismo Easton (1981, p. 303) reconoce haberse equivoca- El estudio de las polticas pblicas es relativa-
do en desconocer al Estado para pensar la ciencia poltica:
surgido de su tumba para amedrentarnos nuevamente.
mente reciente en Amrica Latina: se introduce tan

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Contribuciones de las polticas pblicas al estudio del Estado

solo en la dcada de 1980 y se afianza y desarrolla caciones en los estudios de las polticas pblicas,
un decenio despus. Sin embargo, el origen de este sobre todo en lo que respecta a la definicin de su
campo de trabajo se encuentra en Estados Unidos, objeto de estudio.
en especial, en el perodo de la posguerra. En este Una de las maneras de resolver tal dificultad
tiempo, Lerner y Laswell (1951), extrapolando los conceptual no fue la creacin e introduccin de
aprendizajes que dejaron las acciones desarrolladas un nuevo trmino, sino aportarle contenido a este
en la poca de guerra, propusieron una ciencia campo especfico de trabajo. Entre las definiciones
capaz de atender los problemas pblicos mediante ms conocidas estn las de Jones (1984 [1970]),
acciones gubernamentales (Policy Sciences o Ciencias quien plantea las polticas pblicas como lo que el
de las polticas). Su propuesta, segn Valencia y Estado hace o deja de hacer. Definicin muy similar
lvarez (2008, p. 99) buscaba crear a la adoptada despus por Dye (1975): es todo aquello
un trabajo multi-inter-disciplinario en torno a que los gobiernos deciden hacer o no hacer. Igualmente
la hechura y el proceso de las polticas pblicas, Wildavsky (1979), otro de los autores ms reconoci-
con el fin de conocer y explicar la formacin y dos en este campo, asocia polticas pblicas a una
ejecucin de las polticas, as como mejorar su accin gubernamental dirigida hacia el logro de objetivos
contenido concreto mediante la aplicacin de fuera de ella misma (citado por Nelson, 2001, p. 803).
conocimiento utilizable; es decir, buscaban Anderson (1990, p. 5), aunque comparte la idea de
construir una disciplina aplicada a la orienta- que las polticas pblicas son aquellas desarrolladas
cin y solucin de problemas sociales mediante
por cuerpos gubernamentales y sus funcionarios, le agrega
el anlisis cientfico de las polticas pblicas.
la idea de secuencia intencionada de accin seguida por
En el mundo acadmico esta propuesta un actor o conjunto de actores a la hora de tratar con un
comenz a popularizarse a partir de la dcada de asunto que los afecta (citado por Nelson, 2001, p. 800).
1970 y con ella el nuevo concepto de Public Policy. Tambin, Peters (1986, p. 6) describe la poltica
La definicin de este concepto, que es de fcil pblica como suma de actividades de los gobiernos, bien
enunciacin en el mundo anglosajn, tuvo para por medio de una actuacin directa, bien por medio de sus
la mayora de idiomas en especial las lenguas de agentes, en la medida en que tenga una influencia sobre
origen romance grandes dificultades, pues no se la vida de los ciudadanos. Finalmente, los franceses
tena certeza de qu entender por el concepto de Meny y Thoenig (1992, p. 90) definieron las polticas
policy, que en espaol se traduce como poltica, pblicas como un programa de accin gubernamental en
pero que en realidad tiene mltiples definiciones un sector de la sociedad o en un espacio geogrfico.
e interpretaciones3, lo que tuvo profundas impli- Aunque todas estas definiciones buscan
diferenciarse e imponerse, comparten unas carac-
3
Segn Valencia y lvarez (2008, p. 102), citando a Molina y
Delgado (2001), en castellano el trmino poltica es usado con
tersticas que las hacen similares: asocian indiso-
varias acepciones, las cuales dependen del contexto (ciencia lublemente las polticas pblicas al Estado o a las
poltica, poltica econmica, la poltica nacional, etc.); en el acciones gubernamentales4. Para estos autores, el
habla inglesa, por el contrario, existe una diferenciacin entre
Politics, Policy y Polity. Con Politics se refiere a toda actividad del Estado es el sujeto responsable, directo o indirecto,
hombre de forma interesada, con una justificacin ideolgica de la elaboracin, contenido y ejecucin de las po-
y que tienen unos objetivos supuestamente vlidos para toda
la comunidad; con Policy se refiere a los programas sectoriales lticas pblicas. Lo que significa que implcitamente
y a las acciones concretas que emanan de las instituciones el camino seguido para definir la poltica fue asociar
gubernamentales como resultado de la interaccin poltica.
Finalmente con Polity, aunque de origen aristotlico y aso- 4
Incluso definiciones ms cercanas, realizadas por estudiosos
ciado a la idea de democracia, hoy es utilizado para designar de las polticas pblicas en Colombia asocian las polticas
la organizacin y el funcionamiento sujeto a las reglas de las pblicas a acciones del Estado (Cuervo, 2007, p. 82; Roth,
instituciones polticas y administrativas. 2002, p. 27; Salazar, 1995, p. 30; Vargas, 1999, p. 57).

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esta al Estado, y las polticas pblicas, a acciones considerarlo como un agente importante en el ciclo
gubernamentales deliberadas. Lo cual no significa de las polticas pblicas y siempre en relacin con
que la nica caracterstica de lo poltico sea el la sociedad civil en su anlisis.
Estado, ni tampoco las polticas pblicas, pero s
una condicin necesaria para abarcar tanto lo uno
2. TEORAS DEL ESTADO
Y LA VISIN SOCIO-CNTRICA
como lo otro5.
De esta manera, mientras que para la mayora Desde el siglo XVI, con Maquiavelo (2010),
de autores que estudiaban las polticas pblicas el Hobbes (1980) y Bodin (1992)6, y hasta principios
Estado fue un problema, para Laswell (1971), en su del siglo XX, con Weber (1997 [1924]), Schmitt (1991,
propuesta de ciencia de las polticas, no lo fue. El 2004), Tilly (1992) y Kelsen (1934, 1995), se evidencia
Estado era un implcito en su dedicin de poltica un inters recurrente, entre las ciencias sociales, por
pblica: quien obtiene qu, cundo y dnde; es una el estudio del Estado. Durante este largo perodo fue
accin pblica sobre una persona o un grupo de comn encontrar posiciones muy diversas sobre el
ellas. Esta manera de definir el campo de estudio origen, naturaleza e importancia social del Estado
hizo que durante la primera etapa del surgimiento de (Valencia, 2011). As, por ejemplo, en el siglo XVIII
las polticas pblicas en Estados Unidos la discusin con Hegel (1999), desde la filosofa poltica, y Smith
se centrara en la sociedad (visin socio-cntrica). (1958 [1776]), desde la economa poltica, se encuen-
Las preocupaciones en este contexto fueron cmo tran ideas muy opuestas sobre el Estado. Mientras
hacer que la ciudadana participara en las decisiones que el primero coloca al Estado en el punto ms
pblicas, qu espacios y mecanismos crear y cmo alto del orden social, encarna el espritu universal;
hacer que coincidiera lo deseado con lo realizado; el segundo, por su parte, reduce el accionar del
adems de otros temas como la participacin de Estado a cumplir unas funciones mnimas en la
los grupos de inters y la administracin y gestin economa. Igualmente, mientras que Hegel ve al
pblicas. Estado conformado por burcratas que no tienen
A pesar de esta claridad en la propuesta laswe- ni intereses propios ni sociales y buscan el orden
lliana, la preocupacin por el Estado fue gestndose social (una especie de metafsica del Estado), Smith
lentamente entre los estudios de polticas pbli- lo ve como un aparato gubernamental, compuesto
cas. La relacin Estado-sociedad haca necesario por personas que quieren mantenerse en el poder
equilibrar la balanza y ponerle ms cuidado a este y utilizan las herramientas que les da el poder para
olvidado agente o implcito actor en los anlisis de mantenerse en l, a cambio de servirles a las grupos
las polticas, lo que gener un conjunto de trabajos que ms los presionen (Valencia, 2005).
que abogaron por la inclusin del Estado en el Incluso desde la misma esfera de anlisis del
anlisis del ciclo de las polticas pblicas (Dunn, derecho y en tiempos y espacios muy similares (la
1981; Edwards y Sharkansky, 1978; Kingdon, 1984; Alemania del siglo XX) se encuentran posiciones
Zimerman, 2001). Esto no signific, como se ver, alternativas sobre el Estado7. Es el caso de Sch-
una propuesta de poner al Estado en el centro, sino 6
El primero elabor en su obra El Prncipe, una especie de ma-
nual de cmo lograr construir un Estado y un poder absoluto;
5
Otros aspectos que se pueden destacar en las diversas el segundo, hace una defensa terica en El Leviatn sobre el
definiciones de lo que son las polticas pblicas son: ser origen del Estado y porqu debemos entregar a un monarca
una respuesta planeada, establecida por una norma formal, benevolente el poder; el tercero, muestra en Los seis libros de
que atiende a problemas pblicos y donde la sociedad est la Repblica la organizacin poltica, econmica y social de
presente en una o varias de sus fases o etapas. Sin embargo la nueva organizacin del Estado (Areola, 1968; Silva, 1963;
sobre estos aspectos todava hay mucha discusin entre los Hampsher, 1996).
que estudian las polticas pblicas, pues unos acogen unas 7
Para Sckopol (1989, p. 173) el inters por el Estado ha sido una
caractersticas y otros las comparten (Fernndez, 1996). constante en la historia alemana, y a pesar de que el debate

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Contribuciones de las polticas pblicas al estudio del Estado

mitt (1888-1985) y Kelsen (1881-1973): el primero, los compromisos pactados, y que al igual que otras
Schmitt (1991, p. 59), desde una posicin crtica organizaciones, busca coordinar de manera ade-
del sistema poltico liberal, propuso un anlisis del cuada sus diversas actividades para lograr fines. En
Estado desde la autonoma poltica; el Estado es este sentido Weber (1997, p. 1060) defini al Estado
una unidad poltica organizada, que decide por s misma moderno como:
como un todo sobre amigo y enemigo; con ello redujo el una asociacin de dominio de tipo insti-
estudio del Estado a la unidad poltica del jus belli, tucional, que en el interior de un territorio ha
cuya funcin es declarar la guerra a sus enemigos tratado con xito de monopolizar la coaccin
y dispone de la vida de las personas, mientras que fsica legtima como instrumento de dominio,
el segundo, Kelsen (1934, 1995), adopta el derecho y rene a dicho objetivo los medios materiales
racional como estrategia de anlisis del Estado: este de explotacin en manos de sus directores
es un actor autnomo, en cuanto no tiene referente per habiendo expropiado para ello a todos los
funcionarios de clase autnomos, que anterior-
exterior trascendente a l, y puede monopolizar la
mente disponan de aquellos derechos propios,
norma jurdica positiva a su antojo (organizacin
y colocndose a s mismo, en lugar de ellos, en
cerrada, auto-referente y con autonoma operacional la cima suprema.
para crear sus propios cdigos y autodirigirse).
Sin embargo, los dos autores ms referencia- Con ello, quiso mostrar cmo el Estado permea
dos durante el siglo XX para estudiar el Estado fue- y afecta todas las facetas de la vida humana (in-
ron Marx (1818-1883) y Weber (1864-1920) (Aguilar, dustria, educacin, comunidades cientficas, entre
1989). El primero, Marx (1974), propuso un anlisis otras) y en este sentido adquiere autonoma frente
social centrado en la lucha de clases (visin social), a lo social (Giddens, 2000, p. 446)8.
y evidenci cmo en las diversas organizaciones A pesar de las fortalezas del anlisis weberiano,
sociales (llmese esclavismo, feudalismo o capitalis- despus de la Segunda Guerra Mundial, fueron los
mo) se presenta una divisin de clases y predominio marxistas los que mantuvieron ms vivo el inters
de una clase sobre las otras. En el capitalismo, la por el Estado; no como centro del anlisis (decidido
clase dominante es la burguesa, que aprovecha su a que conservaban la visin socio-cntrica propues-
situacin privilegiada para explotar y alienar a la ta por Marx (1974), sino como un actor importante
clase trabajadora con la ayuda del Estado. Segn (Jessop, 2000). Desde antes de declararle la muerte
Mendaz (2004, p. 7), en el modelo marxiano, este al Estado en la dcada de 1950, los neomarxistas
agente aparece al servicio de la clase ms poderosa, realizaron varios esfuerzos por cambiar el modelo
monopoliza las armas y la ley para beneficiarse; es bsico: pusieron al Estado como un defensor del
un instrumento de clase, que contribuye a la explo- capitalismo. Cambiaron as la visin marxiana de
tacin y alienacin de la clase proletaria. agente al margen e instrumento de la clase bur-
El segundo, Weber (1997), dirigi la mirada al guesa, por la de un agente que protege el sistema
Estado de manera ms concreta y autnoma. Ana- econmico9. El Estado, en el sistema capitalista, es
liz al Estado como una organizacin burocrtica, 8
Weber (1997), en contraste con Marx (1974), busc acercarse
con estructuras jerrquicas de autoridad, con reglas ms al Estado; destaca su importancia y defiende la relativa
autonoma que tiene frente a la sociedad y sus demandas.
escritas que deben cumplirse y con agentes que Esta diferencia entre los dos autores alemanes puede deberse,
coordinan decisiones y velan para que se cumplan en parte, a los contexto especficos que les toc vivir (pues
Weber encontr, al mirar la realidad alemana, que el Estado
se redujo despus de mediados del siglo XX, muchos autores tena un papel poltico protagnico, frente al econmico que
continuaron con el esfuerzo de su anlisis insistieron en la le toc vivir a Marx).
realidad institucional del Estado y en su influencia permanente 9
Skocpol (1989, p. 171) reconoce que estos neomarxistas crticos
sobre y dentro de la sociedad civil. iniciaron una serie de vivos debates sobre el Estado capitalista, creando

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el encargado de mantener las relaciones sociales capitales individuales11, lo cual se evidencia cuando
y econmicas.10 Para Jessop (2000, p. 3), este giro Poulantzas (1979, p. 152), cuando argumenta:
aunque novedoso, continu centrado en el Estado El Estado tiene un papel principal de organi-
desde la economa y dndole la connotacin de zacin. Representa y organiza la clase o clases
instrumento, aunque ms general al buscar el man- dominantes, representa y organiza, en suma,
tenimiento del sistema de mercado. el inters poltico a largo plazo del bloque de
Sin embargo, el mayor giro en los estudios poder, compuesto de varias fracciones de clase
marxistas del Estado lo da Poulantzas (1979) en la burguesa () donde a veces participan clases
dcada de 1970. Su principal contribucin se dio dominantes pertenecientes a otros modos
de produccin pero presente en la formacin
al pensar al Estado desde la esfera poltica, y no
social capitalista.
solo desde la economa como tradicionalmente se
haca. En una de sus primeras obras, Poulantzas
(1985 [1973]) defendi la idea de que el capitalismo 3. DIFICULTADES EN EL ESTUDIO DEL ESTADO
nunca atraves una fase en la que el Estado no
Y LA PROPUESTA DE ABRAMS
hubiera desempeado un papel econmico clave. A pesar de los avances y el dinamismo del
Por ello su anlisis lo realiz en una interaccin entre neomarxismo y del weberismo en el estudio del
poltica, ideologa y economa. As, la poltica queda Estado fue inevitable hablar a partir de la dcada
centrada en el Estado que usa la ideologa como de 1950 de la muerte en la academia de este. Las
elemento de legitimacin y, a su vez, la ideologa le discusiones sobre el Estado casi que desaparecen
sirve a la economa para que las personas trabajen por completo entre las ciencias sociales. Al respecto
en un sector econmico. afirma Skocpol (1989, p. 170): las teoras y los progra-
Con lo anterior, segn Skocpol (1989, p. 85), mas de investigacin dominantes [] rara vez hablaban de
este autor logr darle mayor poder al Estado, man- los Estados. Esto era cierto incluso o quizs debamos decir
tenindole su poder en las relaciones econmicas especialmente cuando estaban en juego la poltica y la
y adicionndole otros aspectos. Igualmente, para elaboracin de la poltica pblica. Esta muerte coincide
Jessop (2000, p. 3), Poulantzas vio al Estado como con el desarrollo y posicionamiento de las visiones
un capitalista colectivo ideal, capaz de discernir y subjetivas e individualistas de la mayora de las
perseguir los verdaderos intereses del capital en ciencias sociales.
general en contra de los intereses particulares de los La ciencia poltica, por ejemplo, se caracteriz
durante este perodo (1950-1980) por el predominio,
una bibliografa conceptualmente ramificada y empricamente amplia
que se ocupa en especial del papel de los Estados en la transicin del
primero, del conductismo, y luego, de la teora de
feudalismo al capitalismo, de las intervenciones socioeconmicas de los la eleccin racional. Para Romero (1999, p. 9), los
Estados en las democracias capitalistas industriales avanzadas y de la
naturaleza y el papel de los Estados en los pases dependientes dentro
dos paradigmas basaron sus anlisis en compor-
de la economa-mundo capitalista. Pero los critica por que a nivel 11
En las dcadas de 1980 y 1990, otros neomarxistas continua-
terico, prcticamente todos los neomarxistas que han escrito sobre el ron con el proyecto de Poulantzas, de darle mayor autonoma
Estado han mantenido unos supuestos, profundamente arraigados, poltica al Estado. Por ello su mirada se dirigi a otros temas
centrados en la sociedad, lo cual no les ha permitido dudar de que, en como el gasto pblico y la crisis fiscal (OConnor, 1981; Offe,
la base, los Estados estn configurados intrnsecamente por las clases 1991). Analizan la situacin del Estado capitalista y encuentran
o las luchas de clases y sirven para mantener y ampliar los modos de que existe un desbalance entre ingresos y gastos del Estado,
produccin. Y as, muchas formas posibles de accin estatal autnoma pero esto es permitido ya que el Estado entra a cumplir un do-
se descartan por definicin. ble papel: el de agente monopolizador de las normas o reglas
10
Esta visin renovada del Estado continu ha sido trabajada de juego y el legitimador del sistema. Por tanto las polticas del
en Amrica Latina por autores como Guillermo O Donnell Estado y tambin las pblicas tienen como objetivo velar por
(1993), Marcelo Cavarozzi (1978) y Norbert Lechner (1986). la legitimidad del sistema capitalista y esto se logra diseando
El Estado, segn Lechner, es una instancia mediadora, un polticas que aseguren la inversin y permitan el consumo de
referente general, una sntesis simblica de la sociedad. bienes meritorios como salud, educacin y deporte.

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Contribuciones de las polticas pblicas al estudio del Estado

tamientos individuales y agregaciones (actitudes con las decisiones del Estado (Dahl, 1970, 1989;
y comportamientos grupales) para entender la Meny y Thoening, 1992, p. 76).
sociedad. Con ello se abandonaron los anlisis En conclusin, a pesar de que el neo-marxismo
formales tradicionales de las instituciones guberna- se mantuvo activo en el estudio del Estado, su visin
mentales y se critic duramente al institucionalismo socio-cntrica y su escasa difusin en el mundo
clsico, y se pas entonces de anlisis poltico de anglosajn no lograron contrarrestar el olvido que
las estructuras administrativas y legales y de las se gestaba frente al estudio del Estado. Durante el
constituciones y los regmenes polticos, a anlisis perodo del Welfare State (1945 a 1968) el Estado fue
de las elecciones individuales y comportamientos tomado, segn Mendaz (2004, p. 9), como concepto
grupales. Lo importante en la poltica era estudiar explicativo para el anlisis de las polticas pblicas, dejando
las funciones y no las estructuras, decan Almond de lado en el anlisis, la influencia de los Estados en las
y Coleman (1960) y Easton (1969)12. relaciones con los grupos sociales y en los procesos polticos
Este fue el comportamiento generalizado en las y socieconmicos.
ciencias sociales a lo largo de ms de tres dcadas. Al finalizar este perodo de abandono de
La mirada se dirigi a los individuos como clulas los estudios acadmicos del Estado, el socilogo
que componen la sociedad; las decisiones sociales francs Abrams (1977) quiso explicar las razones por
se vean como sumatoria de actos individuales las cuales, a pesar de los esfuerzos por estudiar el
(Etzioni, 1968). Es una situacin catalogada por Estado, este fenmeno se presentaba como algo
Skocpol (1989) de perspectiva socio-cntrica, muy co- huidizo y difcil de comprender. Su artculo Notas
herente con el liberalismo clsico. En este modelo, el sobre la dificultad de estudiar el Estado (1988 [1977])
Estado o gobierno es un actor poco relevante, y su se presenta como un buen texto para resumir las
actuacin se comprende si se analizan los intereses razones de lo estriles que fueron estos esfuerzos
y decisiones de los grupos de inters. Se pusieron as y la presentacin del camino que se adopt a partir
de moda los enfoques pluralistas, estructuralistas de la dcada de 1980 para estudiar el Estado13.
y funcionalistas; en el funcionalismo, por ejemplo, Abrams (1988 [1977], p. 81) seala que a pesar de
las acciones del Estado (llmese polticas pblicas) los esfuerzos de los cientficos sociales por darle
son producto de las decisiones de la sociedad; el identidad, autonoma y corporeidad a este agente;
Estado presionado por las demandas de los grupos lo que se ha logrado, despus de varias dcadas
sociales toma decisiones coherentes con estas y de estudio, es que tanto en la prctica como en la
retroalimenta el sistema dndole estabilidad del teora se tenga poca claridad de lo que es el Estado
sistema poltico (Easton, 1969). Lo mismo ocurre en y el gran debate sobre la autonoma relativa del Estado,
el pluralismo, donde el Estado como representante que pareca tan prometedor cuando se origin, termin con
de la ciudadana atiende sus demandas y como en la sensacin de que sus problemas se haban agotado ms
un juego de suma cero, unos ganan y otros pierden que resuelto.
Para Abrams (1988 [1977], p. 83), tanto la
12
En 1953 una poca en la que, al igual que hoy, tambin se hablaba
del fin de las ideologas y el triunfo del capitalismo David Easton sociologa poltica como el marxismo se haban
expresaba elocuentemente el consenso prevaleciente entre los cientficos equivocado al tratar de pensar el Estado como un
sociales de su tiempo al afirmar que ni el estado ni el poder son conceptos
que sirven al desarrollo de la investigacin poltica. Su inutilidad cog- agente poltico concreto y diferente a lo social. En
noscitiva se revelaba inapelablemente en aquellos aos maravillosos, y de
nada valan para los tericos de la as llamada revolucin conductista 13
Este autor escribi en minscula la palabra estado, tratando
los romnticos reparos que algunos se atrevan a formular, apoyndose de desmitificarlo, pues segn Abram (1977) al escribir la letra
en la venerable historia de esas categoras en la tradicin del discurso inicial mayscula se estaba dando una connotacin similar
poltico de Occidente as resume Atilio Boron (2003, p. 263) esta a la de dios. Mostrando con ello el legado de poder del mito
poca. del estado.

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pensar que el estado, como entidad autnoma y distinta, al Estado a travs de sus ejrcitos y crceles, ver
est de hecho all y es realmente poderosa y que un aspecto de el esqueleto del Estado, despojado de todas sus ideologas
su podero es su capacidad para impedir el estudio adecuado desorientadoras. Verlo como una construccin ideol-
del Estado. Este camino ha demostrado ser intil y gica de dominacin que ha logrado histricamente
las respuestas claras son particularmente esquivas. construirse. El Estado no es la realidad tras la mscara
Y la razn de esta aridez y mistificacin se debe, de la prctica poltica. l mismo es la mscara que nos
segn Abrams (1988 [1977], p. 81), a la manera como impide ver la prctica poltica tal como es (Abrams, 1988
se haba conceptualizado el Estado: los estudiosos [1977], p. 98). Es necesario entonces esforzarnos por
se haban dejado llevar por el sentido comn al ver el-sistema-de-estado, como algo tangible en el
pensar que existe una realidad oculta en la vida poltica gobierno y ms o menos extendido, unificado y con
y que esa realidad es el estado. pretensin de ejercer dominio en cualquier sociedad.
La propuesta que hace Abrams (1988 [1977],
p. 93), siguiendo los trabajos de Miliband (1970,
4. EL GIRO A LA VISIN ESTADO-CNTRICA
Y LA PROPUESTA DE LAS POLTICAS
1978) y Poulantzas (1979, 1985), fue la de abandonar
PBLICAS
el Estado como objeto material de estudio, ya sea concreto o
abstracto. En su lugar, estudiar el Estado, no como En la dcada de 1980 se produjo un renaci-
agente autnomo e independiente de lo social, sino miento de los estudios sobre el Estado. Trabajo
como el-sistema-de-estado, como un conjunto que ha sido un esfuerzo colectivo de las ciencias
de de instituciones de control poltico ejecutivo, sociales: en esta dcada la historia, la economa, la
del gobierno de las asambleas parlamentarias, de sociologa y la antropologa (cultural) dirigieron la
las agencias y actores existentes, averiguar cmo mirada hacia el Estado, ya sea como agente regu-
se relacionan entre s y de qu manera, como conjunto, se lador, como generador de fallas del sistema (Fallas
relacionan con otras fuerzas y elementos en una sociedad de Estado, distorsionadores del sistema)14, como
(Abrams, 1988 [1977], p. 90). Para Abrams (1988 asignado y defensor de derechos (de propiedad,
[1977], p. 93), el camino concreto es estudiar las de la mujer, de minoras tnicas), como agente
relaciones externas e internas de las instituciones polticas estabilizador del sistema, distribuidor y activo del
y gubernamentales (el-sistema-de-estado). Analizar estas desarrollo econmico o como generador de clases,
agencias y actores es una proposicin analtica sensata y etc.15. El Estado se convierte en aquel actor que hay
sirve para diferenciar con toda claridad al Estado como objeto que estudiar, reformar y mejorar; con ello se abri
abstracto del sistema poltico como totalidad (Abrams, en el mundo acadmico un inters renovado por el
1988 [1977], p. 90). Colocar la mirada en las agen- Estado. En palabras de Skocpol (1989, p. 169), el
cias administrativas, judiciales o educativas, entre Estado en calidad de actor o de institucin viene ocupando un
otras, y mirarlas como un proceso histricamente lugar destacado en una extraordinaria profusin de estudios
especfico de control, de ejercicio de poder y de de investigadores de diversas tendencias tcnicas procedentes
legitimacin y regulacin moral. de todas las disciplinas importantes.
En sntesis, la invitacin de Abrams (1977) fue 14
Los esfuerzos analticos del Estado desde la perspectiva
la de estudiar el Estado como las agencias que lo econmica tambin fueron muy fecundos desde la dcada
de 1960; cabe destacar, por ejemplo, los estudios del Estado
componen, su estructura, operatividad, la forma de desde la economa pblica (Johansen, 1965), desde la teora
ejercer poder y dominacin. Su origen, estructura y de la captura reguladora (Stigler, 1971) o desde el neoinsti-
tucionalismo (North, 1984a [1981], 1984b, 1990, 1995), entre
variaciones pueden ser examinados de una manera otros (Ayala, 1996).
emprica directa. Segn Bell (1976, p. 220, citado 15
Skocpol (1989) hace una recopilacin de un centenar de trabajos
que en la dcada de 1980 se estaban realizando sobre el Estado
por Abrams, 1988 [1977], p. 94), era necesario ver en Amrica Latina, frica, Asia, Europa y Estados Unidos.

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Contribuciones de las polticas pblicas al estudio del Estado

De manera afortunada, incluso muchos sin 1985). Defienden la autonoma Estado a travs de
tener en cuenta la propuesta de Abrams (1977), su capacidad para maniobrar el poder. Utilizan las
decidieron estudiar el Estado de otras maneras. armas, la legislacin y la vigilancia para mantenerse
Desde la sociologa histrica, por ejemplo, Charles en el poder y reprimir, con lo que buscan defender
Tilly (1992) y Nolbert Elas (1997) realizaron trabajos la integralidad territorial y mantener la cohesin
significativos por analizar la formacin histrica del social en el territorio (Mann 1985, 1987; Porter,
Estado europeo. Tilly (1992, p. 114), basado en la re- 1996; Shaw, 1991). En general, el neo-estatismo ha
lacin de capital y coercin, mostr la reciprocidad buscado poner el Estado en el centro; defienden
constitutiva entre el Estado, la guerra y el capital, y la idea de que el Estado (mirado a travs de sus
evidencia una primera etapa donde se da una lucha mltiples instituciones y agencias) es quien ejerce
armada por la conquista de territorios (perodo el poder y dominacin. En esta lgica, la sociedad
comprendido entre 1400 y 1700) y luego una etapa civil, quien soporta este accionar, tiene un poder
de profundizacin en el desarrollo y crecimiento sobre el Estado reducido y poco significativo.
institucional. Elas (1997), por su parte, profundiz En la ltima dcada, las crticas frente a estas
en el monopolio de la violencia como fundamento visiones neo-estatistas son muchas, en particular
explicativo para la formacin del Estado moderno; desde los estudios de las polticas pblicas, quienes
el Estado a travs del monopolio de las armas evita no estn de acuerdo con estos enfoques centrados
que se desintegre el Estado por la lucha con otros en el Estado y le apuestan a visiones ms policn-
actores armados y logra imponerse sobre ellos. tricas. Jessop (1999, 2008), por ejemplo, no est de
Lo anterior son ejemplos del giro en los acuerdo en centrar la poltica en el Estado y los
estudios del Estado, donde se combinan anlisis partidos, pues se deja por fuera a otros actores
especficos con estudios histricos concretos. importantes. Para los estudiosos de las polticas
Otros ejemplos son los de Esping-Andersen (1993), pblicas la mirada neo-estatista no es la adecuada;
Rosanvalln (1992) y Jessop (1999, 2000, 2008), que el principal problema est en considerar que existen
recurren a las transformaciones econmicas que el lmites claros y precisos entre Estado y sociedad,
Estado tuvo en el siglo XX para mostrar los factores entre los administradores del Estado y las fuerzas
de dominacin y hegemona del Estado sobre los sociales, y entre el poder estatal y el poder de la
individuos y la sociedad. Estos autores muestran sociedad. Es una equivocacin pensar el Estado y
cmo el Estado utiliz sus polticas econmicas y la sociedad como actores mutuamente excluyentes
sociales para romper la dependencia del individuo y autodeterminados.
del mercado y que las adquiera con el Estado. Segn La propuesta de los estudios de las polticas
Jessop (1999, p. 65), el Estado keynesiano de bienes- pblicas es apuntarles a lgicas de trabajo hbridas,
tar promueve el pleno empleo en una economa relativamente a anlisis de redes, a interacciones de trabajo entre
cerrada, principalmente a travs del manejo de la demanda y los funcionarios estatales y otros actores sociales
generaliza las normas del consumo de masas, a travs de los (Atkinson y Coleman 1992; Jessop, 1990). Es una
derechos de bienestar y nuevas formas de consumo colectivo. propuesta que marcha en un doble sentido: primero
Otros neoestatistas han adoptado el camino estudiar el Estado a travs del ciclo de las polticas y
de estudiar las instituciones y agencias del Estado con ello abordar a este actor en su accionar, a travs
como las fuerzas policiales, judiciales, legislativas de las agencias gubernamentales que participan en
y de control y vigilancia (Dandeker, 1990; Evans, el ciclo; aquellas agencias de toma de decisiones
Rueschemeyer y Skocpol, 1985; Giddens, 1985; e intervencin social, es decir, la formulacin de
Krasner, 1978; Mann, 1983; Nordlinger, 1981; Stepan, polticas pblicas se presenta como una forma de

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visualizar las acciones del Estado: la distribucin de su anlisis; se convierte as en punto de llegada
los ingresos, en reformas agrarias, en el aumento de de los diversos esfuerzos que desde la sociologa
la inversin privada. Segundo, realizar anlisis ms y la historia se realizaron sobre el Estado; pero
equilibrados donde se tenga en cuenta a los diversos tambin en punto de partida para los trabajos que
actores que participan en el proceso, que se vea recientemente se realizan en el mundo acadmico.
el ciclo de las polticas pblicas como un proceso Lo primero que hace Skocpol (1989) es tomar
donde participan mltiples actores con grados de partido por una forma de ver el Estado, a fin de
incidencia distinto en las diversas etapas del ciclo. estudiarlo, mostrar su autonoma relativa y realizar
En sntesis, se aboca por una explicacin del su propuesta de anlisis social desde las polticas
anlisis de las polticas pblicas ms comprensiva, pblicas. La autora reconoce el gran potencial que
donde se integre el estudio de los aparatos del tiene el enfoque weberiano para estudiar el Esta-
Estado con las organizaciones de la sociedad do: este permite descubrir tanto su poder poltico
civil, para lograr con ello una visin detallada de externo como su estructura burocrtica interna
los procesos de organizacin social en la toma de (sociologa de las organizaciones). En este sentido,
decisiones y su ejecucin; donde confluya en el los Estados son organizaciones administrativas con
anlisis la interaccin funcional de mltiples actores control territorial y monopolio de las armas y la ley,
para la supervisin y vigilancia; donde se muestre que cuentan con autonoma relativa para formular
la realidad, que es una influencia multilateral entre objetivos y trabajar en su logro16.
Estado y sociedad; donde se destaque el poder Las acciones estatales no son, segn Skocpol
autnomo del Estado a travs de sus agencias para (1989, p. 174), simple reflejo de las demandas o los intereses
tomar decisiones y ejecutarlas, pero tambin se de grupos o clases sociales de la sociedad, como lo plantea
resalte el poder de la sociedad civil en la creacin el funcionalismo y el pluralismo, o de clase, como
de agendas, toma de decisiones, ejecucin de lo plantea el marxismo17. Es un Estado que piensa
polticas y evaluacin de las mismas. En particular, y decide, pero tambin aprende de sus rutinas y
los trabajos de Evans (1996), Lazzetta (2003), Migdal repeticiones prolongadas. Es un Estado que tiene
(2001), Scott y Meyer (1991), Skocpol (1989), Subirats en cuenta las preferencias sociales, pero que debido
(1989) y Weir y Skocpol (1993 [1985]) corresponden a su poder soberano sobre un territorio y de un
con esta lgica. La pretensin en la ltima seccin control administrativo-militar puede actuar como
es ejemplificar esta propuesta de trabajo que realiza un agente autnomo y tener acciones pblicas.
el anlisis de las polticas pblicas. Luego de esta adopcin terica, Skocpol (1989,
p. 174) establece como punto de partida el problema
5. AUTONOMAS Y CAPACIDADES HBRIDAS clsico de la relacin Estado-sociedad civil y la
EN LAS POLTICAS PBLICAS, A MODO DE pregunta por la incidencia del Estado en la accin
CONCLUSIN
16
Recurdese que para Weber (1997, p. 1056) el Estado lo defini
Uno de los trabajos que mejor ilustra la pro- como aquella comunidad humana que en el interior de un determinado
puesta que hacen las polticas pblicas al estudio territorio () reclama para s (con xito) el monopolio de la coaccin
fsica legtima
del Estado es la realizada por Skocpol (1989), 17
Skocpol (1989) critica a los marxistas, entre ellos a Poulantzas,
desde el enfoque del institucionalismo histrico. por el determinismo econmico que hay en sus anlisis; pues
para esta autora no es cierto el razonamiento segn el cual
Esta autora, considerada como una de las mayores existe una relacin directa entre la economa y la poltica, en la
autoridades en el estudio del Estado en el ltimo que la economa determina las operaciones del Estado, a pe-
sar de ser una entidad relativamente autnoma. Para Skocpol
perodo, dirige su trabajo a estudiar el Estado y las variables econmicas deben ser traducidas polticamente,
realizar propuestas tericas y metodolgicas para a travs de procesos e instituciones polticas (Simn, 2004).

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Contribuciones de las polticas pblicas al estudio del Estado

pblica. En trminos metodolgicos reduce el pro- analtica de Skocpol para el estudio del Estado
blema autonoma frente a capacidad: con autonoma desde el enfoque de las polticas pblicas.
la autora alude a la posibilidad que tiene el Estado En cuanto a la autonoma plena del Estado,
de tomar decisiones, de imprimirle los valores que para Wiesner (1998) esta se presenta cuando el
conllevan a una decisin; y con capacidad se refiere Estado es quien tiene pleno poder en el proceso
a la efectividad de llevar a cabo estas decisiones. de las polticas pblicas. Para ello debe contar con
Lo que busca mostrar Skocpol (1989) es si el Estado administraciones burocrticas muy capacitadas y
puede o no tomar decisiones, independientemente poderosas que fijan objetivos, independiente de los
de la dirigencia poltica y la ciudadana, adems de la intereses sectoriales, en palabras de Evans (1996),
capacidad que tiene en recursos para llevar a cabo un aparato estatal que utiliza discursos universali-
estas decisiones. En el contexto de las polticas zantes sobre lo que debe y tiene que hacerse. Esta
pblicas la dupla autonoma frente a capacidad situacin extrema es posible acercarse a ella en
significa preguntarse por el papel que cumple el Estados con regmenes de tipo totalitario, donde los
Estado en el ciclo de las polticas pblicas (en la agentes gubernamentales tienen mucho poder en
agenda, la toma de decisiones, la implementacin la toma de decisiones (sin embargo, tambin puede
y la evaluacin de resultados). darse en Estados que no tengan ninguna capacidad
Adicionalmente, otra estrategia metodolgica para lograr sus metas, por falta de recursos, perso-
adoptada por Skocpol (1989) fue responder estas nas, procesos, etc.).
preguntas ayudada de los anlisis histricos y El interrogante en este contexto es sobre la
comparativos del cambio social, la poltica y la conveniencia poltica de tener gobiernos auto-
elaboracin de polticas concretas de la realidad; ritarios capaces de decidir y hacer, frente a una
para ello acudi a la historia, tanto del largo plazo sociedad limitada democrticamente y sin poder
como la reciente. Esta visin histrica permiti (planeacin centralizada). Con ello, se le quita uno
encontrar momentos en los cuales puede existir de los rasgos distintivos a las polticas pblicas
autonoma para un Estado, pero no para otros, de tener una sociedad civil participativa. A pesar
donde las decisiones estn subordinadas en su de esta advertencia Evans (1996) recuerda la
totalidad a algn grupo de la sociedad civil, lo que existencia de Estados predatorios que toman como
lleva a afirmar a la autora, que la autonoma del presa a la sociedad y lo hacen por personalismos y
Estado no hay que pensarla en trminos generales, nepotismos, aparatos burocrticos incoherentes y
continuos y homogneos.18 excluyentes.
De acuerdo con Mann (1985, pp. 86-95), para Lo contrario es una sociedad civil con plena
entender el problema en forma un poco ms clara, autonoma y un Estado que lo nico que puede
se puede plantear el problema de autonoma frente hacer es llevar a cabo los deseos de la sociedad.
a capacidad como casos extremos: primero, auto- En este contexto la sociedad es quien toma las
noma plena del Estado y luego de la sociedad, y decisiones. Esta situacin, que para los defensores
segundo, el mismo ejercicio con la capacidad. Estos de los modelos democrticos podra ser el ptimo
casos extremos, aunque no es posible encontrarlo (pues existe identidad entre lo que se desea y lo que
en la realidad, permiten comprender la propuesta se decide), tiene sus crticas, sobre todo cuando se
mira que este sistema decisional es muy semejante
al que ocurre en un modelo econmico de compe-
18
Una defensa de esta idea tambin puede verse en Lazzetta tencia donde se deja que el funcionamiento general
(2003, p. 385); para quien la autonoma del Estado nunca ha
sido algo fijo, aparece y desaparece. de la sociedad se realice en el mercado.

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Frente a la capacidad, y de nuevo con ejemplos Al respecto Skocpol (1989, p. 193) resalta:
extremos, se habla de plena capacidad del Estado Los significados de la vida pblica y de las for-
cuando este cuenta con la efectividad para alcan- mas colectivas a travs de las cuales los grupos
zar las metas que se propone. Para ello el Estado adquieren conciencia de los objetivos polticos
requiere de funcionarios capacitados para llevar a y trabajan para alcanzarlos no surgen slo de las
cabo de manera eficiente y eficaz las decisiones sociedades, sino en los puntos de encuentro de
que se han tomado con la poltica pblica (normas). los Estados y las sociedades. En consecuencia,
Esto implicara contar con una burocracia fuerte y la formacin, por no decir las capacidades po-
lticas, de fenmenos en apariencia puramente
capacitada, pero tambin con recursos suficiente
socioeconmicos, como los grupos de inters y
para la plena realizacin. El problema al que se
las clases, depende en una medida importante
enfrenta es el tamao de la burocracia que debe de las estructuras y actividades de los mismos.
tenerse, pues recurdese que, segn Skocpol (1989), Estados en los que, a su vez, tratan de influir
estas actividades estatales deben combinarse con los actores sociales.
las que ejerce el Estado con su poder coercitivo
del monopolio de la violencia y la legitimidad. Una En sntesis, el estudio de las polticas pblicas
situacin donde el Estado lo haga todo preocupa propone un equilibrio entre autonoma estatal y au-
a la economa, pues se hace referencia a una eco- tonoma social, sociedades con poder de decisin,
noma con un tamao del Estado considerable y un que equilibren los deseos de los tecncratas. Tam-
mercado poco importante19. bin, un equilibrio en las capacidades: se requiere un
La propuesta de los estudios de las polticas Estado efectivo, pero tambin una sociedad fuerte,
pblicas en este aspecto es encontrar un equilibrio controladora y capacidad de decidir, combinado con
entre estas dos situaciones extremas de autono- una capacidad de actuar y resolver problemas. Se
ma y capacidad. Segn Scott y Meyer (1991), se requiere capacidad estatal para hacer, pero tambin
requiere un Estado con tecncratas capacitados participacin de grupos econmicos para invertir. El
para analizar, detectar problemas y proponer solu- Estado debe construir nuevas polticas pblicas que
ciones; pero tambin una sociedad civil, pluralista se constituyan como mbitos de mediacin entre
y participativa en todas las etapas del proceso de la sociedad y el mercado. Mediacin que debe ser
las polticas pblicas. Es necesario, segn Evan entendida como distribucin de ingresos, oportuni-
(1996), construir espacios de participacin donde las dades y capacidades a la mayora de la ciudadana.
fuerzas sociales dialoguen con el Estado y formen
Joel S. Migdal (2001), quien se opone a una decisin completa
autonomas hbridas en espacios de decisin y de la sociedad o del Estado. Este autor advierte que a pesar
accin en formulacin e implantacin de polticas del triunfo que han tenido las ciencias sociales en devolver
el Estado al centro del debate, en el campo real y actual se
pblicas; se requiere capacidad estatal para hacer, presenta otra cosa. Los Estados reales han demostrado me-
pero tambin participacin de grupos econmicos nos coherencia que sus tericos y, a pesar de sus aparente
para invertir 20. recursos, han tenido grandes dificultades para la formulacin
de polticas pblicas en el cambio social de xito. Tanto el
19
Para algunos esta ltima situacin no es importante, pues enfoque centrado en el Estado como el centro en la sociedad
se cuenta con un Estado capaz de actuar y efectivo en las demuestra que ambos enfoques estn fragmentados y que
acciones que emprende (Subirats, 1989). El problema esta es se enfrentan a un multitud de organizaciones sociales (las
si el Estado no est capacitado, pues cuenta con un aparato familias, los clanes, las corporaciones multinacionales, las
estatal es dbil, subdesarrollado y sin capacidad de realizar empresas nacionales, las tribus, partidos polticos, y parejas
acciones. Un Estado que no cuenta ni con instituciones, ni con de patrn-cliente) que quieren mantenerse y luchar por el
los procedimientos administrativos claros; lo que hace nece- poder, quieren fijar las reglas que guan el comportamiento
sario emprender cambios institucionales y organizacionales de las personas. Es necesario tener miradas que permitan
importantes: como fortalecimiento econmico del Estado. mostrar como las sociedades y los Estados crean y mantienen
20
Posiciones crtica de las visiones puristas se encuentran en distintas formas de estructurar la vida diaria.

Semestre Econmico, volumen 14, No. 30, pp. 87-104 ISSN 0120-6346, Julio-diciembre de 2011, Medelln, Colombia 99
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