O PARADOXO DO PLENO EMPREGO NO BRASIL

THE PARADOX OF FULL EMPLOYMENT IN BRAZIL

Marcelo Weishaupt Proni*

RESUMO
O objetivo do artigo apresentar o debate recente sobre o pleno emprego no Brasil e argumentar que o
termo no apropriado para caracterizar o mercado de trabalho brasileiro. Primeiro, resume as vrias
definies existentes e explica que as polticas recomendadas dependem da filiao terica dos
economistas. Em seguida, destaca opinies divergentes publicadas na mdia nacional e comprova que o
termo usado com distintos significados e propsitos. Por fim, contrasta algumas anlises tericas que
balizam a discusso sobre o pleno emprego no Brasil e coloca em evidncia a dificuldade de um pacto
poltico em torno da manuteno do pleno emprego.
Palavras-chave: Pleno emprego. Desemprego. Mercado de trabalho.

ABSTRACT
The aim of this paper is to present the recent debate on the full employment in Brazil and to argue that
the term is not appropriate to characterize the Brazilian labor market. First, it summarizes the best know
definitions and explains that the recommended policies depend on their theoretical matrix. Then it
emphasizes differing opinions published in the national media and confirms that the term is used with
different meanings and purposes. Finally, the paper contrasts some theoretical analyses that mark the
debate on full employment in Brazil and highlights the difficulty of a political pact to maintain full
employment.
Keywords: Full employment. Unemployment. Labor market.

1. INTRODUO

Desde 2010, a mdia nacional tem dado destaque para opinies de economistas
preocupados com a proximidade de uma situao de pleno emprego no mercado de
trabalho nacional. Inicialmente, como a economia brasileira estava bastante aquecida, a
reduo da taxa mdia de desemprego aberto (calculada pelo IBGE para as maiores
metrpoles) poderia ameaar a estratgia de controle da inflao traada pelo Banco
Central, uma vez que havia sinais de oferta insuficiente de mo de obra especializada, o
que ocasionava presso salarial em alguns segmentos econmicos. Posteriormente, a
desacelerao do ritmo de crescimento amenizou a preocupao com a falta localizada
de trabalhadores, em especial na indstria, mas o declnio persistente do desemprego
manteve o alerta contra aquele suposto efeito inflacionrio. Atualmente, nota-se certa
perplexidade com a aparente situao de pleno emprego numa economia estagnada.
A discusso sobre a existncia de (ou a tendncia ao) pleno emprego no Brasil
tem misturado argumentos de diferentes matrizes tericas. De fato, as opinies

*
Professor do Departamento de Economia da Unicamp. E-mail: mwproni@gmail.com

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expressas na mdia nacional remetem a distintos pontos de vista sobre os rumos deste
mercado de trabalho heterogneo e exprimem diferentes diagnsticos sobre a atual
conjuntura macroeconmica. Pode-se dizer que, diante da enorme informalidade e do
excedente estrutural de mo de obra, falar em pleno emprego no Pas soa quase como
um paradoxo. Nesse contexto, o debate sobre a definio e o significado do pleno
emprego ganhou novas nuances no meio acadmico brasileiro.
O propsito deste artigo clarear os argumentos apresentados nesse debate,
mostrar que o termo pleno emprego no apropriado para caracterizar o mercado de
trabalho brasileiro e desfazer a referida perplexidade diante dos atuais indicadores de
condio de atividade.
A exposio est dividida em trs etapas. Primeiro, mostra-se que a definio
de pleno emprego tem variado no tempo e que as polticas recomendadas para a sua
manuteno dependem da filiao terica dos proponentes. Em seguida, so destacadas
divergentes opinies expressas na mdia nacional para evidenciar que o termo tem sido
usado com distintos significados e propsitos. Ao final, so contrastados distintos
argumentos tericos que balizam a discusso sobre o pleno emprego no Brasil e so
explicitados alguns mal-entendidos na aplicao do conceito.

2. FORMULAES TERICAS SOBRE O PLENO EMPREGO

No ltimo quarto do sculo XIX, o pensamento econmico predominante se
baseava em modelos tericos abstratos. Para aqueles que acreditavam na existncia de
uma lei natural que regia o funcionamento perfeito do sistema econmico e propiciava a
maximizao da felicidade pblica, como William Stanley Jevons, ou que postulavam a
lgica de um sistema operando em equilbrio e com a utilizao mxima dos recursos
disponveis (capital, trabalho e matrias primas), como Lon Walras, o pleno emprego
era o produto lgico das escolhas racionais dos agentes econmicos e da autorregulao
dos mercados (MAZZUCCHELLI, 2003). A ortodoxia econmica foi erguida sobre
modelos puros, que abstraam a realidade histrica e consideravam a existncia de
capacidade ociosa como sintoma de interferncias livre concorrncia e o desemprego
como um fenmeno voluntrio (quando o trabalhador recusa o salrio resultante do
equilbrio entre a oferta e a procura). No livro Princpios de Economia, publicado em
1890, Alfred Marshall expe o otimismo com o progresso proporcionado pela liberdade
dos indivduos numa ordem econmica competitiva. Crises passageiras e desemprego
poderiam ocorrer eventualmente, cabendo ao governo restaurar a confiana nos
negcios, mas no longo prazo a economia tenderia naturalmente para um crescimento
equilibrado, com a promessa de distribuio justa dos ganhos.
Este postulado continuava vigente durante a Grande Depresso (PIGOU,
1968), o que motivou a crtica contundente de John M. Keynes: na verdade, o sistema
econmico frequentemente opera abaixo de sua capacidade produtiva tima e pode-se
pensar num equilbrio de longo prazo com subutilizao dos fatores produtivos. Para
Keynes, o pleno emprego deve ser entendido como uma situao particular em que o
nvel de emprego global deixa de responder elasticamente a um crescimento da
demanda efetiva por bens e servios. Neste sentido, pode-se falar em pleno emprego
mesmo quando uma pequena parcela dos trabalhadores se recusa a aceitar os salrios
oferecidos ou quando existe um retardo na adaptao dos trabalhadores s novas
condies do mercado de trabalho. Porm, na sua Teoria Geral, publicada em 1936, o
propsito explicar o carter instvel da economia, que torna improvvel a manuteno

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do pleno emprego e produz o desemprego involuntrio, resultado de uma insuficincia

no nvel da demanda efetiva e no de uma suposta rigidez salarial. Num perodo
recessivo, o desafio seria recuperar o nvel de investimento, a varivel chave na
determinao da renda e do emprego. E caberia ao governo adotar uma poltica
monetria que propicie uma oferta abundante de crdito barato, assim como ampliar o
gasto pblico para sustentar a demanda efetiva e provocar um efeito anticclico.
O dogma de uma economia que tende, normalmente, a uma situao de
equilbrio walrasiano com pleno emprego foi recolocado por John Hicks. Ao propor
uma sntese macroeconmica que invertia a afirmao de que o pleno emprego uma
situao eventual, Hicks procurou restringir a validade das proposies keynesianas
sobre a determinao do emprego e explicar o desemprego involuntrio como uma
ocorrncia restrita a perodos depressivos causados pela armadilha da liquidez,
quando o pblico prefere reter a moeda e a poltica monetria no consegue alterar a
taxa de juros (FERRARI FILHO, 2003).
A crtica de Michal Kalecki ao postulado neoclssico de uma tendncia natural
ao pleno emprego parte da constatao que no existe concorrncia perfeita. Para ele, a
grande empresa tem poder para definir preos no mercado, ao passo que o ajustamento
da capacidade produtiva demanda um processo lento, gerando capacidade ociosa no
planejada de carter estrutural e persistente. Como explica em Three ways to full
employment, artigo de 1944, o pleno emprego s poderia ser mantido se o governo
interviesse na economia por meio de investimento em infraestrutura ou subsdio ao
consumo popular (gerando dficit pblico), de incentivos ao investimento privado
(reduzindo a taxa de juros, cortando impostos ou dando subsdios), ou promovendo
redistribuio de renda (via tributao, elevao dos salrios, transferncia de renda).
Assim, o debate terico em torno do pleno emprego se polarizou entre duas
posies: uma vertente afirmava que um desempenho satisfatrio do mercado de
trabalho depende da capacidade do Estado de regular a concorrncia e suprir a
insuficincia de demanda agregada, ao passo que a outra continuava postulando que o
livre funcionamento das foras de mercado tende a produzir uma situao tima, mas
que polticas econmicas equivocadas ou fatores exgenos podem ocasionar
perturbaes indesejadas na produo e no mercado de trabalho.
Gradativamente, o termo pleno emprego passou a ser usado no seu sentido
mais restrito, circunscrito ao mercado de trabalho. Para Lord Beveridge (1945), tratava-
se de uma situao em que o nmero de vagas a serem preenchidas sempre maior do
que o nmero de pessoas desempregadas. Neste caso, pode persistir uma taxa residual
de desemprego (at 3% da fora de trabalho) porque a correspondncia entre oferta e
demanda por trabalho no um processo automtico e instantneo, mas o
desempregado tem a expectativa de que no vai ficar muito tempo sem emprego ( o
que Keynes chamava desemprego friccional). O mais importante que, em meados
do sculo XX, formou-se na Inglaterra e em outros pases desenvolvidos um novo
consenso: os governos deveriam adotar polticas macroeconmicas compromissadas
com a manuteno do pleno emprego, alm de aplicar mecanismos para regular o
funcionamento do mercado de trabalho (o salrio mnimo, a jornada de trabalho legal, o
seguro-desemprego, a qualificao profissional e a intermediao de mo de obra).
Mesmo nos Estados Unidos havia economistas preocupados com a interveno
do Estado na economia e a regulao do mercado de trabalho. Para Minsky (1965), o
governo deveria se empenhar em alcanar e manter o pleno emprego no apenas para
evitar crises econmicas, mas como uma estratgia eficaz de combate pobreza.

100

Posteriormente, seus escritos insistiram na necessidade (i) de reformas estabilizadoras

(principalmente, regras para regular o sistema financeiro e o poder de mercado das
firmas) e (ii) do Estado desempenhar a funo de empregador em ltima instncia
(CARVALHO, 2011).
A reao do mainstream econmico caminhou no sentido de redefinir o
significado do conceito. Influentes economistas norte-americanos passaram a
argumentar que o pleno emprego (o nvel timo da atividade econmica possvel de ser
alcanado, apesar das imperfeies dos mercados de bens e da rigidez do mercado de
trabalho) deveria ser definido como a situao em que se verifica uma taxa natural de
desemprego, aquela consistente com a estabilidade monetria (uma taxa de inflao
baixa e constante). Para Phelps (1967), o trade-off entre a taxa de desemprego e a taxa
de inflao superado quando se considera um modelo macroeconmico dinmico, no
qual prevalece um mecanismo adaptativo que conduz o sistema para um equilbrio no
longo prazo. Neste modelo, certo nvel de desemprego necessrio para o equilbrio do
sistema. Na abordagem monetarista de Friedman (1968), o receiturio keynesiano
ineficaz, uma vez que: (i) a taxa de desemprego imune a uma regulao da demanda
agregada no longo prazo, pois a taxa tende a retornar ao seu nvel natural; (ii) o custo de
tentar obter alguma reduo no curto prazo da taxa de desemprego abaixo da taxa
natural a acelerao da inflao; e (iii) o desemprego s pode ser efetivamente
reduzido por medidas microeconmicas que aumentem a flexibilidade do mercado de
trabalho (inclusive dos salrios nominais). Posteriormente, nas dcadas de 1970 e 1980,
o debate dentro do mainstream se desdobrou em diferentes direes1.
Esta no era a viso predominante na Europa, onde o bom desempenho do
mercado de trabalho era visto como resultado da poltica macroeconmica keynesiana,
da regulao pblica das relaes de trabalho e das polticas de bem-estar social. Mas,
medida que o compromisso poltico com o pleno emprego foi sendo abandonado, no
incio dos anos 1980, ficou claro que as economias mais avanadas tinham um
problema estrutural de desemprego relacionado com um conjunto amplo de mudanas:
reestruturao produtiva, nova dinmica demogrfica, maior participao da mulher,
descompasso na qualificao dos trabalhadores, entre outras (STANDING, 1983).
Em Le chmage, publicado em 1984, Freyssinet tratou de refutar as teorias
baseadas em postulados incompatveis com o funcionamento da economia
contempornea e explicar que haviam sido erodidas as principais condies
macroeconmicas que tinham possibilitado manter o pleno emprego durante os anos
dourados. Ao mesmo tempo, procurou revitalizar o debate sobre as polticas mais
apropriadas para reduzir a taxa de desemprego aberto e eliminar o desemprego de longa
durao, mostrando os limites da nova gerao de polticas de emprego fundadas em
anlises microeconmicas.
Nesse contexto, a discusso terica a respeito dos obstculos ao pleno emprego
agregou uma vertente baseada nos efeitos da terceira revoluo tecnolgica (DATHEIN,
2005). Conforme teorias de inspirao schumpeteriana, as inovaes introduzidas no
processo produtivo e nas estratgias de concorrncia das empresas provocaram
mudanas estruturais, que resultam em desemprego tecnolgico (STANDING, 1984).
Como a economia tem comportamento cclico e tais inovaes so entendidas como
fatores endgenos e inexorveis, o pleno emprego visto como uma situao
intrinsecamente transitria. Neste sentido, a possibilidade de reduo das taxas de

1
Ver, por exemplo, a teoria novo-clssica e a teoria novo-keynesiana (FERRARI FILHO, 2003).

101

desemprego para um nvel prximo do pleno emprego dependeria de medidas mais

ousadas, como uma diminuio da jornada de trabalho, uma poltica de incentivo
inovao acompanhada de educao profissional continuada e um estmulo sistemtico
a atividades econmicas intensivas em mo de obra (FREEMAN; SOETE, 1994).
Nos anos 1990, numa poca em que o desemprego havia se tornado um
problema crnico em muitas partes do mundo e predominava a crena de que (com a
globalizao e as novas tecnologias) o crescimento econmico no era mais capaz de
gerar empregos em volume suficiente, o conceito de pleno emprego assumiu uma
conotao menos rgida. Por exemplo, embora a Organizao Internacional do Trabalho
(1996) continuasse insistindo na necessidade de manter o pleno emprego como um tema
prioritrio na agenda poltica2, as mudanas no mercado de trabalho (em especial, o
aumento da participao das mulheres, a reduo do emprego na grande empresa, a
maior concorrncia entre os trabalhadores, a flexibilizao da jornada de trabalho e a
difuso de formas atpicas de trabalho) tornavam necessria uma atualizao do
conceito. Continuava prevalecendo a ideia de que deve existir uma oferta suficiente de
vagas (ou oportunidades) para contemplar todos aqueles que esto disponveis e aptos
para trabalhar e que tomam providncias para tal. Contudo, a definio de pleno
emprego poderia ser interpretada de maneiras diferentes, dependendo das caractersticas
do mercado de trabalho em cada pas. Inclusive, deveriam ser levadas em considerao
as diferenas estruturais do mercado de trabalho entre os pases industrializados, os
pases em desenvolvimento e aqueles que tinham feito a transio para uma economia
de mercado. Em alguns pases, o nvel socialmente aceitvel de desemprego manteve-se
no patamar entre 2% e 2,5%, mas em outros subiu para um patamar entre 4% e 5%, ao
passo que em muitos casos a preocupao maior era com a reduo do subemprego.
Assim, no seria correto estabelecer uma nica taxa de desemprego para indicar o limiar
para uma situao de pleno emprego vlida para qualquer pas3.
Embora a maioria dos economistas concordasse que um crescimento
econmico vigoroso e duradouro poderia contribuir para resolver o problema do
desemprego, a nova ordem econmica internacional impossibilitava o retorno s
condies prevalecentes nos anos de ouro. Para alguns, as mudanas verificadas na
composio da oferta de mo de obra, na distribuio setorial do emprego e no padro
de emprego (com declnio do vnculo durante o ano inteiro e em tempo integral), assim
como os avanos tecnolgicos na rea de informtica, tornavam imperativo reexaminar
o velho conceito de pleno emprego. Alm de estabelecer uma meta para a taxa de
desemprego, preciso considerar tambm a taxa de atividade da fora de trabalho, a
durao da semana de trabalho e o tempo mdio de procura de trabalho, entre outros
indicadores. Nessa abordagem, preciso elaborar um novo conceito de pleno emprego,
no qual o direito legal ao trabalho deve incluir a opo por um emprego em tempo
parcial, com a garantia a um nvel de renda mensal. O argumento que este novo

2
A Conveno n. 122 da OIT, relativa poltica de emprego, estabelece que os estados membros devem
adotar uma poltica ativa para a promoo do pleno emprego, com trabalho produtivo e de livre escolha, o
que requer aes eficazes para garantir uma oferta adequada de mo de obra e superar o desemprego e o
subemprego.
3
Dada a variedade de situaes de trabalho nas naes em desenvolvimento, a OIT argumentou que o
pleno emprego deve ser medido por meio de combinao de indicadores, incluindo a taxa de crescimento
do emprego no setor moderno, a evoluo do rendimento mdio real, as taxas de desemprego (aberto e
oculto) e a presena de subemprego no setor informal. O pleno emprego visto como centro de gravidade
de polticas formuladas para aumentar tanto o volume como a qualidade do emprego e, assim, garantir um
crescimento econmico equitativo e com reduo da pobreza. Cf. El empleo en el mundo 1996/97, cap. II.

102

conceito no s economicamente eficiente como tambm socialmente desejvel em

vrios pases europeus (DELSEN, 1997).
A divergncia na trajetria do desemprego nos EUA e na Europa alimentou o
debate terico e teve influncia nas recomendaes de polticas para enfrentar o
problema4, visto como ameaa coeso social. Em 1997, ao propor uma estratgia
europeia para o emprego alinhada com a adoo de uma poltica macroeconmica
austera e um programa de reformas estruturais, a Unio Europeia formulou um discurso
que evidenciava a preocupao com a modernizao das instituies econmicas para
aumentar a competitividade e com a difuso tecnolgica rumo sociedade do
conhecimento. Em 2000, reafirmou o objetivo de alcanar uma situao de pleno
emprego associada com uma taxa de crescimento econmico em torno de 3% ao ano. A
prerrogativa deixava de ser o combate ao desemprego e passava para o aumento da taxa
de ocupao (de 61% para 70% da PIA at 2010) por meio da mobilizao de toda a
fora de trabalho disponvel para atender as necessidades do sistema econmico5.
Porm, as polticas ativas de emprego e as reformas liberalizantes no produziram os
resultados esperados, uma vez que ficaram subordinadas prioridade de controlar a
inflao e flexibilizar os salrios (vis monetarista do Banco Central Europeu).
Como esclarece Freyssinet (2000), o termo pleno emprego usado para
legitimar a estratgia europeia para o emprego supunha mudanas no sistema de
proteo social com a finalidade de eliminar as causas para a falta de estmulo ao
trabalho, ao passo que as polticas de gesto social do desemprego no deviam se
preocupar com a qualidade dos postos de trabalho gerados. Em paralelo, ganhou
evidncia um entendimento mais abrangente do termo: a sociedade do pleno emprego
no mais aquela onde no h desempregados e sim uma na qual o desemprego uma
situao transitria, que no provoca privao duradoura. Na Frana, por exemplo, as
polticas governamentais no deveriam se preocupar com a reduo da taxa de
desemprego aberto para um patamar de 3%, mas era necessrio combater o subemprego
relacionado com o trabalho em tempo parcial involuntrio e as formas de inatividade
forada. Repete-se a crena de que o caminho para retornar ao pleno emprego requer a
manuteno de condies favorveis para um crescimento econmico sustentvel, isto
, que no acarrete acelerao inflacionria. Para reduzir a taxa natural de desemprego
para um nvel mais baixo seria preciso adotar medidas em direo a uma sociedade da
atividade plena, em especial, aumentando a taxa de atividade no final da vida ativa,
flexibilizando as formas de contratao de mo de obra e obrigando aqueles que
recebem o seguro-desemprego a procurar ativamente alguma ocupao.
Esta formulao alternativa considera superado o contexto social da poca de
Beveridge: no se trata mais de garantir trabalho em tempo integral para homens chefes
de famlia ao longo de sua vida ativa porque, na sociedade contempornea, os mercados
de trabalho precisam abarcar uma variedade bem maior de situaes ocupacionais e
atender uma gama muito ampla e diferenciada de trabalhadores. No basta adotar
medidas de flexibilizao: a estratgia para o pleno emprego deve ser condizente com
uma ressignificao da vida produtiva e do papel social dos cidados. Segundo Gnther

4
Por exemplo, em 1998, um grupo de economistas renomados lanou um manifesto que fez um
diagnstico mostrando que o persistente desemprego europeu resultava de uma somatria de fatores
(rigidez do mercado de trabalho, baixa gerao de empregos, acomodao dos desempregados). Defendia
a combinao de polticas centradas tanto na oferta como na demanda (MODIGLIANI et al., 1998).
5
Atualmente, a Unio Europeia coloca como meta, na busca do pleno emprego, uma taxa de ocupao de
75% para homens e mulheres entre 20 e 64 anos de idade, em 2020.

103

Schmid (2008), para eliminar o desemprego de longa durao necessrio criar canais
institucionalizados para facilitar a transio entre distintos tipos de ocupao, ou mesmo
a transio de um emprego convencional para um trabalho no remunerado. Na era da
economia do conhecimento e da organizao flexvel do trabalho, em suma, uma
poltica direcionada para o pleno emprego na Europa deve saber manejar tais transies
e gerir os riscos sociais advindos da proliferao de empregos atpicos (fora do padro
socialmente desejvel) e de trajetrias profissionais descontnuas, contribuindo tanto
para o desenvolvimento dos indivduos como para a coeso social.
Por fim, relevante mencionar a contribuio ao debate de pesquisadores do
Center for Full Employment and Price Stability, nos EUA, que buscam rebater a tese de
que o pleno emprego de Beveridge incompatvel com a adoo de polticas
macroeconmicas destinadas a promover a estabilidade monetria e mostram que o
esforo de estimular a demanda efetiva no precisa acarretar recorrentes desequilbrios
fiscais (e dficits pblicos), nem necessariamente pressionar os preos para cima.
Seguindo a abordagem de Minsky, essa vertente ps-keynesiana defende que para
evitar que a economia entre em recesso essencial que o Estado desempenhe o papel
de empregador em ltima instncia por meio de programas de garantia de emprego
que tragam benefcios para a sociedade, sem competir com o setor privado e sem
provocar presso inflacionria ou rigidez estrutural do sistema econmico (WRAY,
1998; FORSTATER, 1998).
Portanto, nas ltimas dcadas, o uso da expresso pleno emprego tem
evocado distintos significados e imbricaes, remetendo a diferentes compromissos das
autoridades econmicas. Para uns, ocorre quando todos empregados recebem salrios de
equilbrio e o desemprego residual voluntrio, ou seja, parcela pequena dos
trabalhadores se recusa a aceitar o salrio oferecido no mercado. Para outros, quando a
existncia de trabalhadores sem emprego explicada por frices no funcionamento do
mercado de trabalho (desemprego friccional), sendo normal que uma baixa
porcentagem dos trabalhadores fique desocupados por um curto perodo de tempo,
sendo insignificante a incidncia do desemprego de longa durao. H os que dizem no
ser desejvel que a economia opere com um nvel de desemprego muito baixo, uma vez
que isto provoca presso salarial e acelerao inflacionria, devendo-se considerar que a
manuteno do pleno emprego supe a convivncia com uma taxa natural de
desemprego compatvel com o equilbrio no longo prazo. E h os que procuram
enfatizar os efeitos sociais positivos das polticas destinadas a gerar empregos e
combater o desemprego, explicam que o trabalho muito mais do que um meio de obter
uma renda e vinculam o pleno emprego qualidade das ocupaes existentes e aos
padres de convvio social6.
3. VISES DIVERGENTES SOBRE O PLENO EMPREGO NO BRASIL

Em 2010, o crescimento acelerado da economia brasileira e a reduo da taxa

de desemprego a um patamar inusitado fizeram menes ao pleno emprego tornarem-se
frequentes na mdia nacional. A seguir, so apresentadas resumidamente algumas
interpretaes consideradas relevantes para o entendimento das posies em disputa.
Em 30 de abril, manchete publicada no jornal Brasil Econmico apontava:
Brasil caminha para atingir o pleno emprego. A afirmao era do professor da USP

6
Esta viso mais abrangente foi assumida pela ONU, que incluiu a meta do pleno emprego com trabalho
decente entre os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (OCAMPO e JOMO, 2007).

104

Hlio Zylberstajn, para quem esta situao seria alcanada em breve desde que a
demanda continuasse aquecida e gerando um elevado nmero de postos de trabalho.
Entretanto, a trajetria declinante da taxa de desemprego era vista com preocupao por
representantes da iniciativa privada, medida que se manifestava um descompasso entre
a oferta e a procura de trabalhadores qualificados, provocando um leilo salarial. De
acordo com o editorial7, a construo civil era um dos setores mais afetados pela
escassez de trabalhadores especializados. Mas, a carncia de profissionais era apontada
como um problema relevante por empresas de ramos variados: agronegcio, minerao,
transportes, sistema financeiro, tecnologia da informao, entre outros. Previa-se, por
exemplo, uma escassez de 140 mil vagas no setor de TI, onde o salrio mdio de um
consultor subiu cerca de 40% entre 2007 e 2010. Era necessrio, portanto, qualificar
mais trabalhadores e garantir uma oferta adequada de mo de obra.
Pouco depois, em 6 de maio, o jornal Valor Econmico publicou matria
semelhante8. A Confederao Nacional da Indstria dizia que a falta de trabalhador
qualificado havia se tornado a primeira preocupao da maioria dos empresrios da
construo civil e da indstria de transformao. E, segundo Jos Marcio Camargo, da
PUC-RJ, o desemprego no Brasil tinha atingido um nvel que causa a acelerao da taxa
de inflao (para ele, uma taxa de desocupao abaixo de 7,5% provoca presses
inflacionrias, uma vez que os salrios passam a crescer acima da produtividade).
O Presidente Luiz Incio Lula da Silva, por sua vez, comemorava o fato da
economia brasileira ter alcanado um patamar de pleno emprego (taxa de desemprego
mensal inferior a 6%) no final de seu mandato9. Era uma conquista que confirmava o
sucesso da poltica econmica adotada. O ponto de vista do governo era que o bom
desempenho do mercado de trabalho em relao gerao de empregos e expanso da
massa salarial era fundamental para o novo modelo de desenvolvimento do Pas.
No incio do governo Dilma, mesmo com a desacelerao do ritmo de
crescimento da atividade econmica, a taxa de desemprego continuou a declinar,
mantendo aceso o debate sobre a tendncia ao pleno emprego e os problemas que isto
poderia causar. Em fevereiro de 2011, por exemplo, o jornalista Celso Ming explicou a
principal preocupao do mercado financeiro: a proximidade do pleno emprego estava
fazendo os salrios crescerem mais rpido do que a produtividade, o que fazia o
consumo aumentar acima da oferta de bens e servios, gerando uma presso sobre os
preos10. E citou a opinio de alguns economistas, entre os quais Marcelo Portugal,
professor da UFRGS, para quem o baixo ndice de desemprego dos ltimos meses se
transformou em caixa de propagao inflacionria.
Em abril de 2011, matria publicada na revista Exame relatou o aumento da
concorrncia por profissionais qualificados no setor privado e alertava para o risco de
apago da mo de obra11. Embora o forte dinamismo na gerao de empregos e a
elevao do salrio mnimo tenham ajudado a expandir o consumo e a estimular o
investimento produtivo em 2010, a continuidade do crescimento acelerado estava
ameaada em razo do gargalo na oferta de profissionais para atender a demanda das
empresas. De acordo com a opinio de especialistas ouvidos, os 8 milhes de brasileiros
desempregados no estavam aptos a ocupar as milhes de vagas que seriam criadas at

7
Cf. Com otimismo, uma fase de pleno emprego, Brasil Econmico, 30/04/2010.
8
Cf. Cresce preocupao com falta de mo de obra qualificada, Valor Econmico, 06/05/2010.
9
Cf. Lula afirma que pas est em padro de pleno emprego, Brasil Econmico, 20/12/2010.
10
Ming, C. Emprego, salrio e inflao, O Estado de So Paulo, 12/02/2011.
11
Salomo, A.; Gianini, T. Um pas em busca de gente, Exame, 01/04/2011.

105

2015 por causa da herana maldita do sistema educacional nacional, classificado

como predominantemente inepto e ineficiente. Outro problema atribudo ao pleno
emprego foi a elevao da taxa de inflao nos primeiros meses de 2011. A soluo
proposta pela corrente ortodoxa pode ser sintetizada na seguinte frmula: conter o
crescimento econmico no curto prazo e apostar numa elevao da produtividade do
trabalho no longo prazo.
Contudo, a tese de que havia um generalizado risco de apago de mo de
obra foi contestada por Anselmo dos Santos e Jos Dari Krein, professores do Instituto
de Economia da Unicamp, em entrevista publicada na Carta Capital, em agosto de
2011. Para eles, ainda no se caracterizava uma situao de pleno emprego, uma vez
que a taxa de desemprego metropolitano estava acima de 6% (com regies e segmentos
sociais apresentando taxas bem superiores a este patamar) e que a taxa de desemprego
total (incluindo o desemprego oculto) estava prxima de 10%. Mas, se fosse mantida
a trajetria de crescimento do PIB a uma mdia de 4% ao ano, acreditavam que, at o
final de 2014, poderia ser alcanada uma situao tpica de pleno emprego de uma
economia em desenvolvimento com renda per capita intermediria12, ou seja, situao
em que o desemprego aberto relativamente baixo, mas persiste uma parcela expressiva
dos trabalhadores cuja ocupao est presa a trabalhos informais e precrios.
Por sua vez, setores polticos mais progressistas trataram de reagir contra o
discurso que enfatiza a ameaa de presso inflacionria gerada a partir do mercado de
trabalho. Em junho de 2011, o senador Incio Arruda apresentou um projeto de lei
complementar que pretende incluir entre os objetivos do Conselho Monetrio Nacional
(CMN) a promoo do pleno emprego, isto , da plena utilizao da capacidade
produtiva nacional. Embora a fixao da taxa bsica de juros seja responsabilidade do
Comit de Poltica Monetria (Copom), o CMN que define o centro da meta para a
inflao. De acordo com os defensores da proposta (PLS 301/2011), a definio da taxa
de juros tem impacto direto sobre o nvel da atividade econmica e o nvel do emprego,
por isso preciso contrabalanar o peso atribudo ao controle da inflao pelo regime de
metas. O argumento que no se trata apenas de questo tcnica, mas tambm poltica,
da a necessidade de bom senso e responsabilidade nas aes de combate inflao,
para assegurar que os fatores de produo (capital e trabalho) estejam plenamente
empregados, condio para o progresso da economia e a satisfao da sociedade.
O agravamento da crise econmica na Europa e suas repercusses sobre a
economia brasileira, no ltimo trimestre de 2011, sinalizaram dificuldades maiores para
o mercado de trabalho nacional em 2012. Mesmo assim, em outubro de 2011, Carlos
Lupi, ento Ministro do Trabalho e Emprego, ainda acreditava que o mercado de
trabalho nacional alcanaria o pleno emprego ao longo de 2012. Segundo ele, seria
possvel alcanar uma taxa de desemprego prxima a 5% (no conjunto das metrpoles
pesquisadas pelo IBGE), a despeito dos provveis efeitos decorrentes da crise
econmica internacional13.
No ms seguinte, a BBC Brasil ouviu especialistas para debater os efeitos
provveis de um ajuste macroeconmico sobre a gerao e procura de empregos no
Pas14. Para Daniel Sousa, professor do Ibmec-RJ, a reduo da taxa de desemprego
mostrava uma tendncia clara para o pleno emprego, mas a economia nacional estava se
aproximando do limite de seu potencial de crescimento e esse efeito comearia a ser

12
Daniel, P. O Brasil perto do pleno emprego, Carta Capital, 30/08/2011.
13
Cf. Lupi prev pleno emprego no Brasil em 2012, Zero Hora, 01/10/2011.
14
Moraes, M. Em baixa recorde, desemprego deve voltar a subir em 2012, BBC Brasil, 24/11/2011.

106

sentido no mercado de trabalho em 2012. J Rodrigo Leandro de Moura, da FGV-RJ,

afirmava que ainda no havia sido alcanada a taxa natural de desemprego, preferindo
ressaltar que o mercado de trabalho passava por um momento estvel, devido s boas
condies da economia nacional. Ele previa uma desacelerao do crescimento e que a
taxa de desemprego comearia a subir, uma vez que a economia no teria capacidade de
criar vagas em nmero suficiente para absorver a elevada oferta de mo de obra. Assim,
a tendncia de reduo da taxa de desemprego s seria sustentvel com investimento em
infraestrutura e em educao e com uma reviso da carga tributria. Por sua vez, o
ento presidente do IPEA, Mrcio Pochmann, afirmava que o Pas estava longe do
pleno de emprego (s alcanaria essa condio quando a taxa de desocupao
diminusse para perto de 3%). Como a reduo na taxa de crescimento do PIB estava
diminuindo a gerao de empregos, era fundamental continuar adotando medidas de
estmulo ao investimento privado e expanso da demanda agregada. Em acrscimo,
tambm refutava o discurso que condena as polticas de combate ao desemprego por
causa do compromisso com o controle da inflao.
Em janeiro de 2012, o IBGE divulgou a taxa de desemprego metropolitano
referente a dezembro (4,7%) e a mdia para 2011 (6% da PEA). Mas, a prpria
instituio assumiu uma posio prudente, de acordo com matria de O Estado de So
Paulo15. Cimar Azeredo, gerente da Pesquisa Mensal de Emprego (PME), argumentou
que a situao de pleno emprego no se configura s com baixa taxa de desocupao,
sendo necessrio levar em conta outros indicadores do mercado de trabalho. Ele
esclareceu que havia grandes disparidades regionais (as metrpoles do nordeste
apresentam taxas bem maiores do que as do sul do Pas) e que no era adequado falar
em pleno emprego num mercado de trabalho com nmero expressivo de empregados
sem carteira assinada e de trabalhadores que no contribuem com a Previdncia.
Com opinio similar, o economista do Dieese Srgio Mendona considerava
no ser possvel afirmar que o Pas vivia prximo de uma situao de pleno emprego16.
Segundo ele, embora cada pas tenha um mercado de trabalho com caractersticas
prprias, para que houvesse pleno emprego a taxa de desemprego teria de ser inferior a
4% da PEA. Ele tambm esclarecia que a taxa medida pelo Seade/Dieese maior que a
do IBGE, por incluir o desemprego oculto pelo trabalho precrio e pelo desalento: de
acordo com a Pesquisa de Emprego e Desemprego, a taxa de desemprego total referente
a dezembro era de 9% e a mdia para 2011 tinha sido de 10,4% da PEA das reas
metropolitanas pesquisadas. A PED, assim como a PME, mostrava uma reduo mais
lenta da taxa de desemprego em razo da desacelerao econmica, em 2011.
No obstante, a preocupao com o pleno emprego continuava. Artigo
publicado na revista Exame em maro de 2012 apontava a dificuldade de especialistas
do setor financeiro ao interpretar os indicadores macroeconmicos, uma vez que o
crescimento brasileiro vinha sendo marcado por duas velocidades: por um lado, forte
consumo domstico; por outro, um desempenho industrial fraco. A taxa anual de
inflao medida pelo IPCA tinha se elevado para 6,5% em 2011. Este cenrio
configurava um ambiente paradoxal de baixo crescimento associado a pleno
emprego17. A dificuldade de interpretao derivava da insistncia na ideia de que uma

15
Saraiva, A. Brasil no vive ainda momento de pleno emprego, ressalta IBGE, O Estado de So
Paulo, 26/01/2012.
16
Warth, A. Para Dieese, desemprego deve diminuir em 2012, O Estado de So Paulo, 26/01/2012.
17
Padovani, R. Brasil: pleno emprego com baixo crescimento, Exame, 26/03/2012.

107

taxa mdia de desemprego num patamar de 6% est muito prxima ao nvel de

equilbrio de longo prazo, ou seja, uma situao de pleno emprego.
Por sua vez, em abril de 2012, Jos Pastore, professor da USP, afirmou que o
mercado de trabalho estava apertado, mas que havia grandes chances da economia
como um todo crescer no segundo semestre, o que permitiria fechar o ano com pleno
emprego18, com a taxa anual de desemprego situada entre 5,5% e 6% da PEA. Para
ele, todos os trabalhadores que aceitarem receber os salrios oferecidos no mercado
poderiam estar empregados. Porm, havia um obstculo a ser superado: a baixa gerao
de empregos na indstria brasileira em razo do custo do trabalho ter crescido acima da
produtividade. Mas, a desonerao da folha de pagamento e as medidas de incentivo
atividade econmica adotadas pelo governo federal permitiriam retomar a criao de
postos de trabalho. Ainda assim, uma reforma trabalhista que reduzisse encargos sociais
e diminusse o custo do trabalho no Brasil era condio essencial para alcanar e manter
o pleno emprego.
A divulgao dos resultados do Censo Demogrfico de 2010 trouxe novos
elementos para o debate no terreno do mercado de trabalho. Em agosto de 2012,
reportagem do jornal O Globo informou que 20% dos municpios brasileiros tinham
uma taxa de desocupao inferior a 3,5% da PEA, caracterizando uma situao de
pleno emprego, mais frequente na regio sul e mais rara no nordeste19. Para Joo
Saboia, professor da UFRJ, embora a taxa de desocupao do Censo no seja o melhor
indicador para este tipo de anlise, no havia dvida de que o pleno emprego pode ser
encontrado em um nmero considervel de cidades no Pas. Mas, Claudio Dedecca, da
Unicamp, fazia a ressalva de que muitos municpios com taxa de desocupao baixa
possuem fraco dinamismo econmico (o que desmotiva a busca ou obriga os
desempregados a migrar para outras cidades em busca de melhores condies de vida).
Assim, uma taxa de desemprego prxima de zero pode significar o contrrio da ideia de
pleno emprego associada a um mercado de trabalho aquecido.
Em dezembro, a taxa de desemprego aberto alcanou nveis muito baixos em
algumas metrpoles (3% em Porto Alegre, 3,5% em Belo Horizonte, 4% no Rio de
Janeiro, 5,2% em So Paulo, 5,6% em Recife e 5,7% em Salvador, conforme a PME).
Na mdia anual, a taxa de desemprego para o conjunto das metrpoles pesquisadas caiu
para 5,5% (4% em Porto Alegre, 4,4% em Belo Horizonte, 5% no Rio de Janeiro, 6%
em So Paulo e Recife, 7,2% em Salvador). O ento Ministro do Trabalho e Emprego
Brizola Neto alimentava a expectativa de que, em 2013, a retomada do crescimento
econmico faria o mercado de trabalho se aquecer ainda mais e o pleno emprego
atingiria outras cidades do Pas. Nesse caso, caberia ao governo investir em cincia e
tecnologia e em educao profissional: O aquecimento vai demandar mo de obra e
por isso importante garantir qualificao aos trabalhadores e competitividade
economia, agregando conhecimento, tecnologia e inovao20.
Porm, o aumento da inflao acima da meta estabelecida pelo Banco Central
voltou a preocupar o mercado financeiro. Em abril de 2013, Celso Ming relatou que o
professor da FGV Yoshiaki Nakano teria afirmado que o atual nvel de inflao

18
Assis, F. C. de. Emprego vai reagir a medidas do governo no 2 semestre, diz Pastore, O Estado de
So Paulo, 19/04/2012.
19
Ribeiro, F. ltimo Censo indica que 20% das cidades atingiram o pleno emprego, O Globo,
4/08/2012.
20
Platonow, V. Brasil continuar com pleno emprego em 2013, diz ministro do Trabalho, Agncia
Brasil, 29/12/2012.

108

somente recuar se o governo aplicar economia boa dose de desemprego21. Ele

defendia uma elevao forte dos juros bsicos pelo Copom. O diagnstico era simples:
o volume de dinheiro em circulao estava elevado demais para um contexto de (i)
demanda mais alta do que a oferta, (ii) custos altos demais para o setor produtivo
(comeando pelos salrios), (iii) baixo nvel de investimentos e, especialmente, (iv)
excesso de gastos do setor pblico, que por sua vez alimentava a expanso da demanda.
Em resumo, as opinies de distintos especialistas e de atores polticos
registradas na mdia nacional confirmam que o termo pleno emprego tem sido usado
com distintos significados e propsitos. E mostram divergncias substantivas no que se
refere ao diagnstico das tendncias recentes do mercado de trabalho nacional. Embora
o ponto de vista do mainstream tenha grande influncia entre os formadores de opinio
pblica, diferentes vises tm sido publicadas.
4. APROFUNDANDO O DEBATE SOBRE O PLENO EMPREGO NO PAS

A reduo da taxa de desemprego para um nvel relativamente baixo motivou

um amplo debate sobre a existncia e as consequncias do pleno emprego no Brasil, que
se desdobrou em vrias frentes: o problema da escassez de mo de obra especializada
em vrios ramos de atividade; a preocupao com a presso salarial e com o aumento da
inflao; as implicaes do baixo nvel de produtividade do trabalho. Inicialmente, o
crescimento econmico acelerado foi visto como ameaa estabilidade monetria, ao
passo que a falta de profissionais qualificados poderia prejudicar a sustentao da
expanso econmica (seja por ser um obstculo ao aumento da produtividade, seja por
afetar a competitividade da indstria). Posteriormente, a progressiva reduo da taxa
bsica de juros e a adoo de uma poltica fiscal mais frouxa fizeram muitas vozes
reafirmarem o iminente perigo de acelerao inflacionria. Contudo, em razo do
aprofundamento da crise internacional e da queda do investimento industrial no Pas, o
cenrio mudou. Com a estagnao da economia, ficou mais difcil sustentar a tese do
pleno emprego, mas alguns economistas continuaram usando o conceito com o
argumento de que, com o lento crescimento da PEA e a gerao de empregos de baixa
produtividade nos servios, o mercado de trabalho continuava aquecido e ameaando a
estabilidade monetria.
Mas, em paralelo, a ideia de que o Brasil est prximo do pleno emprego tem
sido recusada por diversos especialistas em economia do trabalho, que procuram assim
redefinir os termos do debate nacional. Para concluir a reflexo proposta neste artigo
convm examinar os argumentos apresentados por pesquisadores de diferentes correntes
tericas luz do que foi exposto nas sees precedentes.
Primeiro, convm enfatizar que, num mercado de trabalho heterogneo e
marcado por profundas desigualdades regionais, a discusso terica em torno da
tendncia ao pleno emprego ganha maior complexidade. Conforme esclarece estudo
elaborado pelo IPEA, preciso analisar com cuidado os fatores que influenciam a oferta
de mo de obra no Brasil, assim como a sua variao ao longo do ciclo econmico:
mudanas na conjuntura podem estimular ou inibir a participao no mercado de
trabalho e aumentar ou restringir a ocorrncia de ocupaes precrias. A oscilao da
condio de atividade e da forma de insero no mercado de trabalho brasileiro

21
Ming, C. Inflao e pleno emprego, O Estado de So Paulo, 30/04/2013.

109

entendida como consequncia da heterogeneidade estrutural no mundo do trabalho22.

Nestas circunstncias, a manuteno de uma trajetria sustentada de crescimento
econmico vista como condio importante e necessria, mas no suficiente, para que
a taxa de desemprego continue se reduzindo em direo ao pleno emprego, ou para
minimizar as disparidades existentes na estrutura ocupacional em mbito nacional
(LAMEIRAS et al., 2012).
Portanto, as teorias relativas ao funcionamento do mercado de trabalho
formuladas no centro do capitalismo no deveriam ser aplicadas de maneira imediata no
Pas23. Ao explicitar as caractersticas estruturais que diferenciam o mercado de trabalho
brasileiro e analisar as tendncias recentes, os pesquisadores do IPEA procuram
questionar o discurso mais afoito mencionado anteriormente, refutar a tese sobre a
prevalncia do pleno emprego e sugerir que o importante ressaltar que se encontra em
curso na economia brasileira uma mudana de patamar salarial em alguns setores ou em
algumas profisses. Alm disso, afirmam que no h uma pesquisa em mbito nacional
apropriada para acompanhar a evoluo mensal do desemprego no Pas e subsidiar a
discusso sobre o tema. E concluem: alm de ser difcil e controverso estimar a taxa
de desemprego correspondente ao pleno emprego, a opo por uma mensurao do
problema por meio da taxa de desemprego aberto subestima a poro de trabalhadores
que poderia ser mobilizada produtivamente. Estes apresentam, contudo, uma insero
produtiva e ocupacional disfarada na forma da execuo de diversas modalidades de
subemprego, jornadas de trabalho parciais contra a sua prpria vontade e necessidade
econmica, ou podem estar numa condio de inatividade temporria (LAMEIRAS et
al., 2012, p. 15).
Esta posio foi reforada num artigo de Anita Kon, professora da PUC-SP,
para quem a economia brasileira est longe do pleno emprego, tendo em vista os traos
estruturais do mercado de trabalho (elevada informalidade, subocupao, grande
proporo de trabalhadores com baixos salrios e rendimento mdio relativamente
baixo), que no condizem com a definio de pleno emprego. Para ela, no Brasil, os
indicadores usuais da condio de atividade mascaram a percepo da real situao do
mercado de trabalho (KON, 2012, p. 6). Em adio, insiste no argumento de que a taxa
de desemprego aberto, usualmente utilizada para registrar o pleno emprego, no capaz
de expressar corretamente o problema da desocupao (como normalmente ocorre com
os mercados de trabalho em pases desenvolvidos).
De fato, os dados registrados pela PED para 2012 apontam uma taxa de
desemprego total (incluindo o desemprego oculto por trabalho precrio e por desalento)
correspondente a 10,5% da PEA no conjunto metropolitano (mantendo o mesmo
patamar estimado para 2011). Este indicador tambm mostra nveis bem distintos entre
as metrpoles: 5,1% em Belo Horizonte, 7% em Porto Alegre, 8,9% em Fortaleza,

22
A heterogeneidade do mercado de trabalho brasileiro se expressa pela convivncia de empregos
formalmente registrados (e sob a proteo da legislao) com diversas modalidades de ocupao precria
e de inatividade involuntria (no participao na PEA apesar da necessidade de trabalhar). Como no
Brasil o sistema de seguro-desemprego no suficientemente abrangente e eficaz, nos momentos em que
h uma insuficiente capacidade de gerao de empregos, muitos trabalhadores recorrem a alguma
estratgia de sobrevivncia associada com as formas mais instveis de trabalho informal ou se retiram
temporariamente do mercado de trabalho, esperando uma oportunidade para se reinserir no futuro.
23
Na viso cepalina, a especificidade do desenvolvimento econmico na Amrica Latina requer uma
matriz terica apropriada para a discusso das questes pertinentes a um mercado de trabalho
estruturalmente heterogneo, impedindo que o tema do pleno emprego seja analisado com o mesmo
prisma usado nos Estados Unidos ou na Unio Europeia (LEO e SILVA, 2012).

110

10,9% em So Paulo, 12% em Recife, 12,3% no Distrito Federal e 17,7% em Salvador.

Na maioria das metrpoles a taxa de desemprego total se reduziu em relao a 2011,
com exceo de So Paulo e, principalmente, Salvador (DIEESE, 2013).
Pode-se fortalecer essa linha de argumentao com trs comentrios adicionais
(PRONI, 2012, p. 47). Primeiro: referida heterogeneidade do mercado de trabalho se
sobrepem profundas desigualdades regionais, compondo um quadro caleidoscpico
da condio dos trabalhadores brasileiros, o que invalida afirmaes genricas relativas
ao conjunto do territrio nacional. Em metrpoles da regio sul Florianpolis,
Curitiba e Porto Alegre h uma tendncia clara para o pleno emprego, ao passo que
em reas metropolitanas do norte e do nordeste como Manaus, Belm, Recife e
Salvador no h fundamento para identificar tal tendncia. Em reas no
metropolitanas, por sua vez, o excedente de mo de obra no se manifesta
predominantemente como desemprego e sim na persistncia de variados tipos de
trabalho precrio ou sem remunerao.
Segundo: preciso tomar cuidado para no interpretar o problema da escassez
de profissionais em algumas reas ou segmentos como um sintoma inquestionvel da
prevalncia do pleno emprego (idem, ibdem) e para no considerar o aumento dos
salrios mdios como sinal de distoro no funcionamento do mercado de trabalho. A
oferta insuficiente de profissionais com determinada qualificao num municpio pode
ser suprida, no curto prazo, com atrao de profissionais de outras regies; no longo
prazo, com a ampliao de cursos especficos de formao profissional. De qualquer
modo, pode ser um problema localizado decorrente de falta de planejamento na poltica
educacional e de m gesto do servio de intermediao de mo de obra.
Terceiro: a maioria dos que se declaram desempregados tem pelo menos o
ensino mdio completo e tem mais de 24 anos de idade, sendo minoritria a participao
dos que nunca trabalharam (idem, ibdem), o que leva constatao de que o problema
do desemprego no se restringe aos jovens e aos trabalhadores sem qualificao. Alm
disso, relevante frisar que parcela significativa dos desempregados estava procurando
trabalho havia, pelo menos, seis meses (as porcentagens variam entre as metrpoles).
Portanto, preciso reconhecer que o mercado de trabalho brasileiro vinha
apresentando sinais claros de ter ingressado numa fase nova, mas era cedo para acreditar
que rumava inexoravelmente em direo ao pleno emprego. Mesmo considerando s o
Brasil metropolitano, ainda faltava muito para que se pudesse falar em mercados de
trabalho homogneos e bem estruturados, ou numa situao em que todos dispostos a
trabalhar (e habilitados para tal) tivessem facilidade de encontrar uma vaga. Se as
tendncias em curso no fossem interrompidas, medida que o desemprego e a
informalidade continuassem a se reduzir, os principais desafios no campo das polticas
de emprego iriam se deslocar para a qualidade das ocupaes geradas e a garantia de
uma oferta adequada de fora de trabalho especializada. De qualquer modo, convinha
tomar cuidado para no deixar que o otimismo com os avanos obtidos desmobilizasse
os esforos necessrios para enfrentar os velhos problemas do mercado de trabalho
brasileiro (IPEA, 2010, cap. 11).
Como contraponto, oportuno citar a anlise apresentada por Joo Basilio
Pereima e Ricardo Nascimento, ambos da UFPR. Escrevendo em 2012, apontam
evidncias de que o mercado de trabalho nacional estava apresentando uma nova
dinmica e rumava para o pleno emprego produtivo em razo dos seguintes fatores:
reduo permanente da taxa geomtrica de crescimento demogrfico; perspectiva de
taxa razovel de crescimento do PIB; expanso da taxa de ocupao nas principais

111

metrpoles; aumento efetivo do rendimento mdio dos trabalhadores; e reduo do grau

de informalidade. Independentemente do movimento cclico da economia (que se
expressa na variao da taxa anual de crescimento do PIB: 5,2% em 2008, -0,3% em
2009, 7,5% em 2010 e 2,7% em 2011), acreditavam haver uma tendncia de longo
prazo apontando para um dficit estrutural de mo de obra especializada em alguns
setores de atividade, especialmente na indstria. Para eles, se a economia brasileira
voltasse a crescer num ritmo entre 3,5% e 4% ao ano, a situao de pleno emprego
produtivo seria alcanada rapidamente (PEREIMA e NASCIMENTO, 2012, p. 77).
Essa anlise se baseia em dois pressupostos: (i) o pleno emprego corresponde a
uma relao capital-trabalho de equilbrio de longo prazo, situao na qual o estoque de
capital cresce num ritmo igual ao crescimento da fora de trabalho (podendo acarretar
presso salarial no curto prazo); (ii) o setor produtivo organizado no contrata
trabalhadores sem um nvel mnimo de instruo e que se encontram em diversas
modalidades de informalidade (deixaram de fazer parte do exrcito industrial de
reserva). Ou seja, como o mercado de trabalho nacional segmentado, o piso salarial
pago no setor industrial bem maior do que o salrio mnimo e h escassez de
trabalhadores qualificados em vrios ramos de atividade, pode-se falar em proximidade
do pleno emprego produtivo.
Para sustentar o pleno emprego sem o risco de descontrole inflacionrio
fundamental haver investimento adequado em educao e inovao tecnolgica, uma
vez que preciso garantir uma oferta de mo de obra qualificada e que o crescimento da
renda per capita requer a incorporao de progresso tcnico. Porm, alcanar um padro
de crescimento econmico deste tipo no significa resolver o problema da
heterogeneidade e da desproteo. Por isso, eles advertem: o mercado de trabalho
brasileiro ainda precisa avanar em termos qualitativos para atingir um pleno emprego
social (PEREIMA e NASCIMENTO, 2012, p. 61).
Com o passar do tempo, a dificuldade de retomar um ritmo de crescimento
econmico sustentado adicionou novas dvidas. O intrigante fenmeno da estagnao
com pleno emprego (em 2012, a taxa de crescimento do PIB caiu para 0,9% ao ano e a
taxa anual de desemprego se reduziu para 5,5% da PEA) muito difcil de ser explicado
pela teoria keynesiana, uma vez que a obteno de uma taxa de emprego elevada
deveria ser um sinal claro de que o nvel de demanda efetiva prevalecente na economia
bastante alto.
Uma explicao convincente para a recente dinmica macroeconmica foi
oferecida por Jos Luis Oreiro, professor da UFRJ. Para ele, a compreenso da lgica
do ciclo vicioso de estagnao com pleno emprego requer uma abordagem terica
keynesiano-estruturalista. Considerando que o crescimento da economia no longo
prazo extremamente dependente do crescimento da produo industrial, afirma que a
estagnao recente da economia brasileira decorrncia do fraco dinamismo da
indstria nacional, que no tem competitividade suficiente para responder ao aumento
da demanda domstica. Ele elege o crescimento dos salrios acima da produtividade do
trabalho e a apreciao da taxa real de cmbio como os principais responsveis pela
perda de competitividade da indstria num contexto de expanso do mercado interno
estimulada pelo governo. Ao mesmo tempo em que avana o processo de substituio
da produo domstica por importaes, verifica-se o aparente paradoxo do aumento
do faturamento da indstria num contexto de estagnao da produo fsica, uma vez
que a indstria brasileira est se transformando crescentemente numa maquiadora
(OREIRO, 2013, p. 35).

112

 Por sua vez, o aumento da massa salarial e a facilidade de crdito contribuem

para o desempenho favorvel da demanda por servios, que geralmente so intensivos
em mo de obra, o que explica a elevada taxa de ocupao apesar do emprego industrial
ter cado. Ele argumenta que as medidas de estmulo demanda agregada feitas pelo
governo se mostram ineficazes para lidar com o problema de estagnao com pleno
emprego, uma vez que mantm a taxa de desemprego num nvel baixo e reforam a
tendncia dos salrios reais em crescer acima da produtividade, sem reverter a perda de
competitividade da indstria. Dessa forma, sugere que preciso instituir um regime de
poltica macroeconmica que gere endogenamente uma taxa de cmbio competitiva a
mdio e longo prazo, e um crescimento dos salrios reais em linha com a produtividade
do trabalho, ao mesmo tempo em que viabiliza um aumento significativo do
investimento pblico em obras de infraestrutura (OREIRO, 2013, p. 36).
A tarefa de desvendar o enigma da manuteno do pleno emprego mesmo
diante da forte desacelerao econmica tambm tem mobilizado economistas filiados
ao mainstream. Fernando Barbosa Filho e Srgio Werlang, da FGV, argumentam que o
ritmo de crescimento da oferta de mo de obra continuar declinando nos prximos
anos, mantendo-se a escassez relativa de mo de obra e a elevao dos salrios reais
mdios. E, se a gerao de empregos no setor servios continuar aquecida, o mercado de
trabalho deve permanecer tensionado pelo pleno emprego, mesmo com um fraco
crescimento do PIB e com um nvel de utilizao da capacidade instalada abaixo de
85%. Para eles, a mais importante consequncia desse fenmeno que estmulos de
demanda no tm efeito relevante na atividade econmica. Isto porque a restrio de
oferta a que atua na economia. E como h excesso de capacidade instalada, o Produto
Interno Bruto crescer o que for permitido pela oferta de mo de obra (BARBOSA
FILHO e WERLANG, 2013).
O problema da estagnao, para Barbosa Filho e Werlang, est centrado na
gesto equivocada da poltica macroeconmica, uma vez que o pleno emprego restringe
a validade de polticas keynesianas. Os estmulos adotados para estimular a demanda
(em especial, a queda na taxa de juros, a expanso do gasto pblico e os emprstimos
subsidiados do BNDES) no conseguem elevar o nvel de atividade econmica e geram
mais inflao. A situao requer, para eles, uma gesto responsvel da poltica
monetria e da poltica fiscal, assim como novas estratgias: polticas para elevar a
produtividade e poupar mo de obra; aes que facilitem a imigrao de trabalhadores
qualificados; nova regulamentao da concorrncia e medidas que reforcem a segurana
jurdica para que o setor privado se anime em ampliar investimentos.
importante ressaltar que, nessa anlise, o pleno emprego acarreta presso
salarial e acelerao inflacionria (como supe a teoria da taxa natural de desemprego),
representando assim um empecilho para o crescimento da economia brasileira. Em
contraste, na anlise de Oreiro, possvel combinar o aumento da massa salarial com o
crescimento econmico sem aumento da inflao, desde que os salrios mdios cresam
junto com a produtividade do trabalho e que seja preservada a competitividade da
indstria nacional.
Outra observao que o mainstream geralmente enfatiza a anlise dos fatores
responsveis pela quantidade e qualidade da oferta de mo de obra (numa abordagem
microeconmica), diminuindo o papel dos fatores relacionados com a demanda de
trabalhadores e desconsiderando os efeitos positivos provocados pelo gasto pblico e
pela ampliao do crdito. inegvel que as visveis transformaes demogrficas tm
sido muito favorveis para o bom desempenho do mercado de trabalho brasileiro, em

113

especial pelo crescimento mais lento da Populao em Idade Ativa (PIA) e pela reduo
relativa dos jovens com idade entre 10 a 24 anos. Por sua vez, a reduo da participao
dos jovens no mercado de trabalho (motivada por aumento da renda familiar e por maior
permanncia na escola) contribuiu para um crescimento mais moderado da Populao
Economicamente Ativa (PEA). Contudo, o aspecto mais importante para a compreenso
da diminuio recente do desemprego metropolitano foi a expressiva gerao de postos
de trabalho, mesmo com o baixo crescimento do PIB (SANTOS, 2013). A queda no
nmero de desempregados nas maiores metrpoles do Pas esteve claramente associada
ao bom desempenho da ocupao no ramo da construo civil e em diversas atividades
dos servios, que so intensivas em mo de obra, e ao dinamismo econmico em
municpios do interior do Pas, que gera empregos e atrai trabalhadores.
5. CONSIDERAES FINAIS
Como foi apontado inicialmente, uma das principais dificuldades do debate
que no h consenso a respeito dos critrios para identificar o pleno emprego ou para
estabelecer metas relativas ao mercado de trabalho. Como os pases so estruturalmente
muito diferentes e como h diferenas expressivas no nvel de desemprego considerado
socialmente aceitvel, no h um patamar nico para a taxa de ocupao que
corresponda ao limiar da situao de plena utilizao da fora de trabalho24.
Repetindo: se o pleno emprego entendido como uma situao em que o
desemprego todo ele friccional (e no h desemprego de longa durao) fica difcil
afirmar que a taxa mdia de desemprego aberto no Brasil metropolitano j tenha
alcanado um patamar que corresponde ao pleno emprego (e, evidentemente, a distncia
aumenta quando se considera a taxa de desemprego total, incluindo o desemprego
oculto). Por outro lado, h analistas que entendem o pleno emprego como a situao
correspondente taxa natural de desemprego (aquela que no acarreta presso
inflacionria e compatvel com o equilbrio no longo prazo), estimada num patamar
superior a 6% da PEA25. Nos ltimos anos, essa divergncia tem contribudo para
dificultar o dilogo e tornar mais complexo o debate sobre o pleno emprego.
Convm frisar que as opinies divulgadas pela mdia nacional mostram
claramente que os pontos de vista se baseiam em diferentes matrizes tericas e
expressam distintos interesses e preocupaes. Este o motivo para a perplexidade de
alguns economistas diante da reduo recente da taxa de desemprego numa conjuntura
econmica desfavorvel, que produz uma situao aparentemente paradoxal. Mas, para
desfazer esse mal-entendido, preciso compreender a inteno de cada discurso.
O debate sobre a proximidade do pleno emprego e suas consequncias tem
implicaes econmicas e sociais, podendo interferir em importantes polticas do
governo federal. Nesse sentido, oportuno lembrar a advertncia de Kalecki, no artigo
Aspectos polticos do pleno emprego: falso o postulado de que uma economia
capitalista tende naturalmente para o pleno emprego; mas tambm falsa a suposio de
que um governo pode adotar livremente polticas macroeconmicas direcionadas para
manter o pleno emprego, mesmo dispondo dos instrumentos necessrios. Os

24
Em algumas naes, como a Noruega e China, o patamar de referncia para o pleno emprego continua
sendo uma taxa de desemprego aberto abaixo de 3%; na maioria dos pases europeus, como a Alemanha e
a Espanha, a referncia uma taxa de desemprego entre 4 e 5%; por sua vez, nos Estados Unidos e no
Canad, considera-se uma taxa de desemprego em torno de 6% da fora de trabalho.
25
Em 2008, o Banco Central referendou uma estimativa que situava a taxa natural de desemprego no Pas
num patamar relativamente elevado, variando entre 7,5% e 8,5% da PEA (BANCO CENTRAL DO
BRASIL, 2008, p. 133).

114

empresrios tendem a ver o desemprego como um elemento disciplinador da fora de

trabalho e preferem apoiar polticas compromissadas com a estabilidade monetria do
que medidas destinadas a eliminar o desemprego. Para ele, a convergncia de interesses
contrrios elevao dos salrios leva formao de poderosos blocos polticos
financiados por grandes empresrios e rentistas, que encontram muitos economistas
dispostos a declarar que estmulos demanda efetiva podem ser incuos e ocasionar
mais inflao, induzindo o governo a adotar uma poltica ortodoxa comprometida com a
austeridade fiscal.
Por fim, deve-se ressaltar a contribuio da corrente terica que defende o
papel do Estado como empregador de ltima instncia e a possibilidade de manuteno
do pleno emprego sem acarretar presso inflacionria (COSTA, 2010). Tambm no
Brasil, em oposio ao discurso do mainstream (que pretende reduzir o custo do
trabalho com medidas para flexibilizar ainda a relao de emprego), alguns economistas
procuram mostrar que possvel construir um pacto poltico pelo pleno emprego sem
ameaar uma trajetria sustentvel de crescimento econmico (GOMES; LOURENO,
2012). Contudo, algumas falas aqui selecionadas mostram a dificuldade de costurar um
pacto poltico em torno desta questo no Pas.

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Recebidoemoutubrode2012
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