PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

SANCIONADOR
JuanORDAYA
AMADEO Manuel Revoredo
HUAMN Lituma
jrevoredo@revoredoabogados.com

1
 Procedimiento Administrativo
Sancionador

Segn MORN la potestad sancionada constituye una competencia de gestin necesaria

complementaria a la potestad de mando y correccin para el adecuado cumplimiento del
orden administrativo establecido en procura del inters pblico.

Pero a su vez, quienes conformamos la comisin elaboradora del anteproyecto adoptamos

conscientemente la decisin de disear las pautas mnimas comunes para que todas las
entidades administrativas con aptitud para aplicacin de sanciones sobre los
administrados, la ejerzan de manera democrtica, previsible y no arbitraria.

2
 Procedimiento Administrativo
Sancionador
No considera que el control judicial posterior fuera eficiente para disciplinarla,
sino que, por el contrario, sera ms conveniente dotarle de un rgimen
positivo claro que permita su control preventivo y concurrente, por las
autoridades superiores y la concurrencia pblica.

3
 Procedimiento Administrativo
Sancionador

Es el trmite administrativo mediante el cual la autoridad o

funcionario impone la sancin correspondiente a determinado
usuario por comprobada infraccin a sus deberes y obligaciones.

4
 Procedimiento Administrativo

El Procedimiento administrativo es el cauce formal de una serie

de actos que se concretan la actuacin administrativa para la
realizacin de un fin.

El procedimiento tiene por finalidad esencial la emisin de un

acto administrativo.

5
 Flujo grama de procedimiento Sancionador

Averiguaciones Previas
(art. 253.2)

- Iniciativa propia
- Orden Superior
Inicio De oficio
- Peticin motivada de otro rgano
- Denuncia

- Notificacin de cargo (art. 253.3)

Instruccin - Descargo (art. 253.3 y 253.4)
Diferencia de Autoridad N 1 - Actuacin probatoria (art. 253.4)
autoridad
- Frmula propuesta de Resolucin (art. 253.5)
instructiva y
decisoria - Opcional: Actuacin complementaria
(art. 252.1,
Decisin
- Notificacin: Al administrado, promotores del
253.5) Autoridad N 2 procedimiento y denunciante (art. 253.6)
- Alegacin final (art. 252.4, 161.2)

Resolucin

- Apelacin
- Reconsideracin
Recurso - Revisin

Procedimiento Resolucin 6

Recursal Final
El principio de la norma sancionadora previa y el mandato de
aplicacin de norma posterior ms favorable

Norma B + Aflictiva
1) Irretroactividad garantiza:

Vigencia Comisin Resolucin de Sancin

Sancin de la Imputacin
Norma A Infraccin Norma A

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Aplico norma A Aplicacin Ultractiva
 Nociones Generales
La potestad sancionadora es el Poder de la Administracin Pblica para
castigar a los administrados
Sistema Penal
Ius puniendi del Estado:

Sistema Administrativo
Sancionador

Qu sistema utilizar?

El legislador decide:

Importancia del bien jurdico tutelado / gravedad del dao

8
 Nociones Generales

La potestad sancionadora es un poder natural de la Administracin Pblica.

Dota de eficacia a otras potestades: reglamentaria, de polica (autorizacin

fiscalizacin), regulatoria, dominio pblico.

El sistema penal es insuficiente para velar por el cumplimiento del ordenamiento

jurdico.

Se evita recargar al Poder Judicial con ilcitos de menor gravedad.

9
 Constitucionalidad de la Potestad
Sancionadora de la Administracin
Pblica

La doctrina nacional considera que Per no cuenta con un reconocimiento

constitucional explcito de la potestad sancionadora de la Administracin.

La potestad sancionadora resulta connatural al ejercicio de las funciones

administrativas.

10
 Constitucionalidad de la Potestad
Sancionadora de la Administracin Pblica

Jorge Dans afirma que la potestad

sancionadora de la Administracin Pblica se
justifica principalmente en razones pragmticas,
dado que es necesaria para cautelar el
cumplimiento de las normas legales.

El poder sancionador de la Administracin

Pblica es una facultad implcita e imprescindible
para cumplir con los fines asignados por la
Constitucin, por lo que tendra reconocimiento
constitucional aunque no expreso.
11
 Manifestacin de la Potestad Sancionadora

La potestad sancionadora de la Administracin Pblica se manifiesta a travs de la

sancin administrativa.

Sancin administrativa: mal infligido a un administrado.

Es un acto de gravamen (involucra un acto de detrimento o menoscabo de

derechos o intereses);
Es una respuesta (reaccin) frente a una conducta ilcita (su imposicin es la
consecuencia jurdica de una conducta sancionable).

12
 Finalidad de la Sancin Administrativa

Disuadir (evitar que el infractor vuelva a cometer la infraccin)

Reprimir (castigar)

13
 Manifestacin de la Potestad Sancionadora

Las principales sanciones administrativas son:

La multa.

La clausura de locales o la suspensin de desarrollar determinadas

actividades.

El comiso de bienes.

La amonestacin o apercibimiento.

Instrucciones especiales y trabajos de utilidad pblica. 14

 PRINCIPIOS QUE RIGEN EL PROCEDIMIENTO
SANCIONADOR

DEBIDO
LEGALIDAD RAZONABILIDAD TIPICIDAD
PROCEDIMIENTO

CONCURSO DE CONTINUACIN DE
IRRETROACTIVIDAD CAUSALIDAD
INFRACCIONES INFRACCIONES

RESUNCIN DE
NON BIS IN IDEM CULPABILIDAD
LICITUD

15
 Aplicacin preferente de los principios de la
potestad sancionadora

Tienen aplicacin preferente las disposiciones del TUO de la Ley 27444 sobre:
Los principios de la potestad sancionadora de la Administracin Pblica.
La estructura del procedimiento sancionador.
Las garantas previstas para el procedimiento administrativo sancionador.

Los procedimientos especiales no podrn imponer condiciones menos

favorables a los administrados.
16
 Principio de legalidad

Slo por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la potestad
sancionadora y la consiguiente previsin de las consecuencias administrativas que a
ttulo de sancin son posibles de aplicar a un administrado, las que en ningn caso
habilitarn a disponer la privacin de libertad.

Llamado tambin de reserva de ley.

17
 Principio de legalidad

Supone:

La prohibicin de la imposicin de sanciones desprovistas de cobertura

legal.
La prohibicin de que los reglamentos establezcan infracciones y
sanciones por iniciativa propia, sin amparo de normas con rango de ley.

Segn el TUO de la Ley 27444, slo en caso que ley lo estableciera

expresamente se podra tipificar conductas por la va reglamentaria.

18
 Principio del debido procedimiento

La autoridad debe aplicar sanciones en un procedimiento administrativo,

respetando las garantas del debido proceso.

El concepto de debido procedimiento es propio del Derecho Administrativo. Si bien

su origen deriva de la nocin de debido proceso propia del mbito judicial, su
traslacin al Derecho Administrativo lo adapt a las exigencias y caractersticas
propias de esta rama.

19
 Principio de Razonabilidad
Las autoridades deben prever que la comisin de la conducta
sancionable no resulte ms ventajosa para el infractor que cumplir las
normas infringidas o asumir la sancin.

Las sanciones a ser aplicadas deben ser proporcionales al

incumplimiento calificado como infraccin, observando los siguientes
criterios que se sealan a efectos de su graduacin:
a) El beneficio ilcito resultante por la comisin de la infraccin;
b) La probabilidad de deteccin de la infraccin;
c) La gravedad del dao al inters pblico y/o bien jurdico
protegido; 20
d) EI perjuicio econmico causado;
e) La reincidencia, por la comisin de
la misma infraccin dentro del plazo de
un (1) ao desde que qued firme la
resolucin que sancion la primera
infraccin.
f) Las circunstancias de la comisin
de la infraccin; y
g) La existencia o no de
intencionalidad en la conducta del
infractor.
21
 Principio de tipicidad

Slo constituyen conductas sancionables administrativamente

las infracciones previstas expresamente en normas con rango de
ley mediante su como tales, sin admitir interpretacin
tipificacin extensiva o analoga.

Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden

especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las
conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas
conductas sancionables a las previstas legalmente,
salvo los casos en que la ley permita tipificar por va
reglamentaria 22
 Principio de Tipicidad

A travs de la tipificacin de infracciones no se puede

imponer a los administrados el cumplimiento de obligaciones
que no estn previstas previamente en una normal legal o
reglamentaria.

Se evita que tengan idntico supuesto de hecho o idntico

fundamento respecto de aquellos delitos o faltas ya
establecidos en leyes penales o de aquellas infracciones ya
tipificadas en otras normas administrativas sancionadoras. 23
 IRRETROACTIVIDAD

El ejercicio de la potestad sancionadora slo es vlida cuando

se apliquen disposiciones (que tipifican los ilcitos
administrativos y prevn las sanciones) vigentes en el
momento de incurrir el administrado en la conducta infractora.

24
 IRRETROACTIVIDAD

Excepcin a este Principio: Se da en los casos en los que de

manera posterior a la realizacin de un hecho sancionable segn
la ley preexistente, una nueva ley establece una pena ms
benigna para el administrado.

Supuesto en que el que ser de aplicacin la ley ms favorable

para el administrado, no obstante no haber regido al momento
en que se cometi la infraccin.
25
 Principio de irretroactividad (i)
Se aplica la norma vigente en el momento que ocurri la infraccin o ces
sta

- Ilcito instantneo X

- Ilcito continuado XXXXX

Ley A Ley B

x
xxxxxxxx Se aplica Ley A

x
xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx Se aplica Ley B

26
 Principio de irretroactividad (ii)
Excepcin: retroactividad benigna
- Se aplica la norma posterior si es la ms favorable

Ley A: multa 5 UIT Ley B: multa 1 UIT

x
xxxxxxx

Duracin del procedimiento S = 1 UIT

Duracin de
procedimiento S = 5 UIT
27
 Principio de irretroactividad (iv)
Situacin diferente

- En el ilcito continuado se aplica la norma vigente en el momento que

sta cesa (Sentencia TC Exp 901-2003-HC/TC)

Ley A: multa 5 UIT Ley B: multa 10 UIT

xxxxxxxxxxxxxxx

Duracin del procedimiento R = 10 UIT

28
 Concurso de infracciones

Cuando una misma conducta califique como ms de

una infraccin se aplicar la sancin prevista para la
infraccin de mayor gravedad, sin perjuicio que puedan
exigirse las otras responsabilidades que establezcan las
normas.

29
 Continuacin de infracciones

Para determinar la procedencia de la imposicin de sanciones por

infracciones en las que el administrado incurra en forma continua,
se requiere:

Que hayan transcurrido por lo menos 30 das hbiles desde la

fecha de la imposicin de la ltima sancin.

Que se acredite haber solicitado al administrado que

demuestre haber cesado la infraccin dentro de dicho plazo.
30
 Continuacin de infracciones
Las entidades, bajo sancin de nulidad, no podrn atribuir el supuesto
de continuidad y/o la imposicin de la sancin respectiva, en los
siguientes casos:

Cuando se encuentre en trmite un recurso administrativo

interpuesto dentro del plazo contra el acto administrativo
mediante el cual se impuso la ltima sancin administrativa.

Cuando el recurso administrativo interpuesto no hubiera recado

en acto administrativo firme.

Cuando la conducta que determin la imposicin de la sancin

administrativa original haya perdido el carcter de infraccin
administrativa por modificacin en el ordenamiento, sin perjuicio 31
de la aplicacin de principio de irretroactividad.
Causalidad

La responsabilidad debe recaer en

quien comete la conducta omisiva o
activa constitutiva de infraccin
sancionable.

32
 Presuncin de licitud

La Administracin debe presumir que la conducta de los

particulares est de acuerdo a las normas que regulan sus
deberes y derechos, en tanto no se demuestre lo contrario.

Presuncin de inocencia

33
 Culpabilidad

La responsabilidad administrativa es subjetiva, salvo los casos en

que por ley o decreto legislativo se disponga la responsabilidad
administrativa objetiva.

34
 Non bis in idem
No se puede imponer sucesiva o
simultneamente una pena y
una sancin administrativa por
el mismo hecho en los casos en
que se aprecie la identidad del
sujeto, hecho y fundamento.
Dicha prohibicin se extiende
tambin a las sanciones
administrativas, salvo la
concurrencia del supuesto de
continuacin de infracciones.
Versin sustantiva & versin
procesal.
Prohibido: sancin penal + sancin administrativa
por el mismo hecho
Se extiende a:
- proceso penal + procedimiento administrativo
- sancin administrativa + sancin administrativa
- procedimiento administrativo + procedimiento
administrativo
Triple identidad: sujeto, hecho y fundamento
Cundo 2 procesos tienen el mismo fundamento?:
identidad en el bien jurdico protegido o el inters
pblico tutelado
Ejemplo: pasajeros viajando de pie en el bus
Comisin de Proteccin al Consumidor +
Ministerio de Transportes y Comunicaciones 35
 Non bis in idem

Qu pronunciamiento prevalece?
Orden cronolgico (cuando una sancin ya se impuso)

Si hay un proceso penal y un procedimiento administrativo:

Se suspende el procedimiento administrativo
El juez decide qu proceso contina

36
 Non bis in idem
Si hay dos procedimientos administrativos:
Ante el mismo organismo (el superior jerrquico decide)
Ante 2 organismos: Principios de Competencia y Especialidad

Si hay sentencia condenatoria: ya no se pronuncia la Autoridad Administrativa.

Si hay sentencia absolutoria: la Autoridad Administrativa puede pronunciarse, pero

vinculado por los hechos probados declarados judicialmente. Puede sancionar con
pruebas diferentes a las actuadas por el juez.
37
 Reglas especiales sobre la potestad
sancionadora
En caso de infracciones por incumplimiento de la realizacin de trmites, obtencin
de licencias, permisos y autorizaciones u otros procedimientos similares ante
autoridades competentes por concepto de instalacin de infraestructuras en red
para servicios pblicos u obras pblicas de infraestructura, la cuanta de la multa no
podr exceder:

Del 1% de valor de la obra o proyecto.

Del 100% del monto por concepto de la tasa aplicable por derecho de trmite, de
acuerdo al TUPA vigente en el momento de ocurrencia de los hechos, cuando no
sea posible la valoracin de la obra o proyecto.
38
 Reglas especiales sobre la potestad
sancionadora

Los casos de imposicin de multas por montos que

excedan los lmites sealados, sern conocidos por el
Indecopi, para efectos de determinar si en tales
supuestos se han constituido barreras burocrticas
ilegales de acceso al mercado.

39
 Reglas especiales sobre la potestad
sancionadora

Cuando el procedimiento recaiga sobre la carencia de autorizacin o

licencia para la realizacin de varias conductas individuales que
importen la comisin de una actividad y/o proyecto que las comprendan
en forma general, cuya existencia haya sido previamente comunicada a
la entidad competente, la sancin no podr ser impuesta en forma
individualizada, sino aplicada en un concepto global.

40
 Determinacin de Responsabilidad

Artculo 249. Determinacin de la responsabilidad (*)

249.1 Las sanciones administrativas que se impongan al administrado son compatibles con el dictado de
medidas correctivas conducentes a ordenar la reposicin o la reparacin de la situacin alterada por la
infraccin a su estado anterior, incluyendo la de los bienes afectados, as como con la indemnizacin por
los daos y perjuicios ocasionados, las que son determinadas en el proceso judicial correspondiente. Las
medidas correctivas deben estar previamente tipificadas, ser razonables y ajustarse a la intensidad,
proporcionalidad y necesidades de los bienes jurdicos tutelados que se pretenden garantizar en cada
supuesto concreto.

41
 249.2 Cuando el cumplimiento de las
obligaciones previstas en una disposicin
legal corresponda a varias personas
conjuntamente, respondern en forma
solidaria de las infracciones que, en su
caso, se comentan, y de las sanciones
que se impongan

42
 Prescripcin

La facultad de la autoridad para determinar la existencia de

infracciones administrativas, prescribe en el plazo que
establezcan las leyes especiales, sin perjuicio del cmputo
de los plazos de prescripcin respecto de las dems
obligaciones que se deriven de los efectos de la comisin
de la infraccin. En caso ello no hubiera sido determinado,
dicha facultad de la autoridad prescribir a los cuatro (4)
aos.

43
 EI cmputo del plazo de prescripcin de
la facultad para determinar la existencia
de 232 infracciones comenzar a partir
del da en que la infraccin se hubiera
cometido en el caso de las infracciones
instantneas o infracciones
instantneas de efectos permanentes,
desde el da que se realiz la ltima
accin constitutiva de la infraccin en el
caso de infracciones continuadas, o
desde el da en que la accin ces en el
caso de las infracciones permanentes.

44
 Prescripcin
El cmputo del plazo de prescripcin slo se suspende con la iniciacin de
procedimiento sancionador a travs de la notificacin de los hechos constitutivos
de infraccin que le sean imputados a ttulo de cargo.

Dicho cmputo deber reanudarse inmediatamente si el trmite del procedimiento

sancionador se mantuviera paralizado por ms de 25 dh, por causa no imputable al
administrado.

45
 La autoridad declara de oficio la prescripcin y da por concluido el procedimiento
cuando advierta que se ha cumplido el plazo para determinar la existencia de
infracciones. Asimismo, los administrados pueden plantear la prescripcin por va
de defensa y la autoridad debe resolverla sin ms trmite que la constatacin de los
plazos.
En caso se declare la prescripcin, la autoridad podr iniciar las acciones necesarias
para determinar las causas y responsabilidades de la inaccin administrativa, solo
cuando se advierta que se hayan producido situaciones de negligencia.

La prescripcin suspende el ejercicio de la potestad

46
sancionadora, por lo que cabe su aplicacin de oficio.
 El caso fortuito o la fuerza mayor debidamente comprobada

Obrar en cumplimiento de un deber legal o el ejercicio legtimo del

derecho de defensa.

La incapacidad mental debidamente comprobada por la autoridad

Eximentes de competente.

responsabilidad por
La orden obligatoria de autoridad competente, expedida en ejercicio de
infracciones sus funciones

El error inducido por la Administracin o por disposicin administrativa

confusa o ilegal.

La subsanacin voluntaria por parte del posible sancionado del acto u omisin 47
imputado, con anterioridad a la notificacin de la imputacin de cargos
 Si iniciado un procedimiento
administrativo sancionador el infractor
reconoce su responsabilidad
En los casos en que la sancin
Atenuantes de aplicable sea una multa esta se reduce
hasta un monto no menor de la mitad
responsabilidad por de su importe.

infracciones
Otros que se establezcan por norma
especial

48
Ejecucin de resoluciones:

Ejecucin coactiva
Ejecucin subsidiaria

Multa coercitiva
Compulsin sobre las personas

49
 Ejecucin coactiva

Si la entidad hubiera de procurarse la ejecucin de una obligacin de dar, hacer o no

hacer, se seguir el procedimiento previsto en las leyes de la materia:

Ley de Ejecucin Coactiva

Cdigo Tributario

50
 Ejecucin subsidiaria
Habr lugar a la ejecucin subsidiaria cuando se trate de actos que por no ser
personalsimos puedan ser realizados por sujeto distinto del obligado:

En este caso, la entidad realizar el acto, por s o a travs de las personas que
determine, a costa del obligado.

El importe de los gastos, daos y perjuicios se exigir conforme a lo dispuesto en

el artculo anterior.

Dicho importe podr liquidarse de forma provisional y realizarse antes de la

ejecucin, o reservarse a la liquidacin definitiva.
51
 Multa coercitiva
Cuando as lo autoricen las leyes, y en la forma y cuanta que
stas determinen, la entidad puede, para la ejecucin de
determinados actos, imponer multas coercitivas, reiteradas por
perodos suficientes para cumplir lo ordenado, en los siguientes
supuestos:

52
 Multa Coercitiva
Actos personalsimos en que no proceda la compulsin sobre la persona del
obligado.

Actos en que, procediendo la compulsin, la administracin no la estimara

conveniente.

Actos cuya ejecucin pueda el obligado encargar a otra persona.

La multa coercitiva es independiente de las sanciones que puedan imponerse con

tal carcter y compatible con ellas.
53
 Compulsin sobre las personas

Los actos administrativos que impongan una obligacin personalsima de no hacer o

soportar, podrn ser ejecutados por compulsin sobre las personas en los casos en
que la ley expresamente lo autorice, y siempre dentro del respeto debido a su
dignidad y a los derechos reconocidos en la Constitucin Poltica.

Expulsin de extranjeros
Actos forzosos frente a epidemias
El ordenamiento actual prohbe el servicio militar obligatorio
54
 Modo ordinario de conclusin: la
resolucin final
En la resolucin que ponga fin al procedimiento no se podrn aceptar hechos distintos de
los determinados en el curso del procedimiento, con independencia de su diferente
valoracin jurdica.

La resolucin ser ejecutiva cuando ponga fin a la va administrativa. La administracin

podr adoptar las medidas cautelares precisas para garantizar su eficacia, en tanto no sea
ejecutiva.

55
Modo ordinario de conclusin: la resolucin
final
Cuando el infractor sancionado recurra o impugne la resolucin adoptada, la
resolucin de los recursos que interponga no podr determinar la imposicin de
sanciones ms graves para el sancionado.
Prohibicin de reforma en peor

56
 Otras formas de conclusin del
procedimiento
Silencio administrativo positivo
Silencio administrativo negativo
Desistimiento
Firma legalizada o comparecencia personal
Del proceso
De la pretensin
Declaracin de abandono
Paralizacin del procedimiento por 30 dh por culpa del administrado
Acuerdos adoptados como consecuencia de conciliacin o transaccin
extrajudicial que tengan por objeto poner fin al procedimiento y
La prestacin efectiva de lo pedido a conformidad del administrado en caso de 57
peticin graciable.
MUCHAS GRACIAS POR SU
ATENCIN

58