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JOS LUIS PALMA FERNNDEZ

DERECHO ADMINISTRATIVO
AGRARIO
2. edicin
DERECHO ADMINISTRATIVO
AGRARIO

Jos Luis Palma Fernndez

Madrid, 2014
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fuente y la fecha, en su caso, de la ltima actualizacin.

Datos del autor:


Jos Luis Palma Fernndez. Letrado del Consejo de Estado / Doctor de Derecho. Excedente en el Cuerpo
Superior de Administradores Civiles del Estado y Socio de Gmez-Acebo & Pombo Abogados S.L.P.

MINISTERIO DE AGRICULTURA, ALIMENTACIN Y MEDIO AMBIENTE

Edita: Distribucin y venta:


Ministerio de Agricultura, Alimentacin y Medio Ambiente Paseo de la Infanta Isabel, 1
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Times New Roman a cuerpo 11. Encuadernacin: fresado. Papel: interior en papel Igloo Silk de 90 g.
Cubierta en cartulina grfica de 250 g. Tintas: 4/4.
DEDICATORIA

Para Blanca, Marta y Jos Luis


NDICE

INTRODUCCIN ..................................................................................................................................... 11

CAPTULO I. CONCEPTO Y CARACTERES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO AGRARIO ..... 15


1. Justificacin del enfoque de la agricultura desde el Derecho Administrativo ....................................... 15
2. Los fundamentos tradicionales de la cuestin ....................................................................................... 16
3. La propiedad agraria como ncleo clsico de la construccin privada del Derecho Agrario ................ 17
4. La influencia de diferentes sectores del ordenamiento jurdico sobre la agricultura ............................ 17
5. Los caracteres del Derecho Administrativo Agrario .............................................................................. 19
A) Es un Derecho de construccin marcadamente europea .................................................................. 20
B) Goza de desigual desarrollo territorial en Espaa ............................................................................ 20
C) Est compuesto por normas extraordinariamente contingentes ........................................................ 20
D) Tiene una singular relevancia institucional ...................................................................................... 21
E) Afecta paulatinamente al haz de facultades que derivan del derecho de propiedad ......................... 21
6. Conclusiones .......................................................................................................................................... 21
CAPTULO II. EVOLUCIN HISTRICA DE LA MATERIA: DEL FOMENTO AL DESARROLLO
RURAL ................................................................................................................................................... 23
1. Cuestiones generales sobre los medios pblicos de fomento ................................................................ 23
A) Criterios de divisin de la actividad administrativa ......................................................................... 23
B) Formas de accin administrativa: polica, fomento y servicio pblico ............................................ 23
C) La polica administrativa: concepto y evolucin histrica. Situacin actual .................................... 24
D) El fomento. Concepciones actuales .................................................................................................. 25
2. El fomento agrario ................................................................................................................................. 27
3. Las subvenciones agrarias ..................................................................................................................... 28
4. El desarrollo rural .................................................................................................................................. 30
CAPTULO III. LAS FUNCIONES DE LA ADMINISTRACIN RESPECTO A LA AGRICULTURA .. 33
1. La concepcin clsica ............................................................................................................................ 33
2. La actividad de la Administracin en la economa actual. Las potestades pblicas agrarias ................ 34
A) Competencias de la Administracin General del Estado .................................................................. 35
B) Competencias de las Comunidades Autnomas ............................................................................... 36
C) Competencias de las Corporaciones Locales .................................................................................... 36
3. Las cuestiones generales interadministrativas. Los mecanismos de colaboracin y coordinacin. ...... 37
CAPTULO IV. LA ADMINISTRACIN EUROPEA. POLTICA AGRCOLA COMN .................... 41
1. El Mercado Comn Agrcola y sus orgenes ......................................................................................... 41
2. Objetivos de la Poltica Agrcola Comn .............................................................................................. 41
3. La Poltica de precios y mercados: las Organizaciones Comunes de Mercado ..................................... 42
A) Concepto ........................................................................................................................................... 42
B) Clases de Organizaciones Comunes de Mercados ............................................................................ 43
C) El funcionamiento del sistema de las OCM ..................................................................................... 43
4. La Poltica de estructuras: los Fondos agrcolas comunitarios .............................................................. 45
5. La aplicacin en Espaa del Derecho de la Unin Europea .................................................................. 48
CAPTULO V. LA ADMINISTRACIN GENERAL DEL ESTADO Y LA AGRICULTURA 49
1. Estado, Administracin y Agricultura .................................................................................................... 49
2. Los orgenes del Ministerio de Agricultura: el Consejo Superior y las Juntas Provinciales de Agricul-
tura ......................................................................................................................................................... 50

5
3. El papel del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentacin en la poca constitucional. Organiza-
cin y competencias en un Estado autonmico ..................................................................................... 54
4. Los ltimos pasos: del Ministerio de Medio Ambiente, y de Medio Rural y Marino al de Agricultura,
Alimentacin y Medio Ambiente ........................................................................................................... 57

CAPTULO VI. LA ADMINISTRACIN DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS Y LA AGRI-


CULTURA .............................................................................................................................................. 61
1. Agricultura y Estado autonmico ......................................................................................................... 61
2. El reconocimiento competencial en materia de agricultura: competencias del Estado y de las Comuni-
dades Autnomas. ................................................................................................................................. 62
3. Instrumentos de colaboracin entre el Estado y las Comunidades Autnomas ..................................... 66
A) Los rganos de cooperacin ............................................................................................................. 66
B) Planificacin y programacin conjunta de actuaciones .................................................................... 66
C) Los convenios de colaboracin ......................................................................................................... 67
D) Las encomiendas de gestin. ............................................................................................................ 67
E) La participacin en los procesos normativos internos y externos ..................................................... 67

CAPTULO VII. ADMINISTRACIN LOCAL Y AGRICULTURA ...................................................... 69


1. Evolucin de la Administracin Local en relacin con la Agricultura .................................................. 69
2. Los servicios administrativos locales y la actividad agraria en la actualidad ........................................ 70
A) La organizacin territorial local ....................................................................................................... 70
B) Las competencias de las Corporaciones Locales .............................................................................. 71
3. Organizacin y competencias de las Corporaciones Locales en materia agraria .................................. 72
A) Bienes de las Corporaciones Locales ............................................................................................... 72
B) Montes .............................................................................................................................................. 72
C) Concentracin parcelaria .................................................................................................................. 73
D) Medio Ambiente ............................................................................................................................... 74

CAPTULO VIII. EVOLUCIN HISTRICA DE LA INTERVENCIN ADMINISTRATIVA


SOBRE TENENCIA DE TIERRAS Y PROPIEDAD AGRARIA ......................................................... 75
1. Poder pblico y propiedad en las formas primitivas de organizacin y en el Derecho Romano .......... 75
2. El elemento germnico en el derecho de propiedad y su consideracin pblica ................................... 76
3. Influencia del rey sobre el derecho de propiedad en la Edad Media ..................................................... 77
4. Edad Moderna y formacin del Estado en relacin al derecho de propiedad ....................................... 77
5. Individualismo, Cdigo Civil e intervencin del Estado en la propiedad agraria en la Edad Contem-
pornea ................................................................................................................................................... 78

CAPTULO IX. LA REFORMA AGRARIA ........................................................................................... 81


1. Desamortizacin y Colonizacin como prolegmenos de la Reforma Agraria ..................................... 81
2. Reforma Agraria y Repblica. Precedentes, esperanzas y significacin del trmino ............................ 82
3. La Ley de Reforma Agraria de 1932 ..................................................................................................... 84
4. El problema del asentamiento de los colonos ........................................................................................ 85
5. Revisin y muerte de la Reforma Agraria republicana .......................................................................... 86

CAPTULO X. REFORMA Y DESARROLLO AGRARIO ..................................................................... 89


1.Poltica de abastecimientos: El Servicio Nacional del Trigo ................................................................... 89
2. Poltica de tierras: El Instituto Nacional de Colonizacin ....................................................................... 90
3. El proceso de concentracin parcelaria ................................................................................................... 92
4. La Ley de Reforma y Desarrollo Agrario y la labor del IRYDA ............................................................. 93

CAPTULO XI. LA FUNCIN SOCIAL DE LA PROPIEDAD AGRARIA .......................................... 95


1. La funcin social de la propiedad y la produccin agraria en el artculo 33 de la Constitucin ........... 95
2. La dimensin de la productividad agraria en el artculo 38 de la Constitucin .................................... 98

6
3. El artculo 130 de la Constitucin y la referencia a los poderes pblicos. El cierre del sistema consti-
tucional agrario ...................................................................................................................................... 100
CAPTULO XII. LA EXPLOTACIN AGRCOLA ................................................................................ 103
1. El concepto de explotacin agrcola. Su diferencia de la empresa agraria desde la perspectiva del Dere-
cho Pblico ............................................................................................................................................ 103
2. Evolucin legal de la intervencin pblica en la explotacin agrcola ................................................. 104
3. Los elementos de la explotacin agrcola en la Ley 19/1995, de Modernizacin de las Explotaciones
Agrarias. Su regulacin comunitaria ..................................................................................................... 106
4. Consideraciones finales: nuevos elementos patrimoniales .................................................................... 108
CAPTULO XIII. ACCIN ADMINISTRATIVA ANTE LOS RIESGOS NATURALES EXTRAORDI-
NARIOS ................................................................................................................................................. 111
1. Introduccin. Los diferentes tipos de riesgos naturales ordinarios o extraordinarios que confluyen en
la vida de las plantas .............................................................................................................................. 111
2. Accin administrativa ante la sequa ..................................................................................................... 113
3. Accin administrativa ante inundaciones, y temporales e incendios forestales ................................... 114
4. Accin administrativa ante las heladas .................................................................................................. 116
CAPITULO XIV. ENFERMEDADES DE LOS ANIMALES. SANIDAD ANIMAL ............................. 121
1. Introduccin histrica: de las epizootias a la sanidad animal ................................................................ 121
2. Regulacin actual de la sanidad animal ................................................................................................. 122
A) Los fundamentos de la modificacin legal ....................................................................................... 122
B) Prevencin, lucha, control y erradicacin de las enfermedades de los animales ............................. 122
C) El Comit Nacional del Sistema de Alerta Sanitaria ........................................................................ 124
3. Organizacin sanitaria sectorial ............................................................................................................. 125
A) Ordenacin de explotaciones ............................................................................................................ 125
B) Agrupaciones de Defensa Sanitaria .................................................................................................. 125
C) Ordenacin sanitaria del mercado de animales ................................................................................ 126
D) Identificacin y registro de animales ................................................................................................ 127
4. Productos zoosanitarios y para la alimentacin animal. Infracciones y sanciones ................................ 128
5. Infracciones y sanciones ........................................................................................................................ 129
CAPITULO XV. LAS ENFERMEDADES DE LAS PLANTAS. SANIDAD VEGETAL ..................... 131
1. La tradicional lucha contra las plagas del campo .................................................................................. 131
2. Fundamentos de la Ley de Sanidad Vegetal .......................................................................................... 132
3. Mecanismos de prevencin y lucha contra las plagas ........................................................................... 133
4. Medios de defensa fitosanitaria ............................................................................................................. 135
5. Inspecciones, infracciones, sanciones y disposiciones complementarias .............................................. 136
CAPTULO XVI. LAS PRODUCCIONES AGRCOLAS Y GANADERAS Y SUS FRUTOS ............. 139
1. Propiedad y produccin ......................................................................................................................... 139
2. La teora de los frutos ............................................................................................................................ 140
A) La teora clsica ................................................................................................................................ 140
B) La revisin de la tesis histrica ......................................................................................................... 142
C) Frutos y productos ............................................................................................................................ 142
3. La definicin del derecho de produccin ............................................................................................... 143
4. El entrecruzamiento de los Derechos Civil, Administrativo y Comunitario en la descripcin del derecho
de produccin agrcola ........................................................................................................................... 144
CAPTULO XVII. LAS PRODUCCIONES FORESTALES ................................................................... 147
1. Evolucin histrica de la legislacin de montes .................................................................................... 147
2. Principios y competencias de la Ley 43/2003 de Montes ...................................................................... 147
3. Clasificacin y rgimen jurdico de los montes ..................................................................................... 149
4. Gestin y conservacin de montes ........................................................................................................ 150

7
5. Normas complementarias de proteccin y rgimen de infracciones y sanciones .................................. 152

CAPTULO XVIII. MEDIO AMBIENTE Y AGRICULTURA. LA PRODUCCIN AGRCOLA


ECOLGICA ......................................................................................................................................... 155
1. La progresiva ampliacin del ttulo de intervencin medioambiental en relacin con la agricultura ... 155
2. Principios jurdicos de la relacin entre medio ambiente y agricultura ................................................. 157
A) Principio de implantacin progresiva de la norma ambiental en el mbito rural ............................... 158
B) Principio de homogeneizacin de la penetracin de la norma ambiental en el mbito agrario .......... 158
C) Principio de adaptacin ....................................................................................................................... 150
D) Principio de mutabilidad ..................................................................................................................... 150
3. La produccin agrcola ecolgica ............................................................................................................. 159

CAPTULO XIX. REGIMEN JURDICO DE MODIFICACIONES GENTICAS DE ORGANISMOS


ANIMALES Y VEGETALES ................................................................................................................... 163
1. Origen de la cuestin. Biotecnologa y OMG .......................................................................................... 163
2. La primera legislacin interna: Ley 15/1994, de 3 de junio, por la que se establece el rgimen de la uti-
lizacin confinada, liberacin voluntaria y comercializada de organismos genticamente modificados .... 164
3. Regulacin legal actual: Ley 9/2003, de 25 de abril y reglamentos de desarrollo .................................. 165

CAPTULO XX. SEMILLAS Y PLANTAS DE VIVERO ......................................................................... 171


1. Antecedentes normativos en la materia .................................................................................................... 171
2. Anlisis de la Ley 30/2006, de 26 de julio ............................................................................................... 172
3. Variedades vegetales y variedades comerciales ....................................................................................... 172
4. Produccin y comercializacin de semillas y plantas de vivero .............................................................. 173
5. Recursos fitogenticos .............................................................................................................................. 174
6. Infracciones y sanciones ........................................................................................................................... 175

CAPTULO XXI. INDUSTRIAS AGRARIAS ........................................................................................... 177


1. Antecedentes normativos en la materia .................................................................................................... 177
2. El encuadramiento de las industrias agrarias ............................................................................................ 178
3. La regulacin autonmica de las industrias agrarias ................................................................................ 179
A) Reconversin Industrial ....................................................................................................................... 189

CAPTULO XXII. COMERCIALIZACIN DE PRODUCTOS AGRARIOS .......................................... 183


1. Antecedentes legislativos ......................................................................................................................... 183
2. Las agrupaciones de productores agrarios ................................................................................................ 184
3. Los contratos agrarios ............................................................................................................................... 184
A) La Ley 19/1982, de 26 de mayo, sobre contratacin de productos agrarios ....................................... 184
B) Los contratos tipo de productos agrarios ............................................................................................. 186
4. Los contratos alimentarios ....................................................................................................................... 188
A) Motivacin de la nueva Ley ............................................................................................................... 188
B) Los nuevos contratos alimentarios ...................................................................................................... 188
C) Las prcticas comerciales abusivas .................................................................................................... 189
D) Nuevas infracciones y sanciones ....................................................................................................... 190
E) Otros contenidos .................................................................................................................................. 190

CAPTULO XXIII. LAS ORGANIZACIONES INTERPROFESIONALES AGROALIMENTARIAS .... 193


1. Fundamentos de la interprofesionalidad ................................................................................................... 193
2. La Ley 38/1994, de 30 de diciembre ........................................................................................................ 193
A) Su razn ............................................................................................................................................... 193
B) mbito, concepto, finalidades y reconocimiento ................................................................................ 194
C) Acuerdos y extensin de normas ......................................................................................................... 196
D) Rgimen sancionador .......................................................................................................................... 197
E) Registro y representatividad de las OIA .............................................................................................. 199

8
CAPTULO XXIV. LAS DENOMINACIONES DE ORIGEN .................................................................. 201
1. Orgenes del sistema ................................................................................................................................. 201
2. La regulacin comunitaria ........................................................................................................................ 201
3. Regulacin interna de las Denominaciones de Origen. Especial consideracin del caso del vino ......... 202
4. Denominaciones de Origen como bienes de dominio pblico ................................................................. 204
5. La proteccin de las denominaciones de origen. Su consideracin como derechos de propiedad inte-
lectual ........................................................................................................................................................ 207
CAPTULO XXV. SEGURIDAD ALIMENTARIA .................................................................................... 211
1. Introduccin: la evolucin del Derecho Comunitario en la materia ........................................................ 211
2. El Reglamento 178/2002 .......................................................................................................................... 213
3. Ley 17/2011, de 5 de julio, de seguridad alimentaria y nutricin ........................................................... 216
4) La Agencia Espaola de Consumo, Seguridad Alimentaria y Nutricin ............................................... 218
CAPTULO XXVI. INFRACCIONES Y SANCIONES EN MATERIA AGROALIMENTARIA ............ 221
1. Fundamento legal y principios generales de los procedimientos administrativos sancionadores ........... 221
2. Aplicabilidad del Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio. Infracciones y sanciones en el mbito
agroalimentario ......................................................................................................................................... 223
CAPTULO XXVII. MARCO JURDICO ADMINISTRATIVO DEL AGRICULTOR ......................... 227
1. Introduccin. Los conceptos clsicos .................................................................................................... 227
2. La figura del agricultor en la legislacin de arrendamientos rsticos. El cultivador personal .............. 228
3. Agricultores y reforma y desarrollo agrario .......................................................................................... 229
4. La Ley de Modernizacin de las Explotaciones Agrarias y su evolucin. El profesional de la agri-
cultura .................................................................................................................................................... 229
CAPTULO XXVIII. LA SEGURIDAD SOCIAL AGRARIA ................................................................. 233
1. Estructura previa del Sistema de la Seguridad Social y encuadramiento de la agricultura ................... 233
A) Estructura general ............................................................................................................................. 233
B) La anterior regulacin del Rgimen Especial Agrario ...................................................................... 233
C) Hacia la integracin del REASS en el RETA ................................................................................... 234
2. El nuevo sistema: la Ley 28/2011, de 22 de septiembre, por la que se procede a la integracin del R-
gimen Especial Agrario de la Seguridad Social en el Rgimen General de la Seguridad Social .......... 235
CAPTULO XXIX. EL ASOCIACIONISMO AGRCOLA ..................................................................... 239
1. Introduccin: la antigua necesidad de asociar a los agricultores para mejorar el cultivo ...................... 239
2. El desarrollo del mbito asociativo. ...................................................................................................... 240
3. Las Agrupaciones de Productores .......................................................................................................... 241
4. Las Agrupaciones de Defensa Sanitaria ................................................................................................ 244
CAPTULO XXX. LAS SOCIEDADES AGRARIAS DE TRANSFORMACIN ................................. 247
1. Antecedentes .......................................................................................................................................... 247
2. Regulacin jurdica actual ..................................................................................................................... 248
CAPTULO XXXI. LAS COOPERATIVAS AGRARIAS ....................................................................... 253
1. La fundamentacin del sistema ............................................................................................................. 253
2. Regulacin comn a los dems tipos cooperativos ............................................................................... 254
3. Rgimen especfico de las cooperativas agrarias ................................................................................... 256
4.Fusin de entidades asociativas agrarias y su integracin ..................................................................... 259
A) La obligada actualizacin del sector ................................................................................................... 259
B) Las nuevas entidades asociativas agroalimentarias ............................................................................ 259
C) Ayudas y beneficios ............................................................................................................................. 260
D) Otros contenidos de la Ley ................................................................................................................. 193
CAPTULO XXXII. LOS PSITOS AGRARIOS ................................................................................... 263

9
1. La justificacin del tema ........................................................................................................................ 263
2. Los psitos hasta y en el Siglo de Oro ................................................................................................... 263
3. Los Consejos del Antiguo Rgimen y los psitos ................................................................................. 264
4. La decadencia decimonnica ................................................................................................................. 265
5. El siglo XX: de los psitos al crdito agrario y al fin de la institucin ................................................. 267
6. Conclusiones y sntesis de una institucin agrcola agotada ................................................................. 270
CAPTULO XXXIII. LAS CMARAS AGRARIAS .............................................................................. 271
1. Origen como asociaciones ..................................................................................................................... 271
2. Las Cmaras como corporaciones pblicas estatales ............................................................................ 272
3. Las Hermandades Sindicales de Labradores ......................................................................................... 273
4. El rgimen constitucional y su nuevo cambio ....................................................................................... 273
5. La regulacin normativa autonmica .................................................................................................... 275
6. Epgono sobre la representacin de las organizaciones profesionales agrarias ..................................... 278
CAPTULO XXXIV. LAS COMUNIDADES DE REGANTES .............................................................. 283
1. Origen de las Comunidades de Regantes e intervencin pblica del agua ............................................ 283
2. Perfiles de las Comunidades en la actual Ley de Aguas ........................................................................ 285
3. Comunidades de Regantes y Administraciones Pblicas: fundamentos competenciales desde la ptica
constitucional ......................................................................................................................................... 286
A) El criterio de delimitacin territorial .................................................................................................. 287
B) Autoorganizacin autonmica y Comunidades de Regantes ............................................................. 287
C) Rgimen de legislacin bsica de las Comunidades de Regantes ..................................................... 288
4. Modernizacin de regados y Comunidades de Regantes: Los nuevos criterios europeos y su aplica-
cin en Espaa ....................................................................................................................................... 290
5. Los conflictos administrativos surgidos ................................................................................................ 293

10
INTRODUCCIN

Para introducir esta obra solo cabe decir que, salvo muy sealadas y contadas excepciones, no se ha apreciado
inters en analizar sistemticamente la presencia del Derecho Administrativo en el sector agrario (entendiendo
lo agrario como lo agrcola, ganadero y forestal), pese a que tampoco parece que haya existido otro sector tan
intervenido como ste.
A da de hoy no existe en Espaa un trabajo exclusivo que trate este mbito (la agricultura desde la visin
del Derecho Administrativo) bajo una perspectiva global y sistemtica, limitndose a publicaciones sectoriales.
Slo desde la variante del Derecho Civil ha venido siendo considerado el Derecho Agrario como un sistema.
Rareza o singularidad, mi preocupacin por este concreto campo -al que siempre he estado unido personal
y profesionalmente, tambin como miembro de la Asociacin Espaola de Derecho Agrario- vino a intensifi-
carse cuando, hace ya unos aos y dentro del siempre interesante seminario del Profesor Garca de Enterra en
la Universidad Complutense al que acud durante algo ms de un ao, un catedrtico de la disciplina adminis-
trativa me reconoci que no haba ningn anlisis de conjunto sobre la agricultura desde la ptica del Derecho
Administrativo. Esa idea anid en m desde entonces y, casi diez aos despus y tras haber dedicado un primer
estudio a la materia con ocasin de mi tesis doctoral sobre Los derechos de produccin agrcolas (publicada
en la coleccin Temas de Administracin Consultiva del Consejo de Estado), es ahora cuando creo llegado
el momento de rendir mi parte de compromiso con el Derecho Administrativo Agrario.
A partir de ah, la obra quiere ser un sistema. En efecto, guiado por un afn metodolgico derivado de la in-
vestigacin doctoral, he pretendido aunar un cierto conocimiento del mundo rural con una acusada rigurosidad en
el anlisis -producto del sistema de trabajo del Consejo de Estado, de cuyo contenido tanto se nutre la obra-.
Por eso se busca un cierto orden de conjunto en una materia cambiante como pocas, desordenada por natu-
raleza e inestable en su regulacin como casi ninguna.
Interesa aadir que se ha tratado de conseguir una visin de lo que podra ser llamado Derecho Adminis-
trativo Agrario bsico, entendiendo por tal aqul mnimo comn denominador normativo agrcola presente en
todas las ordenaciones autonmicas, las cuales no han podido ser atendidas individualizadamente puesto que
afrontar tal tarea hubiera obligado a un infinito aplazamiento del resultado final y a una no mejor construccin
jurdica, eternamente condicionado por la continua adicin o sustraccin de piezas al mecano colectivo.
La perspectiva de enfoque s quiero destacar que busqu fuese novedosa: se debe en gran parte a la visin
del Consejo de Estado como supremo rgano consultivo del gobierno quien, con su labor callada y continua,
ha ido analizando pausada, continua y exhaustivamente toda la innovacin jurdica agraria que se ha registrado
en Espaa desde hace siglos. Modestamente incorporado a esa tarea desde hace casi 20 aos (con ms de 10
en la Seccin 8 especficamente destinada al Departamento ministerial desde el que surge toda actividad sec-
torial agraria: ahora Agricultura, Alimentacin y Medio Ambiente), creo llegado el momento de exteriorizar
una cierta parte de su actividad, que yo entiendo -en esta faceta, como hay otras tantas- como puro Derecho
Administrativo Agrario.
A partir de ah, la obra condensa en 34 Captulos gran parte de los aspectos cercanos al mbito agrario desde
la perspectiva jurdico-pblica. Posiblemente haya otros que puedan y deban ser aadidos. Lo sern con la co-
laboracin de los usuarios de la edicin, puesto que dado lo cambiante y evolutivo de la ordenacin jurdica de
la realidad analizada, el formato electrnico ha de permitir mejorar progresivamente su contenido a travs de
la actualizacin de la normativa aplicable a los diferentes supuestos contemplados.
Resta, por fin, esperar del lector su generosa comprensin hacia el nuevo enfoque y agradecer de antemano
su deseada disponibilidad para colaborar en la progresiva puesta al da de un libro necesariamente abierto, al
igual que lo ha sido siempre la evolucin de la agricultura en nuestro pas.

11
EDICIN 2014

Fiel el autor a su propsito, ms arriba expresado, de actualizar los contenidos de esta obra ao a ao, llega
el momento de revisar todos sus Captulos a la luz de las novedades jurdicas producidas desde la primera edi-
cin del libro, lo que se ha venido a hacer a la fecha 31 de julio de 2014.
No se pretende enumerar ni siquiera describir los cambios registrados. Se trata simplemente de recordar la
extraordinaria vitalidad innata de la prctica totalidad de los temas tratados (respecto a los cuales no sera faltar
a la verdad decir que ms de la mitad de los captulos han sido objeto de modificacin sea puntual o extensa,
sea por adicin o sustraccin y eliminacin).
Se quiere agradecer a varios amables lectores las sugerencias enviadas respecto a reas puntuales que estaban
necesitadas de complemento o actualizacin. Esa es la autntica finalidad de esta obra: tratar de ser un colabo-
rador til en una materia cambiante, compleja, extensa y excepcionalmente atractiva.

El autor
Madrid, 31 de julio de 2014

13
CAPTULO I

CONCEPTO Y CARACTERES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO AGRARIO

1. JUSTIFICACIN DEL ENFOQUE DE LA AGRICULTURA DESDE EL DERECHO ADMI-


NISTRATIVO

La realizacin de una obra denominada Derecho Administrativo Agrario requiere una previa aproximacin
metodolgica y conceptual que justifique la necesidad del enfoque y justifique, siquiera brevemente, cuales
han de ser los contenidos de la materia.
La propia nocin del Derecho Administrativo o incluso la ms amplia de Derecho Pblico se halla so-
metida a diversos y encontrados anlisis doctrinales (desde la propia inexistencia del trmino en el primitivo
Derecho Romano1 hasta la ambigua incardinacin de ramas y sectores del ordenamiento en el concepto actual),
lo que no impide que una referencia al grupo de especialidades jurdico-pblicas constituya un trmino ms o
menos de comn aceptacin.
Si a lo anterior se une el hecho de que en el mundo del Derecho cada ordenamiento e incluso cada sector
del ordenamiento busca y define su autonoma a travs de un proceso de anlisis que suele contraponer la rea-
lidad dada a la definicin conceptual preexistente, la dificultad parece engrandecerse.
En el sector agrario, desde los aos veinte del pasado siglo se ha venido defendiendo por BOLLA la idea de
la empresa agraria como ncleo central de la materia (apoyndose en el concepto latino del fundus), defen-
dindose la autonoma del Derecho Agrario como un derecho propio de la agricultura.
Sin embargo, la nocin de independencia ha venido ofreciendo un marcado signo privatista: el Derecho
Agrario (postura defendida por ARCANGELI) no es sino un captulo especial incorporado al Derecho Privado
y que carece de autonoma por faltarle principios generales diferentes2.
De entrada, la cercana o no del Derecho Agrario al Derecho Pblico o Privado depender de la nocin que
tengamos de tal Derecho. As, si por ejemplo tomamos la definicin de BONET RAMN3, en la medida en
que el Derecho Agrario es el complejo de normas jurdicas que disciplinan las relaciones que afectan a la
agricultura y que por agricultura entendemos el cultivo del campo y de los bosques o montes (sin perjuicio
de incluir otras actividades), nada impide acercarnos directamente a un Derecho Pblico de la agricultura en
cuanto que la organizacin jurdica de tales relaciones es susceptible de un enfoque pblico4.
Frente a tales opiniones, sostenemos la reflexin de LPEZ RAMN5 al indicar que, del mismo modo que
hace GIANNINI, podemos hablar de disciplinas objetuales por contraposicin a lo que nuestra doctrina suele
denominar ramas del derecho. As, mientras que stas estudian sectores del ordenamiento general (al modo
en que el jurista ya conoce: Derecho Financiero, Derecho Mercantil, Derecho Civil, etc...), las disciplinas ob-

1
Segn Ulpiano Dua sunt positiones, sin que pueda hablarse propiamente de un Derecho Pblico Romano stricto sensu, denominacin que
otros autores exhiben sin complejos, incluso intitulando obras con tal nombre. Vase en tal sentido FERNNDEZ DE BUJAN Y FERNNDEZ, A.
Derecho Pblico Romano. Civitas, Madrid, 2000, 5 ed.
2
Un completo resumen de la discrepancia doctrinal puede verse en DE LOS MOZOS, J.L. El Derecho Agrario. El estado actual de la cuestin en
Estudios de Derecho Agrario Segunda serie, Universidad de Valladolid, 1981. Pp. 11 ss.
3
BONET RAMN, F. Progresin legislativa y directrices del Derecho Agrario en Espaa. Revista General de Legislacin y Jurisprudencia.
Nmero extraordinario conmemorativo del centenario de la Revista. Ao CI, Tomo XXV. Madrid, 1953. Pp. 173 ss.
4
De hecho BONET RAMN (Op. Cit. Pp. 179) viene a indicar que a nuestro juicio el Derecho agrario tiene una orientacin decidida a constituirse
en forma preponderante como Derecho de orden pblico o Derecho necesario, ya que limita la autonoma de la voluntad tanto en el ejercicio de los de-
rechos reales como de obligacin, estableciendo como premisa la no derogabilidad de los preceptos legales por pactos entre las partes haciendo irre-
nunciables los beneficios concedidos por la ley.
5
LPEZ RAMN, F. Agricultura en Derecho Administrativo Econmico dirigido por MARTN RETORTILLO, S. Ed. La Ley, Madrid, 1991.
Pp. 281 ss.

15
Derecho Administrativo Agrario

jetuales estudian institutos o grupos de institutos del Derecho positivo conforme a las aportaciones de los di-
ferentes sistemas jurdicos implicados.
Ello nos resultara vlido, segn ya sealamos en otro lugar 6, para justificar la singular preeminencia que
ofrece la agricultura a los ojos del Derecho Administrativo, hablando as de un Derecho Administrativo Agrario.
Sin embargo, tambin existe o puede existir doctrinalmente hablando un ncleo an mayor de materias perte-
necientes al Derecho Pblico agrupadas en torno a un objeto comn (la agricultura). Nada impide, bajo tal
prisma de estudio, hablar de un Derecho Pblico de la Agricultura aunque aqu nos ceiremos a la consideracin
del Derecho Administrativo Agrario.
MARTN RETORTILLO7 afirma que el Derecho Agrario aparecer constituido de forma un tanto indi-
ferenciada como una autntica adicin de normas jurdico-pblicas y jurdico-privadas siendo as que los
aspectos jurdico-pblicos pasan prcticamente desapercibidos, formalizndose, casi siempre, unos esquemas
institucionales que, con las variantes que se quiera, pero que, en el fondo, son siempre variantes epidrmicas,
no son sino los que derivan de las instituciones jurdico-privadas. Concluye el autor indicando Sera muy
hertico el sealar que el Derecho agrario, con los matices y especialidades que se quiera no es, en definitiva,
sino una parte del Derecho pblico interno o, ms concretamente todava, del Derecho Administrativo?. En
la misma lnea argumental se encuentra GERMANO8, en la doctrina italiana, y podemos ver antecedentes
mucho ms alejados en VILLAR ROMERO9, en la espaola.
Tal es la empresa, conceptualmente contemplada, pretendiendo con esta obra ofrecerse un esquema siste-
mtico de la construccin del Derecho Agrario desde la perspectiva del Derecho Administrativo. Ni se descubre
nada, ni se revela nada. Slo se trata de una propuesta de organizacin de materias y contenidos (los especfi-
camente agrarios) desde el enfoque del Derecho Administrativo.

2. LOS FUNDAMENTOS TRADICIONALES DE LA CUESTIN

Ya CASTN TOBEAS10 hizo notar con preocupacin que son una triste realidad las acometidas cons-
tantes del Derecho Pblico contra el Derecho Privado. No se trata de excluir unas materias ni de cargar contra
otras para afirmar la existencia del campo de un Derecho Pblico de la agricultura. Simplemente se trata de re-
agrupar lgicamente una serie de contenidos nunca ofrecidos metodolgicamente. Muy posiblemente, precisa-
mente, porque el clsico Derecho Agrario se present como un ordenamiento nicamente asimilable desde la
ptica del Derecho Privado.
DE LOS MOZOS11 constata que para la generalidad de la doctrina espaola es (el Derecho Agrario) una
parte del Derecho Civil fuertemente influida por el Derecho Pblico, indicando que en tal opinin coinciden
HERNNDEZ GIL, DE CASTRO o JORDANO.
Sin embargo, como sealara BALLARN MARCIAL12 lo que yo creo ms urgente y hasta dramtico es
ver cul va a ser el camino a seguir en el futuro: si el de una progresiva publicitacin del Derecho agrario o
el de su subsistencia, bien como subsistencia del Derecho privado o bien como sistema independiente en la to-
talidad del ordenamiento, en ambos casos con las debidas transformaciones para ajustarse a la vitalidad le-
gislativa.
Por su parte, SANZ JARQUE13 opina que que es difcil calificar de absolutamente pblico o privado el
Derecho agrario, pues si bien su raz o tronco es fundamentalmente privado, no cabe desconocer en su conjunto
la gran cantidad de normas de matiz netamente pblico. Aade y concluye que en cualquier caso la distincin

6
PALMA FERNNDEZ, J.L. Hacia un Derecho Administrativo Agrario. Actualidad Administrativa, N 30. 26 de julio al 1 de agosto de 1999.
7
MARTN RETORTILLO, S. Derecho Agrario y Derecho Pblico. Revista de Derecho Administrativo, nmero 5, abril-junio de 1975. Pp. 161 ss.
8
GERMANO, A. Manuale di Diritto Agrario. Giappichelli Editore, Torino, Terza edizione, 2000. Dice nuestro autor Se si considera il diritto
agrario come il diritto dellimpresa agrcola inmediato pervenire, nella summa divisio fra diritto pubblico e diritto privato, alla considerazione di
esso come facente parte del secondo. Ma se si ritiene che il diritto agrario sia s il diritto dellimpresa agrcola ma nello spazio rurale, si avverte subito
il rilievo pubblicistico della disciplina. Pp. 341.
9
VILLAR ROMERO, La transformacin del Derecho privado en Derecho pblico Revista de Derecho Privado, volumen XXVII, ao 1943. Pp. 424.
10
CASTN TOBEAS, J. La propiedad y sus problemas actuales Madrid, 1963. Pp. 121 y ss.
11
Op. Cit. Pp. 15.
12
BALLARN MARCIAL, A. Derecho Agrario. La Constitucin de 1978 y la Agricultura. EDERSA, Madrid, 1979. Pp. 63 y ss.
13
SANZ JARQUE, J.J. Derecho Agrario. Publicaciones de la Fundacin Juan March. Coleccin Compendios, Rioduero, Madrid, 1975.

16
Derecho Administrativo Agrario

del encuadramiento cientfico (si pblico o privado) es irrelevante en un momento en que la propia clasificacin
histrica del Derecho pblico y privado est en crisis.
Con ser cierto que las clasificaciones doctrinales pueden terminar pareciendo secundarias en la prctica, no
lo es menos que constituyen un punto de vista determinante desde la perspectiva metodolgica, que es la que
aqu conviene ahora. Lo que pretendemos no es negar el fundamento privado del Derecho Agrario (que a nadie
se oculta) sino estudiar sus vertientes pblicas, que tampoco nadie puede negar que existen, aunque no tenemos
noticias de que se haya procedido a sistematizarlas ordenadamente en un cuerpo conjunto.

3. LA PROPIEDAD AGRARIA COMO NCLEO CLSICO DE LA CONSTRUCCIN PRIVADA


DEL DERECHO AGRARIO

Como ha quedado apuntado, no parece difcil convenir con todos los autores acerca de que uno de los ejes
centrales de la construccin jurdico agrcola ha sido siempre la propiedad agraria. As lo reiteran SANZ JAR-
QUE14 (entendemos por Derecho Agrario aqul conjunto de normas que regulan, principalmente, el especial
estatuto jurdico de la propiedad de la tierra) o MARTN RETORTILLO15 (el tema de la tierra y el de la ti-
tularidad de los derechos que sobre ella recaen ha sido siempre el condicionante (del Derecho Agrario)).
Efectivamente, la tierra y su propiedad, los derechos y obligaciones que de ella dimanan, la titularidad de
los frutos que se obtienen y las diversas formas jurdicas en que se organiza el hombre y el grupo agrario para
hacer productivo el agro han resultado clsicamente el punto central de anclaje de la construccin del Derecho
Agrario bajo la perspectiva privada. Son la libertad y la propiedad, al fin y al cabo, los dos ms ntidos atributos
de la ideologa liberal bajo la que se construy y vertebr nuestro venerable Cdigo Civil.
Si el Derecho Agrario clsico construy sus cuarteles de invierno en algn lugar del Cdigo Civil (que nunca
debe olvidarse que estuvo a punto de nacer con la denominacin de Cdigo Rural16 y que huele a campo en
gran parte de sus preceptos) fue sobre el artculo 348 consagrado a la propiedad. Y no es que el Derecho Agrario
(o lo que entonces se conceba como legislacin sobre agricultura) no tuviera suficientes normas en el momento
previo al Cdigo de 1889 y su Ley de Bases de 188817.
El manto comn de la propiedad agraria ha venido rodeando la construccin privativa, sobreviviendo por
encima de las privaciones singulares de la propiedad privada (expropiacin forzosa) o la funcin social
de la misma. Todo ha podido ser trabajosa, conveniente y siempre concienzudamente explicado reasimilndolo
a categoras excepcionales (las famosas propiedades especiales).

4. LA INFLUENCIA DE DIFERENTES SECTORES DEL ORDENAMIENTO JURDICO SObRE LA


AGRICULTURA

Tanto si partimos de la perspectiva externa que nos ofrece el Derecho Internacional en su acepcin clsica,
o bien desde la moderna especfica del nuevo Derecho Europeo, no hay un ordenamiento transnacional ms
agrario que el Derecho Comunitario. Tampoco parece que sea difcil convenir en que la principal lnea de accin

14
Op. Cit. Pp. 26.
15
Op. Cit. Pp. 166.
16
En Francia en 1791 fue publicado un Cdigo Rural de 92 artculos, repartidos en dos ttulos: el primero dedicado a los bienes y el segundo a la
polica rural. Fue justificado (segn BONET RAMN, Op. Cit. Pp. 184) por las mismas razones que despus condujeron a la codificacin napolenica:
en parte la necesidad poltica de precisar y coordinar las conquistas de la revolucin, en parte la necesidad de eliminar las diferencias regionales. Nuevas
tentativas repetidas en 1807, 1864 y 1876 no tuvieron xito, decidindose proveer a la agricultura de leyes especiales que despus deberan refundirse
en un Cdigo que nunca lleg. En Suiza existe la Ley de 24 de diciembre de 1875 que es un autntico Cdigo Agrario, dictado por el Cantn de Argovia
y que ms tarde fue generalizada a todo el pas. Tambin San Marino dict un Estatuto Agrario (con una serie de preceptos tcnicos sobre cultivos en la
primera parte y una segunda parte dedicada a las colonias agrcolas). Existen o han existido Cdigos rurales a semejanza del francs en Blgica, en la
extinta Unin Sovitica (1922), en Carolina del Norte (1926), Grecia (1935), y Mjico y Paraguay (1940), aunque suelen ser de ordinario meras reco-
pilaciones de leyes de ndole agraria.
17
En la introduccin a la Coleccin de Leyes, Reales Decretos y dems disposiciones de inters general referentes al ramo de la Agricultura,
expedidas desde 30 de noviembre de 1833 hasta 3 de agosto de 1866, publicada en Madrid dicho ao de 1866 ya se seala la idea de que la agricultura
ms bien reclama la disminucin de leyes antiguas que la formacin de otras nuevas para simplificar los estorbos que puedan oponerse a su desarrollo
resultando que el pensamiento de sustituirlas todas con una ley agraria o cdigo rural que defina la prudente intervencin que deben ejercer los
poderes del Estado a favor de los intereses colectivos de la agricultura viene siendo, desde hace muy cerca de un siglo, la aspiracin laudable de
muchos, pero ninguna tentativa ha tenido xito, quizs porque se ha retrocedido ante la falta de un cuerpo de doctrina que pusiera en claro los puntos
vulnerables de la legislacin.

17
Derecho Administrativo Agrario

jurdica de la Unin Europea en el momento actual (y desde hace muchos aos) se sustenta en las cuestiones
agrarias. A decir de GARCA CANTERO18, pocas ramas del Derecho han experimentado en los ltimos dece-
nios un proceso tan intenso y acelerado de internacionalizacin como el Derecho Agrario. Igual sentir se des-
prende generalizadamente del resto de la doctrina espaola19 o italiana al respecto (por ejemplo, ROMANO
ORLANDO)20.
Desde el obsoleto prtico del artculo 39 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Econmica Europea,
una sucesiva serie de oleadas de normas europeas han venido a moldear una realidad agraria en nada comparable
a la que hace apenas 25 aos poda ser imaginada en nuestro pas.
Si la orientacin normal de la agricultura ha sido siempre la de un sector econmico cuyo cometido era la
ordenacin racional de los recursos para la consecucin de un aumento de la produccin agraria21, desde la
puesta en marcha de un mercado europeo integrado no slo por consumidores, sino tambin por productores y
muchos de ellos de productos similares y con calidades equiparables se ha producido una situacin de inefi-
ciencia econmica que ha conducido, paradjicamente, a que la agricultura deba ser contenida para evitar el
desbordamiento productivo. Lo que no era posible que ocurriera en el supuesto interno de un pas, no ha podido
ser evitado al poner en comn las sinergias agrarias de veintisiete miembros europeos.
El resultado de la conjuncin de tradiciones agrcolas nacionales que haban funcionado en condiciones de
autarqua en grandes perodos histricos y que en la mayor parte de los casos gozaban de barreras arancelarias
frente a terceros pases (que antes los eran casi todos) ha sido la saturacin de la oferta en un elevado nmero
de productos agrcolas.
La necesidad de compatibilizar la orientacin agraria de una parte importante (aunque cada vez ms escasa)
de la economa con las acuciantes preocupaciones de conservacin del medio ambiente y los recursos naturales
han venido a obligar a los responsables pblicos de la agricultura europea a redimensionar la capacidad pro-
ductiva de los agricultores.
Se ha actuado para ello sobre el elemento nuclear de la oferta y la demanda agrcola: la produccin. Resulta
as que, por medio de las Organizaciones Comunes de Mercado de los correspondientes sectores se produce la
curiosa situacin de que se habilitan a nivel europeo lmites mximos para producir en ciertos productos, se
contingentan materias primas y se sanciona a quienes desborden o rebasen los topes sealados22.
Si estadsticamente ellos puede obedecer a matemticas precisiones de mayor o menor acierto, desde un
punto de vista jurdico lo que ha tenido lugar es una curiosa situacin: la propiedad se est disociando del de-
recho a producir. La nocin de frutos naturales ha quedado afectada no ya por condicionamientos civilistas

18
GARCA CANTERO, G. Pluralidad de ordenamientos en materia agraria. Actualidad Civil, N 25. 1997. Pp. 561.
19
BALLARIN MARCIAL, A. La internacionalizacin del Derecho Agrario. Revista de Derecho Agrario y Alimentario, N 28, enero-junio 1996.
Pp. 79 ss.
20
ROMANO ORLANDO Il processo di internacionalizzazione del Diritto Agrario Peruggia, 1995.
21
La Agricultura ha sido siempre definida como una actividad tendente de modo prioritario a la produccin, por supuesto a travs del uso de la pro-
piedad y valindose de sus frutos. Puede valer como definicin la de que es el arte de obtener los mximos rendimientos de cosechas, mediante el
laboreo de la tierra sin merma de la fertilidad del suelo segn VARONA, J. Cmo se administra la Hacienda Agrcola, Pequea Enciclopedia
Prctica, Ediciones Hispnicas, Valladolid, 1951.
22
As lo sealara, entre otros muchos casos, el Consejo de Estado con ocasin del Dictamen 2105/2000, de 15 de junio de 2000 sobre el proyecto del
que luego sera Real Decreto 1192/2000 de 23 de junio, por el que se establecen normas para la asignacin individual de cantidades de referencia de la
reserva nacional procedentes del aumento de cuota lctea:
Las diferentes medidas de intervencin pblica utilizadas en el sector lcteo, son el producto ltimo de la necesaria corresponsabilidad en un sector
histricamente excedentario.
Inicialmente intervenida la produccin desde fundamentos estrictamente administrativos mediante la fijacin de umbrales de garanta, introducidos
a finales de los aos setenta, se originaron las cuotas lcteas o cantidades de referencia en el Consejo Europeo de Stuttgart, celebrado el 17 de junio
de 1983, apareciendo inicialmente como una variante del citado umbral de garanta. Consistan entonces, bsicamente, en una penalizacin en caso
de rebasar las cantidades fijadas pero, a diferencia del umbral, no se penaliza a todos los productores sino slo a aquellos que sobrepasen las cantidades
de referencia, con lo que se individualizan las penalizaciones.
Interesa destacar que la nocin cantidad de referencia se deriva de que se trata del volumen de produccin referido a un concreto ao (aquel que
se toma como origen mismo de la nueva regulacin), lo que no deja de ser una cuestin discrecional y no exenta de una interesante polmica acerca de
la fijacin de tal fecha y no otra. En ello han venido a discrepar no slo los autores especializados en el sector sino las propias instituciones consultivas
y jurisdiccionales de algn pas europeo, detonando muy singulares consecuencias organizativas y jurisprudenciales de todo ello.
Posteriormente y con fundamento en el denominado Libro Verde de la Comisin, adoptado el 23 de julio de 1985, se realiza un nuevo diagnstico
de la Poltica Agrcola Comn donde se proponen nuevas medidas de ajuste en el sector, ante la continuidad del problema del excedente. Es aqu donde
se dibujan tres prioridades bsicas: Modificar la produccin en los sectores excedentarios, diversificar y mejorar la calidad de los productos y establecer
el principio de corresponsabilidad de los agricultores.

18
Derecho Administrativo Agrario

sino por una furibunda intervencin administrativa. Si tomamos como referencia, por ejemplo, la cuota lctea
europea (y sucesivamente nacional y autonmica) podemos resumirlo en un simple aserto: De qu sirve ser
propietario de una vaca si no puede venderse la leche que produce? Puede tal semoviente considerarse actual-
mente una propiedad valorable de igual modo a como lo era antes de que sus producciones fueran contingen-
tadas, intervenidas y penalizadas en el exceso?
Todo este excurso coyuntural, no resulta (como pudiera parecer) ajeno a la dogmtica conceptual del Derecho
Agrario y a su prospeccin administrativa y, por ende, desde el Derecho Pblico.
Si la propiedad agrcola tradicional ha sido el basamento ltimo y central de un Derecho Agrario construido
sobre premisas privadas reconocidas por todos los autores que hemos expuesto, tampoco parece excesivamente
hertico (como ms arriba deca MARTN RETORTILLO) afirmar que si la conjuncin del Derecho Adminis-
trativo y el Derecho Comunitario (es decir, puro Derecho Pblico) es la que est obrando una nueva dimensin
de las producciones agrarias debe reservrsele un lugar de preeminencia en el examen de la materia que se co-
noce como Derecho Agrario.
Resulta as que slo el examen publicista del fenmeno jurdico agrcola puede hacer comprender cul sea
la autntica entidad actual del Derecho Agrario. La realidad es que cualquier aproximacin actual a la cuestin
que pretendiera prescindir de la dimensin administrativo-comunitaria estara dramticamente abocada a un
simple recordatorio de principios clsicos sometidos a diaria revisin.
La propiedad agraria, en resumen, no existe como tal de forma nica. La clsica doctrina del haz de facul-
tades ha de ceder paso a una consideracin mucho ms amplia dentro de la cual podemos terminar llegando
a hablar de mltiples propiedades especiales segn se trate de productos lcteos, herbceos, hortalizas o legu-
minosas.
El Derecho Agrario, en suma, slo resulta ntegramente comprensible desde una visin conjunta del Derecho
Civil, el Derecho Comunitario y, por supuesto, el Derecho Administrativo. Pero tambin, colateral y comple-
mentariamente, desde las dems ramas del Derecho Pblico. Lo dems sern visiones interesadas, parciales e
insuficientes y en todo caso est ms que afirmada la preeminencia y sustantividad suficiente del Derecho P-
blico para acometer un estudio sistemtico del Derecho Agrario.
Pero no concluyen en el Derecho Comunitario / Derecho Internacional Pblico los influjos del Derecho P-
blico de la Agricultura. Junto al Derecho Administrativo (de preeminente influencia en este mbito) se puede
hablar (o al menos introducir matices ms que puntuales) de cuestiones derivadas del Derecho Constitucional
(la funcin social de la propiedad, las limitaciones legales a los cultivos, los derechos constitucionales de los
agricultores y la agricultura, los ttulos competenciales bajo los que se legisla exclusiva, bsica o compartida-
mente en el mbito agrario), el Derecho Financiero (la composicin crediticia de la agricultura, las instituciones
financieras agrarias, la fiscalidad agraria), el Derecho Laboral (las relaciones laborales agrcolas, la seguridad
social del campo, las instituciones de previsin del sector primario)...
Cabe contemplar, en fin, una serie de enfoques netamente publicistas sobre la agricultura. A nuestro fin co-
rresponde ordenarlos sistemticamente, agrupndolos en torno a un objeto comn (la agricultura) y una pro-
cedencia jurdica homognea (el Derecho Pblico), siendo conscientes desde un principio de la preeminencia
acentuada de dos grandes sectores del publicismo: el Derecho Administrativo (General y Especial) y el Derecho
Comunitario (que cada vez ms se define con ms propiedad como Derecho de la Unin Europea).

5. LOS CARACTERES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO AGRARIO

Teniendo por referente los dos grandes focos de atencin (Administrativo y Comunitario) el Derecho Ad-
ministrativo Agrario puede ofrecer los siguientes caracteres comunes en un examen de conjunto:
El que venimos a denominar como enfoque pblico del Derecho Agrario halla su fundamento en la pre-
eminencia del Sector Pblico en la realidad agraria. Pero, como se ha visto, no es slo relevancia numrica de
leyes (por supuesto desbordante frente al Derecho Civil en materia) sino, sobre todo, capacidad transformadora
del ser clsico de la propiedad agraria.

19
Derecho Administrativo Agrario

Bajo esta perspectiva publicista (y reiterando que no se trata de un afn liberador, siempre proclive a in-
terpretaciones poco reflexivas) cabe enunciar una serie de principios y caracteres (sin nimo de ser exhaustivo
y sin perjuicio de ser completados con nuevas aportaciones futuras) que pueden constituir un preliminar avance
(a modo de tintes impresionistas) de una estructuracin ordenada del Derecho Administrativo Agrario.

A) Es un Derecho de construccin marcadamente europea

Ningn otro lo es tanto como l. Si examinamos con detalle cualquier regulacin publicada en los Boletines
Oficiales del Estado o Autonmicos referida a la Agricultura observamos en la mayor parte de ellos un reiterado
reenvo a normas y disposiciones de origen comunitario. Es una reiterada mencin que ha llegado a convertirse
en clusula de estilo en la redaccin de disposiciones normativas la referencia de que una norma constituye
incorporacin de derecho comunitario.
Tal carcter de una parte aglutina y de otra distorsiona. Aglutina a nivel europeo, en la medida en que se
vienen a implementar regulaciones concordantes o similares en todos los pases de la Unin Europea (depen-
diendo de que la norma matriz sea reglamento -por va del complemento que de ellos normalmente se viene a
hacer en Derecho interno- o Directiva). Distorsiona a nivel interno, en la medida en que se desdibujan cada vez
ms los lmites de la relaciones jurdicas clsicas (propiedad, arrendamiento, aparcera, produccin finca agr-
cola, etc.) para tratar de contentar encontrados nimos de muy diversas procedencias histrico-jurdicas (an-
glosajonas, continentales, latinas, etc.).

b) Goza de desigual desarrollo territorial en Espaa

Depende para ello del grado de asuncin de competencias alcanzado por las correspondientes Comunidades
Autnomas. Ello no es as tanto por el hecho de que la Administracin General del Estado venga a ser compe-
tente en ciertos aspectos como por el diferente nivel de desarrollo previsto para la materia agraria en cada Es-
tatuto de Autonoma. Y de la conjugacin de dichas competencias estatutarias a la luz de las que todava reserva
la Administracin General del Estado.
Teniendo la totalidad de las Administraciones Pblicas competencias agrarias de distinto signo (Ayunta-
mientos, Comarcas, Diputaciones, Comunidades Autnomas, Administracin del Estado y Unin Europea),
pinsese en qu diferente medida se pueden entender desarrolladas las grandes bases jurdicas de accin agraria
en cada parte de Espaa.

C) Est compuesto por normas extraordinariamente contingentes

Si la actuacin pblica sobre la agricultura ha venido siempre caracterizada por una gran inestabilidad en
las formas jurdicas pblicas que atienden al fenmeno agrario, ello resulta especialmente acentuado en la ac-
tualidad desde la incorporacin a la Unin Europea.
La mutabilidad histrica de las normas pblicas en materia agrcola es un reflejo jurdico de la propia alter-
nancia y variabilidad de los contenidos y situaciones por los que transcurre la agricultura. Si, por ejemplo, se
produce una alteracin climtica grave son los poderes pblicos quienes deben atender a ella dictando normas
atemperadoras del fenmeno de la naturaleza, las cuales pueden incluso revestir el carcter de legislacin ex-
cepcional. Desaparecida la situacin, debe desaparecer la norma excepcional. Si a este simple ejemplo unimos
las muy variadas formas en que se alteran ordinariamente los supuestos de hecho sobre los que versa la accin
administrativa en la agricultura (climatologa, plagas, enfermedades de animales, saturacin o escasez en los
abastecimientos, etc.) resultar que la legislacin agraria, por su propia naturaleza ltima, es necesariamente
cambiante.
Si ello es un reflejo histrico, ms an se acenta si cabe el fenmeno a la luz de la legislacin europea, en
la medida en que la ordenacin armnica de un mercado de veintisiete pases (por ahora) necesita de unas me-
didas jurdicas diarias que contrabalanceen el atomizado funcionamiento al que puede tener una inercia histrica
de actuacin separada, sometida adems a los avatares de la accin de los particulares, portadores de intereses
privados no necesariamente coincidentes con los pblicos.

20
Derecho Administrativo Agrario

D) Tiene una singular relevancia institucional

No parece que pudiera existir una rama del ordenamiento con mayores efectos sobre las instituciones de su
mbito que el Derecho Administrativo de la agricultura. Si toda organizacin tiende a dotarse de los medios
necesarios para asegurar sus fines a travs de la creacin de entes y rganos, ninguna resulta comparable a la
agricultura desde el punto de vista pblico.
En la forma sealada, cada diferente concepcin de la poltica agraria genera diferentes instituciones pblicas
que a ella sirven, muchas de las cuales se perpetan o desaparecen dando paso o coexistiendo junto a nuevas
formas. Los antiguos psitos vieron surgir al crdito agrario sin por ello ser afectados hasta que lleg su muerte
por inanicin; las viejas Cmaras Agrarias han sido privadas de su sentido primario y han desaparecido tal y
como se les concibi originariamente; etc. Pero tambin nuevas instituciones de relevancia privada han surgido
o han sido impulsadas de la mano del Derecho Administrativo de origen europeo (las agrupaciones de produc-
tores, las organizaciones interprofesionales) coexistiendo con otras instituciones altamente decisoras del sentido
ltimo de la propiedad de cada producto agrario, como son las Organizaciones Comunes de Mercado. Todas
ellas, referentes ineludibles de la accin agraria de cada da, estn sometidas a sus propias normas de Derecho
Administrativo.

E) Afecta paulatinamente al haz de facultades que derivan del derecho de propiedad

Frente a la tradicional exclusin de los referentes jurdicos pblicos de los (hasta ahora) alejados terrenos
de la propiedad y los derechos de ella derivados (uso, conservacin, ejercicio, transmisin y extincin) resulta
que el nuevo Derecho Administrativo Agrario se viene a fijar cada vez en mayor medida en lo que son mani-
festaciones tpicas de la propiedad, entrando a regular situaciones que desde siempre se consideraron estricta-
mente privadas. Como muestra servira la regulacin de las cuotas nacionales de producciones como la leche,
tabaco, etc., las cuales han salido del mbito de la libre disposicin hasta el punto que tener la propiedad de los
animales o las tierras no garantiza que se puedan obtener de ella los productos (los tradicionales frutos natu-
rales) que desde siempre garantiz nuestro Cdigo Civil. Slo la conveniencia coyuntural y siempre cambiante
de la Poltica Agraria Comunitaria determinar que se incentive la produccin de leche o se recomiende su eli-
minacin, que se siembren ciertas clases de tabaco o que se condenen otras al abandono. Mal casa lo anterior
con la tradicional ligazn entre propiedad y produccin.

6. CONCLUSIONES

Todo lo anterior, en fin, no hace sino reflejar algo que debe ser destacado: la existencia de una acentuada
presencia pblica no ya slo en las actividades agrarias de inters general sino incluso en el mbito de la pro-
piedad y los derechos que de ella derivan conduce a un progresivo desdibujamiento del mbito agrario como
sujeto a la libre disposicin de los particulares y reafirma su creciente sumisin a normas de origen pblico
que no hacen sino evidenciar y reafirmar da a da el perfil progresivamente iuspublicista del tradicionalmente
privado Derecho Agrario.
Y a dicha creencia hemos credo conveniente consagrar este trabajo.

21
CAPTULO II

EVOLUCIN HISTRICA DE LA MATERIA: DEL FOMENTO


AL DESARROLLO RURAL

1. CUESTIONES GENERALES SObRE LOS MEDIOS PbLICOS DE FOMENTO

El examen de la tcnica administrativa conocida como fomento exige una previa aproximacin tanto a los
fines de la accin administrativa actual como a la tipologa, en general, de dichas actividades.

A) Criterios de divisin de la actividad administrativa

La actividad de la Administracin puede ser clasificada desde diferentes puntos de vista:

a) Por razn del objeto o materia de dicha actividad

Podemos distinguir actividad administrativa de asuntos exteriores, defensa, hacienda, justicia, educacin,
orden pblico, urbanismo, transportes, aguas y, en general, de todas las clases que componen la denominada
Parte Especial del Derecho Administrativo.

b) Por razn del carcter jurdico o no jurdico

Podemos distinguir entre actos jurdicos de la Administracin (declaraciones productoras de efectos jurdi-
cos) y ejecuciones materiales (mera ejecucin de dichas declaraciones o actos).

c) Por razn del rgimen jurdico al que estn sometidas

Podemos distinguir entre actos sometidos al Derecho Pblico y actos sometidos al Derecho Privado. En el
primer caso la Administracin acta en posicin de supremaca, lo que no ocurre en el segundo.

b) Formas de accin administrativa: polica, fomento y servicio pblico

ORLANDO, en postura seguida expresamente en Espaa por ROYO VILLANOVA, sostiene que no se debe
distinguir entre una actividad jurdica o de polica y una actividad social. Mientras que la actividad jurdica o
de polica es desarrollada por el Estado con carcter necesario para prevenir los daos sociales y asegurar la
paz y el orden pblico, la actividad social da lugar a un tipo de relaciones entre Administracin y administrado
cuya base suele estar en la libertad de ste ltimo.

Con esta doctrina anterior vienen a coincidir en lo sustancial ZANOBINI en la doctrina italiana (que opone
los conceptos funcin pblica-servicio pblico) y FLEINER Y FORSTHOFF en la doctrina alemana, quienes
distinguen entre Administracin soberana y Administracin industrial o econmica.

Sin embargo, la clasificacin formal sin duda ms importante, al menos en nuestro pas, es la que distingue
entre actividad administrativa de polica, fomento y servicio pblico. Esta clasificacin que arranca de PRE-
SUTTI y que es recogida luego por BONARD en la doctrina francesa, fue iniciada entre nosotros por JOR-
DANA DE POZAS, siendo recogida posteriormente por gran parte de la doctrina, llegando a inspirar
directamente el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales.

23
Derecho Administrativo Agrario

C) La polica administrativa: concepto y evolucin histrica. Situacin actual

En la evolucin del concepto actual de polica podemos distinguir 3 etapas:

a) Polica en el Estado Absoluto como la totalidad de la actuacin administrativa

En un principio el ius politiae y la polica son una creacin ms de la doctrina poltica del Renacimiento.
Hasta entonces el prncipe era depositario de una suma de poderes concretos, las regalas, fuera de las cuales
no tena facultades sobre el sbdito, debiendo respetar a los dems seores feudales. Se acua, pues, una nueva
regala, la de polica, en virtud de la cual el prncipe va a poder actuar sobre los derechos de los sbditos con
la finalidad de realizar el orden y la prosperidad.
A fines del siglo XIV las palabras police y policit eran en Francia equivalentes a orden, prosperidad y
seguridad pblica. Un siglo despus penetra el concepto en Alemania, acusndose desde entonces un fuerte in-
tervencionismo social, entendindose por ius politiae el derecho reconocido al soberano de poder adoptar
medidas que se estimasen necesarias para la realizacin de la felicidad pblica. Estado Absoluto fue as igual
a Estado de Polica.
Pero sucesivamente sufre restricciones el mbito de la polica. En primer lugar empieza a no ser polica
todo asunto del Estado sino slo los propiamente de la Administracin interior. Despus se separa la justicia,
comenzando a vislumbrarse un concepto de justicia ms actual, aunque busca tanto el mantenimiento del orden
como el bienestar comn.

b) La polica en el Estado liberal de Derecho

En el S. XVIII la teora del Derecho Natural protest en inters de la libertad del individuo contra la omni-
potencia del Estado, encarnada en la polica. La cameralstica alemana ofrece un nuevo sentido al concepto al
deslindar tajantemente la polica de seguridad de la actividad estatal de promocin del bien comn. Esta teora
pasa a reflejarse en la Declaracin de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789. El poder pblico se
reduce a velar, como dice HAURIOU, por el orden pblico.

c) La polica en el Estado Social de Derecho

Ha sealado GARRIDO FALLA que, siendo el Estado de Derecho abstencionista en sus comienzos, el orden
pblico casi se limita a asegurar la tranquilidad de la calle. La polica es slo polica de seguridad. No obstante,
antes de esta entrada en el S. XX comenz a hablarse, junto a la polica de seguridad, de las policas especiales:
minera, forestal, de aguas, etc... La antigua polica general quedaba entonces convertida en una ms de las po-
licas especiales: la polica de seguridad. El orden pblico, adems, como causa justificativa de la accin policial
va a ser sustituido por el inters pblico.
En este sentido autores como JORDANA DE POZAS, GARRIDO FALLA y ENTRENA CUESTA concep-
tan a la polica como la actividad que lleva a cabo la Administracin dirigida a promover el inters pblico li-
mitando los derechos de los administrados y actuando en su caso coactivamente sobre ellos.

d) Caracteres y lmites

1. Lmites de la polica
Es uno de los problemas ms discutidos y entronca con la ideologa de cada poca y lugar. GARRIDO
FALLA y ENTRENA CUESTA establecen como lmites del poder de polica:
- Lmites legales: debe fundarse en una norma legal.
- Lmites derivados del fin: toda su accin debe tender al mantenimiento del orden pblico.
- Lmite de la proporcionalidad: slo pueden adoptarse aquellas medidas necesarias para conservar y ase-
gurar el orden.
- Lmites derivados de la igualdad general de los ciudadanos ante la Ley.
- Finalmente, la polica debe obrar contra el perturbador pero no contra quienes ejercitan legalmente sus
derechos.

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Derecho Administrativo Agrario

2. Caracteres de la polica en el Estado de Derecho


El desenvolvimiento del Estado de Derecho va a suponer un duro golpe para la polica, como actividad co-
activa sin lmites, al reconocerse un conjunto de derechos y libertades, sufriendo un importantsimo recorte. El
principio de legalidad va a incidir igualmente exigiendo una ley formal.
Sin embargo, lo claramente importante y decisivo ser el devenir del Estado Social de Derecho, transfor-
mando dos de los parmetros del Estado de Derecho; as, por una parte, el reconocimiento de la funcin social
de la propiedad impone lmites a la misma y, de otra, la legalidad no ser slo desde el punto de vista formal,
sino material.
Todo ello queda plasmado finalmente en artculos como el 33 de la Constitucin Espaola, en el cual se reenva
a una regulacin legal de los derechos y libertades y se asegura su necesario respeto del contenido esencial.

D) El fomento. Concepciones actuales

Hasta el S. XVIII toda la actividad administrativa se vena denominando polica; no obstante, a partir del
ltimo tercio del S. XVIII cobra gran empuje un nuevo tipo de finalidad, el fomento del bienestar social y la
prosperidad nacional, siendo tal su auge que viene a dar nombre a toda la actividad administrativa con excepcin
del orden y la seguridad, an en el concepto de polica.
El fomento se dirigir a la mejora material y moral del nivel de vida de un pas (BAENA DEL ALCAZAR).
GUAITA definir luego la actividad de fomento como aquella que atiende directa e inmediatamente al per-
feccionamiento, progreso y bienestar de la sociedad. Dentro de tal accin o conjunto de acciones se encuentra
el concepto de obra pblica que luego dar origen al concepto amplio de servicio pblico.
Sobre un concepto actual del fomento puede verse entre otros muchos- el Dictamen del Consejo de Estado
relativo al Instituto de Comercio Exterior (Dictamen 2718/95, de 14 de diciembre de 199523).

a) El concepto de fomento

Frente al concepto amplio anteriormente expuesto JORDANA DE POZAS avanza uno ms restringido:
Accin de la Administracin encaminada a proteger y promover aquellas actividades, establecimientos o ri-
quezas debidas a los particulares y que satisfacen necesidades pblicas o se estiman de utilidad general, sin
usar la coaccin ni crear servicios pblicos.
GARRIDO FALLA mantiene una pequea discrepancia al afirmar que la actividad fomentada no ha de ser
exclusivamente privada sino que puede ser actividad de otros entes pblicos.

b) Origen del trmino e indefinicin de su contenido

BAENA DEL ALCAZAR afirma que esta categorizacin unitaria del fomento no deja de presentar impor-
tantes dificultades en su deslindamiento del servicio pblico ya que la diferencia estribara en el carcter indi-
recto o directo de la satisfaccin de las necesidades pblicas, lo que puede ser difcil de apreciar.

23
El Instituto Espaol de Comercio Exterior fue creado, como se ha dicho en los antecedentes ... por Real Decreto-ley 6/1982, de 2 de abril, para la
promocin comercial exterior y el fomento de la exportacin, es decir para realizar una actividad de fomento tpicamente administrativa.
Esa actividad administrativa de fomento del comercio exterior tiene en Espaa una larga tradicin que se remonta al siglo pasado y se concreta ms
adelante en la creacin de la Junta de Comercio Internacional (R.D. 22 mayo 1907) cuyas atribuciones se traspasaron primero al Consejo Superior de
Produccin y del Comercio (R.D. 29 enero 1909), luego a la Direccin General del Comercio (R.D. 2 noviembre 1909) y finalmente -por no seguir ha-
ciendo ms historia- al Centro de Expansin Comercial (R.D. 4 octubre 1912) dentro siempre del Ministerio de Fomento. Del fomento -tpica actitud
decimonnica- se pas al intervencionismo e incluso al comercio de Estado, hasta que, con la vuelta de los sistemas de libre comercio hoy predominantes,
la Administracin Pblica se retir a sus posiciones primitivas pero ejerciendo una accin de fomento que no se limita a conceder estmulos, subvenciones
o beneficios fiscales a los particulares (que hoy no estaran permitidos en ciertos mercados) sino que promociona y ayuda al sector con operaciones de
marketing, apoyos de infraestructura, publicidad y otros servicios enumerados en el Reglamento del ICEX (R.D. 123/1985, de 23 de enero).
Cualquiera que sea la calificacin administrativa que merezca esta actividad, dentro del esquema clsico, lo que no puede negarse es que sirve intereses
generales de poltica econmica que trascienden de los del propio sector y contribuye a satisfacer necesidades que indudablemente tienen carcter mer-
cantil.

25
Derecho Administrativo Agrario

En todo caso, la confusin del fomento con el servicio pblico vendra esencialmente motivada por el hecho
de que todos y cada uno de los medios de fomento pueden ser (y lo son) utilizados en el servicio pblico en re-
lacin con los concesionarios.
c) Medios de fomento
Por regla general los ms destacados son:
1.Medios honorficos
Son las medidas ms antiguas y se fundamentan en el anhelo universal de distincin, de sobresalir de entre
los dems. Los principales medios honorficos son los siguientes:
- Ttulos nobiliarios.
- Condecoraciones24.
- Menciones especiales.
- Calificaciones de exmenes o concursos25.
2. Medios econmicos
Los medios econmicos suponen una participacin efectiva en metlico o en especie de la Administracin
en favor de un particular concreto. Son muy frecuentes y variados, pudiendo citar:
- Las subvenciones (se har especial nfasis en ellas despus).
- Los prstamos ventajosos.
- Los premios o primas de produccin.
- La garanta del inters producido por el capital de prstamos.
- Cobertura de los dficits de explotacin.
- Exenciones y desgravaciones fiscales.
3. Medios jurdicos
Pueden clasificarse en medios que suponen la participacin en las prerrogativas del poder pblico o medios
que suponen la remocin o dispensa de obligaciones legales o reglamentarias.
4. Accin concertada
Se trata de una poltica desarrollada dentro de la planificacin actual del avance econmico mediante la
cual, a travs del procedimiento contractual, determinados particulares aceptan una actuacin en orden al cum-
plimiento del inters pblico. En ella se dan conjuntamente diversas medidas de fomento, como por ejemplo:
bonificaciones o desgravaciones fiscales, crditos a bajo inters, subvenciones a fondo perdido, otorgamiento
de la condicin de sujeto beneficiario en la expropiacin forzosa, etc...26. Sobre este extremo se ha pronunciado
el Consejo de Estado en diversas ocasiones con motivo de las ayudas de la Poltica Agrcola Comn27 o los
programas LEADER28.

24 Como medio especfico de fomento agrario cabe destacar el Real Decreto 421/1987, de 27 de febrero, por el que fue creada la Orden del Mrito
Agrario, Pesquero y Alimentario, la cual tiene por objeto premiar a las personas que hayan prestado servicios eminentes o hayan tenido una destacada
actuacin en favor de los sectores agrario, pesquero y alimentario, en cualquiera de sus manifestaciones.
25
En el mbito agrario podemos destacar, por ejemplo, los peridicos concursos oficiales sobre determinadas producciones, como los regulados en
el Real Decreto 1679/1999, de 29 de octubre, sobre concursos oficiales y concursos oficialmente reconocidos de vinos.
26
La jurisprudencia del Tribunal Supremo se ha hecho eco con frecuencia de esta tcnica de apoyo administrativo en el mbito agrcola. Puede servir
de ejemplo la interesante Sentencia de 6 de octubre de 1998 (Sala 3, Seccin 4) relativa a ayudas comunitarias concedidas por el antiguo SENPA en
relacin con subvenciones vinculadas a la OCM de forrajes desecados.
27
Dictamen del Consejo de Estado 2.195/1995, de 5 de octubre de 1995, sobre el proyecto del Real Decreto 1695/1995 begin_of_the_skype_high-
lighting de 20 de octubre, por el que se establece un rgimen de ayudas destinado a fomentar el cese anticipado en la actividad agraria:
En efecto, la necesaria reduccin de recursos humanos agrcolas (que actualmente se acerca casi al 10 % de la poblacin activa total espaola, fi-
jndose la media ptima europea en algo menos del 6 %), constituye uno de los mtodos de optimizacin del patrimonio agrario europeo postulado por
la Poltica Agrcola Comn, comportando en nuestro pas la inevitable eliminacin de casi un tercio de efectivos totales en un plazo de tiempo muy re-
ducido (si se tiene en cuenta que -segn estadsticas fiables- despus de la Guerra Civil espaola el total de recursos humanos agrarios era superior al
50% de la poblacin total, situacin que pervivi durante dcadas hasta el no excesivamente lejano fenmeno del xodo rural).
Sin embargo, tal poltica reduccionista (auspiciada por la Unin Europea y acometida anteriormente a nivel interno por el Real Decreto 477/1993,
de 2 de abril, que ahora se deroga) no ha conseguido inicialmente los efectos buscados, segn los rganos preinformantes. La norma propuesta en la
actualidad se orienta hacia idntico fin, aunque dotando el abandono anticipado (necesariamente traumtico) de la actividad agraria (prcticamente
la nica desempeada en la mayor parte de la vida laboral de muchos de los que a ella pueden acogerse) de un mayor elenco de atractivos colaterales
de los que ofreca el anterior sistema. As lo han valorado la mayor parte de las entidades consultadas e igualmente lo constata el Consejo de Estado.

26
Derecho Administrativo Agrario

2. EL FOMENTO AGRARIO

Dentro del marco general de las acciones de fomento antes indicadas, el fomento agrario fue clsicamente
contemplado como una de las obligaciones que correspondan a los poderes pblicos respecto a los sujetos ac-
tivos de la agricultura.
Clsicamente contemplados como objeto preferente de la atencin paternal del Estado, los agricultores (a
travs de cualesquiera de los medios arriba indicados y muy especialmente por medio de apoyos financieros
directos o indirectos) vieron razonable o mnimamente subvenida su tradicional posicin de debilidad social.
Lo que decimonnicamente se conoci con el nombre de fomento de la poblacin rural (y que incluso
dio origen a alguna obra de CABALLERO con idntico ttulo)29 no era sino una versin actualizada de lo que
varios siglos ms atrs se haba contemplado por LOPE DE DEZA30. La propia denominacin del Ministerio
de Fomento (que luego sera Agricultura) era una razn ms en este sentido.
En el mbito de los estmulos econmicos, los de mayor valor y entidad no son slo los que constituyen una
aportacin de dinero pura y simple (se vern luego las subvenciones) sino que tambin son relevantes los que
representan una prdida de ingresos para el Estado como son las desgravaciones fiscales. Junto a ellos existen
primas, premios, anticipos o subsidios en funcin de situaciones personales as como seguros de beneficios in-
dustriales. Otras veces se habla simplemente de medidas de apoyo31.
Algunos autores hablan de autnticos principios institucionales32 comunes a la heterogeneidad de procedi-
mientos diferentes existentes en la actualidad, al haber una autntica intercambiabilidad de las tcnicas de fo-

Tales atractivos han venido a incidir sobre tres cuestiones capitales: la elevacin de las compensaciones por el cese de la actividad, la ampliacin del
nmero de personas que pueden convertirse en cesionarios (con especial atencin a los miembros de la unidad familiar, autntico sustento de las explo-
taciones agrarias en Espaa como ya puso de manifiesto la Ley 49/1981, de 24 de diciembre, de la Explotacin Familiar, recientemente derogada por la
Ley 19/1995, de 4 de julio, de Modernizacin de las Explotaciones Agrarias) y la contemplacin de supuestos especiales colateralmente interesantes para
otras polticas agrcolas europeas: el abandono de cuota lctea y su cesin a la reserva nacional as como la potenciacin de los agricultores jvenes.
Con tales perfiles, puede ser considerada la pretendida innovacin administrativa como una autntica medida de fomento ubicable en el gnero de
la accin concertada, al reunir bajo una misma norma de cobertura diferentes finalidades buscadas por varias lneas de accin agraria europea.
28
Dictamen del Consejo de Estado 3220/1995, de 1 de febrero de 1996 sobre el proyecto del Real Decreto 206/1996, de 9 de febrero, por el que se
establece un rgimen de ayudas para el fomento de la diversificacin de la actividad econmica y la creacin de empleo en el medio rural:
Las actividades proyectadas encuentran acomodo no slo en el seno de las nuevas orientaciones de la Poltica Agrcola Comn (precisamente en
desarrollo de los Programas a los que se alude en el Prembulo de la disposicin) sino que se enmarcan con correccin dentro de los objetivos generales
propugnados por una norma legal que, aunque ha visto la luz con posterioridad al inicio del perodo de elaboracin de la disposicin que ahora se in-
forma, resulta especialmente ilustrativa para comprender y compartir la oportunidad de las medidas que ahora se quiere poner en vigor: la Ley 19/1995,
de 4 de julio, de Modernizacin de las Explotaciones Agrarias.
Es en dicho texto legal donde halla correcto encaje el concepto de diversificacin que trata de presidir la nueva reglamentacin desde su propio
ttulo. Seala as el Prembulo de dicha norma que en el nuevo contexto de mercados mucho ms abiertos, la agricultura no slo tendr que cumplir
su tradicional funcin productiva de alimentos y materias primas, sino que deber diversificarse para dar satisfaccin a nuevas demandas sociales....
La disposicin estudiada resulta ser una cuestin conectada ms a autnticas medidas de ordenacin del territorio que a un estricto fin de simple fa-
vorecimiento del nivel de vida en el medio rstico. Si se examina en detalle el conjunto de proyectos de la Unin que se acometen, se comprende mejor
el hondo calado que, desde el punto de vista de la perspectiva iniciada ms que desde la estricta inversin econmica, trata de promover el proyecto
que se acomete. Se trata aqu, en definitiva, de un conjunto de medidas de desarrollo rural, concepto mucho ms amplio que el ms clsico de pro-
mocin de la agricultura que se dirige a los poderes pblicos desde el mismo superior horizonte de la Constitucin Espaola en su artculo 130. El
desarrollo rural apunta hacia objetivos ms globales que el ordinario fomento de ciertas acciones agrarias: se pretende crear y potenciar empresas ca-
paces de competir en mercados integrados a nivel europeo, formar capital humano, acceder a nuevas tecnologas sobre el cimiento de una formacin
ms cualificada y, en suma, dotar de nuevos horizontes a un sector econmico actualmente en desventaja frente a una sociedad de industria y servicios.
Como un simple ejemplo de ello, el programa Leader II de la Unin Europea (uno de los que viene a fundamentar la actual medida) est destinado
al fomento de acciones innovadoras realizadas por agentes locales de zonas rurales en el quinquenio 1994-1999, contemplando medidas tales como
apoyo tcnico al desarrollo, formacin profesional y ayuda al empleo, apoyo al turismo rural, apoyo a pequeas empresas artesanas y de servicios lo-
cales, equipamiento y funcionamiento de grupos de desarrollo rural, potenciacin de la comercializacin de productos agrarios locales, etc...
Se pretende que, consolidando las experiencias positivas del anterior Programa Leader I, se apoyen actuaciones de diversificacin de las perspectivas
de viabilidad econmica del mundo rural, supuesto el hecho de que las actuales restantes acciones agrcolas de la Unin van dirigidas al redimension-
amiento del sector, propiciando en muchos casos la salida o reorientacin de empleos tradicionalmente agrarios.
Con la propuesta que ahora se examina se trata de corregir el despoblamiento rural, al que corren anejos la prdida de valores y funciones sociales
tradicionalmente vinculadas a la agricultura y su entorno. Parece aqu lo ms conveniente, valorado ello en trminos de estricta oportunidad, actuar
sobre la poblacin joven del medio rural, propiciando su acceso al primer empleo o mejorando la situacin financiera (con las diversas ayudas que se
recogen en el proyecto) de las empresas beneficiarias de las dotaciones econmicas, las cuales constituyen un ejemplo de la utilizacin de la accin
concertada como tcnica de fomento comnmente incardinada sta dentro de las tpicas formas de accin administrativa.
29
CABALLERO, F. Fomento de la poblacin rural. Facsmil de la edicin de 1864. Madrid, 1999.
30
LOPE DE DEZA Gobierno poltico de la agricultura. Clsicos del pensamiento econmico espaol. Edicin facsmil del Instituto de Cooperacin
Iberoamericana e Instituto de Estudios Fiscales. Madrid, 1991.
31
Real Decreto 617/1998, de 17 de abril, por el que se establecen medidas de apoyo a las agrupaciones de productores de patata de consumo, no des-
tinada a la industria feculera.
32 CASTELLS ARTECHE, J.M. Enciclopedia Jurdica. Editorial Civitas, Madrid, 1995. Pp. 3131.

27
Derecho Administrativo Agrario

mento, en cuanto simples medios para obtener resultados que pueden alcanzarse a travs de frmulas diferentes,
siendo accesoria la utilizacin de unas u otras tcnicas. Tampoco tales tcnicas tienen por qu ser excluyentes
entre s, pudiendo utilizarse concurrentemente. Ni debe olvidarse que la provisionalidad o la simple oportunidad
del momento son los legitimadores de gran nmero de medidas, que luego son abandonadas o simplemente de-
jadas de dotar financieramente por las Administraciones Pblicas, al desaparecer la coyuntura de autntico
Derecho excepcional que motiv su nacimiento33.
Finalmente cabe indicar que el fomento ha sido un ttulo habilitante que ha permitido a la Administracin
intervenir, ordenar y controlar actuaciones estrictamente privadas, en cuanto deben dirigirse a la finalidad es-
tablecida, a la que se vinculan los beneficios recibidos.

3. LAS SUbVENCIONES AGRARIAS

La subvencin agraria no es sino una variante especfica de la subvencin general, cuyo rgimen y naturaleza
jurdica han sido exhaustivamente estudiados en general por FERNNDEZ FARRERES34 y en el mbito agrario
por MORILLA ABAD35 y PRIETO ALVAREZ36 entre otros.
La subvencin puede entenderse como una disposicin gratuita de fondos pblicos para fomentar una acti-
vidad o para promover la consecucin de un fin pblico.
De acuerdo con el artculo 2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones:

Se entiende por subvencin, a los efectos de esta Ley, toda disposicin dineraria realizada por cualesquiera
de los sujetos contemplados en el artculo 3 de esta Ley, a favor de personas pblicas o privadas, y que cumpla
los siguientes requisitos:

a. Que la entrega se realice sin contraprestacin directa de los beneficiarios.


b. Que la entrega est sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecucin de un proyecto, la
realizacin de una actividad, la adopcin de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar,
o la concurrencia de una situacin, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y for-
males que se hubieran establecido.
c. Que el proyecto, la accin, conducta o situacin financiada tenga por objeto el fomento de una actividad
de utilidad pblica o inters social o de promocin de una finalidad pblica.

Resulta un acto administrativo de intervencin de los poderes pblicos en la actividad econmica, que al-
gunos han venido a considerar una donacin modal de derecho pblico (a fondo perdido), hallando en la relacin
subvencional cierta similitud con el pacto o contrato.
Por otro lado constituye una expectativa de derecho (desde la perspectiva de la solicitud) y se convierte en
un derecho subjetivo cuando se produce la concesin. Su anulacin (repetimos, cuando se ha concedido y no
antes) constituye un supuesto ordinario de revisin de oficio de actos declarativos de derechos y sobre ello, en
el especfico campo de la agricultura, existe una amplia doctrina en el Consejo de Estado37.
Simultneamente a lo anterior, la percepcin indebida de subvenciones puede llegar a constituir un delito
de los referidos en el Cdigo Penal38.

33 Sirva como ejemplo de tal apoyo puntual y concreto a un momento de tensin social agraria el Real Decreto Ley 10/2000, de 6 de octubre, de

medidas urgentes de apoyo a los sectores agrario, pesquero y del transporte, directamente vinculado a una situacin de subida de precios en el gasleo
agrcola, pesquero y del transporte.
34
FERNNDEZ FARRERES, G. La subvencin. Concepto y rgimen jurdico. Madrid, 1983.
35
MORILLA ABAD, H. La actividad subvencional del MAPA. Cuadernos de Agricultura, Pesca y Alimentacin. N 3) Septiembre-octubre 1998.
Pp. 53 ss.
36
PRIETO ALVAREZ, T. Ayudas agrcolas nacionales en el Derecho Comunitario. Marcial Pons, Madrid, 2001.
37
Sobre revisiones de oficio vinculadas a subvenciones agrarias pueden verse muy especialmente, y entre otros muchos, los dictmenes 5723/1997 y
5953/1997, ambos de 23 de diciembre de 1997 y versando sobre revisin de subvencin por falta de requisitos esenciales en el concesionario.
38
Son el artculo 308 y siguientes del mencionado cuerpo legal. Sobre su aplicabilidad al mbito agrcola examnese entre otras- la STS (Sala 2)
de 1 de febrero de 1999 en un supuesto de fraude de subvenciones relativas a primas por abandono definitivo de plantaciones vitcolas, creando la apa-
riencia de que existan cultivos nicos y no asociados a los de mesa, generadores de una prima superior a los realmente existentes de uva de vinifica-
cin.

28
Derecho Administrativo Agrario

Los principios del procedimiento de concesin de subvenciones pblicas son bsicamente los tres siguien-
tes:

a) Objetividad.
b) Concurrencia.
c) Publicidad.

Estos seran los principios legales generales. Junto a ellos, la doctrina (PRIETO ALVAREZ) ha querido
situar otros principios sustantivos (de orden material), jurdico formales e impuestos por la disciplina subven-
cional comunitaria, la que ms marcadamente impregna el mbito subvencional agrario.
Entre los primeros principios sustantivos destacaran el principio de legitimidad o la justificacin suficiente
de la ayuda en el inters pblico. Manifestaciones del mismo son los principios de subsidiariedad y proporcio-
nalidad. El segundo gran principio sustantivo sera el de racionalidad econmica, debiendo responder toda
ayuda pblica a los criterios de eficacia, eficiencia y economa. El tercer y ltimo gran principio sustantivo
sera la igualdad, la cual debe manifestarse en los dos momentos de la actividad dispensadora de las ayudas
pblicas: la ayuda debe estar prevista para todos por igual39 y la ayuda debe otorgarse con arreglo a criterios de
igualdad, reflejndose todo ello en la necesaria motivacin de la ayuda40.
Dentro de los principios jurdico formales destacan tres grandes grupos, a saber:

a) El principio de legalidad, que supone el necesario ajuste a la Ley o Reglamento de la concesin de las
subvenciones41. Directamente vinculado al mismo y a la previsin de funcionamiento de las Administra-
ciones Pblicas se encuentra el 42principio de confianza legtima.
b) Los principios de cooperacin y coordinacin, que dan entrada a las cuestiones generales vinculadas a
las competencias autonmicas y su proyeccin sobre las ayudas pblicas43.
c) El principio de publicidad, que obliga a tener presente la concurrencia y objetividad en la convocatoria
de las ayudas.

Finalmente, por lo que a la perspectiva de consideracin comunitaria de las ayudas agrcolas, baste realizar
un apunte sobre los problemas que generan las incompatibilidades de ayudas pblicas desde la ptica de la
competencia, resultando una serie de reglas y principios comunitarios sobre la admisibilidad de las ayudas p-
blicas nacionales, sometindose a una serie de criterios generales de valoracin como son, ejemplificativamente,
su justificacin desde la perspectiva comunitaria, la proporcionalidad de las ayudas, el carcter selectivo y la
viabilidad, el carcter temporal y su vinculacin a finalidades de desarrollo o reestructuracin agraria y la trans-
parencia en la gestin de los fondos comunitarios, obligndose a la devolucin de las ayudas indebidamente
pagadas44.

39
La igualdad es lo que motiva en ocasiones que los defectos o errores corregibles deben ser subsanados por el interesado previa concesin de un
plazo especfico por la Administracin. Es el caso de la STS de 6 de junio de 1997 (Sala 3, Seccin 4), relativo a un supuesto de denegacin por falta
de datos, debiendo en tal caso concederse un plazo de subsanacin.
40
Sobre la imprescindible motivacin de las ayudas o la denegacin de las mismas puede verse la STS de 5 de octubre de 1998 (Sala 3, Seccin 4)
sobre ayudas por mantenimiento de vacas nodrizas. En ella se examina si la motivacin de un recurso vinculado a la concesin de una ayuda de esta
clase estaba debidamente fundada o no, no siendo vlido que la Administracin afirme simplemente que unos hechos son de tal o cual modo, debiendo
quedar vlidamente acreditados.
41
Como ejemplo arquetpico de ordenacin reglamentaria de subvenciones puede verse el derogado (por el tambin derogado Real Decreto 1893/1999,
de 10 de diciembre, sobre pagos por superficie a determinados productos agrcolas.-vigente hasta el 6 de octubre de 2002-, fecha de entrada en vigor del
Real Decreto 1026/2002, de 4 de octubre, sobre pagos por superficie a los productores de determinados productos agrcolas) Real Decreto 2721/1998,
de 18 de diciembre, sobre determinadas ayudas comunitarias en el sector agrario. Igualmente ilustrativa resulta (desde el mbito jurisdiccional), la STS
de 18 de noviembre de 1998 (Sala 3, Seccin 4) sobre el Servicio Nacional de Productos Agrarios y sus subvenciones, que deben seguir un procedimiento
legalmente establecido y exigir los requisitos reglamentariamente establecidos.
42
Sobre la evolucin del principio de confianza legtima baste decir que apenas en diez aos ha pasado de ser un mero referente jurisprudencial basado
en avanzadas sentencias de origen alemn (vase sobre sus orgenes en un asunto agrcola la Sentencia de la Audiencia Nacional de 5 de abril de 1995
sentencia relativa a la discrecionalidad de la Administracin pero en el sector de carburantes-) a convertirse en un principio general informador de la
Administracin Pblica que ha llegado al artculo 3.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (tras la reforma operada por la Ley 4/1999, de 13 de enero).
43
El examen de la conflictividad competencial en materia de subvenciones agrarias ha sido una constante en la jurisprudencia del Tribunal Constitu-
cional. Entre otras muchas puede verse la STC 128/1999, de 1 de julio (subvenciones agrarias vinculadas a programas de reforma estructural en Comu-
nidades Autnomas).
44
Sobre este particular (devolucin de ayudas indebidamente pagadas por la Unin Europea) puede verse la STJCE (5) de 12 de mayo de 1998.

29
Derecho Administrativo Agrario

4. EL DESARROLLO RURAL

El desarrollo rural constituye un nuevo concepto vinculado a la agricultura que surge en el entorno de la l-
tima hora de la Poltica Agrcola Comn en su relacin cada vez ms directa con la Organizacin Mundial del
Comercio45.
Desde los trabajos preparatorios de la Ronda de Seattle, la Comisin propuso en marzo de 1998 un docu-
mento denominado El futuro de la agricultura europea46 en el que, tras detectar las limitaciones de la anterior
reforma de 1992 se sugiere la progresiva sustitucin de las ayudas a los productos por pagos directos a los agri-
cultores, desligados de la produccin, los precios y el comercio exterior47.
Comienza a tomar cuerpo el nuevo concepto de agricultura multifuncional, caracterizada por su competiti-
vidad, la utilizacin de mtodos respetuosos con el medio ambiente, el suministro de productos de calidad, la
conservacin del medio ambiente y la creacin de nuevos puestos de trabajo en nuevas ocupaciones rurales.
El desarrollo rural contempla en un primer momento la aparicin de nuevas medidas de apoyo a la agricul-
tura: la modernizacin de las explotaciones, la instalacin de agricultores jvenes, la reforestacin, la jubilacin
anticipada y una serie de medidas complementarias de las anteriores como las actuaciones agroambientales, la
silvicultura, las ayudas a zonas desfavorecidas y la potenciacin de zonas de montaa. Pero todo ello que no
constituye sino una edicin renovada de viejas medidas- se concreta en una nueva dimensin de la agricultura
vinculada a nuevas formas de potenciar las economas agrarias mediante actuaciones de desarrollo endgeno
que hagan tomar nueva fuerza a las poblaciones de las zonas rurales.
La principal concrecin de todas estas medidas tuvo inicialmente lugar mediante los Reglamentos (CE)
1257/99 y 1259/99. El primero de ellos contena un amplio catlogo de ayudas directas y el segundo se destinaba
a los productos, definiendo la empresa agraria y contemplando las variaciones que los Estados pueden introducir
en la agricultura por razones medioambientales.
La pretensin ha sido siempre la de conseguir una poltica de desarrollo rural sostenible48, integrando los
aspectos econmicos, sociales y medioambientales, no slo mejorando el bienestar social de la poblacin del
medio rural sino garantizando la calidad del entorno y de la actividad existente en el mismo. Muchas Comuni-
dades Autnomas han procedido directamente a la puesta en vigor de una legislacin especfica, al detectar un
importante ncleo de regulacin normativa no atendido suficientemente por el Estado y en el que ellas tienen
mucho que decir49.
Desde la perspectiva europea, las iniciativas comunitarias LEADER y PRODER fueron la ms acabada
muestra inicial de poltica pblica de desarrollo rural observada hasta el momento presente.
Actuando a travs de Grupos de Accin Local50 (lo que permite una accin de tipo ascendente, origen terri-
torial determinado y participacin colectiva no slo institucional) se ha venido impulsando multitud de actua-
ciones que tienen por objetivo consolidar redes territoriales de marcado sentido agrario.

45
Puede verse una aproximacin a los orgenes de la cuestin en la Declaracin de Cork de 9 de noviembre de 1996. Hay una traduccin y comentarios
al texto por BALLARN MARCIAL, A,. en la Revista de Derecho Agrario y Alimentario, N 29 (julio-diciembre de 1996).
46
COM 158 final. En general sobre el tema puede verse ORDUA MORENO, J. y otros El Derecho Agrario: Modernizacin y Desarrollo Rural,
Editorial Tirant Lo Blanch, Valencia, 2001. Igualmente son interesantes RAMOS REAL, E. El desarrollo rural en la Agenda 2000, Ministerio de
Agricultura, Pesca y Alimentacin, Madrid, 1999 y GONZALO, M. Reforma de la PAC y Agenda 2000. Nuevos tiempos, nueva agricultura. Ministerio
de Agricultura, Pesca y Alimentacin, Madrid, 2000.
47
QUINTANA, J. y otros Desarrollo rural en la Unin Europea: modelos de participacin social. Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentacin,
Madrid, 1999.
48
VATTIER FUENZALIDA, C. El papel de las polticas de desarrollo rural, Revista de Derecho Agrario y Alimentario, N 37, julio-diciembre 2000.
49
Es el caso, entre otros mucho y como simple muestra, de la Ley 3/2000, de 19 de junio, de Desarrollo Rural de la Comunidad Autnoma de la
Rioja.
50
Dictamen del Consejo de Estado 237/2006, de 16 de marzo de 2006, sobre el proyecto delReal Decreto 394/2006, de 31 de marzo, por el que se
modifica el Real Decreto 2/2002, de 11 de enero, por el que se regula la aplicacin de la iniciativa comunitaria Leader Plus y los programas de desarrollo
endgeno de grupos de accin local, incluidos en los Programas Operativos Integrados y en los Programas de Desarrollo Rural (PRODER).

Tres son las modificaciones acometidas en el presente proyecto de Real Decreto.

La primera afecta al apartado 3 del artculo 19, equiparando ahora el lmite destinado a gastos de funcionamiento de los Grupos de Accin Local
que gestionan el PRODER con capacidad resolutoria para conceder ayudas a perceptores finales con el que ha venido rigiendo para los Grupos que
gestionan la iniciativa Leader. Parece razonable asimilar el porcentaje de medios puestos a disposicin de tales Grupos a la vista de la similitud de sus
funciones (bien que bajo diferentes modalidades operativas).

30
Derecho Administrativo Agrario

Sometida ao a ao a continuas alteraciones pragmticas en su planteamiento, la nocin de desarrollo rural


sigue ilustrando el devenir ms reciente de la nueva Poltica Agrcola Comn, perfilndose como una decidida
lnea de accin futura51.
Continuando con las diferentes lneas de desarrollo rural, pueden citarse como medida reciente los contratos
territoriales regulados por el Real Decreto 1336/2011, de 3 de octubre, por el que se regula el contrato territorial
como instrumento para promover el desarrollo sostenible del medio rural.
En su virtud, los titulares de las explotaciones agrarias asumen desarrollar un modelo de actividad agraria
que genera externalidades positivas en los mbitos mencionados, y por el cual, en apreciacin del inters pblico
de dichas externalidades, las Administraciones Pblicas competentes las compensan, incentivan y retribuyen,
como forma de reconocimiento por la sociedad de los servicios y prestaciones de carcter pblico que generan
las explotaciones agrarias ms all de la retribucin derivada de la venta en el mercado de sus productos.
La consideracin y caracterizacin de los contratos territoriales de zona rural como instrumento de articu-
lacin de una poltica de Estado ha sido previamente contemplada en la normativa estatal mediante la Ley
45/2007, de 13 de diciembre, para el desarrollo sostenible del medio rural, cuyo artculo 16 se refiere expresa-
mente a esta figura, dejando previsto que sus requisitos, condiciones y efectos se debern desarrollar regla-
mentariamente.

En segundo lugar, la modificacin del apartado 2 del artculo 26 pretende que las Comunidades Autnomas puedan otorgar anticipos a los Grupos
de Accin Local respecto a los pagos intermedios reembolsados por el FEOGA- Orientacin y a recibir por las propias Comunidades Autnomas. Tam-
poco existe objecin a dicha modificacin procedimental, que parece puede mejorar la operativa financiera, esencial para el correcto desenvolvimiento
de las medidas propuestas.
Finalmente, la modificacin del anexo responde al hecho de que la contribucin financiera de la Seccin Orientacin del FEOGA para la aplicacin
de la iniciativa Leader Plus durante el perodo 2000-2006 ha pasado (de acuerdo con la memoria econmica del proyecto) de 496.900.000 euros ini-
ciales a 505.674.879 euros, conllevando este incremento un aumento en la participacin financiera nacional (a distribuir entre Estado, Comunidades
Autnomas y Corporaciones Locales) que ha obligado a modificar las Decisiones que aprobaron en 2001 los 17 programas regionales y el programa
nacional.
51
Dictamen 246/2009, de 18 de marzo de 2009, sobre el proyecto del Real Decreto 486/2009, de 3 de abril, por el que se establecen los requisitos
legales de gestin y las buenas condiciones agrarias y medioambientales que deben cumplir los agricultores que reciban pagos directos en el marco de
la poltica agrcola comn y determinadas ayudas de desarrollo rural:
Respecto al fondo de la cuestin consultada, se trata de establecer -mediante nueva norma que viene a sustituir al Real Decreto 2352/2004 de 23
de diciembre (el cual a su vez sustituy al Real Decreto 1322/2002 de 13 de diciembre, sobre requisitos agroambientales en relacin con las ayudas di-
rectas en el marco de la poltica agraria comn) los requisitos legales de gestin y las buenas condiciones agrarias y medioambientales que deben
cumplir los agricultores que reciban pagos directos en el marco de la poltica agrcola comn, los beneficiarios de determinadas ayudas de desarrollo
rural y los agricultores que reciban ayudas en virtud de los programas de apoyo a la reestructuracin y reconversin y a la prima por arranque del
viedo. La citada norma que se viene a derogar expresamente ya fue objeto del dictamen del Consejo de Estado 2.914/2004, de 2 de diciembre. Plantea
ahora la Unin Europea, y as lo expresa en su Reglamento (CE) n 73/2009 -que igualmente entra en vigor con efecto retroactivo el 1 de enero de
2009- el hecho de que las reformas de la poltica agrcola comn (PAC) aprobadas en 2003 y 2004 incluan disposiciones destinadas a evaluar su
eficacia y, en tal contexto, la Comisin present al Parlamento Europeo y al Consejo una comunicacin titulada Preparndose para el chequeo de
la reforma de la PAC, con fecha de 20 de noviembre de 2007. Dicha comunicacin y los ulteriores debates que el Parlamento Europeo, el Consejo, el
Comit Econmico y Social Europeo y el Comit de las Regiones mantuvieron sobre sus principales elementos, as como numerosas contribuciones re-
sultantes de la consulta pblica, han actualizado la experiencia acumulada desde la aplicacin del anterior Reglamento (CE) n 1782/2003, del Consejo,
de 29 de septiembre de 2003, poniendo de manifiesto la necesidad de ajustar determinados elementos del mecanismo de ayuda. En particular, la diso-
ciacin de la ayuda directa y la simplificacin en el funcionamiento del rgimen de pago nico. Adems, el Reglamento (CE) n 1782/ha sido modificado
sustancialmente en varias ocasiones por lo que por motivos de claridad, ha sido derogado y sustituido por el actual Reglamento (CE) n 73/2009.
Sin perjuicio de la aplicabilidad directa de la norma comunitaria, se trata ahora (como se ha hecho en ocasiones anteriores en esta materia) de
adaptar la normativa interna precisando y detallando una serie de cuestiones vinculadas a su aplicabilidad prctica.
Sentada la motivacin del nuevo texto, desde la perspectiva de la tcnica normativa la nueva disposicin interna constituye la ltima versin, ms
perfeccionada y actual, de una continuada serie de reales decretos (de 2002 y 2004) que han venido a interesarse sucesivamente por los requisitos de
ecocondicionalidad vinculados a la poltica agrcola comn, respondiendo siempre a las ltimas modificaciones en la legislacin comunitaria.
Se pretende ahora la derogacin completa del Real Decreto 2352/2004, sustituyndolo por un texto nuevo (bien que muy tributario de su estructura
anterior as como de gran parte de su contenido, y que ahora se ha ampliado a nuevos mbitos como el vitivincola) que recoja una descripcin completa
de los requisitos de gestin y las buenas condiciones agrarias y medioambientales que obligan a relevantes perceptores de ayudas de la PAC. Como ya
se ha indicado reiteradamente, comparte el Consejo de Estado esta orientacin normativa (derogar por completo una norma superada en lugar de in-
crustar en su seno -cuando alcanzan un determinado nmero y entidad- las nuevas regulaciones sobre la materia) en la medida en que mejor se cumple
el principio de seguridad jurdica exigido por el artculo 9.3 de la Constitucin Espaola, extremo igualmente postulado por las Directrices de tcnica
normativa derivadas del Acuerdo de Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005.

31
CAPTULO III

LAS FUNCIONES DE LA ADMINISTRACIN RESPECTO A LA AGRICULTURA

1. LA CONCEPCIN CLSICA

La agricultura fue considerada a partir del siglo XIX como una muy importante destinataria de leyes y dis-
posiciones normativas, a la vista del carcter predominantemente agrario de la economa nacional.
Se habl durante un largo perodo de tiempo de la puesta en vigor de un Cdigo Rural52 o Cdigo Agr-
cola, sin que llegaran a culminar oficialmente los trabajos, pese a lo reiterado de su intento. Muestra de la
persistencia en la idea lo constituyen los variados intentos de presentar agrupadamente la legislacin agraria
a lo largo del siglo XIX, pese a lo que no consiguieron fructificar de modo homogneo, sistemtico y orde-
nado53.
Las funciones decimonnicas de la Administracin respecto a la agricultura se agrupaban en dos grandes
ramos54, a saber: funciones defensivas de la agricultura y funciones de auxilio y fomento.
Dentro de las funciones defensivas se encontraban, a su vez, tres grandes grupos de cometidos pblicos:

a) Reconocimiento de la propiedad rural y de la libertad de cultivo (fundados en los Decretos de Cortes de


14 de enero de 1812 y 8 de junio de 1813, restablecidos en 1836, a lo que se aadi finalmente el con-
trovertido -en su origen- artculo 388 del Cdigo Civil).
b) Servicio de seguridad rural y forestal: encomendado a la Guardia Civil, pudiendo tambin los colonos o
arrendatarios nombrar guardas particulares de sus propiedades y cosechas, as como guardas jurados (in-
vestidos de ciertas exigencias pblicas y privadas para acceder a tal funcin). Su regulacin se encuentra
en las Leyes de 7 de julio de 1876 y la Real Orden de agosto de 1876, as como en la regulacin de la
cartilla de la Guardia Civil. Tambin se contienen referencias en los Reales Decretos de 1 de febrero de
1901 y 9 de febrero de 1905 sobre Guardera Forestal. Mediante la Ley de 31 de enero de 1868 se cre
una Guardia rural especial, disuelta por Decreto de 11 de octubre de 1868.
c) Defensa contra los daos de la naturaleza y las plagas del campo: regulada por la Real Orden de 21 de
octubre de 1879, en relacin con las medidas para evitar el desbordamiento de los ros en sus avenidas.
En idntico sentido se dict el Real Decreto de 12 de septiembre de 1888 para combatir las calamidades
y plagas del campo. En similar orientacin se dict la hasta hace poco (derogada por el Cdigo Penal de
1995. vigente Ley de Proteccin de los Pjaros Insectvoros (19 de septiembre de 1896).

52
Dictamen del Consejo de Estado 1973/2003, de 26 de junio de 2003:
El hecho de que el propio Cdigo Civil estuvo a punto de ser titulado Cdigo Rural (porque rural era la tendencia econmica mayoritaria de la
poca) no consigui dotar de mayor preeminencia a la cuestin de los arrendamientos agrarios: los negocios jurdicos de tal clase fueron dotados de
una regulacin mnima, que mostraba algunas (pero no muchas) especialidades con respecto a la legislacin general arrendaticia (como institucin
troncal de referencia).
53
Variado ejemplo de lo anterior lo constituyen, ejemplificativamente, la Coleccin de Leyes, Reales Decretos y dems disposiciones de inters
general referentes al Ramo de la Agricultura, expedidas desde el 30 de noviembre de 1833 hasta el 3 de agosto de 1866, editada en Madrid en 1866.
Igualmente ilustra el ansia compiladora (que no ordenadora) la Legislacin Agrcola de D. Rogelio Valledor y Ron, conteniendo las disposiciones vi-
gentes relativas a los servicios agrcolas dependientes de los Ministerios de Fomento y Ultramar, compiladas y anotadas, publicado en Madrid en 1891.
Un paso ms avanzado representa el Manual de Legislacin Agrcola del mismo autor, D. Rogelio Valledor, auxiliado en esta ocasin por D. Lorenzo
Nicols Quintana, publicado en 1882.
Sobre la dedicacin de Valledor al ramo de la agricultura resulta ilustrativo el hecho de que, entre uno y otro libro y con un intervalo temporal de 9
aos, se ha producido una clsica promocin profesional del puesto de trabajo del autor, quien presentndose en 1882 como Oficial del Negociado de
Agricultura, ya consta en 1891 como Jefe de Negociado de la Direccin General de Agricultura, Industria y Comercio.
54
Segn el clsico Diccionario Espasa Calpe, Tomo 3, Pgina 462 ss.

33
Derecho Administrativo Agrario

En cuanto a las funciones de auxilio y fomento se distinguen tambin varios grupos de accin:

a) Auxilio por medios indirectos: Encajaran aqu muy diversos ttulos de auxilio y apoyo a particulares, a
saber: limitacin de la tala arbitraria de los montes; favorecimiento de plantaciones de arbolado; libre
curso de aguas y conveniente reparticin de las mismas para los riegos; construccin de canales y pan-
tanos; construccin de caminos vecinales y rurales as como ferrocarriles secundarios y estaciones me-
teorolgicas.
b) Por medios directos:
1.) Organizacin del servicio agronmico (Real Decreto de 29 de julio de 1892 aprobando las instruc-
ciones del Cuerpo de Ingenieros Agrnomos; Real Decreto de 22 de septiembre de 1893 sobre el
servicio agronmico y Real Decreto de 3 de diciembre de 1897 reorganizando la Junta consultiva
agronmica).
2.) Creacin de establecimientos de enseanza y experimentacin agrcola (Reales Decretos de 26 de
enero, 26 de julio y 1 de octubre de 1982 sobre el Instituto Agrcola Alfonso XII as como regulacin
de las denominadas Granjas de Distrito, en las que se impartan las enseanzas para la obtencin
del ttulo de capataz agrcola).
3.) Creacin de instituciones favorecedoras del progreso agrcola: as los Psitos (sobre ellos se volver
ms adelante en especfico), las Cmaras Agrcolas (Real Decreto de 14 de noviembre de 1890), las
Comunidades de Labradores (Ley de 8 de julio de 1898 y Reglamento de 26 de febrero de 1906),
Sindicatos Agrcolas (Ley de 28 de enero de 1906), Estaciones Etnolgicas (Real Decreto de 2 de
agosto de 1888), Concursos y Exposiciones (Real Decreto de 10 de febrero de 1882 sobre certmenes
agrcolas y regionales y Real Decreto de 9 de diciembre de 1887 sobre concursos anuales de obreros
agrcolas), Campos de demostracin agrcolas (Real Decreto de 13 de octubre de 1905), Colonias
Agrcolas (Ley de 3 de junio de 1868).
El Derecho Administrativo Agrario vino determinando las funciones que la Administracin deba desempear
a favor de la agricultura. Todo lo referente a dicho arte y ciencia dependa del Ministerio de Fomento (hasta
bien entrado el siglo XIX denominado Ministerio de Agricultura, Industria, Comercio y Obras Pblicas lo
que da idea de la preponderancia de las tareas agrarias sobre las dems actividades econmicas).
De dicho Ministerio (cuya evolucin se estudiar luego en detalle) vena a depender el Consejo Superior de
la Produccin y del Comercio, cuya primera seccin fue la de Agricultura. Mediante Real Decreto de 17 de
mayo de 1907 se fijaron en todas las capitales de provincia Consejos provinciales de agricultura y ganadera,
con el fin de impulsar territorialmente la accin poltica y administrativa sobre la materia.
De la evolucin organizativa de la agricultura se hablar ms adelante con ocasin del examen de las
estructuras de la Administracin Pblica Agraria. Lo cierto es que tal organizacin clsica (centralizacin de-
cisora y periferia informante y ejecutante) se vino a mantener con el tiempo hasta poca muy reciente. Monar-
qua, Repblica, Dictadura y Transicin vinieron a repetir (con muy significativas salvedades de atribucin
competencial, pero a repetir en suma) los esquemas centro-periferia que procedan del modelo agrario decimo-
nnico.

2. LA ACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIN EN LA ECONOMA ACTUAL. LAS POTESTADES


PbLICAS AGRARIAS

Siguiendo a GONZALO55, el paso siguiente al sistema centralizador de siglos (que se aprecia en todos los
mbitos polticos y por supuesto en el agrcola) ha sido la implantacin de un sistema autonmico desde la
Constitucin de 1978. En la ejecucin de su ttulo VIII se ha tenido muy en cuenta la imprescindible articulacin
de un sistema de pluralidad de Administraciones Pblicas, conectadas pero independientes, autnticas destina-
tarias de la mayora de las competencias agrarias.

55
GONZALO, M. Articulacin de competencias pblicas en la agricultura. Cuadernos de Agricultura, Pesca y Alimentacin. Septiembre-octubre
1998. Monogrfico sobre El nuevo orden jurdico agrario. Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentacin.

34
Derecho Administrativo Agrario

Del modo expuesto y principalmente a partir de la Ley Orgnica 9/1992, de 23 de diciembre, de transferencia
de competencias a las Comunidades Autnomas que accedieron a la autonoma por la va del artculo 143 de
la Constitucin (casi un decenio despus ampliada y totalmente consolidada), se ha venido a extender a todas
las Comunidades lo que era un sistema competencial slo aplicable a las Comunidades Autnomas histricas
y al caso andaluz del 151 de la Constitucin.
La transferencia de competencias desde la Administracin General del Estado y la asuncin de competencias
en exclusividad por la va de los propios Estatutos de Autonoma han terminado diseando un panorama de
Comunidades Autnomas completamente facultadas para el diseo, la ejecucin y la aplicacin de polticas
pblicas en el sector de la agricultura.
Sern cuatro, en definitiva, las Administraciones Pblicas internas competentes en materia agrcola: Estado,
Comunidades Autnomas, Provincias y Municipios. Las dos primeras son las que realmente han asumido un
papel decisivo en la materia.
La adhesin de Espaa a la Comunidad Econmica Europea (luego Unin Europea) en 1985 y su efectiva in-
corporacin en 1986 ha venido a significar una revolucin competencial por lo que a la agricultura se refiere. La
aplicacin de la Poltica Agrcola Comn (como seala GONZALO56, la nica poltica agrcola en el territorio de
los quince -ahora veintiocho- estados miembros) ha generado una densidad normativa extraordinaria, cuya ges-
tacin ha generado la mayor parte de los mecanismos y dispositivos establecidos por el derecho comunitario.
Las competencias de la Unin Europea en materia de agricultura son normativas y ejecutivas, a travs de
reglamentos de directa aplicacin en Espaa y de directivas que dejan escaso margen de aplicacin libre. La
mayor parte de las producciones agrarias se rigieron por organizaciones comunes de mercado (OCM) cuya re-
gulacin debe observar ineludiblemente cada Estado miembro y que ha dado lugar a una OCM casi nica.
Sentado lo anterior (y deferido su estudio al correspondiente apartado posterior) podran resumirse as las
competencias actuales de las Administraciones Pblicas estatal, autonmica y local:

A) Competencias de la Administracin General del Estado

Su fundamento procede, de una parte, de su competencia exclusiva en materia de relaciones internacionales


(artculo 149.1.3 de la Constitucin), la cual ejercit mediante la Ley Orgnica que autoriz el Tratado de ad-
hesin a las Comunidades Europeas. Le corresponde garantizar el cumplimiento de tales obligaciones y de las
resoluciones adoptadas por la Unin Europea como organismo supranacional titular de la cesin de las compe-
tencias sobre agricultura.
De otra parte, la potestad de la Administracin General del Estado procede de otras competencias que le
confiere la Constitucin en el propio artculo 149.1: establecer las bases y coordinacin de la planificacin ge-
neral de la actividad econmica (13) y la pesca martima (19). Junto a tales competencias genricas posee
otras especficas:

a) Normas referentes a los arrendamientos rsticos, cuya iniciativa proponen conjuntamente los Ministerios
de Justicia y Agricultura, Alimentacin y Medio Ambiente (8).
b) Legislacin sobre propiedad intelectual e industrial (9) cuando afecta al privilegio del agricultor, semillas,
etc...
c) Normativa bsica sobre seguros (11), cuya gestin en el mbito agrario ejerce el organismo ENESA
(Entidad Estatal de Seguros Agrarios).
d) El fomento y la coordinacin general de la investigacin cientfica y tcnica (15) que, en lo que se refiere
a la agricultura, ejercen el INIA (Instituto Nacional de Investigacin y Tecnologa Agraria y Alimentaria)
y el IEO (Instituto Espaol de Oceanografa)
e) La sanidad exterior y las bases y coordinacin general de la sanidad (16), atribuidas a la Direccin Ge-
neral de Ganadera del Ministerio de Agricultura, Alimentacin y Medio Ambiente.

56
GONZALO, M. Idem anterior, Pp. 24.

35
Derecho Administrativo Agrario

f) Las bases del rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas (18), relativas a las Cmaras Agrarias
Provinciales, debiendo verse ms adelante la evolucin autonmica de esta figura.
g) La legislacin bsica de vas pecuarias (23).
h) Las obras pblicas de inters general o cuya realizacin afecte a ms de una Comunidad Autnoma (24),
caso de los regados.
i) Las estadsticas para fines estatales (31), agrarias, pesqueras y alimentarias.
j) Normativa bsica sobre denominaciones de origen de determinados productos (vinos, cavas, etc...) cuando
el territorio de su cultivo pertenece a ms de una Comunidad Autnoma.
Como se puede apreciar a simple vista, se trata de competencias puntuales en materias alejadas entre s y
que slo desde la clusula del 149.1.13 han podido ser enlazadas como residuo competencial de la Adminis-
tracin del Estado. Se trata de aglutinar de este modo un conjunto heterogneo de cuestiones que bien por su
singularidad comn ante el exterior, bien por su necesario mantenimiento bsico para el conjunto del Estado,
han sido alejadas de las progresivamente engrandecidas facultades de los poderes territoriales autonmicos.

b) Competencias de las Comunidades Autnomas

El artculo 148.1.7 autoriza a las Comunidades para asumir competencias sobre agricultura y ganadera de
acuerdo con la ordenacin general de la economa coordinando as su contenido con la previsin anterior del
artculo 149.1.13.
La competencia del 148.1.7 tiene una fuerte vis atractiva en caso de duda sobre la titularidad competen-
cial, habiendo sido objeto de integracin (con diferente terminologa y alcance) en los Estatutos de las 17 Co-
munidades Autnomas.
Por este mtodo, en definitiva, la prctica totalidad de las competencias agrarias se encuentran en manos de
las Comunidades, quienes, con las matizaciones y salvedades necesarias para adecuarse a los dems actores de
la cuestin agraria, actan con las ms amplia dotacin de facultades y competencias sobre el sector.
Son ellas, en definitiva, las primeras artfices de la ejecucin de las polticas pblicas agrarias en Espaa,
sin perjuicio de facultades menores de tipo legislacin bsica que residen en el Estado.

C) Competencias de las Corporaciones Locales

Han existido muy relevantes competencias de la Administracin Local en relacin con la agricultura, lo que
ha motivado histricamente su estudio separado y exhaustivo57.
La Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del rgimen local, luego completado por el Real Decreto
Legislativo 781/1986, de 18 de abril constituyen el marco de la legislacin bsica estatal en materia de rgimen
local.
En cuanto a los municipios, la asignacin de responsabilidades vinculadas a la agricultura tiene ms relacin
con diversos aspectos del comercio y la agroalimentacin que propiamente con tal agricultura. As existe una
competencia genrica sobre LrBRL i) Ferias, abastos, mercados, lonjas y comercio ambulante. Junto a otra
de j) Proteccin de la salubridad pblica., todo ello redefinido tras la modificacin operada por la Ley 27/2013,
de 27 de diciembre, de racionalizacin y sostenibilidad de la Administracin Local.
Respecto a las provincias, no existiendo una competencia especfica en materia agraria con carcter hori-
zontal, s se puede derivar dicha responsabilidad de la existencia de servicios municipales a coordinar o de la
prestacin de servicios supramunicipales o supracomarcales que puedan incidir en la materia (artculo 36
LrBRL).
No obstante lo anterior con carcter general habr que estar a cada supuesto concreto. Es el caso singular
-por ejemplo- de los Territorios Histricos del Pas Vasco, donde la Ley 27/1983, de 25 de noviembre, del Pas
Vasco sobre relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autnoma y los rganos Forales de
sus Territorios Histricos (Diputaciones Forales), atribuye a tales Diputaciones Forales competencia exclusiva

57
Un ejemplo en esta lnea lo constituye GONZALES DE LINARES, G. La agricultura y la Administracin Municipal, Madrid, 1882.

36
Derecho Administrativo Agrario

sobre montes, aprovechamientos, vas pecuarias y pastos, guardera forestal, conservacin y mejora de los
suelos agrcolas y forestales, desarrollo y ejecucin de las normas emanadas de la Comunidad Autnoma sobre
sanidad vegetal, reforma y desarrollo agrario, divulgacin, promocin y capacitacin agraria, vitivinicultura y
enologa, produccin vegetal -salvo semillas y plantas de vivero-, produccin y sanidad animal, rgimen y
aprovechamiento de la riqueza pisccola continental y cinegtica.
Junto a ello (que no es en absoluto despreciable) se encargan de la ejecucin de la legislacin de la Comunidad
Autnoma en el respectivo territorio en materia de espacios naturales protegidos y defensa contra incendios.
Poda ser este un modelo a seguir por otras Comunidades Autnomas que, siendo tan celosas defensoras de
competencias que el Estado (que siempre las tuvo histricamente durante siglos) les transfiri hace relativamente
pocos aos, se han convertido en excepcionales defensoras de su fuero, estando muy poco dispuestas a compartir
tal responsabilidad con las Corporaciones Locales, quienes -en puridad y consideracin conceptual y fsica-,
ms cerca estn de los interesados.
Junto al modelo general descrito para la mayora de las Corporaciones Locales, sern las Comunidades Au-
tnomas segn los casos y desarrollos legislativos singulares las que completen el marco de competencias de
las Corporaciones Locales con las que hayan asignado a tales entidades.

3. LAS CUESTIONES GENERALES INTERADMINISTRATIVAS. LOS MECANISMOS DE


COLAbORACIN Y COORDINACIN. LA ExIGENCIA DE RESPONSAbILIDADES
DERIVADAS DE APLICACIN DE DERECHO DE LA UNIN EUROPEA

Sealaba acertadamente el Tribunal Constitucional en su STC 115/199158 que no se excluye:


la posibilidad o la conveniencia de la colaboracin ... (que) ha de realizarse sin menoscabo alguno de las
competencias de las comunidades autonmicas, que no impiden que el Estado y aqullas puedan encontrar
instrumentos tcnicos de colaboracin y cooperacin que permitan una tarea tcnica conjunta centralizada
cuando razones de eficacia as lo aconsejan.
Siguiendo en este punto a GONZALO, segn ya se ha indicado, se citan 5 instrumentos de cooperacin ins-
titucional en materia agraria:

1) Los rganos de cooperacin

Los rganos de cooperacin de mayor relieve son las Conferencias Sectoriales de Agricultura y Desarrollo
Rural. Su finalidad es la de debatir asuntos de inters comn y adoptar acuerdos sobre las actuaciones futuras
entre la Administracin General del Estado y los gobiernos autonmicos, representados por los Consejeros de
Agricultura.
Sirven de orientacin e impulso de numerosos actos administrativos. Suelen plantear los problemas con
rigor y, a veces, con crudeza, por comprometer posturas e intereses de importancia.
La Conferencia Sectorial de Agricultura y Desarrollo Rural ha venido a crear grupos de trabajo en su seno,
para dictaminar con rigor tcnico asuntos como la vitivinicultura, la produccin lctea, los cultivos herbceos,
el sector del vacuno de carne, la crisis de la EEB o las estadsticas agroalimentarias.

2) La planificacin y programacin conjunta de actuaciones.

Los planes y programas en materias en que concurren diversas administraciones imponen en algunos casos
un laborioso trabajo (por ejemplo, Plan Nacional de Regados) exigiendo la definicin de los objetivos a cubrir,
las actuaciones a desarrollar, las aportaciones de medios personales y materiales, los compromisos financieros,
su duracin, seguimiento y evaluacin.

58
Sobre la Orden del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentacin de 23 de mayo de 1981 que aprob el Reglamento Tcnico de control y certi-
ficacin de semillas y plantas de vivero.

37
Derecho Administrativo Agrario

3) Los convenios de colaboracin

Se trata del medio ms regulado y utilizado en nuestro sistema autonmico, a decir de GONZALO. Su ca-
rcter contractual no normativo lleva a que las administraciones colaboradoras acten en el mbito de sus res-
pectivas competencias.
Como muestra un solo dato: durante 1997 se celebraron 110 convenios entre el entonces MAPA y las Co-
munidades Autnomas, afectando a cuestiones como diversas producciones, prefinanciacin de ayudas del
FEOGA-Garanta, investigacin agraria y alimentaria, medidas de acompaamiento de la PAC y grupos de ac-
cin local de las iniciativas PRODER y LEADER.

4) Las encomiendas de gestin

Las encomiendas permiten encargar la realizacin de actividades materiales o tcnicas, competencia de las
entidades de derecho pblico, a distintas administraciones, por razones de eficacia o por carecer de los medios
tcnicos para su desempeo.
Se ajustan a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y
del Procedimiento Administrativo Comn (artculo 15). No suponen cesin de la titularidad de la competencia
y se han multiplicado por razones de eficacia. Se materializan a travs de un convenio.

5) La participacin en los procesos normativos internos y exteriores

El control mutuo de las disposiciones normativas emanadas del Estado y las Comunidades Autnomas ha
originado una reduccin considerable de la conflictividad tanto en la va contencioso-administrativa como,
sobre todo, ante el Tribunal Constitucional.
El propio Tribunal Constitucional, al resolver un asunto, suele apelar a las partes para que reconsideren la
posible retirada de otros semejantes pendientes o cuando aparece una nueva norma acorde con la jurisprudencia
ms reciente.
Respecto a la colaboracin en el exterior, la posicin agrcola de Espaa ante la Unin Europea est asignada
al Estado espaol, aunque existen diferentes oficinas de Comunidades Autnomas con sede en Bruselas (al ob-
jeto de obtener una informacin directa de la Unin), lo que suele a veces traducirse en disfuncionalidades y
conflictos.

6) Otros mecanismos de colaboracin

Sera pretencioso querer enumerar toda la larga serie de mecanismos de colaboracin y coordinacin que
regularmente aparecen en los boletines oficiales, con mayor o menor xito de desarrollo normativo y aplicacin
prctica.
Resulta interesante mencionar algn caso en el que se manifiestan todas las iniciativas indicadas. Se trata
de la Red Rural Nacional.
Regulada mediante la Orden ARM/3367/2010, de 22 de diciembre, por la que se establece su organizacin,
constituye un curioso ejemplo de institucin administrativa cuya vocacin parece querer comprender todos los
fines anteriores.
Partiendo de una previa Decisin de la Comisin Europea de 17 de julio de 2008 se define como un rgano
animador del proceso de vertebracin del medio rural, lo que no se sabe exactamente qu es. Tampoco se
comprende mucho mejor de la lectura de su articulado en qu consiste, sobre todo cuando se la adjetiva -en el
Prembulo de la norma- de la siguiente forma: un espacio inmaterial de confluencia de visiones y actuaciones
territoriales al objeto de, desde la sistematizacin, el anlisis, y la difusin de experiencias y conocimientos,
apoyar la capacidad de los distintos actores para configurar rutas hacia la sostenibilidad del medio rural.
Puede entreverse que se trata de una poltica pblica de colaboracin y cooperacin, pero la confusa defi-
nicin de su contenido, la falta de atribucin de competencias claras (probablemente porque la Administracin

38
Derecho Administrativo Agrario

del Estado no sea la tenedora de las mismas) y una curiosa ausencia de las Comunidades Autnomas en su
composicin no parecen hacerle presagiar un buen fin administrativo.
Quede, en fin, como muestra de la dificultad de crear mecanismos de colaboracin y cooperacin en mbitos
-como el agrario- donde la atribucin de facultades a los entes administrativos ya est muy sedimentada como
para pretender redisear contenidos, incluso con la invocacin clara del fundamento del derecho comunitario.

7) Los mecanismos de exigencia de responsabilidades en casos de incumplimientos de Derecho de la Unin


Europea

La Ley Orgnica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, dictada


en desarrollo del artculo 135 de la Constitucin espaola, ha desarrollado el principio de responsabilidad tanto
en su artculo 8 como en su disposicin adicional segunda, que especficamente se refiere a la responsabilidad
por incumplimiento de normas de Derecho de la Unin Europea.
En este sentido, el citado artculo 8, de conformidad con lo previsto en el Tratado de Funcionamiento de la
Unin Europea, establece que las Administraciones Pblicas que provoquen o contribuyan a producir el in-
cumplimiento de los compromisos asumidos por Espaa de acuerdo con la normativa europea, asumirn, en la
parte que les sea imputable, las responsabilidades que se devenguen. Asimismo la disposicin adicional segunda
dispone que cuando las Administraciones Pblicas y cualesquiera otras entidades integrantes del sector pblico
incumplieran obligaciones derivadas de normas del Derecho de la Unin Europea, dando lugar a que el Reino
de Espaa sea sancionado, asumirn en la parte que les sea imputable las responsabilidades que se devenguen.
De este modo, el citado principio permite repercutir a la Administracin incumplidora las responsabilidades
derivadas de cualquier accin u omisin contraria al ordenamiento europeo que haya realizado en el ejercicio
de sus competencias.
El procedimiento que se regula en dicho Real Decreto no tiene naturaleza sancionadora, sino que se limita
a derivar responsabilidades, estableciendo para ello los criterios y procedimiento a seguir para determinar y re-
percutirlas. Para su redaccin se han tenido en cuenta las recomendaciones efectuadas por el Consejo de Estado
en su Informe de 15 de diciembre de 2010 acerca de los mecanismos existentes en el ordenamiento espaol
para garantizar el cumplimiento del Derecho de la Unin Europea y, en su caso, repercutir la responsabilidad
a los sujetos incumplidores.

39
CAPTULO IV

LA ADMINISTRACIN EUROPEA. POLTICA AGRCOLA COMN

1. EL MERCADO COMN AGRCOLA Y SUS ORGENES

La idea de Europa no es ni reciente ni original. Hace siglos que muy diversos tratadistas y polticos desde
Carlomagno se han planteado la incorporacin y agregacin de personas y naciones en orden a su ms eficaz
y provechoso futuro comn. Slo el fracaso o los resultados mnimos acompaaron estos intentos.
La creacin inicial de la Comunidad Econmica Europea mediante el Tratado de 25 de marzo de 1957 ven-
dra a unirse a la previa regulacin de los dems tratados iniciales59, dando lugar a una compleja y densa legis-
lacin que ha terminado ofreciendo su ltimo hito jurdico en el Tratado de Lisboa, firmado en dicha ciudad el
13 de diciembre de 2007.
El ordenamiento jurdico comunitario comprende dos grandes apartados: el Derecho primario comunitario
o Derecho originario (formado por los Tratados constitutivos y aqullos otros que los han modificado) y el De-
recho derivado (integrado por el conjunto de actos y disposiciones de las instituciones comunitarias).
Existe, pues, un Derecho originario agrcola, entendiendo por tal aqullas grandes orientaciones y objetivos
que se fijan en los Tratados constitutivos de las instituciones comunitarias as como en sus modificaciones. Ha-
llaremos en dichas normas generales los basamentos de la accin agrcola europea. Se encuentra perfectamente
identificado y perfila una realidad amplia y necesariamente flexible, con la idea de atender a situaciones y pro-
blemas diversos.
Dentro del segundo grupo de normas comunitarias, el Derecho derivado agrcola se encuentra aquejado
como ningn otro cuerpo normativo de una hiperinflacin normativa que obliga a extremos de minuciosidad y
detalle que rayan en lo imposible. En este segundo grupo de disposiciones (absolutamente inabarcable y en
completa y continua expansin) deberemos hallar las concretas normas que se apliquen a cada caso de los que
pretendamos examinar.
Respecto al Mercado Comn agrcola, seala el artculo 38 del Tratado de Funcionamiento de la Unn Eu-
ropea que abarcar la agricultura y el comercio de los productos agrcolas.
Por productos agrcolas se entienden los productos de la tierra, de la ganadera y de la pesca, as como los
productos de primera transformacin directamente relacionados con aqullos.
En definitiva, el funcionamiento y desarrollo del mercado comn para los productos agrcolas debern ir
acompaados del establecimiento de una poltica agrcola comn.

2. ObJETIVOS DE LA POLTICA AGRCOLA COMN

Segn establece el artculo 39 del Tratado de Funcionamiento de la Unn Europea, los objetivos de la Po-
ltica Agrcola Comn son los siguientes:

a) Incrementar la productividad agrcola, fomentando el progreso tcnico, asegurando el desarrollo racional


de la produccin agrcola, as como el empleo de los factores de produccin, en particular, de la mano de
obra.

59
Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea del Carbn y del Acero de 18 de abril de 1951 y Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea de
la Energa Atmica de 25 de marzo de 1957.

41
Derecho Administrativo Agrario

b) Garantizar as un nivel de vida equitativo a la poblacin agrcola, en especial, mediante el aumento de la


renta individual de los que trabajan en la agricultura.
c) Estabilizar los mercados.
d) Garantizar la seguridad de los abastecimientos.
e) Asegurar al consumidor suministros a precios razonables.
Segn seala FERNNDEZ TORRES60, los objetivos enunciados constituyen el elemento decisivo que ex-
plica el sentido y fundamento capitales de la primera poltica comn de la CEE (puesto que desde ella se en-
cuentran en tal ubicacin sistemtica). A ellos ha de plegarse la accin de los poderes pblicos a la vez que
delimitan el campo de actuacin e informan toda la regulacin positiva de la agricultura europea.
Para conseguir los anteriores objetivos se perfilan diversos medios y entre ellos surgen las Organizaciones
Comunes de Mercado (bien que habr que constatar un muy acusado cambio entre lo que fue la primera regu-
lacin de las diversas organizaciones y la situacin actual, tendente hacia una organizacin nica).

3. LA POLTICA DE PRECIOS Y MERCADOS: LAS ORGANIzACIONES COMUNES DE


MERCADO

A) Concepto

La Organizacin Comn de Mercados a la que se refiere el Tratado Constitutivo en su artculo 34 (artculo


40 del TFUE) es, en realidad, un conjunto de organizaciones o sistemas administrativos de organizacin equi-
valente a tantas como distintos productos o particulares agrupaciones de productos ha querido hacer la Unin
Europea. Llegando a estar cubierto en torno al 95 % de la produccin agraria, excluyndose en su primera re-
gulacin -significativamente- slo el alcohol y las patatas61, ha devenido en una notoria simplificacin mediante
la adaptacin de una organizacin nica (o pretendidamente nica) que ha pasado a englobar y armonizar la
mayora de los productos comunitarios.
Constituye el principal instrumento de la poltica de precios y mercados, tratando de regular un mercado
actual de 28 pases en el que habrn de conjugarse y complementarse productos y bienes procedentes de eco-
nomas nacionales no necesariamente complementarias.
Conforme al Tratado de Funcionamiento de la Unin Europea (artculo 40.1), una Organizacin Comn de
Mercados (en adelante OCM) podr adoptar una de las formas siguientes:

a) Normas comunes sobre la competencia.


b) Una coordinacin obligatoria de las diversas organizaciones nacionales de mercado.
c) Una organizacin europea del mercado.

La OCM as establecida (sea cual sea la forma elegida) poda comprender todas las medidas necesarias para
alcanzar los objetivos definidos en el artculo 39 TFUE; en particular, la regulacin de precios, subvenciones
a la produccin y a la comercializacin de los distintos productos, sistemas de almacenamiento y de compen-
sacin de remanentes, mecanismos comunes de estabilizacin de las importaciones o exportaciones.
La organizacin comn -concebida inicialmente en tal forma- deber limitarse a conseguir los objetivos
enunciados en el artculo 39 y deber excluir toda discriminacin entre productos o consumidores de la Comu-
nidad. Se aade a ello que cualquier poltica comn de precios deber basarse en criterios comunes y en mtodos
uniformes de clculo.

60
FERNNDEZ TORRES, J.R. La Poltica Agraria Comn. Rgimen jurdico de la Agricultura Europea y la Espaola. Pp. 45. Ed. Aranzadi,
Navarra, 2000.
61
Dictamen del Consejo de Estado 171/2000, de 24 de febrero de 2000:
La OCM viene a ser, pues, una estructura administrativa comn diferenciada segn el producto de que se trate y dotada de muy diversos medios de
accin, a elegir entre los sealados, para conseguir que esa produccin agraria sirva a sus productores y a los fines de la entonces Comunidad Econmica
y actual Unin Europea.

42
Derecho Administrativo Agrario

b) Clases de Organizaciones Comunes de Mercados

Inicialmente se podan agrupar las clases de las OCM en cuatro grandes tipos, dependiendo del grado de in-
tervencin existente y los mecanismos de apoyo empleados:

a) OCM con mecanismos de intervencin y proteccin frente al exterior


Es el caso de los cereales, arroz, azcar, productos lcteos, carne de ovino, porcino y vacuno, vino de mesa y de-
terminadas frutas y hortalizas. Se lleg a incluir en este mbito ms del 70% de la produccin agraria de la Unin.

Actuaban mediante la fijacin de un precio mnimo garantizado (de intervencin, y de ah la denominacin),


evitando la cada de los precios por debajo de ese precio a travs de la actuacin de los organismos de inter-
vencin adquiriendo la produccin excedentaria en pocas de abundante oferta. Simultneamente a lo anterior,
siendo el precio inferior al del mercado mundial, se adoptan medidas de proteccin frente al exterior.

b) OCM con proteccin frente al exterior


Es el caso de los huevos y aves de corral, vinos de calidad, flores y diversas variedades de frutas y hortalizas.
Se aplic al 15 % de la produccin total y no requera medidas interiores de sostenimiento de mercados por no
ser productos alimenticios bsicos y cuya produccin sea dependiente de la tierra.

c) OCM con ayudas complementarias a los precios


Se aplicaba a las oleaginosas, piensos ricos en protenas, algodn, trigo duro, aceite de oliva y similares.
Afectaba a menos del 5 % de la produccin total comunitaria, combinndose con sistemas de ayuda a las in-
dustrias de transformacin, compensando la diferencia con los precios de los productos transformados.

d) OCM con ayudas globales a los productos


Es el caso de producciones muy especializadas (lino, camo, lpulo, gusano de seda y semillas), existiendo
ayudas a tanto alzado, por hectrea o por cantidades producidas.

La simplificacin del sistema vino a partir de la entrada en vigor del Reglamento (CE) n 1234/2007 del
Consejo, de 22 de octubre de 2007, por el que se establece en la Unin Europea una organizacin comn de
mercado (OCM) nica en el sector agrcola que rige 21 sectores que hasta 2007 estaban organizados en OCM
individuales, proporcionando un marco jurdico nico que reglamenta el mercado interior, los intercambios
con los terceros pases y las normas de competencia.

Estas 21 organizaciones comunes de mercado son las correspondientes a los sectores de cereales, arroz, az-
car, forrajes desecados, semillas, lpulo, aceite de oliva y aceitunas de mesa, lino y camo, frutas y hortalizas,
frutas y hortalizas transformadas, pltanos, vino, plantas vivas y productos de la floricultura, tabaco crudo,
carne de vacuno, leche y productos lcteos, carne de porcino, carnes de ovino y de caprino, huevos, carne de
aves de corral y otros productos.
El referido Reglamento de 2007 vino a ser derogado por el Reglamento (UE) n 1308/2013 del Parlamento
Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se crea la organizacin comn de mercados de
los productos agrarios y por el que se derogan los Reglamentos (CEE) n 922/72, (CEE) n 234/79, (CE) n
1037/2001 y (CE) n 1234/2007

C) El funcionamiento del sistema de las OCM

La historia de las OCM es parte indisoluble de la historia de la Poltica Agrcola Comn. Segn ORTEGA
SADA62 ello resulta as porque la articulacin de dicha Poltica tiene cuatro condicionantes previos, a saber: el
difcil ajuste entre la oferta y la demanda, la importante carga social del problema de los precios, la necesidad

62
ORTEGA SADA, J.L. La Unin Europea, la Poltica Agraria Comn, los Acuerdos del GATT y la reforma. Pp. 28 y siguientes. Ed. MAPA, Ma-
drid, 1996.

43
Derecho Administrativo Agrario

de mantener un importante grado de autoabastecimiento y, en ltimo lugar, la evolucin errtica de los precios
internacionales.
Dentro de la evolucin de la PAC hay que analizar una primera fase de instauracin de las organizaciones
comunes de mercado y de formulacin de una primera regulacin jurdica en la que el mecanismo de los precios
comienza a diferenciar la singularidad de la Poltica Agraria frente a otras polticas (todava entonces y an
ahora), tmidas y endebles frente a la poderosa PAC.
Con una extensin en el tiempo que llega hasta finales de los aos 60 del pasado siglo, se aprueban gran
parte de las normas generales (los reglamentos de base) de las OCM tradicionales: cereales, huevos, aves, frutas
y hortalizas, lcteos, arroz, etc... Desde la Conferencia de Stressa (julio de 1958) se inicia un estudio profundo
de adaptacin de las circunstancias y orientaciones bsicas de la PAC, tratando muy especialmente de poner en
comn las diferentes orientaciones de las polticas nacionales, todo ello a partir de la estimacin de la agricultura
como parte integrante de la economa y elemento capital de la vida social.
La autosuficiencia en la alimentacin comunitaria postul un rgimen de una OCM para cada producto, de-
finindose los precios comunes para cada ao, las autorizaciones de intervencin y las subvenciones (restitu-
ciones) a la exportacin.
En una segunda fase, que se puede ubicar a partir de los aos 70, inicindose desde 1968 con el Plan Mans-
holt, se comienza realizando una crtica negativa de los resultados alcanzados hasta entonces: los precios de
garanta se haban convertido en algo insoportable (resultando, en general, muy superiores al mercado mundial)
llegando a convertirse el FEOGA en un 60 % del presupuesto total de la Comunidad, lo que no poda ser con-
sentido por ms tiempo por los Estados miembros.
En definitiva, la expansin de las OCM y el afianzamiento de la PAC haban dado lugar, como efecto posi-
tivo, a una consolidacin de la poltica de sostenimiento de los precios y de regulacin de los mercados. Pero
la aparicin del fenmeno de los MCM (montantes compensatorios monetarios: pudiendo ser positivos -sub-
venciones a determinados productos originarios de determinados pases europeos- o negativos -tasas a la ex-
portacin de ciertos productos-) introduce notas de artificialidad en el funcionamiento del sistema que terminan
por hacerlo peligrar.
La PAC, en una tercera fase que arranca de su reforma de 1992, se decide a garantizar precios comunes para
cada campaa, a intervenir sosteniendo precios en las regiones que ms lo necesiten y que las OCM vengan a
configurar Europa como un mercado privilegiado frente a terceros.
La crisis agropecuaria y el ascenso al primer plano de la ineludible necesidad de reducir el gasto agrcola a
travs de medidas de control de la oferta hacen surgir con mayor fuerza el principio de corresponsabilidad fi-
nanciera en el gasto de las organizaciones. Junto a lo anterior se potencian las tasas de corresponsabilidad, las
cuotas de produccin y la limitacin de la capacidad productiva de las explotaciones agrarias (surgiendo la
figura del abandono de tierras y la extensificacin). En definitiva, Europa se plantea una revisin sustancial
del papel inicial de la PAC (con una especial atencin a la poltica de estructuras agrarias) ante una situacin
internacional de guerra comercial de la PAC frente a otras polticas agrcolas internacionales, destacando espe-
cialmente el conflicto agrcola con Estados Unidos de Norteamrica.
Llegados a una cuarta fase, aplicacin de la denominada Agenda 200063, la PAC constata la finalizacin del
modelo productivista clsico de las organizaciones comunes de mercado, habindose alcanzado los viejos ob-

63
Dictamen del Consejo de Estado 3829/2003, de 8 de enero de 2004:
Coincidiendo con la entrada de Espaa en la Comunidad Econmica Europea, se produjeron grandes cambios en los planteamientos polticos y
econmicos de la Poltica Agrcola Comn (PAC). En 1986 se firm el Acta nica Europea que sent las bases del mercado nico, condicionando su
realizacin al logro de la cohesin econmica y social, es decir a la reduccin de las disparidades regionales; y para avanzar en este camino se realiz
en 1988 una reforma en profundidad de los tres Fondos Estructurales a fin de adaptar su funcionamiento a las nuevas directrices marcadas por el Acta.
La reforma de 1988 propici la concentracin de los recursos financieros en las regiones Objetivo 1 (es decir, aquellas cuyo PIB es inferior al 75%
de la media comunitaria) entre las que se encuentra la mayor parte de la superficie agrcola espaola. En 1991 surgi la iniciativa LEADER, destinada
especficamente al desarrollo de reas rurales. No obstante, los cambios socio-econmicos operados en ese medio durante el perodo 1994-1999 fueron
poco significativos.
En marzo de 1999 se aprob la Agenda 2000, en la que se definieron las bases de actuacin de la Unin Europea para el perodo 2000-2006. Uno
de los cambios ms importantes que establece dicho documento es el reconocimiento del desarrollo rural como segundo pilar de la PAC, a cuyo efecto
se dict el Reglamento (CE) n 1257/1999, del Consejo, de 17 de mayo, sobre ayudas al desarrollo rural con cargo al FEOGA.

44
Derecho Administrativo Agrario

jetivos del Tratado Constitutivo en cuanto al aseguramiento de alimentacin y la distribucin a todos los euro-
peos. Pero surgieron problemas nuevos y desconocidos, que hicieron precisa una reforma muy en detalle del
modelo tradicional, una reforma de las OCM ms significativas, sobre todo pensando en su adaptacin al entorno
internacional despus del acuerdo del GATT de Uruguay de 1994 (nueva fijacin de aranceles internacionales,
rebaja de subvenciones a las exportaciones junto a un descenso de apoyos financieros internos).
Junto a los factores externos, la Europa del euro exiga una mayor y ms decidida contencin del gasto agr-
cola dentro del marco plurianual 2000-2006, una ms decidida atencin al medio ambiente y un reforzamiento
de la salud de los consumidores a travs de mecanismos de extensin y aseguramiento de la seguridad alimen-
taria, cada vez ms vinculados al desarrollo reglamentario de cada OCM.
La puesta en prctica de la OCM nica a partir de 2007 vino a reflejar el esfuerzo de simplificacin, coor-
dinacin y sntesis de la legislacin comunitaria agrcola.
En efecto, el Reglamento (CE) nmero 1782/2003 del Consejo, de 29 de septiembre de 2003, por el que se
establecen disposiciones comunes aplicables a los regmenes de ayuda directa en el marco de la poltica agrcola
comn (PAC) y se instauran determinados regmenes de ayuda a los agricultores, estableci en su ttulo III un
nuevo rgimen de pago nico. Esta trascendental norma comunitaria determin el proceso para llevar plena-
mente la transicin de las ayudas a la produccin a las ayudas a los agricultores, introduciendo un sistema de
ayuda disociada de la produccin de cada explotacin, condicionada al cumplimento de una serie de requisitos
medioambientales, de seguridad alimentaria, de salud y bienestar de los animales, as como de mantenimiento
de la explotacin en buenas condiciones agrarias.
El referido Reglamento inclua disposiciones destinadas a evaluar su propia eficacia y, en el marco de stas
el 20 de noviembre de 2007, la Comisin present al Parlamento Europeo y al Consejo una Comunicacin ti-
tulada Preparndose para el chequeo de la reforma de la PAC de 2007 que dio lugar a debates en el Par-
lamento Europeo, en el Consejo, en el Comit Econmico y Social Europeo y en el Comit de las Regiones y
a una consulta pblica, fruto de lo cual fue el acuerdo del Consejo de Ministros de Agricultura de la Unin Eu-
ropea, celebrado el 20 de noviembre de 2008, para reformar diversos Reglamentos comunitarios y, entre ellos,
el citado Reglamento (CE) n. 1782/2003, del Consejo, de 29 de septiembre de 2003, a la vista de la experiencia
en su aplicacin y de la incorporacin de nuevos Estados. Las modificaciones operadas han sido vulgarmente
conocidas como el chequeo mdico de la PAC.
Dicho acuerdo se materializ posteriormente en varios nuevos Reglamentos entre los que se encuentra el
Reglamento (CE) n 73/200964 del Consejo, de 19 de enero de 2009, por el que se establecen disposiciones co-
munes aplicables a los regmenes de ayuda directa a los agricultores en el marco de la poltica agrcola comn
y se instauran determinados regmenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifican los Reglamentos
(CE) n 1290/2005, (CE) n 247/2006, (CE) n 378/2007 y se deroga el Reglamento (CE) n 1782/2003. Este
Reglamento, pensado para comenzar la reforma de la PAC en 2010, incluy sin embargo algunas disposiciones
inmediatamente aplicables (incluso retrotrayendo sus efectos al 1 de enero de 2009).
La ltima hora antes de los cambios definitivos vino a constituirla el hecho de que el 12 de octubre de 2011
la Comisin Europea present las propuestas legislativas relativas a La PAC en el horizonte de 2020, que
constituye la base de los debates sobre la reforma de la PAC hasta alcanzar el acuerdo que permita su aplicacin
a partir de 2014. De esta manera, el ao 2014 supone el cambio hacia una nueva PAC, que se establecer el
mediante un nuevo marco hasta el 2020.
Esta situacin hace imprescindible internamente en Espaa contemplar el rgimen regulador de los pagos di-
rectos en el ao 2014 como ejercicio de transicin hasta tanto sea aplicable en su totalidad la nueva normativa
de la PAC, incluidos dichos pagos, lo cual ocurrir en el 2015. Para ello fue dictado el Real Decreto 1013/2013,
de 20 de diciembre, por el que se establecen disposiciones especficas para la aplicacin en el ao 2014 del Real
Decreto 202/2012, de 23 de enero, sobre la aplicacin de los pagos directos a la agricultura y a la ganadera65.

64
Reglamento derogado por el Reglamento (UE) n 1307/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se es-
tablecen normas aplicables a los pagos directos a los agricultores en virtud de los regmenes de ayuda incluidos en el marco de la Poltica Agrcola
Comn y por el que se derogan los Reglamentos (CE) n 637/2008 y (CE) n 73/2009 del Consejo.
65
El citado Real Decreto fue objeto del dictamen del Consejo de Estado 1285/2013, de 5 de diciembre de 2013. Seala el prembulo de la citada
norma As, resulta necesario, en aras de la seguridad jurdica, clarificar el mantenimiento del actual marco regulador para estas ayudas, en los
trminos que se establecen para 2013, al tiempo que se prevn las necesarias garantas para su adecuacin a las eventuales modificaciones que puedan
contemplarse en las normas de la Unin Europea que sern de aplicacin nicamente al ejercicio de 2014, como ao de transicin.

45
Derecho Administrativo Agrario

La accin comunitaria, que a veces se solapa o adelanta incluso a la nacional, en las mismas fechas vino a
publicar toda una batera de reglamentos comunitarios sucesivos de la misma fecha que vienen a cambiar las
reglas de la Unin al respecto. Se trata de los Reglamentos siguientes:
Reglamento (UE) n 1305/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, re-
lativo a la ayuda al desarrollo rural a travs del Fondo Europeo Agrcola de Desarrollo Rural (Feader) y
por el que se deroga el Reglamento (CE) n 1698/2005 del Consejo.
Reglamento (UE) n 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, sobre
la financiacin, gestin y seguimiento de la Poltica Agrcola Comn, por el que se derogan los Regla-
mentos (CE) n 352/78, (CE) n 165/94, (CE) n 2799/98, (CE) n 814/2000, (CE) n 1290/2005 y (CE)
n 485/2008 del Consejo
Reglamento (UE) n 1307/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por
el que se establecen normas aplicables a los pagos directos a los agricultores en virtud de los regmenes
de ayuda incluidos en el marco de la Poltica Agrcola Comn y por el que se derogan los Reglamentos
(CE) n 637/2008 y (CE) n 73/2009 del Consejo
Reglamento (UE) n 1308/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el
que se crea la organizacin comn de mercados de los productos agrarios y por el que se derogan los
Reglamento (UE) n 1310/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, que
establece disposiciones transitorias relativas a la ayuda al desarrollo rural a travs del Fondo Europeo Agr-
cola de Desarrollo Rural (Feader), modifica el Reglamento (UE) n 1305/2013 del Parlamento Europeo y
del Consejo en lo que atae a los recursos y su distribucin en el ejercicio de 2014 y modifica el Reglamento
(CE) n 73/2009 del Consejo y los Reglamentos (UE) n 1307/2013, (UE) n 1306/2013 y (UE) n 1308/2013
del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que respecta a su aplicacin en el ejercicio de 2014.
Puede apreciarse que la accin conjunta de los mismos supone la eliminacin de muy significativas orde-
naciones internas espaolas y una nueva orientacin de la PAC hacia el horizonte 2020.

4. LA POLTICA DE ESTRUCTURAS: LOS FONDOS AGRCOLAS COMUNITARIOS

Respecto a la poltica de estructuras, muy cercana a la anterior poltica de precios agrcolas y en todo con
un camino paralelo, despega igualmente de la Conferencia de Stressa de 1958 y est ntimamente vinculada al
Plan Mansholt y a las iniciales ideas sobre la agricultura comunitaria de los aos 50 y 60.
Los Programas de Desarrollo Integrado, directamente enlazados con las Directivas socioestructurales de
1972 enlazan ordenadamente con la idea de fomento de un modelo de estructura agraria (la explotacin agraria
que debe servir a la produccin agraria que est en la mente del legislador comunitario inicial) que quiebra
desde la crisis generalizada de la PAC de primeros de los aos 80.
Ser el Reglamento 797/1985, de 12 de marzo de 1985 el que venga a sustituir a las Directivas de 1972, pro-
cediendo, como seala DIAZ FRAILE66 a una sistematizacin y codificacin de las instituciones comunitarias
completamente encomiable, al conseguir disminuir la dispersin y falta de conjunto existentes hasta la fecha,
habiendo sido considerado un autntico cdigo general de Derecho comunitario de las estructuras agrarias.
Sus principales novedades fueron las siguientes67: se utiliza la forma jurdica del Reglamento (directamente
aplicable) frente al anterior empleo de la Directiva; se habla a partir de ahora de planes de mejora frente al

Ello hace preciso tener en cuenta la posibilidad, altamente probable, dado el estado actual de tramitacin de la nueva reglamentacin en la Unin Eu-
ropea, de un retraso en el inicio del plazo de presentacin de solicitudes, pues no es previsible que estos reglamentos estn publicados y en vigor antes
del uno de febrero de 2014. Por ello, debe establecerse, solo para el 2014, un nuevo plazo comprendido entre el uno de marzo y el quince de mayo
inclusive, si bien, a fin de prever ulteriores modificaciones, se determina que se d la adecuada publicidad al plazo de presentacin de la solicitud nica,
una vez ste sea fijado con carcter definitivo, a travs de la pgina web del Fondo Espaol de Garanta Agraria (FEGA). Asimismo, se contempla la po-
sibilidad de modificaciones en el escenario financiero para el ao 2014, en funcin de la nueva reglamentacin especfica que aprobar la Unin Europea,
estableciendo, en tal caso, una adecuacin en las disponibilidades presupuestarias para Espaa, mediante un prorrateo lineal para cada lnea de ayuda.
66
DIAZ FRAILE, J.M. El Derecho Comunitario sobre estructuras agrarias y su desarrollo normativo en el Derecho Espaol. Ed. Colegio de Reg-
istradores de la Propiedad y Mercantiles de Espaa, Centro de Estudios Registrales. Madrid, 1990. Pp. 86 ss.
67
MASSOT MART, A. La reforma de la poltica estructural agrcola de la Comunidad. Revista Agricultura y Sociedad, 1988 (octubre-diciembre).
Pp. 49 ss.

46
Derecho Administrativo Agrario

antiguo concepto de planes de inversin; se fijan techos de exclusin y mrgenes de ayudas; se restringen
las ayudas a las inversiones en sectores excedentarios; aparece el fomento forestal para las explotaciones y se
introducen nuevas medidas horizontales complementarias.
Mencin especial merecieron la aparicin de los regmenes de reconversin, extensificacin y abandono de
tierras agrcolas, los cuales supusieron68 la aplicacin prctica del Libro Verde de la Comisin sobre una poltica
de precios ms restrictiva (adecuada a la situacin excedentaria de los mercados) y se sitan en la lnea de
poner en prctica los contenidos del Acta nica Europea.
Se probara luego que las OCM eran insuficientes para conseguir el Mercado Comn Agrcola si no iban
acompaadas de medidas estructurales, surgiendo as una nueva fase mediante el Reglamento 2328/1991, de
15 de julio. En el mismo se acentan las lneas anteriores y se da entrada a otras nuevas.
Destacan desde entonces la proteccin medioambiental y el incremento de la competencia internacional. La
primera estuvo singularmente atendida69 por la regulacin de ayudas en materia de fertilizantes, medidas de re-
duccin de la cabaa ovina y bovina, creacin de criaderos de animales locales en peligro de extincin, recon-
versin de tierras en superficies de pastizal y medidas similares.
El captulo ya iniciado en la poca anterior de reforestacin de tierras agrcolas pasa a contemplarse70 me-
diante la regulacin de ayudas para el uso alternativo del suelo agrario mediante la reforestacin y para el des-
arrollo de actividades forestales en las explotaciones agrarias.
De otro lado se potencia (cada vez ms) el mbito de las jubilaciones anticipadas regulando ayudas espec-
ficas con esta finalidad. Para ello bien se conceden primas por cese de la actividad, primas por hectrea de
tierra retirada, primas de complemento de jubilacin o pensiones hasta la edad de jubilacin, con lmites de
ayudas en el tiempo (10 aos) y la edad (hasta 70 aos). La finalidad de las ayudas es que las tierras sean
cedidas a otros agricultores jvenes que hagan viables dichas explotaciones o se dediquen a fines no agrarios.
Ser entonces el FEOGA el responsable de poner en marcha todas estas actuaciones. Constituido mediante
el Reglamento 25/1962, de 4 de abril, estuvo encargado desde sus inicios de tres importantes misiones: abonar
las restituciones a la exportacin (subvenciones) a terceros pases; correr con las intervenciones destinadas a la
regularizacin de mercados y, finalmente, emprender las acciones comunes para alcanzar los objetivos de mo-
dificaciones de estructuras necesarios para el buen funcionamiento del Mercado Comn.
Con el tiempo el FEOGA dividir (con arreglo a las distinciones antes indicadas) su estructura interna en
dos grandes secciones, dependiendo de la finalidad ltima de su actuacin: FEOGA Garanta (destinado a las
intervenciones econmicas de coyuntura sobre los precios) y FEOGA Orientacin (destinado a realizar inter-
venciones estructurales sobre el medio rural). Mientras que el FEOGA Garanta se encarga de las medidas eco-
nmicas de estabilizacin de mercados, rigindose por un elevado nmero de disposiciones singulares
encaminadas a regular la disciplina presupuestaria y luchar contra el fraude y las irregularidades en la percepcin
de las ayudas; el FEOGA Orientacin, que tiene el carcter de Fondo estructural de la Unin Europea, financia
las acciones que corresponden a los objetivos definidos por el Reglamento sobre Fondos estructurales71, encar-
gndose de cual sea el modelo rural que persigue la Unin bajo actuaciones tan diversas como la repoblacin
de tierras agrcolas, cesacin anticipada de actividades de agricultores, reduccin de superficies, sostenimiento
de ciertas regiones, etc...
Por su parte el Reglamento (CE) n 1290/200572 del Consejo, de 21 de junio de 2005, sobre la financiacin
de la poltica agrcola comn, crea dos fondos europeos agrcolas, el Fondo Europeo Agrcola de Garanta
(FEAGA), para financiar las medidas de mercado y otras medidas; y el Fondo Europeo Agrcola de Desarrollo
Rural (FEADER) destinado a financiar los programas de desarrollo rural. Se establece la obligacin para ambos

68
Esta reforma se materializ sobre todo a travs de los Reglamentos 1760/1987, de 15 de junio de 1987, por el que se modifica el Reglamento
797/1985 y 1094/1988, de 25 de abril de 1988, que modific a su vez los Reglamentos 797/1985 y 1760/1987 en lo relativo a la retirada de tierras de
la produccin y a la extensificacin y reconversin de la produccin.
69
Reglamento 2078/1992, de 30 de junio (derogado por el Reglamento (CE) 1257/1999, de 17 de mayo).
70
Reglamento 1080/1992, de 30 de junio (no encuentro rastro de este reglamento).
71
Reglamento 2052/1988, derogado por el Reglamento (CE) n 1260/1999 del Consejo de 21 de junio de 1999, por el que se establecen disposiciones
generales sobre los Fondos Estructurales.
72
Reglamento derogado por el Reglamento (UE) n 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, sobre la financia-
cin, gestin y seguimiento de la Poltica Agrcola Comn, por el que se derogan los Reglamentos (CE) n 352/78, (CE) n 165/94, (CE) n 2799/98,
(CE) n 814/2000, (CE) n 1290/2005 y (CE) n 485/2008del Consejo.

47
Derecho Administrativo Agrario

de efectuar los pagos a travs de la figura de los organismos pagadores e imponiendo que cuando estn autori-
zados ms de un organismo pagador, caso de Espaa, se debe designar un nico organismo coordinador encar-
gado de garantizar la coherencia de la gestin, fomentar la aplicacin armonizada de la normativa comunitaria
y establecer un enlace entre la Comisin y los distintos organismos pagadores autorizados.
Los nuevos Reglamentos citados supusieron modificaciones en los procedimientos de gestin de los orga-
nismos pagadores que necesariamente afectan al FEGA espaol (Fondo Espaol de Garanta Agraria) en su
doble vertiente, de organismo pagador de mbito nacional por las medidas de la PAC en las que la Administra-
cin General del Estado tenga la competencia de gestin, resolucin y pago, y de organismos de coordinacin.
Mediante el Reglamento (UE) n 1305/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre,
relativo a la ayuda al desarrollo rural a travs del Fondo Europeo Agrcola de Desarrollo Rural (Feader) y por
el que se deroga el Reglamento (CE) n 1698/2005 del Consejo se responde al reto de los Fondos en relacin
a la PAC en el horizonte del ao 2020 (la denominada por la Unin Europea Estrategia Europa 2020. Sobre
su conjuncin con otras normas comunitarias de la misma fecha se vuelve ms adelante.

5. LA APLICACIN EN ESPAA DEL DERECHO DE LA UNIN EUROPEA

Todo este complejo sistema de normas europeos debe ser objeto de aplicacin continua en Espaa, lo que
no viene a resultar nada simple. De un lado resulta claro que el derecho europeo puesto en vigencia a travs de
los Reglamentos resulta obligatorio para los Estados miembros. Pero, de otro, resulta muy comn que se nece-
siten actos concretos de materializacin y aplicacin de dicho derecho, lo que suscita no pocos problemas con
la adecuacin a la legalidad del denominado complemento normativo interno.
Puede apreciarse uno de estos casos en la sentencia del Tribunal Constitucional 27/2013 de 11 de febrero
de 201373 donde se deniega el amparo al considerar que la Sentencia del Tribunal Supremo recurrida se justifica
en una interpretacin de la legalidad ordinaria y de la jurisprudencia aplicables en relacin con la ejecucin in-
terna del Derecho de la Unin Europea, que est razonada y que no resulta manifiestamente irrazonable o ar-
bitraria y, por tanto, se trata de una resolucin judicial que no puede calificarse a primera vista como no fundada
en Derecho, con independencia de su acierto o desacierto ltimos. Las conclusiones obtenidas por el Tribunal
Supremo, y previamente por el Tribunal de instancia, y la forma en que fueron argumentadas, no constituyen
ni aisladamente ni en su conjunto una interpretacin manifiestamente irrazonable de la legalidad ordinaria, sin
que este Tribunal tenga que entrar a examinar si otras interpretaciones tambin posibles deban prevalecer sobre
aquella. Resulta en efecto plausible la premisa de la que parte el rgano sentenciador de que los reglamentos
comunitarios aplicables al cultivo del camo admiten un complemento normativo a cargo de las autoridades
estatales competentes para su ejecucin, de forma que pueden ser complementados con criterios especficos
acordes con las caractersticas del lugar en que el que iban a ser aplicados. Igualmente, resulta perfectamente
entendible que, dentro de su capacidad para desarrollar el concepto de faenas normales del cultivo, la auto-
ridad autonmica competente estableciera la exigencia de la rotacin para el disfrute de las ayudas comunitarias
al cultivo del camo, requisito cuya lgica y adecuacin agronmica no cabe cuestionar. Deducidas y trabadas
de una forma no arbitraria las premisas de su razonamiento, el rgano sentenciador dedujo finalmente, sin lugar
a duda alguna, la compatibilidad con el Derecho comunitario de la exigencia de la rotacin de cultivos.

73
a) La demandante de amparo solicit una ayuda a la siembra de camo para la campaa 1999-2000, que le fue denegada por resolucin del Director
General de Poltica Agraria Comunitaria de la Junta de Extremadura, de 16 de octubre de 2000, confirmada en alzada por resolucin de 27 de febrero
de 2001 de la Consejera de Agricultura y Medio Ambiente. El motivo de la denegacin residi en que las parcelas declaradas haban sido destinadas el
ao anterior al cultivo de lino textil, de modo que no se cumpla el requisito de la rotacin de cultivos que recoge el art. 10 de la Orden de dicha Consejera
de 21 de enero de 1999, segn el cual se deber respetar la rotacionalidad en los cultivos de lino no textil, camo y lino textil, no pudindose utilizar
tierras que en la campaa anterior fueron utilizadas para algunos de estos cultivos.
b) La recurrente impugn esas resoluciones ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura. Se
apoyaba en la normativa comunitaria reguladora de la organizacin comn de mercados del sector del lino y el camo, y denunciaba que la orden au-
tonmica de referencia, dictada en el marco de ejecucin administrativa del rgimen de ayuda previsto en los reglamentos comunitarios, extralimit su
competencia al introducir un requisito no previsto (rotacin anual de cultivos) y vari con ello las condiciones de la reglamentacin comunitaria para
poder ser beneficiario de la ayuda. La norma autonmica, de ese modo, desatenda el principio general de Derecho comunitario de primaca de la norma
comunitaria sobre el Derecho nacional, la obligatoriedad de todos sus elementos, el carcter exhaustivo de la regulacin y la eficacia directa de los
reglamentos comunitarios, as como los principios generales de reparto de competencias entre los Estados miembros y la Comunidad Europea y la apli-
cacin plena y uniforme del Derecho comunitario en relacin con el principio de no discriminacin e igualdad de trato entre los productores, pues per-
judicaba a quienes solicitaron la ayuda a travs de la Administracin autonmica extremea frente a los que lo hicieron ante otras Administraciones
espaolas o en otros Estados miembros.

48
CAPTULO V

LA ADMINISTRACIN GENERAL DEL ESTADO Y LA AGRICULTURA

1. ESTADO, ADMINISTRACIN Y AGRICULTURA

Como sealara PEREZ TENESSA74, hasta finales del S. XVIII, por influencia de los ilustrados, no se des-
pierta la preocupacin por el campo ni hay ningn organismo dedicado al fomento de la Agricultura.
Mediante Real Providencia de 5 de febrero de 1768 Carlos III encarga al Consejo de Castilla el inicio de un
expediente sobre el establecimiento de una Ley agraria. Se recogen en l los informes emitidos desde 1752,
entre ellos los de las Audiencias e Intendencias as como una Memoria de 1771 del Fomento de la Agricultura.
Llegado al trono Carlos IV el Consejo de Castilla reitera a la Sociedad Econmica Matritense la emisin
del informe sobre la futura ley agraria. La Sociedad lo encomienda a su miembro de nmero D. Gaspar Melchor
de Jovellanos, publicndose en 1795. Se contienen en l sus ideas sobre la mejora de la agricultura. Pero tambin
late de modo continuado el afn por mostrar las obligaciones del Estado (con la nocin de Estado absoluto a la
sazn reinante) en materia agraria.
Fue Jovellanos en su Informe sobre la Ley Agraria75 quien traza una evolucin de lo que haba sido la
agricultura hasta ese momento (desde la poca romana hasta el S. XVIII), distinguiendo as tres grandes clases
de estorbos u obstculos a la agricultura segn su origen: estorbos procedentes de la legislacin, estorbos pro-
cedentes de la opinin y estorbos procedentes de la naturaleza. Centrmonos en los primeros, que dibujan un
autntico panorama de entorno y circunstancias de la agricultura de finales de ese siglo a la luz del Estado y la
Administracin.
Los obstculos derivados de la legislacin seran, segn Jovellanos (y siguiendo el estudio de la obra de
AGNDEZ FERNNDEZ)76:

a) La existencia de tierras baldas, abandonadas, que no son objeto de cultivo y slo se dedican a cra de
ganados. Se postula su conversin en tierras de labor y su obligado laboreo agrcola.
b) Las tierras concejiles (pertenecientes a los Ayuntamientos), las cuales deberan venderse a los vecinos y,
con el producto de tal venta, construir puentes y caminos, arreglando lagunas y construyendo edificios
necesarios.
c) La apertura de heredades hecha por costumbre, debiendo procederse al cierre de los predios con paredes
y tapias. Una vez concluidas las guerras con los invasores rabes, no hay razn para impedir los cerra-
mientos de las propiedades particulares. Destaca aqu con especial ahnco la necesaria liquidacin de
privilegios de la Mesta, que invada los terrenos para aprovechar los pastos.
d) Utilidad del cerramiento de tierras, derivndose de los cerramientos la mejora de los cultivos de los
colonos y las rentas a percibir por los propietarios.
e) La amortizacin de tierras y ganados en poder de cuerpos e instituciones de la Iglesia, los Concejos y la
nobleza, lo que impide el trfico comercial, encarece los precios de las tierras y sus rentas, origina abusos
de poderosos sobre los individuos humildes.

74
PEREZ TENESSA, A. La Administracin General del Estado. Organigramas y Legislacin. Coedicin Boletn Oficial del Estado - Consejo de
Estado, Madrid, 2001. Pp. 109 ss.
75
JOVELLANOS Informe de la Sociedad Econmica de esta Corte al Real y Supremo Consejo de Castilla en el expediente de la Ley Agraria,
1795. Facsimil Editorial Lex Nova, Valladolid, 1995.
76
AGNDEZ FERNNDEZ, A. Estudio introductorio del Informe sobre el expediente de la Ley Agraria (anejo a la edicin facsmil anterior).

49
Derecho Administrativo Agrario

f) La existencia de trabas a la libre circulacin de los productos de la tierra, debiendo favorecerse un trfico
gil y precios libres que acaben con el monopolio de los revendedores.
g) Las contribuciones examinadas con relacin a la agricultura, de las que se nutre el erario y que encarecen
los precios al pblico, disminuyendo los beneficios del trabajo y bajando el valor de la propiedad de la
tierra, incrementando el precio de los productos.

Se dibuja as un panorama legislativo que legitima y exige la inmediata intervencin del Estado en la agri-
cultura de finales del siglo XVIII.
Respecto a las mejoras que JOVELLANOS entiende que corresponden al Reino (al Estado, a la sazn evo-
lutiva del Derecho Pblico) son las referentes a crear un fondo de mejoras con una contribucin general (des-
tinado a las empresas atrs indicadas como necesarias) y, nada menos, que el empleo de los ejrcitos en tiempos
de paz para la construccin de caminos y canales que favorezcan la circulacin de los productos. Ello debe tra-
ducirse necesariamente en un aumento de la riqueza y fuerza del Estado.
El referido fondo pblico de mejoras (autntica aportacin de poltica pblica de la poca con relevantes
consecuencias de futuro en el orden agrario) solo debera destinarse a actividades de utilidad general (grandes
caminos, puertos, navegacin de grandes ros, construccin de grandes canales) y, en definitiva, a obras de me-
jora de los transportes de los productos agrarios.
La relevancia de los escritos de JOVELLANOS en el mbito de la poltica agraria y de la influencia del Es-
tado en la agricultura fue absoluta: conforme indica MARTINEZ ALCUBILLA en su Diccionario77 el tiempo
vino a sancionar todo lo que propuso el gran Jovellanos, colocndole en el puesto eminente de hombre sabio
y amante de su pas, que conoci a fondo los males polticos de que adoleca y supo indicar su eficaz y oportuno
remedio.
As, las ms que notables (desde la estricta perspectiva del Derecho Pblico espaol) Instrucciones de 30
de noviembre de 1833 y 26 de enero de 1850 dirigidas, respectivamente, a los Subdelegados de Fomento y a
los Gobernadores Civiles, autorizadas a su vez por Javier de Burgos y Manuel de Seijas Lozano, recogieron
-en lo tocante a la poltica agrcola- las enseanzas de Jovellanos.
En el plano estrictamente doctrinal, como seala MARTIN RETORTILLO78, existe una importante preocu-
pacin en la poca por la ordenacin del sector agrcola. As, ALEJANDRO OLIVAN publica en 1843 su co-
nocida obra De la Administracin Pblica con relacin a Espaa, donde llama la atencin sobre la
importancia de la accin administrativa en relacin con la agricultura (extensiva a otros mbitos conexos como
el forestal):
La polica administrativa debe proteger a la industria agrcola, asegurndola la libertad y permitindola
el desarrollo de todas sus fuerzas. Auxilia, por medio de los psitos, a los labradores atrasados, favorece el
crdito territorial, excita y recompensa a los autores de toda innovacin ventajosa, estimula...los plantos de
rboles, la mejora de los animales tiles, la destruccin de los dainos y procura que se mantenga un precio
razonable a los frutos, despus de cubiertas las necesidades de la poblacin.

2. LOS ORGENES DEL MINISTERIO DE AGRICULTURA: EL CONSEJO SUPERIOR Y LAS


JUNTAS PROVINCIALES DE AGRICULTURA

La primera ordenacin especfica de la agricultura desde el punto de vista organizativo pblico estatal vendr
de la mano del Ministerio de Fomento, tan expresivo en su nombre de la ms clsica de las formas de accin
administrativa, como del conjunto de tareas econmicas no hacendsticas de la Administracin Pblica
liberal.
El Ministerio de Fomento -creado en 1847 y que sobreviene en su denominacin y competencias al antiguo
Ministerio de Comercio, Industria y Obras Pblicas- cont durante dcadas con tres direcciones generales muy

77
Diccionario de la Administracin Espaola. Edicin 6, Madrid, 1914. Tomo I, Pp. 356 ss.
78
MARTIN RETORTILLO, S. Administracin de la Agricultura. Su organizacin. Revista de Administracin Pblica, N 61, Enero-abril 1970.
Pp. 343.

50
Derecho Administrativo Agrario

estables (las Agricultura, Industria y Comercio; la de Obras Pblicas y la de Instruccin Pblica). Dentro de la
primera de ellas, un Negociado de Agricultura y otro de Montes cubrieron el mbito de las decisiones agra-
rias79.
Segn PAN MONTOJO, el Negociado de Agricultura se dedicaba a labores de difusin de innovaciones
(ensayo de arados, introduccin de gusanos de seda especiales, etc...), al apoyo a la instruccin agrcola mediante
el concurso de cartillas agrcolas y de un manual agronmico, y al respaldo o autorizacin de asociaciones lo-
cales para el riego, acompaadas de trabajos previos para la realizacin de canales en algunas cuencas fluviales.
Junto a ello empleaba tambin sus esfuerzos en completar la legislacin relativa a la nueva propiedad liberal y
en la preparacin de anteproyectos legislativos (la mayor parte de los cuales, dada la volatilidad de los gobiernos
de turno, nunca vio la luz en la Gaceta).
El Negociado careca de representacin territorial y no tena prcticamente instrumentos administrativos de
ejecucin de sus cometidos, desempeando una funcin puramente testimonial aunque representativa de una
nueva concepcin de la accin administrativa en materia de agricultura.
Simultneamente, creado el Consejo de Agricultura, Industria y Comercio por el Real Decreto de 9 de abril
de 1847 con el objetivo de controlar la Direccin General de su misma denominacin (muestra an de la indi-
ferenciacin entre Administracin consultiva y activa que tan intensamente lata a mediados del XIX, aunque
cada vez se orientara ms a favor de la segunda), estaba compuesto por el Ministro del ramo (en calidad de
presidente), el Director General de Comercio y 14 vocales (12 propuestos por el Ministerio y 2 por Hacienda).
Su objeto era dar dictamen sobre todas las cuestiones que el Ministro les sometiera y, mediante autorizacin
expresa de este, proceder a averiguaciones de hechos que pudieran convenir al ramo (por medio de informa-
ciones orales o escritas).
Por el Real Decreto de 7 de abril de 1848 se crearon las Juntas Provinciales de Agricultura (subordinadas a
la Seccin de Agricultura del Consejo) sobre la base de las Comisiones Consultivas de Cra Caballar, siendo
reorganizados posteriormente mediante nueva norma de 7 de mayo de 1855.
Tenan la misin de informar al Gobierno, especialmente por conducto del Gobernador Civil y Diputacin
Provincial (que no eran en la poca sino una misma cosa puesto que aqul diriga sta) y a los Ayuntamientos
sobre los asuntos concernientes a la Agricultura y Ganadera, Comercio e Industria. Junto a ellos, tambin ofre-
cieron relevancia en mbitos conexos y no menos trascendentes en la poca: desde la reanudacin de la des-
amortizacin civil en 1859, las Juntas de Agricultura fueron determinantes en las decisiones de enajenacin de
dehesas boyales y montes de propios y comunes por parte de los municipios, puesto que Hacienda deleg en
ellas la decisin ltima sobre si eran o no necesarias las dehesas para el mantenimiento del ganado local. Tam-
bin la Ley de Creacin de Colonias Agrcolas de 1855 pretenda la explotacin de nuevas tierras, para lo que
necesitaba servicios tcnicos especializados en diferentes lugares.
Disuelto el Consejo de Agricultura, Industria y Comercio mediante Real Decreto de 5 de abril de 186980, el
28 de mayo de dicho ao se crea la Junta Superior de Agricultura, Industria y Comercio (cuyos vocales natos
incluan al menos cuatro ingenieros (y por primera vez un ingeniero agrnomo, habindose creado la Escuela
Central de Agricultura correspondiente apenas unos aos antes en 1855). A su imagen y semejanza se crearon
las Juntas Provinciales de Agricultura, Industria y Comercio (incluyendo un ingeniero agrnomo en cada una
de ellas como secretario remunerado de la Corporacin).
Tras diversos avatares organizativos motivados por los comunes vaivenes gubernamentales del momento,
ser mediante Real Decreto de 19 de febrero de 1872 cuando se cre en el seno del Ministerio de Fomento (del
que era titular Alejandro Groizard) un especfico Consejo Superior de Agricultura para que informara y propu-
siera al Gobierno sobre las medidas a adoptar sobre esta materia.
La primera Restauracin hizo gala, dice PAN MONTOJO81, de un importante activismo en materia agraria
a lo que se unieron las particulares circunstancias del segundo lustro de los 70 (fin de un perodo blico, crisis
generalizada en Europa, plagas de la langosta y la filoxera, negociacin de tratados de comercio,...) que se tra-

79
PAN MONTOJO, J. La Administracin agraria en Espaa, 1847-1907. Noticiario de Historia Agraria, N 10. 1995.
80
Motivando la decisin por el hecho de que, se dice, invada funciones administrativas ajenas, tena escaso carcter tcnico y profesional y estaba
compuesto por personas sin la disponibilidad de tiempo necesario para asegurar el funcionamiento de un rgano consultivo.
81
PAN MONTOJO, J. Op. Cit. Pp. 74.

51
Derecho Administrativo Agrario

dujo en un aparato funcionarial progresivamente ms activo tanto para el Consejo como las Juntas Provinciales,
exigiendo en determinados momentos incluso la creacin de organizaciones especficas administrativas de
signo agrario ante sucesos excepcionales (as por ejemplo, la creacin de la Comisin Central de Defensa contra
la filoxera mediante Ley de 31 de julio de 1878, acompaada de sus correspondiente comisiones provinciales)
que mermaron las atribuciones de la organizacin administrativa agrcola tradicional, coexistiendo con ella.
Un basamento progresivamente ms fuerte de la reordenacin administrativa lo constituy la potenciacin
y afianzamiento de los Ingenieros Agrnomos, lo que culmin con el Decreto de 14 de febrero de 1879 de
Bases para la Organizacin del Servicio Agronmico en Espaa, donde surgieron 49 ingenieros -a razn ini-
cialmente de uno por provincia- que conforme a su articulado pasaban a integrarse en el Servicio Agronmico,
rigindose por reglas similares a las de los dems cuerpos tcnicos. Ello supuso un importante respaldo para la
Administracin activa en detrimento de la consultiva, progresivamente inoperante y caduca en el estricto mbito
agrario, aunque capaz an de protagonizar repuntes de poder (al amparo de gobiernos de turno de signo favo-
rable) como en la reordenacin del Consejo y las Juntas Provinciales de 1885.
No obstante, frente a la petrificacin del Consejo los ingenieros agrnomos vieron multiplicado su nmero
y competencias en 1887, dictndose en este ao (9 de diciembre) su Reglamento Orgnico. Si en 1887 su
nmero total era de 79 miembros activos, en 1900 llegan a 90, evolucin acompaada del declive de la actividad
de los rganos consultivos central y provinciales, terreno progresivamente ocupado por los funcionarios tcnicos
y el despliegue de nuevas instituciones fuera del mbito estrictamente administrativo (Cmaras de Comercio y
Agrarias y asociaciones sectoriales).
Pero no ser hasta el Real Decreto de 18 de abril de 1900 cuando, por escisin del Ministerio de Fomento
queda suprimido ste y se crea el Ministerio de Agricultura, Industria, Comercio y Obras Pblicas (apareciendo
simultneamente el Ministerio de Instruccin Pblica y Bellas Artes) aunque pronto se volvera de nuevo a la
denominacin Ministerio de Fomento (1905). Segn el Prembulo de la norma de 1900 suscrita por FRANCISCO
SILVELA, se trata de dividir dos rdenes de instituciones (las de instruccin y las de los intereses materiales)
con el fin de estimular una tarea promotora del pas de acuerdo con la conciencia que anim la vida pblica na-
cional justo a continuacin del desastre de 1898, en una poca en que JOAQUN COSTA brill con luz propia82.
Reapareciendo, como queda dicho, el Ministerio de Fomento en 1905, as permanece tambin durante la
primera poca del Directorio Militar de Primo de Rivera, en la que los asuntos de agricultura siguieron vincu-
lados a Fomento, poca -por ejemplo- de la relevante Ley de Colonizacin y Repoblacin Interior de 1907.
El Real Decreto Ley de 3 de noviembre de 1928 organiza los Departamentos Ministeriales dando lugar al
Ministerio de Economa Nacional, dentro del cual se incluye la Direccin General de Agricultura, junto a las
de Comercio y Abastos e Industria.
Slo vuelve a aparecer con nombre propio un Departamento especfico de Agricultura (denominndose
ahora Ministerio de Agricultura, Industria y Comercio) con la II Repblica (Decreto Ley de 16 de diciembre
de 1931), donde adquiere una singular importancia, vinculada al proyecto agrario republicano83, patentizado
en la Ley de Reforma Agraria de 19 de septiembre de 1932, cuyo principal instrumento administrativo fue el
Instituto de Reforma Agraria.
En 1933 el Ministerio se dividir en dos: el de Industria y Comercio y el de Agricultura, quien ya con este
slo nombre (Decreto de 12 de junio de 1933), constituir en lo sucesivo una organizacin exclusivamente di-
rigida a los asuntos de agricultura, montes y ganadera84.
Tras la Guerra Civil (durante la que se crea en 1937 el Servicio Nacional del Trigo85), ser la Orden de 4 de
noviembre de 1939 la que acometa la reorganizacin sobre la base de tres Direcciones Generales (Agricultura,

82
Publicados en 1898 sus estudios sobre el colectivismo agrario, exigi la realizacin de grandes obras de regada por el Estado, superando la posicin
abstencionista clsica del Liberalismo.
83
La Constitucin Republicana de 1931 estableca en su artculo 47 todo un programa de poltica agrcola:
La Repblica proteger al campesino y a este fin legislar, entre otras materias, sobre el patrimonio familiar inembargable y exento de toda clase
de impuestos, crditos agrcola, indemnizacin por prdida de cosechas, cooperativas de produccin y consumo, cajas de previsin, escuelas prcticas
de agricultura y granjas de experimentacin agropecuarias, obras para riego y vas rurales de comunicacin.
84
Con la nica excepcin del parntesis que media entre el 19 de septiembre de 1935 y el 19 de febrero de 1936, en el que el Ministerio de Agricultura
volvi a reagruparse con el de Industria y Comercio.
85
Con la principal intencin de garantizar al agricultor un precio remunerador, adquiriendo toda la produccin y construyendo silos en las zonas tri-
gueras. Posteriormente pasara a denominarse Servicio Nacional de Productos Agrarios (SENPA) hasta su desaparicin.

52
Derecho Administrativo Agrario

Montes y Ganadera) y de una serie de Servicios que, con mayor o menor grado de autonoma, dependan en
principio de la Subsecretara del Departamento: Servicio Nacional del Trigo, Servicios de Capacitacin y Pro-
paganda, Servicio de Estadstica, Servicio de Poltica Comercial, etc...Organizaciones sectoriales nacidas de la
psima situacin socioeconmica derivada de la Guerra recibieron el encargo de la transformacin y redistri-
bucin (con parmetros muy diferentes a los republicanos, obviamente) de la propiedad agraria: es el caso del
Instituto Nacional de Colonizacin, creado en 193986.
Residuos de la organizacin decimonnica y en franco declive, han seguido existiendo Comisiones, Juntas
y Jurados Provinciales, de integracin no estrictamente funcionarial: Jurados Mixtos Vitivincolas, Comisin
Mixta Agro-fabril, (...) junto a Organismos Autnomos de nuevo cuo administrativo (recurdese que la Ley
de Rgimen de las Entidades Estatales Autnomas data de 26 de diciembre de 195887).
A la configuracin del Ministerio se aadi en 1951 la cuarta Direccin General: Coordinacin, Crdito y
Capacitacin Agraria, al margen de la existencia de los mencionados Organismos Autnomos que sucesivamente
irn crendose en el seno del Departamento.
El Decreto de 7 de diciembre de 1962 reorganiza el Ministerio suprimiendo precisamente esta ltima Direccin
General de Coordinacin, Crdito y Capacitacin Agraria, crendose nuevas Direcciones Generales. Perviven
otros entes consultivos como el Consejo Superior Agronmico, Consejo Superior de Montes, Consejo Superior
Veterinario, Consejo Nacional de Colonizacin y el Consejo Nacional de Investigacin y Extensin Agraria. Si-
multneamente coexiste una amplia y extensa serie de rganos perifricos de los distintos ramos agrarios.
La reordenacin ministerial general propiciada por el Decreto de 27 de noviembre de 1967 suprime en el
Ministerio de Agricultura dos Direcciones Generales y establece una nueva (la de Colonizacin y Ordenacin
Rural, en la que se integran dos organismos autnomos de la importancia del Instituto Nacional de Colonizacin
y el Servicio Nacional de Concentracin Parcelaria y Ordenacin Rural). Se crea el Consejo Superior Agrario
(tras suprimir el Consejo Nacional de Investigacin y Extensin Agraria, el Consejo Superior Agronmico, el
de Montes y el Veterinario) con diferentes Secciones segn las materias. Simultneamente, a nivel perifrico
se integran en una sola Delegacin todos los servicios dependientes del Departamento (aunque siempre sin per-
juicio de la autonoma funcional de las Delegaciones de los Organismos Autnomos, extremo denominado por
algunos como MARTIN RETORTILLO88, autonomismo particularista de efectos desintegradores).
Los sucesivos cambios y alteraciones continuas son, segn GARCA DE ENTERRA y con carcter predi-
cable de toda la Administracin Pblica espaola, algo enormemente grave en toda organizacin, pero espe-
cialmente en la organizacin pblica al no lograr una cierta estabilidad y fijeza89. No impide ello la aparicin
de relevantes organizaciones agrarias que ya comienzan a responder a nuevas exigencias de ordenacin de mer-
cados agrarios, caso del FORPPA (Fondo de Ordenacin y Regulacin de Producciones y Precios Agrarios),
creado por la Ley de 20 de junio de 196890.
La publicacin del Reglamento Orgnico del Ministerio de Agricultura (Decreto 3108/1968, de 28 de no-
viembre) conlleva una profunda reforma organizativa, sobre la que algunos como MARTIN RETORTILLO se
pronunciaron en un tono no muy complaciente91. En todo caso concluye el autor sealando que las funciones

86
La labor del Instituto entre 1950 y 1970 puso en regado ms de medio milln de hectreas, instalando a decenas de miles de familias.
87
Actualmente derogada por la Disposicin Derogatoria nica, Apartado 1.c) de la Ley 6/1997, de 14 de abril ,de Organizacin y Funcionamiento de
la Administracin General del Estado.
88
MARTIN RETORTILLO, S. Op. Cit. Pp. 348.
89
GARCA DE ENTERRA, E. La Administracin Espaola. 2 Ed. Madrid, 1964. Pp. 229.
90
Los informes del Banco Mundial y la FAO de 1966 propiciaron la poltica de mercados agrarios siguiendo el precedente parcial de la Comisin de
Compras de Excedentes de Vinos (1953). El FORPPA pretenda integrar la participacin de los diversos interesados aumentando la capacidad de nego-
ciacin de los agricultores: Ley de Agrupaciones de Productores Agrarios de 22 de julio de 1972.
91
Seala y destaca acertadamente MARTIN RETORTILLO como la aprobacin de dicha norma se verific odo el Consejo de Estado, es decir, sin
contar con la anuencia de dicho Cuerpo Consultivo. Se trata del Dictamen 36.193, de 31 de octubre de 1968 en el que se formularon relevantes obser-
vaciones a la organizacin propuesta (y luego admitida) por el Ministerio. Junto a otros extremos, se afirma en el citado dictamen que no es de buena
tcnica legislativa el recoger en una disposicin que se va a promulgar con rango de Decreto determinaciones que, por su naturaleza, pueden ser adop-
tadas mediante normas de rango inferior. Con posterioridad se contienen importantes observaciones a las poderosas competencias del Consejo Superior
Agrario, excesivamente reservado en la disposicin proyectada (y luego aprobada) a personas vinculadas de modo muy directo al Departamento, cuya
independencia y especialidad no pareca estar del todo justificada en la norma, junto al hecho de que estaba dotado de funciones de tipo jurdico que
incluso obstaculizaban las del propio Consejo de Estado.

53
Derecho Administrativo Agrario

del Ministerio en dicha poca estaban reconducidas a dos de las formas clsicas de la Administracin: la acti-
vidad de prestacin y la actividad de ordenacin.
A principios de los aos 70 el Instituto Nacional de Colonizacin y el Servicio Nacional de Concentracin
Parcelaria y Ordenacin Rural fueron agrupados en el Instituto Nacional de Reforma y Desarrollo Agrario
(IRYDA), mediante Ley de 21 de julio de 1971. Simultneamente, la ltima reforma relevante de la organizacin
agraria del rgimen del General Franco, bien que desde una ptica ms amplia, vendra de la mano de la Ley
de Reforma y Desarrollo Agrario (an parcialmente vigente en la actualidad) aprobada por Decreto de 12 de
enero de 1973.

3. PAPEL DEL MINISTERIO DE AGRICULTURA, PESCA Y ALIMENTACIN EN LA POCA


CONSTITUCIONAL. ORGANIzACIN Y COMPETENCIAS EN UN ESTADO AUTONMICO
La reordenacin jurdica que supone la Constitucin de 1978 no poda dejar de lado la organizacin admi-
nistrativa del Ministerio de Agricultura. La mutacin constitucional propiciada por la Carta Magna encuentra
en la nueva Espaa de las Autonomas un condicionante de primer orden.
En efecto, el reconocimiento (va artculo 148 de la Constitucin) de competencias efectivas a las Comuni-
dades Autnomas en el campo de la agricultura, junto a la paralela remisin a una competencia exclusiva del
Estado en materia agraria slo (artculo 149.1.13) de acuerdo con:

Bases y coordinacin de la planificacin general de la actividad econmica.

Terminan con la organizacin administrativa estatal en la forma en que estuvo tradicionalmente concebida.
La Sentencia del Tribunal Constitucional 95/1986 seal en su Fundamento Jurdico Segundo:
la agricultura es una de las materias cuya integra asuncin competencial por las Comunidades Aut-
nomas ha sido permitida por la Constitucin, en su art. 148. De acuerdo con esta previsin constitucional, el
art. 12.1.4 del Estatuto de Autonoma de Catalua atribuye, en efecto, a la Generalidad la competencia exclu-
siva sobre la agricultura. Pero ello no significa que el carcter exclusivo con que se predica la competencia
autonmica sobre el sector agrcola sea en si mismo un impedimento infranqueable a toda intervencin estatal
en la materia dentro del territorio de Catalua, y ello no slo porque ciertas materias o actividades, estrecha-
mente ligadas a la agricultura, pueden caer bajo otros enunciados competenciales que el art. 149 de la Cons-
titucin confa al Estado, sino sobre todo porque tanto la norma fundamental como el propio Estatuto de
Autonoma dejan a salvo las facultades de direccin general de la economa, y, por tanto, de cada uno de sus
sectores productivos, que han de quedar en poder de los rganos centrales del Estado. As se reconoce en el
art. 12.1.4 del Estatuto de Catalua al especificar que la competencia exclusiva de la Comunidad Autnoma
catalana en materia de agricultura (y ganadera) habr de ejercerse de acuerdo con las bases y la ordenacin
de la actividad econmica general y la poltica monetaria del Estado y en los trminos de lo dispuesto en
los artculos 38, 131, y en los nms. 11 y 13 del apartado 1 del art. 149 de la Constitucin.
Todo lo cual significa que la Generalidad de Catalua est ciertamente facultada para desarrollar una poltica
agrcola propia, orientada a la satisfaccin de sus intereses peculiares en esa materia, pero sin olvidar que aquella
opcin poltica ha de moverse dentro de las orientaciones e intervenciones bsicas y de coordinacin que el
Estado disponga para el sector agrcola en cuanto componente esencial del sistema econmico general.

No obstante lo indicado, interesa destacar en mucho la evolucin de la jurisprudencia del Tribunal Consti-
tucional, por ejemplo con ocasin de la STC Sentencia 74/2014, de 8 de mayo de 201492
La primera regulacin postconstitucional del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentacin (MAPA) pro-
cede del Real Decreto de 27 de noviembre de 1981, luego objeto de mltiples y sucesivas reordenaciones para
ajustar territorial y competencialmente el Departamento a las nuevas exigencias del marco constitucional de la
agricultura. A ello se atender en detalle en el epgrafe siguiente.

92
Conflicto positivo de competencia 4821-2008. Planteado por la Generalitat de Catalua en relacin con diversos preceptos del Real Decreto
227/2008, de 15 de febrero, por el que se establece la normativa bsica referente a los paneles de catadores de aceite de oliva virgen. Se examinan aqu
las competencias sobre ordenacin general de la economa, agricultura y comercio exterior y su interpretacin conforme del precepto reglamentario que
atribuye a la Administracin del Estado la autorizacin de los paneles de catadores en el caso de importaciones y exportaciones.

54
Derecho Administrativo Agrario

Cabe destacar la refundicin de los Organismos Autnomos FORPPA y SENPA en el Fondo Espaol de
Garanta Agraria (FEGA) mediante Real Decreto 2205/1995, de 28 de diciembre as como el posterior estable-
cimiento de la estructura orgnica bsica de diferentes Organismos Autnomos del MAPA primero por el Real
Decreto 950/1997, de 20 de junio y a su vez luego modificado nuevamente mediante Real Decreto 693/2000,
de 12 de mayo y, finalmente, mediante el Real Decreto 1282/2000, de 30 de junio (tambin modificado poste-
riormente por los Reales Decretos 103/2002, de 25 de enero y 355/2002, de 12 de abril y derogado por el Real
Decreto 376/2003, de 28 de marzo, -tambin derogado- por el que se establece la estructura orgnica del Mi-
nisterio de Agricultura, Pesca y Alimentacin).
El hoy Ministerio de Agricultura, Alimentacin y Medio Ambiente fue siempre el encargado de la propuesta
y ejecucin de las directrices generales del Gobierno sobre poltica agraria, pesquera y alimentaria.
La reestructuracin de Departamentos ministeriales conllev luego la adscripcin al entonces Ministerio de
Ciencia y Tecnologa del Instituto Nacional de Investigaciones Agrarias y del Instituto Espaol de Oceanografa.
Respecto a la organizacin perifrica del Departamento esta ha quedado sensiblemente condicionada (por
no decir casi extinguida) a la vista de la obligada reordenacin general estatal posterior a la Ley de Organizacin
y Funcionamiento de la Administracin General del Estado (6/1997, de 14 de abril) dando paso a las Depen-
dencias de Agricultura de las Subdelegaciones del Gobierno, integradas en la Delegacin del Gobierno en las
Comunidades Autnomas.
Por su parte, resulta relevante destacar la Ley 10/2009, de 20 de octubre, de creacin de rganos consultivos
del Estado en el mbito agroalimentario y de determinacin de las bases de representacin de las organizaciones
profesionales agrarias.
Su origen se encuentra en la Disposicin transitoria nica, apartado 2, de la Ley 18/2005, de 30 de septiem-
bre, por la que se deroga la Ley 23/1986, de 24 de diciembre, por la que se establecen las bases del rgimen ju-
rdico de las Cmaras Agrarias, donde se contiene un mandato al Gobierno para que remita a las Cortes
Generales un Proyecto de Ley en el que se establezca un nuevo sistema para la determinacin de la represen-
tatividad de las organizaciones profesionales agrarias en el mbito estatal.
La Ley 10/2009 -producto de la accin anterior- crea dos rganos consultivos con la finalidad de procurar
atender los asuntos agroalimentarios y rurales, enmarcndolos en un escenario guiado por la calidad y salubridad
de los alimentos: un Consejo Agroalimentario del Estado (se dice en la Ley que para debatir las grandes orien-
taciones de la poltica agraria y alimentaria desde una perspectiva integral y con una visin amplia de las in-
terrelaciones que se producen dentro del sector agroalimentario y sus mltiples dimensiones econmicas,
polticas y socioculturales), y un Comit Asesor Agrario en el que se traten, con las organizaciones profesio-
nales agrarias, asuntos generales relacionados con la agricultura en tanto que sector productivo y con los inte-
reses del mundo rural.
Su desarrollo se verific mediante el Real Decreto 822/2010, de 25 de junio, por el que se aprueba el
Reglamento de desarrollo de la Ley 10/2009, de 20 de octubre, de creacin de rganos consultivos del Estado
en el mbito agroalimentario y de determinacin de las bases de representacin de las organizaciones profe-
sionales agrarias93.

93
El Dictamen del Consejo de Estado 881/2010, de 10 de junio de 2010 sobre el proyecto de Real Decreto citado, y en referencia a su coordinacin
con otros rganos consultivos agroalimentarios seala:
Sin embargo, la Ley 10/2009 no ha hecho desaparecer el Consejo Superior Agrario, dentro del Ministerio de referencia, mximo rgano consultivo
de carcter colegiado del Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino en las materias de su competencia de conformidad con la Orden
APA/1388/2005, de 6 de mayo, por la que se regula su Estatuto Orgnico. Adems, el Ministerio cuenta con otros importantes Consejos (Consejo
Nacional del Agua, indirectamente -lo que afecta a costas y aguas- el Consejo de Obras Pblicas, etc.). En la medida en que la redaccin del artculo
5.2 con la mencin a los titulares de rganos superiores y directivos que tienen a su cargo proyectos e iniciativas parece aludir a rganos estric-
tamente ejecutivos de la Administracin activa y ello podra dar lugar a entender que excluye la potencial participacin de miembros de tales Consejos.
En consecuencia, quiz pueda ser oportuno prever la posibilidad de que participen eventualmente miembros de prestigio de estos Consejos, con la fi-
nalidad de que, con ello, haya cierta interaccin entre los muchos Consejos cuya actuacin parece hoy en da troceada o parcial (a los que se vienen a
unir estos dos nuevos rganos consultivos). As pues, podra quiz plantearse la posibilidad de que se ample la expresin titulares de rganos superiores
y directivos del Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino para incluir a los miembros de rganos consultivos dado que el artculo 2.2
de la Ley 10/2009 no lo impide y en nada puede perjudicar la inclusin de la previsin de que puedan concurrir titulares de rganos superiores, di-
rectivos o consultivos y basta con no hacer uso de esta posibilidad si no se considera oportuno llegado el caso, dado el alto nivel de experiencia que
tradicionalmente han tenido sus miembros.

55
Derecho Administrativo Agrario

La continuacin de la tarea anterior ha venido de la mano de la Ley 12/2014, de 9 de julio, por la que se re-
gula el procedimiento para la determinacin de la representatividad de las organizaciones profesionales agrarias
y se crea el Consejo Agrario.
Se refiere en su Exposicin de Motivos a la Ley 10/2009, de 20 de octubre, de creacin de rganos consul-
tivos del Estado en el mbito agroalimentario y de determinacin de las bases de representacin de las organi-
zaciones profesionales agrarias, indicando que sta pretenda establecer un nuevo sistema para la determinacin
de la representatividad de las organizaciones profesionales agrarias en el mbito nacional y medir la represen-
tatividad en el mbito de las competencias de la Administracin General del Estado. La condicin de funcio-
namiento de dicha ley era que las comunidades autnomas convocaran elecciones a Cmaras Agrarias o sus
rganos representativos agrarios, a fin de poder determinar qu organizaciones alcanzaban el porcentaje mnimo
exigido para ser considerada ms representativa en el mbito nacional.
Sin embargo, como la Ley 18/2005, de 30 de septiembre, haba derogado la Ley 23/1986, de 24 de diciembre,
por la que se establecan las bases del rgimen jurdico de las Cmaras Agrarias (extremo que puede examinarse
a fondo en el correspondiente Captulo de esta obra dedicado a las Cmaras Agrarias), las comunidades aut-
nomas disponan desde 2005 de varias posibilidades para determinar la representatividad de las organizaciones
profesionales agrarias en su territorio y todas ellas igualmente vlidas.
Este hecho de la existencia de varios criterios hace de por s difcil determinar la representatividad estatal,
siendo imposible considerar simultneamente resultados electorales y resultados de otros procedimientos. Ni
siquiera reduciendo dicha representatividad a los resultados obtenidos en nueve comunidades autnomas, tal
como prev la Ley 10/2009, de 20 de octubre, ha sido posible (sigue la Exposicin de Motivos de la Ley)
agregar datos homogneos.
Tradicionalmente la representatividad de las organizaciones profesionales agrarias se haba determinado de
forma indirecta, mediante las elecciones a las Cmaras Agrarias que convocaban las comunidades autnomas
al amparo de la legislacin bsica del Estado, constituida por la Ley 23/1986, de 24 de diciembre, de Cmaras
Agrarias. De acuerdo con esta ley se consideraban ms representativas las organizaciones profesionales que
obtenan el 10 por ciento de los votos a nivel nacional y el 20 por ciento a nivel de comunidades autnomas.
La supresin de la legislacin bsica de Cmaras Agrarias en 2005 est en el origen de los actuales problemas
para medir la representatividad. Aadimos aqu que este es uno de los ejemplos de cmo una institucin nica
tradiciaonal (las Cmaras Agrarias) tiene futuro incierto ante posibles desarrollos autonmicos separados, ha-
biendo conducido a su extincin generalizada en el caso que nos ocupa.
La Ley 10/2009, de 20 de octubre, que ahora se deroga, dispona dos procedimientos para reconocer la re-
presentatividad: obtener el 15 por ciento de los votos emitidos en nueve procesos electorales o bien el recono-
cimiento por otros medios en diez comunidades autnomas. Si el primero no se ha podido aplicar, al no haberse
celebrado simultneamente procesos electorales en al menos nueve de las CCAA que han optado por este pro-
cedimiento, el segundo no tiene en cuenta el peso real del nmero de agricultores en el total nacional.
Contina la Ley 12/2014 aadiendo que esta situacin ha coincidido con cambios relevantes en el sector
agrario que hacen ms necesaria que nunca una interlocucin eficaz con las organizaciones profesionales agra-
rias (OPAS), por lo que entiende imprescindible clarificar cuanto antes la cuestin de su representatividad, con
el fin de garantizar el derecho de participacin de los agricultores en los asuntos pblicos y mejorar la gober-
nanza de las polticas agroalimentarias.
Los nuevos criterios de representacin de los agricultores ante la Administracin General del Estado deben
partir de un cambio de modelo. Para ello, la ley 12/2014 ordena realizar una consulta directa y simultnea en
todo el territorio nacional, que ser convocada de forma peridica. Este sistema permitir superar los problemas
detectados y, adems, la consulta directa y simultnea ofrece a los electores una percepcin clara del objetivo
perseguido y permite conocer al mismo tiempo el resultado total. Todo ello se debe traducir dice la Ley
12/2014- en una mayor legitimidad de las organizaciones agrarias.
Los agricultores, categora que, a efectos de esta ley, comprende a las personas que desarrollan actividades
agrcolas, ganaderas y silvcolas, podrn elegir a una de las organizaciones candidatas, que cubrirn los diez
puestos del Consejo Agrario de forma proporcional a los votos obtenidos. El sistema proporcional en circuns-
cripcin nica garantiza la mayor correlacin entre los votos y los puestos obtenidos en el Consejo mediante

56
Derecho Administrativo Agrario

la aplicacin de la ley dHondt. Asimismo se procura que tengan derecho de voto el mayor nmero de las per-
sonas que se dedican a la agricultura, estableciendo unos mnimos que aseguren que se trata de personas que
ejercen la actividad de forma habitual y econmicamente relevante.
Se contemplan tres formas de acceder al censo para las personas fsicas: por afiliacin a la Seguridad Social
por actividades empresariales agrarias, por la obtencin de ayudas agrcolas de la Unin Europea superiores a
una cantidad establecida y por la declaracin de rentas agrarias iguales o superiores al 25 por ciento de la renta
total.
En cuanto a las personas jurdicas, el censo incluir a las sociedades civiles y mercantiles cuyo objeto social
nico y exclusivo sea la actividad agraria y que acrediten una facturacin mnima de 10.000 en, al menos,
uno de los dos ejercicios previos al de la convocatoria para la celebracin de la consulta.
Respecto de las organizaciones profesionales agrarias que pueden ser candidatas en la consulta, se mantiene
la misma exigencia de la legislacin de Cmaras Agrarias, de que sean aquellas reconocidas segn lo previsto
en el artculo 3 de la Ley 19/1977, de 1 de abril, sobre regulacin del derecho de asociacin sindical y que entre
sus fines incluyan la defensa de los intereses generales de la agricultura, lo que las diferencia de otras organi-
zaciones agrarias creadas para defender los intereses sectoriales de sus asociados.
Termina la Exposicin de Motivos sealando que el motivo de la consulta no es elegir una lista de personas
para ocupar los puestos de un rgano ejecutivo, sino determinar la representatividad de las organizaciones agra-
rias, lo que simplifica el procedimiento y es ms coherente con la naturaleza del rgano que se trata de constituir.
No se trata, por tanto, de un proceso electoral, ni es directamente aplicable la normativa electoral, aunque se
han adoptado para la consulta garantas similares a las obligatorias en las elecciones generales. Como en la
consulta no se eligen personas sino organizaciones, las que hayan obtenido algn puesto en el Consejo Agrario,
deben proponer una relacin de personas para su nombramiento. Dichas personas no tienen un mandato directo
de los electores, sino de las organizaciones a las que los electores han otorgado su confianza. En la relacin de
personas existir un equilibrio entre varones y mujeres.
Por su parte la Ley 12/2014 tambin regula el as denominado Consejo Agrario, configurado como un r-
gano capaz de llegar a acuerdos con autonoma y realizar propuestas con un respaldo real en el sector, estimando
que debe superar el modelo de rgano informativo para ser un rgano que informa y formula propuestas sobre
las polticas agrarias.
Este nuevo marco de interlocucin determina un nuevo status en el que la opinin defendida por cada orga-
nizacin pasa a ponderarse en funcin de su representatividad real, medida como resultado de una consulta en
toda Espaa. Esta circunstancia da carta de naturaleza a unas entidades representantes que devienen en inter-
locutoras permanentes de la Administracin General del Estado, y que, en consecuencia, habr de tener reflejo
en la normativa sectorial, por ser el mbito en el que han de reconducirse las consultas previstas en el artculo
105 de la Constitucin, y es exclusivamente aplicable a la Administracin General del Estado, con base en el
principio de autoorganizacin y compatible con otros sistemas de representacin de los agricultores ante las
comunidades autnomas.

4. LOS LTIMOS PASOS: DEL MINISTERIO DE MEDIO AMbIENTE, Y DE MEDIO RURAL Y


MARINO AL DE AGRICULTURA, ALIMENTACIN Y MEDIO AMbIENTE

En la penltima regulacin de la organizacin agrcola de la Administracin General del Estado perdi su


denominacin clsica, habindose procedido a la inclusin de todas las competencias en el Ministerio de Medio
Ambiente, y de Medio Rural y Marino.
De conformidad con el artculo 10 del Real Decreto 1366/2010, de 29 de octubre, por el que se aprueba la
estructura orgnica bsica de los departamentos ministeriales, el Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural
y Marino se estructura en los siguientes rganos superiores y directivos:

a) La Secretara de Estado de Cambio Climtico.


b) La Secretara de Estado de Medio Rural y Agua.
c) La Subsecretara de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino.
d) La Secretara General del Mar, con rango de Subsecretara.

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Derecho Administrativo Agrario

Finalmente se produjo una nueva reorganizacin que ha llevado a la denominacin tradicional mediante el
Real Decreto 1823/2011, de 23 de diciembre y se reestructuran los departamentos ministeriales pasando a des-
empearlas el nuevo Ministerio de Agricultura, Alimentacin y Medio Ambiente (MAGRAMA).
Su artculo 11 establece que corresponde al Ministerio de Agricultura, Alimentacin y Medio Ambiente la
propuesta y ejecucin de la poltica del Gobierno en materia de recursos agrcolas, ganaderos y pesqueros, de
industria agroalimentaria, de desarrollo rural. Asimismo corresponde a este Ministerio la propuesta y ejecucin
de la poltica del Gobierno en materia de medio ambiente. Como rgano superior queda dentro del mismo la
Secretara de Estado de Medio Ambiente.
Mediante el Real 401/2012, de 17 de febrero, se desarrollar la estructura orgnica bsica del Ministerio de
Agricultura, Alimentacin y Medio Ambiente.
Segn el mismo y de acuerdo con un enfoque transversal de la poltica ambiental que propugna la integracin
de las consideraciones medioambientales en los diferentes sectores de la actividad socioeconmica y cultural,
al Ministerio de Agricultura, Alimentacin y Medio Ambiente compete la formulacin de las polticas de calidad
ambiental y prevencin de la contaminacin y el cambio climtico, la evaluacin de impacto ambiental, el fo-
mento del uso de tecnologas limpias y hbitos de consumo menos contaminantes y ms sostenibles, la protec-
cin del medio natural, la biodiversidad, y la conservacin y uso sostenible de los recursos naturales y su
adecuada preservacin y restauracin.
Tambin corresponde al departamento la definicin, propuesta y ejecucin de la poltica comunitaria en ma-
teria de aguas, que, frente a una concepcin tradicional limitada casi exclusivamente a la gestin del dominio
pblico hidrulico y de las obras de esta naturaleza, prioriza, de acuerdo con la Directiva Marco del Agua, el
objetivo de alcanzar un buen estado ecolgico de las aguas, para lo que es preciso abordar un complejo proceso
de planificacin hidrolgica.
Al Ministerio de Agricultura, Alimentacin y Medio Ambiente incumbe, igualmente, la propuesta y ejecucin
de la poltica del Gobierno en materia de proteccin y conservacin del mar y del dominio pblico martimo-
terrestre, as como la participacin en la planificacin de la poltica de investigacin en materia de biodiversidad
de los ecosistemas marinos, todo ello desde una perspectiva que haga compatible la importancia estratgica
del litoral espaol para el desarrollo econmico y social con la necesidad de preservar el medio marino y evitar
su degradacin, en el marco de la poltica comunitaria sobre gestin integrada de las zonas costeras.
Por otra parte y segn el propio Prembulo de la norma, la nueva estructura del ministerio pretende dar una
adecuada respuesta, desde el punto de vista organizativo, al marco en el que se desenvolvern las polticas co-
munitarias agraria y pesquera, as como a las polticas alimentarias que le corresponde impulsar. En este mbito,
compete al departamento la propuesta y ejecucin de la accin del Gobierno en materia de produccin primaria
y mercados agrarios, sanidad de la produccin agraria, industria alimentaria y desarrollo rural y poltica forestal;
la planificacin y ejecucin de las polticas en materia de pesca martima en aguas exteriores y acuicultura, or-
denacin bsica del sector pesquero, bases de la comercializacin y transformacin de los productos pesqueros
y participacin en la planificacin de la poltica de investigacin en materia de pesca.
El desarrollo de la estructura bsica del ministerio, establecida por el Real Decreto 1887/2011, de 30 de di-
ciembre, para adecuar su organizacin a los requerimientos de las polticas pblicas cuya promocin le incumbe,
se ha abordado con criterios de eficiencia y racionalidad, con una disminucin significativa de unidades con
nivel orgnico de direccin general y subdireccin general que afecta tambin a los organismos pblicos ads-
critos. As, se procede a la supresin del organismo autnomo Fondo de Regulacin y Organizacin del Mercado
de los Productos de la Pesca y Cultivos Marinos (FROM), al encomendarse sus funciones al Organismo Aut-
nomo Fondo Espaol de Garanta Agraria (FEGA) y a la Secretara General de Agricultura y Alimentacin, en
un esfuerzo de simplificacin de las estructuras administrativas y de reduccin de sus costes de funcionamiento.
Finalmente se modifica el Real Decreto 1441/2001, de 21 de diciembre, por el que se aprueba el Estatuto
del Fondo Espaol de Garanta Agraria (FEGA) asignndole la condicin de organismo pagador antes referida
y, asimismo, determinadas competencias de certificacin y control del Fondo Europeo de la Pesca (FEP) hasta
ahora ejercidas por la Direccin General de Ordenacin Pesquera. Por otra parte, el FEGA, tradicionalmente
adscrito al ministerio a travs de la Subsecretara, queda adscrito a travs de la Secretara General de Agricul-
tura.

58
Derecho Administrativo Agrario

Dentro de las muy singulares modificaciones registradas en la organizacin del Ministerio destaca la relativa
a los laboratorios agroalimentarios y de sanidad animal. Se ha producido ello a travs del Real Decreto 5/2014,
de 10 de enero, por el que se modifica el Real Decreto 1330/1997, de 1 de agosto, de integracin de servicios
perifricos y de estructura de las Delegaciones del Gobierno, en lo relativo al Laboratorio Arbitral Agroalimen-
tario de Santander y al Laboratorio Central de Sanidad Animal de Santa Fe, Granada.
Los laboratorios son entidades especializadas en el desarrollo de unas funciones con un gran contenido tc-
nico-cientfico y por tanto se caracterizan por la singularidad de las funciones que desempean. La designacin
como Laboratorios de Referencia de la Unin Europea y Nacionales en determinadas materias exige el cum-
plimiento de requisitos muy estrictos, que solo se pueden conseguir con una adecuada eleccin y calidad de los
medios materiales y personales puestos a su disposicin. Se ha entendido para ello conveniente unificar el sis-
tema de gestin de todos los laboratorios que tienen la misma naturaleza, dada su compleja gestin al ser labo-
ratorios de referencia, y ser entidades especializadas con marcado carcter tcnico-cientfico respecto a las
funciones que desempean y por la singularidad de las mismas. Se excepciona as al Laboratorio Agroalimen-
tario de Santander y al Laboratorio Central de Sanidad Animal de Santa Fe, Granada, de su integracin en los
servicios perifricos y de estructura de las Delegaciones del Gobierno94.
Respecto a la accin administrativa agraria en el mbito internacional ha sido la Ley 2/2014, de 25 de marzo,
de la Accin y del Servicio Exterior del Estado la que ha venido a recoger en su artculo 29 (denominado
Accin Exterior en materia agraria, alimentaria, pesquera y medioambiental) que la misma se orientar a la
promocin de los productos y servicios agroalimentarios y pesqueros espaoles, a la apertura de nuevos mer-
cados para stos y a la remocin de los obstculos comerciales o sanitarios a los mismos, ajustndose a los ob-
jetivos establecidos en la poltica agroalimentaria y pesquera y a los compromisos que, en su caso, se deriven
de las estrategias de la Unin Europea, as como a la promocin de la accin internacional en materia me-
dioambiental y de los productos y servicios medioambientales espaoles.

94
Puede verse al respecto el Dictamen del Consejo de Estado 1231/2013, de 5 de diciembre de 2013.

59
CAPTULO VI

LA ADMINISTRACIN DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS


Y LA AGRICULTURA

1. AGRICULTURA Y ESTADO AUTONMICO

El surgimiento del Estado autonmico o Estado de las Autonomas es una de las ms peculiares creaciones
de la Constitucin Espaola de 1978.
Junto a o por encima de las dems innovaciones del texto constitucional, la creacin de 17 Comunidades
Autnomas (a la que se unen las Ciudades de Ceuta y Melilla) ha supuesto una autntica innovacin poltica,
administrativa y competencial.
Frente a un diseo territorial anterior de corte clsico e inequvoca ascendencia francesa, el Estado de las
Autonomas ha supuesto una sorprendente aportacin espaola a un panorama internacional en el que muy di-
fcilmente cabe hallar supuestos siquiera parangonables en profundidad jurdica de desarrollo y capacidad real
de atribucin de competencias. Sin lugar a dudas ello ha de condicionar en gran medida la distribucin, atribu-
cin y ejercicio de las diversas competencias, entre ellas las agrarias.
Como ya indicara el Tribunal Constitucional95 desde sus primeros pronunciamientos, en la Constitucin de
1978 -a diferencia de lo que ha venido sucediendo con las Constituciones liberales del siglo XX y de forma
anloga a lo que ocurre con las Constituciones europeas- existen varias normas destinadas a proporcionar el
marco jurdico fundamental para la estructura y funcionamiento de la actividad econmica, cuyo conjunto cons-
tituye lo que se ha dado en llamar Constitucin econmica. Referir las distintas perspectivas con que se ha con-
templado a la agricultura desde el mundo del Derecho exige en todo caso tener siempre presente su ntima
relacin con lo econmico96.
Dicho marco econmico implica unos principios bsicos que debern ser entendidos y aplicados con carcter
unitario. Y este es el caso de las referencias agrarias.
De un doble orden son las menciones constitucionales en materia agraria: enunciando principios generales
de general aplicacin y sealando competencias concretas de puro (y complejo) ejercicio administrativo. Lo
agrario, en definitiva, resulta conceptualmente una cuestin competencial en el Estado autonmico97.
En cuanto al primer orden de cuestiones, la proteccin de la agricultura est ntida y especficamente iden-
tificada como un autntico objetivo constitucional98 que motiva su necesario encaje en el texto de 1978, bien
que desprovista de los tintes de urgente intervencin y fuerte compromiso con que la materia accedi en su
momento a la anterior Constitucin republicana de 1931.
De este modo surge la referencia agraria dentro del artculo 130, dentro del Ttulo VII de Economa y Hacienda:
1. Los poderes pblicos atendern la modernizacin y desarrollo de todos los sectores econmicos y, en
particular, de la agricultura, de la ganadera, de la pesca y de la artesana, a fin de equiparar el nivel de vida
de todos los espaoles.

95
STC 1/1982, de 28 de enero y 71/1982, de 30 de noviembre. Puede verse tambin GOIG MARTNEZ, J. M. Comentarios al artculo 130 CE en la
obra colectiva de ALZAGA VILLAAMIL, O. Comentarios a la Constitucin Espaola de 1978. Cortes Generales y Editoriales de Derecho Reunidas,
Madrid, 1998. Tomo X, Pp. 121 ss.
96
MARTIN RETORTILLO, S. Derecho agrario y Derecho Pblico. Revista Espaola de Derecho Administrativo, N 5. 1975.. Pp. 167 ss.
97
POMED SNCHEZ, L. La distribucin de competencias sobre agricultura en el marco de la Unin Europea. Revista de Administracin Publica,
N 148, enero-abril 1999. Pp. 136.
98
LOPEZ RAMN, F. Agricultura dentro del libro de MARTIN RETORTILLO, S. Derecho Administrativo Econmico, Editorial La Ley, Madrid,
1988, Pp. 292 ss.

61
Derecho Administrativo Agrario

2. Con el mismo fin, se dispensar un tratamiento especial a las zonas de montaa.


El artculo 130 no slo guarda ntima relacin con el contenido de los artculos 40 (progreso social y eco-
nmico), 131 (planificacin de la actividad econmica) y 138 (solidaridad e igualdad territorial) de la Consti-
tucin99, sino que este precepto -junto con otros- es fundamento para que los poderes pblicos delimiten el
contenido esencial del derecho de propiedad en relacin con cada tipo de bienes100 y ofrece la imagen contem-
pornea del derecho de propiedad, al que se incorporan exigencias sociales101 y que constituye, como seala
GOIG MARTNEZ102, elemento de encuadre de los derechos de los empresarios103.
En el segundo orden apuntado, el Ttulo VIII de la Constitucin (artculos 137 a 158) establece as en el pri-
mero de sus preceptos (artculo 137):
El Estado se organiza territorialmente en municipios, provincias y en las Comunidades Autnomas que se
constituyan. Todas estas entidades gozan de autonoma para la gestin de sus respectivos intereses.
Quedando garantizado por el Estado el principio de solidaridad del artculo 2 de la Constitucin y atendido
el establecimiento de un equilibrio econmico adecuado y justo entre las diversas partes del territorio espaol
(con singular atencin a las circunstancias del hecho insular), destaca el artculo 138.2 CE que las diferencias
entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autnomas no podrn implicar en ningn caso privilegios eco-
nmicos o sociales.
Sentado que todos los espaoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio
del Estado, aade el artculo 139 CE -con marcada incidencia en el mbito jurdico agrario que nos ocupa- que
ninguna autoridad podr adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulacin
y establecimiento de las personas y la libre circulacin de bienes en todo el territorio espaol.

2. EL RECONOCIMIENTO COMPETENCIAL EN MATERIA DE AGRICULTURA: COMPETEN-


CIAS DEL ESTADO Y DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS

Los artculos 148 y 149 CE establecen un curioso mecanismo de atribucin competencial en material agrcola.
De una parte, establece el artculo 148:

1. Las Comunidades Autnomas podrn asumir competencias en las siguientes materias:


(...)
7 La agricultura y ganadera, de acuerdo con la ordenacin general de la economa.

En correspondencia con lo anterior, seala el artculo 149:

1. El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias:


()
13 Bases y coordinacin de la planificacin general de la actividad econmica.

El juego competencial queda establecido de modo ms o menos (ms bien menos) claro: las Comunidades
Autnomas tienen (pueden tener, pero de hecho tienen y han ejercido todas) competencias en materia de agri-
cultura y ganadera. Pero ello debe compaginarse con la competencia (nada menos que exclusiva) del Estado
sobre la ordenacin general de la economa (lo que no deja de ser un trmino perteneciente a la conocida cate-
gora de los conceptos jurdicos indeterminados).
Lo ha sealado expresamente el Consejo de Estado en su dictamen 4420/1996, de 26 de diciembre: todas
las Comunidades Autnomas, con leves diferencias de matiz en la formulacin, han asumido competencias ex-

99
STC 96/1984, de 19 de octubre.
100
STC 170/1989, de 19 de octubre.
101
STC 37/1987, de 26 de marzo.
102
GOIG MARTNEZ, J.M. Op. Cit. Pp. 125.
103
STC 14/1992, de 10 de febrero.

62
Derecho Administrativo Agrario

clusivas en materia de agricultura. Ahora bien, esa exclusividad debe entenderse en los trminos del artculo
148.1.1.7 de la Constitucin que la supedita a la ordenacin de la economa. As lo ha declarado el Tribunal
Constitucional (STC 188/1989, que se remite a la 95/1986104), poniendo en relacin este concepto con el artculo
149.1.13 de la Constitucin, relativo a la competencia del Estado para fijar las bases de la planificacin general
de la actividad econmica.
De un modo muy ntido establece la STC 80/1985, de 4 de julio, (asunto de la procesionaria del pino) que
la agricultura resulta una competencia exclusiva de las Comunidades Autnomas dentro de las bases de la or-
denacin econmica, lo que supone el reconocimiento a favor del Estado de la facultad para regular o incluso
adoptar las medidas necesarias para integrar la agricultura de la Comunidad Autnoma en la poltica econmica
general, a cuyo efecto pueden determinarse las bases que deben ser respetadas por las Comunidades Autnomas
en el ejercicio de sus propias competencias.
En todo caso, la agricultura se convierte en un complejo campo de competencias entre Estado y Comunidades
Autnomas en el que adquiere una singular relevancia la funcin del Tribunal Constitucional, interpretando y
decidiendo caso a caso cules sean los respectivos alcances del poder administrativo de Estado y Comunidades
Autnomas105, donde se desarrolla el interesante concepto de la fuerza expansiva de la agricultura como com-
petencia autonmica.
As, el ejercicio de las competencias autonmicas viene condicionado por las competencias estatales en ma-
teria econmica, comercio exterior o sanidad exterior106 (SSTC 144/1985, 95/1986, 186/1988, 192/1990,
76/1991...), correspondiendo al Estado, por tanto, fijar las directrices globales de regulacin del mercado agro-
pecuario nacional y las polticas de precios y abastecimientos. Las Comunidades Autnomas, dentro de esas
bases y directrices generales, pueden adoptar medidas que, respetando la regulacin homognea general (el
mnimo comn denominador normativo que constituye la legislacin bsica) complementan las acciones en
materia de agricultura y ganadera generales con aqullas que son propias y que no supongan interferencia en
el conjunto (STC 14/1989).
Como seala CASTILLO BLANCO, no puede olvidarse aqu la relevante competencia que supone para el
Estado la adaptacin a la normativa comunitaria del derecho interno. Debemos llamar la atencin sobre el discreto
pero relevante papel que juega el Consejo de Estado con sus dictmenes preceptivos en tales actuaciones107.
Con todas las salvedades anteriores y a reserva del deslinde competencial concreto de cada caso, podemos
enunciar (de la mano de GONZALO108) lo que si podramos considerar en todo caso como atribuciones estatales
especficas vinculadas o cercanas a la agricultura (con la paralela invocacin de las circunstancias del artculo
149.1 a que se acogen):

01) Las normas referentes a arrendamientos rsticos, cuya iniciativa proponen conjuntamente los Ministe-
rios de Justicia y de Agricultura, Alimentacin y Medio Ambiente (8).
02) La legislacin sobre propiedad intelectual e industrial (9), cuando afecta al privilegio del agricultor en
materia de semillas y similares.

104
la agricultura es una de las materias cuya integra asuncin competencial por las Comunidades Autnomas ha sido permitida por la Constitucin,
en su art. 148. De acuerdo con esta previsin constitucional, el art. 12.1.4 del Estatuto de Autonoma de Catalua atribuye, en efecto, a la Generalidad
la competencia exclusiva sobre la agricultura. Pero ello no significa que el carcter exclusivo con que se predica la competencia autonmica sobre el
sector agrcola sea en si mismo un impedimento infranqueable a toda intervencin estatal en la materia dentro del territorio de Catalua, y ello no slo
porque ciertas materias o actividades, estrechamente ligadas a la agricultura, pueden caer bajo otros enunciados competenciales que el art. 149 de la
Constitucin confa al Estado, sino sobre todo porque tanto la norma fundamental como el propio Estatuto de Autonoma dejan a salvo las facultades de
direccin general de la economa, y, por tanto, de cada uno de sus sectores productivos, que han de quedar en poder de los rganos centrales del Estado.
105
Un estudio completo y sinttico sobre el particular puede verse en RODRIGUEZ PORTUGUS, M. La distribucin de competencias entre el
Estado y las Comunidades Autnomas en materia de agricultura. Revista de Estudios de la Administracin Local y Autonmica, enero-abril 2010, n
312, Pp. 127-179.
106
CASTILLO BLANCO, F. A. Comentarios al artculo 148 de la Constitucin en el libro Colectivo ALZAGA VILLAAMIL, O. Comentarios a
la Constitucin Espaola de 1978. Editoriales de Derecho Reunidas, Madrid, 1999. Tomo XI, Pp. 174 ss.
107
La Ley 8/1994, de 19 de mayo, por la que se regula Comisin Mixta para la Unin Europea establece en su Disposicin Adicional 1:
El Consejo de Estado deber ser consultado sobre las normas que se dicten en ejecucin, cumplimiento y desarrollo del Derecho Comunitario eu-
ropeo, de conformidad y en los trminos establecidos en su propia Ley Orgnica.
108
GONZALO, M. y SINZ VLEZ, J.L. El Derecho Pblico de la Agricultura: estado actual y perspectivas. Ministerio de Agricultura, Pesca y
Alimentacin, Secretara General Tcnica, Madrid, 1998. Pp. 106 ss.

63
Derecho Administrativo Agrario

02) La normativa bsica sobre seguros (11), cuya gestin en el mbito agrario ejerce el organismo aut-
nomo ENESA.
04) El fomento y coordinacin general de la investigacin cientfica y tcnica (15) que, por lo que se refiere
a la agricultura y la pesca se ejerce a travs del INIA109 y el IEO.
05) La sanidad exterior y las bases y coordinacin general de la sanidad (16) que, por lo que afecta a la
sanidad animal, ejerce la Direccin General de Ganadera del hoy MAGRAMA. (Ministerio de Agri-
cultura, Alimentacin y Medio Ambiente).
06) Las bases del rgimen jurdico de las administraciones pblicas (18) que, por lo que respecta a la nor-
mativa bsica de las Cmaras Agrarias, ejerce el propio MAGRAMA.
07) La legislacin bsica de vas pecuarias (23).
08) Las obras pblicas de inters general o cuya realizacin afecte a ms de una Comunidad Autnoma
(24) como es el caso de los regados.
09) Las estadsticas para fines estatales (31) agrarias, pesqueras y alimentarias.
10) La normativa bsica sobre denominaciones de origen de determinados productos (vinos, cavas, etc...)
cuando el territorio de su cultivo pertenece a ms de una comunidad autnoma.

Frente a tal enumeracin especfica, lo cierto es que las Comunidades Autnomas gozan de una autntica
vis atractiva con su competencia general del artculo 148.1.7 de la Constitucin, la cual termina prevaleciendo
salvo que se halle en el cualificado caso de alguno de los supuestos anteriores o afecte de modo claro y evidente
a la ordenacin general de la economa del 149.1.13 (que, a su vez, tampoco puede constituir un cajn de
sastre nominal para atribuirse el Estado competencias que no le corresponden).
Sobre dicha aparente colisin entre las competencias de las Comunidades Autnomas y la del Estado en re-
lacin al desarrollo del artculo 149.1.13 y su significado como legislacin bsica han venido a pronunciarse
un conjunto de sentencias del Tribunal Constitucional (SSTC 90/2012, de 7 de mayo, 109/2012, de 21 de mayo,
y 127/2012, de 18 de junio,) estableciendo la siguiente doctrina (aqu en relacin al ejercicio de la potestad
sancionadora en relacin con el Estatuo de la Via y del Vino y su complementacin autonmica (STC
107/2013, de 6 de mayo de 2013):
al igual que se hace en las dos ltimas Sentencias citadas, procede que nos remitamos ahora al contenido
de la STC 90/2012, reiterando que, como expresamente se dej dicho en la misma convertir la expresin le-
gislacin bsica de la via y del vino empleada por el art. 42 de la Ley 8/2005, de 10 de junio, de la via y del
vino de Castilla y Len, en sinnimo de legislacin estatal en la materia, representa una interpretacin ex-
tensiva de lo dispuesto por el legislador autonmico, pues la precisa remisin a las normas dictadas por el
Estado en ejercicio de una concreta competencia, en este caso la relativa a las bases de ordenacin general
de la economa (art. 149.1.13 CE), que es la invocada en la disposicin final primera de la Ley 24/2003, de la
via y del vino, se expande hasta comprender a la totalidad de normas dictadas por el Estado en la materia,
con abstraccin de que posean la condicin formal de bases o carezcan de la misma (FJ 5). Ello supone una
interpretacin del precepto legal autonmico que prescinde del sentido que en el orden constitucional y esta-
tutario de distribucin de competencias encierra lo bsico y que difcilmente puede considerarse acorde con
las exigencias de predeterminacin normativa de los ilcitos consustanciales al ya reseado mandato de taxa-
tividad (mismo fundamento jurdico 5 ya citado).
Todo ello conduce al otorgamiento del amparo solicitado por ******., pues la subsuncin de su conducta
en el ilcito administrativo tipificado por el art. 40.2 d) de la Ley 24/2003, de 10 de julio, de la via y del vino,
supuso una quiebra de la garanta material del derecho fundamental a la legalidad sancionadora proclamado
por el art. 25.1 CE.
En relacin al concreto caso de la percepcin por el Tribunal Constitucional de la aplicacin del en muchas
ocasiones- difcil campo de deslinde entre competencias autonmicas y estatales derivadas del artculo 149.1.13

109
Debe tenerse en cuenta que la cita del autor es anterior a la ltima reordenacin del INIA, luego ubicado en un entorno departamental diferente a
Agricultura.

64
Derecho Administrativo Agrario

seala la STC 104/2013, de 25 de abril que en el sector agropecuario, como en cualquier otro sector econ-
mico:
Corresponde al Estado, en virtud de su competencia de ordenacin general de la economa, establecer
las directrices globales de ordenacin y regulacin del mercado agropecuario nacional quedando reservada
a la Comunidad Autnoma la competencia para adoptar, dentro del marco de esas directrices generales, todas
aquellas medidas que no resulten contrarias a las mismas, sino complementarias, concurrentes o neutras de
tal forma que estando encaminadas a mejorar las estructuras de la agricultura y ganadera propias no supon-
gan interferencia negativa o distorsin de la ordenacin general establecida por el Estado, sino ms bien que
sean coadyuvantes o inocuas para esta ordenacin estatal (STC 158/2011, de 19 de octubre, FJ 8, con cita
de la STC 14/1989, de 26 de enero, FJ 3).
Tambin se han introducido importantes precisiones al respecto con ocasin de la STC 74/2014, de 8 de
mayo de 2014:
Sobre la competencia estatal de ordenacin general de la economa (art. 149.1.13 CE), la doctrina
constitucional tiene establecido que bajo la misma encuentran cobijo tanto las normas estatales que fijen las
lneas directrices y los criterios globales de ordenacin de un sector concreto como las previsiones de acciones
o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenacin de cada
sector (SSTC 95/1986, 213/1994, etc.). No obstante, la jurisprudencia constitucional tambin ha precisado
(SSTC 125/1984, 76/1991) que dicha competencia estatal no puede extenderse hasta incluir cualquier accin
de naturaleza econmica si no posee una incidencia directa y significativa sobre la actividad econmica general
(SSTC 186/1988, 133/1997), pues, de no ser as, se vaciara de contenido una materia y un ttulo competencial
ms especfico (STC 112/1995) (STC 99/2012, de 8 de mayo, FJ 3). Tambin hemos afirmado que la compe-
tencia estatal ex art. 149.1.13 CE tiene un carcter transversal, ya que aun existiendo una competencia
sobre un subsector econmico que una Comunidad Autnoma ha asumido como exclusiva en su Estatuto
esta atribucin competencial no excluye la competencia estatal para establecer las bases y la coordinacin de
ese subsector, y que el ejercicio autonmico de esta competencia exclusiva puede estar condicionado por me-
didas estatales, que en ejercicio de una competencia propia y diferenciada pueden desplegarse autnomamente
sobre diversos campos o materias, siempre que el fin perseguido responda efectivamente a un objetivo de pla-
nificacin econmica [STC 225/1993, de 8 de julio, FJ 3 d)]. Igualmente, se ha destacado que el posible
riesgo de que por este cauce se produzca un vaciamiento de las concretas competencias autonmicas en materia
econmica obliga a enjuiciar en cada caso la constitucionalidad de la medida estatal que limita la competencia
asumida por una Comunidad Autnoma como exclusiva en su Estatuto, lo que implica un examen detenido de
la finalidad de la norma estatal de acuerdo con su objetivo predominante, as como su posible correspon-
dencia con intereses y fines generales que precisen de una actuacin unitaria en el conjunto del Estado [por
todas, STC 225/1993, de 8 de julio, FJ 3 d)] (STC 143/2012, de 2 de julio, FJ 3). Y es que si bien es evidente,
como ya hemos afirmado, que el Estado retiene ciertas capacidades en aquellos aspectos sectoriales de la
economa que pudieran ser objeto de competencia exclusiva de las Comunidades Autnomas pero que deben
acomodarse a las directrices generales mediante las que aqul fija las bases de la planificacin econmica y
coordina la misma, no lo es menos que dichas facultades de supervisin no pueden suponer en ningn caso
que se desfigure un reparto constitucional y estatutario de competencias en el que las Comunidades Autnomas
han recibido importantes responsabilidades en materia econmica (STC 77/2004, de 29 de abril, FJ 4).
Y todo ello ha sido recordado una vez ms con ocasin de la STC 74/2014, de 8 de mayo de 2014 donde se
ha recordado que:
En concreto sobre la competencia estatal de ordenacin general de la economa (art. 149.1.13 CE),
la doctrina constitucional tiene establecido que bajo la misma encuentran cobijo tanto las normas estatales
que fijen las lneas directrices y los criterios globales de ordenacin de un sector concreto como las previsiones
de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordena-
cin de cada sector (SSTC 95/1986, 213/1994, etc.). No obstante, la jurisprudencia constitucional tambin ha
precisado (SSTC 125/1984, 76/1991) que dicha competencia estatal no puede extenderse hasta incluir cualquier
accin de naturaleza econmica si no posee una incidencia directa y significativa sobre la actividad econmica
general (SSTC 186/1988, 133/1997), pues, de no ser as, se vaciara de contenido una materia y un ttulo com-
petencial ms especfico (STC 112/1995) (STC 99/2012, de 8 de mayo, FJ 3). Tambin hemos afirmado que
la competencia estatal ex art. 149.1.13 CE tiene un carcter transversal, ya que aun existiendo una com-

65
Derecho Administrativo Agrario

petencia sobre un subsector econmico que una Comunidad Autnoma ha asumido como exclusiva en su Es-
tatuto esta atribucin competencial no excluye la competencia estatal para establecer las bases y la coor-
dinacin de ese subsector, y que el ejercicio autonmico de esta competencia exclusiva puede estar
condicionado por medidas estatales, que en ejercicio de una competencia propia y diferenciada pueden des-
plegarse autnomamente sobre diversos campos o materias, siempre que el fin perseguido responda efectiva-
mente a un objetivo de planificacin econmica [STC 225/1993, de 8 de julio, FJ 3 d)]. Igualmente, se ha
destacado que el posible riesgo de que por este cauce se produzca un vaciamiento de las concretas competencias
autonmicas en materia econmica obliga a enjuiciar en cada caso la constitucionalidad de la medida estatal
que limita la competencia asumida por una Comunidad Autnoma como exclusiva en su Estatuto, lo que implica
un examen detenido de la finalidad de la norma estatal de acuerdo con su objetivo predominante, as como
su posible correspondencia con intereses y fines generales que precisen de una actuacin unitaria en el conjunto
del Estado [por todas, STC 225/1993, de 8 de julio, FJ 3 d)] (STC 143/2012, de 2 de julio, FJ 3). Y es que si
bien es evidente, como ya hemos afirmado, que el Estado retiene ciertas capacidades en aquellos aspectos
sectoriales de la economa que pudieran ser objeto de competencia exclusiva de las Comunidades Autnomas
pero que deben acomodarse a las directrices generales mediante las que aqul fija las bases de la planificacin
econmica y coordina la misma, no lo es menos que dichas facultades de supervisin no pueden suponer en
ningn caso que se desfigure un reparto constitucional y estatutario de competencias en el que las Comunidades
Autnomas han recibido importantes responsabilidades en materia econmica (STC 77/2004, de 29 de abril,
FJ 4).

3. INSTRUMENTOS DE COLAbORACIN ENTRE EL ESTADO Y LAS COMUNIDADES


AUTNOMAS

De acuerdo con GONZALO110 los instrumentos para articular la cooperacin interinstitucional agraria son
bsicamente cinco: los rganos de cooperacin, la planificacin y programacin conjunta de actuaciones, los
convenios de colaboracin, las encomiendas de gestin y la participacin en los procesos normativos internos
y exteriores. Examinmoslos.

A) Los rganos de cooperacin

Los de mayor relieve seran las Conferencias Sectoriales de Agricultura y Desarrollo Rural. Reguladas en
el artculo 5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y
del Procedimiento Administrativo Comn (LRJPAC).
Su finalidad es la de debatir asuntos de inters comn, adoptando acuerdos sobre las actuaciones futuras
entre la Administracin General del Estado y los gobiernos autonmicos representados por los consejeros de
agricultura. La Conferencia suele crear grupos de trabajo en su seno para que se informe con rigor tcnico sobre
los asuntos que competa (as, por ejemplo, la vitivinicultura, la produccin lctea, los cultivos herbceos, el
vacuno de carne o las estadsticas agroalimentarias).
La Conferencia supone un importante apoyo para la elaboracin de nuevas normas agropecuarias, allanando
el camino mediante los debates en su seno.

b) planificacin y programacin conjunta de actuaciones

Atendida en el artculo 7 de la LRJPAC, suponen la posibilidad de que la Administracin del Estado y la de


las Comunidades Autnomas acuerden actuaciones conjuntas para el logro de objetivos comunes en el mbito
de las competencias concurrentes que ostenten.
Exigen definir los objetivos a cumplir, las actuaciones a desarrollar por cada Administracin, la definicin
de los medios personales y materiales, los compromisos financieros, su duracin, seguimiento y evaluacin.

110 GONZALO, M. Op. Cit. Pp. 110 ss.

66
Derecho Administrativo Agrario

C) Los convenios de colaboracin

Contemplados en el artculo 6 LRJPAC, constituyen el medio ms regulado y utilizado del sistema auton-
mico. Supone un carcter contractual no normativo que permite que las administraciones colaboradoras acten
en el estricto mbito de sus competencias111.

D) Las encomiendas de gestin

Definidas en el artculo 15 LRJPAC, permiten la realizacin de actividades de carcter material, tcnico o


de servicios que, siendo competencia de los rganos de una Administracin, pueden ser encomendadas a otros
rganos o entidades de la misma o de distinta Administracin, bien por razones de eficacia, bien porque no se
posean los medios tcnicos idneos para su desempeo.

E) La participacin en los procesos normativos internos y externos

La cooperacin normativa supone el favorecimiento de la produccin de normas y regulaciones de modo


conjunto, bien mediante la participacin de unos en el proceso normativo de los otros (generalmente, de las
Comunidades Autnomas en el proceso de elaboracin de normas del Estado), bien mediante la colaboracin
en la reduccin de la conflictividad tanto en va contencioso-administrativa como, sobre todo, ante el Tribunal
Constitucional. A veces, como recuerda GONZALO, se produce incluso el desistimiento de conflictos pen-
dientes, su retirada o allanamiento cuando las posiciones lo justifican. El propio Tribunal Constitucional, cuando
resuelve un asunto, apela en ocasiones a las partes para que reconsideren la retirada de otros semejantes pen-
dientes o cuando aparece una nueva norma acorde con la jurisprudencia ms reciente.

111 Baste como simple dato de su efectividad el hecho de que en un ao normal suelen y pueden firmarse ms de 100 convenios agrarios entre Estado

y Comunidades Autnomas.

67
CAPTULO VII

ADMINISTRACIN LOCAL Y AGRICULTURA

1. Evolucin de la Administracin Local en relacin con la Agricultura

Respecto a la participacin de provincias y municipios en el desarrollo de la agricultura, ya Jovellanos (en


el Informe de la Ley Agraria112. se hace eco de la conveniencia de crear un fondo provincial de mejoras de-
dicando a tal fin el producto de tierras baldas de cada provincia (si se vendieran) o su renta (si se dieran en en-
fiteusis).

La Administracin Local antigua113 en relacin con la agricultura y segn GONZLEZ DE LINARES estaba
dedicada a los concejos, el reparto de la contribucin territorial, la administracin de los bienes de propios y
comunes, la polica, los montes, los pastos comunales, las obras de concejo, la beneficencia y caridad para con
los ms necesitados. Y muy poco ms y a un nivel extremadamente bsico.

La evolucin de los asentamientos de poblacin durante la reconquista hasta los municipios afirmados como
Administracin frente al poder regio114 da paso al reformismo ilustrado y al municipalismo (si como tal poda
llamarse entonces) de las Cortes de Cdiz de 1812. En toda esta evolucin el poder central trataba con un poder
local que tena importantes atribuciones en materia agraria.

El rgimen local contemporneo (con los sucesivos modelos de corte francs, la creacin de la provincia y
la divisin provincial de Javier de Burgos de 1833 refleja el paso de un modelo moderado a otro progresista y
democrtico115 que da paso al modelo de la Restauracin, seguido por los proyectos de rgimen local de finales
del XIX. Se pasa, en definitiva, del ideario de Maura a -ya dentro del siglo XX- los Estatutos municipal y pro-
vincial de Calvo Sotelo. En todos ellos la presencia de la agricultura en la Administracin Municipal es la
propia de un pas que mayoritariamente vive y atiende al campo como subsector econmico prioritario.

El rgimen local de la II Repblica supone el reforzamiento competencial local en materia agraria (bien que
de modo indirecto) a travs de la institucin de la Reforma Agraria, pieza nuclear de la accin administrativa
del poder central en el entorno local y provincial. Se volver sobre ella ms adelante en otro Captulo.

Tras la Guerra Civil, el paso al rgimen local franquista constata un cambio de modelo econmico en el que
el campo deja progresivamente paso a la ciudad. Como sector econmico y como factor de pujanza. Pero el
mantenimiento de estructuras econmicas agrarias con un alto grado de desequilibrio en el mbito local obligan
al rgimen del general Franco a una reordenacin territorial relevante en el entorno local, la cual vendr de la
mano de la colonizacin agraria, en sus diversas formas y pocas. Aqu tambin tendr un significativo peso la
Administracin Local con relacin a la agricultura, bien que derivada y reflejamente de las competencias plenas
del poder central.

As, la colonizacin agraria posterior a la Guerra Civil marc un conjunto de atribuciones agrarias a las
Corporaciones Locales, vinculadas al Instituto Nacional de Colonizacin y luego al Instituto Nacional de Reforma

112
Informe de la Sociedad Econmica de esta Corte al Real y Supremo Consejo de Castilla en el Expediente de Ley Agraria. Facsmil de la edicin
de 1795. Lex Nova, Valladolid, 1995. Pgina 142.
113
En la terminologa de autores del gusto decimonnico como GONZALEZ DE LINARES, G. La agricultura y la Administracin Municipal,
Madrid, 1882.
114
SOSA WAGNER, F. Manual de Derecho Local, Aranzadi, 2002.Pp. 25 ss.
115
LLISET BORRELL, F. Manual de Derecho Local. El Consultor de los Ayuntamientos, Madrid, 2001. Pp. 105 ss. Puede verse tambin RIVERO
YSERN, J.L. Manual de Derecho Local. Thomson Civitas, Madrid, 2000.

69
Derecho Administrativo Agrario

y Desarrollo Agrario (IRYDA)116. Y todava perduran algunos de sus efectos reguladores en el mbito agrario
local.

2. LOS SERVICIOS ADMINISTRATIVOS LOCALES Y LA ACTIVIDAD AGRARIAEN LA


ACTUALIDAD
Llegada la Constitucin Espaola de 1978, el artculo 137 seala que el Estado se organiza territorialmente
en municipios, en provincias y en las Comunidades Autnomas que se constituyan. Y atribuye a todas estas en-
tidades autonoma para la gestin de sus respectivos intereses. Y tambin por supuesto los agrarios.
Por lo que respecta a los municipios el artculo 140 (dentro del Captulo Segundo del Ttulo VIII dedicado
a la organizacin territorial del Estado) garantiza la autonoma de los municipios, aadiendo que gozarn de
personalidad jurdica plena, correspondiendo su gobierno y administracin a sus respectivos Ayuntamientos,
integrados por los Alcaldes y los Concejales.
En cuanto a las provincias (artculo 141) se les define como una entidad local con personalidad jurdica pro-
pia, determinada por la agrupacin de municipios y divisin territorial para el cumplimiento de las actividades
del Estado. Por su parte, el gobierno y la administracin autnoma de las provincias estarn encomendados a
Diputaciones u otras Corporaciones de carcter representativo.
Dentro del desarrollo legal estatal del rgimen local son muy escasas las competencias que el artculo 25.1
de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Rgimen Local otorga a los municipios en materias
vinculadas a la agricultura.
Algunos autores como CORRAL117 entienden que la desaparicin del sindicalismo oficial (Hermandades y
Cmaras Agrarias), tras la Ley de Cmaras Agrarias de 24 de diciembre de 1986, ha reintegrado a su origen
municipal las competencias sobre polica rural, guardera, caminos rurales, pastos, hierbas y rastrojeras, etc...
Sern en este mbito -como en tantos otros- las distintas Comunidades Autnomas quienes, al promulgar
sus leyes de Administracin Local desarrollando la legislacin bsica estatal, vengan a completar y perfilar el
concreto alcance de cada Corporacin Local en cada Comunidad Autnoma.

A) La organizacin territorial local


Dentro de la Ley 7/1985, de 2 de abril reguladora de las Bases del Rgimen Local, su artculo 1 establece
que los Municipios son entidades bsicas de la organizacin territorial del Estado y cauces inmediatos de par-
ticipacin ciudadana en los asuntos pblicos, que institucionalizan y gestionan con autonoma los intereses pro-
pios de las correspondientes colectividades.
Aade luego que la Provincia y, en su caso, la Isla gozan, asimismo, de idntica autonoma para la gestin
de los intereses respectivos.
Resultan as, conforme al artculo 3 de la misma norma legal, las siguientes entidades locales territoriales:
a) El Municipio.
b) La Provincia.
c) La Isla en los archipilagos balear y canario.

116
En relacin al IRYDA y respecto a su evolucin puede sealarse el dictamen 173/1999, de 11 de febrero de 1999 del Consejo de Estado:
Con origen en el denominado Parque de Maquinaria del Instituto Nacional de Reforma y Desarrollo Agrario, una vez extinguido ste y convertido
en TRAGSA (mediante autorizacin contenida en el Real Decreto 379/1977, de 21 de enero), la empresa quedaba obligada a realizar (en la nueva
redaccin dada al Real Decreto anterior en su artculo 6 por el Real Decreto 1773/1977, de 11 de julio):
...las obras de nivelacin, movimiento de tierras, drenajes, desmontes, roturaciones, as como aquellos tipos de obras que el Parque de Maquinaria
del Organismo viene realizando en la actualidad.
Las obras que a ttulo obligatorio realice la empresa por orden del Instituto, se considerarn ejecutadas por ste con sus propios medios incluidas,
por tanto, en el artculo sesenta, apartado uno, de la vigente Ley de Contratos del Estado.
Ser luego el Real Decreto 424/1984, de 8 de febrero el que autorice la nueva modificacin del Real Decreto 379/1977 para dar entrada a una ms
amplia consideracin del objeto social de la entidad, debido no slo al aumento de actividad de TRAGSA (por su contrastada eficacia en el mbito de
las actuaciones agrarias, no slo abarcables mediante la accin en infraestructuras) sino al emergente hecho econmico de la presencia de las Comu-
nidades Autnomas, quienes efectivamente haban recibido gran parte de las antiguas atribuciones que en materia de agricultura correspondan otrora
al IRYDA.
117
CORRAL, E. Diccionario de Administracin Local. El Consultor de los Ayuntamientos, Madrid, 2001. Voz Agricultura.

70
Derecho Administrativo Agrario

Y gozan, asimismo, de la condicin legal de entidades locales:

a) Las Entidades de mbito territorial inferior al municipal, instituidas o reconocidas por las Comunidades
Autnomas.
b) Las Comarcas u otras entidades que agrupen varios Municipios, instituidas por las Comunidades Aut-
nomas de conformidad con esta Ley y los correspondientes Estatutos de Autonoma.
c) Las Areas Metropolitanas.
d) Las Mancomunidades de Municipios.

b) Las competencias de las Corporaciones Locales

Por su parte, el artculo 25.1 establece que el Municipio, para la gestin de sus intereses y en el mbito de
sus competencias, podr promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios pblicos contribuyan
a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal. Interesa resaltar que este precepto y en
este apartado se ha respetado por la reforma de rgimen local puesta en marcha mediante la Ley 27/2013, de
27 de diciembre, de racionalizacin y sostenibilidad de la Administracin Local
Sin embargo, no puede olvidarse que el Municipio ejercer en todo caso las competencias, en los trminos
de la legislacin del Estado y de las Comunidades Autnomas.
Habr que estar, pues, a las atribuciones que le reserven tales ordenamientos jurdicos (estatal y autonmico
respectivo) en el mbito agrario. Podemos avanzar que son escasas y no excesivamente amplias las competen-
cias que retenan los municipios en tal materia.
Por su parte, las Diputaciones Provinciales tienen igualmente como competencias propias las que les atri-
buyan, en este concepto, las leyes del Estado y de las Comunidades Autnomas en los diferentes sectores de la
accin pblica, y en todo caso tras la reforma operada por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalizacin
y sostenibilidad de la Administracin Local:

a) La coordinacin de los servicios municipales entre s para la garanta de la prestacin integral y adecuada
a que se refiere el apartado a) del nmero 2 del artculo 31.
b) La asistencia y cooperacin jurdica, econmica y tcnica a los Municipios, especialmente los de menor
capacidad econmica y de gestin. En todo caso garantizar en los municipios de menos de 1.000 habi-
tantes la prestacin de los servicios de secretara e intervencin.
c) La prestacin de servicios pblicos de carcter supramunicipal y, en su caso, supracomarcal y el fomento
o, en su caso, coordinacin de la prestacin unificada de servicios de los municipios de su respectivo
mbito territorial. En particular, asumir la prestacin de los servicios de tratamiento de residuos en los
municipios de menos de 5.000 habitantes, y de prevencin y extincin de incendios en los de menos de
20.000 habitantes, cuando stos no procedan a su prestacin.
d) La cooperacin en el fomento del desarrollo econmico y social y en la planificacin en el territorio pro-
vincial, de acuerdo con las competencias de las dems Administraciones Pblicas en este mbito.
e) El ejercicio de funciones de coordinacin en los casos previstos en el artculo 116 bis.
f) Asistencia en la prestacin de los servicios de gestin de la recaudacin tributaria, en periodo voluntario
y ejecutivo, y de servicios de apoyo a la gestin financiera de los municipios con poblacin inferior a
20.000 habitantes.
g) La prestacin de los servicios de administracin electrnica y la contratacin centralizada en los muni-
cipios con poblacin inferior a 20.000 habitantes.
h) El seguimiento de los costes efectivos de los servicios prestados por los municipios de su provincia.
Cuando la Diputacin detecte que estos costes son superiores a los de los servicios coordinados o pres-

71
Derecho Administrativo Agrario

tados por ella, ofrecer a los municipios su colaboracin para una gestin coordinada ms eficiente de
los servicios que permita reducir estos costes.
i) La coordinacin mediante convenio, con la Comunidad Autnoma respectiva, de la prestacin del servicio
de mantenimiento y limpieza de los consultorios mdicos en los municipios con poblacin inferior a
5000 habitantes.

3. ORGANIzACIN Y COMPETENCIAS DE LAS CORPORACIONES LOCALES EN MATERIA


AGRARIA

Desde la perspectiva de la legislacin bsica comn (constituida por el texto refundido de disposiciones en
materia de rgimen local aprobado mediante el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril), podemos
identificar las siguientes competencias especficas agrcolas en el mbito local:

A) bienes de las Corporaciones Locales

El artculo 78 dispone que los bienes comunales que, por su naturaleza intrnseca o por otras causas, no
hubieren sido objeto de disfrute de esta ndole durante ms de diez aos, aunque en alguno de ellos se haya
producido acto aislado de aprovechamiento, podrn ser desprovistos de su carcter comunal mediante acuerdo
de la Entidad local respectiva. Este acuerdo requerir, previa informacin pblica, el voto favorable de la ma-
yora absoluta del nmero legal de miembros de la Corporacin y posterior aprobacin de la Comunidad Au-
tnoma.

En el supuesto de que tales bienes resultasen calificados como patrimoniales y fueren susceptibles de apro-
vechamiento agrcola, debern ser arrendados a quienes se comprometieren a su explotacin, otorgndose pre-
ferencia a los vecinos del Municipio.

b) Montes

De conformidad con el artculo 84, las Entidades locales tendrn la facultad de explotar los montes de su
propiedad y realizarn el servicio de conservacin y fomento de los mismos, todo ello con arreglo a lo estable-
cido en la legislacin especfica sobre montes y aprovechamientos forestales.

Corresponde a las Entidades locales la repoblacin forestal, ordenacin y mejora de los montes de su per-
tenencia, estn o no declarados de utilidad pblica, con intervencin de la Administracin del Estado o de la
Comunidad Autnoma en los planes y trabajos de acuerdo con la legislacin de montes. Si precisaren auxilio
o colaboracin de la Administracin del Estado o de la Comunidad Autnoma, podrn establecerse con stas o
con las Entidades pblicas que ejerzan sus derechos forestales los acuerdos que crean convenientes.

Las Entidades locales poseedoras de montes, declarados o no de utilidad pblica, despoblados en superficie
igual o superior a cien hectreas, debern proceder con sus propios medios o con el auxilio o la colaboracin
antes mencionada a la repoblacin de la cuarta parte de dicha superficie, conforme a las normas dictadas por
la Administracin competente en materia de agricultura.

Si no lo hiciesen, a pesar de la colaboracin de las Administraciones del Estado o de la Comunidad Aut-


noma, stas podrn efectuar por su cuenta la repoblacin a que viene obligada la Entidad local, concediendo a
la misma la opcin de adquirir la propiedad del monte formado, mediante el reintegro con o sin inters del
capital invertido, deduccin hecha, en su caso, de la parte concedida como subvencin o reservndose una par-
ticipacin en las masas arbreas creadas con arreglo al valor del suelo.

No se olvide que la legislacin general en la materia se encuentra en la Ley 43/2003, de 21 de noviembre,


de Montes (la cual debe ser previamente complementada a la luz de la legislacin autonmica de cada Comu-
nidad).

72
Derecho Administrativo Agrario

C) Concentracin parcelaria

El sistema general de concentracin parcelaria que proviene de las primeras leyes de colonizacin agraria118
qued fijado legalmente en el Decreto 118/1973, de 12 de enero, por el que se aprueba el texto de la Ley de
Reforma y Desarrollo Agrario, resultando luego el Decreto 2059/1974, de 27 de junio, por el que se regula pro-
visionalmente el procedimiento para la concentracin parcelaria de carcter privado.
Con el tiempo, las legislaciones autonmicas o bien han producido normas anlogas en el mbito territorial
respectivo o han seguido aplicando (directamente o por reenvo) el procedimiento de la Ley de 1973, que sigue
en vigor en parte.
Dentro de dicho procedimiento ofrecan especial conexin agraria con la Administracin Local las Comi-
siones Locales de Concentracin Parcelaria. En efecto en el artculo 15 de la Ley establece que las Comisiones
Locales de Concentracin Parcelaria son rganos colegiados a los que corresponde proponer al Instituto de Re-
forma y Desarrollo Agrario las bases de la concentracin parcelaria a que se refiere el artculo 184 de la Ley.
Firmes las bases de la concentracin, quedar disuelta la Comisin Local que las hubiere promovido.
Haciendo gala de una especial mezcolanza intersectorial (muy cercana a los Jurados Provinciales de Expro-
piacin, de la Ley de Expropiacin Forzosa), las Comisiones Locales de Concentracin Parcelaria estarn pre-
sididas, con voto de calidad, por los Jueces de Primera Instancia a cuya jurisdiccin pertenezca la zona; si
hubiere varios, por el Decano o por aquel en quien ste delegue. Ser Vicepresidente el Jefe provincial del Ins-
tituto de Reforma y Desarrollo Agrario.
Formarn parte de ella, como Vocales: el Registrador de la Propiedad, el Notario de la zona o, no habiendo
determinacin de zonas notariales, el del Distrito a quien por turno corresponda; un Ingeniero del Instituto, el
Alcalde o Presidente de la Entidad local correspondiente, el Presidente de la Hermandad Sindical de Labradores
y Ganaderos, tres representantes de los agricultores de la zona. Actuar como Secretario de la Comisin Local,
con voz y voto, un funcionario del Instituto que tenga la condicin de Letrado.
Adems, la Comisin Local tiene su domicilio en el local del Ayuntamiento o Entidad local que corresponda,
a los solos efectos de celebracin de reuniones, publicacin de documentos e informaciones orales.

118
Resulta especialmente interesante la apreciacin evolutiva de la colonizacin agraria examinando la disposicin derogatoria de la Ley de Reforma
y Desarrollo Agrario:

Quedan derogadas las disposiciones siguientes:


Real Decreto-ley de 7 de enero de 1927, en cuanto se refiere a la colonizacin, repoblacin interior y dems materias objeto de la presente Ley.
Ley de 26 de diciembre de 1939 sobre Colonizacin de Grandes Zonas.
Ley de 27 de abril de 1946 sobre Expropiacin de Fincas Rsticas por causa de Inters Social.
Ley de 27 de abril de 1946 sobre Colonizaciones de Inters Local.
Ley de 21 de abril de 1949 sobre Colonizacin y Distribucin de la Propiedad de las Zonas Regables.
Decreto-ley de 20 de mayo de 1949 sobre atribucin de facultades al Director general de Colonizacin en materia de expropiacin forzosa.
Ley de 15 de julio de 1952 sobre Explotaciones Ejemplares y Calificadas.
Ley de 15 de julio de 1952 sobre Patrimonios Familiares.
Ley de 3 de diciembre de 1953 sobre Fincas Mejorables, salvo disposiciones adicionales, modificada la tercera por la Ley de 12 de mayo de 1956.
Ley de 30 de marzo de 1954 modificando la de 27 de abril de 1946), de Colonizaciones de Inters Local.
Ley de 15 de julio de 1954 sobre Unidades Mnimas de Cultivo.
Ley de 17 de julio de 1958 aclarando y completando la de 21 de abril de 1949.
Ley 30/1959, de 11 de mayo sobre Permuta Forzosa de Fincas Rsticas.
Ley 13/1962, de 14 de abril sobre Fincas Mejorables.
Ley 15/1962, de 14 de abril modificando de 21 de abril de 1949, sobre Colonizacin y Distribucin de la Propiedad de las Zonas Regables.
Ley de Concentracin Parcelaria, Texto Refundido de 8 de noviembre de 1962.
Ley 51/1968, de 27 de julio, sobre Rgimen de las Tierras Adquiridas por el Instituto Nacional de Colonizacin o afectadas por sus Planes.
Ley 54/1968, de 27 de julio, de Ordenacin Rural.
Ley 27/1971, de 21 de julio, sobre Comarcas y Fincas mejorables.
2) Quedan igualmente derogadas las disposiciones de carcter general con rango de Ley relativas a la colonizacin, ordenacin rural o concentracin
parcelaria, con exclusin, por tanto, de las singularmente aplicables a zonas o comarcas determinadas.
3) No obstante, los preceptos de carcter tributario contenidos en las Leyes a que se refieren los apartados anteriores continuarn en vigor con el
alcance que resulte de la legislacin fiscal vigente.
4) Continuar en vigor la Ley 35/1971, de 21 de julio de creacin del Instituto Nacional de Reforma y Desarrollo Agrario.

73
Derecho Administrativo Agrario

D) Medio Ambiente

Han destacado algunos autores la relevancia del medio ambiente agrcola en relacin a la Administracin
Local119. Efectivamente, compete a dichos responsables locales la proteccin del medio ambiente y la salubridad
pblica en el antes citado artculo 25 de la LRBRL.
Existen as facultades para actuar mediante ordenanzas locales, decretando la intervencin en el medio am-
biente por parte de las Corporaciones Locales.
Los mbitos de intervencin de los municipios, aplicando esta competencia horizontal medioambiental, se-
ran mltiples, debiendo luego ajustarse a las especficas funciones y potestades desarrolladas como normas
adicionales de proteccin dictadas por las diferentes Comunidades Autnomas:

a) Proteccin del aire (desarrollando la Ley 38/1972, de 22 de diciembre, de proteccin del medio ambiente
atmosfrico, derogada por la vigente Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y proteccin
de la atmsfera.).
b) Residuos agrcolas (Ley 10/1998, de 21 de abril, de residuos, derogada por la Ley 22/2011, de 28 de
julio, de residuos y suelos contaminados.), que incluso pueden dar lugar a la formacin de mancomuni-
dades o consorcios entre Administraciones Locales para la efectiva consecucin de estas finalidades.
c) Envases derivados de la agricultura (Ley 11/1997, de 24 de abril, de envases y residuos de envases).

En todo caso la legislacin general y sectorial de medio ambiente constituye un universo en s misma, por
lo que basta con su mencin aqu, donde no se puede desarrollar por su propio carcter omnmodo y ultracom-
prensivo.

119
CARA FUENTES, E.I. Intervencin de la Administracin Local en el Medio Ambiente agrcola: casos de municipios del Poniente almeriense.
VI Congreso Mundial de Derecho Agrario, publicacin de la Universidad de Almera y Editorial Dykinson, Madrid, 2002. Pp. 219 ss.

74
CAPTULO VIII

EVOLUCIN HISTRICA DE LA INTERVENCIN ADMINISTRATIVA SObRE


TENENCIA DE TIERRAS Y PROPIEDAD AGRARIA

1. PODER PbLICO Y PROPIEDAD EN LAS FORMAS PRIMITIVAS DE ORGANIzACIN Y EN


EL DERECHO ROMANO

De acuerdo con BENEYTO120 el hecho de la propiedad no presenta en la historia fases rectilneas, depen-
diendo fundamentalmente de la constitucin de los grupos corporativos.

La abundancia de productos naturales en las pocas primitivas debi motivar no slo el que no se conociera
otra propiedad que la de las cosas necesarias para el sustento que la necesidad misma justificaba sino que los
prados o tierras fueran objeto de simple posesin, en la medida en que estaban reservados para un clan o tribu
que gozaba de sus frutos.

Frente a las tesis del colectivismo generalizado en las pocas pretritas, lo cierto es que difcilmente se pudo
pasar de la propiedad colectiva a la propiedad individual en la medida en que la primera no tena existencia,
postulndose que la autntica propiedad solo cabe referirla a un derecho individual. Podemos hablar en el
origen, pues, de una comunidad de posesin ms que de propiedades colectivas.

Como tal propiedad individual nos llega la regulacin del Cdigo de Hammurabi (2.000 aos antes de Je-
sucristo), contndonos el Gnesis que Abraham compr una sepultura para su mujer Sara o maldiciendo el
Deuteronomio al que cambia los lmites de una heredad.

Los prados y los bosques eran comunes, pudiendo los vecinos cortar maderas para viviendas y llevarse lea
para alimentar el hogar. La comunidad de posesin debi tener normas impuestas por el poder pblico que re-
gularon ms que el derecho de la propiedad el derecho de uso de la posesin comn.

AZCRATE121 ha relacionado la evolucin del derecho de propiedad con el primitivo colectivismo celtib-
rico y con la noticia sobre los vacceos dada por DIODORO acerca de que dividan las tierras arables entre sus
vecinos para que las labrasen, llevando los frutos a la comunidad y distribuyndolos luego. La ocultacin de
bienes era castigada con pena capital por quien tena a su cuidado la comunidad.

En Roma la propiedad se presenta con caracteres de autntica propiedad individual, una soberana ilimitada
sobre un bien o un territorio.

Las poblaciones agrcolas romanas, tan protegidas y amparadas por el poder pblico en la medida que cons-
tituan un referente de riqueza, producen la idea del dominium, vinculada a la exclusiva y excluyente perte-
nencia de la cosa a la persona.

Centralizados todos los derechos en el paterfamilias, no han dejado los romanos una definicin de propiedad
al modo en que hoy se conoce, existiendo varias clases de propiedades aunque en todas, sin exagerar el con-
cepto, queda sometida la cosa al hombre de forma absoluta. El dominium fue un derecho plensimo, no pu-
diendo por ninguna razn ser disminuida la personalidad del paterfamilias, que gozaba de plenitud de derechos
incluso en caso de ausencia. Este es el concepto antiguo, resultando que la idea de soberana del Estado era

120
BENEYTO, J. Instituciones de Derecho Histrico espaol. Barcelona, 1930. Volumen I, Pp. 157 ss.
121
AZCRATE, G. de Historia del derecho de propiedad.

75
Derecho Administrativo Agrario

desconocida hasta la edad imperial, nico momento en que el territorio latino comienza a llenarse de impuestos
(de los que hasta entonces estaban exentos).
Las limitaciones, sin embargo, no tardan en llegar. Y vienen de la mano de la intervencin de los poderes
pblicos en la medida en que no se admita que la libertad del propietario pudiese llegar a hacer un uso indebido
de los bienes, lo que se consideraba contrario al inters propio y al social.
En definitiva, aunque exista una facultad de consumir (ius abutendi) como carcter esencial de la pro-
piedad, los principios de la propiedad romana encontraron en la prctica acertadas correcciones: surgen as in-
fluencias cristianas en el derecho justinianeo ltimo, que contrastan con las ideas del mundo clsico,
alumbrndose una nueva concepcin del derecho de propiedad en la que tienen mucho que decir los poderes
pblicos. La nueva religin, que va calando en el pueblo y en los gobernantes, condena todo sentimiento egosta
y fomenta el espritu solidario.
Autores como RICCOBONO122 reflejan esta evolucin sobre dos casos concretos: el goce de las aguas (que
en el sistema individualista clsico tiene por base un concepto dominical mientras que en el sistema justinianeo
se limita en cuanto que pueda causar un dao a un tercero) y el condominio (que clsicamente no fue regulado
y asume con Justiniano una regulacin en inters del colectivo). En suma, la direccin jurdica de la evolucin
del derecho de propiedad, recogiendo en gran medida la influencia de la nueva religin, avanza en una doble
forma: negativamente, limitando el ejercicio de la propiedad y positivamente concediendo ciertos derechos a
terceros, todo lo cual es progresivamente controlado por el poder pblico como garante del buen funcionamiento
de la comunidad.

2. EL ELEMENTO GERMNICO EN EL DERECHO DE PROPIEDAD Y SU CONSIDERACIN


PbLICA
Segn SCHEPFER123, siguiendo a diversos autores italianos, en el antiguo idioma germnico no hay palabra
que exprese la idea de la propiedad privada. Nunca existi en esa poca un significado primitivo similar al del
dominium romano.
La forma de vida nmada y pastoril adoptada por el pueblo germnico, de un pas a otro, orientada por los
pastos y la guerra, no contribuy a la formacin de una nocin de propiedad de la tierra. Su vida era la cra de
ganados y las intervenciones represivas del poder pblico (multas, sanciones) se medan en cabezas de ganado,
sin que la tierra fuera la base de la riqueza.
JULIO CESAR124 sealaba que los germanos tenan en virtud poseer desiertos y abandonados los terrenos,
no habiendo nadie tan audaz para pararse o habitar en los lugares cercanos. Los campos no tenan mojones y
la forma jurdica prevalente sobre la tierra era la posesin, que se ejerca de forma colectiva.
El paso de la posesin colectiva a la propiedad colectiva estuvo siempre conectado a un entendimiento del do-
minio muy diferente al romano. En un primer perodo, los jefes de las tribus distribuan las tierras entre las familias
que vivan en sociedad, dependiendo la extensin del nmero de componentes y de su dignidad en el grupo.
El paso siguiente, de la propiedad colectiva a la propiedad individual, tampoco fue rpido ni fcil. Del goce
familiar y colectivo de la suerte de tierra se pasa a un derecho permanente y sucesorio sobre los bienes inmuebles
de que la familia goza y la afirmacin individual de la propiedad slo llega de la mano de las casas aisladas
que se construyen en las aldeas (cuando los pueblos germanos comienzan a asentarse) sobre las que termina
reivindicndose derechos individuales cada vez ms alejados de la idea de grupo.
Pese a ello no se pierde la fuerza de los lazos del grupo y por muchos siglos la familia tiene ciertos derechos
eminentes que disminuyen la efectividad de la voluntad de las partes y hacen concebir la propiedad individual
ms como un derecho de libre goce que como una facultad de disposicin libre.
Tampoco parece que dicha forma de organizacin posesoria comn estuviera muy lejos de la forma de or-
ganizacin de otros pueblos no necesariamente centroeuropeos que habitaban en lo que luego sera Espaa.

122
Citado por BENEYTO Op. Cit, Pp. 165.
123
SCHUPFER, F.: Citado por BENEYTO, Pp. 166. Op. Cit.
124
CESAR, J. De bello gallico. Libro VI, 23.

76
Derecho Administrativo Agrario

Relata COSTA125 como DIODORO (contemporneo del emperador Augusto), tomando autores antiguos refiere
que entre las naciones que confinaban con los celtberos, la ms civilizada era la de los vacceos (que habitaban
la cuenca del Duero en el siglo II antes de J.C., con 18 poblaciones y capital en Palencia), resultando que todos
los aos se distribuan entre s las tierras de labor para cultivarlas, poniendo luego en comn los frutos obtenidos
por todos y adjudicando a cada uno su parte. Los que escondan alguna porcin de su cosecha sin aportarla al
acerbo comn eran castigados con pena capital.
Los pueblos germnicos descansaban su organizacin pblica sobre un concepto territorial (la Marca o
comunidad local organizada en asociacin econmico-agraria) en el que la ganadera era prioritaria sobre la
agricultura y el sistema denominado por GARCA DE VALDEAVELLANO economa de las praderas era
considerado prioritario126. A l se agrupaba otro concepto social (la Sippe o grupo de parientes consanguneos),
con una elevada significacin jurdico pblica, basada en una organizacin agnaticia que aseguraba proteccin
y venganza frente a terceros. Estas comunidades familiares, agrupadas entre s, se reunan en pueblos y desem-
peaban tareas de control de la asignacin de los bienes y derechos ganaderos en posesin comn.

3. INFLUENCIA DE LOS SEORES Y DEL REY SObRE EL DERECHO DE PROPIEDAD


EN LA EDAD MEDIA

Tras la dominacin rabe, de cuya presencia no quedaron restos jurdicos notables en el mbito del derecho
agrario territorial, la forma de realizarse la repoblacin de los territorios conquistados al Islam produjo en la
Espaa medieval segn VALDEAVELLANO127- distintos efectos respecto a la propiedad territorial, segn la
repoblacin se llevase a cabo mediante particulares carentes de medios necesarios para ocupar grandes exten-
siones de tierra o fuera verificada por los magnates, los grandes monasterios o las rdenes Militares.
De acuerdo con el sistema de repoblacin se produjeron predominios de la pequea propiedad rstica (por
ejemplo en el Valle del Duero) o la formacin de latifundios dependientes de seores feudales (caso de las
tierras de las rdenes Militares en el Tajo y el Guadiana o los latifundios andaluces).
Progresivamente se experimentaron procesos de incorporacin y concentracin de propiedades en torno a
seoros (lo que en la historia de las instituciones se ha denominado rgimen seorial) producindose de
hecho y de derecho la vinculacin a un dominus o seor que ejerce verdaderos derechos dominicales sobre
habitantes y cultivos, vinculados a l por relaciones de dependencia muy elevadas. Junto a ellas (pero diferentes)
coexisten otras frmulas mediante las cuales las clases nobiliarias se someten en virtud del contrato feudal.
La formacin de los grandes dominios territoriales se favorece por el fenmeno jurdico de las donaciones
por el alma por medio de las cuales grandes y pequeos magnates consiguen salvar su alma a travs de la do-
nacin de sus fincas a iglesias y monasterios. El sistema de explotacin agraria de estos seoros fue el heredado
del Bajo Imperio Romano, de acuerdo con el cual la parte ms feraz y menos extensa se la reservaba el seor
para su explotacin directa mientras que el resto de las fincas se entregaban a los labradores en diversas formas
(villas, mansos, heredades, caseras, decanas, etc...) para su cultivo por aquellos dependientes del seor -en es-
tado de servidumbre o semilibertad- unidos a l por diferentes vnculos de cesin de tierras o contratos agrarios.
Las tierras del seor eran explotadas por el trabajo de sus siervos personales o mediante jornaleros, unindose
a ellos en determinados das del ao los cultivadores de los dems campos del seoro, obligados a realizar du-
rante ciertas fechas trabajos en los campos de reserva seorial.

4. EDAD MODERNA Y FORMACIN DEL ESTADO EN RELACIN CON EL DERECHO DE


PROPIEDAD. CAMPESINOS Y GANADEROS. EL ORIGEN DE LA MESTA

Junto a la propiedad del campo, la ganadera fue decisiva y predominante en el trnsito de la sociedad rural
de la Edad Media a la Moderna, puesto que la cra de ganado constituy una ocupacin esencial en la vida

125
COSTA, J. Colectivismo agrario en Espaa. Editorial Guara, Instituto de Estudios Agrarios, Pesqueros y Alimentarios. Zaragoza, 1983. Volumen
II, Pp. 173 ss.
126
GARCA DE VALDEAVELLANO, L. Curso de Historia de las instituciones espaolas. Editorial Revista de Occidente, Madrid, 1973. Pp.
167 ss.
127
VALDEAVELLANO, L. Op. Cit. Pp. 245 ss.

77
Derecho Administrativo Agrario

campesina, ya asociada a la agricultura, ya como actividad primordial en los pases montaosos donde la ga-
nadera es casi siempre transhumante.
En la Espaa cristiana de la Edad Media las comunidades locales atendan el apacentamiento colectivo de
los ganados de los vecinos en los montes o prados locales de uso comunal o mestas (nombre que segn VAL-
DEAVELLANO128 se daba a las tierras de pastos), resultando que esas comunidades cuidaran la transhumancia
del ganado desde los pastizales de verano hasta los de invierno, migracin que se llevaba a cabo entre los
campos de cultivo. Tal migracin peridica estaba sujeta al pago de impuestos de trnsito (portazgo) y de even-
tuales multas en caso de invasin de los montes y prados comunales (montazgo), abonado al seor de la tierra,
al Concejo o a la Hacienda real en los dominios de realengo.
La organizacin peridica de estas migraciones y el cuidado ms ordenado de tributos y gravmenes motiv
la constitucin de juntas o asambleas (hermandades) de ganaderos y pastores. Tales asambleas terminaron re-
cibiendo el nombre de Mestas o juntas de pastores de una comarca. Tales mestas adoptaban decisiones
(avenencias) sobre la atribucin de las reses descarriadas o mezcladas con rebaos de otros, decidan la venta
del ganado extraviado sin dueo o mostrencas (reses a las que tambin se llam mesteas).
Tras el surgimiento de varias Mestas (Mesta de Len, Mesta de Soria, Mesta de Segovia, Mesta de Cuenca...)
result que en 1273 momento formal del inicio de su larga vida jurdica y econmica- todos los ganaderos de
los reinos de Len y Castilla constituan una sola junta, concejo o hermandad, concediendo en dicho ao Alfonso
X los privilegios al concejo de la Mesta de los pastores de mi reyno. En dichos privilegios se orden que las
decisiones y ordenanzas del Concejo de la Mesta tuviesen validez general y que todos las acatasen y cumpliesen
por ser en provecho del rey y la comunidad de ganaderos. La citada hermandad o consejo termin siendo co-
nocida como Honrado Concejo de la Mesta y prolongar su actividad a lo largo de la Edad Moderna -en di-
versas formas y con distintas intensidades- hasta su supresin formal en 1836, ms de cinco siglos y medio
despus.
Segn JULIO KLEIN129 la Mesta representa un claro ejemplo de intervencin nacional (el rey y sus insti-
tuciones) sobre las primeras materias (la propiedad ganadera). Segn el autor, la Mesta jug un papel desaper-
cibido pero importante en la cimentacin del estado castellano nacido de las cenizas de la reconquista, siendo
usada por los soberanos contra -dice el autor indicado- las antiguas tradiciones del separatismo espaol (se-
paratismo poltico, racial y econmico) y laborar en pro de la unidad peninsular.
Con carcter general, junto al especfico mbito de la ganadera dominado por la Mesta, se produjo con ca-
rcter general una sustraccin de la propiedad a la libre circulacin, manifestndose en la constitucin de vin-
culaciones y mayorazgos como patrimonios familiares inalienables, proliferando las denominadas manos
muertas o amortizaciones por medio de la acumulacin de las grandes propiedades en manos de personas ju-
rdicas. Dichas instituciones fueron protegidas desde las Leyes de Toro y observaron un gran crecimiento por
toda la Edad Media hasta el final de la monarqua absolutista.
Junto a lo anterior, la prohibicin de acotar fincas y roturar dehesas caus un grave perjuicio a la agricultura
y a la libertad de explotacin de la tierra, preservando privilegios y oscuros derechos que impidieron un des-
arrollo econmico acompasado a la realidad de la poca en otros pases del entorno.
Llegada tal situacin, el Informe sobre la Ley Agraria de 1795 representa un relevante hito en el cambio de
poca y mentalidad, dando pie a una nueva concepcin social y jurdica de las relaciones de propiedad, lo que
entronca con lo que habra de ser una nueva dimensin jurdica del intervencionismo pblico sobre la tierra.

5. INDIVIDUALISMO, CDIGO CIVIL E INTERVENCIN DEL ESTADO EN LA PROPIEDAD


AGRARIA EN LA EDAD CONTEMPORNEA

La revolucin francesa de 1789 y la reaccin del Cdigo de Napolen (1805) a favor de la propiedad indi-
vidual constituyen la referencia internacional cercana que da pie a un relevante cambio de perspectiva en la in-

128
VALDEAVELLANO, Op. Cit. Pp. 264.
129
KLEIN, J. La Mesta 1273.1836. Revista de Occidente, Madrid, 1936. Pp. 9.

78
Derecho Administrativo Agrario

tervencin de la propiedad privada por la Administracin Pblica (en definitiva, de la intervencin del poder
pblico sobre los derechos de los particulares).
El paso del concepto de sbdito al de ciudadano dotado de derechos130 facilita la apertura a una nueva poca
en la que, de modo lento pero progresivo, se termina dibujando y enalteciendo un conjunto de derechos de los
particulares frente al poder.
Con carcter previo a las primeras versiones de lo que sera luego la regulacin del derecho de propiedad
en el Cdigo Civil de 1889, mediante Decreto de 11 de junio de 1813 se protege el derecho de propiedad de la
tierra, permitiendo cercar o acotar tierras a perpetuidad con derogacin de las servidumbres pecuarias. Obsrvese
qu cerca est dicha fecha de la certificacin oficial de extincin de la Mesta en 1836, precedida de una larga
poca de languidez de lo que otrora fueron privilegios excepcionales.
Igualmente se decreta (6 de agosto de 1811) la supresin de los seoros territoriales y privilegios de cualquier
clase (especialmente jurisdiccionales) y cualesquiera otros que tuvieran su origen en prestaciones seoriales.
Mediante Ley de 11 de octubre de 1820 se ordena la supresin de los mayorazgos, fideicomisos, patronatos
y toda clase de vnculos, procedindose luego a la desamortizacin de bienes de carcter civil y eclesistico,
los cuales fueron declarados en venta sin perjuicio de sus cargas y gravmenes. As ocurri con todos los predios
rsticos y urbanos, censos y foros pertenecientes al Estado, al Clero, a las Ordenes Militares, a las Cofradas,
obras pas y santuarios y a los comunes de los pueblos, beneficencia, instruccin pblica y cualesquiera otros
en poder de manos muertas, siendo hito central de todo este proceso la Ley de 1 de mayo de 1855.
Seala SOLDEVILA131 que, aunque con buenos postulados, la desamortizacin no logr remediar en nada
la situacin econmica del campesinado, pasando la mayora de los bienes subastados a una nueva clase media
burguesa. Los pobres, dice el autor, siguieron siendo pobres, la Iglesia fue en parte expoliada y las clases pri-
vilegiadas mantuvieron o acrecentaron su poder.
El surgimiento del Cdigo Civil a finales del siglo XIX, despus de la recesin del fenmeno desamortizador
y como colofn a las tendencias protectoras de la libertad y la propiedad, supone la consagracin de una nueva
orientacin y respeto a los derechos particulares frente a las Administraciones. Ser por eso que los posteriores
episodios de preservacin de los derechos de los menos favorecidos hayan recurrido sistemticamente a una li-
mitacin o extincin de tales derechos absolutos, al hilo de una nueva concepcin social de la propiedad, pro-
ducto de los nuevos aires del constitucionalismo comparado (Constitucin de Mxico o de Weimar) que surgen
al comienzo del siglo XX.
Como superacin del ciclo anterior, la legislacin republicana, de acuerdo con su ideologa, estableci en
la Constitucin de 1931 las bases de la socializacin de la tierra y el intervensionismo estatal en materia de
propiedad, teniendo su plasmacin ms directa en la Ley de Bases de la Reforma Agraria de 1932, con principios
reflejados luego en otras normas coetneas como la Ley de Arrendamientos Rsticos de 1935. Todo ello es ma-
teria del captulo siguiente.
El fracaso de sus polticas de reparto de tierras entre los desfavorecidos fue confirmado por el conflicto civil
espaol que, llegado el ao 1939, apuntaba hacia una nueva orientacin jurdica de manos del General Franco.
La orientacin de la propiedad privada en el Fuero del Trabajo (medio natural para el cumplimiento de los fines
individuales, familiares y sociales) convierte al Estado en el responsable de la tarea de hacer asequibles a los
espaoles las diversas formas de propiedad ligadas a la tierra, De esta poca data la legislacin sobre explota-
ciones familiares, Colonizacin, Patrimonio familiar, concentracin parcelaria y ordenacin rural, dictadas
entre 1940 y 1970. Pero todo ello, y ya concluimos aqu, es cosa de otro captulo.

130
GARCA DE ENTERRA, E. Curso de Derecho Administrativo Tomo II, Civitas 1993. 4 edicin. Pp. 17 ss.
131
SOLDEVILA Op. Cit. Pp. 109.

79
CAPTULO Ix

LA REFORMA AGRARIA

1. DESAMORTIzACIN Y COLONIzACIN Y PARCELACIN COMO PROLEGMENOS DE LA


REFORMA AGRARIA

El transcurso del tiempo aleja y desenfoca las perspectivas de comprensin de los problemas, rodeando los
conceptos de un conjunto de dogmas y entendimientos preconcebidos que terminan produciendo una imagen
por completo desajustada de lo que en realidad fueron las cosas.
Uno de los institutos jurdico-agrarios ms afectados por esa natural propensin humana es, sin duda, la Re-
forma Agraria. Y decimos Reforma Agraria con maysculas puesto que ni los intentos de colonizacin y repo-
blacin interior -ms o menos decidida o resueltamente acometidos por los poderes pblicos en los siglos
XVIII-XIX- pueden elevarse al grado de poltica pblica generalizada como fue la Reforma Agraria, ni las pos-
teriores acepciones del trmino reforma agraria alcanzan la significacin y trascendencia que tuvo (y que ya
no tiene en modo alguno) lo que se denomin la cuestin de la Reforma Agraria.
Si hablbamos en otro captulo anterior de la cuestin del individualismo econmico del siglo XIX (con sus
lgicas secuelas jurdicas aplicadas al problema de la tierra), las aspiraciones del colectivismo agrario (tan agu-
damente sealadas y estudiadas por COSTA132), nunca pasaron de ser un mero desideratum al que apenas se dio
tmida respuesta a travs de muy limitadas y particulares actuaciones de colonizacin y repoblacin interior.
Los precedentes de la Desamortizacin del siglo anterior no haban sino exacerbado los nimos de los menos
pudientes, acentuando la cada vez ms elevada diferencia entre las clases sociales emergentes. Como seala
BALLARN133 la Desamortizacin era de por s un gran avance para la teora de la reforma agraria: por primera
vez en la historia -desde las XII Tablas- el derecho de propiedad sobre la tierra se sustitua en el patrimonio de
un individuo por lminas o ttulos de la deuda, a fin de que el suelo cumpliera su funcin principal de producir.
Bastaba, en teora, que los bienes pasaran de las manos muertas a las manos vivas.
Sin embargo, como sealara COSTA ms adelante, la Desamortizacin slo sirvi para hacer ms ricos
a los ricos y ms pobres a los pobres134, resultando de ella una acumulacin de capital en tierras y una con-
centracin de poder agrario en muy pocas manos que no hizo sino extremar las graves condiciones de distribu-
cin y tenencia de la tierra que ofreca Espaa en el siglo XIX.
Superadas en el tiempo las desamortizaciones y consolidado progresivamente un extraordinariamente rgido
panorama de propiedad agraria, el advenimiento de la Restauracin en el ltimo cuarto del siglo XIX no con-
tribuy a mejorar las cosas puesto que tal rgimen estaba totalmente incapacitado para acometer una reforma
agraria por la sencilla razn -seala BALLARN- de que el pueblo espaol, el verdadero pueblo, viva alejado
de la arena poltica en la que solo contendan caciques liberales contra caciques conservadores (por regla general
igualmente poderosos). COSTA lo seala expresamente en Oligarqua y caciquismo al atacar una democracia
que de ella solo tena el nombre, resultando dice- que el arrendador y el patrono pueden despedir a su antojo
al colono y al obrero en nombre de la sacrosanta libertad de pacto (arma fundamental puesta en sus manos por
el liberalismo de nuestro Cdigo Civil).
La creciente inquietud social de principios del siglo XX propicia reiterados intentos de remediar el problema
agrario. Bajo el Rey Alfonso XIII se promulga la Ley de Colonizacin y Repoblacin interior de 30 de agosto

132
COSTA, J. Op. Cit.
133
BALLARN MARCIAL Estudios de Derecho Agrario y Poltica Agraria Madrid, 1975. Pp. 838 ss.
134
Citado por BALLARN MARCIAL Op. Cit. Pp. 839.

81
Derecho Administrativo Agrario

de 1907, seguida de su reglamento de desarrollo (aprobado mediante Real Decreto de 13 de diciembre de 1907
y luego modificado por otro de 13 de marzo de 1908).
Al decir de RODRIGUEZ ARANDA135 fue una ley rica en pretensiones que, sin embargo, tuvo un contenido
pobre al limitar mucho los terrenos sujetos a colonizacin. La propia norma reconoca que era un ensayo y su
eficacia fue prcticamente nula. Descansa sobre el ya erosionado y desfasado concepto de la colonizacin in-
terior (que databa en sus mejores momentos de la poca de Carlos III), sin hacer otras consideraciones de ca-
rcter econmico.
S resulta una novedad considerar a la familia como sujeto colonizador (en lugar de al colono en solitario),
aunque el carcter pacato e irrelevante de la norma se aprecia en el hecho de que solo se actuaba por medio de
la colonizacin sobre terrenos del Estado o de los municipios (los terrenos de privados solo fueron introducidos
en 1908 y siempre de acuerdo con los dueos de los mismos). La ley considera la colonia agrcola como un n-
cleo de poblacin en la que se asientan (retngase este trmino por lo que luego se ver con la autntica Reforma
Agraria) familias campesinas a las que se le adjudican lotes de terreno para su cultivo. El rgimen de tenencia
de dichos terrenos se establece como posesin durante los 5 primeros aos, transcurridos los cuales convierte
a los poseedores en propietarios cumpliendo determinadas condiciones.
Lo cierto es que la Ley apenas dio lugar a unas pocas mal llamadas colonias agrcolas, carentes de los m-
nimos requisitos para ser consideradas como tales136. Tampoco la modificacin del sistema (mediante el Real
Decreto de 9 de septiembre de 1915), dando entrada a la colonizacin mediante concesionarios (que realizan
la peticin particular de colonizar una zona, otorgndoseles la correspondiente concesin por la Junta Central)
parece que diera resultado alguno.
El denominado por RODRIGUEZ ARANDA137 canto del cisne de la labor colonizadora vino de la mano
del reglamento de colonizacin interior aprobado mediante Real Decreto de 23 de octubre de 1918, ltimo in-
tento de mantener vivo el espritu colonizador de la Ley de 1907. La supresin de la Junta Central de Coloni-
zacin, al ser absorbidas sus funciones por la Direccin General de Accin Social Agraria (creada por Real
Decreto Ley de 26 de julio de 1926, ya en el entorno de la Dictadura), supuso la desaparicin efectiva del fe-
nmeno colonizador en la forma clsica.
Dentro de la Dictadura, la accin agraria se orient hacia la nueva poltica de la parcelacin: compra de
fincas por el Estado y posterior adjudicacin a agricultores necesitados una vez parceladas. El Real Decreto de
7 de enero de 1927 y el Real Decreto Ley de 9 de marzo de 1928 constituyen las disposiciones fundamentales
de este nuevo sistema.
La distribucin de las tierras se llev a cabo entre agricultores que ya cultivaban las fincas (como arrenda-
tarios o en calidad de colonos), realizndose sobre fincas de propiedad particular (adquiridas a sus dueos o
cedidas por los Ayuntamientos), lo que evit expropiaciones y permiti continuar en el cultivo a quienes cono-
can la tierra. Los resultados fueron buenos, aunque la labor no continu en el tiempo por el cambio de rgimen
y orientacin en la accin agraria.

2. REFORMA AGRARIA Y REPbLICA. PRECEDENTES, ESPERANzAS Y SIGNIFICACIN DEL


TRMINO

La conexin entre Reforma Agraria y Repblica fue siempre esencial. El advenimiento de la Repblica en
1931 coincide con un serio problema de paro en los campos y una inquietante situacin social en un pas, Es-
paa, en el que cerca del 50 % de la produccin final procede del sector primario. A decir de MALEFAKIS138
Durante toda la primera mitad del siglo XX, Espaa sigui siendo lo que siempre haba sido: un pas bsica-
mente agrcola.

135
RODRIGUEZ ARANDA, A. Reforma agraria y Derecho. EDERSA, Madrid, 1977. Pp. 62 ss.
136
Segn menciona RODRIGUEZ ARANDA (Op. Cit. Pp. 65) en 18 aos por la Junta Central de Colonizacin se destinaron a las colonias 11.028
hectreas, de las cuales solo eran cultivables 5.155, que se dedicaron a lotes individuales, y el resto de 5.785 a lotes comunales. Los colonos instalados
en 18 colonias- fueron 4.006 habitantes y se construyeron 596 casas y 50 edificios comunales.
137
Op. Cit, Pp. 74.
138
MALEFAKIS, E. Reforma agraria y revolucin campesina en la Espaa del siglo XX. Editorial Espasa, Coleccin Austral. Madrid, 2001.

82
Derecho Administrativo Agrario

El nuevo Gobierno republicano adopta como norma de su actuacin el reconocimiento de que el Derecho
agrario debe responder a la funcin social de la tierra139. Desde este momento, el nuevo sesgo jurdico-agrario
de la Repblica se incrementa por momentos desde el propio texto constitucional de 1931 en sus artculos 44
y 47. Vemoslos:

Artculo 44:

()
La propiedad de toda clase de bienes podr ser objeto de expropiacin forzosa por causa de utilidad so-
cial.
(...)

Artculo 47:

La Repblica proteger al campesino y a este fin legislar, entre otras materias, sobre el patrimonio fa-
miliar inembargable y exento de toda clase de impuestos, crdito agrcola, indemnizacin por prdida de co-
sechas, cooperativas de produccin y consumo, cajas de previsin, escuelas prcticas de agricultura y granjas
de experimentacin agropecuarias, obras para riego y vas rurales de comunicacin.

Pese a que la Ley de Bases para la implantacin de la Reforma Agraria no fue sancionada hasta el 15 de
septiembre de 1932, siendo Ministro de Agricultura, Industria y Comercio Marcelino Domingo y Sanjun, lo
cierto es que desde el mismo mes en que se produjo la llegada de la Repblica se comenzaron a publicar una
serie de acciones legales y reglamentarias inmediatas que eran inequvoca sea del nuevo signo de los tiempos.
Del modo indicado se impone a los patronos la preferencia de braceros de la localidad para faenas agrcolas,
para remediar la crisis de trabajo140; se prohbe el desahucio en los arrendamientos de campesinos modestos141
y se ordena el laboreo forzoso de tierras por causa de utilidad pblica, encomendando a las Comisiones muni-
cipales de polica rural que averigen las fincas que no se laborean, dictando normas conducentes al cultivo
obligatorio de las roturadas142.
Simultneamente se crean y organizan los jurados mixtos de trabajo rural, de la propiedad rstica y de las
industrias agrarias143; se aprueban las bases para la aplicacin a la agricultura de la Ley de Accidentes de Trabajo
de 30 de enero de 1900144; se establece la jornada laboral mxima de 8 horas -incluso para la agricultura, salvo
excepciones en ciertos trabajos y pocas- y se establece un rgimen circunstancial de revisin de renta de los
contratos de arrendamiento de fincas de hasta 15.000 pesetas a los efectos de su reduccin conforme al avance
catastral y, en su defecto, al lquido imponible que figure en el amillaramiento145.
Simultneamente a lo anterior, la Comisin Tcnica Agraria, creada mediante Decreto de 21 de mayo de
1931, fue la encargada de proponer al Gobierno la legislacin y medidas para llevar a cabo la reforma146. La
publicacin de la definitiva primera Ley, sin embargo, se demor mucho ms de lo previsto puesto que dicha
Comisin termin siendo sustituida por otra y abandonados sus primeros postulados, que se tacharon de extre-

139
Artculo 5 del Estatuto jurdico del Gobierno provisional de la Repblica. Resulta muy curioso observar la completa coincidencia de dicho precepto
jurdico con unos prrafos de un artculo publicado en El Sol de 15 de abril de 1931 (da siguiente al advenimiento de la Repblica): (...) este gobierno,
sensible al abandono absoluto en que ha vivido la inmensa masa campesina espaola, al desinters de que ha sido objeto la economa agraria del pas
y a la incongruencia del derecho que la ordena con los principios que inspiran y deben inspirar las legislaciones actuales, adopta como norma de su
actuacin el reconocimiento de que el derecho agrario debe responder a la funcin social de la tierra.
140
Decreto Ley de 28 de abril de 1931, llamado de trminos municipales, dictado segn CARRIN (Op. Cit. Pp. 114) para evitar que se dejara sin
trabajo a muchos de los campesinos afiliados a los organismos obreros.
141
Decreto de 29 de abril de 1931.
142
Decreto Ley de 7 de mayo de 1931.
143
Decreto de 7 de mayo de 1931, refundido luego en la Ley de 27 de noviembre del mismo ao.
144
Decreto de 12 de junio de 1931 y Reglamento de 25 de agosto siguiente, los cuales, segn CARRIN (Op. Cit. Pp. 114) permitieron atender en el
perodo 1931-1935 a 92.005 accidentados.
145
Decreto de 11 de julio de 1931.
146
Disponemos de un testimonio de primera mano sobre el funcionamiento de la citada Comisin Tcnica Agraria. PASCUAL CARRION, que sera
Secretario de la Junta Central de Reforma Agraria, nos muestra en su libro La Reforma Agraria de la segunda repblica y la situacin actual de la
agricultura espaola (Ediciones Ariel, Madrid 1972, Coleccin Horas de Espaa) como fueron los trabajos tcnicos que condujeron a la Ley de 1932,
las necesidades urgentes y las demoras en la adopcin del ncleo de la Reforma.

83
Derecho Administrativo Agrario

madamente radicales (ocupacin de fincas por Decreto -sin expropiacin- y asentamiento inmediato de miles
de campesinos, especialmente del Sur de la Pennsula).
En la forma sealada, los debates de la Ley de Reforma Agraria (finalmente precipitados por el golpe de
Estado de Sanjurjo de 1932147) constituyeron los prolegmenos de lo que habra de ser sentido por los campe-
sinos ms desfavorecidos como una esperanza largamente acariciada (el acceso a la propiedad de la tierra),
nunca alcanzada.
El trmino Reforma Agraria pasa a materializarse como la expresin de un anhelo, en buena medida ut-
pico, bajo cuya idlica promesa (agitada por unos medios de comunicacin ansiosos de llegar a los nuevos des-
tinatarios de su accin, escasamente formados y fcilmente maleables) fueron guiadas las nuevas fuerzas de
transformacin social que la Repblica quiso capitalizar, con inequvoca voluntad pero sin xito tcnico ni eco-
nmico148.

3. LA LEY DE REFORMA AGRARIA DE 1932

Dictada la Ley de Reforma Agraria de 1932, su vigencia se retrotrajo a las situaciones jurdicas particulares
relativas a la propiedad rstica que se hubiesen creado voluntariamente desde el 14 de abril de 1931 hasta el
momento de la promulgacin de este ley149.
La ejecucin de la Ley se encomend al IRA (Instituto de Reforma Agraria), al que se le atribuy persona-
lidad jurdica y autonoma econmica para el cumplimiento de sus fines (establecindose medios de financiacin
no inferiores a 50 millones al ao, junto a otros derechos de crdito contra el Estado).
El IRA se encargara de constituir Comunidades de campesinos, siendo el ingreso y separacin de los mismos
completamente voluntario. Una vez posesionados de las tierras, los campesinos decidirn la forma individual
o colectiva de su explotacin. La Comunidad regular la utilizacin de las casas y dems edificaciones que
existieren en fincas ocupadas, as como las reparaciones y mejoras de las mismas. Del mismo modo se estableca
la creacin de cooperativas en las Comunidades de campesinos (con la finalidad de adquirir maquinaria, abonos,
semillas, etc...).
Bajo la jurisdiccin del IRA se crearan las Juntas Provinciales Agrarias integradas por un presidente y por
representantes de los obreros campesinos y propietarios en igual nmero, aadindose a ellas otros represen-
tantes institucionales (Inspector Provincial de Higiene Pecuaria, Jefes Provinciales de los Servicios Agronmico
y Forestal). Tales Juntas eran las encargadas de formar el censo de campesinos a asentar en cada trmino mu-
nicipal, fijando el cupo correspondiente y la posterior ocupacin de las tierras objeto de asentamiento.
Respecto a las tierras objeto de expropiacin se establecan diversas clases (ofrecidas voluntariamente por
sus dueos, aquellas sobre las que el Estado habra realizado el retracto que la Ley le otorgaba sobre las com-
praventas, las propias del Estado, las adquiridas con fines especulativos, las que constituan seoros jurisdic-
cionales, las incultas o manifiestamente mal cultivadas, las que debiendo ser regadas no lo haban sido an y
-entre otras- las que excedan de cierta superficie en secano o en regado).
Se contienen luego una serie de normas para la expropiacin (en caso de seoros jurisdiccionales, reglas
de capitalizacin, tipos, abono de mejoras, pago de las expropiaciones y deducciones) y la realizacin de un
inventario de bienes expropiables.

147
CARRIN, Op. Cit., Pp. 121: transcurrido cerca de un ao desde la implantacin de la Repblica sin lograr que el Parlamento discutiera el Proyecto
de Reforma Agraria, Las derechas combatieron mucho este ltimo proyecto en el Parlamento y en agosto de 1932 haba avanzado poco su discusin.
Slo el movimiento del general Sanjurjo del 10 de este mes consigui despertar a las izquierdas y avanzar en su aprobacin, promulgndose la ley en
septiembre de dicho ao, es decir, ao y medio despus de implantarse la Repblica, dando lugar a que se impacientasen los campesinos y hubiese
algunas revueltas, como nosotros temamos. El 24 de agosto se decret la incautacin sin indemnizacin de las fincas de los grandes de Espaa, aunque
apenas fue aplicada. MALEFAKIS (Op. Cit.) es de la misma opinin que CARRION en relacin al proyecto final aprobado: Sin el levantamiento de
Sanjurjo, es dudoso que hubiese recibido la aprobacin de las Cortes sin sufrir modificaciones sustanciales.
148
El libro de ARCAYA, F.D. La Reforma Agraria de 15 de septiembre de 1932, Reus, Madrid, 1933. no deja lugar a dudas sobre el particular
cuando, prologado por VAZQUEZ HUMASQU (quien sera Director General del Instituto de Reforma Agraria) seala en dicho Prlogo (recurdese,
en los primeros meses de aplicacin de la Ley):
la Ley de Reforma Agraria, verdadero Cdigo rural de Espaa, el cual est llamado, en su aplicacin, a producir una definitiva transformacin en
la economa agrcola, que es lo mismo que decir en la economa total de la Nacin.
149
Segn CARRIN (Op. Cit. Pp. 115) se trataba de evitar que hubieran dividido sus fincas los propietarios afectados, no habiendo sido comprendidos
en la reforma.

84
Derecho Administrativo Agrario

4. EL PRObLEMA DEL ASENTAMIENTO DE LOS COLONOS

La Ley de 1932, para cumplir su objeto, determin la expropiacin de la tierra (y en la prctica, la pura con-
fiscacin en otros casos) y fij los casos en que deba hacerse. Pero las tierras, expropiadas y distribuidas, no
se adjudicaban en propiedad a los campesinos, sino que estos eran asentados en ellas150.
Tampoco podan ser asentados los campesinos de toda Espaa sino los de los trminos municipales de
las provincias de Andaluca, Extremadura, Ciudad Real, Toledo, Albacete y Salamanca, es decir, las provincias
latifundistas por excelencia. Esto por lo que se refiere a las tierras expropiadas porque respecto a las del Estado
y a las que constituyeran los antiguos seoros, podan ser objeto de asentamiento en cualquier provincia en la
que radicasen.
La nocin del asentamiento, a decir de RODRIGUEZ ARANDA151, era nueva en el Derecho Agrario y
su naturaleza no estaba clara en la Ley de 1932. Aunque el concepto fuera extrao a la dogmtica de las insti-
tuciones jurdicas agrarias manejadas a la sazn, lo cierto es que el pensamiento de quienes estuvieron en la
gestacin y alumbramiento de la Reforma Agraria republicana no deja lugar a dudas.
CARRIN152, en una publicacin coetnea a la preparacin de la Ley de 1932153 seala lo que sigue:

Pero se argir: A los colonos no se les debe conceder la propiedad de la tierra? Efectivamente, no se
les debe conceder, porque no les hace falta. Para cultivar la tierra debidamente y mejorarla no es necesaria
ni conveniente la propiedad.
...Desgraciadamente, la propiedad del suelo, como tantos otros privilegios, dura poco en manos de las per-
sonas humildes. sta es la causa de los fracasos que han tenido la mayor parte de los repartos de tierras
cuando ellas han sido de buena calidad.

Configurada sobre tan peculiar institucin la Reforma Agraria, las opiniones jurdicas sobre la misma no
podan dejar de ser contradictorias: en la defensa que en el Parlamento hizo RAMN FECED del proyecto de
ley dijo que se trataba de un acto administrativo, y dentro del mismo, de una concesin administrativa, diferen-
ciada de las dems concesiones en que no se concede al asentado la libertad de disposicin de los bienes.
ALEJO LEAL entenda que el asentamiento de colonos constitua una etapa intermedia entre la situacin
del bracero y la del propietario. En similar forma lo entenda LEAL RAMOS, para quien tal instituto supona
el primer grado de la actuacin autnoma del campesino, trnsito para otras etapas de mayor perseverancia de
la tierra. SNCHEZ ROMN154 lo consider una modalidad del precario.
Otros, como ALFONSO MADRID155, mantuvieron que no se trataba ni de una concesin, ni de un arrenda-
miento, ni de un censo enfitutico, constituyendo un derecho real a favor del campesino que, como contrato bi-
lateral y oneroso, poda consistir en la posesin dada por renta fija de una finca para su cultivo y disfrute.
CAMPUZANO entiende el asentamiento como una figura a la que faltan las caractersticas del contrato de
Derecho Privado, no pudiendo atribursele la condicin de contrato administrativo en cuanto le falta la forma-
lidad propia de estos, ya que no tiene por misin ejecutar un servicio pblico.
AZPEITIA156 es de la opinin de que se somete al campesino a un tipo de enfiteusis, lo que otros (CAM-
PUZANO) niegan, por sealar que no consta un contrato entre particulares en la figura del asentamiento.

150
Puede verse tambin PALMA FERNNDEZ, J.L. Nuevas perspectivas sobre viejos temas: asentamiento de colonos en la reforma agraria de la
repblica. Revista de Derecho Agrario y Alimentario, N 49, 2006. Pp. 137-148.
151
RODRIGUEZ ARANDA, Op. Cit. Pp. 84.
152
CARRION, P. Op. Cit. Pp. 52.
153
La parte del libro reeditado en 1972 corresponde a la 2 edicin del libro La reforma agraria. Problemas fundamentales., publicado en Madrid
en junio de 1931, en el nmero 14 de Estudios polticos, sociales y econmicos.
154
Debemos llamar la atencin sobre la destacada figura ocupada por SNCHEZ ROMN en toda la ingeniera jurdica del proyecto de Ley. El tes-
timonio de CARRIN (Op. Cit. Pp. 115) as lo expresa. Catedrtico de la Universidad de Madrid, fue presidente de la Comisin Tcnica Agraria que
impuls la elaboracin de la Ley de 1932, responsabilizndose ms concretamente del examen de la situacin de los latifundios y de las medidas de
accin para corregir el problema de acumulacin de la tierra que representaban. MALEFAKIS (Op. Cit. Pp. 257) seala que los motores de la Comisin
Tcnica fueron efectivamente SNCHEZ ROMN (como jurista), CARRION (como agrnomo) y FLORES DE LEMUS (como economista), todos
ellos estrechamente vinculados al movimiento a favor de la reforma anterior a la Repblica.
155
MADRID, A. Constitucin agraria de Espaa. Madrid, 1933. Pp. 331 ss.
156
AZPEITIA, M. La Reforma Agraria en Espaa. Madrid, 1932. Pp. 8.

85
Derecho Administrativo Agrario

La perspectiva de los aos y los acontecimientos no impide un pronunciamiento sobre el particular ms de


70 aos despus. Alejando la figura del asentamiento del mbito de los negocios de Derecho Privado -debido
a la intensidad y fuerza de la presencia del Derecho Pblico en la creacin de la figura, que solo a l se debe-.
Slo dentro del mbito de las figuras del Derecho Administrativo cabe ubicar una relacin jurdica de supre-
maca especial como la que se constituye entre los campesinos asentados y el Estado (que son las dos partes de
la relacin).
Yendo ms all del simple acto administrativo (que hara descansar la relacin jurdica que se crea en la
mera declaracin de voluntad del Estado, cuando es consustancial a la misma el consentimiento y la confor-
midad del campesino en recibir la tierra y cultivarla en la forma que el Estado prevenga, so pena de perderla)
nos hallamos dentro del gnero de los negocios jurdicos pblicos bilaterales (los contratos administrativos)
y, dentro de tal gnero, en la especie concesional. El asentamiento as entendido y en la forma apreciada en la
primera fase de la Ley de Reforma Agraria es en realidad una concesin administrativa de tierras pblicas
(recurdese, nunca hace suyas las mismas el campesino), sometidas a ciertas condiciones de cultivo eficiente
a favor de ciertas personas cualificadas por su condicin de campesinos desfavorecidos157, las cuales consti-
tuyen el titulado concesional con arreglo al cual se desenvuelve la relacin -de puro derecho pblico- que
subyace.
Y as se desenvuelve inicialmente dicha relacin con independencia de que, llegados ciertos supuestos y a
la luz de ciertas situaciones, se pudiera pasar a otro estado que -ese s, pero no el puro asentamiento- estara
ms cercano a la nocin de propiedad (otorgada pblicamente, previo cumplimiento de ciertas condiciones).
En definitiva, la cuestin del asentamiento (como ahora se ver) contena ms all de la pura discusin ju-
rdica- el germen de la destruccin de toda la Reforma Agraria, puesto que en realidad evidenciaba una falta de
convencimiento del Gobierno en el destino que habran de dar los campesinos a las tierras de asentamiento si
se les entregaban en propiedad. Simultneamente, los campesinos se vean frustrados con estos tecnicismos ju-
rdicos, en los que (ms all de las doctrinas en que se sustentaran) solo perciban que no estaban recibiendo la
anhelada redistribucin de la propiedad en la que confiaban158. Tampoco el desarrollo de los acontecimientos
acompa la situacin, puesto que a finales de 1934, el nmero total de asentados era muy bajo (12.260) en re-
lacin a lo que se pretenda en dicha fecha (mnimo 150.000), habindose actuado solo sobre 116.837 hectreas
(contando fincas expropiadas y ocupadas)159.

5. REVISIN Y MUERTE DE LA REFORMA AGRARIA REPUbLICANA

El clamor levantado por el hecho de que la Ley de Reforma Agraria de 1932 no estableciera un rgimen que
atribuyera al asentado un derecho de propiedad sobre su parcela ms o menos inmediato dio lugar a la revisin
de la Ley por la de 7 de agosto de 1935.
Como contenido esencial de esta nueva norma (bajo un Gobierno de signo opuesto al que dio a luz la primera
Reforma Agraria de 1932. se encuentra el hecho de que -ahora s- el Instituto de Reforma Agraria atribua la
propiedad de la tierra a los asentados que durante el perodo de seis aos hubieran demostrado capacidad para
el cultivo. Opcionalmente, podan conservarla a censo reservativo, redimible en cualquier tiempo. El precio de
venta y las condiciones deberan ser fijados por el Instituto y las parcelas seran indivisibles, inembargables,
inalienables e inacumulables.

157
La reflexin anterior ilustra sobre un clsico problema del mundo del Derecho Agrario al que responde en s misma, ontolgicamente, esta obra
en su conjunto: entendida tradicionalmente la perspectiva jurdica de la agricultura desde un prisma predominante o mayoritariamente privatista, todas
las relaciones jurdicas que afectan a este segmento de la economa tratan de ser explicadas desde tal enfoque de Derecho Privado. Forzada la inteleccin
de las cosas por el punto de vista adoptado en su diseccin jurdica, se buscan similitudes o cercanas donde no las hay (aplicados al caso actual del
asentamiento, se habla de arrendamientos, precarios, enfiteusis, etc...) cuando en realidad lo que hay es una pura y simple institucin jurdico pblica:
una concesin.
158
Junto a la perspectiva tcnico-agronmica de CARRION, existen interesantes testimonios personalizados sobre la aplicacin prctica de la Reforma
Agraria en diversos municipios. Particular inters tiene el libro de SIGLER SILVERA, F. La Reforma Agraria en Espera (Ed. Trveris, Cdiz, 2000)
donde se describe la realidad prctica de lo que constituy la primera experiencia andaluza de reforma agraria (en el pueblo gaditano de Espera, una
zona marcadamente latifundista) a travs de una sociedad campesina autnoma denominada Espera Obrera. De su trascendencia ilustra el hecho de
que VAZQUEZ HUMASQU, Director General del IRA, acudi personalmente a Espera en enero de 1933 para subrayar con su presencia el inters del
Ministerio de Agricultura, del radical-socialista DOMINGO, en la experiencia reformista del citado pueblo. Desde luego la situacin real del pueblo era
inobjetable: de un total de 11.683 hectreas de trmino municipal, entre 10 propietarios lo eran de 8.004 de tales hectreas (el 68,50 % del total).
159
CARRION Op. Cit. Pp. 129.

86
Derecho Administrativo Agrario

La victoria del Frente Popular en las elecciones de febrero de 1936 conduce a un Gobierno completamente
favorable a las aspiraciones de los campesinos, restablecindose (mediante Decreto de 3 de marzo de 1936. el
rgimen de intensificacin de cultivos de 1932. El 19 de junio de 1936 las Cortes repusieron en su plenitud la
Ley de Reforma Agraria de 1932, pero radicalizndola.
Intensificada y espoleada la Reforma Agraria -por supuesto, solo en el rea republicana- con el comienzo
de la Guerra Civil el 18 de julio de 1936, se decretan el 16 de agosto de 1936 los derechos de acceso a la pro-
piedad de los arrendatarios y aparceros que lleven por s o por sus descendientes una finca rstica ininterrum-
pidamente durante ms de 6 aos. En medio de los estertores de la Guerra Civil, el 7 de octubre de 1936 el
ministro de Agricultura promulg el ms avanzado de los Decretos de la Reforma Agraria: se expropiaban sin
indemnizacin (lo que en suma era una pura confiscacin) a favor del Estado las fincas rsticas pertenecientes
a personas que hubieran intervenido directa o indirectamente en el movimiento contra la Repblica.
Pero acontecimientos de ndole no agraria pusieron fin a la experiencia de la Reforma Agraria republicana,
siendo finalmente anuladas todas las expropiaciones e incautaciones realizadas durante la Guerra Civil. Y dieron
paso a una nueva ordenacin jurdica de la agricultura que seguimos estudiando en el siguiente Captulo.

87
CAPTULO x

REFORMA Y DESARROLLO AGRARIO

1. POLTICA DE AbASTECIMIENTOS: EL SERVICIO NACIONAL DEL TRIGO

Como seala LOPEZ RAMN160 desde un punto de vista agrcola, los aos 40 se guiaron por el objetivo
de evitar el hambre, por lo que el conjunto de intervenciones pblicas sobre la agricultura se orientaron inicial-
mente hacia el control de los precios y los mercados, configurando una serie de tcnicas de actuacin y estruc-
turas organizativas que, en parte, han llegado hasta hoy.
Escriba RUBIO GONZLEZ161 que en Espaa el trigo es un alimento constante, porque el hombre espaol
siempre se aliment de trigo pudiendo apreciarse las artes locales por componer alimentos a base de harina y
siendo de comprender la histrica, epidmica y a veces endmica <hambre espaola> si se considera que
Espaa ha sido y es de insuficiente produccin cerealstica siendo nuestro clima y el desorden pluvioso -ms
escaso que abundante- las principales causas de la escasez. Todo ello ha contribuido a que el trigo fuera siempre
y especialmente en la poca a la que se cien estas lneas- un producto poltico, resultando imprescindible
una actividad estatal tendente a estimular su produccin, su almacenamiento y su distribucin a la poblacin.
En 1937 surge el Servicio Nacional del Trigo a travs del Decreto Ley de 23 de agosto de 1937 de Ordena-
cin Triguera. No hay que abundar sobre el fuerte acento que el contexto de Guerra Civil impone a las decisiones
en materia de ordenacin cerealstica, siendo muy destacable el hecho de que fuera este prcticamente el primer
producto cuya intervencin se decret desde los poderes pblicos del momento.
Creando dicha norma como principal virtualidad el Servicio Nacional del Trigo (como rgano dependiente
de la Comisin de Agricultura y Trabajo Agrcola de la entonces Junta Tcnica de Estado, de cuya provisiona-
lidad daba cuenta el hecho de que pasara a depender del Departamento que en su da se constituya) se sub-
ordinaba la iniciativa del agricultor -en cuanto a la extensin de la zona a cultivar de trigo- y la disposicin del
tenedor de trigo -debiendo declarar de continuo sus existencias- al inters nacional.
Se ordenaba la compra obligatoria a travs de las Juntas Comarcales del Servicio Nacional del Trigo, te-
niendo este la exclusiva de venta a los industriales harineros, quienes solo podran adquirirlo del citado rgano
administrativo y a los precios oficialmente aprobados. Solo el Gobierno podra ordenar las importaciones o ex-
portaciones -en su caso-, distribuyendo las cantidades por provincias.
La organizacin del Servicio Nacional del Trigo (Delegado Nacional -como Director-, Secretario General,
Inspectores nacionales y Delegados por provincias) representaba una relevante estructura de intervencin ad-
ministrativa. La dotacin personal se complementaba funcionalmente con la declaracin de utilidad pblica de
la ocupacin de terrenos y locales para la instalacin de almacenes y servicios que se pudieran requerir por el
Servicio, realizando al efecto las expropiaciones que fueran necesarias.
Mediante un Reglamento provisional de 6 de octubre de 1937 se detallan las funciones del Servicio Nacional
del Trigo; se profundiza en la organizacin administrativa (con detallada mencin de las competencias del De-
legado Nacional, Secretario General y las Secciones Centrales en que se viene a dividir el Servicio Nacional,
los Asesores Tcnicos Agrnomos -del Cuerpo Nacional de Ingenieros Agrnomos-, los colaboradores tcnicos
de cerealicultura, Jefaturas Provinciales, Jefaturas Comarcales, Vocales trigueros comarcales, jefes de almacn
y personal de oficinas y administrativo en general); se dictan relevantes normas de ordenacin del cultivo; se
ordenan las importaciones y exportaciones; se fijan los precios del trigo y los de la harina de pan; se regulan

160
Voz Agricultura en Derecho Administrativo Agrario, Editorial La Ley, Tomo II, Madrid, 1988
161
RUBIO GONZLEZ, J, Leyes Agrarias. Ediciones Giner, Madrid, 1961.

89
Derecho Administrativo Agrario

las compras y ventas por el Servicio Nacional del Trigo; se sealan las normas del comercio libre de trigo; se
detallan las obligaciones de los harineros y dems compradores de trigo; se establecen las caractersticas de los
almacenes del Servicio Nacional; se contienen prohibiciones sobre los molinos maquileros y, finalmente, se
completa la ordenacin con un amplio elenco de sanciones.
Complementan la regulacin reglamentaria el sealamiento del rgimen econmico del Servicio Nacional
del Trigo y la Organizacin Sindical Triguera, junto a un grupo complementario de disposiciones especiales y
finales.
El grado de detalle y exhaustividad de la regulacin es tan extenso que durante aos no existi ninguna mo-
dificacin sustancial de la regulacin citada, slo complementada puntualmente mediante algunas normas de
rango secundario (como el sealamiento mediante Orden Ministerial de la reserva de trigo para siembra, ali-
mentacin y piensos162 o derivadas de la reglamentacin indicada (as la fijacin del modo de cultivar en terrenos
que fueran algodonales163), junto a la ratificacin de convenios internacionales sobre la materia que vinieron a
complementar (nunca a alterar) la sistemtica jurdica interna164.
Anualmente se producan disposiciones de carcter complementario y estacional que atendan a las concretas
peculiaridades de las campaas trigueras: fijando su inicio y fin; conteniendo normas para los cereales panifi-
cables, las leguminosas y otros cereales de consumo humano, los piensos y subproductos de molinera; esta-
bleciendo precios; regulando semillas; ordenando las industrias molturadoras y sealando, en fin, un conjunto
de prescripciones peridicas adecuadas al momento triguero165.
Una de las actuaciones administrativas agrarias de mayor calado en la historia reciente de nuestro pas, di-
rectamente vinculada a la ordenacin triguera, fue el surgimiento de la Red Nacional de Silos del Servicio Na-
cional del Trigo.
En efecto, mediante Decreto de 12 de julio de 1946 (que desarrollaba las prescripciones del Decreto Ley de
Ordenacin Triguera de 1937 en lo que a dotar del carcter de utilidad pblica la actuacin) se encomienda al
Servicio Nacional del Trigo el estudio, construccin y explotacin de la Red Nacional de Silos (en sus diferentes
versiones: silos de recepcin en las zonas productoras; silos de trnsito en los nudos de comunicacin y puertos;
silos de reserva, orientados al consumo humano y, finalmente, silos de almacenaje y conservacin de semillas
seleccionadas para la siembra).
Mediante sucesivos planes complementarios de instalacin de silos166 se dio paso a una extenssima red de
tpicas y perfectamente reconocibles construcciones agrcolas que permitieron aadir no slo una peculiaridad
paisajstica acusada a los pueblos en que se establecan sino, sobre todo, marcar una avanzada ordenacin del
consumo del ms extendido de los productos agrarios de la poca.

2. POLTICA DE TIERRAS: EL INSTITUTO NACIONAL DE COLONIzACIN

El Servicio Nacional de Reforma Social de la Tierra, creado en 1938167 en plena Guerra Civil y su continua-
dor el Servicio de Recuperacin Agrcola en el que se integra el anterior (ambos de muy limitada actividad en
el tiempo, al desaparecer con prontitud una vez cumplida su tarea) tuvieron como finalidad principal liquidar
los restos de la poca precedente, limitndose a devolver a sus propietarios las fincas intervenidas por la Reforma
Agraria republicana168, constituyendo lo que algunos como DEL ARCO BLANCO han llamado la contrarre-
volucin agraria.

162
Puede verse entre otras la Orden de 19 de julio de 1943.
163
Orden de 10 de enero de 1957.
164
Destaca en este sentido el Convenio internacional sobre el trigo, de 24 de abril de 1959, ratificado por Espaa el 17 de noviembre de 1959, en una
poca algo diferente a la que contempl el nacimiento del Servicio Nacional del Trigo.
165
Puede examinarse, entre otras muchas similares, el Decreto de 31 de mayo de 1961 que regula la campaa de cereales 1961-1962 y donde segua
siendo el Servicio Nacional del Trigo el regulador completo del orden triguero, 25 aos despus de su creacin. Complementariamente al mismo se pro-
ducan luego disposiciones de aplicacin y desarrollo que emanaban para el caso referido del Decreto de 31 de mayo de 1961- de la Comisara General
de Abastecimientos y Transportes.
166
Por ejemplo puede examinarse el Decreto de 15 de febrero de 1952 por el que se aprueba el plan complementario de silos y graneros
167
Decreto de 22 de febrero de 1938.
168
DEL ARCO BLANCO, M.A. Las alas del ave Fnix. La poltica agraria del primer franquismo (1936-1959). Editorial Comares, Granada,
2005.

90
Derecho Administrativo Agrario

Tras la Guerra cCivil nace mediante Decreto de 18 de octubre de 1939 el Instituto Nacional de Colonizacin
(INC), sucesor aunque no continuador del extinto Instituto de Reforma Agraria republicano y de la Direccin
General de Reforma Econmica y Social de la tierra. Se constituye como organismo autnomo dirigido por el
Director General de Colonizacin y asistido por diversos rganos tcnico-agronmicos -entre los que destaca el
Consejo Nacional de Colonizacin- y 5 grandes secciones iniciales: Formacin de Colonos, Preparacin de Suelo
e Ingeniera Rural, Explotacin, Embellecimiento de la Vida Rural y Seccin de Colonos y Asistencia Social169.
La Ley de 26 de diciembre de 1939 de Bases para la Colonizacin de Grandes Zonas constituye el primer
instrumento del INC para acometer la nueva colonizacin. Pero tal colonizacin era diferente segn los lugares:
as seala RUBIO GONZLEZ170 en 1961 que la mitad sur de Espaa necesita de una reforma agraria par-
celadota del latifundio u organizadora de Cooperativas de la gran explotacin agraria. Para las dos finalidades
se precisa de grandes recursos econmicos. Tambin se precisa dinero para concentrar los minifundios, pero
es ms urgente la transformacin del latifundio, por dos razones primarias: el aspecto psicolgico de suprimir
la escandalosa acumulacin de tierra en un titular; otra, evitar el absentismo agrario.
La colonizacin se llevar a cabo en las zonas denominadas de alto inters nacional entendindose pre-
ferentemente por tales las zonas de secano, las grandes zonas regables y las marismas o terrenos defendidos o
saneados de gran superficie. La declaracin de inters nacional se aprobar en Consejo de Ministros a instancia
del de Agricultura, que actuar por propia iniciativa o a instancias de los interesados (propietarios, asociaciones
u otros). Si la colonizacin exige obras pblicas, se incluir en el procedimiento al ministro del ramo. Una vez
definida y declarada la zona le correspondern los beneficios jurdicos y econmicos de la Ley.
La figura de las Sociedades de Colonizacin y las Asociaciones de Sustitucin destacan como sujetos
relevantes de la actividad conectada al Instituto, resultando a travs de ellas la colaboracin privada (pese a
estar sustancialmente intervenida por el INC) necesaria para la ejecucin de la poltica pblica colonizadora.
Si no se produce la necesaria colaboracin privada, el INC queda dotado del instrumento de la potestad expro-
piatoria para acometer la intervencin prevista.
Mediante tales mecanismos y a travs de tales entidades se articula el Proyecto General de Colonizacin
mediante el que se ordena toda intervencin de una zona de alto inters nacional para el INC. Las primeras
grandes actuaciones del INC se verificaron en la cuenca del Ebro y en el Guadalquivir, aunque no tuvieron una
gran trascendencia prctica dada la innumerable serie de obstculos (sociales y econmicos) que comportaban
las actuaciones, resultando que la expropiacin no fue el mtodo ms empleado (lo que dificult y retras en
exceso la puesta en marcha de todo el sistema).
Ante las escasas consecuencias prcticas de la primera ordenacin legislativa, se producen diversas adapta-
ciones y ajustes en la misma, dictndose primero la Ley de 25 de noviembre de 1940 de Colonizaciones de In-
ters Local, que adapta diversos extremos del sistema general colonizador al caso concreto de la Administracin
Local, lo que vino a constituir en realidad una lnea de ayudas a la ejecucin de mejoras en el campo mediante
la potenciacin del abastecimiento de agua a poblaciones, creacin de pequeos regados, huertas familiares y
construccin de viviendas171. Dicha Ley sera objeto de diversas modificaciones legales posteriores, entre ellas
las de la Ley de 27 de abril de 1946 sobre colonizaciones de inters local y la de 30 de marzo de 1954.
Por otro lado la actividad colonizadora tambin se ajustara mediante la Ley de 27 de abril de 1946 sobre
expropiacin de fincas rsticas por causa de inters social, la cual vino a cubrir uno de los principales problemas
de la primera poca del INC, cual era el de que las expropiaciones fueron escasas, complejas y, adems, deban
ser abonadas en dinero, resultando de todo ello una escasa incidencia sobre la propiedad privada afectada por
los planes colonizadores. Interesa destacar cmo se enfatiz el extremo de la causa de inters social como
motivo expropiatorio, lo que no deja de recordar la mencin que luego (poco menos de diez aos despus) fi-
gurara en la Ley de Expropiacin Forzosa de 16 de diciembre de 1954.
Con posterioridad se dictan la Ley de 21 de abril de 1949 sobre Colonizacin y Distribucin de la propiedad
de las Zonas Regables, complementada particularmente con otras actuaciones especficas como la Ley de 15

169
Seccin incorporada mediante Decreto de 25 de enero de 1946.
170
Op. Cit. Pp. 297.
171
BARCIELA, C. La colonizacin agraria en Espaa, 1939-1951, citado por PREZ PICAZO, M.T. en Agua y modo de produccin. Editorial
Crtica, Barcelona, 1990. Pp. 111-112.

91
Derecho Administrativo Agrario

de julio de 1952 sobre explotaciones familiares y calificadas o la Ley de 15 de julio de 1952 sobre patrimonios
familiares, que constituyen aplicaciones sectoriales del gran proyecto colonizador, claro emblema del nuevo
rgimen jurdico del general Franco.
Simultneamente y por lo que respecta a la orientacin colonizadora ms general queda esta reforzada a
gran escala -muy especialmente a partir de la llegada al Ministerio de Agricultura de Rafael Cavestany en 1951-
centrndose sobre todo en la transformacin del secano en regado, dando pie a las reformas del INC mediante
leyes de 8 de abril de 1952 y 22 de diciembre de 1955.
En definitiva, tras unos comienzos balbuceantes y con una orientacin tcnica muy condicionada por cons-
tituir la respuesta poltica adversa a la reforma agraria republicana, la poltica colonizadora se diversifica y re-
fuerza durante los aos 40 y encuentra su orientacin ms exitosa en el perodo que se inicia con los aos 50
(llamada por algunos la edad de oro del INC), llegando hasta la transformacin jurdica de la Ley de Reforma
y Desarrollo Agrario (de la que se hablar ms adelante). Lo que quiso ser inicialmente una alternativa poltica
a la Reforma Agraria (lo que nunca pudo conseguir) encontr su justificacin ms autntica cuando renunci
a ese antiguo traje y se orient resueltamente -y de un modo singularmente exitoso- hacia la transformacin
del secado en regado como modo de tecnificar y potenciar la agricultura, sin necesidad de afectar la base ju-
rdica de la propiedad.

3. EL PROCESO DE CONCENTRACIN PARCELARIA

Como sealara RUBIO GONZLEZ172, la concentracin parcelaria es una parte de la Reforma Agraria es-
paola, aunque creemos que constituye ms bien la obligada respuesta final del Derecho Pblico (por supuesto
agrario) a una errnea poltica sucesoria de Derecho Privado, en la que (desde el propio Cdigo Civil espaol,
apenas un siglo anterior a la concentracin parcelaria) se ha ido acentuando y primando una forma de divisin
y transmisin de la propiedad que slo a su desmembracin y minusvaloracin ha podido conducir.
Como sealara CAVESTANY (a la sazn responsable del Ministerio de Agricultura) ante el pleno de las
Cortes el 18 de diciembre de 1952 el gran problema del campo, el ms agobiante, el ms urgente, el que nos
abruma con su presencia acuciante, el que se haba ido planteando, a travs de ms de un siglo, detrs de la
nube de humo de los falsos problemases el de la difusin parcelaria en el campo espaol.
Destacan algunos autores (DEL ARCO BLANCO173) cmo los intentos de concentracin parcelaria no eran
nuevos en Espaa ni en Europa, existiendo experiencias respaldadas por un amplio nmero de pases con un
largo pasado agrario y un alto nivel de desarrollo. Pero nada puede ocultar que, tras el fracaso de la experiencia
de la Reforma Agraria republicana (bien que dirigida prioritariamente hacia los latifundios, igualmente atenta
al fenmeno de la atomizacin fundista, que esperaba acometer en una etapa posterior que nunca lleg), el
campo acumulaba varias generaciones posteriores a la institucionalizacin sucesoria como derecho comn pro-
ducida en 1889 con el Cdigo Civil, lo cual -unido a una poltica demogrfica de elevado nmero de hijos por
familia agraria, en la medida en que todo eran brazos para el campo- no poda conducir sino al puro esquilma-
miento de las superficies tiles para la labor agrcola.
El 20 de diciembre de 1952 se promulga la Ley de Concentracin Parcelaria disponiendo que fuera acometida
por razones de utilidad pblica. La finalidad se vinculaba a la meta agrcola del momento: el aumento de la
productividad agrcola mediante una mejor utilizacin econmica de las fincas. Ello deba conducir directamente
a la elevacin del nivel de vida de los agricultores.
Una primera consecuencia directa de la concentracin parcelaria fue la fijacin de unidades mnimas de
cultivo mediante Ley de 15 de julio de 1954 (desarrollado mediante Decreto de 25 de marzo de 1955, sealando
la extensin de las unidades mnimas de cultivo para cada provincia espaola, el cual ha sido muy de utilidad
-con independencia de su aplicacin directa, subsidiaria o mediante reenvo autonmico- hasta el momento ac-
tual). El mandato a los notarios y registradores que se contienen en su artculo 5 obliga a hacer constancia ju-
rdica de lo que desde ese momento se regula como finca inferior o superior a la unidad mnima de cultivo,
lmite de la razonabilidad cultivable en cada zona.

172
RUBIO GONZLEZ, J. Op. Cit. Tomo I, Pp. 372 .
173
DEL ARCO BLANCO, M.A. Op. Cit. Pp. 262.

92
Derecho Administrativo Agrario

El Texto Refundido de la legislacin de concentracin parcelaria se public mediante Decreto de 10 de


agosto de 1955 consignando que el procedimiento de concentracin estara precedido de Decreto acordado en
Consejo de Ministros acordndola por razones de utilidad pblica, siendo obligatorio para todos los propietarios
de fincas afectadas y para los titulares de derechos reales y situaciones jurdicas sobre las fincas.
Se sealan luego los rganos encargados de la compleja operacin (donde destacan la Comisin Central de
Concentracin Parcelaria, el Servicio de Concentracin Parcelaria y las Comisiones Locales), el procedimiento
de actuacin174 (distinguiendo como fases sucesivas las de iniciacin, Decreto de concentracin, ocupaciones
y expropiaciones, permetro de la zona, bases de la concentracin, determinacin de la unidad mnima de cultivo,
anteproyecto y proyectos, fijando luego normas de titulacin y procedimientos especiales y normas comple-
mentarias, junto a un amplio mecanismo de recursos e instrumentos de notificacin), la inscripcin (lo que
obliga a un delicado y muy complejo sistema de coordinacin con el Registro de la Propiedad), el rgimen eco-
nmico, normas de conservacin de la concentracin parcelaria y otras disposiciones finales y transitorias.
El Servicio de Concentracin Parcelaria, responsable mximo de la tarea, sera reformado en 1964 pasando
a denominarse Servicio Nacional de Concentracin Parcelaria y Ordenacin Rural. La Ley de 21 de julio de
1971 lo refundi junto al Instituto Nacional de Colonizacin en el Instituto Nacional de Reforma y Desarrollo
Agrario (IRYDA).

4. LA LEY DE REFORMA Y DESARROLLO AGRARIO Y LA LAbOR DEL IRYDA

La Ley 35/1971, de 21 de julio, por la que se cre el Instituto Nacional de Reforma y Desarrollo Agrario
constituy el fundamento legal ltimo de la etapa final de reformismo agrario del General Franco.
Actuando con base en la Disposicin Adicional 4 de la Ley, el Gobierno dict luego175 el Decreto 118/1973,
de 12 de enero, por el que se aprueba el Texto de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario, la cual viene a
refundir nada menos que 17 normas legales, las cuales representan un compendio del Derecho Pblico de la
Agricultura de una etapa que conclua.
El afn sistemtico y recopilador que persegua la norma ha constituido una de las mayores garantas de su
pervivencia (parcial) posterior, en la medida en que la diversidad de cuestiones abordadas (colonizacin, ex-
plotaciones ejemplares, patrimonios familiares, anticipos reintegrables, unidades mnimas de cultivo, expro-
piaciones por traslado de poblaciones, conservacin de suelos agrcolas, permuta de fincas rsticas, zonas
regables, ordenacin rural, concentracin parcelaria etc...) ha forzado a sucesivas derogaciones parciales y pun-
tuales, restando siempre contenidos subsistentes.
La creacin del IRYDA conlleva la dotacin de funciones, competencias y medios econmicos que antes
correspondan al Instituto Nacional de Colonizacin y al Servicio Nacional de Concentracin Parcelaria (que
fueron suprimidos). Dotado de un nico cuerpo legal (como aproximacin a lo que sera un Cdigo Agrario176
que viniera a recoger todas las disposiciones legales vigentes en materia de intervencin administrativa de la
agricultura), el fundamento de la Ley reside en la necesidad de facilitar y hacer efectivos la reforma y el des-
arrollo agrarios del pas, salvando las deficiencias que presentaba el estado de la tierra y la empresa agraria,
cuyos procesos de readaptacin y concentracin son mucho ms complejos que lo que pudieran ser en el pa-
sado.
En un examen somero, podemos apreciar que esta trascendental norma viene constituida por 292 artculos
agrupados en un Ttulo Preliminar y cuatro Libros, pudiendo agrupar sus contenidos (de acuerdo con SANZ
JARQUE, al que seguiremos en su examen) en cinco grandes materias.
La primera de ellas sera el contenido legal de la funcin social y la funcionalidad de la tierra. Segn tales
preceptos el suelo rstico deber utilizarse en la forma que mejor corresponda a su naturaleza, con subordinacin
a las necesidades de la comunidad nacional. Ello obliga a diversas cosas:

174
Con carcter previo se haba publicado la Orden de 22 de noviembre de 1954 fijando el procedimiento a seguir. Dicha norma fue respetada por el
Decreto de 10 de agosto de 1955 en cuanto no se hubiera modificado el procedimiento en dicha norma legal.
175
El plazo inicial de un ao se prorrog mediante el Decreto-Ley 6/1972, de 21 de julio.
176
SANZ JARQUE, J.J. Derecho Agrario. Ed. Fundacin March, Madrid, 1975.

93
Derecho Administrativo Agrario

a) La tierra debe ser explotada con criterios tcnico-econmicos apropiados segn su destino agrario idneo,
o utilizada para otros fines atendiendo siempre al superior inters nacional.
b) Las fincas de aprovechamiento agrario deben realizar las transformaciones y mejoras necesarias para
conseguir la adecuada explotacin de los recursos naturales disponibles de acuerdo con el nivel tcnico y siem-
pre que las inversiones sean rentables desde un punto de vista econmico y social.
c) La empresa agraria debe prestar el trabajo en condiciones adecuadas y dignas efectuando las inversiones
necesarias de carcter social que sean proporcionadas a su dimensin, teniendo en cuenta la rentabilidad para
la promocin de sus trabajadores.

En segundo lugar, las acciones del Estado en relacin con la reforma y desarrollo agrario sern las siguien-
tes:

a) La transformacin social y econmica de las grandes zonas y de las comarcas que as lo precisen en be-
neficio de la comunidad nacional y la mejora del medio rural en orden a la elevacin de las condiciones
de vida de la poblacin campesina.
b) La creacin, mejora y conservacin de explotaciones agrarias de caractersticas socio-econmicas ade-
cuadas.
c) El mejor aprovechamiento y conservacin de los recursos naturales en aguas y tierras.
d) Todas las dems funciones que en relacin con el desarrollo rural y la reforma agraria se le encomien-
den.

En tercer lugar se establecen los organismos necesarios para la ejecucin de la reforma y el desarrollo, donde
toma carta de naturaleza el IRYDA, concebido como un organismo autnomo de la Administracin del Estado
adscrito al Ministerio de Agricultura.
Su Presidente es designado y cesado libremente por el Gobierno a propuesta del Ministro del ramo, siendo
la cspide de una pirmide organizativa que lleg a competir en competencias y atribuciones con la propia del
Ministerio, estando integrada por Secretario General, Directores, Directores Adjuntos, Jefe del Parque de Ma-
quinaria, Inspectores Regionales y Jefes Provinciales. Se crea tambin, como rgano colegiado, el Consejo del
IRYDA, surgiendo tambin Juntas Provinciales, Comarcales y Locales.
Junto al IRYDA, pero muy por debajo de sus funciones y cometidos y en estrecha colaboracin con l, se
crean tambin el Jurado de Fincas Mejorables y las Comisiones Locales de Concentracin Parcelaria.
Continuando el anlisis de la Ley destacan, luego del anlisis de los rganos encargados de la reforma, los
modos de adquisicin, redistribucin y rgimen de la tierra (que constituyen una refundicin y avance de los
mecanismos tradicionales de intervencin administrativa en la propiedad agrcola).
Finalmente, se regulan un conjunto de acciones directas que puede emprender el IRYDA: obras y mejoras
territoriales; grandes zonas de inters nacional, regados y marismas; ordenacin de explotaciones; programas
de explotacin y desarrollo, agrupaciones agrarias y bienes municipales; comarcas mejorables y, finalmente,
concentracin parcelaria -procedimientos y nuevo rgimen de la propiedad concentrada-. Como acciones indi-
rectas destacan las actuaciones sobre fincas mejorables, las permutas forzosas, las explotaciones agrarias ejem-
plares y los auxilios tcnicos y econmicos a la agricultura.

94
CAPTULO xI

LA FUNCIN SOCIAL DE LA PROPIEDAD AGRARIA

1. LA FUNCIN SOCIAL DE LA PROPIEDAD Y LA PRODUCCIN AGRARIA EN EL ARTCULO 33


DE LA CONSTITUCIN

Un examen del artculo 33 de la Constitucin destinado a poner en relacin su contenido y, muy especial-
mente, la funcin social de la propiedad que en l figura con la nocin de derechos de produccin agrcolas
debe de ir necesariamente precedido de un excurso histrico acerca de cmo la propiedad ha ido acercndose
paulatinamente a la utilitarizacin de sus contenidos en un marco progresivamente social.
El que mejor ha descrito tal evolucin en relacin al mbito agrario ha sido BALLARN MARCIAL 177,
quien afirmar que en el sistema del Cdigo Civil el propietario tena derechos pero no deberes, como no fueran
los puramente negativos de no daar, pese a lo cual incluso se daba por vlido el adagio qui iure suo utitur no-
eminem laedit.
No hay, efectivamente, en el sistema del Cdigo Civil lugar para el deber de cultivar y mejorar ni para otro
de carcter positivo, pues aqul solo contiene deberes negativos resultando que, adems, la nocin de utilidad
pblica (que luego tan certera y correctamente desarrollara la Ley de Expropiacin Forzosa de 16 de diciembre
de 1954) no abarcaba de ninguna manera la idea del buen cultivo (mejor su antnimo: el mal cultivo) como
causa de expropiacin o enajenacin forzosa.
El momento decisivo para la recepcin en Espaa de la teora de la funcin social sera, por influencia de
las Constituciones de Weimar y de Quertaro, la Constitucin de la Segunda Repblica Espaola.
Sin perjuicio de otros antecedentes ms o menos mediatos178, la evolucin en Espaa se produce a partir de
la Ley de Colonizacin y Repoblacin interior de 1907 y contina en la Ley de Regados de 7 de julio de 1911,
que admiti el derecho de expropiacin por su valor en secano a favor del Estado y de las comunidades de re-
gantes sobre las tierras que no fueran transformadas en regado en un plazo de dos aos.
La legislacin de la Segunda Repblica (sobre la que cabe ver ms en detalle en el Captulo de la Reforma
Agraria) se acerc a la cuestin a travs, primero, del Decreto de 28 de abril de 1931, referido a que el deber
de cultivar era exigido forzosamente a favor de los trabajadores del trmino municipal de la finca. Se dict
despus el Decreto de 7 de mayo de 1931, llamado de laboreo forzoso, el cual obligaba al buen cultivo
evitando que se abandonasen las tierras por sus dueos para dar el menor trabajo posible a los campesinos.
La ptica era, lgica y necesariamente, de tipo productivista guiada por principios sociales imposibles de des-
dear. Buen ejemplo de todo ello sera el Decreto de 22 de octubre de 1932 sobre intensificacin de cultivos
en Badajoz.
La funcin social, dice BALLARN, se logra en la Ley de Reforma Agraria como un juego de limitaciones
y deberes (antes inconcebibles) a cargo del propietario (en su aspecto subjetivo) y al mismo tiempo, mediante
una cierta distribucin de la propiedad al servicio de unos tipos de empresa reputados ptimos o preferibles
por el legislador (aspecto objetivo).

177
BALLARN MARCIAL, A. El deber de cultivar y mejorar en Estudios de Derecho Agrario y Poltica Agraria. Madrid, 1975. Pp. 546 ss.
178
BALLARN MARCIAL cita a San Agustn, Santo Toms, las Partidas o la legislacin de los Papas en los Estados Pontificios, lo que no es,
segn BARBERI, sino la teora catlica de la tierra.
Igual referencia posterior cabra hacer a las encclicas Rerum Novarum, Populorum Progressio o la Mater et Magistra, que contribuy en gran
medida a desatar el proceso de la reforma agraria integral en Amrica Latina. Sobre el citado proceso de reforma agraria integral en Amrica Latina
puede verse la detallada obra de MENNDEZ HERNNDEZ, J. Problemtica jurdica de las reformas agrarias integrales. Centro de Estudios Ju-
rdicos Hispanoamericanos. Madrid, 1971.

95
Derecho Administrativo Agrario

Superada la Guerra Civil, ser la Ley de 5 de noviembre de 1940 la que declare en su artculo 1 de inters
y utilidad nacional la realizacin de las labores agrcolas y trabajos complementarios para las siembras de
otoo y primavera. El recin creado Servicio Nacional del Trigo (cuya presencia ser tan constante en todo el
intervencionismo posterior en materia agraria) resultar responsable de suministrar piensos y semillas para la
puesta en prctica del laboreo forzoso.
Tambin afectara a la funcin social, en el grado inicial que dicho concepto poda alcanzar en estos mo-
mentos, la obra de concentracin parcelaria iniciada en 1952. Toda concentracin parcelaria se funda, de modo
ms o menos directo, en que la funcin social que cumple la propiedad puede requerir en ciertos casos una re-
ordenacin de fincas, precisamente para poder satisfacer intereses de orden general antes que los de estricta
voluntad personal.
La Ley sobre Comarcas y Fincas manifiestamente mejorables de 21 de julio de 1971 resultara el precedente
directo de la trascendental Ley de 12 de enero de 1973 de Reforma y Desarrollo Agrario, cuyos dos primeros
artculos ya enuncian el radical cambio que supone la norma en el orden jurdico en general y agrcola en par-
ticular:

Artculo 1.- El suelo rstico deber utilizarse en la forma que mejor corresponda a su naturaleza, con
subordinacin a las necesidades de la comunidad nacional.
Artculo 2.- El cumplimiento de la funcin social de la propiedad de fincas rsticas, cualquiera que sea la
naturaleza pblica o privada de su titular, obliga:

a) A que sea explotada la tierra con criterios tcnico-econmicos apropiados, segn su destino agrario ms
idneo, o utilizada para otros fines, sin perjuicio de la debida rentabilidad para el particular, atendiendo en
todo caso el inters nacional.
b) A que en las fincas de aprovechamiento agrario se realicen las transformaciones y mejoras necesarias
para conseguir la ms adecuada explotacin de los recursos naturales disponibles de acuerdo con el nivel tc-
nico existente y siempre que las inversiones necesarias sean rentables desde un punto de vista econmico y so-
cial.
c) A que en la empresa agraria se preste el trabajo en condiciones adecuadas y dignas y a que se efecten,
bien directamente o en colaboracin con la Administracin, las inversiones necesarias de carcter social que
sean proporcionadas a la dimensin e importancia de la Empresa, teniendo en cuenta la rentabilidad de sta,
para la promocin de sus trabajadores.

Se han podido decir ms cosas sobre la nocin de funcin social de la propiedad, pero no de una forma tan
clara e inequvoca. No puede caber duda alguna de que el sentido, la finalidad y el detalle con el que estn es-
critos estos dos artculos (y el espritu que late en toda la Ley) han impregnado en gran medida toda la posterior
construccin de la funcin social de la propiedad.
En todo caso s hay que coincidir con BALLARIN179 en el extremo de que aunque la Ley poda establecer
lmites, obligaciones y vnculos a los cultivos no se han conocido stos antes de la nueva orientacin de la
Unin Europea con la fuerza que ahora surgen. El fenmeno es novedoso y, cuando menos, singular y original.
BALLARN era muy claro: en lo que respecta a la regulacin por ley ordinaria de la materia de limitar las pro-
ducciones: hasta la fecha ningn legislador se ha atrevido a ello180.
La funcin social en el texto constitucional se encuentra, dentro del artculo 33, directamente ligada a la
propiedad de la tierra. Como seala BARNES VZQUEZ181 la alusin a la funcin social de la propiedad suele
traer consigo una serie de connotaciones que se pueden resumir en la idea de subordinacin de la propiedad a
intereses ms altos, o bien en la necesidad de que el ejercicio del derecho se dirija en el sentido que ms con-
venga a la entera colectividad. Ni hay armona sobre la significacin del concepto, ni parece tampoco que se

179
BALLARN MARCIAL, A. La Constitucin de 1978 y la agricultura. EDERSA, Madrid, 1981. Pp. 625 ss.
180
Op. Cit. Pp. 666.
181
BARNES VZQUEZ, J. La propiedad constitucional. El estatuto jurdico del suelo agrario. Editorial Civitas, Madrid, 1988. Pp. 41.

96
Derecho Administrativo Agrario

trate de una creacin estricta del pensamiento contemporneo182, tampoco la hay acerca de si cabe hablar de
una sola propiedad o de un conjunto de propiedades183, como sealan GMEZ-FERRER MORANT y BAS-
SOLS COM.
Lo que si est claro, segn BARNES VZQUEZ, es que en el estado asistencial de nuestros das no se iden-
tifican productividad y progreso, y menos an, produccin econmica y bienestar social o calidad de vida184.
La Constitucin, en suma, no garantiza una concreta amplitud del goce del propietario, que quede fijada de
una vez por todas. Por contra, lo que se trata de reconocer es una facultad de goce tendencialmente plena185
y relativamente superior a los dems derechos que tengan por objeto la explotacin de los bienes. La eleccin
del tipo de goce, en suma, no corresponde en exclusiva al propietario, de lo que constituye un ejemplo repre-
sentativo la propiedad urbana, en cuya adquisicin y ejercicio siempre estn presentes los poderes pblicos.
Se abre la puerta al hecho de que los poderes pblicos (nacionales o, como veremos, comunitarios) diseen
el tipo de goce que cada rgimen jurdico puede atribuirse, lo que no habr de contradecir el ejercicio del
derecho de propiedad ni su esencia ltima. Se da paso de este modo a un concepto dominical mucho menos r-
gido y preestablecido de aqul que hasta la presente se conservaba y que resulta una franca superacin de la vi-
sin civilista del 348 del Cdigo, el cual se haba preservado doctrinalmente hasta momentos muy cercanos186,
incluso despus de la aparicin de la Constitucin187. Cobrara realidad lo que describa RODOT188 sealando
que la nueva nocin de funcin social de la propiedad puede entenderse como alguna de las tres formas si-
guientes:

a) Como falta de atribucin al propietario de determinadas facultades. En este caso estaramos ante una re-
duccin del contenido del derecho.
b) Como un conjunto de condiciones para el ejercicio de las facultades atribuidas.
c) Como obligacin de ejercitar determinadas facultades.

Resulta as que el estatuto jurdico de la propiedad agraria, cuyo eje segn BARNES VZQUEZ189 lo cons-
tituye la facultad de cultivar (deber bsico, genrico y constante), goza de un alcance diverso en el espacio y
en el tiempo, recordando para ello las admoniciones dirigidas desde la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario.
Para este autor, en suma, el deber de cultivar no es sino la expresin de la funcin social del suelo agrario.
La doctrina de la funcin social, en cualquier caso, ha refrendado su extraordinaria expansin en el mbito
de la agricultura a travs de la doctrina del Tribunal Constitucional en la capital sentencia 37/1987, de 26 de
marzo relativa a la Ley de Reforma Agraria Andaluza.
Seala el Tribunal Constitucional, en la relacin entre propiedad y funcin social, que sta ha de ser enten-
dida:
no como un lmite externo a su definicin o a su ejercicio sino como una parte integrante del derecho
mismo. Utilidad individual y funcin social definen inescindiblemente el contenido del derecho de propiedad
sobre cada categora o tipo de bienes (...).

182
Propone BARNES VZQUEZ (frente a las tesis de BALLARN ms arriba expuestas) que el origen de la nocin funcin social se encuentra
en DUGUIT quien habla de la expresin en Las transformaciones del Derecho privado desde el Cdigo de Napolen, obra traducida por ADOLFO
POSADA y que apareci en Espaa en 1912. Op. Cit. Pp. 44. Sin embargo y pese a ello, FERNANDO REY MARTNEZ (La propiedad privada en la
Constitucin espaola. Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1996, Pp. 352 ss.) el primero en emplear la frmula propiedad-funcin social
fue AUGUSTO COMTE en su obra Systeme de Politique Positive de 1850, de donde la extraera luego DUGUIT para la obra antes indicada.
183
GMEZ-FERRER MORANT, R. Y BASSOLS COM, M. La vinculacin de la propiedad privada por actos y planes administrativos V Con-
greso Italo Espaol de Profesores de Derecho Administrativo, IEA, Madrid, 1979.
184
BARNES VZQUEZ, J. Op. Cit. Pp. 310.
185
Idem anterior. Pp. 323.
186
El derecho de propiedad de la tierra es el ms amplio, autnomo y soberano poder que se tiene sobre superficies aptas para el cultivo, en funcin
de la produccin, de la estabilidad y del desarrollo, al servicio armnico de sus titulares y de la comunidad. SANZ JARQUE, J.J. Ms all de la Re-
forma Agraria. EPESA, Madrid, 1970. Pp. 79 ss.
187
No puede decirse que en nuestro Derecho haya una <propiedad agraria> distinta del rgimen comn del Cdigo Civil aadiendo que la ex-
pansin de la teora de la funcin social de la propiedad en nuestro siglo ha conllevado una contaminacin dogmtica del concepto de propiedad, que
cada vez se construye ms desde la teora de la funcin social sin atender a otras consideraciones. DE LOS MOZOS, J.L. La legislacin agraria y
la garanta constitucional de la propiedad. Derecho Agrario Autonmico, Universidad de Oviedo, 1991. Pp. 384.
188
RODOT El terrible derecho. Estudios sobre la propiedad privada. Editorial Civitas, Madrid, 1986. Pp. 238 ss.
189
BARNS VAZQUEZ. Op. Cit. Pp. 551.

97
Derecho Administrativo Agrario

Adems, y esto cobra especial significacin para nosotros, aade el Tribunal Constitucional que al derecho
de propiedad le es aplicable, ex artculo 53, la garanta del necesario respeto a su contenido esencial, prohi-
bindose en todo caso toda operacin de deslegalizacin de la materia o cualquier intento de regulacin del
contenido del derecho de propiedad privada por reglamentos independientes o extra legem. Solo la ley ser
vlida para regular la institucin consagrada, conforme a la ms depurada doctrina, como un haz de facultades
individuales sobre las cosas, pero tambin como un conjunto de derechos y obligaciones establecidos en fun-
cin de intereses o valores de la colectividad. Sern los poderes pblicos, en consecuencia, quienes determinarn
tal contenido del derecho de propiedad en relacin con cada tipo de bienes.
Respecto a la incidencia de la funcin social en el enfoque productivista ligado a la propiedad, el que interesa
a nuestros fines, aade la sentencia citada en el Fundamento Jurdico 2, prrafo 17:

(...) no hay razn para entender que infrinja dicho contenido esencial, ahora constitucionalmente garan-
tizado, aquella regulacin legal que, restringiendo las facultades de decisin del propietario con relacin al
uso, destino y aprovechamiento de los fondos rsticos, imponga a ste o permita imponerle determinados de-
beres de explotacin y, en su caso, de mejora, orientados a la obtencin de una mejor utilizacin productiva
de la tierra, desde el punto de vista de los intereses generales, siempre que quede salvaguardada la rentabilidad
del propietario o de la empresa agraria.

De este modo resulta que, como seala IBAEZ MACAS190, las medidas meramente delimitadoras del de-
recho no seran indemnizables, pero s lo seran las medidas ablatorias o privativas. El propio Tribunal Cons-
titucional as lo establece en su sentencia 170/1989, fundamento jurdico 8, letra b):

(...) el lmite entre la privacin de un derecho patrimonial y su simple incidencia o delimitacin legal am-
parndose en la funcin social a la que debe sujetarse, no es fcil de delimitar.

Lo cierto es que, tras la trascendental sentencia 37/1987, no ha seguido el Tribunal Constitucional una lnea
continua sobre el particular, opinin de la que participa DELGADO DE MIGUEL191.
S ha venido a decir que se pueden establecer regulaciones distintas de la propiedad en razn de la naturaleza
propia de los bienes y las caractersticas de stos (149/1991, de 4 de julio), as como que existen fines sociales
que deben considerarse de rango superior a algunos derechos individuales (22/1984, de 17 de febrero).

2. LA DIMENSIN DE LA PRODUCTIVIDAD AGRARIA EN EL ARTCULO 38 DE LA CONS-


TITUCIN

Seala el artculo 38:

Se reconoce la libertad de empresa en el marco de la economa de mercado. Los poderes pblicos garan-
tizan y protegen su ejercicio y la defensa de la productividad, de acuerdo con las exigencias de la economa
general y, en su caso, de la planificacin.

El precepto, como han venido a sealar de modo concorde las ms autorizadas voces de la doctrina, no deja
de ser calculadamente ambiguo. La pretensin de la Constitucin de dar respuesta a todas las opciones polticas
posibles para evitar la fungibilidad y deterioro continuo del texto constitucional alent la redaccin de preceptos
como el transcrito.
Sin embargo y pese a la primera y negativa opinin que pudiera traducirse de lo anterior, resulta que en el
orden de la cuestin que nos afecta no resulta ni mucho menos tan carente de valor y transcendencia. El artculo
38 viene a definir uno de los elementos estructurales que determinan el modelo econmico que subyace el ar-

190
IBAEZ MACAS, A. La reforma agraria andaluza desde la Constitucin Espaola. Editorial Tirant Lo Blanc. Valencia, 1996. Pp. 128.
191
DELGADO DE MIGUEL, J.F. El nuevo significado de la funcin social de la propiedad en el marco del Derecho Agrario Ambiental en Estudios
de Derecho Agrario. Editorial Montecorvo, Madrid, 1993. Pp. 143. El autor apunta incluso una funcin ecolgica de la propiedad a la que define
como el catalizador que transforma el rgimen normal del dominio en algo distinto que llega a configurarlo y darle una forma bien precisa: no la que
proyecta el titular sobre su cosa, sino la forma que esta adquiere por el uso de ella ms adecuado al Medio Ambiente, uso que incluye la propia actividad
productiva del agricultor (Op. Cit. Pp. 52).

98
Derecho Administrativo Agrario

ticulado, a decir de GOIG MARTNEZ192, pese a que, conforme a la literalidad del precepto, tanto permite la
existencia de una economa liberal de mercado como una economa intervenida.
La realidad que se esconde bajo tal aserto es diferente, no pudiendo ser aislado el precepto en cuestin de
los dems que con l se relacionan intrnsecamente. Y ello ocurre muy especialmente en lo que a la produccin
agraria nos ocupa, cuando el modelo econmico constitucional que nos afecta es, en realidad y segn ALZAGA
VILLAAMIL193 una economa social de mercado, lo cual se debe a dos causas: primero porque el artculo 33
de la Constitucin reconoce el derecho a la propiedad privada compatibilizado con la funcin social de la pro-
piedad; segundo porque al reconocer la libertad de empresa sita su ejercicio dentro de las exigencias de la
economa general y, en su caso, de la planificacin.
Entendido bajo tan contradictorios y radicalmente opuestos extremos, resulta difcil sentenciar nada. EN-
TRENA CUESTA194 habla tambin sobre el trmino de economa social de mercado entendindolo como un
sistema de competencia econmica que vincula la libertad de competencia con la garanta de propiedad privada
y de libre iniciativa empresarial y progreso social. Reconocer la libertad de empresa dentro la economa de
mercado y la iniciativa pblica (a la que luego haremos detallada referencia) en la actividad econmica mani-
fiesta la coexistencia y complementariedad de la iniciativa pblica con la iniciativa privada guiada por orien-
taciones macroeconmicas.
La libertad de empresa195 tambin puede ser definida, abundando en el concepto, como la falta de coaccin
para concurrir al mercado en trminos de competencia econmica, de acuerdo con la regulacin de dicho mer-
cado y dentro de una igualdad jurdica. Bajo tal perspectiva algn autor196llega a avanzar analticamente en qu
mbitos se define tal libertad de empresa:

a) Libertad de inversin: entendida como el derecho del propietario de bienes y servicios para colocarlos en
el sector industrial que estime conveniente.
b) Libertad de organizacin: potestad de organizar libremente el proceso de produccin.
c) Libertad de contratacin.

Llegado es ya el momento de verificar el encaje del sentir doctrinal virtual con la realidad jurisprudencial
positiva. El Tribunal Constitucional desde sus primeras sentencias sobre el artculo 38 (uno de los ncleos cen-
trales de lo que se ha dado en llamar Constitucin econmica) ha venido a poner en claro que el principio de
libertad de empresa como tal no tiene carcter ilimitado ni absoluto, sino que debe ser compatible con las limi-
taciones que se engloban, entre otros, en el artculo 128 de la Constitucin. As se recoge entre otras en las tem-
pranas sentencias 184/1981, de 16 de noviembre y 111/1983, de 2 de diciembre.
En esa poca inicial (STC 184/1981, de 16 de noviembre) ya se avanz que el precepto no era una norma
aislada sino que deba interpretarse en conexin con otros artculos de la Constitucin, tales como el 128 y el
131. La libertad de empresa tiene que ser compatible, dice el Tribunal, con el principio declarado en el artculo
128.1 (subordinacin al inters general de toda la riqueza del Estado) y con las habilitaciones especficas que
le confiere al legislador el 128.2 y el 131.1 (reserva pblica en materia de recursos o servicios esenciales, in-
tervencin de empresas contrarias al inters general, planificacin de la actividad econmica, equilibrio y ar-
monizacin del desarrollo regional y sectorial, estimulacin del crecimiento de la renta y de la riqueza y su
ms justa distribucin). Esta doctrina se reiter luego en la STC 111/1983, de 2 de diciembre.
Las STC 46 y 118 de 1983 (de 27 de mayo y 13 de diciembre respectivamente) adicionan el matiz de que
el contenido del artculo 38 es, ciertamente, un derecho fundamental, si bien no goza de la proteccin del recurso
de amparo al sobrepasar los concretos lmites a los que se contrae el artculo 53.2, que fija su mbito material.

192
GOIG MARTNEZ, J.M. Comentario al artculo 38. Comentarios a la Constitucin Espaol de 1978. ALZAGA VILLAAMIL, O. EDERSA,
Madrid, 1998. Pp. 732.
193
ALZAGA VILLAAMIL, O. Derecho poltico espaol segn la Constitucin de 1978. EDERSA. Madrid, 1996. Pp. 316 ss.
194
ENTRENA CUESTA, R. El principio de libertad de empresa en El modelo econmico en la Constitucin Espaola. IEE, vol. 1, Madrid,
1981. Pp 131ss.
195
MARTINEZ VAL, J.M. Libertad de empresa en Comentarios a las leyes polticas, vol. III. EDERSA, Madrid, 1983, Pp. 652 ss.
196
DE JUAN ASENJO, O. Principios rectores de la actuacin de la empresa pblica en la Constitucin Espaola de 1978. Del principio de subsi-
diariedad al principio de compatibilidad. Revista de Derecho Administrativo, n 25. 1980. Pp. 260 ss.

99
Derecho Administrativo Agrario

En la STC 147/1986, de 25 de noviembre se reitera que la libertad de empresa no es ilimitada sino que debe
interpretarse de acuerdo con los lmites que constitucionalmente le han sido impuestos.
La concreta y especfica referencial al mbito agrcola vendr de la mano de la trascendental STC 37/1987,
de 26 de marzo (de la que hablamos reiteradamente en otros lugares) en la que, con respecto a la libertad de
empresa y en aplicacin de los principios anteriores, se afirma que la actividad empresarial agrcola puede que-
dar condicionada por las restricciones impuestas a la libertad de explotacin -o no explotacin- de la tierra, as
como por los deberes positivos que en relacin con la misma se impongan por la Administracin, de acuerdo
con las leyes, en virtud de la funcin social de la propiedad rstica. En tal sentido, aade la sentencia, las limi-
taciones a la actividad empresarial agrcola son indisociables de las limitaciones a las facultades de uso y disfrute
de la propiedad rstica, determinadas por la funcin social de sta. Sin embargo, desde la ptica del artculo
38, la funcin social de la propiedad, al configurar el contenido de sta mediante la imposicin de deberes po-
sitivos a sus titulares, no puede dejar de delimitar a su vez el derecho del empresario agrcola para producir,
para invertir o no; la libertad de empresa no puede exonerar del cumplimiento de la funcin social de la pro-
piedad, por lo que las limitaciones legtimamente derivadas de esta ltima no infringen el contenido social de
la libertad de empresa.

3. EL ARTCULO 130 DE LA CONSTITUCIN Y LA REFERENCIA A LOS PODERES


PbLICOS. EL CIERRE DEL SISTEMA CONSTITUCIONAL AGRARIO

No resulta dudoso estimar el artculo 130.1 como el que ms acabadamente parece formular un programa
de accin pblica en materia agraria. Seala el indicado precepto:

1. Los poderes pblicos atendern a la modernizacin y desarrollo de todos los sectores econmicos y, en
particular, de la agricultura, de la ganadera, de la pesca y la artesana, a fin de equiparar el nivel de vida de
todos los espaoles.
2. Con el mismo fin, se dispensar un tratamiento especial a las zonas de montaa.

El programa agrario constitucional, disperso y poco preciso como queda dicho, resulta de una vaguedad y
difuminacin preocupantes, en la medida que en que apenas existe una consideracin ntida de cules sean los
mnimos. Puede que tampoco sea el lugar para ello, pero s es cierto que tales elementos bastan para acometer
los fundamentos de una nueva situacin que, en conjunto con la funcin social de la que se ha de hablar ms
adelante, permiten dibujar una alteracin del rgimen de la propiedad clsica, por lo menos para que la nueva
ordenacin de las producciones agrarias no resulte contraria a los fundamentos del sistema de la propiedad.
Podr ser discutible o no, pero no se le puede tildar de que no encuentra cobijo constitucional.
El artculo 130, referente central del sistema agrario constitucional, puede proporcionar perfecto cobijo le-
gislativo a los instrumentos que tienen por objeto la puesta en regado, la mecanizacin, el fomento de explo-
taciones de dimensin eficiente, etc...
Hay que convenir necesariamente con LPEZ RAMN197 que el precepto permite la ms amplia e intensa
intervencin de los poderes pblicos, al venir a reconocerse la existencia de un desequilibrio entre la agricultura
y los dems sectores econmicos.
Como ha venido a sealar el Tribunal Constitucional (STC 170/1989, de 19 de octubre) tal precepto, junto
a otros, funda que los poderes pblicos deban
delimitar el contenido del derecho de propiedad en relacin con cada tipo de bienes.
Tambin ha sealado el citado Tribunal (STC 37/1987, de 26 de marzo) que ste precepto es uno de los que
da cuenta de la imagen contempornea del derecho de propiedad, en la que es un hecho generalmente admitido
la incorporacin de exigencias sociales.
En resumidas cuentas, la nocin constitucional de la agricultura que destila el artculo 130 viene a reunir y
armonizar las connotaciones sociales avanzadas y detalladas en los anteriores 33 y 38 del mismo texto.

197
LPEZ RAMN, F. Op. Cit. Pp. 293.

100
Derecho Administrativo Agrario

Si social es la funcin bajo la que debe entenderse la propiedad y cabe la intervencin y planificacin de la
economa, justo es destacar que la agricultura pueda resumir y agrupar tales visiones bajo un prisma sintetizador
que ampare nuevas realidades. Sea interno o externo su origen, puesto que la alusin a los poderes pblicos no
slo debe contemplarse como un referente a las Administraciones Pblicas Nacionales (lase Administracin
del Estado, Comunidad Autnoma, Corporaciones Locales) sino a todos los que puedan tender a equiparar el
nivel de vida de los espaoles.
Ni nadie podra negar hoy en da que la alusin a tales poderes pblicos engloba tambin, a travs de la
interpretacin sistemtica de los artculos 93 y siguientes de la propia Constitucin, a la Administracin Europea
ni tampoco se podra negar lo mucho que para la agricultura ha representado la incorporacin a las Comunidades
Europeas. Pero eso es materia del Captulo siguiente.
En resumen puede decirse que, frente a la dimensin histrica de la accin pblica sobre las producciones
agrarias, la Constitucin contiene (por supuesto en un tono genrico y difcilmente invocable en una primera
visin estrictamente positivista) las autnticas claves de comprensin de una mutacin trascendental en las for-
mas jurdicas agrarias. No slo se reivindica y enaltece la dimensin social de la propiedad (que en pocas no
tan pretritas prcticamente induca al miedo) sino que se engrandece y magnifica la responsabilidad pblica
en la solucin de los problemas agrarios en particular, para lo cual tanto las instancias nacionales como -singu-
larmente como veremos- las de la Unin Europea vienen a estar dotadas de nuevos poderes. Estn definidos
(como es el caso histrico de la expropiacin) o queden an por definir, como examinaremos en el supuesto
concreto de los derechos de produccin.
Desde la perspectiva jurdica, que es la que interesa a nuestro cometido, la Constitucin acumula los recor-
datorios clsicos relativos a la prioritaria atencin a los integrantes del sector agropecuario, pero adems seala
y valida la orientacin para nuevos caminos, nuevas formas jurdicas que han de venir a atender a los problemas
de siempre de la realidad del sector primario de la economa.
Si novedosos y llamativos son los instrumentos, no resultara tan difcil hallar su anclaje y fundamento sobre
la trada de preceptos constitucionales analizados y en los que puede sustentarse firmemente a nivel interno
cualquier accin comunitaria del gnero de las que se examinan a continuacin.

101
CAPTULO xII

LA ExPLOTACIN AGRCOLA

1. EL CONCEPTO DE ExPLOTACIN AGRCOLA. SU DIFERENCIA DE LA EMPRESA AGRARIA


DESDE LA PERSPECTIVA DEL DERECHO PbLICO

Siguiendo los estudios del profesor DE LOS MOZOS198 muy probablemente la genrica nocin de explo-
tacin agrcola199 supone la objetivacin de una actividad, funcionando en el trfico jurdico en muchos as-
pectos como un patrimonio autnomo, no siempre separado, siendo lo ms prximo a ello en el Derecho romano,
los diferentes conceptos de fundus (especialmente el diseado por el profesor BOLLA200).
En la forma indicada, el concepto de explotacin se encuentra a medio camino entre el concepto de finca
funcional de DE LOS MOZOS y el de patrimonio especial que puede, o no, ser separado, viniendo en todo
caso determinado por la vinculacin a la actividad agraria.
Con diversos referentes en el Derecho mercantil del establecimiento mercantil, el concepto de explotacin
es algo dinmico que fluye constantemente y que, sin perjuicio de su relevancia en el sector privatista del De-
recho, ha sido muy directo objeto de atencin por el Derecho pblico en la medida en que la proteccin de la
propiedad y la empresa son obligaciones de los poderes pblicos.
No hemos querido abundar -antes bien lo hemos querido diferenciar expresamente- sobre el cercano -pero
distinto- concepto de empresa agraria, construido muy a resultas de la visin italiana del Derecho Agrario
dentro del cual limpresa agrcola es el autntico objeto del diritto agrario201.
La fuerza expansiva del Derecho Agrario de origen italiano (donde encuentra su autntica cuna, apareciendo
segn VATTIER FUENZALIDA en dicho pas en los aos 20 del pasado siglo202 impregna al incipiente nuevo
mbito de conocimiento cientfico jurdico de un acusado cuo civilista-privatista muy vinculado a la ubicacin
en el Cdigo Civil de ese pas de una serie de rbricas que van dellimpresa in generale (artculos 2082-
2134) a limpresa agricola (artculos 2135-2187), particularizando un mbito especfico que fuerza a su con-
sideracin separada como ncleo o elemento aglutinador del estudio de la organizacin de los recursos agrarios.
Sin dejar de reconocer la influencia de tales perspectivas sobre el mbito agrarista internacional y espaol
en particular y sin poner en duda la razonabilidad de construir una visin de la actividad agraria en torno a tal
consideracin, lo cierto es que desde una perspectiva metodolgica de Derecho Administrativo (a la que trata
de ceirse este libro) lo autnticamente relevante no es la empresa agraria (que no es sino una finalidad ms de
la empresa en general) sino la explotacin agrcola (en la medida en que ser el sujeto ms cualificado de la in-
tervencin de la Administracin Pblica).
Lo que se quiere analizar desde la ptica del Derecho Administrativo de la Agricultura no es la organizacin
empresarial de la actividad agraria (lo que ser ms propio de una consideracin mercantil o privatista de la
misma) sino la forma en que las Administraciones Pblicas inciden sobre las explotaciones agrarias (los objetos
ltimos de su actuacin junto a los sujetos que a las mismas se vinculan: sean personas fsicas o jurdicas).

198
DE LOS MOZOS, J.L. Estudios de Derecho Agrario Segunda Serie, Valladolid, 1981. Pp. 26 ss.1
199
Recurdese la nocin legal evocada por el Consejo de Estado precisamente por la va de un Real Decreto sobre titularidad compartida: Dictamen
1789/2008, de 11 de diciembre de 2008, sobre el proyecto de Real Decreto sobre titularidad compartida en las explotaciones agrarias (luego Real Decreto
297/2009, de 6 de marzo):
Explotacin agraria: El conjunto de bienes y derechos organizados empresarialmente por su titular en el ejercicio de la actividad agraria, primor-
dialmente con fines de mercado, y que constituye en s misma una unidad tcnico-econmica.
200
BOLLA, G. Scritti di Diritto Agrario, Milano, 1963, Pp. 281 ss.
201
GERMANO, A. Manuale di Diritto Agrario Terza edizione, Torino, 2000. Pp.71.
202
VATTIER FUENZALIDA, C. Curso de Derecho Agrario. Editorial Reus, Madrid, 2005. Pp. 5.

103
Derecho Administrativo Agrario

2. EVOLUCIN LEGAL DE LA INTERVENCIN PbLICA EN LA ExPLOTACIN AGRCOLA

La preocupacin del poder pblico por la dimensin y viabilidad de las explotaciones agrarias se encuentra
en el propio Cdigo Civil en diversas de sus disposiciones (artculos 334 y 1056) y en especial en el rgimen
del retracto de colindantes del artculo 1523 y siguientes as como en las diversas regulaciones de los arrenda-
mientos rsticos desde la Ley de 15 de marzo de 1935.
La Ley Hipotecaria (aprobada mediante Decreto de 8 de febrero de 1946. recoge la nocin de explotacin
agrcola en su artculo 8:

Cada finca tendr, desde que se inscriba por primera vez, un nmero diferente y correlativo.
Las inscripciones que se refieran a una misma finca tendrn otra numeracin correlativa y especial.
Se inscribirn como una sola finca bajo un mismo nmero:
Toda explotacin agrcola, con o sin casa de labor, que forme una unidad orgnica, aunque est consti-
tuida por predios no colindantes, y las explotaciones industriales que formen un cuerpo de bienes unidos o de-
pendientes entre s.
La Ley de 15 de julio de 1952 de Patrimonios Familiares -bajo la influencia del Instituto Nacional de Co-
lonizacin- foment que los lotes adjudicados por dicha entidad sirvieran de base para la constitucin de los
patrimonios familiares. Se entenda por tal (artculo 2 de la Ley):
una unidad econmica integrada por las tierras a l adscritas, la casa de labor, elementos de trabajo, ga-
nado, granjas y, en general, los bienes y derechos inherentes a la explotacin.
De esa misma fecha de 15 de julio de 1952 data otra Ley que viene a dar rango superior a una institucin
que tendr un cierto desarrollo en el futuro jurdico agrario espaol: las explotaciones agrarias ejemplares. Bajo
tal denominacin se encuadran aqullas que, perteneciendo a una persona fsica (fjese que no dice nada de ju-
rdica) y cultivadas directamente por sta vienen a constituir un modelo de organizacin econmica y tcnica,
proporcionando condiciones de vida estables a quienes contribuyen a ella. La calificacin depende del cum-
plimiento de una serie de requisitos (viabilidad econmica, superficie, medios de produccin depurados, tcnica
correcta de explotacin) lo que habilita para la obtencin de un ttulo (explotacin agraria calificada o explo-
tacin agraria ejemplar, si se subliman los anteriores mritos) que permite la obtencin de determinados bene-
ficios (fiscales, subvenciones, preferencia en adjudicaciones, concesin de becas en cursos de capacitacin,
etc) que no son sino la exteriorizacin de un tpico modelo de fomento econmico mediante medidas directas
o indirectas, ntimamente vinculado a la explotacin agraria.
Tambin de los aos 50 (muy prdigos en la instauracin de instituciones jurdico-administrativas agrarias
que luego pasaran a la legislacin de reforma y desarrollo agrario y que fueron posibles en gran parte por la
superacin de la agricultura de supervivencia de los aos 40), datan las primeras regulaciones sobre las luego
comnmente conocidas como fincas manifiestamente mejorables. Bajo una lejana ptina (quizs demasiado)
de accin de reforma agraria, mediante la Ley de 3 de diciembre de 1953 de fincas manifiestamente mejorables
se faculta al entonces muy poderoso Ministerio de Agricultura para que someta a un plan de explotacin o me-
jora econmicamente rentable a aqullas fincas sobre las que ha recado la denominacin de finca mejorable
(por hallarse constituida por terrenos incultos o insuficientemente explotados).
Individualizada la declaracin para cada finca (mediante Decreto de Consejo de Ministros previo expediente
al efecto), queda su titular sometido a una serie de obligaciones y transformaciones sobre el fundo (con una
aneja serie de eventuales apoyos y subvenciones para verificar dicha reconversin) las cuales, si no se verifican
o no se hacen en la forma administrativamente ordenada, pueden motivar una expropiacin para cederlas a un
tercero o afectarlas a los fines colonizadores. La cercana en el tiempo legal se complementa con la posterior
inclusin en la Ley de 16 de diciembre de 1954 de una expropiacin especial (por incumplimiento de la funcin
social de la propiedad) que ya avanza un trmino que tendr un importante recorrido jurdico llegando incluso
a la Constitucin de 1978.
Cercana en el tiempo se encuentra la regulacin de las Unidades Mnimas de Cultivo mediante Ley de 15
de julio de 1954 por la que se orden el sealamiento por Decreto de la extensin de las unidades mnimas de

104
Derecho Administrativo Agrario

cultivo en cada zona o comarca de todas las provincias de Espaa. Dicha extensin, se dice en el artculo 1 de
la norma legal:
ser, en secano, la suficiente para que las labores fundamentales, utilizando los medios normales de pro-
duccin, puedan llevarse a cabo con un rendimiento satisfactorio, y en cuanto al regado y zonas asimilables
al mismo por su rgimen de lluvias, el lmite mnimo vendr determinado por el que se seala como superficie
del huerto familiar.
El Decreto de desarrollo fue dictado con fecha 25 de marzo de 1955 y ha venido aplicndose con ciertas
dudas interpretativas incluso sobre su propia vigencia, con las innovaciones y modificaciones que luego se
dirn (al tratar la cuestin de la asuncin de las competencias agrarias por las Comunidades Autnomas).
La Ley de Explotaciones Agrarias Familiares de 14 de abril de 1962 abunda en el fomento de las explota-
ciones de dicha clase, estimando que tal concepto (la dedicacin agrcola familiar y la vinculacin a una explo-
tacin definida) constituan la ms correcta forma de expresin de la actividad de incentivo y apoyo a la
agricultura por la Administracin (lase entonces el Ministerio de Agricultura prioritariamente). Sus resultados
fueron criticados por la doctrina203, opinando que no consigui llevar la proteccin ms all de la relativa a uno
de los elementos de la explotacin -la finca rstica-.
La Ley de Reforma y Desarrollo Agrario (aprobada en su texto refundido mediante Decreto 118/1973, de
12 de enero), como en tantos otros campos, supuso una sustancial alteracin de la concepcin de la explotacin
agraria y vino a constituir el prtico previo a la regulacin jurdica actual sobre la que luego se hablar.
Derogando la mayor parte de las normas legales anteriormente sealadas en relacin a la explotacin agraria
(la disposicin derogatoria de la LRDA es un autntico elenco de actualizacin del sistema jurdico agrario es-
paol, lo que no ha sido pauta comn con posterioridad por desgracia) la nueva norma retoma el antes citado
concepto del inters social (que luego pasar al artculo 33.2 de la Constitucin) y permite la intervencin p-
blica en la agricultura viniendo a constituir un autntico Cdigo Agrario204, que se complementa con la posterior
Ley 34/1979 ,de 16 de noviembre, de Fincas Manifiestamente Mejorables y comprende buena parte de las ins-
tituciones ms caractersticas del Derecho agrario actual, aunque luego debieron ser depuradas y adaptadas
para ajustarse a la Constitucin y al Derecho comunitario.
La regulacin bsica de la LRDA en relacin con las explotaciones agrcolas abarca, al decir de VATTIER,
la parcelacin o redistribucin de tierras, la unidad mnima de cultivo, las actuaciones en grandes zonas -en es-
pecial las regables-, la ordenacin de las explotaciones, las comarcas mejorables y la concentracin parcelaria
adems de las actuaciones en fincas singulares (mediante la expropiacin forzosa, las fincas manifiestamente
mejorables y la permuta forzosa de fincas enclavadas) habindose derogado los patrimonios familiares y las
explotaciones ejemplares y calificadas por la LMEA, que luego se ver.
La Ley 49/1981, de 24 de diciembre, del Estatuto de la Explotacin Familiar Agraria y de los Agricultores
Jvenes205 contempla ya la cuestin de las explotaciones desde la ptica constitucional, habida cuenta de la

203
DE LOS MOZOS, J.L. Estudios de Derecho Agrario 2 Parte, Valladolid, 1981. Pp. 43.
204
VATTIER FUENZALIDA, Op. Cit. Pp. 42.
205
Tal norma fue objeto de consideracin en el Dictamen 3923/1998, de 22 de octubre de 1998 sobre el Proyecto de Real Decreto por el que se
modifica parcialmente el Real Decreto 1695/1995, de 20 de octubre, por el que se establece un rgimen de ayudas destinado a fomentar el cese anticipado
en la actividad agraria.
Como ya sealara el Consejo de Estado con ocasin del dictamen 2195/1995, de 5 de octubre de 1995 (previo al Real Decreto 1695/1995 sobre el
que se pretende actuar): En efecto, la necesaria reduccin de recursos humanos agrcolas (que actualmente se acerca casi al 10 % de la poblacin
activa total espaola, fijndose la media ptima europea en algo menos del 6 %), constituye uno de los mtodos de optimizacin del patrimonio agrario
europeo postulado por la Poltica Agrcola Comn, comportando en nuestro pas la inevitable eliminacin de casi un tercio de efectivos totales en un
plazo de tiempo muy reducido (si se tiene en cuenta que -segn estadsticas fiables- despus de la Guerra Civil espaola el total de recursos humanos
agrarios era superior al 50% de la poblacin total, situacin que pervivi durante dcadas hasta el no excesivamente lejano fenmeno del xodo rural).
Sin embargo, tal poltica reduccionista (auspiciada por la Unin Europea y acometida anteriormente a nivel interno por el Real Decreto 477/1993,
de 2 de abril, que ahora se deroga) no ha conseguido inicialmente los efectos buscados, segn los rganos preinformantes. La norma propuesta en la
actualidad se orienta hacia idntico fin, aunque dotando el abandono anticipado (necesariamente traumtico) de la actividad agraria (prcticamente
la nica desempeada en la mayor parte de la vida laboral de muchos de los que a ella pueden acogerse) de un mayor elenco de atractivos colaterales
de los que ofreca el anterior sistema. As lo han valorado la mayor parte de las entidades consultadas e igualmente lo constata el Consejo de Estado.
Tales atractivos han venido a incidir sobre tres cuestiones capitales: la elevacin de las compensaciones por el cese de la actividad, la ampliacin del
nmero de personas que pueden convertirse en cesionarios (con especial atencin a los miembros de la unidad familiar, autntico sustento de las explota-
ciones agrarias en Espaa como ya puso de manifiesto la Ley 49/1981, de 24 de diciembre, de la Explotacin Familiar, recientemente derogada por la Ley
19/1995, de 4 de julio, de Modernizacin de las Explotaciones Agrarias) y la contemplacin de supuestos especiales colateralmente interesantes para otras
polticas agrcolas europeas: el abandono de cuota lctea y su cesin a la reserva nacional as como la potenciacin de los agricultores jvenes.198 C
ARRETERO GARCA, A. Empresa agrcola y profesionales de la agricultura en el Derecho espaol y comunitario. Editorial Comares, Granada
2003. Pp. 73.

105
Derecho Administrativo Agrario

asuncin de competencias en materia agrcola por las Comunidades Autnomas, en un momento todava anterior
a la incorporacin a la Comunidad Europea pero cuando ya es perceptible y conocida cual es la situacin y ten-
dencias de regulacin de las explotaciones agrarias europeas.
El artculo 2 de dicha norma define por explotacin familiar agraria el conjunto de bienes y derechos orga-
nizados empresarialmente por su titular para la produccin agraria, primordialmente con fines de mercado,
siempre que constituya el medio de vida principal de la familia, pueda tener capacidad para proporcionarle un
nivel socioeconmico anlogo al de otros sectores y rena como condiciones que el titular desarrolle la actividad
empresarial agraria como principal, asumiendo directamente el riesgo inherente a la misma y que los trabajos
en la explotacin sean realizados personalmente por el titular y su familia, sin que la aportacin de mano de
obra asalariada fija, en su caso, supere en cmputo anual a la familiar en jornadas efectivas.
CARRETERO GARCA206 destaca que supone dejar atrs los postulados de la poca franquista al favore-
cerse el paso de una agricultura tradicional a otra empresarial a travs de una definicin de la explotacin agraria
que integra todos sus elementos para constituir una unidad jurdica con vocacin de continuidad que a la vez
garantice un nivel de rentas apropiado a las familias.
Delimitado el objeto y fines de tal explotacin, se describen a continuacin sus elementos, se describen las
frmulas de colaboracin de las explotaciones, se dictan normas para la proteccin de su integridad, se regula
el pacto sucesorio y la sucesin testada e intestada en la explotacin as como los casos de adquisicin prefe-
rente.
Finalmente se contienen diversas normas sobre desarrollo y modernizacin de las explotaciones familiares
agrarias y acceso de agricultores jvenes a la actividad agraria puesto que ya entonces se ha puesto de manifiesto
lo que luego ser una constante acentuada: la continua retirada de profesionales de la agricultura y la necesidad
de una poltica permanente de incorporacin y apoyo a los nuevos elementos personales.
Dictada la norma con el carcter de supletoria respecto a las que pudiesen ponerse en vigor por las Comu-
nidades Autnomas, muy poca efectividad prctica derivara de la misma en la medida en que en tal momento
la mayor parte de los recin creados entes autonmicos estaban abordando o haban planteado ya una efectiva
y completa asuncin de competencias agrarias que desbordara con mucho la posibilidad de que desde el Mi-
nisterio de Agricultura se regulasen cuestiones que se perciban como muy vinculadas al desarrollo autonmico
especfico de cada rea.
Debiendo destacarse en este punto este extremo (sin el que no se puede venir a entender correctamente el
desarrollo legislativo posterior) resulta que en definitiva haban concluido (y tal norma viene a ser un eplogo
legal prctico) los tiempos en que era posible una ordenacin conjunta nica espaola de la explotacin agraria,
dando pie a partir de entonces a una serie de regulaciones que, sin perder un cierto grado de homogeneidad
(derivado de la introduccin desconocida hasta entonces- del concepto de legislacin bsica como mnimo
comn denominador normativo), propiciaban la introduccin de una serie de particularidades y realidades sec-
toriales/territoriales introducidas naturalmente por las Comunidades Autnomas en funcin de sus objetivos y
prioridades.

3. LOS ELEMENTOS DE LA ExPLOTACIN AGRCOLA EN LA LEY 19/1995, DE MODERNIzA-


CIN DE LAS ExPLOTACIONES AGRARIAS. SU REGULACINCOMUNITARIA

La Ley 19/1995, de 4 de julio, de Modernizacin de las Explotaciones Agrarias se dicta en un momento en


el que, adems de las especficas tendencias econmicas que gravitan estrictamente sobre las explotaciones
agrarias (profesionalizacin, mecanizacin, rentabilidad, competencia, etc), la regulacin de la materia se
encuentra fuertemente condicionada -desde la muy especfica perspectiva del Derecho Administrativo que aqu
consideramos prioritaria- por dos factores determinantes: la consagracin del Estado autonmico (donde las
Comunidades han venido a asumir una competencia agraria en exclusiva sin perjuicio de su armonizacin con
el conjunto de la nacin, lo que resulta algo sumamente etreo) y la plena incorporacin de Espaa a Europa

206
CARRETERO GARCA, A. Empresa agrcola y profesionales de la agricultura en el Derecho espaol y comunitario. Editorial Comares,
Granada 2003. Pp. 73.

106
Derecho Administrativo Agrario

(asumiendo no solo los cambios registrados en la Poltica Agrcola Comn sino los derivados de acuerdos co-
merciales bilaterales dictados en el seno del GATT).
La propia Exposicin de Motivos de la Ley seala el nuevo contexto de mercados mucho ms abiertos,
donde la agricultura no slo tendr que cumplir su tradicional funcin productiva de alimentos y materias pri-
mas, sino que deber diversificarse para dar satisfaccin a nuevas demandas sociales ligadas a la conservacin
del medio ambiente y a la economa del ocio en el medio rural, destacando una tendencia que luego se tornar
muy acusada en el horizonte inmediato.
Como consecuencia de todo ello, la modernizacin de las explotaciones agrarias debe considerar la rees-
tructuracin productiva, como medio de sostener y elevar la capacidad de competir en los mercados, pero, tam-
bin, la diversificacin de actividades que permita en el futuro la obtencin de rentas procedentes de los nuevos
sectores en auge.
En definitiva existe un nuevo marco de Derecho Administrativo207 donde disminuye la intensidad de las
atribuciones del otrora omnisciente Ministerio de Agricultura y surgen con pujanza las presiones de los poderes
autonmicos y, por encima de todos, la excepcional dimensin del Derecho Comunitario. Nada, en definitiva,
ser igual que antes bajo la ptica de los sujetos intervinientes en la regulacin, aunque los sujetos regulados
vengan a ser los mismos.
Superando el concepto de explotacin agraria familiar (encadenado a una concepcin que comienza a ser
superada por los nuevos tiempos agrarios) el concepto relevante ser el de explotacin agraria prioritaria,
modelo ideal que rene caractersticas dignas de ser consideradas fomentables por el legislador.
El artculo 2 de la Ley seala como concepto de la explotacin agraria (sin ms calificativos)208:

Explotacin agraria, el conjunto de bienes y derechos organizados empresarialmente por su titular en el


ejercicio de la actividad agraria, primordialmente con fines de mercado, y que constituye en s misma una uni-
dad tcnico-econmica.

Este ser el concepto de futuro de la explotacin (el cual adems vena a ser aceptado sin mayor oposicin
por el conjunto de la doctrina agrarista).
Respecto a los elementos de dicha explotacin considera el artculo 2.3 lo siguiente:

Elementos de la explotacin, los bienes inmuebles de naturaleza rstica y cualesquiera otros que son
objeto de aprovechamiento agrario permanente; la vivienda con dependencias agrarias; las construcciones e
instalaciones agrarias, incluso de naturaleza industrial, y los ganados, mquinas y aperos, integrados en la
explotacin y afectos a la misma, cuyo aprovechamiento y utilizacin corresponden a su titular en rgimen de
propiedad, arrendamiento, derechos de uso y disfrute e incluso por mera tolerancia de su dueo. Asimismo,
constituyen elementos de la explotacin todos los derechos y obligaciones que puedan corresponder a su titular
y se hallen afectos a la explotacin.

207
Se seal lo siguiente en el Dictamen 3220/1995, de 1 de febrero de 1996:
Las actividades proyectadas encuentran acomodo no slo en el seno de las nuevas orientaciones de la Poltica Agrcola Comn (precisamente en
desarrollo de los Programas a los que se alude en el Prembulo de la disposicin) sino que se enmarcan con correccin dentro de los objetivos generales
propugnados por una norma legal que, aunque ha visto la luz con posterioridad al inicio del perodo de elaboracin de la disposicin que ahora se in-
forma, resulta especialmente ilustrativa para comprender y compartir la oportunidad de las medidas que ahora se quiere poner en vigor: la Ley 19/1995,
de 4 de julio, de Modernizacin de las Explotaciones Agrarias.
Es en dicho texto legal donde halla correcto encaje el concepto de diversificacin que trata de presidir la nueva reglamentacin desde su propio
ttulo. Seala as el Prembulo de dicha norma que en el nuevo contexto de mercados mucho ms abiertos, la agricultura no slo tendr que cumplir su
tradicional funcin productiva de alimentos y materias primas, sino que deber diversificarse para dar satisfaccin a nuevas demandas sociales.... La
disposicin estudiada resulta ser una cuestin conectada ms a autnticas medidas de ordenacin del territorio que a un estricto fin de simple favoreci-
miento del nivel de vida en el medio rstico. Si se examina en detalle el conjunto de proyectos de la Unin que se acometen, se comprende mejor el hondo
calado que, desde el punto de vista de la perspectiva iniciada ms que desde la estricta inversin econmica, trata de promover el proyecto que se acomete.
Se trata aqu, en definitiva, de un conjunto de medidas de desarrollo rural, concepto mucho ms amplio que el ms clsico de promocin de la agri-
cultura que se dirige a los poderes pblicos desde el mismo superior horizonte de la Constitucin Espaola en su artculo 130. El desarrollo rural
apunta hacia objetivos ms globales que el ordinario fomento de ciertas acciones agrarias: se pretende crear y potenciar empresas capaces de competir
en mercados integrados a nivel europeo, formar capital humano, acceder a nuevas tecnologas sobre el cimiento de una formacin ms cualificada y, en
suma, dotar de nuevos horizontes a un sector econmico actualmente en desventaja frente a una sociedad de industria y servicios.
208
En la redaccin ofrecida por la Ley 66/1997, de 30 de diciembre.

107
Derecho Administrativo Agrario

La nocin clsica (elementos predominantemente fsicos y materiales) vendr a ser sustancialmente afectada
en el ltimo tramo del siglo XX con la progresiva incorporacin de los derechos de produccin agrcola (de
origen pblico, de carcter inmaterial pero con un inobjetable carcter cuasi real en la medida que recaen sobre
la explotacin cualificndola).
Y por ello la regulacin comunitaria de la materia refleja una nueva evolucin hacia un modelo de explota-
cin con nuevos matices. Conforme a ella el agricultor puede ser cualquier productor agrcola cuya explotacin
se encuentre en el territorio de la Unin, al tiempo que la explotacin comprende todas las unidades de produc-
cin administradas por el agricultor y situadas dentro de un Estado miembro. Algunos como VATTIER FUEN-
ZALIDA209 sealan que esta nueva nocin comunitaria (contenida en el Reglamento (CE) 1259/99) adopta un
concepto funcional de empresa que prescinde de los requisitos estructurales anteriores provocando un indudable
desfase de las nociones legales que todava estn en vigor entre nosotros.

4. CONSIDERACIONES FINALES: NUEVOS ELEMENTOS PATRIMONIALES

La evolucin de la nocin de explotacin agrcola -autntico objeto de la actividad agraria- viene a reflejar
el profundo cambio sufrido por la agricultura espaola en poco ms de un cuarto de siglo.
El primer paso lo constituira una agricultura de orientacin preferentemente familiar, con aportacin laboral
intensiva del grupo familiar nuclear, bajo capital unido a financiacin escasa y desestructurada, capacidad tc-
nica reducida y perspectivas de rentabilidad ligadas a la pura eventualidad del mercado del momento, cuyo l-
timo elemento jurdico pblico ms destacado podra ser la Ley 49/1981, de 24 de diciembre, del Estatuto de
la Explotacin Familiar Agraria.
Desde ah se pretende dar un salto con la Ley 19/1995, de 4 de julio, de Modernizacin de las Explotaciones
Agrarias, que viene a querer superar -sin perderlo del todo, lgicamente- el concepto de la agricultura familiar
para introducir la nocin del profesional de la agricultura y el agricultor a ttulo principal, dando entrada legal
en el Derecho Administrativo Agrario a una explotacin agrcola ms profesionalizada y acorde con exigencias
de Derecho comunitario, bien que todava altamente vinculada a la tradicin familiar agraria espaola.
El penltimo hito de la evolucin vendra constituido por la nueva consideracin de la explotacin agrcola
comunitaria como un todo funcional integrado no solo por elementos de capital ms elevado, mayor dimensin
econmica y niveles de cualificacin profesional altos (que conllevan obligaciones anejas de cuidado del medio
ambiente, nueva ordenacin de medios de produccin, atencin a cuestiones laborales de prevencin de riesgos
en el trabajo, etc) sino, muy marcadamente, vinculada a la tenencia y disfrute de derechos de produccin
agrcola210, regulados por complejas y difciles reglas de adquisicin, tenencia, disfrute y transmisin de tales
derechos.
En definitiva, la evolucin de la intervencin administrativa sobre la explotacin agrcola ha respondido al
progresivo alejamiento del elemento personal y familiar que caracterizara sus orgenes, orientndose en los l-
timos tiempos (tras la incorporacin a la Unin Europea y ante la presin de los mercados internacionales ex-
ternos al mbito comunitario) hacia una acentuada concentracin y especializacin de capitales y prcticas, lo
que junto a una creciente importancia de los derechos inmateriales adscritos a la finca (especialmente en lo que
a derechos de produccin agrcola se refiere) ha venido a producir una realidad econmica extremadamente
tecnificada (sin perjuicio de la pervivencia de un elemento familiar y personal en paulatino declive y retirada)
y sometida a las decisiones poltico-econmicas de ndole europea, sensiblemente vinculada al mbito de las
organizaciones comunes de mercado en la que se inscriba su produccin agrcola.
La ltima hora del sistema de la explotacin patrimonial viene de la mano de la Ley 35/2011, de 4 de octubre,
sobre titularidad compartida de las explotaciones agrarias
De acuerdo con la misma se ofrece una nueva figura jurdica de carcter voluntario que persigue promover
esta modalidad de explotacin agraria como un vehculo para alcanzar la verdadera equiparacin de las mujeres

209
Op. Cit. Pp. 76.
210
PALMA FERNNDEZ, J.L. Los derechos de produccin agrcola. Madrid, 2003. Coedicin BOE-Consejo de Estado.

108
Derecho Administrativo Agrario

y los hombres en la explotacin agraria, dando cumplimiento efectivo al principio de igualdad y no discrimi-
nacin proclamado en la Constitucin.
Con el de ir ms all de una regulacin de efectos administrativos trata de promover una accin positiva
que logre dar visibilidad a las mujeres y que stas puedan ejercer y disfrutar de todos los derechos derivados
de su trabajo en las explotaciones agrcolas en trminos de igualdad con respecto a los hombres, favoreciendo
la asuncin de decisiones gerenciales y de los riesgos y responsabilidades derivados de aqullas. La figura que
legalmente se crea queda perfilada en el artculo 2 de la norma legal como unidad econmica, sin personalidad
jurdica, y susceptible de imposicin a efectos fiscales, que constituye un matrimonio o pareja de hecho, para
la gestin conjunta de la explotacin agraria, diferenciando entre la titularidad de la explotacin y la titularidad
dominical de los bienes y sus derechos, cuyo rgimen jurdico civil no se ve afectado en ningn caso.
Paralelamente esta Ley otorga a estas explotaciones agrarias de titularidad compartida la condicin de prio-
ritarias, conforme a la Ley 19/1995, de 4 de julio, de modernizacin de explotaciones agrarias, de forma que
gozarn de la ventaja de tener un orden preferente a la obtencin de beneficios, ayudas y dems medidas de fo-
mento impulsadas por las Administraciones Pblicas, siempre y cuando uno de ellos sea agricultor profesional
y la renta unitaria de trabajo que se obtenga de la explotacin no supere en un 50 % el mximo de lo establecido
en la legislacin correspondiente para las explotaciones prioritarias211.

211
Un anlisis completo de la titularidad compartida puede verse en el nmero 60 de la Revista de Derecho Agrario y Alimentario, donde existen
varios estudios al respecto. Destacan el trabajo conjunto de BELTRN SNCHEZ, E., PLAZA PENEDS, J y MUIZ ESPADA, E. Contribuciones
para el desarrollo de la titularidad compartida. Pp. 7 ss. Igualmente el artculo denominado Revisin tcnica a propsito de la Ley 35/2011, de 4 de
octubre de CABALLERO LOZANO, J.M., DE LA CUESTA SANZ, J.M. MUIZ ESPADA, E. y SERRANO ARGELLO, N.

109
CAPTULO xIII

ACCIN ADMINISTRATIVA ANTE LOS RIESGOS NATURALES


ExTRAORDINARIOS

1. INTRODUCCIN. LOS DIFERENTES TIPOS DE RIESGOS NATURALES ORDINARIOS O


ExTRAORDINARIOS QUE CONFLUYEN EN LA VIDA DE LAS PLANTAS

Los antiguos catecismos agrarios, tan extendidos a finales del siglo XIX como forma de difusin popular
de los conocimientos en materia agronmica, contemplaban la cuestin con asertos del siguiente tenor:

No le basta al agricultor tener que luchar contra los elementos que le amenazan de continuo con la prdida
de las cosechas; tiene que habrselas adems con un sin fin de plagas que ponen en peligro la vida de las plan-
tas y que de la noche a la maana pueden dejarle completamente arruinado. Esto sin contar con las enferme-
dades que aquejan a los vegetales como a todos los seres orgnicos212.

Entendiendo como enfermedad todo desarreglo o alteracin que pueda sobrevenir en los rganos o funciones
de las plantas, podemos agrupar el origen de tales incidencias a los efectos expositivos que aqu interesan (la
accin administrativa que respecto a ellos se desarrolla) en dos grandes grupos:

a) Enfermedades provenientes de alteraciones atmosfricas extraordinarias (sequa, inundaciones, tempo-


rales e incendios forestales).
b) Enfermedades provenientes de parsitos que afectan a las plantas.

La obligada respuesta administrativa a los problemas de los agricultores, sensible inicialmente bajo par-
metros de atencin paternalista a los ms necesitados y revestida ltimamente de exigencia constitucional propia
de la redistribucin de la riqueza en las sociedades avanzadas213, ha ido construyendo unos mecanismos de res-
puesta basados en la previsin peridica y en la cada vez mayor necesidad de subvenir a contrariedades que
han dejado de convertirse en una ruina individual para afectar grandemente al tejido social productivo del sector
primario.
Aun tratndose de actuaciones dispersas y poco previsibles por naturaleza (de ah que se trate de riesgos
naturales extraordinarios), se puede decir que se han agrupado las formas de respuesta en torno a una serie de
parmetros de accin administrativa ms o menos clasificables.
Quizs no exista otro supuesto ms claro de accin administrativa no predefinida o regular y, simultnea-
mente, indispensable que la actuacin de la Administracin ante situaciones extraordinarias provenientes de la
accin del clima (de por s imprevisible o difcilmente evitable), bien sea por exceso, defecto o singular inci-
dencia de los fenmenos de la naturaleza.
La existencia de la Administracin se encuentra ligada a la necesidad de ofrecer respuestas propias de so-
ciedades avanzadas a problemas que en algunas ocasiones no solo no son nuevos sino que constituyen una

212
GOMIS, C. Rudimentos de agricultura espaola. 2 Edicin, Barcelona, 1908. Pp. 83.
213
As lo expresa literalmente la Exposicin de Motivos del Real Decreto Ley 24/1997, de 12 de diciembre, por el que se adoptan medidas urgentes
para reparar los daos causados por las inundaciones y temporales de viento acaecidos los das 5 y 6 de noviembre de 1997:

La magnitud de estos hechos y sus efectos catastrficos exigen, desde el principio constitucional de solidaridad, una accin de los poderes pblicos
tendente a la adopcin de medidas paliativas y reparadoras que sean adecuadas a la situacin creada y contribuyan al restablecimiento gradual de la
normalidad en las zonas siniestradas, establecindose, a su vez, los procedimientos que garanticen con la necesaria rapidez y flexibilidad la financiacin
de los gastos que se deriven de la reparacin de los daos producidos y de la rehabilitacin de los servicios pblicos afectados.

111
Derecho Administrativo Agrario

constante histrica en la evolucin de los pueblos. La modernizacin de la sociedad no ha podido evitar la


accin de los meteoros naturales, aunque s ha podido construir una respuesta desarrollada a los problemas que
causa su aparicin, mitigando sus efectos.
Trataremos de recopilar, agrupndolos en categoras abiertas y necesariamente no exhaustivas (debido a la
diversidad de su produccin y manifestacin), los ms comunes en torno a la accin -o ausencia- de las aguas
pluviales y la temida incidencia de las heladas.
Con carcter general existe una norma de atencin comn a todas estas situaciones: el Real Decreto
307/2005, de 18 de marzo, por el que se regulan las subvenciones en atencin a determinadas necesidades de-
rivadas de situaciones de emergencia o de naturaleza catastrfica, y se establece el procedimiento para su con-
cesin.
Fundado en el hecho de que la Constitucin Espaola recoge, en su artculo 149.1.29, la seguridad pblica
como competencia exclusiva del Estado, se vincula a la misma la nocin de proteccin civil, la cual ha sido
objeto de regulacin a travs de la Ley 2/1985, de 21 de enero, sobre Proteccin Civil, que la identifica doctri-
nalmente como proteccin fsica de las personas y de los bienes, en situacin de grave riesgo colectivo, cala-
midad pblica o catstrofe extraordinaria, en la que la seguridad y la vida de las personas pueden peligrar y
sucumbir masivamente, y que implica a todas las Administraciones pblicas, con sus recursos materiales y hu-
manos.
Contemplndola aqu desde la perspectiva jurdica agraria, se configura un sistema en el que las distintas
Administraciones pblicas tienen atribuidas competencias en materia de proteccin civil y se otorga a la Ad-
ministracin del Estado un papel concurrente y subsidiario respecto de estas. As, la referida Ley 2/1985, de 21
de enero, diferencia, por un lado, las acciones preventivas y, por otro, las actuaciones a posteriori tendentes a
la proteccin y socorro de personas y bienes en los casos en que dichas situaciones se produzcan. En este marco
protector reside un sistema de ayudas paliativas de la situacin de necesidad en la que se pueden encontrar
aquellos colectivos que han sufrido las consecuencias de los hechos desencadenantes de la situacin de emer-
gencia.
Desde una perspectiva institucional comn, la Orden APA/3056/2003, de 29 de octubre, cre la Oficina per-
manente para situaciones de adversidad climtica o medioambiental y derog la Orden de 6 de septiembre de
1999 por la que se cre, en el entonces Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentacin, la Oficina permanente
para situaciones de sequa. La citada Orden APA/3056/2003, estableca sus funciones y composicin, teniendo
en cuenta, adems de la sequa, otros tipos de adversidades climticas o medioambientales (las cuales veremos
de modo conjunto en las prximas pginas) que pueden afectar a las producciones agrcolas y ganaderas, as
como a sus estructuras productivas, y adaptaba su composicin a la estructura orgnica del entonces Ministerio
de Agricultura, Pesca y Alimentacin.
Tras la publicacin del Real Decreto 401/2012, de 17 de febrero, por el que se desarrolla la estructura org-
nica bsica del Ministerio de Agricultura, Alimentacin y Medio Ambiente, y por la experiencia adquirida en
el funcionamiento de dicha Oficina, se hizo necesaria una actualizacin de las funciones y composicin de la
misma, as como de su definicin, pasando a llamarse Comisin, trmino ms acorde con la denominacin pro-
pia de los rganos colegiados.
Las caractersticas climatolgicas y biogeogrficas de la Pennsula Ibrica le imprimen un marcado carcter
mediterrneo, lo cual propicia que en Espaa, en ocasiones, distintos fenmenos meteorolgicos se manifiesten
con una intensidad extrema, llegando a producir importantes catstrofes naturales.
Ante este tipo de eventualidades, el Ministerio de Agricultura, Alimentacin y Medio Ambiente, ha apostado
histricamente por la poltica de seguros agrarios como la herramienta ms eficaz para paliar los efectos producidos
por estas adversidades y asegurar la renta de los agricultores y silvicultores. Para ello, la Administracin General
del Estado, pone en marcha los Planes Anuales de Seguros Agrarios Combinados que cubren la inmensa mayora
de producciones agrcolas y ganaderas ante los posibles daos producidos por las adversidades climticas.
La Orden AAA/2272/2013, de 27 de noviembre, por la que se crea la Comisin permanente para situaciones
de adversidad climtica o medioambiental (ltimo hito organizativo en la materia) mantiene como objeto de la
Comisin permanente citada el estudio, propuesta y seguimiento de medidas relativas a cualquier adversidad
climtica o medioambiental desacostumbrada, que ocasione graves prdidas en la economa agraria, pesquera,

112
Derecho Administrativo Agrario

forestal o medioambiental, e incluye funciones propias como la elaboracin de informes y la participacin


en comisiones interministeriales a la vez que se renueva su composicin de acuerdo con la nueva planta depar-
tamental.
Cabe destacar en este mbito, con el perfil de medida horizontal aplicable a todas las situaciones con inde-
pendencia de su origen, la Orden AAA/637/2014, de 21 de abril, por la que se establecen las bases reguladoras
y la convocatoria de medidas de apoyo para facilitar el acceso a la financiacin de las explotaciones agrcolas,
mediante la que a la vista de la serie de adversidades climticas registradas en Espaa en 2013- se tratan de
paliar los efectos de estas adversidades sobre las explotaciones agrarias para lo que se estima necesaria la adop-
cin de medidas a ttulo excepcional (combinadas con la prioridad que el Ministerio de Agricultura, Alimen-
tacin y Medio Ambiente otorga al Plan de seguros agrarios combinados), como referencia obligada en la
poltica de lucha contra las adversidades climticas.
En efecto, la cada de ingresos producida en las explotaciones agrcolas afectadas se agrava en una situacin
econmica como la de 2013, caracterizada por la mayor dificultad de acceso al crdito. Ante estas circunstancias,
se considera oportuno establecer medidas que contribuyan a paliar esa falta de liquidez, facilitando el acceso
al crdito, siendo la Sociedad Annima Estatal de Caucin Agraria (SAECA) la que presta coberturas (avales
y fianzas) a personas fsicas y jurdicas que favorecen la consecucin de operaciones de financiacin para las
explotaciones.
Teniendo en cuenta todo ello, con objeto de fortalecer la viabilidad y normal funcionamiento de las explo-
taciones afectadas, mediante esta Orden se establecen las bases reguladoras y la convocatoria de las ayudas
para financiar el coste de los avales de SAECA que son necesarios para la obtencin de prstamos.

2. ACCIN ADMINISTRATIVA ANTE LA SEQUA

La singular -e irregular- climatologa espaola propicia peridicas ausencias de lluvias que, prolongadas en
el tiempo, producen desde siempre muy nocivos efectos en los cultivos.
Ordinariamente manifestado el problema mediante una carencia de pluviosidad (que en ciertos momentos
ha sido inferior a la propia del desierto: lluvias inferiores a 200 mm ao214), la respuesta de la Administracin
suele ser diversa y ajustada al caso concreto. No es extrao que, por ejemplo y en el caso antes referido de
1995, se reduzca el caudal de los ros -controlados por la Administracin en su flujo- en varios metros cbicos
por segundo, se ordene el trasvase extraordinario de otros caudales, se prive a los agricultores de riegos ordi-
narios (autorizando solo riegos extraordinarios y de emergencia en ciertos casos), se disponga la caducidad de
concesiones de agua o se dispongan medidas similares de ahorro de agua para destinarla prioritariamente a po-
blaciones.
Suele ser comn unir a lo anterior una serie de moratorias o exenciones fiscales, laborales y de Seguridad
Social que tienden a paliar los efectos econmicos de las incidencias climticas215, bien que solo se logra en
una muy pequea y colateral parte, que suele necesitar de otras acciones administrativas de fomento o subven-
cin directa que las complementen, lo que no siempre se produce (y en todo caso ayuda pero no sustituye a un
cultivo normal). Se ver la aplicacin a los casos concretos con ocasin de las posteriores medidas de interven-
cin ante riesgos extraordinarios, resultando similares en su concepcin aunque motivadas por distinto origen.
Las medidas as dictadas suelen caracterizarse por su origen excepcional (suelen aparecer mediante Reales
Decretos Ley) y su duracin temporal limitada a la persistencia del problema. En todo caso se trata de una
eventualidad relativamente previsible segn las zonas- que ha motivado la existencia de lneas de seguro es-
pecficas por daos por sequa. Su especializacin por cultivos conlleva diferentes tipos de atencin y diversa
clase de medidas de apoyo216

214
Real Decreto Ley 6/1995, de 14 de julio, por el que se adoptan medidas extraordinarias, excepcionales y urgentes en materia de abastecimientos
hidrulicos como consecuencia de la persistencia de la sequa.
215
As por ejemplo y en el mismo caso anterior de la sequa de 1995, la Orden de 27 de julio de 1995 por la que se desarrolla el Real Decreto Ley
4/1995, de 12 de mayo, en relacin con la compensacin de los beneficios fiscales en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles de naturaleza rstica a los
Ayuntamientos afectados por la sequa.
216
Puede verse en tal sentido la Orden AAA/1175/2013, de 19 de junio, por la que se establecen las bases reguladoras y la convocatoria de medidas
de apoyo con objeto de paliar los daos producidos en el sector olivarero por la sequa y otras causas extraordinarias.

113
Derecho Administrativo Agrario

3. ACCIN ADMINISTRATIVA ANTE INUNDACIONES, TEMPORALES E INCENDIOS


FORESTALES

En por desgracia muy abundantes ocasiones, el abundante e imprevisible rgimen de borrascas en capas
medias y altas de la atmsfera dan origen a episodios en Espaa de lluvias torrenciales y situaciones hidrolgicas
extremas (principalmente en gran parte del litoral mediterrneo y regiones limtrofes), llegando a causar vctimas
mortales y daos y prdidas de diversa naturaleza en infraestructuras, servicios pblicos esenciales, viviendas,
industria, y comercio. Pero muy especialmente en la agricultura.
La magnitud de los hechos y sus consecuencias perjudiciales exigen, desde el antes referido principio cons-
titucional de solidaridad, una accin de los poderes pblicos tendente a la adopcin de medidas paliativas y re-
paradoras, adecuadas a la situacin creada, establecindose, a su vez, los procedimientos que garanticen de
manera rpida y flexible la financiacin de los gastos que se deriven de la reparacin de los daos producidos
y de la rehabilitacin de los servicios pblicos afectados.
El objetivo de las normas singulares dictadas para tales casos extremos (aunque ms frecuentes de lo que
pudiera parecer) es aprobar un catlogo de medidas que -bajo la perspectiva de la Administracin General del
Estado y sin perjuicio de los actos complementarios de las Comunidades Autnomas y Corporaciones Loca-
les- afectan a varios Departamentos ministeriales y abarcan aspectos muy diferentes, pues en tanto que unas se
dirigen a disminuir las cargas tributarias, otras, como la concesin de crditos privilegiados, intentan paliar el
impacto en las economas de las empresas y particulares afectados.
Del modo indicado, gran parte de las normas excepcionales que se dictan ante tales situaciones217 presentan
una estructura similar en la que, en primer lugar, se fija el momento temporal a que se refieren las inundaciones
y temporales as como el trmino geogrfico exacto -municipios, comarcas, Comunidades Autnomas- desti-
natario de sus medidas (lo que tambin puede deslegalizarse remitindose a la accin de un complemento nor-
mativo posterior de inferior rango). Simultneamente a la enumeracin de las medidas se suele decretar tambin
la subvencin de las inversiones en reparacin de tales daos que realicen las Corporaciones Locales u otros
entes administrativos ms directamente afectados por la accin climatolgica.
Tras la identificacin de los daos causados en infraestructuras pblicas (cuya reparacin corresponde a las
Administraciones Pblicas concernidas) se declara de emergencia su reparacin (con los correspondientes efec-
tos favorables de tramitacin administrativa que ello comporta a la luz de la legislacin de contratos del sector
pblico).
Desde la perspectiva de los beneficios fiscales, la accin excepcional puede comportar (lo que se determinar
en cada caso, dada la singularidad de la accin) la exencin de las cuotas del Impuesto de Bienes Inmuebles de
naturaleza rstica del ao agrcola que afecten a fincas situadas en el territorio delimitado por la actuacin.
Igual exencin se concede para los casos de viviendas o comercios situados en la zona afectada y en lo que res-
pecta al Impuesto de Bienes Inmuebles de naturaleza urbana cuando se acredite que las personas en ellos resi-
dentes han tenido que ser realojados o desplazados a causa de las inundaciones o temporales.
Igualmente se suele conceder una reduccin en el Impuesto sobre Actividades Econmicas para el ejercicio
de referencia a las industrias, establecimientos mercantiles y profesionales cuyos locales de negocios o bienes
afectados a esa actividad hayan sido daados como consecuencia directa de las lluvias e inundaciones, siempre
que se acredite que hubieran tenido que ser objeto de realojamiento o se hayan producido daos que obliguen
al cierre de la actividad. La indicada reduccin ser proporcional al tiempo transcurrido desde el da que se
haya producido el cese de la actividad hasta el reinicio de la misma en condiciones de normalidad, ya sea en
los mismos locales o en otros habilitados al efecto, sin perjuicio de considerar, cuando la gravedad de los daos
producidos d origen a ello, el supuesto de cese en el ejercicio de la misma que surtir sus efectos desde la
fecha que se indique.

217
Puede verse al respecto, por ejemplo y entre otras muchas similares, el Real Decreto Ley 7/2001de 6 de abril, por el que se adoptan medidas
urgentes para reparar los daos causados por las lluvias e inundaciones acaecidas durante los das 21 al 26 de octubre de 2000 en las provincias de Tar-
ragona, Zaragoza, Teruel, Castelln, Valencia y Murcia.
La ms reciente referencia la constituira el Real Decreto-ley 25/2012, de 7 de septiembre, por el que se aprueban medidas urgentes para paliar los
daos producidos por los incendios forestales y otras catstrofes naturales ocurridos en varias Comunidades Autnomas.

114
Derecho Administrativo Agrario

Las exenciones y reducciones de cuotas en los tributos sealados en los apartados anteriores, comprendern
tambin la de los recargos legalmente autorizados sobre los mismos. Los contribuyentes que, teniendo derecho
a los beneficios establecidos en los apartados anteriores, hubieren satisfecho los recibos correspondientes a
dicho ejercicio fiscal, podrn pedir la devolucin de las cantidades ingresadas.
Para las explotaciones y actividades agrarias realizadas en las zonas que determine la Orden a dictar en des-
arrollo de la norma excepcional, el Ministro de Hacienda, a la vista del informe del Ministerio de Agricultura,
Alimentacin y Medio Ambiente, podr autorizar, con carcter excepcional, la reduccin de los ndices de ren-
dimiento neto.
En directa relacin con los aspectos laborales de la actividad agraria, los expedientes de regulacin de empleo
que tengan su causa en los daos producidos por las lluvias e inundaciones suelen tener la consideracin de
provenientes de una situacin de fuerza mayor, con las consecuencias que se derivan de los artculos 47 y 51
del texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por Real Decreto legislativo 1/1995,
de 24 de marzo. La autoridad laboral podr exonerar al empresario del abono de las cuotas a la Seguridad Social
en el primer supuesto mientras dure el perodo de suspensin, mantenindose la condicin de dicho perodo
como efectivamente cotizado por el trabajador. En los casos en que se produzca extincin del contrato, las in-
demnizaciones de los trabajadores corrern a cargo del Fondo de Garanta Salarial, con los lmites legalmente
establecidos.
En los expedientes en que se resuelva favorablemente la suspensin de contratos o la reduccin temporal
de la jornada de trabajo, en base a circunstancias excepcionales, la autoridad laboral podr autorizar que el
tiempo en que se perciban las prestaciones por desempleo, reguladas en el ttulo III del texto refundido de la
Ley General de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto legislativo 1/1994, de 20 de junio, que traigan
su causa inmediata en las lluvias e inundaciones, no se compute a efectos de consumir los perodos mximos
de percepcin establecidos. Igualmente podr autorizar que perciban prestaciones por desempleo aquellos tra-
bajadores incluidos en dichos expedientes que carezcan de los perodos de cotizacin necesarios para tener de-
recho a las mismas.
Para llevar a cabo las obras de reparacin de los daos causados, las Corporaciones locales afectadas podrn
solicitar subvenciones al Instituto Nacional de Empleo, pudiendo tambin -para la realizacin de las obras de
reparacin de los servicios pblicos- las Administraciones pblicas y entidades sin nimo de lucro podrn so-
licitar del Servicio Pblico de Empleo Estatal la adscripcin de trabajadores perceptores de las prestaciones
por desempleo para trabajos de colaboracin social, de acuerdo con lo dispuesto en el artculo 213.3 del texto
refundido de la Ley General de la Seguridad Social.
En algunas ocasiones (caso del ms arriba indicado Real Decreto Ley 24/1997, de 27 de diciembre) se ha
llegado a conceder una moratoria para obligaciones de pago como crditos hipotecarios y pignoraticios, sus
amortizaciones e intereses vencidos o que venzan en el perodo de afeccin del meteoro extraordinario, cuando
los bienes gravados con hipoteca o constituidos en prenda hayan sufrido daos y estn situados en los trminos
municipales que determine la Orden ministerial a dictar en desarrollo del correspondiente Real Decreto-Ley.
De la forma indicada se vincula as a los crditos de todas clases vencidos o que venzan en el perodo antes
indicado:

a) Contra personas residentes o entidades domiciliadas en los trminos municipales afectados que en ellos
posean fincas rsticas o urbanas, instalaciones o explotaciones industriales o comerciales, siempre que
hayan sufrido daos en las mismas o que su capacidad de pago se vea disminuida como consecuencia de
los siniestros producidos por los fenmenos meteorolgicos de referencia.
b) Contra personas o entidades que, aunque residan o estn domiciliadas fuera de dichos trminos munici-
pales, posean en ellos fincas rsticas o urbanas, instalaciones o explotaciones industriales o comerciales
y hayan sufrido daos de consideracin en ellas.

La expresada moratoria no ser aplicable cuando el deudor sea un establecimiento bancario o de crdito.
A partir de la fecha en que concluye el perodo de duracin de la moratoria establecida, los crditos antes
citados sern exigibles por los acreedores en los trminos pactados. El protesto de letras de cambio y efectos
de comercio impagados, que hubieran vencido durante el perodo de moratoria, podr efectuarse en cualquiera

115
Derecho Administrativo Agrario

de los ocho das hbiles siguientes al del trmino de la misma. En todo caso quedan a salvo los pactos y con-
venios que estipulen libremente las partes interesadas con posterioridad a la publicacin del correspondiente
Real Decreto-Ley, que no ser de aplicacin a los crditos nacidos y a los renovados despus de la misma fecha.
Junto a las previsiones excepcionales anteriores se encuentra otro grupo de ayudas y auxilios ubicables dentro
del gnero comn de las subvenciones, en este caso por causa extraordinaria. As, se suelen conceder ayudas por
daos personales (en caso de fallecimiento, incapacidad absoluta permanente -cuando dicha incapacidad hubiera
sido causada por los mismos hechos- o gastos de hospitalizacin de las personas afectadas sern abonados siempre
y cuando no fueran cubiertos por ningn sistema pblico o privado de asistencia sanitaria).
Una mezcla de todos los supuestos posibles (que, desgraciadamente, suelen confluir en ocasiones de forma
sucesiva o casi conjunta, pese a la aparente contradiccin de algunos de tales meteoros entre s) puede verse en
la Ley 14/2012, de 26 de diciembre, por la que se aprueban medidas urgentes para paliar los daos producidos
por los incendios forestales y otras catstrofes naturales ocurridos en varias Comunidades Autnomas. Es all
donde se destaca especficamente respecto a los incendios forestales- sus efectos devastadores en los mbitos
econmico, medioambiental y social, el modo en que acentan los procesos de desertificacin y afectan al pai-
saje, al ciclo del agua, a la biodiversidad y al turismo.
Tal riesgo de incendios forestales es inherente a las condiciones climticas de nuestro pas y su prevencin
se convierte en una de las labores ms importantes para la Administracin.
El artculo 11 de la citada Ley 14/2012 contempla (bajo la denominacin de actuaciones de restauracin fo-
restal y medioambiental en las Comunidades Autnomas afectadas) una facultad a favor del Ministro de Agri-
cultura, Alimentacin y Medio Ambiente para declarar zona de actuacin especial para la restauracin forestal
y medioambiental de las zonas afectadas y para declarar la emergencia de las obras a ejecutar por dicho depar-
tamento, en las siguientes materias:
a) Restauracin hidrolgico forestal, control de la erosin y desertificacin, as como trabajos complemen-
tarios, en los espacios forestales incendiados para mitigar los posibles efectos de posteriores lluvias.
b) Colaboracin para la recuperacin y regeneracin ambiental de los efectos producidos por los incendios
forestales en los espacios de la Red Natura 2000, en particular en los tipos de hbitats de inters comu-
nitario y en los hbitats donde existan especies de inters comunitario, endemismos o especies incluidas
en el Listado de Especies Silvestres en Rgimen de Proteccin Especial.
c) Apoyo directo a la retirada y tratamiento de la biomasa forestal quemada, en su caso.
d) Colaboracin en el tratamiento para control de plagas en las masas forestales.
e) Restauracin de infraestructuras rurales de uso general, as como de caminos naturales y vas verdes.
Todo ello siempre que la superficie forestal afectada por el siniestro rena alguna de las siguientes caracte-
rsticas:
a) Que sea superior a 5.000 hectreas.
b) Que sea superior a 1.000 hectreas, de las cuales ms del 70 % sea de superficie forestal arbolada.
c) Que sea superior a 500 hectreas que estn incluidas en lugares de la Red Natura 2000 y que afecten a
municipios que aporten al menos el 50 % de su trmino municipal a dicha Red.
d) En el territorio insular, las superficies exigidas anteriormente sern las siguientes: En el supuesto del p-
rrafo a), 2.500 hectreas; en el supuesto del prrafo b), 500 hectreas, y en el supuesto del prrafo c),
250 hectreas.
La ejecucin de tales actuaciones estar condicionada en todo caso a la financiacin del 50% del coste de
las mismas por la Comunidad Autnoma correspondiente.

4. ACCIN ADMINISTRATIVA ANTE LAS HELADAS

La singularidad que presenta la accin de las Administracin Pblicas frente a fenmenos como la sequa,
a diferencia de las dos polticas extraordinarias de apoyo anteriores (vinculadas a la natural imprevisibilidad y

116
Derecho Administrativo Agrario

carcter extraordinario de su ocurrencia), viene ligada al hecho de que peridicamente se producen heladas
que, en mayor o menor medida, se han terminado convirtiendo en un origen de dao recurrente y susceptible
de asegurar ordinariamente (sin perjuicio de la accin especial de los seguros en los casos antes descritos).
De acuerdo con lo indicado, resulta que la Administracin viene apoyando decididamente la suscripcin
de seguros contra heladas en las diferentes producciones, mediante la subvencin de una parte de su coste.
As, dentro del correspondiente Plan de Seguros Agrarios del Ministerio de Agricultura, Alimentacin y Medio
Ambiente para cada ejercicio, se previsto destinar una serie de cantidades para subvencionar a los agricultores,
ganaderos y acuicultores, en la suscripcin de plizas de seguro para la proteccin de sus producciones. El
indicado Plan, ltimamente elaborado por la Entidad Estatal de Seguros Agrarios (ENESA), atiende a criterios
acordados con organizaciones profesionales agrarias, Comunidades Autnomas y entidades aseguradoras,
ofreciendo entre sus lneas de apoyo a los productores la posibilidad de garantizar sus producciones contra el
riesgo de helada.
Del modo indicado, las acciones pblicas excepcionales cuando se producen fenmenos de especial carga
daina por efecto de las heladas suelen tener muy presente el hecho de haber sido suscriptor (o no) de los citados
seguros, auxiliando en todo caso a los lesionados por la adversa climatologa en diferentes formas218.
Dentro de tales actuaciones219, la accin pblica se orienta a resolver la situacin adversa ocasionada por
las prdidas sufridas en las explotaciones agrarias (en el caso de referencia especialmente en las orientadas a
la produccin de hortalizas y de frutales).
La magnitud de los daos producidos suele configurar en algunos casos (sobre todo aqullos que motivan
una intervencin especial o adicional de la Administracin) una situacin asimilable a la de desastre natural,
en los trminos establecidos por las directrices comunitarias sobre ayudas estatales al sector agrario, y aconsejan
la actuacin inmediata de los poderes pblicos con la adopcin de medidas paliativas tendentes al restableci-
miento gradual de la normalidad econmica en las zonas afectadas.
Habida cuenta de que estas contingencias de adversidad climtica no tienen, en algunos casos, cobertura
completa en el marco del seguro agrario combinado, se arbitran medidas paliativas adecuadas en consonancia
con la naturaleza e incidencia de los daos ocasionados en las producciones de los territorios afectados y en las
rentas de los agricultores.
Se suele prever un catlogo de medidas que afectan a varios departamentos ministeriales sobre diferentes
aspectos de sus respectivas competencias, unas dirigidas a disminuir y/o adecuar las cargas tributarias a la ca-
pacidad contributiva de los agricultores afectados; otras, a la concesin de crditos preferentes para mantener
la competitividad de las empresas agrarias, as como las destinadas a flexibilizar el cumplimiento de las obli-
gaciones de pago a la Seguridad Social y otras medidas de orden laboral (algunas de las cuales ya han sido
examinadas ms arribas por ser comunes a los supuestos all indicados).
Como debe tomarse un mbito de aplicacin singularizado (requisito previo de individualizacin de la zona
objeto de las medidas que est vinculado al carcter excepcional de las mismas) se suele dibujar un mapa geo-
grfico afectado, por ejemplo, por las heladas acaecidas en unas ciertas fechas de un cierto ao (a veces varios
meses) sobre las explotaciones agrarias ubicadas en los trminos municipales y ncleos de poblacin afectados
de las Comunidades Autnomas que presenten un determinado nivel de prdidas de produccin bruta (as, por
ejemplo, al menos un 20 % de la produccin normal en zonas desfavorecidas, y un 30 % en las dems zonas),
de conformidad con ciertos criterios (algunos de ellos establecidos regularmente por la Unin Europea).
Una vez odas las Comunidades Autnomas y las organizaciones representativas del sector, mediante orden
del Ministro de Agricultura, Alimentacin y Medio Ambiente, se delimitarn los mbitos territoriales afectados
en orden a la aplicacin de las medidas previstas.

218
Puede verse como descriptivo en este sentido el caso del Real Decreto-Ley 1/2005, de 4 de febrero, por el que se adoptan medidas urgentes para
paliar los daos ocasionados en el sector agrario por las heladas acaecidas en el mes de enero de 2005, el cual ha servido de referencia para actuaciones
posteriores de igual signo, como es el caso del Real Decreto-Ley 6/2005, de 8 de abril, por el que se establece la aplicacin del Real Decreto-Ley 1/2005
a los daos ocasionados por las heladas acaecidas durante los meses de febrero y marzo de 2005.
219
Que por su propia naturaleza extraordinaria, desde el punto de vista de la jerarqua normativa, necesitan ser convalidadas por el Congreso de los
Diputados (en el caso de referencia del Real Decreto Ley 1/2005 fue Convalidado mediante Resolucin del Congreso de los Diputados de 10 de marzo
de 2005. (BOE n 64, de 16 de marzo de 2005).

117
Derecho Administrativo Agrario

Respecto a la indemnizacin de daos en producciones agrcolas suelen ser objeto de la misma los daos
cuantitativos provocados por las heladas en las explotaciones agrcolas que tengan plizas en vigor amparadas
por el Plan de seguros agrarios combinados y hayan sufrido en sus producciones prdidas no cubiertas por las
lneas de seguros agrarios. Se aprecia aqu la conexin entre la lnea de apoyo excepcional (la situacin de
anormalidad no recurrente) y la lnea de apoyo comn a los seguros agrarios (la situacin de cierta normalidad
habitual en el caso de los daos por heladas), incentivando una vez ms la contratacin de los beneficiosos se-
guros agrarios.
No obstante, para el caso de aquellas producciones que en la fecha de la ocurrencia de la helada tuviesen
abierto el perodo de suscripcin, pero todava no se hubiese formalizado la correspondiente pliza de seguro,
tambin puede establecerse que podrn percibir las anteriores indemnizaciones, siempre y cuando hubiesen es-
tado asegurados contra el riesgo de helada en la campaa anterior.
En el orden de los beneficios fiscales, resulta comn conceder la exencin de las cuotas del Impuesto sobre
Bienes Inmuebles correspondientes al ejercicio en curso que afecta a las explotaciones agrarias situadas en el
mbito geogrfico de aplicacin del Real Decreto-Ley y que acrediten haber sufrido daos en sus producciones
en los trminos regulados en el mismo. Las exenciones en los tributos sealados comprenden las de los recargos
legalmente autorizados sobre ellos.
Los contribuyentes que tengan derecho a los beneficios establecidos en los prrafos anteriores y hubieran
satisfecho los recibos correspondientes a dicho ejercicio fiscal podrn pedir la devolucin de las cantidades in-
gresadas.
Por lo que respecta a la lgica disminucin de ingresos en tributos locales que los anteriores extremos pro-
duzcan en los Ayuntamientos y Diputaciones Provinciales ser compensada con cargo a los Presupuestos Ge-
nerales del Estado, de conformidad con lo establecido en el texto refundido de la Ley reguladora de las
Haciendas Locales, aprobado mediante el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo.
Suelen disponerse igualmente reducciones fiscales especiales para las actividades agrarias, de modo que,
para las explotaciones y actividades agrarias, realizadas en las zonas que determine la orden ministerial que se
dicte, el ahora Ministerio de Economa y Competitividad, a la vista del informe del Ministerio de Agricultura,
Alimentacin y Medio Ambiente, podr autorizar, con carcter excepcional, la reduccin de los ndices de ren-
dimiento neto a los que se refiere los sistemas de estimacin objetiva del Impuesto sobre la Renta de las Personas
Fsicas.
En el orden de medidas laborales y de Seguridad Social, de modo similar a como ya se sealara ms arriba,
bien que por esta otra causa los expedientes de regulacin de empleo que tengan su origen en los daos producidos
por las heladas antes descritas tendrn la consideracin de provenientes de una situacin de fuerza mayor, con
las consecuencias que se derivan del Estatuto de los Trabajadores (artculos 47 y 51). La Tesorera General de la
Seguridad Social podr exonerar al empresario agrario del abono de las cuotas a la Seguridad Social en el primer
supuesto mientras dure el periodo de suspensin, y se mantendr la condicin de dicho periodo como efectiva-
mente cotizado por el trabajador. En los casos en que se produzca extincin del contrato, las indemnizaciones de
los trabajadores corrern a cargo del Fondo de Garanta Salarial, con los lmites legalmente establecidos.
En los expedientes en que se resuelva favorablemente la suspensin de contratos o la reduccin temporal
de la jornada de trabajo con base en circunstancias excepcionales, la autoridad laboral podr autorizar que el
tiempo en que se perciban las prestaciones por desempleo que traigan su causa inmediata en las heladas, no se
compute a efectos de consumir los periodos mximos de percepcin establecidos. Igualmente, podr autorizar
que reciban prestaciones por desempleo aquellos trabajadores incluidos en dichos expedientes que carezcan de
los periodos de cotizacin necesarios para tener derecho a ellas.
Las empresas y los trabajadores por cuenta propia, incluidos en cualquier rgimen de la Seguridad Social,
podrn solicitar y obtener, previa justificacin de los daos sufridos, una moratoria de un ao sin inters en el
pago de las cotizaciones a la Seguridad Social correspondiente a los meses que se determine (normalmente co-
etneos a la helada catastrfica).
Los cotizantes a la Seguridad Social que tengan derecho a los beneficios antes establecidos y hubiesen sa-
tisfecho las cuotas correspondientes a las exenciones o a la moratoria de que se trate podrn pedir la devolucin
de las cantidades ingresadas incluidos, en su caso, los recargos y costas correspondientes. Si el que tuviera de-

118
Derecho Administrativo Agrario

recho a la devolucin fuera deudor de la Seguridad Social por cuotas correspondientes a otros periodos, el cr-
dito por la devolucin ser aplicado al pago de las deudas pendientes con aquella, en la forma que legalmente
proceda.
No resulta extrao tampoco que se aprueben ciertas lneas preferentes de crdito, para lo que se instruye al
Instituto de Crdito Oficial (ICO), en su condicin de agencia financiera del Estado, para instrumentar una
lnea de prstamos por el importe que se determine y que podr ser ampliada por el Ministerio de Economa y
Competitividad en funcin de la evaluacin de los daos y de la demanda consiguiente. Se suele utilizar la me-
diacin de las entidades financieras con implantacin en las Comunidades Autnomas afectadas y se suscribirn
con ellas los oportunos convenios de colaboracin.
Las citadas lneas de crdito tienen como finalidad asegurar la continuidad en la actividad productiva, en
condiciones competitivas, de las explotaciones agrarias afectadas por las heladas y contribuirn a la financiacin
de los costes de produccin de los cultivos que se inicien con posterioridad a las fechas de las heladas, siempre
que las prdidas ocasionadas por esta adversidad climtica hayan superado un determinado margen (as, en el
Real Decreto Ley 1/2005 que hemos tomado como referencia se marc el 40 % de la produccin normal de la
explotacin) y los solicitantes hayan justificado el aseguramiento de los nuevos cultivos que se vayan a im-
plantar.
Al efecto anterior se disponen muy beneficiosas condiciones de los prstamos (detallndose un importe m-
ximo, un plazo razonable -por ejemplo cinco aos, incluido uno de carencia para el pago del principal- y unos
intereses ventajosos, con un tipo de cesin del ICO a las entidades financieras colaboradoras y un margen m-
ximo de intermediacin para estas de manera que el tipo final mximo para el prestatario ser altamente atrac-
tivo.
La instrumentacin de la lnea de prstamos a que se refiere este artculo se llevar a cabo por el ICO, en el
ejercicio de las funciones a que se refiere la disposicin adicional sexta dos a del Real Decreto-Ley 12/1995,
de 28 de diciembre, sobre medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera, y, en su virtud,
el quebranto que para el ICO suponga el diferencial entre el coste de mercado de la obtencin de los recursos
y el tipo del 1,50 % ser cubierto con cargo a los Presupuestos Generales del Estado. A los efectos de acreditar
la condicin de beneficiario de esta lnea de prstamos, as como el importe mximo del prstamo correspon-
diente, se requerir la presentacin de una certificacin de reconocimiento de derechos, expedida por la Admi-
nistracin competente.
Simultneamente a lo anterior, la Administracin General del Estado podr celebrar con las Comunidades
Autnomas y con otras Administraciones Pblicas los convenios de colaboracin que exija la aplicacin de
tales normas extraordinarias, entendindose siempre lo establecido en disposiciones excepcionales sin perjuicio
de las competencias que corresponden a las Comunidades Autnomas al amparo de lo establecido en sus Esta-
tutos de Autonoma.
S resulta importante llamar la atencin sobre un lmite existente a tales apoyos econmicos: el valor de las
ayudas concedidas en lo que a daos materiales se refiere, no podr superar en ningn caso la diferencia entre
el valor del dao producido y el importe de otras ayudas o indemnizaciones declaradas compatibles o comple-
mentarias que, por los mismos conceptos, pudieran concederse por otros organismos pblicos, nacionales o in-
ternaciones, o correspondieran en virtud de la existencia de plizas de aseguramiento.
Igualmente debe tenerse en cuenta que en los trminos municipales afectados por las heladas, con carcter
preferente, podr efectuarse el pago anticipado del importe total de las ayudas de minoracin de anualidades
de amortizacin del principal de los prstamos acogidos al Real Decreto 613/2001, de 8 de junio, para la mejora
y modernizacin de las estructuras de produccin de las explotaciones agrarias, de aquellos expedientes en los
que se disponga de la correspondiente certificacin final de cumplimiento de compromisos y realizacin de in-
versiones.

119
Derecho Administrativo Agrario

CAPTULO xIV

ENFERMEDADES DE LOS ANIMALES. SANIDAD ANIMAL

1. INTRODUCCIN HISTRICA: DE LAS EPIzOOTIAS A LA SANIDAD ANIMAL

La sanidad de los animales y los vegetales ha sido uno de los factores determinantes del bienestar y la salud
de las colectividades humanas a travs de los tiempos220.
Como sealaran PANIAGUA ARELLANO y DAZ YUBERO221 el objetivo fundamental de todas las ac-
tuaciones en el campo de la sanidad animal es el de conseguir la mayor rentabilidad de los recursos ganaderos,
disminuyendo los costos de produccin, mediante la erradicacin o control de los procesos infecciosos o para-
sitarios que inciden de manera negativa sobre estos costes, bien por muertes, disminucin de la produccin,
por acortar la vida de los animales o por prdidas de mercados interior o exterior. Habra que unir a ello en la
actualidad la cada vez ms relevante cuestin del bienestar animal, buscndose por las instancias administrativas
la mejor situacin individual de lo que antes fueron puros semovientes.
En definitiva, la actividad de sanidad animal es una actividad econmica y con esta mentalidad, sealan los
autores anteriores, hay que enfrentarse a los problemas sanitarios.
La norma reguladora de las enfermedades animales fue tradicionalmente la Ley de Epizootas de 20 de diciembre
de 1952, desarrollada mediante Reglamento de 4 de febrero de 1955. La sobrevenida alteracin del rgimen jurdico
competencial aneja al Estado autonmico forz -aunque muy retrasada en el tiempo desde la Constitucin de 1978-
a una reconsideracin completa de un marco jurdico que se termin antojando anacrnico.
Dentro de la evolucin y necesaria adaptacin al nuevo esquema jurdico constituye un significativo paso
el Real Decreto 2459/1996, de 2 de diciembre que establece la lista de enfermedades de animales de declaracin
obligatoria y da la normativa para su modificacin222.
Por su parte el Real Decreto 2611/1996, de 20 de diciembre, por el que se regulan los Programas Nacionales
de Erradicacin de enfermedades de los animales, el cual viene a modificar el viejo Reglamento de Epizootas
actualizndolo a las nuevas exigencias de la organizacin territorial espaola (aparece as el Comit Nacional
de Cooperacin y Seguimiento de los Programas Nacionales de Erradicacin de Enfermedades Animales, con
la representacin de las Comunidades Autnomas competentes para la ejecucin de los mismos) y a las obli-
gadas transposiciones de derecho de la Unin Europea (de acuerdo con las directrices establecidas en la Decisin
90/638/CEE, de 27 de noviembre, por la que se establecen los criterios comunitarios aplicables a las medidas
de erradicacin y vigilancia de determinadas enfermedades de los animales).
As lo constat el Consejo de Estado en su dictamen 4166/1996, de 19 de diciembre de 1996, sobre el Real
Decreto223 2611/1996 cuando se hallaba en fase de proyecto.

220
PECHE ORTIZ, R. Rgimen jurdico de la sanidad agraria en El derecho pblico de la agricultura: estado actual y perspectivas. Ministerio
de Agricultura, Pesca y Alimentacin, Secretara General Tcnica. Madrid, 1999. Pp. 383 ss.
221
PANIAGUA ARELLANO, F.J. y DAZ YUBERO, M.A. Sanidad animal y economa dentro del libro 50 aniversario de la Asociacin del
Cuerpo Nacional Veterinario. Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentacin, Madrid, 2004. Pp. 451 ss. Parte de la historia resumida del Cuerpo
puede verse tambin con ocasin de la publicacin del Real Decreto 126/2013, de 22 de febrero, por el que se aprueban los Estatutos Generales de la
Organizacin Colegial Veterinaria Espaola, en su Prembulo.
222
Sobre dicho Real Decreto puede verse el Dictamen del Consejo de Estado 3612/1996, de 3 de enero de 1997.
223
Seala as el dictamen:
D) La ejecucin de los Programas Nacionales de Erradicacin de las Enfermedades de los Animales.
No cabe duda alguna de que la puesta en prctica de una accin del calibre de la aqu pretendida (el diseo, ejecucin y evaluacin de una poltica
pblica nacional de prevencin, atencin y erradicacin de las enfermedades de los animales y su posible incidencia en las enfermedades de las
personas) constituye un proyecto complejo y que requiere tanto de unas instrucciones precisas para aunar los mecanismos de lucha contra las enfer-
medades contenidas en el proyecto como de una atencin constante a la evolucin de las mismas.
Si, con anterioridad, eran cumplidas tales finalidades mediante una norma legal (la Ley de Epizootas de 20 de diciembre de 1952) y una reglamentaria
de ejecucin (el Reglamento aprobado por Decreto de 4 de febrero de 1955), la entrada en la materia tanto de la Unin Europea como de las Comuni-
dades Autnomas ha venido a obligar a un sutil perfilamiento de las competencias que corresponden al Estado y a las Autonomas.

121
Derecho Administrativo Agrario

2. REGULACIN ACTUAL DE LA SANIDAD ANIMAL

A) Los fundamentos de la modificacin legal

Sentado el encaje histrico de la nueva regulacin de la sanidad animal por la Ley 8/2003, de 24 de abril,
de Sanidad Animal sobre la antigua Ley y Reglamento de Epizootas de los aos 50 del siglo pasado, los prin-
cipales cambios sufridos en la materia vienen de la mano de la modificacin de la estructura del Estado, con la
implantacin del Estado de las Autonomas, y la asuncin por las Comunidades Autnomas de la competencia
exclusiva en materia de ganadera, as como de desarrollo legislativo y ejecucin de la legislacin bsica del
Estado en materia de sanidad animal, a lo que se une la incorporacin de Espaa como miembro de pleno de-
recho a la Unin Europea224, que sigue los mismos pasos que Espaa en la declaracin y control de enferme-
dades, identificando zonas afectadas y zonas exentas225.
Junto a ello coadyuvan como motores del cambio legislativo la desaparicin de las fronteras internas entre
los Estados miembros para el comercio intracomunitario -que incrementa el riesgo de difusin de las enferme-
dades infecciosas de los animales y otras patologas- y la aplicacin de nuevas tecnologas con el fin de disminuir
los costes de produccin y hacer las explotaciones viables desde el punto de vista econmico, lo que ha dado
lugar a la concentracin de poblaciones de animales, con el consiguiente riesgo de incrementar la difusin de
las enfermedades (y que ha originado lo que se denomina patologa de las colectividades) con el mayor pe-
ligro, tanto para la poblacin animal domstica y silvestre, como para la humana.
Finalmente, una nueva razn ha venido a enlazarse con las anteriores (haciendo necesaria una nueva legis-
lacin de sanidad animal) en la medida en que resulta necesario disponer de explotaciones ganaderas cuya ac-
tividad sea respetuosa con el medio ambiente y el entorno natural, en especial desde el punto de vista de la
correcta gestin de los residuos (sin olvidar su vinculacin con la ordenacin territorial y urbanstica, como ha
sido puesto de manifiesto especialmente a travs de las distancias mnimas entre explotaciones y zonas pobladas
o la planificacin urbanstica de usos pecuarios)226.
Tampoco -como se dijo al principio- cabe olvidar aqu la cada vez ms relevante cuestin del bienestar ani-
mal, cuya mejora en explotaciones, sistema de transportes y mataderos no debe verse como una limitacin a la
produccin sino como un nuevo reto para la produccin animal en la Unin Europea227. Se ha dictado a tal fin
la Ley 32/2007, de 7 de noviembre, para el cuidado de los animales, en su explotacin, transporte, experi-
mentacin y sacrificio228.

b) Prevencin, lucha, control y erradicacin de las enfermedades de los animales


Tomando como primer postulado la prevencin de las enfermedades de los animales (Captulo I del Ttulo
II de la Ley de Sanidad Animal), se establecen una serie de medidas para los particulares vinculados a las ex-
plotaciones animales sobre los que se proyectan una serie de obligaciones administrativas de salvaguarda, com-
plementados con los planes de gestin de emergencias sanitarias. Destaca el exhaustivo y detallado elenco de
medidas cautelares que pueden adoptarse respecto a los animales (artculo 8 de la Ley):

a. Prohibicin cautelar del movimiento y transporte de animales y productos de origen animal o subpro-
ductos de explotacin, en una zona o territorio determinados o en todo el territorio nacional, prohibicin
cautelar de la entrada o salida de aqullos en explotaciones, o su inmovilizacin cautelar en lugares o
instalaciones determinados.

224
Con carcter general sobre todo este Captulo puede verse GONZALEZ RIOS, I. Sanidad animal y seguridad alimentaria en los productos de
origen animal. Editorial Comares, Granada, 2004.
225
Decisin de Ejecucin de la Comisin, de 11 de octubre de 2013, por la que se declaran partes de la Unin indemnes de varroasis de las abejas y
se establecen garantas suplementarias para que mantengan tal estatuto sanitario, tal como exigen el comercio dentro de la Unin y la importacin
226
GONZALEZ RIOS, I. Sanidad animal. Su vinculacin con la ordenacin territorial, urbanstica y medioambiental. Revista de Administracin
Pblica, N 166, Madrid, enero-abril 2005.
227
Al respecto puede verse especficamente Bienestar animal. Editorial Agrcola Espaola, ANCOPORC y Ministerio de Agricultura, Pesca y Ali-
mentacin. Madrid, 2003.
228
En desarrollo de la misma, a su vez, se ha dictado el Real Decreto 53/2013, de 1 de febrero, por el que se establecen las normas bsicas aplica-
bles para la proteccin de los animales utilizados en experimentacin y otros fines cientficos, incluyendo la docencia. Igualmente la invoca como
fundamento el Real Decreto 37/2014, de 24 de enero, por el que se regulan aspectos relativos a la proteccin de los animales en el momento de la ma-
tanza.

122
Derecho Administrativo Agrario

b. Sacrificio obligatorio de animales.


c. Incautacin y, en su caso, destruccin obligatoria de productos de origen animal, productos zoosanitarios
y productos para la alimentacin animal, en una zona o territorio determinados o en todo el territorio
nacional.
d. Incautacin y, en su caso, sacrificio de aquellos animales que no cumplan con la normativa sanitaria o
de identificacin vigente.
e. Suspensin cautelar de la celebracin de cualesquiera certmenes o concentraciones de ganado, en una
zona o territorio determinados, o en todo el territorio nacional.
f. Suspensin cautelar de las actividades cinegticas o pesqueras.
g. Realizacin de un programa obligatorio de vacunaciones.
h. Prohibicin o limitaciones de la importacin o entrada en Espaa, o de salida o exportacin del territorio
nacional, de animales, productos de origen animal, productos zoosanitarios y productos para la alimen-
tacin animal, o el cambio o restricciones de su uso o destino, con o sin transformacin.
i. La suspensin de las autorizaciones, la prohibicin transitoria o el cierre temporal de los establecimien-
tos de elaboracin, fabricacin, produccin, distribucin, dispensacin o comercializacin de productos
zoosanitarios y productos para la alimentacin animal, as como el cierre o suspensin temporal de ma-
taderos o centros en que se realice el sacrificio de los animales, centros de limpieza y desinfeccin y
dems establecimientos relacionados con la sanidad animal.
j. En general, todas aquellas medidas, incluidas la desinfeccin o desinsectacin, precisas para prevenir
la introduccin en el territorio nacional de enfermedades de los animales de declaracin obligatoria, en
especial de aqullas de alta difusin, o la extensin de tales enfermedades en caso de existencia de casos
sospechosos o confirmados, as como en situaciones de grave riesgo sanitario.

En relacin a las enfermedades de los animales de declaracin obligatoria cabe destacar el Real Decreto
526/2014, de 20 de junio, por el que se establece la lista de las enfermedades de los animales de declaracin
obligatoria y se regula su notificacin.
Contina la norma legal con la regulacin de los intercambios con terceros pases, los cuales comprenden
inspecciones en frontera -que en ocasiones suscitan conflictos de relevante trascendencia econmica en cuanto
al funcionamiento de los PIF: puntos de inspeccin fronteriza229- y mecanismos especficos de importacin y
exportacin.
Dentro ya de las medidas efectivas de lucha, control y erradicacin de las enfermedades de los animales
destacan en el artculo 16 de la Ley las obligaciones que recaen -sobre los titulares de explotaciones ganaderas
y los propietarios o responsables de tales animales- de mantener a los animales en buen estado sanitario, aplicar
las medidas que se dicten sobre control y erradicacin de enfermedades y, en definitiva, colaborar y consentir
en la aplicacin de cualesquiera medida de esta ndole que sea exigida por la legislacin en vigor o requerida
por las autoridades competentes en la materia.
Dado el carcter preventivo que toda la ley rezuma, se vuelven a contemplar en este apartado medidas si-
nnimas a las cautelares que antes se examinaron y que ahora se denominan actuaciones inmediatas en caso
de sospecha (artculo 17), las cuales tienen lugar una vez que se suscita una intervencin de urgencia de la
Administracin ante un presumible foco de infeccin. Si se comprobase la existencia de una enfermedad, sta
ser declarada obligatoriamente por la Comunidad Autnoma y comunicada al Ministerio de Agricultura, Ali-
mentacin y Medio Ambiente para su eventual comunicacin a la Unin Europea (siempre de acuerdo con el
protocolo de actuacin segn el tipo de enfermedad y las previsiones sobre su publicidad y difusin).
Se extiende luego la norma legal sobre los tratamientos y vacunaciones que proceden en los casos de enfer-
medades, pudiendo acordar igualmente el sacrificio obligatorio (tanto en fase de sospecha como una vez con-

229
Respecto al funcionamiento prctico de tales controles en frontera pueden verse los expedientes de reclamacin de responsabilidad patrimonial
correspondientes a los Dictmenes del Consejo de Estado 61/2006, de 2 de marzo de 2006 (rechazo por sanidad animal de una partida de peces Gold
Fish en el aeropuerto de Barcelona) o 3275/2003, de 6 de noviembre de 2003 (inmovilizacin por sanidad exterior de una partida de gamba de cola
pelada procedente de Tailandia).

123
Derecho Administrativo Agrario

firmado el foco) de los animales afectados. El sacrificio de animales afectados puede conllevar una indemni-
zacin (artculo 21 de la Ley) en los trminos previstos bien con carcter general (Real Decreto 389/2011, de
18 de marzo, por el que se establecen los baremos de indemnizacin de animales en el marco de los programas
nacionales de lucha, control o erradicacin de la tuberculosis bovina, brucelosis bovina, brucelosis ovina y cap-
rina, lengua azul y encefalopatas espongiformes transmisibles) o especfico segn los tipos de animales objeto
de la intervencin (as, como mero ejemplo, el Real Decreto 1260/2005, de 21 de octubre, por el que se establece
la normativa bsica de las ayudas estatales al sacrifico en matadero de gallinas ponedoras afectadas o sospe-
chosas de salmonelosis de importancia para la salud pblica). Interesa destacar en todo caso que para tener de-
recho a la indemnizacin, deber haberse cumplido por el propietario de los animales o medios de produccin
la normativa de sanidad animal aplicable en cada caso230.
Conviene destacar (artculo 25.1 de la Ley) que se sometern a programas nacionales de prevencin, control,
lucha y erradicacin de enfermedades de los animales aqullas que se determinen por la Administracin General
del Estado, consultadas con carcter previo las Comunidades Autnomas y consultado el Comit Nacional del
Sistema de Alerta Sanitaria Veterinaria, en funcin de sus repercusiones econmicas, sanitarias y sociales. Tales
prevenciones fueron objeto de tratamiento reglamentario mediante el Real Decreto 2611/1996, de 20 de di-
ciembre, por el que se regulan los programas nacionales de erradicacin de enfermedades de los animales,
objeto de numerosas modificaciones y adaptaciones posteriores. La ltima edicin de los mismos puede verse
en la resolucin de 10 de diciembre de 2013, de la Direccin General de Sanidad de la Produccin Agraria, por
la que se publican los programas nacionales de erradicacin, control y vigilancia de las enfermedades de los
animales para el ao 2014. Sobre la aplicacin jurisprudencial del rgimen indemnizatorio previsto en la dis-
posicin reglamentaria en consonancia con las previsiones legales y los desarrollos autonmicos puede verse
la sentencia del Tribunal Supremo 5238/2013, de 22 de octubre de 2013 (Sala Tercera, Seccin 4) relativa a la
valoracin de determinados animales de una explotacin ganadera sacrificados en ejecucin de estas previsiones
normativas231.
En todo caso, en situaciones excepcionales en las que exista grave peligro de extensin en el territorio na-
cional de epizootias o zoonosis de alta transmisibilidad y difusin, la declaracin de la enfermedad por la au-
toridad competente facultar a la Administracin General del Estado para ejercer, en su caso, y de forma
motivada, las funciones necesarias para la adopcin de medidas urgentes tendentes a impedir de manera eficaz
su transmisin y propagacin al resto del territorio nacional, as como a velar por la adecuada ejecucin, coor-
dinacin y seguimiento de aqullas hasta el restablecimiento de la normalidad sanitaria en todo el territorio na-
cional, incluyendo la actuacin de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado.

C) El Comit Nacional del Sistema de Alerta Sanitaria


Mencin especial previa merece la creacin el Comit Nacional del Sistema de Alerta Sanitaria, como rgano
de coordinacin, en materia de sanidad animal, entre el Ministerio de Agricultura, Alimentacin y Medio Am-
biente y las Comunidades Autnomas.
Entre sus funciones se encuentran las de coordinar las actuaciones entre las distintas Administraciones en
materia de sanidad animal; estudiar las medidas para la prevencin, control, lucha y erradicacin de las enfer-
medades objeto de los programas nacionales; seguir la evolucin de la situacin epidemiolgica de las enfer-
medades de los animales, a nivel nacional, europeo e internacional; proponer las medidas pertinentes y el
procedimiento a seguir en la inspeccin sanitaria requerida para la exportacin y previa a sta.

230
Puede verse un tratamiento especfico sobre tales indemnizaciones en SANCHEZ DEZ, J.M. La indemnizacin en material de sanidad animal
en el ordenamiento jurdico de Castilla y Len. Junta de Castilla y Len, Consejera de Agricultura y Ganadera, Valladolid, 1999.
231
Existen mltiples pronunciamientos jurisprudenciales vinculados a la valoracin de animales procedentes de sacrificios por el denominado vaciado
sanitario tras el que se presenta en ocasiones una reclamacin de responsabilidad patrimonial. Puede verse en este sentido la sentencia del Tribunal
Supremo de 31 de marzo de 2014 (Sala 3, Seccin 6), donde se ponen en conexin las obligaciones de los ganaderos de proceder a la eliminacin de
animales enfermos con la objetividad del sistema de responsabilidad patrimonial, que pese a ello no entra en funcionamiento cuando concurre la anti-
juridicidad: No es la inexistencia de obligacin legal por la Administracin de proceder al sacrificio de todos los animales de la explotacin ganadera
de la recurrente la nica razn por la que la Sala de instancia llega a una conclusin desestimatoria del recurso y s la conexin de esa ausencia de
obligacin con la tambin falta de causalidad adecuada entre el comportamiento inactivo de la Administracin y el dao residenciado en el vaciado de
la explotacin, junto con la ausencia de antijuridicidad.

124
Derecho Administrativo Agrario

3. ORGANIzACIN SANITARIA SECTORIAL


A) Ordenacin de explotaciones

La Ley 8/2003 acomete una sntesis ordenadora de la organizacin sanitaria sectorial comenzando por las
normas aplicables a las explotaciones de animales.
Se definen sus condiciones sanitarias bsicas (donde se hace frente -bien que de forma genrica por deferirse
su concrecin a las autoridades competentes autonmicas- a la vieja cuestin de las distancia de las explota-
ciones a las poblaciones); se recuerda la obligatoriedad de la eliminacin de residuos (atendiendo igualmente
a las normas de salud pblica y medio ambiente (lo que da entrada directamente a las competencias ms eje-
cutivas de la Administracin Local en materia de agricultura y ganadera) y se establece la obligatoriedad del
registro de toda explotacin as como de la llevanza de sus libros. Complemento de todo lo indicado es la ins-
tauracin de un sistema nacional de identificacin animal, en el que de nuevo convergen los registros auton-
micos con la obligacin estatal de la centralizacin de sus contenidos y eventual traslado a la Unin Europea.
Complemento de lo anterior son los criterios de calificacin sanitaria de las explotaciones, as como las con-
diciones para adquirir o perder aquella calificacin.
La informacin general se contiene en el Registro de Explotaciones Ganaderas, atendido mediante el Real
Decreto 479/2004, de 26 de marzo, por el que se establece y regula el Registro general de explotaciones gana-
deras. Sus modificaciones derivan de ordenaciones sectoriales donde, entre otros extremos, se establecen normas
por sectores232.
Puede verse un ejemplo de su aplicacin concreta en el Real Decreto 804/2011, de 10 de junio, por el que
se regula la ordenacin zootcnica, sanitaria y de bienestar animal de las explotaciones equinas y se establece
el plan sanitario equino233.

b) Agrupaciones de Defensa Sanitaria


De amplia tradicin histrica en nuestro pas, se viene a exigir por la Ley para el inicio de su actividad (ar-
tculo 40) que las agrupaciones de defensa sanitaria ganadera se encuentren previamente reconocidas por el r-
gano competente de la Comunidad Autnoma en que radiquen, a cuyo efecto debern tener personalidad jurdica
y estatutos propios, un programa sanitario comn autorizado oficialmente, cumplir las condiciones que esta-
blezca la normativa vigente, as como estar bajo la direccin tcnica de, al menos, un veterinario, que desarrolle
dicho programa sanitario234.

232
El Tribunal Constitucional ha tenido ocasin de enjuiciar esta norma reglamentaria en su Sentencia de 19 de octubre de 2011, descartando una vez
ms que la aducida infraccin del Derecho comunitario pueda servir del parmetro para la regulacin de esta controversia. Seala que, en referencia al
marcaje de animales, ninguna duda cabe sobre el carcter materialmente bsico del sistema de marcaje a travs del martillo tatuador, pues aunque reco-
nociendo efectos extraterritoriales a las normas autonmicas, ello en absoluto enerva que el Estado, competente para dictar normas bsicas en materia
de sanidad, pueda ejercer tal competencia en garanta de la sanidad animal y de la propia salud humana imponiendo el sistema de marcaje de los datos
de identificacin de los animales en los movimientos intercomunitarios, mxime cuando ese sistema de marcaje no es cerrado, sino abierto a tres posi-
bilidades indistintamente, una de las cuales, es el martillo tatuador que se objeta, de manera que las Comunidades Autnomas tienen abiertas las po-
sibilidades de opcin por cualquiera de los sistemas previstos en la norma estatal, sistemas entre los que no se incluye hoy el martillo tatuador, tras la
modificacin operada por el Real Decreto 479/2004, de 26 de marzo, que, slo contempla como sistemas de marcaje de la especie porcina el crotal au-
ricular o un tatuaje. Procede desestimar la impugnacin del art. 6.5 del Real Decreto 324/2000, de 3 de marzo.
233
Al respecto puede verse el muy relevante y extenso Dictamen 2409/2010, de 13 de enero de 2011, donde se acometen, entre otros muchos, cuatro
grandes problemas que se enuncian del siguiente modo:
Desde esta perspectiva general, con independencia de las observaciones concretas al detalle del articulado que se contienen en el apartado V, el
proyecto debe ser objeto de cuatro consideraciones generales:
1. La delimitacin del mbito del proyecto (clasificacin de los animales y de las propias explotaciones).
2. El problema del control (o ms bien de la ruptura) de la trazabilidad alimentaria.
3. El problema de lo que el proyecto deja de regular: la responsabilidad de los propietarios o titulares de las explotaciones por abandono y la falta
de normas precisas sobre recogida y/o acogida.
4. Los problemas derivados de la liberalizacin del rgimen de autorizaciones, en especial de los mataderos, y de su relacin con el resto de las li-
cencias, como las urbansticas, y con los procedimientos de evaluacin o informe de impacto ambiental o control de actividades clasificadas.
234
La cuestin relativa a la personalidad jurdica de las agrupaciones de defensa sanitaria ya fue recogida por el Consejo de Estado con anterioridad
a la nueva Ley, lo que puede examinarse en el Dictamen 2304/1996, de 27 de junio de 1996 con ocasin del examen del que posteriormente sera el Real
Decreto 1880/1996, de 2 de agosto, por el que se regulan las Agrupaciones de Defensa Sanitaria. Se dijo all lo siguiente:
La regulacin anterior (parcial e incompleta al estar agrupada en al menos cuatro instrumentos normativos de distinto rango) y sobre la que ahora
acertadamente se acta -derogando todo lo que se refiere a la figura en cuestin para reconstituir unitariamente sus perfiles- ofreca la denominacin

125
Derecho Administrativo Agrario

Al igual que en otras especialidades de accin sectorial ya examinadas, la Administracin General del Estado
crear -a los solos efectos informativos dado que la competencia efectiva sobre la inscripcin y condiciones
recae en las Comunidades Autnomas-, un Registro Nacional de Agrupaciones de Defensa Sanitaria, que se
nutrir de la informacin que aporten tales Comunidades Autnomas.
Como mecanismo de fomento de la concentracin de agrupaciones (evitando la tradicional dispersin y des-
organizacin, tan nocivas para el control y seguimiento de enfermedades) se prevea (artculo 42) que en el su-
puesto de que una agrupacin de defensa sanitaria ganadera comprenda al menos el 60 % de las explotaciones
ubicadas dentro del rea geogrfica delimitada por las explotaciones integrantes de dicha agrupacin, o del
rea geogrfica previamente determinada al efecto por el rgano competente de la Comunidad, todas las ex-
plotaciones de ganado de la misma especie o especies a que se refiera la agrupacin (con independencia del
censo que posean) verifiquen el mismo programa sanitario autorizado oficialmente para la agrupacin de defensa
sanitaria ganadera, en todos aquellos aspectos relativos a los programas nacionales o autonmicos de preven-
cin, control, lucha y erradicacin de enfermedades de los animales.
Esta norma -obligatoria para todo el sistema espaol como disposicin bsica interterritorial fijada por la
Ley- viene a representar un laudable instrumento de extensin de normas sectoriales. Finalmente, cabe decir
que las Administraciones Pblicas, para fomentar la constitucin de agrupaciones de defensa sanitaria ganadera,
podrn habilitar lneas de ayuda encaminadas a subvencionar los programas sanitarios (lo que constituya una
tradicional lnea de fomento econmico de explotaciones ganaderas eficientes).

C) Ordenacin sanitaria del mercado de animales

En primer lugar atiende la Ley al comercio, transporte y movimiento pecuario a nivel nacional, regulando
el comercio de animales (pinsese siempre que desde una perspectiva de intervencin en el mbito de la sanidad
animal, porque otros caracteres de tal negociacin se encuentran en el puro ordenamiento jurdico privado);
sealando los requisitos de los medios de transporte y las condiciones de utilizacin y sealizacin de stos;
estableciendo un registro de actividad en la materia y dictando normas sobre limpieza y desinfeccin de los
medios de transporte as como sobre los certificados oficiales de movimiento con especial detalle del traslado
de animales entre Comunidades Autnomas, sin perjuicio de las normas especiales para el caso de la tradicional
transhumancia.
Se regulan luego los certmenes de ganado y las concentraciones de animales, fijando requisitos y normas
de funcionamiento para unos y otras, siempre desde la perspectiva de la ptima atencin a la sanidad animal.
Finalmente se establecen disposiciones sobre mataderos, salas de tratamiento y obradores de caza, atribu-
yndose a la Administracin General del Estado la responsabilidad de elaborar mapas epizootiolgicos (artculo
59) a partir de la informacin disponible derivada de las redes de vigilancia epidemiolgica y del Sistema de
Alerta Sanitaria Veterinaria, incluidos los resmenes de las incidencias de patologa infecciosa encontradas en
los mataderos o la suministrada por entes nacionales o internacionales.

Agrupacin de Defensa Sanitaria como una titulacin sectorialmente limitada al mbito del porcino y singularmente surgida en el seno de la acen-
tuada e intensa lucha contra la peste porcina africana, que tan eficaces resultados ha producido.
La Agrupacin de Defensa Sanitaria era un mero ttulo administrativo (como puede ser ahora, por ejemplo, el de Explotacin Agraria Prioritaria, a
la luz de la nueva Ley de Modernizacin de las Explotaciones Agrarias, de 4 de julio de 1995) el cual daba derecho a disfrutar de una serie de ventajas
y permita atribuir una especial garanta a los animales cobijados bajo tan singular elemento de proteccin del porcino.
Se quiere dar ahora un paso ms. Se trata, por una parte, de aumentar el nmero de especies ganaderas que puedan ampararse por el distintivo de
Agrupacin de Defensa Sanitaria (que ya pasa a ser ganadera en general y no porcina en particular) pero tambin se quiere disear un autntico
estatuto propio y separado de tal figura (lo que se acomete con la redaccin del futuro Real Decreto). En el seno de tan expansiva y recomendable
accin de proteccin y defensa de la cabaa ganadera nacional parece oportuno convenir con la opinin de la Secretara General Tcnica (cuyo criterio
inicial result decisivo en esta evolucin) y algunas Comunidades Autnomas en que debe pasarse de la mera denominacin a la constitucin de una
entidad. Debe darse el paso que separa la realidad nominal de la realidad jurdica, dotando de personalidad a dichas Agrupaciones de Defensa Sanitaria.
No se ocultan al Consejo de Estado las dificultades que puede acarrear la medida (que pasar muy posiblemente por una adaptacin de Estatutos
anteriores a las disposiciones de la Ley de Asociaciones, de 24 de diciembre de 1964) en un mbito tan susceptible a las complejidades administrativas
como es el ganadero en particular y el agrcola en general. De ah la oportunidad de la disposicin transitoria y los seis meses de plazo. Pero tampoco
puede olvidarse que la futura operatividad de las Agrupaciones debe conducir a alcanzar una dimensin y un papel que excede de los tasados y reducidos
lmites que permite la mera ostentacin de una denominacin o un nombre, como hasta ahora vena ocurriendo.

126
Derecho Administrativo Agrario

Mencin adicional requieren los subproductos animales, regulados mediante el Real Decreto 1528/2012,
de 8 de noviembre, por el que se establecen las normas aplicables a los subproductos animales y los productos
derivados no destinados al consumo humano (ms conocidos por su abreviatura como SANDACH).

D) Identificacin y registro de animales

Con diversas variantes sobre las diversas especies afectadas, la identificacin y registro de animales no deja
de ser un mecanismo de control sobre los semovientes destinado a prevenir su circulacin a la vez que infor-
mativo sobre el estado de los mismos.
En este orden de regulacin sectorial destacan y pueden ser ejemplificativos respecto del total de espe-
cies- el Real Decreto 685/2013, de 16 de septiembre, por el que se establece un sistema de identificacin y re-
gistro de los animales de las especies ovina y caprina.
Tiene su origen en el Reglamento (CE) n. 21/2004, del Consejo, de 17 de diciembre de 2003, por el que se
establece un sistema de identificacin y registro de los animales de las especies ovina y caprina y se modifica
el Reglamento (CE) n. 1782/2003 y las Directivas 92/102/CEE y 64/432/CEE, modificado nada menos que
en cinco ocasiones. La aplicacin del Reglamento en Espaa se regula a travs del Real Decreto 947/2005, de
29 de julio, por el que se establece un sistema de identificacin y registro de los animales de las especies ovina
y caprina, el cual ha sido a su vez modificado en cuatro ocasiones.
Con la finalidad de adaptar diversos aspectos de las ltimas modificaciones del Reglamento y eliminar dis-
posiciones del real decreto que han quedado obsoletas, en aras de una mayor racionalidad y claridad, se elabora
un nuevo real decreto para regular el sistema de identificacin y registro de los animales de las especies ovina
y caprina, que sustituya al Real Decreto 947/2005, de 29 de julio.
Se modifica as lo dispuesto por el Real Decreto 205/1996, de 9 de febrero, por el que se establece un sistema
de identificacin y registro de los animales de las especies bovina, porcina ovina y caprina, en lo que respecta
al cdigo de identificacin de la explotacin de procedencia para adaptarlo al Real Decreto 479/2004, de 26 de
marzo, por el que se establece y regula el Registro general de explotaciones ganaderas (REGA).
Asimismo, el Real Decreto 728/2007, de 13 de junio, por el que se establece y regula el Registro general de
movimientos de ganado y el Registro general de identificacin individual de animales, es igualmente modificado
para incluir el registro de los datos de muerte de las especies ovina y caprina y por contemplar especies no con-
tenidas en el Registro general de explotaciones ganaderas235.

235
Fue objeto del Dictamen del Consejo de Estado 669/2013, de 18 de julio de 2013, donde se dijera lo que sigue:
Por lo que se refiere al fondo del proyecto objeto de consulta, este tiene por objeto establecer las caractersticas bsicas del sistema de identificacin
y registro de los animales de las especies ovina y caprina en Espaa, en virtud de lo dispuesto en el Reglamento (CE) n 21/2004 del Consejo, de 17 de
diciembre de 2003, por el que se establece un sistema de identificacin y registro de los animales de las especies ovina y caprina y se modifica el
Reglamento (CE) n 1782/2003 y las Directivas 92/102/CEE y 64/432 CEE.
Tras la aparicin del citado Reglamento (CE) n 21/2004, Espaa aprob el Real Decreto 947/2005, de 29 de julio, por el que se establece un sistema
de identificacin y registro de los animales de las especies ovina y caprina, que aplica y complementa el citado Reglamento comunitario y establece la
normativa bsica en lo relativo a los sistemas de identificacin y registro de las citadas especies animales, as como las normas necesarias de coordi-
nacin con las Comunidades Autnomas.
Este Real Decreto opt por la implantacin de un sistema en tecnologa de radiofrecuencia y por el bolo ruminal como medio de identificacin elec-
trnico, estableciendo un procedimiento para evitar la duplicidad de los cdigos utilizados y garantizar la unicidad de los mismos a nivel estatal para
las tecnologas conocidas en la actualidad, designando igualmente una autoridad nacional que vele por tales cometidos, contando para ello con el as-
esoramiento del Comit Espaol de Identificacin Electrnica de los Animales (CEIEA). El precitado Real Decreto fue objeto de dictamen n 1.104/2005,
de 21 de julio, en el que se destac cmo:
"La cuestin central (envuelta en muchas otras precisiones tcnicas ajenas al debate jurdico) que aqu se resuelve es cul sea el mtodo elegido por
Espaa para identificar a ovinos y caprinos. Y la eleccin hecha en el Real Decreto es clara (la conjuncin de la marca auricular con un identificador
electrnico mediante el bolo ruminal), sin perjuicio de que hubiera otros procedimientos y que ciertos intervinientes respalden otros mecanismos o cri-
tiquen (algunos sin ms alternativas) el elegido.
El Reglamento (CE) 21/2004 [...] en cuanto defiere a los Estados miembros la eleccin del sistema de identificacin (con una serie de obligaciones
ineludibles que para ello constan en el Reglamento). Y eso es lo que, motivada y documentadamente, se hace por el Gobierno en este Real Decreto, sin
que jurdicamente quepa nada que oponer. Cierto es que hay otras opciones, otros mecanismos y otras posibilidades. Y que existen - como es comn en
toda opcin tcnica y organizativa- una serie de razones que abonan o aconsejan tal decisin. Pero, sin dejar de ser respetable y motivo de consideracin
en su momento, lo cierto es que el Ministerio ha optado -dentro de su mbito de opcin legal- por el sistema y medios aqu descritos. Y ello no puede
ser objeto de crtica jurdica porque se ajusta a la norma comunitaria."

127
Derecho Administrativo Agrario

Otro de los ejemplo considerados podramos encontrarlo en el Real Decreto 1515/2009, de 2 de octubre,
por el que se establece un sistema de identificacin y registro de los animales de la especie equina236
En similar sentido puede verse el Real Decreto 577/2014, de 4 de julio, por el que se regula la tarjeta de
movimiento equina237

4. PRODUCTOS zOOSANITARIOS Y PARA LA ALIMENTACIN ANIMAL

Dentro de este apartado la Ley 8/2003 se dedica a los medicamentos veterinarios238, para cuya autorizacin
y registro as como para su autorizacin como producto en fase de investigacin clnica fuera del mbito de ex-
perimentacin o laboratorial, tendr carcter vinculante el informe que, por razones de sanidad animal, emita
el representante del Ministerio de Agricultura, Alimentacin y Medio Ambiente en el Comit de Evaluacin de
Medicamentos de Uso Veterinario (artculo 60). Se regulan luego las limitaciones de tenencia de tales medica-
mentos, su rgimen de dispensacin y distribucin, la posibilidad de su contrastacin previa y la imprescindible
conexin informativa entre la representacin del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentacin en la Agencia
Espaola del Medicamento y el Comit Nacional de Alerta Sanitaria Veterinaria.
Similares prevenciones se realizan sobre otros productos zoosanitarios, estando todos sometidos a autoriza-
cin previa, con disposiciones especiales sobre reactivos biolgicos de destino y cualificadas normas especiales
en materia de autorizaciones (validez, cancelaciones, autorizaciones excepcionales, etc).
La norma general fijada por el artculo 70 es bien clara: nadie podr poseer o tener bajo su control reactivos
de diagnstico de enfermedades de los animales objeto de programas nacionales de prevencin, control, lucha
y erradicacin de enfermedades de los animales, o sustancias que puedan emplearse como tales, a menos que
tenga una autorizacin expresa expedida por los rganos competentes de las comunidades autnomas, est am-
parado en la normativa aplicable o se trate de laboratorios nacionales de referencia o de laboratorios oficiales
de las Comunidades Autnomas o de la Administracin General del Estado.
Finalmente cabe sealar que los productos para la alimentacin animal necesitan igualmente de una autori-
zacin administrativa previa (otorgada segn corresponda segn su mbito de influencia territorial). Esta auto-
rizacin previa se hace extensiva a los establecimientos o intermediarios que se dediquen a la elaboracin,
fabricacin, importacin, exportacin, distribucin, transporte o comercializacin de los productos para la ali-
mentacin animal.
La norma general, segn lo expuesto, no es sino la continua capacidad de revisar, limitar o extinguir la au-
torizacin o permiso dado puesto que se seala luego (artculo 74, denominndola clusula de salvaguardia)
que las autorizaciones administrativas antes establecidas podrn ser revocadas, suspendidas o modificadas,
cuando as sea necesario para la debida proteccin de la salud pblica, la sanidad animal o el inters pblico.
Singularmente, cuando se trate de situaciones de grave riesgo sanitario, o siempre que se haga aconsejable
por razones derivadas de la proteccin de la salud pblica, la sanidad animal o el inters pblico, la necesidad
de autorizacin administrativa previa podr hacerse extensiva tanto para la puesta en el mercado de los productos
para la alimentacin animal en los que la normativa aplicable nicamente exija su previa comunicacin a la
autoridad competente de la Comunidad Autnoma, como para el ejercicio de la actividad de fabricacin, ela-
boracin, importacin, exportacin, distribucin, transporte o comercializacin de los mencionados productos,
en los que la normativa aplicable nicamente exija su inscripcin previa en los correspondientes registros.

236
Su ltima modificacin fue revisada por el Consejo de Estado con ocasin del Dictamen 74/2011, de 7 de abril de 2011, donde se dijo, entre otros
extremos:
Desde esta perspectiva la modificacin parece oportuna y correcta sin perjuicio de las observaciones al detalle de la redaccin que se hacen en el
apartado V siguiente. Ello no obstante, no puede dejar de ponerse de relieve que este Consejo de Estado dictamin el 31 de enero de 2011 el proyecto
de Real Decreto por el que se regula la ordenacin zootcnica y sanitaria de las explotaciones equinas y se establece el plan sanitario equino (dictamen
n 2.409/2010). En el mismo se llamaba la atencin de la necesidad de coordinar su contenido con el del Real Decreto 1515/2009 hasta el grado de que
se aconsejaba su modificacin para asegurar el cumplimiento de la normativa de trazabilidad alimentaria que este real decreto daba por supuesta pero
que no aseguraba (y que el proyecto entonces sometido a consulta contribua todava ms a desdibujar consagrando la posibilidad de que los mataderos
no controlaran que la identidad del quido que llegaba al matadero se corresponda con la que realmente reflejaba el DIE).
237
Fue objeto del Dictamen del Consejo de Estado 389/2014, de 12 de junio de 2014.
238
Al respecto puede verse VIDAL CASERO, M.C. El desarrollo evolutivo de la legislacin sobre medicamentos veterinarios. Su problemtica. La
Ley, N 4842. 19 de julio de 1999.

128
Derecho Administrativo Agrario

Esta ltima clusula no deja de ser sino una prevencin abierta de enormes consecuencias prcticas en casos
que legitimen la intervencin administrativa.

5. INFRACCIONES Y SANCIONES

De acuerdo con el artculo 75, corresponde a las distintas Administraciones Pblicas, en el mbito de sus
respectivas competencias, la realizacin de las inspecciones y controles necesarios para asegurar el cumpli-
miento de lo previsto en esta Ley y en las disposiciones de las Comunidades Autnomas aplicables en la ma-
teria.
En particular, corresponder a la Administracin General del Estado la realizacin de las inspecciones y
controles en materia de importacin y exportacin de animales, productos de origen animal, productos zoosa-
nitarios y productos para la alimentacin animal as como los precisos para la autorizacin de entidades elabo-
radoras de productos zoosanitarios.
Por dichas autoridades competentes se verificarn los controles precisos para garantizar el cumplimiento
de las prevenciones de la ley, llamando la atencin la norma legal (artculo 76.2. a que estos se extendern a la
fabricacin, elaboracin, comercializacin y utilizacin de los productos para la alimentacin animal y pro-
ductos zoosanitarios, prestando especial atencin al cumplimiento de las buenas prcticas de fabricacin y al
control de los niveles de residuos y de sustancias prohibidas, presentes en los animales y productos de origen
animal, y en los alimentos preparados con ellos.
En razonable atribucin de potestades proporcional a tales finalidades, la Ley establece un conjunto de me-
didas cautelares las cuales -adems de cualquiera de las relacionadas en el apartado 1 del artculo 8- pueden ser
la incautacin de documentos sanitarios presuntamente falsos o incorrectos, o de cuantos documentos se con-
sideren precisos para evitar la difusin de la enfermedad o identificar su procedencia as como las precisas para
evitar la difusin de la enfermedad o identificar su procedencia, incluyendo la suspensin temporal de las ac-
tividades, instalaciones, locales o medios de transporte que no cuenten con las autorizaciones o registros pre-
ceptivos.
Las infracciones en materia de sanidad animal se clasifican en leves, graves y muy graves -en la forma que
se expresa en los artculos 83 a 85-, atendiendo a los criterios de riesgo para la salud pblica, la sanidad animal
o el medio ambiente, grado de intencionalidad, gravedad del posible dao y dificultades para la vigilancia y
control.
Las citadas infracciones en materia de sanidad animal sern objeto de las sanciones administrativas corres-
pondientes, previa instruccin del oportuno expediente. Iniciado un procedimiento sancionador, si los hechos
pudieran ser presuntamente constitutivos de delito o falta, se pondr en conocimiento del Ministerio Fiscal,
con remisin de lo actuado, a fin de que ste ejerza, en su caso, la accin penal correspondiente. La instruccin
de causa penal ante los Tribunales de Justicia suspender la tramitacin del expediente administrativo sancio-
nador que hubiera sido incoado por los mismos hechos y, en su caso, la eficacia de los actos administrativos de
imposicin de sancin.

129
Derecho Administrativo Agrario

CAPITULO xV

LAS ENFERMEDADES DE LAS PLANTAS. SANIDAD VEGETAL

1. LA TRADICIONAL LUCHA CONTRA LAS PLAGAS DEL CAMPO

Como seala RUBIO GONZLEZ239 la legislacin protectora de los productos agrcolas en Espaa se or-
ganiza desde muy antiguo principalmente en la lucha contra la langosta y la filoxera (mucho ms recientemente).
Del mismo modo MARTINEZ ALCUBILLA240 seala que de antiguo para la extincin de las plagas de la
langosta se dictaron multitud de disposiciones por Felipe II, Felipe V y Carlos IV, recogidas en la leyes 5 a 9
(ttulo 31, libro 7) de la Novsima Recopilacin, siendo ampliadas en las instrucciones de 3 de agosto de 1841
y 27 de marzo de 1876, llegando a imponerse prestaciones personales y empleo de efectivos militares en la
lucha contra las mismas, recogidas en la Ley de 10 de enero de 1879.
En un estado mucho ms cercano y mediante Ley de 18 de junio de 1885 se declara calamidad pblica la
plaga que invade los viedos de algunas provincias de Espaa conocida con el nombre de philoxera vastratis
y que previamente ya haba sido objeto de un convenio internacional de lucha contra la filoxera, celebrado en
Berna y suscrito por Espaa el 3 de noviembre de 1881.
Ser la Ley de 21 de mayo de 1908 quien organice con carcter general la lucha contra las plagas del campo,
asumiendo el entonces Ministerio de Fomento a travs de su Direccin de Agricultura las funciones adminis-
trativas y protectoras. Mediante Real Decreto de 16 de diciembre de 1910 se otorgan facultades a los goberna-
dores civiles para adoptar las disposiciones contenidas en la ley anterior.
Dentro de la citada disposicin legal puede resaltarse cual es la preocupacin por las plagas del momento
cuando, tras una serie de disposiciones de carcter general contenidas en su Captulo I (encaminadas a la vi-
gilancia de los campos, al tratamiento de los focos que pudieran determinar el origen de una plaga y a pre-
vencin y extincin de la misma, con excepcin de la filoxera y la langosta), se dedican los restantes Captulos
II y III efectivamente a las medidas de defensa contra la filoxera y la langosta, las autnticas plagas del mo-
mento.
La norma crea en todos los trminos municipales una Junta local de defensa contra las plagas del campo,
nombrada por el Consejo Provincial de Agricultura y Ganadera, encargada de detectar sntomas sospechosos
en los cultivos del trmino municipal y trasladarlos al Jefe Provincial de Fomento (luego Gobernadores).
Respecto a la filoxera se divide todo el reino en provincias filoxeradas y no filoxeradas (siendo stas l-
timas solo 3 segn MARTINEZ ALCUBILLA241) dictando muy estrictas normas sobre circulacin de productos
de la vid entre unas y otras as como respecto al exterior.
La lucha contra la langosta (que, de acuerdo con el artculo 57 de la Ley debe considerarse calamidad p-
blica) incluye una serie de visitas peridicas a las plantaciones con la idea de detectar y combatir la plaga, au-
xiliado de forma extraordinaria por todos los servicios administrativos antes referidos, quienes pueden someter
a muy estrictas limitaciones a las fincas contaminadas.
La lucha contra las plagas de langosta ofrecen un frente internacional (con el Convenio de Roma de 31 de
octubre de 1920 por el que se organiza la lucha contra la misma) y una serie de rdenes y disposiciones dirigidas

239
RUBIO GONZLEZ, J. Op. Cit. Tomo II, Pp. 885.
240
MARTINEZ ALCUBILLA, M. Diccionario de la Administracin Espaola. 6 edicin, Madrid, 1925. tomo XII, Pp. 130 ss.
241
Op. Cit. Tomo XII, Pp. 131.

131
Derecho Administrativo Agrario

internamente a su control y erradicacin (as las rdenes de 22 de junio de 1933, 7 de julio de 1941 y 11 de
julio de 1942, entre otras).
Tambin tuvieron lugar otros episodios singularizados de lucha contra determinadas plagas, combatidas me-
diante instrumentos ad hoc propios de la situacin y el problema: es el caso -simplemente ejemplificativo-
de la Orden de 31 de mayo de 1924 por la que se dictan disposiciones para combatir la plaga de la mosca me-
diterrnea en Almera; la Orden de 11 de mayo de 1944 de lucha contra el escarabajo de la patata; la Orden de
18 de diciembre de 1944 de lucha contra el arauelo del olivo o las normas para combatir las plagas del al-
godn contenidas en la Orden de 12 de febrero de 1953. Las normas sectoriales llegan incluso a alcanzar rango
legal en alguna ocasin, caso de la Ley de defensa de los montes contra plagas forestales de 20 de diciembre
de 1952
Todo lo anterior, en suma, no es sino un ejemplo de cmo la consideracin de la lucha contra las plagas del
campo (especialmente las relativas a la filoxera o la langosta junto a aqullas otras objeto de una atencin ex-
presa por su dimensin o intensidad) constituy una preocupacin aislada y no sistemtica o encajada en una
poltica general de proteccin de las especies vegetales. Tambin puede ser, como deca el autor del proyecto
de la Ley de 1908, que si se tratara de recoger toda la variedad de plagas y habida cuenta de su extensin y no-
vedad continua sera ley vieja desde el mismo da de su promulgacin si se presentara una enfermedad nueva
o acertara la ciencia a descubrir la para otras remedios hoy desconocidos242. Sin embargo, hoy en da sigue
vigente la lucha y la preocupacin por la responsabilidad -incluso patrimonial- que a la Administracin compete
al respecto243.

2. FUNDAMENTOS DE LA LEY DE SANIDAD VEGETAL

Como sealara el Consejo de Estado con ocasin del anteproyecto de Ley de Sanidad Vegetal244 la existencia
de un marco legal apropiado para proteger a los vegetales y sus productos contra los daos producidos por las
plagas fue siempre uno de los fines bsicos de la poltica nacional de Sanidad Vegetal, resultando que la regu-
lacin jurdica vigente (contenida histricamente en textos como los ya examinados de la Ley de Plagas del
Campo de 21 de mayo de 1908 y la Ley de defensa de los montes contra plagas forestales de 20 de diciembre
de 1952). ha debido adaptarse con posterioridad a los postulados de la normativa comunitaria del sector245.
Los numerosos cambios jurdicos internos consecuencia de la evolucin del Estado autonmico y la perte-
nencia a la Unin Europea han terminado aconsejando la adopcin de una nueva norma que, constituyendo un
marco uniforme, tanto recoja los principios bsicos de la actuacin de las distintas Administraciones Pblicas
como atienda a las disposiciones fundamentales de la Unin.
De otro lado se ha producido una evolucin de criterios en la sociedad respecto a la seguridad de los ali-
mentos, la salud laboral y el medio ambiente, lo que trasciende el tradicional mbito de la sanidad vegetal hacia
nuevas responsabilidades de los poderes pblicos, condicionadas por exigencias comunitarias e internacionales
de garanta.
En la lnea indicada, la Ley 43/2002, de 20 de noviembre, de Sanidad Vegetal atiende a los criterios aplicables
en sanidad vegetal y prevencin y lucha contra plagas en el Estado y las Comunidades Autnomas, mediante
la fijacin de criterios bsicos de control y erradicacin, regulndose la posibilidad de que la Administracin
competente califique su lucha obligatoria como de utilidad pblica o a la plaga como de emergencia sani-

242
MARTINEZ ALCUBILLA Op. Cit. Pp. 132.
243
Al respecto puede verse el Dictamen del Consejo de Estado 6493/1997, de 5 de marzo de 1998, relativo a la reclamacin de responsabilidad patri-
monial por daos producidos por plaga de langosta.
244
Dictamen del Consejo de Estado 2362/2001, de 20 de septiembre de 2001.
245
Los ltimos tiempos de aplicacin de la legislacin de 1908 evidenciaban muy a las claras el difcil acoplamiento entre una legislacin de casi un
siglo de antigedad y la realidad jurdica de Espaa. As, por ejemplo, lo deca el Consejo de Estado con ocasin del que luego sera Real Decreto
1644/1999, de 22 de octubre sobre el control del organismo nocivo Ralstonia Solanacearum Yabuuchi Etal:
En efecto, esta Ley -de dudosa vigencia aunque no est expresamente derogada-, que se dict sobre todo para combatir la plaga de la filoxera,
dispone (no estipula) en su artculo 7 que el jefe provincial de Fomento, previo acuerdo del Consejo provincial de Agricultura y Ganadera, har la
oportuna declaracin de utilidad pblica para la extincin de la plaga; procedimiento difcil de acoplar a la situacin actual y que, adems, parece in-
necesario porque, a efectos de la obligatoriedad de soportar las medidas que se adopten y a efectos de la indemnizacin que proceda, hay disposiciones
ms recientes y especficas en las que ampararse, como el Real Decreto 1190/1998, de 12 de junio, sin ir ms lejos. Por lo que se sugiere que se recon-
sidere la oportunidad del apartado 2 del artculo 1 del proyecto; o, cuando menos, de la invocacin de la Ley de 1908.

132
Derecho Administrativo Agrario

taria as como sealando obligaciones para los particulares (responsables ltimos de la vigilancia y control
de las plagas, los cultivos y los materiales objeto de su actividad) los exportadores, los productores, titulares
de autorizaciones, distribuidores, vendedores y dems operadores de productos fitosanitarios, detallando muy
especialmente la responsabilidad de los usuarios de los distintos productos, as como las obligaciones de las
personas fsicas y jurdicas a quienes se practique una inspeccin oficial.
Junto a lo anterior, en materia de importacin y liberacin de organismos de control biolgico la futura Ley in-
cluye la base legal que permitir un desarrollo normativo en el que hallen cabida las responsabilidades de las Ad-
ministraciones afectadas y los particulares afectados, reduciendo los riesgos para la salud y el medio ambiente.
Todo lo expuesto se completa con un rgimen de infracciones y sanciones (una vez previsto el sistema de
inspecciones y el carcter de autoridad de los inspectores fitosanitarios) y un sistema de tasas con sealamiento
de sujetos pasivos, relacin de hechos imponibles y determinacin de cuantas.
La Ley invoca como fundamento competencial del Estado en la materia el artculo 149.1.10, 13, 16 y 23
de la Constitucin (a saber, las competencias exclusivas en materias de comercio exterior, de bases y coordi-
nacin de la planificacin general de la actividad econmica, bases y coordinacin general de la sanidad y sa-
nidad exterior y legislacin bsica sobre proteccin del medio ambiente).
El Consejo de Estado246 se pronunci en trminos positivos hacia el nuevo proyecto, no solo desde el punto
de vista de la cuidada regulacin sustantiva sino, muy especialmente, desde la muchas veces olvidada perspec-
tiva de la seguridad jurdica:

No resulta necesario extenderse ms sobre los diarios inconvenientes que arroja la falta de unidad de
planteamiento que preside la deslabazada regulacin actual (ajena en la mayor parte de las ocasiones y muy
singularmente en la que goza de rango legal, a la nueva articulacin del Estado espaol y a las particularidades
y exigencias de las disposiciones comunitarias), as como sobre la conveniencia de su ordenacin fundamental
en un texto nico.
La anterior afirmacin, pese a ser genrica, vale perfectamente para la prctica totalidad de los mbitos
contemplados en la nueva norma: regulacin general de la sanidad vegetal, medios de defensa fitosanitaria y
su naturaleza, seguridad alimentaria conectada con la sanidad vegetal, proteccin del medio ambiente, criterios
de defensa contra plagas as como ayudas y subvenciones a los afectados, comercializacin de organismos de
control biolgico, procedimientos administrativos vinculados a la sanidad vegetal, infracciones y sanciones.
En la lnea de seguridad jurdica apuntada, mucho ms elogioso debe ser el juicio general sobre la norma
cuando en la nueva redaccin del anteproyecto ahora remitido se ha insertado y ordenado una cuidada tabla
de vigencias, lo que sin duda alguna no slo viene a constituir cada vez ms una rareza en el mbito de la tc-
nica normativa (quiz porque en muchas ocasiones ni la propia Administracin termina sabiendo qu normas
estn en vigor de las que ella misma ha puesto en circulacin), sino que contribuye positivamente a la idea de
certeza que deriva del principio de seguridad jurdica constitucionalmente exigible desde el artculo 9.3 de la
Constitucin Espaola.

3. MECANISMOS DE PREVENCIN Y LUCHA CONTRA LAS PLAGAS

Un anlisis detenido de la regulacin legal ha de destacar primero cuales sean las finalidades expresas de la
norma (expresadas en su artculo 1): proteger los vegetales y los productos vegetales de los daos ocasionados
por las plagas; proteger el territorio nacional y el de la Unin Europea, de acuerdo con la normativa fitosanitaria
comunitaria, de la introduccin de plagas de cuarentena para los vegetales y los productos vegetales u otros
objetos, y evitar la propagacin de las ya existentes; proteger los animales, vegetales y microorganismos que
anulen o limiten la actividad de los organismos nocivos para los vegetales y productos vegetales; prevenir los
riesgos que para la salud de las personas y animales y contra el medio ambiente puedan derivarse del uso de
los productos fitosanitarios y, finalmente, garantizar que los medios de defensa fitosanitaria renan las debidas
condiciones de utilidad, eficacia y seguridad.

246
Dictamen 2362/2001 atrs citado.

133
Derecho Administrativo Agrario

Dentro de su mbito de aplicacin se encuentran:


a) Los vegetales, sean cultivados o espontneos, y los productos vegetales.
b) Los suelos y las tierras, turbas, mantillos, estircoles y dems materiales, instalaciones y medios que sir-
van o se destinen al cultivo, produccin, manipulacin, transformacin, conservacin, comercializacin
o vertido de vegetales y sus productos.
c) Los productos fitosanitarios y los dems medios de defensa fitosanitaria, as como las instalaciones y
medios destinados a su produccin, distribucin, comercializacin y aplicacin.
d) Los animales, vegetales y microorganismos existentes en el medio natural, que anulen o limiten a las
plagas.
e) Las actividades de las personas y de las entidades pblicas y privadas, en cuanto estn relacionadas con
los objetivos y fines previstos en el artculo 1.
El primero de los mecanismos de prevencin es la obligacin general de los afectados por la norma de poner
en conocimiento de las autoridades competentes cualesquiera extremos que se refieran a la existencia, intro-
duccin, difusin o lucha contra las plagas de las especies vegetales, crendose como medida complementaria
un registro de productores y comerciantes vegetales, complementado luego con el sealamiento de una serie
de limitaciones a la introduccin y circulacin de vegetales.
Por otra parte, cuando el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentacin considere que la entrada de de-
terminados vegetales y productos vegetales y otros objetos en territorio nacional o en parte del mismo proce-
dentes de pases terceros representa un peligro inminente de introduccin o de propagacin de plagas que
pudieran tener importancia econmica potencial o importantes repercusiones ambientales, adoptar de inmediato
las medidas necesarias para proteger las zonas en peligro, previa consulta al Ministerio de Medio Ambiente en
el caso de especies forestales. Obsrvese que uno y otro Ministerio han terminado siendo el mismo.
El intercambio con terceros pases merece una atencin separada de la Ley disponindose inspecciones en
frontera y sensibles medidas limitativas de la introduccin y exportacin de vegetales en territorio nacional.
La regulacin de la lucha contra las plagas (artculo 13) se inicia con la fijacin de una serie de obligaciones
de los particulares interesados, sealando luego la adopcin de medidas inmediatas contra la plaga, que pasan
por la declaracin de su existencia por la autoridad competente (segn el mbito), lucha contra la misma que
puede incluso revestir el carcter de utilidad pblica en determinadas ocasiones.
En efecto, el artculo 15 dispone la calificacin de utilidad pblica de la lucha contra una plaga, lo que se
podr verificar por las Administraciones Pblicas cuando los supuestos contemplados en el artculo 14 puedan
tener repercusiones importantes en el mbito nacional o de una Comunidad Autnoma y presente alguna de las
siguientes circunstancias:
a) Que por su intensidad, extensin o tcnicas requeridas, su lucha exija el empleo de medios extraordinarios
no asumibles por los particulares o que vaya a combatirse mediante prcticas de lucha biolgica o autocida.
b) Que sus niveles de poblacin y difusin muestren un ritmo creciente, que hagan prever la posibilidad de
alcanzar extensiones importantes y ser causa de graves prdidas econmicas. (...)
La Comunidad Autnoma afectada podr establecer medidas fitosanitarias adicionales contra una plaga,
respecto a las adoptadas cuando se declar su existencia, en la disposicin en la que se califique de utilidad p-
blica la lucha contra dicha plaga. Por su parte el Gobierno podr establecer el correspondiente programa nacional
de erradicacin o control de la plaga, si la intensidad de la misma lo requiere247.

247
Son prctica comn los programas nacionales de erradicacin de ciertas plagas. En tal sentido puede verse por ejemplo y como desarrollo especfico
de la Ley de Sanidad Vegetal el Real Decreto 637/2006, de 26 de mayo, por el que se establece el programa nacional de erradicacin y control del hongo
Fusarium Circinatum Niremberg et O,Donnell, sobre el que ya se pronunciara el Consejo de Estado con ocasin del Dictamen 527/2006, de 4 de mayo
de 2006, el cual hace referencia a casos similares:
La previsin de la Ley 43/2002, de 20 de noviembre, aun siendo reciente bajo este explcito fundamento legal, no es la primera vez que se pone en
prctica, siempre con un esquema jurdico interno y competencial muy similar al que ofrece la presente norma: definicin de un objeto y mbito de
aplicacin, sealamiento de obligaciones y medidas de coordinacin, financiacin y relaciones entre las Administraciones pblicas.
As se ha hecho con anterioridad -entre otros- en los casos de los Reales Decretos 1507/2003, de 28 de noviembre, por el que se establece el programa
nacional de control de las plagas de langosta y otros ortpteros, y 461/2004, de 18 de marzo, por el que se establece el programa nacional de control
de la mosca de la fruta. Ambos fueron dictados de acuerdo con el Consejo de Estado (dictmenes 3264/2003, de 13 de noviembre de 2003, y 114/2004,
de 4 de marzo de 2004), respectivamente.

134
Derecho Administrativo Agrario

En situaciones excepcionales en las que exista grave peligro de extensin de una plaga en el territorio na-
cional, la declaracin de su existencia por la autoridad competente facultar a la Administracin General del
Estado para ejercer, en su caso, las funciones necesarias para la adopcin de medidas urgentes tendentes a im-
pedir de manera eficaz su transmisin y propagacin al resto del territorio nacional, as como velar por la ade-
cuada ejecucin, coordinacin y seguimiento de las mismas hasta el restablecimiento de la normalidad
fitosanitaria en todo el territorio nacional.
El sealamiento de concretas medidas fitosanitarias (desinsectar, desinfectar, prohibir plantaciones o cultivos,
etc) y el establecimiento de sus medios de ejecucin completa este apartado de la norma, fijndose tambin
indemnizaciones y ayudas tcnicas (medios de fomento, en suma) con este fin.

4. MEDIOS DE DEFENSA FITOSANITARIA


La Ley establece en su artculo 23 unas condiciones generales de comercializacin y uso de los medios para
la defensa fitosanitaria (autorizacin, etiquetado, informacin necesaria e idioma obligatorio) aplicable a los
productos fabricados en Espaa y listos para su utilizacin en cualquier Estado de la Unin, disponindose su
inscripcin en el registro oficial dispuesto al efecto en el Ministerio de Agricultura, cuyo uso racional es igual-
mente objeto de apoyo pblico.
Para ser utilizadas como componentes de productos fitosanitarios, las sustancias activas debern estar in-
cluidas en la lista comunitaria donde se recoge la relacin de sustancias activas autorizadas por la Unin Europea
y cumplir las condiciones establecidas para cada una de ellas, fijndose en la Ley las condiciones de su auto-
rizacin y comercializacin.
Los productos fitosanitarios slo podrn comercializarse si previamente han sido autorizados por el Minis-
terio de Agricultura, Alimentacin y Medio Ambiente e inscritos en el Registro Oficial de Productos y Material
Fitosanitario, establecindose en los artculos 30 y siguientes las condiciones generales de su autorizacin, su
duracin y limitaciones as como las autorizaciones provisionales y excepcionales que pueden concederse. Se
establece luego un procedimiento general de autorizacin, con prevenciones especficas sobre confidencialidad
y proteccin de los datos junto a procedimientos de acceso a la informacin (sealando especficamente un
mecanismo para evitar repeticiones de experimentos con animales vertebrados) complementado con una serie
de prevenciones relativas a la produccin comercializacin y utilizacin de productos fitosanitarios.
Destaca complementariamente la inclusin en la norma legal de medios biolgicos y otros mecanismos de
defensa sanitaria distintos a los anteriores, ofreciendo con ello la norma una abierta disposicin a la innovacin
y actualizacin del estado de la ciencia y la tcnica en el futuro sin despreciar los mecanismos naturales y tra-
dicionales.
Los postulados de la Ley han sido convenientemente desarrollados mediante el Real Decreto 1311/2012, de
14 de septiembre, por el que se establece el marco de actuacin para conseguir un uso sostenible de los productos
fitosanitarios.
Como seala la citada norma reglamentaria, la Directiva 2009/128/CE, del Parlamento Europeo y del Con-
sejo, de 21 de octubre de 2009, contiene las disposiciones bsicas relativas a la racionalizacin de su uso para
reducir los riesgos y efectos del uso de los plaguicidas en la salud humana y el medio ambiente, y al -as deno-
minado- Plan de Accin Nacional requerido para su consecucin, que es necesario incorporar al ordenamiento
jurdico interno248. Una vez publicado el Real Decreto 1702/2011, de 18 de noviembre, de inspecciones peri-
dicas de los equipos de aplicacin de productos fitosanitarios, que traspone al ordenamiento jurdico el artculo
8 y el anexo II de la citada Directiva, se hace necesario ahondar en la aplicacin de la misma.
Segn el Real Decreto 1311/2012, el mbito de aplicacin de la nueva normativa comunitaria y la amplitud
del trmino producto fitosanitario, definido en el Reglamento (CE) n. 1107/2009, del Parlamento Europeo
y del Consejo, de 21 de octubre de 2009, determinan que afecte tanto a los productos utilizados en las actividades
agrarias como a los utilizados en otros mbitos.

248
Puede verse al respecto la Orden AAA/2809/2012, de 13 de diciembre, por la que se aprueba el Plan de Accin Nacional para conseguir un uso
sostenible de los productos fitosanitarios, previsto en el Real Decreto 1311/2012, de 14 de septiembre, por el que se establece el marco de actuacin
para conseguir un uso sostenible de los productos fitosanitarios, publicada en el Boletn Oficial del Estado de 29 de diciembre de 2012.

135
Derecho Administrativo Agrario

Mediante el Reglamento (CE) n. 1107/2009, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de octubre de
2009, se derogan las Directivas 79/117/CEE y 91/414/CEE del Consejo, que anteriormente regulaban la co-
mercializacin de los productos fitosanitarios. En consecuencia tambin quedan derogadas las disposiciones
nacionales adoptadas para la trasposicin de los preceptos de dichas directivas y esto hace necesario que el rei-
terado Real Decreto 1311/2012 incluya disposiciones relativas al cumplimiento de requisitos establecidos por
dicho reglamento, en su artculo 67, que afectan a los comerciantes y usuarios de productos fitosanitarios.
Se vienen ahora a establecer las disposiciones necesarias para llevar los registros de utilizacin de productos
fitosanitarios y, asimismo, para la adecuacin, mejora y simplificacin de registros ya existentes, como el de
establecimientos y servicios plaguicidas y el libro oficial de movimiento de plaguicidas peligrosos, instrumentos
de apoyo imprescindibles para aplicar las polticas de consecucin de la sostenibilidad y del control oficial en
la utilizacin de productos fitosanitarios que se establecen en la mencionada Directiva 2009/128/CE, del Par-
lamento Europeo y del Consejo, de 21 de octubre de 2009, sin los cuales no podra darse cumplimiento, asi-
mismo, a los mandatos que en ella se contienen, en especial en su artculo 6, y cuya continuidad prev la Ley
43/2002, de 20 de noviembre, en sus artculos 40.5.a) y 41.2, hacindola extensiva todos los operadores.
Se regula el Registro Oficial de Productores y Operadores fitosanitarios, sobre la base del anterior Registro
de Establecimientos y Servicios Plaguicidas, creado por la Reglamentacin Tcnico-Sanitaria aprobada por
Real Decreto 3349/1983, de 30 de noviembre, del que ya se ha segregado el Registro de Establecimientos y
Servicios Biocidas, creado por el Real Decreto 1054/2002, de 11 de octubre, por el que se regulan el registro,
autorizacin y comercializacin de biocidas.
El actual Registro de Establecimientos y Servicios Plaguicidas se suprime por la disposicin derogatoria
del Real Decreto 1311/2012, integrndose los datos en l existentes en el citado Registro Oficial.
Ms reciente es la nueva regulacin de la composicin del denominado Comit Fitosanitario Nacional
mediante el Real Decreto 148/2014, de 7 de marzo, por el que se modifica el Real Decreto 58/2005, de 21 de
enero, por el que se adoptan medidas de proteccin contra la introduccin y difusin en el territorio nacional y
de la Comunidad Europea de organismos nocivos para los vegetales o productos vegetales, as como para la
exportacin y trnsito hacia pases terceros, y el Real Decreto 1190/1998, de 12 de junio, por el que se regulan
los programas nacionales de erradicacin o control de organismos nocivos de los vegetales an no establecidos
en el territorio nacional.
Resulta ello motivado por el hecho de que en el ttulo II del Real Decreto 1190/1998, de 12 de junio, por el
que se regulan los programas nacionales de erradicacin o control de organismos nocivos de los vegetales an
no establecidos en el territorio nacional, se cre y regul el Comit Fitosanitario Nacional, como rgano de co-
ordinacin entre el Estado y las comunidades autnomas en materia de sanidad vegetal.
La aplicacin de la normativa en materia de medios de defensa sanitarios, en especial del uso sostenible de
productos fitosanitarios, viene ahora a hacer preciso ampliar la composicin y funciones de dicho Comit, cre-
ando grupos de trabajo especficos, adems de en materia de sanidad vegetal y forestal, en los mbitos de medios
de defensa fitosanitaria, higiene y trazabilidad, ampliando por ello sus funciones y facultndole para elaborar
propuestas de disposiciones, directrices y procedimientos, en materia de controles y planes de accin relativos
a los medios de defensa fitosanitarios, la higiene y trazabilidad de los vegetales y productos vegetales, as como
para asesorar a las autoridades competentes en dichas materias y en la planificacin, coordinacin y seguimiento
de las correspondientes actuaciones; promover la coordinacin de las actuaciones de las comunidades autno-
mas, a fin de lograr una aplicacin adecuada del control de los medios de defensa fitosanitaria y de la higiene
y trazabilidad vegetal y forestal, y elaborar propuestas o informes sobre otras materias relativas a dichas fun-
ciones. Tambin se regulan las reuniones del Comit en la referida norma reglamentaria.

5. INSPECCIONES, INFRACCIONES, SANCIONES Y DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS

Corresponde a las distintas Administraciones Pblicas, en el mbito de sus respectivas competencias, la re-
alizacin de los controles e inspecciones necesarias para asegurar el cumplimiento de lo previsto en la Ley de
Sanidad Vegetal. Por los rganos competentes de las Administraciones pblicas se establecern controles ofi-
ciales para garantizar el cumplimiento de lo establecido en la presente Ley. Dichos controles podrn ser siste-
mticos en los puntos de inspeccin fronterizos y en las dependencias donde se cultiven, produzcan, almacenen

136
Derecho Administrativo Agrario

o comercialicen vegetales, productos vegetales y otros objetos, y ocasionales, en cualquier momento y lugar
donde circulen o donde estn dichos productos.
Como instrumentos de apoyo a la realizacin de los controles que deban realizar las Administraciones P-
blicas, los rganos competentes de las mismas designarn al menos un laboratorio fitosanitario en su territorio
para la realizacin de diagnsticos e identificacin de plagas y organismos de control biolgico as como labo-
ratorios oficiales u oficialmente reconocidos.
Por su parte, el Ministerio de Agricultura, Alimentacin y Medio Ambiente dispondr de laboratorios de re-
ferencia, designados entre los anteriores u otros de reconocido prestigio, con las funciones de armonizar los
mtodos y tcnicas que hayan de utilizarse, participar en programas nacionales de prospeccin de plagas, emitir
preceptivamente informe previo a la declaracin de existencia de una plaga de cuarentena aparecida por primera
vez en el territorio nacional, realizar las actividades relacionadas con el cumplimiento de los programas de apli-
cacin de buenas prcticas de laboratorio que sean de su competencia, participar en los programas coordinados
y efectuar los anlisis o ensayos que, a efectos arbitrales o con otros fines, le sean solicitados.
Dispone igualmente la Ley (artculo 48) un elevado elenco de medidas cautelares, las cuales debern adop-
tarse motivadamente en el supuesto de que concurran las situaciones de riesgo que prev la norma legal.
Por lo que respecta a las infracciones el principio de reserva legal obliga a la enumeracin exhaustiva de las
mismas, clasificndose en leves, graves o muy graves en los artculos 54 a 56.
La graduacin de las sanciones se realizar en funcin de los siguientes criterios: la reincidencia, la inten-
cionalidad del infractor, el incumplimiento de advertencias previas, el dao y los perjuicios ocasionados, los
beneficios obtenidos y la alteracin social que pudiera producirse, debiendo researse que cuando las infrac-
ciones pongan en peligro la salud humana, la de los animales o el medio ambiente, las sanciones se incremen-
tarn en un 50 %.
Finalmente, tras el sealamiento de la posible imposicin de multas coercitivas y la eventual ejecucin sub-
sidiaria por parte de la Administracin en el caso de que los afectados no hagan frente en tiempo y forma a las
obligaciones que la Ley les seala, la autoridad competente podr aplicar como medidas -que no tendrn carcter
sancionador- la clausura o cierre de empresas, instalaciones, explotaciones, locales o medios de transporte, que
no cuenten con las autorizaciones o registros preceptivos, la suspensin de su funcionamiento hasta tanto se
rectifiquen los defectos o se cumplan los requisitos exigidos para su autorizacin o el reintegro de las ayudas
o subvenciones indebidamente percibidas.
Por su parte, el Real Decreto 1311/2012, de 14 de septiembre, por el que se establece el marco de actuacin
para conseguir un uso sostenible de los productos fitosanitarios, en su artculo 53 establece como especfico
marco sancionatorio el que sigue, en funcin de la materia:
El rgimen sancionador previsto en la Ley 43/2002, de 20 de noviembre, en la Ley 42/2007, de 13 de di-
ciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, en la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud
Pblica, en la Ley 22/2011, de 28 de julio, de Residuos y suelos Contaminados, en la Ley 8/2010, de 31 de
marzo, por la que se establece el rgimen sancionador previsto en los Reglamentos (CE) relativos al registro,
a la evaluacin, a la autorizacin y a la restriccin de las sustancias y mezclas qumicas (REACH) y sobre la
clasificacin, el etiquetado y el envasado de sustancias y mezclas (CLP) que lo modifica, o en el texto refundido
de la Ley de Aguas, aprobado mediante Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio.
Aade finalmente el precepto (el referido artculo 53. que siempre todo ello sin perjuicio de las responsabi-
lidades civiles, penales o medioambientales a que hubiere lugar, lo que no deja de ser una clusula formularia
y ritual que acompaa a este tipo de preceptos con cierta vacuidad conceptual, puesto que todo ello asiste a
cualquier reclamante de acuerdo con el ordenamiento jurdico espaol y sin necesidad de que sea preciso que
se le recuerde reglamentaria o incluso legalmente.

137
Derecho Administrativo Agrario

CAPTULO xVI

LAS PRODUCCIONES AGRCOLAS Y GANADERAS Y SUS FRUTOS

1. PROPIEDAD Y PRODUCCIN

Como ya hemos sealado en extenso en otro lugar . el derecho real de propiedad esta compuesto por un
249

haz o conjunto de facultades que el ordenamiento atribuye al titular y que contempla como algo compacto e in-
disociable del ncleo del dominio al que sirve. Veamos el modo en que un Derecho privado por antonomasia
es amparado y contemplado bajo los esquemas del Derecho pblico que aqu nos interesan.
Una de las facultades indicadas es la que permite apropiarse de aquello que la cosa produce, porque en tal
relacin de apropiacin de lo producido por lo que se domina se encuentra la esencia prctica y econmica de
la propiedad. En la ms antigua doctrina ya se hallan tales concepciones250, que hacan concebir a los juristas
romanos la propiedad como derecho constituido en cosa corporal (definicin muy anterior a las tendencias de
aprehensin de los bienes incorporales), del cual nace la facultad de disponer libremente de ella, percibir sus
frutos y vindicarla, a no ser que se opongan la ley, la convencin o la voluntad del testador.
Es el Cdigo de Napolen quien declara que la propiedad es el derecho de gozar y disponer de una cosa del
modo ms absoluto, sin ms limitaciones que las legales y que nadie puede ser privado de su propiedad ms
que por su expropiacin, fundada en causa justificada de utilidad pblica y previa la correspondiente indemni-
zacin. Aqu se encuentra uno de los postulados cruciales de la Revolucin de 1789: la propiedad se libera de
las cargas feudales del antiguo Rgimen, proclamando la autonoma del individuo como aspiracin del libera-
lismo burgus. El propietario slo es concebido en su plenitud en cuanto que libre disponedor de sus produc-
ciones, que son la prolongacin natural de su dominio251.
En el acercamiento entre produccin y propiedad nuestro Cdigo Civil manifiesta una absoluta predetermi-
nacin por el modelo francs del Cod, el cual se vierte en el artculo 348. El derecho de propiedad se plasma
no slo en la posibilidad de disponer de la cosa y afirmarla frente a terceros sino, muy principalmente, en el
poder de disfrutar lo que ella da. Es el individualismo liberal y, muy significadamente, el individualismo agrario
liberal el que late y se manifiesta tras la concepcin simple y rotunda de la propiedad ms plena. El mismo
agrarismo esencial que estuvo a punto de bautizar el Cdigo Civil como Cdigo Agrario, lugar donde resplan-
dece el ms acendrado proteccionismo del dominio rural y donde el seor de la cosa rstica hace gala de las

249
PALMA FERNNDEZ, J. L. Derechos de produccin agrcola. Boletn Oficial del Estado, Consejo de Estado. Madrid, 2003. Pp. 16 ss. El con-
tenido del presente Captulo procede de una adaptacin del Captulo correspondiente de la obra citada.
250
Segn MARTINEZ ALCUBILLA, M. Diccionario de Administracin Madrid, 1925, Tomo XII, Pp. 597, es el derecho quiritario quien cristaliz
la frmula de la propiedad como ius utendi et abutendi re sua quatenus iuris ratio patitur: unusquisque enim est rerum suarum moderator et arbiter,
nisi lex arbitrium tollat, definicin que el autor estima completa por tres razones:
1) Porque expresa la relacin puramente econmica en que radica la propiedad.
2) Porque eleva aquella econmica a categora jurdica, imponindola restricciones.
3) Porque de la unin de ambas obtiene una sntesis de facultades atribuidas al propietario y erigen este concepto en el sinnimo, ya jurdico, de do-
minio.
251
Se emplean ambivalentemente los trminos propiedad y dominio pese a que han sido histricamente distinguidos desde el criterio de la dife-
renciacin entre su significacin prioritariamente jurdica (el primero) o econmica (el segundo). Uno de los estudios de mayor amplitud sobre el par-
ticular puede verse en GUMERSINDO DE AZCRATE Ensayo sobre la historia del derecho de propiedad y su estado actual en Europa Madrid,
1877-1883.

139
Derecho Administrativo Agrario

ms plenas facultades del dominio, entre las cuales destaca sobremanera la de hacer suyas todas las producciones
que confiera la cosa apropiada.
Nada difiere de lo anterior la postura de COSTA252, cuando en una de sus ms clsicas obras alude a los
productores como oposicin a las clases neutras, poniendo de manifiesto que en el ltimo tercio del siglo
XIX en toda Europa se atraviesa un perodo de crisis agraria cuya causa principal estriba en los progresos tc-
nicos del campo y en el auge de las producciones de las tierras vrgenes de Rusia, Estados Unidos, Australia,
Argentina, etc. comenzando a llegar a los mercados europeos una serie de artculos procedentes de Ultramar a
menor precio que los producidos en el continente. Espaa padece una crisis, como los dems pases, crendose
una Comisin encargada de estudiar tales problemas, que publicar en 1887 un estudio titulado La crisis agr-
cola y pecuaria. El problema, en suma, no era sino una inadecuacin entre lo producido y su valor frente a
terceros pases. En la modernidad volveremos de nuevo sobre la cuestin, que no es en absoluto nueva.
Como tambin recordramos en otro lugar253, el Derecho agrario posterior hace suyos en la misma medida
tales planteamientos, afirmando ZULUETA que existen algunas (medidas legislativas) de fomento de la pro-
duccin, pero no se suele coartar en absoluto la omnmoda libertad del productor254. En la misma medida del
Derecho agrario de siempre, BONET RAMN afirma que si dicha disciplina es el conjunto de normas jur-
dicas que disciplinan las relaciones que afectan a la agricultura esta actividad slo puede entenderse como
aquella que va dirigida al cultivo del suelo con el fin de la produccin; as, el cultivo del campo y de los bos-
ques, ampliando luego el concepto al sealar que tambin entran dentro de l la industria zootcnica, la in-
dustria fundiaria (o puesta en cultivo del suelo) y las labores de transformacin de los productos de la tierra
cuando son ejercitadas de modo complementario al cultivo255. Destaca as desde el propio concepto del Derecho
agrario la innata relacin entre la propiedad rstica y las producciones agrcolas, resultando que el cultivo del
suelo o de los animales tienen como objetivo la produccin, la fructificacin de lo apropiado.
En suma, el acercamiento a lo que la produccin represente respecto a la propiedad presenta unos perfiles
clsicos inequvocamente unvocos respecto del Derecho civil. Sin embargo, como sealan DIEZ PICAZO y
GULLN256, un estudio completo del estatuto jurdico de la propiedad y de los derechos sobre las cosas tiene
que complementarse con el conocimiento de normas sobre Derecho pblico. Aadiremos a esta acertada apre-
ciacin que, progresivamente, para apreciar la autntica relevancia de la produccin en relacin a la propiedad
hay que profundizar bastante en el mbito del Derecho pblico.
Baste ahora con concluir provisionalmente que propiedad y produccin son conceptos histricamente indiso-
lubles, clsicamente interpenetrados hasta el punto que no se concibe el uno sin el otro y que han sido objeto de
consideracin conjunta en cuantas tomas de posicin se han producido respecto al fenmeno del dominio y las
facultades que de l se predican. Propiedad y produccin, inescindibles e interconectadas, muestran un grado de
solidez e intangibilidad tan altos que sus significados econmico y jurdico caminan siempre unidos de la mano.
Por lo menos as ha sido siempre hasta ahora. Y prcticamente nadie se ha manifestado en sentido contrario.

2. LA TEORA DE LOS FRUTOS

A) La teora clsica

Nadie parece discutir que la concepcin de los frutos como los rendimientos que una cosa es susceptible de
obtener es un producto que procede de las ms tradicionales venas del Derecho romano257. Es la idea comn de

23852
COSTA, J. Colectivismo agrario en Espaa. Editorial Guara. Instituto de Estudios Agrarios, Pesqueros y Alimentarios. Zaragoza, 1981. Tomo
1) Pp. 25. Si de todos es conocido el talante decididamente a favor de los agricultores ms desfavorecidos -los que menos podan producir porque eran
menos propietarios- del que siempre hizo gala COSTA baste sealar su famosa alocucin en el pleito de La Solana (Ciudad Real) cuando, dirigindose
al vecindario, exclam:
Yo estoy con vosotros por completo, y an puedo decir que soy uno de vosotros. Mi padre era labrador y trabaj la tierra toda su vida. Mis hermanos
son labradores tambin; y yo, al que trabaja la tierra, lo respeto tanto que cuando paso por delante de l me descubro con respeto y admiracin, como
si pasara por delante de un hroe benemrito de la patria... (Citado por SERRANO, C. en el prlogo a la obra anterior).
253
PALMA FERNNDEZ, J.L. Op. Cit.
254
ZULUETA Derecho Agrario Editorial Salvat, Barcelona, 1955. Pp. 262.
255
BONET RAMN, F. Progresin legislativa y directrices del Derecho Agrario en Espaa Revista General de Legislacin y Jurisprudencia. 1953.
Nmero extraordinario conmemorativo del centenario de la publicacin. Pp. 173 ss.
256
DIEZ PICAZO y GULLN Op. Cit. Pp. 37.
257
As se encuentra en ULPIANO (Digesto 7.1.9) y PAULO (D. 6.6.7).

140
Derecho Administrativo Agrario

dicho derecho la que alienta la concepcin comn de lo que son los frutos: proventus rei naturalis: quot ex
arboribus percipitur, vel agris, vel animalibus... y tambin quidquid in fundo nascitur...fructus est.
Puede bastarnos como definicin la que avanza FERRARA258, quien habla de todo producto o utilidad que
constituye el rendimiento de una cosa conforme a su destino econmico y sin alteracin de su sustancia.
Para ENNECERUSS259 el concepto de frutos en el Derecho Comn es rigurosamente unitario y se basa, en
primer lugar, en consideraciones econmicas. Son considerados frutos por esta concepcin los rendimientos
econmicos que se extraen de una cosa conforme a su destino y sin alterar su sustancia, ya inmediatamente
(frutos naturales), ya como consecuencia de una relacin jurdica dirigida a conseguir estos productos (frutos
civiles o jurdicos). En la forma expuesta podramos distinguir entre dos grandes clases de frutos:

a) Los productos orgnicos de la cosa (fruta, cras de animales, lana, crin, leche, estircol...).
b) Los beneficios econmicos que no consistan en productos orgnicos (explotaciones de fosos de arena,
barro y marga, explotaciones mineras, canteras, etc.).

Tradicionalmente se haba venido considerando, pues, que los frutos son un caso de accesin discreta. Exis-
tiran, segn tal concepcin260, dos clases de accesin: una, la discreta, que serva para retener dentro del con-
cepto a cuanto una cosa puede producir por virtud de sus fuerzas internas; la otra, la continua, se refiere a cuanto
puede unirse a una cosa en virtud de la actuacin de fuerzas exteriores a la misma.
El Cdigo de Napolen viene a incidir sobre la tesis de la accesin discreta bajo la evidente rbrica de Del
derecho de accesin sobre lo que la cosa produce, pasando luego al artculo 353 de nuestro Cdigo Civil, el
cual seala que:

La propiedad de los bienes da derecho por accesin todo lo que ellos producen, o se les une o incorpora,
natural o artificialmente

Los frutos, en el Derecho civil espaol, son un modelo de accesin, aunque existen ciertas confusiones al
respecto. Se habla unas veces de frutos como todo lo que producen los bienes (artculo 353), los beneficios
que le son inherentes (artculo 479), al alquiler de los edificios, al precio del arrendamiento de tierras y al
importe de las rentas perpetuas, vitalicias y otras anlogas (artculo 355) y los aprovechamientos puedan
un monte producir, segn su naturaleza(artculo 485).
Como sealara MAURA en cita de MARTINEZ ALCUBILLA261 , un Cdigo promulgado como el nuestro,
tan en las postrimeras del siglo, ya que en la definicin directa y general y en la clasificacin de los frutos
(artculo 355. se haba ceido a las tradiciones, no poda explanar todo el rgimen del usufructo perseverando
en un olvido de los capitales mobiliarios y las especulaciones mercantiles e industriales.
El propio MAURA, en relacin con las definiciones de frutos262 seala que son stas de clsica alcurnia,
ciertamente; pero todava ms imperfectas que las del lxico oficial, donde la palabra fruto no slo suena con
la acepcin obvia de lo que <el rbol o planta produce cada ao despus de la flor y de la hoja> sino que
tambin significa <cualquier produccin de la tierra que rinde alguna utilidad> o <la produccin del ingenio
o del trabajo humano>, llegando a dilatarse el concepto hasta abarcar <toda utilidad o provecho> con notoria
transgresin de los extremos lmites de la idea>. Este mismo autor, con el que hemos de terminar coincidiendo
necesariamente, seala que el distingo de frutos materiales en naturales e industriales, aparte de no haberse
logrado con claridad y exactitud en sus conceptos, carece de sentido prctico... es una distincin realmente
inoperante que no merece la pena de que se pierda el tiempo con sutilezas y juegos de palabras.
En cualquier caso, la teora de la accesin sirvi desde siempre para explicar la teora de los frutos. Todava
en la jurisprudencia de mediados de este siglo funda el Tribunal Supremo en ella la explicacin del fenmeno.
As seala la Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de enero de 1953:

258
Trattato di Diritto civile italiano, 1921. Tomo I, parte I, Pp. 838.
259
ENNECERUSS, KIPP y WOLF Tratado de Derecho Civil. Traduccin Espaola de la 39 edicin alemana, Editorial Bosch, Barcelona, 1934.
Pp. 587.588.
260
Nueva Enciclopedia Jurdica Seix, Frutos, Tomo X, Barcelona, 1960. Pp. 194 ss.
261
MARTINEZ ALCUBILLA, M. Diccionario de la Administracin Espaola. Voz Frutos. Madrid, 1919. Tomo VIII. Pp.4.
262
MAURA, A. Estudios jurdicos Madrid, 1913.

141
Derecho Administrativo Agrario

Al Ayuntamiento, dueo del suelo de la Dehesa, le pertenecen los pastos que en ella se produzcan, pero la
bellota, fruto del arbolado, pertenece a la Comunidad, duea del monte, autorizada para aprovecharla intro-
duciendo ganado porcino que la consuma durante el perodo de la montanera, y, a mayor abundamiento, este
deslinde del disfrute de pastos y de bellota se impondra en defecto de pacto, por el derecho de accesin dis-
creta.

Todo ello no era sino consecuencia del clsico criterio romano de que lo accesorio sigue a lo principal, igual-
mente expresado en la jurisprudencia del momento, como puede verse literalmente expresado, entre otras mu-
chas, en la Sentencia del Tribunal Supremo de 31 de mayo de 1941:

La aplicacin del principio <accessio cedit principali> exige como supuesto necesario una relacin entre
dos cosas, en cuya virtud se presenta una como dependiente de la otra y sta con carcter de preeminencia
respecto a la subordinada, por lo que, si las cosas son independientes entre s, no cabe la aplicacin de aquella
mxima jurdica, reconocida en este artculo. Declarado el estanque finca independiente, deben ser concep-
tuados como parte integrante del mismo el agua, el cauce, los cajeros y el las mrgenes.

b) La revisin de la tesis histrica

Sin embargo, MARTN RETORTILLO263 seala que, respondiendo la clasificacin tripartita al momento
poltico en que se promulga nuestro Cdigo, con una economa simplista esencialmente agraria y -ms exacta-
mente- rural en la que existe un marcado absentismo cortesano, viene ello a denotar un criterio simplista
meramente orgnico que se hereda de las Partidas y que fue reiterado por MUCIUS SCAEVOLA al comentar
el Cdigo Civil, para quien los frutos naturales proceden de los predios o de los animales y para que sean tales
han de nacer espontneamente de la tierra o salir del vientre de la hembra, resultando que solo merecen el ca-
lificativo de naturales aquellos productos de la tierra que se obtengan sin que medie el ms pequeo esfuerzo
del hombre. Estos criterios del indicado comentarista alusivos a que los animales no pueden dar productos in-
dustriales, segn MARTIN RETORTILLO, no son sino un craso error.
Debe abandonarse por absurda, dice nuestro autor, la idea de encuadrar los frutos en el concepto de accesin,
puesto que, segn DEMOLOMBE en su Curso de Derecho Civil (Libro 2, Pp. 573) no se puede hablar en re-
alidad de ac-cesin sino de dis-cesin. El mismo dueo, dice el autor francs citado, no hace ms que eje-
cutar su derecho de dominio, en el cual est incluido el de gozar; no adquiere en virtud de uno nuevo esta cosa
que al separarse de la suya viene a adquirir una individualidad distinta, sino que lo que sucede es tan slo que
su derecho de propiedad anterior se mantiene y contina sobre esta cosa, producida por la suya y en adelante
principal por s misma.
Entiende MARTIN RETORTILLO, en adecuacin de esta teora del pas vecino, que no hay duda sobre el
extremo de que en la percepcin de frutos no hay nueva adquisicin sino que lo que ocurre es que se alcanza
el fin propio y natural de una preexistente. Se hace nuestro aquello que nos da una cosa que ya lo era con an-
terioridad y precisamente efectuamos tal adquisicin para recoger y aprovecharnos de tales rendimientos.
Conforme a esta lnea doctrinal los frutos deben ser tratados como un fenmeno independiente de la accesin,
lo cual no deja de ser sino una manifestacin personal de sus autores puesto que el ms arraigado de los con-
ceptos de fruto es aqul que lo liga de modo indisoluble al de producto. El tono rural y sencillo de la economa
espaola descrita por el Cdigo Civil abona la tesis de que fruto y producto no eran sino una misma cosa.

C) Frutos y productos

La diferencia entre frutos y productos es destacada por algunos como PLANIOL64 queriendo sealar
que no se agotan con los frutos los rendimientos de la cosa. Los productos, frente a los frutos, comprenderan
todo lo que proviene de la cosa sin periodicidad o bien agotando su sustancia, citando como ejemplo la tala
de rboles en los montes altos o los materiales extrados de canteras no explotadas. Pese a tales disquisiciones,

263
MARTIN RETORTILLO, C. Clases de frutos en el Cdigo Civil Anuario de Derecho Civil, enero-marzo 1951. Pp. 138-155.
264
Citado en Nueva Enciclopedia Jurdica Seix, Op. Cit. Pp. 196.

142
Derecho Administrativo Agrario

ni la primera jurisprudencia del Tribunal Supremo (sentencias de 30 de abril 1888, 17 de mayo de 1898 y 1 de
marzo de 1910) ni la posterior han venido a incidir de forma decidida en el tema, que se termina por ello reen-
viando a una estricta cuita doctrinal. Puede que ella sea la causa por la que la literatura jurdica espaola no es
precisamente abundante en el estudio de los frutos.
La tesis de la confusin de los conceptos de frutos y productos en el Derecho espaol es reiterada por
CASTN TOBEAS265, quien estima que tal idea es ms propia de la doctrina extranjera, atendiendo al hecho
de la periodicidad mayor o menor en la percepcin de los mismos. Sin embargo entiende que en el Cdigo
Civil espaol estn confundidos ambos conceptos, debiendo como dice MANRESA, dar a la palabra frutos su
significado gramatical y amplio, comprendiendo en ella los frutos peridicos y los productos que a la larga se
obtienen de los bienes. Esta parece ser la definitiva postura del Tribunal Supremo al respecto, quien, en Sen-
tencia de 23 de enero de 1947, otorga a la periodicidad en la percepcin de los frutos una consideracin no
esencial en cuanto a la caracterizacin como tales, segn dice evidenciar el artculo 475.2, al referirse al goce
de los beneficios que diese una participacin en una explotacin industrial o mercantil, cuyo reparto no tuviese
vencimiento.
La realidad actual viene a ser recogida por GULLN Y DIEZ PICAZO los cuales sealan266 que la nocin
de frutos viene a ser til casi exclusivamente cuando alguien tiene derecho a los mismos frente al que ostenta
u ostentaba una titularidad sobre la cosa que los produce, constituyendo una cuestin generalmente aceptada
el hecho de que no hay polmica alguna en la estimacin de la siguiente ecuacin: el que tiene la propiedad de
algo, tiene la propiedad de aquello que sta produce.
Como trataremos de ilustrar a lo largo de esta obra, precisamente ello -algo de lo que no suele caber duda
alguna- es lo que pretendemos poner en tela de juicio a la luz de los principios de accin agraria comunitaria.

3. LA DEFINICIN DEL DERECHO DE PRODUCCIN

Sentado el extremo de que el derecho de propiedad conlleva la atribucin al propietario de lo que el objeto
produce, nada parece obstar a que se pueda hablar de un autntico derecho de produccin, entendiendo por tal
aquel anejo indisoluble (o al menos as ha sido hasta ahora) al ejercicio de la propiedad que tiene como ms
claro predicado conectar legtimamente lo que surge o se manifiesta a la vida jurdica (pues el producto no
tiene porqu ser necesariamente material, pinsese en los derechos de propiedad intelectual) con la persona del
propietario del bien matriz.
No ha abundado la doctrina hasta muy recientemente sobre la cuestin, porque la clsica teora del haz de
facultades nsito en la propiedad bastaba y sobraba para explicar lo que, por otro lado, tampoco necesitaba de
muchas explicaciones pues era lgico y evidente.
En el mbito que nos interesa del Derecho Agrario, la propia materia era definida por los ms clsicos funda-
mentadores del mismo (caso de BOLLA267) como el ordenamiento que organiza la produccin agrcola e institu-
cionaliza la economa agraria. La produccin agrcola se manifiesta, pues, como el lgico atributo de la propiedad
agraria porque para disfrutar de ella es para lo que se ostenta tal especie singular de derecho dominical.
En nuestro pas puede citarse, entre otros muchos, el caso de SANZ JARQUE268, quien entiende que el con-
tenido del derecho de la propiedad de la tierra, al ser ejercido directamente por el propietario o indirectamente
por quien se subrogue en las facultades de ste segn la titularidad o tenencia que se ejerza sobre aquella, ha
de serlo en funcin de la produccin, de la estabilidad y del desarrollo, al servicio armnico, concluye, de los
interesados y de la comunidad. Lo que s avanza este autor, en un momento histrico an anterior al problema
que dar origen a nuestro estudio, es que se viene constatando progresivamente una progresiva intervencin
gubernativa en el ejercicio privado de la propiedad y de la actividad agraria. Veremos como ese ser el camino
de la apertura de la definicin del derecho de produccin agrcola y su ampliacin a realidades hasta hace poco
relativamente desconocidas.

265
CASTN TOBEAS, J. Derecho Civil Espaol, Comn y Foral. Tomo I, Vol. 2. Editorial Reus, Madrid, 1982. Pp. 629 ss.
266
GULLN y DIEZ PICAZO. Op. Cit. Tomo I. Pp. 431.
267
BOLLA, G. Scritti di diritto agrario. Miln, 1963. Pp. 813.
268
SANZ JARQUE, J.J. Derecho Agrario. Publicaciones de la Fundacin Juan March. Coleccin Compendios. Madrid, 1975. Pp. 300.

143
Derecho Administrativo Agrario

Queda dicho, pues, que hasta la presente no era prcticamente conocida la existencia o virtualidad separada
de un derecho de produccin agrcola, porque el carcter expansivo innato en la propiedad bastaba para explicar
lo que de ella surga.
La cuestin de los derechos de produccin agrcola, a decir de BALLARN MARCIAL269, es algo verdade-
ramente caracterstico del nuevo Derecho Comunitario, en especial del surgido tras la denominada reforma Mc
Sharry, plasmada en las medidas de 30 de junio de 1992 y posteriores. No parece que desde entonces, afirma
el autor, haya otro tema de mayor inters, sobre todo cuando se est viendo como se aborda en toda la Europa
comunitaria una bsqueda de criterios orientadores para la modernsima legislacin emanada de Bruselas.
Qu son, pues, tales derechos? se pregunta BALLARN, cuestin a la que nos unimos nosotros y para lo
que abundaremos en la bsqueda que ahora se inicia y que basta con dejar esbozada. Son derechos reales, de-
rechos personales o derechos accesorios? S podemos compartir con el autor indicado la opinin de que sin re-
solver el problema de su naturaleza jurdica mal podremos abordar el estudio y la aplicacin de la normativa
comunitaria y de la espaola que tiende a desarrollarla. Estamos ante una figura nueva que hemos de encajar
en los esquemas clsicos de la disciplina y que no resulta fcil asir.
Avanzado y desvelado ya el propsito de nuestra investigacin con carcter general, baste ahora indicar con
carcter previo a la misma que la nocin del derecho de produccin podra ser contemplada desde la perspectiva
clsica como una realidad prxima a la tautologa porque produccin es inseparable de propiedad.
Pero en la nueva concepcin que surge, compleja y multiforme, a partir de la nueva Poltica Agrcola Comn
ha de venir a ilustrar una categora que, alejndose de la estricta propiedad aunque sin perderla de vista, permite
la entrada de la intervencin administrativa justo en el seno mismo del famoso haz de facultades de la pro-
piedad, configurando una realidad sometida a la accin de la legislacin motorizada que caracteriza el fenmeno
del moderno Derecho pblico y que aleja, el concepto y la realidad que se describe, de los ntidos contornos
del ms clsico de los Derechos reales.

4. EL ENTRECRUzAMIENTO DE LOS DERECHOS CIVIL, ADMINISTRATIVOY COMUNITARIO


EN LA DESCRIPCIN DEL DERECHO DE PRODUCCIN AGRCOLA

Como hemos venido indicando con anterioridad, debemos acercarnos a la realidad que pretendemos describir
desde un enfoque jurdico necesariamente interdisciplinar, porque interdisciplinar ser la metodologa de com-
prensin del sujeto de anlisis.
Intentar explicar la categora de los derechos de produccin agrcola desde una perspectiva unitaria en cuanto
al ordenamiento de cabecera al que hubieran de adscribirse tales realidades jurdicas no comportara sino una
visin sesgada y parcial de dicha conceptuacin, del mismo modo que quien pretende describir una pirmide
puede confundir la figura si se sita en su vrtice o trata de describirla contemplando slo una de sus caras.
Si la cuestin del derecho de produccin tiene un lgico y atvico encaje en el mundo del Derecho Civil,
tampoco parece que pueda dudarse respecto del hecho de que su nueva dimensin moderna viene de la mano
primero del Derecho Comunitario y, segundo y en paralelo indisoluble, del mundo del Derecho Administra-
tivo.
Ni ello es nuevo ni ha dejado de ser puesto de manifiesto por alguno de los ms directos conocedores insti-
tucionales de la nueva realidad, como es el caso del Consejo de Estado, quien en su dictamen 2245/195, de 16
de noviembre de 1995 seal, con ocasin de un dictamen sobre responsabilidad patrimonial por los eventuales
perjuicios ocasionados por la devolucin exigida por el SENPA de primas de tabaco a cultivadores:
Existen, ya desde la perspectiva estrictamente jurdica, dos relaciones de distinto signo: una superior o
de cobertura, de Derecho Pblico, en cuya virtud los organismos de intervencin abonan a CETARSA una can-
tidad por cada kilo de determinada variedad de tabaco que se cultive. Otra, subyacente, de Derecho Privado
por la que CETARSA se liga a los cultivadores para obtener (mediante contrato) el fruto de sus cosechas, abo-
nando un precio en el que va repercutido el importe de la prima a cobrar.

269
BALLARN MARCIAL, Conferencia de presentacin del IV Congreso Nacional de Derecho Agrario. Publicaciones del Congreso. Ed. Ministerio
de Agricultura, Pesca y Alimentacin. Madrid, 1994. Pp. 17.

144
Derecho Administrativo Agrario

En esta relacin jurdica compleja en la que confluyen Derecho Comunitario, Derecho Administrativo y
Derecho Civil es donde se ha producido -dice CETARSA- el dao econmico..
Fuera del mbito de las primas a la produccin (que el Consejo de Estado calific como subvenciones en el
caso concreto citado) no es menos cierto que la articulacin de un complejo sistema de derechos de produccin
a escala europea dice tambin del entrecruzamiento entre los Derechos Civil, Administrativo y Comunitario.
Comenzando por ste ltimo nadie duda de que la realidad comunitaria se ha terminado imponiendo -entre
otras y a lo que aqu importa, desde la perspectiva jurdica- sobre la realidad nacional, extremo que garantiza
y confirma el principio de primaca del Derecho Comunitario desde la ya clsica sentencia Vand Gend & Loos270,
luego completada y afirmada mediante la Costa v. ENEL271.
Que el Derecho Administrativo sea tambin parte en el proceso es algo incontrovertible pues la afirmacin
del sistema europeo gravita singularmente sobre los Estados nacionales (responsables internacionales del cum-
plimiento de lo acordado por la Unin) y las Administraciones autonmicas. Descansa, en una palabra, sobre
Administraciones Pblicas que sienten, se expresan y producen Derecho Administrativo.
El Derecho Civil sigue, como no poda ser de otro modo, en la base y sustancia de las relaciones de propie-
dad, pues slo a l le cabe arbitrar el regular funcionamiento de las relaciones entre particulares, que son quienes
al final producen y son sujeto de intervenciones pblicas.
No se trata de predicar adscripciones ni constatar agravios comparativos hacia una u otra parte del ordena-
miento. Lo cierto es que la perspectiva de comprensin unitaria de lo que sean los derechos de produccin agr-
cola a la luz de la nueva Poltica Agrcola Comn solo puede alcanzarse mediante una comprensin conjugada
de realidades que provienen de unos y otros campos. Ni ello debe producir aspavientos, ni otra forma de pro-
ceder (tericamente ms simple) conduce ms que a visiones deformadas por prismas artificiales.
Pese a lo que sealaba BONET272, para quien la falta de acierto en la eleccin del criterio distintivo entre el
Derecho pblico y el privado ha motivado que con frecuencia se caracterice al Derecho agrario como un De-
recho pblico, lo cierto es que el agrario ha sido tradicionalmente ubicado precisamente dentro del Derecho
privado.
Ser HERNNDEZ GIL273 quien avance, premonitoriamente, que si se parte de la tradicional distincin del
Derecho en pblico y privado no cabe duda que todo lo que es y puede ser Derecho agrario no encaja en los
moldes del Derecho privado, por muy ampliamente que se le considere.
En la lnea indicada no cabe sino confirmar plenamente estas palabras con el transcurso del tiempo, no tanto
por obra de la accin de los juristas sino por la evolucin de la economa. Para considerar correctamente el en-
trecruzamiento de ordenamientos habremos de apreciar como lo que vena siendo una realidad jurdica indivi-
dual (el derecho de propiedad) ha venido a dar paso a una circunstancia econmica (la produccin que arroja
esa propiedad) la cual, si desde una perspectiva nacional estaba tradicionalmente sometida a las normales evo-
luciones de la ley de la oferta y la demanda, al darse entrada a una dimensin europea (el Mercado Comn Eu-
ropeo) ha dado paso a una intervencin que, bajo los dictados del Derecho Comunitario, ha terminado
requiriendo el auxilio del Derecho Administrativo para imponerse en todos los Estados miembros por igual.

270
De 5 de febrero de 1963 y en la que el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas vino a sentar el principio general de la directa aplicacin
del Tratado en el plano jurdico interno.
271
De 15 de julio de 1964. Seal el Tribunal all:
A diferencia de los tratados ordinarios el Tratado CEE ha instituido un ordenamiento jurdico propio integrado en el sistema jurdico de los Estados
miembros a partir de su entrada en vigor y que se impone a sus rganos jurisdiccionales. Creando una Comunidad de duracin ilimitada, dotada de
instituciones propias, de personalidad, de capacidad jurdica, de capacidad de representacin internacional y, en particular, de poderes reales derivados
de una limitacin de soberana o de una transferencia de poderes de los Estados miembros a la Comunidad, stos han limitado, aunque en mbitos res-
tringidos, sus derechos soberanos, creando as un cuerpo de Derecho aplicable a sus ciudadanos y a ellos mismos
272
BONET RAMN, F. Op. Cit. Pp. 179.
273
HERNNDEZ GIL, A. Obras completas. Tomo I. Pgina 325.

145
Derecho Administrativo Agrario

CAPTULO xVII

LAS PRODUCCIONES FORESTALES

1. EVOLUCIN HISTRICA DE LA LEGISLACIN DE MONTES

Las primeras piedras del ordenamiento forestal se ponen en la baja Edad Media, cuando aparecen las pri-
meras normas protectoras de los bosques 274. En los siglos posteriores la proteccin se incrementa paulatina-
mente, teniendo su apogeo en el siglo XVIII y culminando en el siglo XIX con la creacin de un verdadero
sistema forestal, conjunto de una regulacin sustantiva acompaada de una infraestructura administrativo-bu-
rocrtica a su servicio, cuyo punto de arranque est en las famosas Ordenanzas de Montes de 1833, debidas a
Javier de Burgos y directamente inspiradas en el Cdigo Forestal y la Ordenanza Francesa de 1828.
A pesar del dato positivo del nacimiento de un moderno sistema forestal, el siglo XIX es el ms negativo
para nuestros bosques, pues la proteccin dispensada a los montes pblicos apenas compensa los destrozos de
una legislacin muy individualista, que permita la utilizacin de los montes particulares sin limitaciones e, in-
cluso, el cerramiento de fincas y su roturacin.
El sistema decimonnico sufre una fuerte correccin durante el Rgimen del General Franco, con una le-
gislacin intervencionista sobre todos los montes, tanto pblicos como particulares, y una poltica de repobla-
ciones intensas, aunque no siempre de las especies ms adecuadas a los respectivos territorios. Destaca la
creacin por Ley del Patrimonio Forestal del Estado, en 1941, de la Direccin General de Montes, luego Instituto
para la Conservacin de la Naturaleza ICONA.
La legislacin franquista, de la que acabar siendo norma cabecera la anterior Ley de Montes de 8 de junio
de 1957 permanece en vigor como Administracin forestal de referencia si bien ya resulta muy alterada desde
la Constitucin de 1978 por los cambios producidos en el sistema funcionarial-burocrtico y en la organizacin
territorial que trae causa del Estado de las Autonomas.

2. PRINCIPIOS Y COMPETENCIAS DE LA LEY 43/2003 DE MONTES

El mandato contenido en la Constitucin espaola de 1978 de alcanzar un marco legislativo bsico en materia
forestal no puede ser realizado adecuadamente por la Ley de 1957. El marco poltico e institucional, el contexto
econmico y social y el nuevo paradigma ambiental marcado especialmente por las tendencias internacionales,
en un mundo intensamente globalizado, tienen muy poco que ver con los imperantes en los aos 50 del pasado
siglo.
Es el objeto de la Ley 43/2003 constituirse en un instrumento eficaz para garantizar la conservacin de los
montes espaoles, as como promover su restauracin, mejora y racional aprovechamiento apoyndose en la
indispensable solidaridad colectiva. La Ley se inspira en unos principios que vienen enmarcados en el concepto
primero y fundamental de la gestin forestal sostenible.
A partir de l se pueden deducir los dems: la multifuncionalidad, la integracin de la planificacin forestal
en la ordenacin del territorio, la cohesin territorial y subsidiariedad, el fomento de las producciones forestales
y del desarrollo rural, la conservacin de la biodiversidad forestal, la integracin de la poltica forestal en los
objetivos ambientales internacionales, la cooperacin entre las Administraciones y la obligada participacin
de todos los agentes sociales y econmicos interesados en la toma de decisiones sobre el medio forestal.

274
LASO, M.P. y BAUER, E. La propiedad forestal en Espaa. Revista de Estudios Agrosociales y Pesqueros, N 49, octubre-diciembre 1964.

147
Derecho Administrativo Agrario

El concepto de monte recoge el cumplimiento de las diversas funciones del territorio forestal y da entrada
a las Comunidades Autnomas en el margen de regulacin sobre terrenos agrcolas abandonados, suelos urbanos
y urbanizables y la determinacin de la dimensin de la unidad mnima que ser considerada monte a efectos
de la Ley.
La Ley designa a las Administraciones Autonmicas como las responsables y competentes en materia fo-
restal, de acuerdo con la Constitucin y los estatutos de autonoma. Al mismo tiempo, clarifica las funciones
de la Administracin General del Estado, fundamentadas en su competencia de legislacin bsica en materia
de montes, aprovechamientos forestales y medio ambiente, adems de otros ttulos. En todo caso, opta por la
colaboracin y cooperacin entre las Administraciones para beneficio de un medio forestal que no entiende
(dice la Exposicin de Motivos de la Ley) de fronteras administrativas. Por estas mismas razones, se revitaliza
el papel de las Administraciones Locales en la poltica forestal, concedindoles una mayor participacin en la
adopcin de decisiones que inciden directamente sobre sus propios montes, reconociendo con ello su papel
como principales propietarios forestales pblicos en Espaa y su contribucin a la conservacin de unos recursos
naturales que benefician a toda la sociedad.
Por lo que se refiere al concepto de montes seala la Ley en su artculo 5 que se entiende por monte todo
terreno en el que vegetan especies forestales arbreas, arbustivas, de matorral o herbceas, sea espontneamente
o procedan de siembra o plantacin, que cumplan o puedan cumplir funciones ambientales, protectoras, pro-
ductoras, culturales, paisajsticas o recreativas. Tienen tambin la consideracin de monte:
a) Los terrenos yermos, roquedos y arenales.
b) Las construcciones e infraestructuras destinadas al servicio del monte en el que se ubican.
c) Los terrenos agrcolas abandonados que cumplan las condiciones y plazos que determine la Comunidad
Autnoma, y siempre que hayan adquirido signos inequvocos de su estado forestal.)
d) Todo terreno que, sin reunir las caractersticas descritas anteriormente, se adscriba a la finalidad de ser
repoblado o transformado al uso forestal, de conformidad con la normativa aplicable.
e) Los enclaves forestales en terrenos agrcolas con la superficie mnima determinada por la Comunidad
Autnoma.
Sin embargo, no tienen la consideracin de monte:
a) Los terrenos dedicados al cultivo agrcola.
b) Los terrenos urbanos y aquellos otros que excluya la Comunidad Autnoma en su normativa forestal y
urbanstica.
Las Comunidades Autnomas, de acuerdo con las caractersticas de su territorio, podrn determinar la di-
mensin de la unidad administrativa mnima que ser considerada monte a los efectos de la aplicacin de esta
Ley. La Ley de 2003 ha sido prontamente modificada en mltiples apartados por la Ley 10/2006, de 28 de abril,
dirigida a complementar y reordenar buena parte de sus contenidos.
Sobre el ltimo Proyecto de Ley por la que se modifica la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes,
puede verse el Dictamen del Consejo de Estado 617/2014, de 24 de julio de 2014275

275
Las principales novedades del proyecto son las siguientes:
En directa vinculacin al Derecho de la Unin Europea se potencia la consideracin de los montes como infraestructuras verdes ntimamente unidas
al mundo rural y a su desarrollo sostenible, reconociendo expresamente el concepto de multifuncionalidad.
Se sujetan a ella los terrenos agropecuarios temporalmente dedicados a cultivos forestales hasta la conclusin del turno de aprovechamiento previamente
establecido y se sistematizan las facultades que corresponden a la Administracin General del Estado en el marco constitucional actual tanto en materia
de incendios forestales como en relacin al establecimiento de un sistema de licencias aplicable a las importaciones de madera en la Unin Europea,
derivado ste ltimo del Reglamento (CE) n 2173/2005, del Consejo, de 20 de diciembre de 2005. Tambin se pretenden actualizar las competencias
relativas a recursos cinegticos y pisccolas de mbito superior a una Comunidad Autnoma, manteniendo institucionalmente la Conferencia Sectorial
de Agricultura y Desarrollo Rural como rgano de coordinacin y recuperando la figura del Consejo Forestal Nacional como rgano de participacin.
En el apartado de la clasificacin de los montes la futura ley se centra en diferentes grupos atendiendo a la titularidad y a su afectacin a un inters
general. Se ampla as el rgimen de uso de los montes pblicos y se refuerzan las disposiciones de defensa del dominio pblico forestal en orden a la
recuperacin posesoria, deslinde adquisicin preferente y derechos de tanteo y retracto. Respecto a los montes privados (los que la Ley de 1957 denom-
inaba montes de particulares) se mantiene la figura de los protectores, aprovechando para introducir un nuevo artculo 27 bis en relacin a los montes
pro indiviso, caracterizados por la falta de identificacin de todos los comuneros. Tambin se dictan normas de ordenacin de los as denominados
montes de socios.

148
Derecho Administrativo Agrario

3. CLASIFICACIN Y RGIMEN JURDICO DE LOS MONTES

Los montes, por razn de su titularidad pueden ser pblicos o privados. Son montes pblicos los pertene-
cientes al Estado, a las Comunidades Autnomas, a las entidades locales y a otras entidades de derecho p-
blico.
Son montes privados los pertenecientes a personas fsicas o jurdicas de derecho privado, ya sea individual-
mente o en rgimen de copropiedad.
Como categora histrica especial, los montes vecinales en mano comn tienen naturaleza especial derivada
de su propiedad en comn, sujeta a las limitaciones de indivisibilidad, inalienabilidad, imprescriptibilidad e
inembargabilidad. Sin perjuicio de lo previsto en el artculo 2.1 de esta Ley, se les aplicar lo dispuesto para
los montes privados.
Bajo la perspectiva de su rgimen jurdico, los montes pueden catalogarse en montes de dominio pblico o
demaniales (integrantes del dominio pblico forestal: los incluidos en el Catlogo de Montes de Utilidad Pblica,
los montes comunales, pertenecientes a las entidades locales y aquellos otros montes que, sin reunir las carac-
tersticas anteriores, hayan sido afectados a un uso o servicio pblico) y montes patrimoniales (los de propiedad
pblica que no sean demaniales).
Incluida por la Ley 10/2006 se recoge tambin la clasificacin entre montes protectores y montes con otras
figuras de especial proteccin (aunque los montes denominados con figura de especial proteccin pueden
desaparecer con la reforma actualmente en marcha, puesto que se estima que no ha sido de utilidad ni aplicacin
prctica).
Por lo que a su rgimen jurdico se refiere los montes del dominio pblico forestal son inalienables, impres-
criptibles e inembargables y no estn sujetos a tributo alguno que grave su titularidad.
El Catlogo de Montes de Utilidad Pblica (tradicional instrumento que resulta reforzado en la nueva Ley)
es un registro pblico de carcter administrativo en el que se inscriben todos los montes declarados de utilidad
pblica.
El Catlogo naci por mandato de la LM de 1863 como una relacin en la que se incluan los montes de las
Administraciones Pblicas exceptuados de las ventas a que obligaba la legislacin desamortizadora y por con-
siderarlos el Gobierno como de utilidad pblica (Leyes de 1 de mayo de 1855 y 11 de julio de 1856). La primera
redaccin del Catlogo se aprob por Real Decreto de 22 de enero de 1862.

Estimando que la planificacin resulta la mejor va de garantizar la nueva ordenacin forestal, se regulan por la futura norma los montes de pequeo
tamao y su adhesin a diversos modelos de gestin que han de permitir a sus titulares alcanzar los beneficios de una ms cientfica y tcnica conservacin
de sus propiedades. Se actualizan luego las autorizaciones previas o declaraciones responsables para turnos cortos de aprovechamiento y se incide en
los contratos pblicos de aprovechamientos forestales y su incardinacin en la legislacin de contratos del sector pblico bajo la figura de contratos es-
peciales. Completa este apartado la consideracin de la certificacin forestal como instrumento de gestin derivado del nuevo compromiso de las Ad-
ministraciones pblicas en asegurar la legalidad del origen de los productos forestales en lnea con las exigencias comunitarias tanto del nuevo sistema
de licencias FLEGT aplicable a las importaciones de la madera como del establecimiento de obligaciones para la comercializacin de madera y productos
de la madera.
En lo que respecta al cambio de uso forestal se mantiene la prohibicin de dicho cambio durante 30 aos en terrenos incendiados, aadiendo alguna
excepcin por causa de inters general prevalente sobre el forestal en los montes pblicos no catalogados. Igualmente se actualiza el sistema de acceso
a pistas forestales, reenvindolo a la regulacin de las Comunidades Autnomas.
Por su parte, los agestes forestales y ambientales son igualmente objeto de atencin en lo que se refiere al mantenimiento de sus prerrogativas como
agentes de la autoridad y de polica judicial con determinadas precisiones. Tambin se crea el Registro Nacional de Cooperativas, Empresas e Industrias
Forestales para asegurar la trazabilidad de los productos del monte y la diligencia debida en su legalidad, a lo que se une su natural carcter de fuente
de informacin estadstica de utilidad para la planificacin.
El apartado de infracciones y sanciones de la Ley 43/2003 resulta afectado por una actualizacin que pretende superar el hecho de que sea tenido en
cuenta solo el tiempo necesario para la recuperacin del dao ambiental como factor de gravedad, recogiendo ahora nuevos factores de ponderacin en
algunos supuestos, introduciendo adicionalmente alguna nueva infraccin vinculada a las ya mencionadas recientes exigencias de Derecho de la Unin
relativas a la legalidad en la comercializacin de la madera.
Otro apartado de la nueva regulacin se dedica tanto a la idea de reactivar econmicamente el sector forestal fomentado las agrupaciones de montes
actuando a travs de las sociedades forestales- como al establecimiento de una declaracin responsable para la comercializacin de madera, aumentado
simultneamente en 10 aos los plazos en que ciertos montes puedan dotarse de un plan de ordenacin.
Complementariamente a todo lo anterior, se actualizan disposiciones de la legislacin de caza, se garantiza la correcta aplicacin de la Poltica Agrcola
Comn en lo relativo a pagos directos a agricultores en virtud de los regmenes de ayuda europeos, se redenomina a los cuerpos de ingenieros agrnomos
y de ingenieros de montes aadiendo a su ttulo la expresa mencin del Estado y, finalmente, se dota de la cobertura jurdica necesaria a los Grupos
de Accin Local que participan en la gestin de las ayudas comunitarias Leader a la luz de la ms reciente jurisprudencia del Tribunal Supremo que
supone la aplicacin de la legislacin de subvenciones a todas las referidas ayudas Leader.

149
Derecho Administrativo Agrario

La inclusin y exclusin de montes en el Catlogo de Montes de Utilidad Pblica de la Ley de 2003 y la lle-
vanza de ste corresponde a las Comunidades Autnomas en sus respectivos territorios, las cuales darn traslado
al Ministerio de Agricultura, Alimentacin y Medio Ambiente de las inscripciones que practiquen as como de
las resoluciones administrativas y sentencias judiciales firmes que conlleven modificaciones en el Catlogo.
La inclusin en el Catlogo de Montes de Utilidad Pblica de los montes pblicos se har de oficio o a ins-
tancias del titular, y se adoptar por acuerdo del rgano competente que determine cada Comunidad Autnoma,
a propuesta de su respectivo rgano forestal, previa instruccin del correspondiente procedimiento en el que
deber ser oda la Administracin titular y, en su caso, los titulares de derechos sobre dichos montes.
En lo que respecta a la intensidad de las titularidades dominicales sobre los montes, la desafectacin de los
montes catalogados del dominio pblico forestal requerir su previa exclusin del catlogo, previo informe fa-
vorable del rgano forestal de la Comunidad Autnoma.
Debido a su reforzado rgimen de proteccin, la titularidad que en el catlogo se asigne a un monte catalo-
gado slo puede impugnarse en juicio declarativo ordinario de propiedad ante los tribunales civiles, no permi-
tindose el ejercicio de las acciones reales del artculo 250.1.7 de la Ley de Enjuiciamiento Civil.
En los casos en los que se promuevan juicios declarativos ordinarios de propiedad de montes catalogados,
ser parte demandada la Comunidad Autnoma, adems de, en su caso, la entidad titular del monte.
La Administracin titular o gestora inscribir los montes catalogados, as como cualquier derecho sobre
ellos, en el Registro de la Propiedad, mediante certificacin acompaada por un plano topogrfico del monte
o el levantado para el deslinde, a escala apropiada.
En cuanto a las caractersticas jurdicas de los montes patrimoniales resulta que la usucapin o prescripcin
adquisitiva de los montes patrimoniales slo se dar mediante la posesin en concepto de dueo, pblica, pa-
cfica y no interrumpida durante 30 aos. Se entender interrumpida la posesin a efectos de la prescripcin
por la realizacin de aprovechamientos forestales, por la iniciacin de expedientes sancionadores o por cualquier
acto posesorio realizado por la Administracin propietaria del monte.
Las facultades de recuperacin posesoria y deslinde completan el cualificado elenco de instrumentos tuitivos
previstos en la Ley de Montes. Mediante la primera los titulares de los montes demaniales, junto con la Admi-
nistracin gestora en los montes catalogados, podrn ejercer la potestad de recuperacin posesoria de los po-
sedos indebidamente por terceros, que no estar sometida a plazo y respecto a la que no se admitirn acciones
posesorias ni procedimientos especiales
Por su parte los titulares de los montes pblicos, junto con la Administracin gestora en los montes catalo-
gados, gozarn de la potestad de deslinde administrativo de sus montes. El deslinde aprobado y firme supone
la delimitacin del monte y declara con carcter definitivo su estado posesorio, a reserva de lo que pudiera re-
sultar de un juicio declarativo de propiedad.
La resolucin ser recurrible tanto por los interesados como por los colindantes ante la jurisdiccin conten-
cioso-administrativa, una vez agotada la va administrativa, por razones de competencia o procedimiento, y
ante la jurisdiccin civil si lo que se discute es el dominio, la posesin o cualquier otro derecho real.
La resolucin definitiva del expediente de deslinde es ttulo suficiente, segn el caso, para la inmatriculacin
del monte, para la inscripcin de rectificacin de la descripcin de las fincas afectadas y para la cancelacin de
las anotaciones practicadas con motivo del deslinde en fincas excluidas del monte deslindado. Esta resolucin
no ser ttulo suficiente para rectificar los derechos anteriormente inscritos a favor de los terceros a que se
refiere el artculo 34 de la Ley Hipotecaria.
Una vez que el acuerdo de aprobacin del deslinde fuera firme, se proceder al amojonamiento, con parti-
cipacin, en su caso, de los interesados.

4. GESTIN Y CONSERVACIN DE MONTES

Partiendo de una estadstica forestal actualizada por el Ministerio de Agricultura, Alimentacin y Medio
Ambiente a travs de los datos proporcionados por las Comunidades Autnomas (lo que proporcionar como
resultado el inventario forestal nacional y su correspondiente mapa forestal de Espaa, informacin pblica a

150
Derecho Administrativo Agrario

disposicin de cualquier interesado) la Ley se plantea en su artculo 29 la formulacin de una estrategia forestal
espaola y un plan forestal espaol (como instrumento de planificacin a largo plazo).
Por debajo de esta estrategia general, los Planes de Ordenacin de Recursos Forestales constituirn los ins-
trumentos de ordenacin del territorio en materia forestal.
La ordenacin de montes se asienta sobre una gestin forestal sostenible, ofreciendo la Ley (artculo 32.
unas directrices bsicas comunes para la ordenacin y aprovechamiento de los montes.
Por lo que respecta al aprovechamiento de los montes (principalmente de ndole maderable y leosa) sern
atribuidos al titular de los mismos, regulndose por la Comunidad Autnoma en cada caso.
En lo que se refiere a la delimitacin del uso forestal, los instrumentos de planeamiento urbanstico, cuando
afecten a la calificacin de terrenos forestales, requerirn el informe de la Administracin forestal competente.
Dicho informe ser vinculante si se trata de montes catalogados o protectores.
Las actuaciones pblicas relativas a la conservacin de suelos, lucha contra la erosin y la desertificacin y
restauracin hidrolgico-forestal estarn recogidas en el Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin,
atribuido al Ministerio de Medio Ambiente.
La lucha contra los incendios forestales, tradicional mecanismo de fomento vinculado a la proteccin y con-
servacin de los montes, corresponde a las Administraciones Publicas competentes sin perjuicio de implicar
en ella la accin privada de forma obligatoria (obligacin de aviso de incendio recogida en el artculo 45 de la
Ley)
La Ley otorga al director o responsable tcnico de las tareas de extincin la condicin de agente de la auto-
ridad, pudiendo movilizar medios pblicos y privados para actuar en la extincin de acuerdo con un plan de
operaciones. Asimismo, podr disponer, cuando sea necesario y aunque no se pueda contar con la autorizacin
de los propietarios respectivos, la entrada de equipos y medios en fincas forestales o agrcolas, la circulacin
por caminos privados, la apertura de brechas en muros o cercas, la utilizacin de aguas, la apertura de corta-
fuegos de urgencia y la quema anticipada mediante la aplicacin de contrafuegos, en zonas que se estime que,
dentro de una normal previsin, pueden ser consumidas por el incendio. La autoridad local podr movilizar
medios pblicos o privados adicionales para actuar en la extincin, segn el plan de operacin del director tc-
nico.
Se considerar prioritaria la utilizacin por los servicios de extincin de las infraestructuras pblicas, tales
como carreteras, lneas telefnicas, aeropuertos, embalses, puertos de mar y todas aquellas necesarias para la
comunicacin y aprovisionamiento de dichos servicios, sin perjuicio de las normas especficas de utilizacin
de cada una de ellas.
La Administracin responsable de la extincin (por previsin expresa del artculo 47 de la Ley) adoptar
las medidas oportunas para garantizar la defensa jurdica del director tcnico y del personal bajo su mando en
los procedimientos seguidos ante los rdenes jurisdiccionales civil y penal por posibles responsabilidades de-
rivadas de las rdenes impartidas y las acciones ejecutadas en relacin con la extincin del incendio.
Como mecanismo de defensa adicional contra los incendios introducido por la Ley 10/2006 se prev que
las Comunidades Autnomas debern garantizar las condiciones para la restauracin de los terrenos forestales
incendiados, quedando prohibido el cambio de uso forestal al menos durante 30 aos as como toda actividad
incompatible con la regeneracin de la cubierta vegetal, durante el periodo que determine la legislacin auto-
nmica.
Con carcter singular, las Comunidades Autnomas podrn acordar excepciones a estas prohibiciones siem-
pre que, con anterioridad al incendio forestal, el cambio de uso estuviera previsto en un instrumento de plane-
amiento previamente aprobado; un instrumento de planeamiento pendiente de aprobacin, si ya hubiera sido
objeto de evaluacin ambiental favorable o, de no ser esta exigible, si ya hubiera sido sometido al trmite de
informacin pblica o una directriz de poltica agroforestal que contemple el uso agrario o ganadero extensivo
de montes no arbolados con especies autctonas incultos o en estado de abandono.
El rgano competente de la Comunidad Autnoma fijar las medidas encaminadas a la retirada de la madera
quemada y a la restauracin de la cubierta vegetal afectada por los incendios que, en todo caso, incluirn el
acotamiento temporal de aquellos aprovechamientos o actividades incompatibles con su regeneracin y, en par-

151
Derecho Administrativo Agrario

ticular, el pastoreo, por un plazo que deber ser superior a un ao, salvo levantamiento del acotado por autori-
zacin expresa de dicho rgano.
Las normas de proteccin de montes se complementan con la inclusin de mecanismos de defensa del ar-
bolado que pasan por invocar otros cuerpos normativos referidos a la materia: as la sanidad forestal conlleva
la aplicacin de la Ley 43/2002, de 20 de noviembre, de sanidad vegetal, en la medida que se trata de contemplar
la lucha contra los agentes nocivos forestales o los recursos genticos forestales.

5. NORMAS COMPLEMENTARIAS DE PROTECCIN Y RGIMEN DE INFRACCIONES Y


SANCIONES

Recoge la Ley de Montes un novedoso ttulo en materia de investigacin, formacin, extensin y divulgacin
en materia forestal, integrando en los planes nacionales de investigacin el estudio de las cuestiones vinculadas
al monte.
En este lnea de difusin de conocimientos la Administracin General del Estado cooperar con las Comu-
nidades Autnomas y los agentes sociales representativos en el establecimiento de programas de divulgacin
que traten de dar a conocer la trascendencia que tiene para la sociedad la existencia de los montes y su gestin
sostenible, y la importancia de sus productos como recursos naturales renovables.
En lo que respecta a la polica forestal las Administraciones Pblicas, en el mbito de sus competencias, de-
bern desempear, entre otras, las siguientes funciones de guardera forestal:
- De polica, custodia y vigilancia para el cumplimiento de la normativa aplicable en materia forestal, es-
pecialmente las de prevencin, deteccin e investigacin de la causalidad de incendios forestales.
- De asesoramiento facultativo en tareas de extensin y gestin forestal y de conservacin de la naturaleza.
- Los profesionales que realicen estas funciones contarn con la formacin especfica que les capacite para
su correcto desarrollo.
Por su parte los funcionarios que desempeen funciones de polica administrativa forestal -por atribucin
legal o por delegacin- tienen la relevante condicin de agentes de la autoridad y los hechos constatados y for-
malizados por ellos en las correspondientes actas de inspeccin y denuncia tendrn presuncin de certeza, sin
perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos derechos e intereses puedan aportar los interesados.
Asimismo, estn facultados para:
- Entrar libremente en cualquier momento y sin previo aviso en los lugares sujetos a inspeccin y a perma-
necer en ellos, con respeto, en todo caso, a la inviolabilidad del domicilio. Al efectuar una visita de ins-
peccin, debern comunicar su presencia a la persona inspeccionada o a su representante, a menos que
consideren que dicha comunicacin pueda perjudicar el xito de sus funciones.
- Proceder a practicar cualquier diligencia de investigacin, examen o prueba que consideren necesaria para
comprobar que las disposiciones legales se observan correctamente.
- Tomar o sacar muestras de sustancias y materiales, realizar mediciones, obtener fotografas, vdeos, gra-
bacin de imgenes, y levantar croquis y planos, siempre que se notifique al titular o a su representante,
salvo casos de urgencia, en los que la notificacin podr efectuarse con posterioridad.
Finalmente la Ley contiene un elenco de conductas que se reconocen como infraccin (sin perjuicio de la
determinacin adicional que cada Comunidad Autnoma realice en su legislacin especfica) contenidas en su
artculo 67:

a. El cambio de uso forestal sin autorizacin.


b. La utilizacin de montes de dominio pblico sin la correspondiente concesin o autorizacin para aque-
llos usos que la requieran.
c. La quema, arranque o inutilizacin de ejemplares arbreos de especies forestales, salvo casos excep-
cionales autorizados o de intervencin administrativa, justificados por razones de gestin del monte.

152
Derecho Administrativo Agrario

d. El empleo de fuego en los montes y reas colindantes en las condiciones, pocas, lugares o para acti-
vidades no autorizadas.
e. El incumplimiento de las disposiciones que regulen el uso del fuego dictadas en materia de prevencin
y extincin de incendios forestales.
f. La modificacin sustancial de la cubierta vegetal del monte sin la correspondiente autorizacin.
g. La forestacin o reforestacin con materiales de reproduccin expresamente prohibidos.
h. La realizacin de aprovechamientos forestales sin autorizacin administrativa o, en su caso, notificacin
del titular y, en general, la realizacin de cualquier actividad no autorizada o notificada, cuando tales
requisitos sean obligatorios.
i. La realizacin de vas de saca, pistas, caminos o cualquier otra obra cuando no est prevista en los co-
rrespondientes proyectos de ordenacin o planes dasocrticos de montes o, en su caso, PORF, o sin
estar expresamente autorizada por el rgano forestal de la comunidad autnoma.
j. El pastoreo en los montes donde se encuentre prohibido o se realice en violacin de las normas esta-
blecidas al efecto por el rgano forestal de la comunidad autnoma.
k. El trnsito o la permanencia en caminos o zonas forestales donde exista prohibicin expresa en tal sen-
tido.
l. Cualquier incumplimiento grave que afecte al normal desarrollo del monte, del contenido de los pro-
yectos de ordenacin de montes, planes dasocrticos de montes o planes de aprovechamientos, as como
sus correspondientes autorizaciones, sin causa tcnica justificada y notificada al rgano forestal de la
comunidad autnoma para su aprobacin.
m. El incumplimiento de las disposiciones encaminadas a la restauracin y reparacin de los daos oca-
sionados a los montes y, en particular, los ocasionados por acciones tipificadas como infraccin, as
como de las medidas cautelares dictadas al efecto.
n. El vertido no autorizado de residuos en terrenos forestales.
. La alteracin de las seales y mojones que delimitan los montes pblicos deslindados.
o. La obstruccin por accin u omisin de las actuaciones de investigacin, inspeccin y control de las
Administraciones pblicas y de sus agentes, en relacin con las disposiciones de esta Ley y de sus
normas de desarrollo.
p. El incumplimiento de las obligaciones de informacin a la Administracin por parte de los particula-
res.
q. El incumplimiento, total o parcial, de otras obligaciones o prohibiciones establecidas en esta Ley.

La transgresin de tales conductas -con la diferente intensidad expresamente prevista en la Ley en su artculo
68- producir sanciones leves, graves o muy graves.
Como medidas cautelares la Administracin competente o sus agentes de la autoridad podrn adoptar las
medidas de carcter provisional que estimen necesarias, incluyendo el decomiso, para evitar la continuidad del
dao ocasionado por la actividad presuntamente infractora.
Al inicio del procedimiento y de acuerdo con la legislacin aplicable en cada caso, la Administracin com-
petente deber ratificar tales medidas. Asimismo, podr imponer nuevas medidas cautelares para asegurar la
eficacia de la resolucin final que pudiera recaer.
Sern responsables de las infracciones previstas en esta Ley las personas fsicas o jurdicas que incurran en
aquellas y, en particular, la persona que directamente realice la actividad infractora o la que ordene dicha acti-
vidad cuando el ejecutor tenga con aquella una relacin contractual o de hecho, siempre que se demuestre su
dependencia del ordenante. Cuando no sea posible determinar el grado de participacin de las distintas personas
que hubiesen intervenido en la realizacin de una infraccin, la responsabilidad ser solidaria, sin perjuicio del
derecho a repetir frente a los dems participantes, por parte de aquel o aquellos que hubieran hecho frente a las
responsabilidades.

153
Derecho Administrativo Agrario

El plazo de prescripcin de las infracciones ser de cinco aos para las muy graves, tres aos para las graves
y un ao para las leves. El plazo de prescripcin comenzar a contar a partir de la fecha en que la infraccin se
haya cometido. Interrumpir la prescripcin la iniciacin, con conocimiento del interesado, del procedimiento
sancionador, reanudndose el plazo de prescripcin si el expediente sancionador estuviese paralizado durante
un mes por causa no imputable al presunto responsable.
En cuanto a la responsabilidad penal, cuando la infraccin pudiera ser constitutiva de delito o falta, la Ad-
ministracin instructora lo pondr en conocimiento del rgano jurisdiccional competente, suspendindose la
tramitacin del procedimiento sancionador mientras la autoridad judicial no hubiera dictado sentencia firme o
resolucin que ponga fin al proceso.
La sancin penal excluir la imposicin de sancin administrativa en los casos en que se aprecie la identidad
del sujeto, del hecho y del fundamento. De no haberse estimado la existencia de delito o falta, el rgano com-
petente continuar, en su caso, el expediente sancionador teniendo en cuenta los hechos declarados probados
en la resolucin firme del rgano judicial compete.
Las infracciones arriba tipificadas sern sancionadas con las siguientes multas:

a) Las infracciones leves, con multa de 100 a 1.000 euros.


b) Las infracciones graves, con multa de 1.001 a 100.000 euros.
c)Las infracciones muy graves, con multa de 100.001 a 1.000.000 euros.

Podr reducirse la sancin o su cuanta, siempre y cuando el infractor haya procedido a corregir la situacin
creada por la comisin de la infraccin en el plazo que se seale en el correspondiente requerimiento.
Sin perjuicio de las sanciones penales o administrativas que en cada caso procedan, el infractor deber
reparar el dao causado en la forma y condiciones fijadas por el rgano sancionador. Esta obligacin es im-
prescriptible en el caso de daos al dominio pblico forestal.
La reparacin tendr como objetivo la restauracin del monte o ecosistema forestal a la situacin previa a
los hechos constitutivos de la infraccin sancionada. A los efectos de esta Ley se entiende por restauracin la
vuelta del monte a su estado anterior al dao, y por reparacin las medidas que se adoptan para lograr su res-
tauracin. El causante del dao vendr obligado a indemnizar la parte de los daos que no puedan ser reparados,
as como los perjuicios causados.
Podr requerirse asimismo indemnizacin en los casos en que el beneficio econmico del infractor sea su-
perior a la mxima sancin prevista. Esta indemnizacin ser como mximo del doble de la cuanta de dicho
beneficio.

154
Derecho Administrativo Agrario

CAPTULO xVIII

MEDIO AMbIENTE Y AGRICULTURA. LA PRODUCCIN AGRCOLA


ECOLGICA

1. LA PROGRESIVA AMPLIACIN DEL TTULO DE INTERVENCIN MEDIOAMbIENTAL


EN RELACIN CON LA AGRICULTURA

La regulacin constitucional del medio ambiente presentaba una ubicacin sistemtica y una vaguedad ter-
minolgica que distaba de pronosticar, hace apenas una generacin jurdica de 30 aos, lo que terminara re-
presentando en la actualidad. Y mucho menos lo que parece puede ser su proyeccin futura inmediata, debiendo
ser considerado el autntico y mayor- condicionante o complemento de la accin administrativa en materia
agrcola.
En efecto, seala el artculo 45 de la Constitucin de 1978:

1. Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona,
as como el deber de conservarlo.
2. Los poderes pblicos velarn por la utilizacin racional de todos los recursos naturales, con el fin de
proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyndose en la indispen-
sable solidaridad colectiva.
3. Para quienes violen lo dispuesto en el apartado anterior, en los trminos que la Ley fije se establecern
sanciones penales o, en su caso, administrativas, as como la obligacin de reparar el dao causado.

Sin embargo, ni de su incardinacin en el texto constitucional (dentro de los principios rectores de la poltica
econmica y social, lejos de los derechos fundamentales y libertades pblica privilegiados en el Captulo II del
Ttulo I) ni de su garanta de proteccin jurdica (segn el artculo 53.3 de la Constitucin: El reconocimiento,
el respeto y la proteccin de los principios reconocidos en el Captulo III, informar la legislacin positiva, la
prctica judicial y la actuacin de los poderes pblicos. Slo podrn ser alegados ante la Jurisdiccin ordinaria
de acuerdo con lo que dispongan las Leyes que los desarrollen.) caba esperar en el ao 1978 otra cosa que
un secundario y derivado orden de inters constitucional en la materia medioambiental.
Del texto del artculo 45 CE se desprenden varias ideas rectoras:

a) La relacin de los ciudadanos con el medio ambiente se conforma como un derecho-deber, si bien no
llega a configurar un derecho constitucional susceptible de recurso de amparo. (Auto TC, 18 de diciembre
de 1985 en la medida que no da lugar a Derechos susceptibles de proteccin por el procedimiento de
amparo).
b) Todos los poderes estn obligados a una utilizacin racional de los recursos naturales, lo que implica la
necesidad de planificacin por parte de la Administracin. Dicha planificacin debe abarcar medidas
preventivas y restauradoras.
c) Solidaridad colectiva que se pone de manifiesto en la consideracin de que la proteccin del medio am-
biente supone un deber general que permitira la existencia de sacrificios colectivos en aras de la conse-
cucin de esta finalidad, sin perjuicio, por supuesto, de la existencia de importantes mecanismos de
exigencia de responsabilidad a los causantes de daos ambientales.
d) Finalmente, se ha destacado (bien que en una primera poca postconstitucional, luego superada) por
parte de algn sector doctrinal (MARTN MATEO, LPEZ MENUDO) que, si bien no existen derechos

155
Derecho Administrativo Agrario

subjetivos ciudadanos al medio ambiente, podra entenderse que el tenor del precepto ha venido a reco-
nocer derechos de la colectividad reconocida en s misma. As, ya existan en tal momento intentos de
identificar un derecho constitucional del medio ambiente (JORDANO FRAGA, LOPERENA).
En cuanto a los lmites siempre hubo quien abog por una interpretacin extensiva, abarcando el medio na-
tural, el cultural, el entorno en general (bienes histricos y artsticos) mientras que otros sostuvieron una inter-
pretacin restrictiva, quedando limitado a los recursos naturales.
La conexin entre medio ambiente y desarrollo econmico (al fin y al cabo, entre medio ambiente y agri-
cultura) fue contemplada muy tempranamente por el Tribunal Constitucional. As, en la STC 64/1982, de 4 de
noviembre ya se pone de manifiesto:
El art. 45 recoge la preocupacin ecolgica surgida en las ltimas dcadas en amplios sectores de opinin
que se ha plasmado tambin en numerosos documentos internacionales. En su virtud no pudo considerarse
como objetivo primordial y excluyente la explotacin al mximo de los recursos naturales, el aumento de la
produccin a toda costa, sino que se ha de armonizar la utilizacin racional de esos recursos con la protec-
cin de la naturaleza, todo ello para el mejor desarrollo de la persona y para asegurar una mejor calidad de
vida.
A continuacin aade que la Constitucin impone asimismo el deber de atender al desarrollo de todos los
sectores econmicos. Ese desarrollo es igualmente necesario para lograr aquella mejora. La conclusin que
se deduce de los preceptos constitucionales lleva a la necesidad de compaginar (armonizar) en la forma que
en cada caso decida el legislador competente la proteccin de ambos bienes constitucionales: el medio ambiente
y el desarrollo econmico. (en este sentido STC, de 22 de marzo de 1991).
Le corresponde en todo caso, al legislador, componer y valorar -de modo cuidadoso- sus opciones de des-
arrollo econmico y proteccin ambiental dentro del marco previsto en la Constitucin.
En lo que hace referencia a la distribucin competencial le corresponde al Estado la legislacin bsica en
materia medioambiental (149.1 de la CE) el art. 148.1.9 permite que las CCAA asuman competencia en la ges-
tin -por tanto, en la ejecucin- de esta legislacin ambiental. En este sentido la STC 149/1991, de 4 de julio
la obligada interpretacin de los Estatutos conforme a la Constitucin fuerza a entender, sin embargo, que
en materia de medio ambiente el deber estatal de dejar un margen de desarrollo de la legislacin bsica es
menor que en otros mbitos y que, en consonancia, no cabe afirmar la inconstitucionalidad de las normas es-
tatales aduciendo que, por el detalle con el que estn concebidas, no permiten desarrollo alguno. Dicha com-
petencia ha sido, no obstante, progresivamente atemperada en favor de las CCAA por la STC 156/1995, de 26
de octubre y STC 102/1995, de 26 de junio, entre otras.
Lo cierto es que la interpretacin de los principios constitucionales vinculados al medio ambiente sufre una
progresiva reorientacin a partir de los aos 80 del pasado siglo de la mano de la influencia de una Poltica
Agrcola Comn a la que Espaa se incorpora en 1986 con su adhesin a la Unin Europea (entonces solo Co-
munidad Econmica Europea).
En los pases de agricultura intensiva (como Dinamarca o Pases Bajos) o en los que se da una fuerte vin-
culacin entre agricultura, territorio y paisaje (Gran Bretaa) se aprueban las primeras legislaciones para regular
las implicaciones ambientales de la actividad agraria276. Bajo la influencia de estos pases se va introduciendo
en la Comunidad Europea un nuevo discurso sobre las relaciones entre agricultura y medio ambiente que, siem-
pre subordinado a la necesidad de reformar la PAC, se concretar en la introduccin de las primeras normas
agroambientales en los reglamentos y directivas comunitarias.
De este modo en el Reglamento (CEE) 797/1985 sobre Mejora de las Estructuras Agrarias aparecen una
serie de disposiciones (no obligatorias todava, sino facultativas) dedicadas expresamente a regular la actividad
agraria en zonas marcadas por su vulnerabilidad ambiental (son las zonas sensibles desde el punto de vista am-
biental: ESAs). Con posterioridad la Directiva (CEE) 91/676/ relativa a la proteccin de las aguas contra la
contaminacin producida por nitratos en la agricultura supone una apuesta por la ampliacin de la implicacin
entre medio ambiente y agricultura.

276
GARRIDO FERNNDEZ, F. E. y MOYANO ESTRADA, E. Agricultura, sociedad y medio ambiente en la Espaa actual en el libro Agricultura,
Medio ambiente y Sociedad. Ed. Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentacin. Serie Estudios. Madrid, 2004. Pp. 34 ss.

156
Derecho Administrativo Agrario

El avance del nuevo discurso medioambiental-agrario se pone de manifiesto con ocasin de los grandes do-
cumentos comunitarios de avance de la PAC. As el Libro Verde sobre la PAC (1985) o el Futuro del Mundo
Rural (1988). En 1991 se introducen ya medidas de implicacin ambiental ms directa como la extensificacin
(tendentes a reducir el nivel de intensidad de la actividad agraria) o la forestacin de tierras agrcolas (para in-
centivar la reorientacin de tierras agrcolas hacia explotaciones de tipo forestal).
La reforma de 1992 (para hacer frente a los compromisos adquiridos en el seno del GATT), conocida como
reforma Mc Sharry, sustituye la hasta entonces vigente poltica de precios de garanta por un sistema de
ayudas de superficie desligadas parcialmente de la produccin. En ese ao de 1992 aparecen como comple-
mento de la reforma del sistema de precios- varios programas denominados de acompaamiento entre los
que destaca el programa agroambiental, regulado por el Reglamento (CEE) 2078/1992. Tal poltica pblica
constituye segn GARRIDO y MOYANO277 la primera vez que se aprobaba en el seno de la Unin Europea un
conjunto articulado de medidas tendente a la introduccin de prcticas de agricultura sostenible.
Desde una perspectiva interna la legislacin agraria espaola ha venido respondiendo, obligadamente, a
tales parmetros comunitarios respecto a los que se ha adaptado y ordenado en tal sentido. En efecto, ser el
Real Decreto 51/1995, de 20 de enero, por el que se establece un rgimen de medidas horizontales para fomentar
mtodos de produccin agraria compatibles con las exigencias de la proteccin y la conservacin del espacio
natural, la norma interna mediante la que se verificar la incorporacin del Reglamento anterior.
Con el rgimen de actuaciones que se establece en este Real Decreto 51/1995 se pretende instrumentar lo
previsto en el Reglamento (CEE) 2078/92 y alcanzar, entre otros, los siguientes objetivos: en primer lugar, re-
alizar los cambios previstos en el contexto de las organizaciones comunes de mercado y aprovechar la dismi-
nucin de produccin para mejorar las condiciones medioambientales. Por otro lado, se pretende contribuir a
la realizacin de los objetivos de las polticas comunitarias en materia de agricultura y medio ambiente. Dicha
norma sera pronto modificada por otra del ao siguiente (Real Decreto 207/1996, de 9 de febrero278), conser-
vando su vigencia hasta el 14 de enero de 2001, fecha de entrada en vigor del Real Decreto 4/2001, de 12 de
enero, por el que se establece un rgimen de ayudas a la utilizacin de mtodos de produccin agraria compat-
ibles con el medio ambiente279.
Esta ltima orientacin interna viene a responder a la gran modificacin experimentada mediante la apro-
bacin del Reglamento 1257/1999 (de desarrollo rural) en el que quedaba incluido el programa agroambiental
y el resto de medidas de acompaamiento (junto con otros grupos de ayudas antes desarrolladas independien-
temente: mejora de explotaciones, instalacin de jvenes, indemnizacin compensatoria, formacin; todas
ellas de marcado carcter estructural). Los ltimos grandes ejes de actuacin en las medidas agroambientales
son los siguientes: agua, suelo, riesgos naturales, biodiversidad y paisaje.
Su ltima modificacin ser la correspondiente al Real Decreto 1203/2006, de 20 de octubre, por el que se
modifican los Reales Decretos 3482/2000, de 29 de diciembre, por el que se regula la indemnizacin compen-
satoria en determinadas zonas desfavorecidas; 4/2001, de 12 de enero, por el que se establece un rgimen de
ayudas a la utilizacin de mtodos de produccin agraria compatibles con el medio ambiente; 6/2001, de 12 de
enero, sobre fomento de la forestacin de tierras agrcolas y 708/2002, de 19 de julio, por el que se establecen
medidas complementarias al Programa de Desarrollo Rural para las medidas de acompaamiento de la Poltica
Agraria Comn280.

2. PRINCIPIOS JURDICOS DE LA RELACIN ENTRE MEDIO AMbIENTE Y AGRICULTURA

Como sealara DELGADO DE MIGUEL281 pocas materias pueden encontrarse en la Historia del Derecho
que, teniendo orgenes y metodologas tan distintas, hayan llegado a confluir en su desarrollo con una interre-

277
GARRIDO y MOYANO Op. Cit. Pp. 36.
278
Dictamen del Consejo de Estado 2959/1995, de 11 de enero de 1996.
279
Dictamen del Consejo de Estado 3842/2000, de 21 de diciembre de 2000.
280
Dictamen del Consejo de Estado 1690/2006, de 28 de septiembre de 2006.
281
DELGADO DE MIGUEL, J.F. La proteccin del medio ambiente en la agricultura espaola. Principios a tener en cuenta en su regulacin e ins-
trumentos jurdicos para llevarla a cabo. Pp. 357 ss Operacin Jovellanos. Propuestas de reforma para la agricultura espaola. Edita Consejo
General del Notariado y Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentacin. Madrid, 2000.

157
Derecho Administrativo Agrario

lacin tan profunda y a la vez con una dinmica tan comn como el Derecho Agrario y el Derecho Ambiental.
El hecho de que ms del 70 % de la normativa medioambiental de la Unin Europea recaiga sobre agricultura
nos exime de cualquier otro comentario.
Siguiendo a este autor, pueden enunciarse diversos principios a tener en cuenta en la regulacin de la pro-
teccin del medio ambiente en la agricultura espaola, desde una perspectiva jurdica. Enunciaremos los que
tienen -a nuestro juicio- validez actual y sealaremos luego por qu hay otros que no son tan tiles en la medida
indicada en su momento por el autor de referencia.

A) Principio de implantacin progresiva de la norma ambiental en el mbito rural

El criterio de proteccin ambiental basado en un modelo de desarrollo sostenible ya fue iniciado en el seno
de la OCDE y consagrado en la cumbre mundial de Rio de Janeiro sobre medio ambiente de 1992, presentando
como principios (considerados por DELGADO DE MIGUEL el teln de fondo de la regulacin ambiental de
la agricultura espaola) la necesidad de mantener los procesos naturales indispensables para el desarrollo sos-
tenible de la agricultura a causa de la carencia de recursos naturales, la reduccin del uso de productos qumicos
en la agricultura, el mantenimiento de la biodiversidad en los hbitats naturales, la eliminacin de riesgos na-
turales en la agricultura y la promocin y conservacin de la silvicultura.

b) Principio de homogeneizacin de la penetracin de la norma ambiental en el mbito agrario

La mayora de las normas ambientales de los diferentes pases se estructuran en torno a cuatro grandes gru-
pos: normas relativas a la prevencin de daos ecolgicos a travs de la Evaluacin de Impacto Ambiental;
normas sobre recursos naturales (proteccin de suelos y uso de pesticidas, fitosanitarios y nitratos); normas
sobre conservacin y proteccin de los bosques y de promocin de la silvicultura (fomentando el cese anticipado
en su actividad agraria o vinculada a la obligacin de cambios de cultivo o produccin) y, finalmente, la creciente
importancia de la utilizacin de mtodos de produccin naturales de produccin agraria (agricultura biol-
gica) sobre los que luego volveremos al final de ste captulo.

C) Principio de adaptacin

Ha sido la norma agraria la que ha ido recogiendo y adaptando sus contenidos a los esquemas de la norma
ambiental, con naturalidad y flexibilidad. Tal extremo lo enlaza DELGADO DE MIGUEL (lo que compartimos)
con el tradicional respeto del agricultor por la conservacin de la naturaleza y el paisaje agrario.
Como excepcin a tal adaptacin se seala por el autor indicado el caso de la creacin de espacios protegidos,
que ha planteado serios problemas de adaptacin por parte de los agricultores, especialmente en la medida en
que se han venido a imponer tales espacios sin procedimientos de participacin y dilogo que hubieran aliviado
o relajado los eventuales efectos limitativos de su adopcin.

D) Principio de mutabilidad

La norma ambiental es intrnsecamente mutable porque nace con tendencia al cambio, segn aparezcan las
circunstancias de presin sobre el medio ambiente. Igualmente se encuentra muy vinculada a normas interna-
cionales que propician un efecto modificador.
Otros principios derivados de los anteriores seran los de gestin concertada de la naturaleza, costes com-
partidos, compensacin y transparencia en la elaboracin de normas medioambientales.
Sentado lo anterior, resulta que DELGADO DE MIGUEL concibi otro principio adicional (hace ya algunos
aos) que hoy en da ha sido desbordado y superado por la ms reciente legislacin ambiental y agraria, prueba
de que la regulacin del medio ambiente ha terminado arrinconando y constriendo a la agraria. Bajo ello late
la concepcin ms reciente de la Poltica Agrcola Comn y su vinculacin/sometimiento a las exigencias am-
bientales, conforme a la cual la proteccin del medio ambiente prima e impera sobre la regulacin tradicional
de la agricultura.

158
Derecho Administrativo Agrario

Por ello no es posible aceptar como axioma (lo que s pudo ser vlido cuando lo enunci su autor hace no
mucho tiempo) que exista un principio de subsidiariedad del medio ambiente respecto a la agricultura. En sen-
tido contrario, sta se encuentra en la actualidad completamente condicionada y sometida a aqul, como veremos
a continuacin.

3. LA PRODUCCIN AGRCOLA ECOLGICA

Hace ms de una generacin que aflora en nuestro pas la preocupacin acerca de la incidencia de la agri-
cultura y su desarrollismo sobre el medio ambiente que nos rodea. ELEGIDO282 ya sealaba que la actitud del
hombre frente a la naturaleza ha dado origen a un medio ambiente tan artificioso y distanciado del original que
su habitabilidad, molesta ya para nosotros, puede resultar crtica para quienes nos sucedan.
Efectivamente, desde la dcada de los aos 60 del pasado siglo se comienza a producir un cuestionamiento
a gran escala de la aplicacin de los productos qumicos en la agricultura, constituyndose en Pars la Federacin
Internacional de Movimientos de Agricultura Ecolgica (IFOAM).
En Europa la agricultura ecolgica se regula por vez primera en 1991 cuando se publica el Reglamento
2092/91 del Consejo de 24 de junio sobre la produccin agrcola ecolgica y su indicacin en los productos
agrarios y alimenticios, con el objetivo de crear unas normas comunes que permitieran la proteccin de este
sector. Estas normas garantizan unas condiciones de competencia leal entre productores, evitan el anonimato
en los mercados y facilitan la transparencia en todos los procesos de produccin y elaboracin, aumentando la
credibilidad entre los consumidores.
Las normas legales que regularon en primer lugar la agricultura ecolgica en Espaa han sido el Real Decreto
759/1988, de 15 de julio, por el que se incluyen los productos agroalimentarios obtenidos sin el empleo de pro-
ductos qumicos de sntesis, en el rgimen de denominaciones de origen, genricas y especficas establecido
en la Ley 25/1970, de 2 de diciembre, y especialmente la Orden ministerial de 4 de octubre de 1989, por la que
se aprueba el Reglamento de la denominacin genrica Agricultura Ecolgica y su Consejo Regulador.
El Reglamento (CEE) 2092/91, del Consejo, de 24 de junio de 1991, sobre produccin agrcola ecolgica y
su indicacin en los productos agrarios y alimenticios, supuso una nueva regulacin en la materia, estableciendo
una serie de normas para la presentacin, etiquetado, produccin, elaboracin, control e importacin de pases
terceros de los productos procedentes de la agricultura ecolgica.
El Reglamento (CEE) 2078/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992, sobre mtodos de produccin agraria
compatibles con las exigencias de la proteccin del medioambiente y la conservacin del espacio natural, ofrece
por vez primera una medidas de apoyo directo a la agricultura ecolgica (que luego pasaran al Reglamento
1257/1999 sobre ayudas al desarrollo rural). En su virtud se dict internamente el ya citado Real Decreto
51/1995, de 20 de enero, por el que se establece un rgimen de medidas horizontales para fomentar mtodos
de produccin agraria compatibles con las exigencias de la proteccin y la conservacin del espacio natural.
Pero previamente vio la luz el muy relevante y especfico Real Decreto 1852/1993, de 22 de octubre, sobre
produccin agrcola ecolgica y su indicacin en los productos agrarios y alimenticios, viniendo a desarrollar
especficamente el Reglamento (CEE) 2092/91, del Consejo, de 24 de junio de 1991, sobre produccin agrcola
ecolgica y su indicacin en los productos agrarios y alimenticios, que vino a constituir una nueva regulacin
en la materia, estableciendo una serie de normas para la presentacin, etiquetado, produccin, elaboracin, con-
trol e importacin de pases terceros de los productos procedentes de la agricultura ecolgica.
Esta norma establece en su artculo 1 que las disposiciones dictadas por las Comunidades Autnomas que
determinen o establezcan los requisitos de los productos que lleven indicaciones referentes al mtodo de pro-
duccin ecolgico en el etiquetado, en la publicidad o en los productos comerciales, se ratificarn por el Mi-
nisterio de Agricultura, Pesca y Alimentacin, a efectos de su defensa en el mbito nacional e internacional,
siempre que se ajusten a lo establecido en el Reglamento (CEE) 2092/91, del Consejo, de 24 de junio, sobre
produccin agrcola ecolgica y su indicacin en los productos agrarios y alimenticios, en el presente Real De-
creto y en el resto de legislacin aplicable.

282
ELEGIDO, M. El impacto de la agricultura sobre el medio ambiente. Revista de Estudios Agrosociales, N 90, 1975. Pps. 31 a 58.

159
Derecho Administrativo Agrario

Su artculo 2, en su nueva redaccin ofrecida por el Real Decreto 506/2001283, de 11 de mayo, seala que se
considerarn productos agrcolas ecolgicos:

a. Productos agrcolas vegetales no transformados, as como productos animales y productos animales


no transformados, en la medida en que los principios de produccin y las correspondientes normas es-
pecficas de control se incluyan en los anexos I y III del Reglamento (CEE) 2092/91.
b. Productos agrcolas vegetales transformados y productos animales transformados destinados a la ali-
mentacin humana, preparados bsicamente a partir de uno o ms ingredientes de origen vegetal o
animal.
c. Alimentos para animales, piensos compuestos y materias primas para la alimentacin animal no reco-
gidos en el prrafo a), en las condiciones establecidas por el Reglamento (CE) 1804/1999.

Posteriormente se ha producido una nueva modificacin, mediante el Real Decreto 1614/2005, de 30 de di-
ciembre, por el que se modifica el Real Decreto 1852/1993, de 22 de octubre, sobre produccin agrcola ecolg-
ica y su indicacin en los productos agrarios y alimenticios284.
En la versin ltima de la norma, en su artculo 3, se considera que un producto lleva indicaciones referentes
al mtodo ecolgico de produccin cuando en el etiquetado, en la publicidad o en los documentos comerciales,
el producto o sus ingredientes se identifiquen con el trmino ecolgico, biolgico u orgnico, as como sus di-
minutivos y derivados habituales, tales como bio, eco, etc., acompaados o no del nombre del producto, sus
ingredientes o su marca comercial.
El hoy Ministerio de Agricultura, Alimentacin y Medio Ambiente aprueba un logotipo que, como smbolo
nacional y con independencia de los que puedan establecer las Comunidades Autnomas, tendrn derecho a
incluir en sus etiquetas los productos que hayan sido producidos o elaborados de conformidad con la normativa
indicada en el artculo 1, que haya sido objeto de ratificacin por el Ministerio..
En paralelo con lo anterior, queda prohibida la utilizacin en otros productos agrarios o alimenticios de
denominaciones, marcas, expresiones y signos que por su semejanza con las sealadas en los apartados ante-
riores puedan inducir a confusin, aunque vayan acompaados de expresiones como tipo, estilo, gusto u otras
anlogas.
Corresponde al Ministerio de Agricultura, Alimentacin y Medio Ambiente y a los rganos competentes de
las Comunidades Autnomas, en el mbito de sus respectivas competencias, la defensa de las indicaciones pro-
tegidas y reguladas mediante el referido Real Decreto. A los efectos de lo dispuesto en los artculos 8 y 9 del
Reglamento (CEE) 2092/91, corresponde a los rganos competentes de las Comunidades Autnomas designar
una autoridad competente y autoridades de control y, en su caso, autorizar y supervisar entidades privadas de
control.
Los rganos competentes de las Comunidades Autnomas comunicarn al Ministerio de Agricultura, Ali-
mentacin y Medio Ambiente la relacin de operadores sometidos a control en su mbito territorial, con indi-
cacin de su nombre, direccin y actividad, as como las autoridades competentes y de control designadas y,
en su caso, las entidades privadas de control autorizadas, a los efectos de confeccionar un listado nacional que
estar a disposicin de los particulares interesados.
El artculo 7 de la norma crea la Comisin Reguladora de Agricultura Ecolgica (CRAE) como rgano co-
legiado adscrito al Ministerio de Agricultura, Alimentacin y Medio Ambiente para el asesoramiento en materia
de agricultura ecolgica. La CRAE tendr un presidente, designado por el Ministro de Agricultura, Alimentacin

283
Dictamen 3630/2000, de 11 de enero de 2001. Se contienen aqu modificaciones sobre las relevantes denominaciones ecolgico, eco, bio y
biolgico:
En fin, el Reglamento (CE) n 1804/1999 del Consejo, de 19 de julio de 1999, por el que se introducen en la normativa comunitaria algunas modi-
ficaciones aplicables desde el 24 de agosto de 2000, reserva el trmino espaol ecolgico (y su equivalente en otros idiomas de los Estados miembros),
as como su prefijo eco para referirse exclusivamente al mtodo de produccin; lo cual obliga a reajustar el Real Decreto 1852/1993 en el que se au-
toriza el empleo del trmino biolgico y su prefijo bio para designar los productos agrarios y alimenticios, de origen vegetal o animal, comprendidos
en dicha norma. Y para llevar esto a la prctica, el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentacin (MAPA) ha elaborado el proyecto remitido en con-
sulta.
284
Dictamen del Consejo de Estado 1935/2005, de 15 de diciembre de 2005.

160
Derecho Administrativo Agrario

y Medio Ambiente. Las Comunidades Autnomas que lo consideren oportuno podrn designar un representante,
que se integrar en la CRAE. La CRAE contar con un mximo de veinte vocales nombrados por el presidente
entre especialistas de reconocido prestigio en la material, actuando como secretario, con voz pero sin voto, un
funcionario de la Secretara General de Alimentacin. Se seala, finalmente, que el presidente, a propuesta de
la propia Comisin, podr crear grupos de trabajo cuyos miembros sern nombrados entre expertos de recono-
cido prestigio en las reas correspondientes.
Abundando en esta lnea de proteccin de los productos ecolgicos surge el Real Decreto 234/2013, de 5
de abril, por el que se establecen normas para la aplicacin del Reglamento (CE) n. 66/2010 del Parlamento
Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009, relativo a la etiqueta ecolgica de la Unin Europea.
La aprobacin del mencionado Reglamento (CE) n. 66/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25
de noviembre de 2009, relativo a la etiqueta ecolgica de la Unin Europea, ha supuesto la derogacin del Re-
glamento (CE), n. 1980/2000 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de julio de 2000 y ha conllevado
la introduccin de importantes novedades en la regulacin de esta ecoetiqueta.
La norma estatal, respetando la aplicabilidad directa del Reglamento y las competencias en la materia que
ostentan las comunidades autnomas, concreta aquellos aspectos que precisan de un desarrollo por parte de los
Estados
Con el Real Decreto 234/2013 se pretende garantizar que ningn operador se vea privado de la posibilidad
de obtener la etiqueta ecolgica para sus productos o servicios, por falta de organismo competente designado
en el lugar de produccin o de prestacin, con los consiguientes perjuicios para los propios operadores y para
los consumidores.
Se contiene en l un mandato a las Comunidades Autnomas para que, en el marco del Plan Accin que
acuerden los Estados y la Comisin Europea y en colaboracin con el Ministerio de Agricultura, Alimentacin
y Medio Ambiente, promuevan el uso de la etiqueta ecolgica europea y, en relacin con ello, se establece la
obligacin de todas las Administraciones pblicas de integrar la etiqueta ecolgica en sus diferentes polticas
sectoriales y, en especial, en sus procedimientos de contratacin pblica. Igualmente regula la participacin de
Espaa en el Comit de Etiquetado Ecolgico de la Unin Europea previsto en el artculo 5 del Reglamento
(CE) n. 66/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre.

161
Derecho Administrativo Agrario

CAPTULO xIx

REGIMEN JURDICO DE MODIFICACIONES GENTICAS DE ORGANISMOS


ANIMALES Y VEGETALES

1. ORIGEN DE LA CUESTIN. bIOTECNOLOGA Y LOS OMG

La agricultura y la alimentacin han aplicado una biotecnologa tradicional desde hace ms de 3.000 aos,
la cual ha permitido al hombre hacer cerveza, producir queso o yogur a partir de la leche, hacer pan o conservar
carnes. Una de las primeras necesidades del hombre ha sido siempre la de producir alimentos y ser capaz de
conservarlos sin que se estropearan.
Perfeccionados los procesos con la aparicin del conocimiento cientfico, podemos decir con MARTN
URANGA285 que la biotecnologa moderna se inici en Estados Unidos en la dcada de los setenta del siglo pasado
-y en nuestro pas en la dcada de los ochenta- basndose en avances de la biologa molecular, de forma que per-
mitieron modificar la informacin gentica de los organismos vivos mediante tcnicas de ingeniera gentica.
En efecto, la ingeniera gentica permite por primera vez modificar de una forma precisa el material here-
ditario, permitiendo disear nuevos alimentos por encima de la reglas de la seleccin convencional. Se pueden
conseguir as, por ejemplo, peces gigantes, tomates que no se pudren o vinos con aromas ms afrutados.
De la mano del autor de referencia podemos entender que la biotecnologa es un conjunto de tcnicas que
permiten la aplicacin de las propiedades de los seres vivos para obtener o modificar bienes y servicios, o des-
arrollar microorganismos para objetivos especficos. En esencia, concluye MARTIN URANGA, la biotecno-
loga implica el uso de clulas microbianas, animales o vegetales, o enzimas para sintetizar, degradar o
transformar materiales. Las nuevas tcnicas de biotecnologa permiten crear nuevos productos y procesos que
compitan en el mercado en un gran nmero de actividades industriales, tanto farmacuticas, veterinarias, agr-
colas o medioambientales.
Por lo que a su origen se refiere la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente celebrada en
Estocolmo en 1972 manifest las primeras preocupaciones de la entonces Comunidad Econmica Europea res-
pecto a aquellas actividades relacionadas con el medio ambiente y la salud humana.
En 1986 la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico public una recomendacin sobre
condiciones de seguridad para el manejo del ADN recombinante, participando la propia Comisin y los estados
miembros en su preparacin.
Ese mismo ao la Comisin Europea prepar un informe para establecer un marco tendente a la reglamen-
tacin de las biotecnologas. El documento puso de manifiesto la existencia de dos actividades de riesgo:

a) La utilizacin confinada de Organismos Genticamente Modificados (en adelante OMG) en un proceso


experimental o industrial, actividad realizada en un laboratorio.
b) La liberacin intencional en el medio ambiente de los OMG.

El Cuarto Programa Ambiental de la todava CEE (1987-1992) puso de relieve la conveniencia de evaluar
los riesgos potenciales y prevenir posibles daos ambientales derivados de esta nueva aplicacin tecnolgica.
Fijadas as las primeras grandes lneas para la regulacin europea de la cuestin, se dio paso a las primeras nor-
mas comunitarias sobre la materia.

285
MARTIN URANGA, A. Voz. Biotecnologa, Bioseguridad, OMGs. en Diccionario de Medio Ambiente. Dirigido por ALONSO GARCA, E.
y LOZANO CUTANDA. B. Pp. 161 ss.

163
Derecho Administrativo Agrario

Surgen as las Directivas del Consejo 90/219/CEE (relativa a la utilizacin confinada de microorganismos
modificados genticamente) y 90/220/CEE (sobre la liberacin intencional en el medio ambiente de organismos
modificados genticamente), aprobndose posteriormente la Directiva 90/679/CEE, sobre la proteccin de los
trabajadores contra los riesgos relacionados con la exposicin de agentes biolgicos durante el trabajo. Estas
directivas han sido luego actualizadas y sustituidas por la regulacin que ms adelante se estudiar.
El Reglamento 258/1997 sobre nuevos alimentos e ingredientes alimentarios ha permitido que en la Unin
Europea slo se hayan comercializado productos alimenticios derivados de OMG en funcin de su equivalencia
sustancial a los productos tradicionales. Tras l, la siguiente lnea de control y limitacin de tales productos
viene dada por el Reglamento 1139/1998, del Consejo, de 26 de mayo de 1998 (derogado por el Reglamento
(CE) 1829/2003, de 22 de septiembre, de alimentos y piensos modificados genticamente), relativo a la indi-
cacin obligatoria en el etiquetado de determinados productos alimenticios fabricados a partir de organismos
modificados genticamente. Se atiende as a los alimentos compuestos de soja o maz transgnico o que con-
tengan aditivos provenientes de estos vegetales transgnicos (siendo los indicados los nicos alimentos trans-
gnicos autorizados en la UE). Las normas posteriores de la Unin han abundado en esta lnea de proteccin
desde el etiquetado (as el Reglamento 49/2000 modificatorio del anteriormente citado o el 50/2000, relativo
al etiquetado de los productos alimenticios e ingredientes alimentarios que contienen aditivos y aromas modi-
ficados genticamente o producidos a partir de OMG).

2. LA PRIMERA LEGISLACIN INTERNA: LEY 15/1994, DE 3 DE JUNIO, POR LA QUE SE


ESTAbLECE EL RGIMEN DE LA UTILIzACIN CONFINADA, LIbERACIN VOLUNTARIA
Y COMERCIALIzADA DE ORGANISMOS GENTICAMENTE MODIFICADOS

La primera ley espaola sobre la materia (Ley 15/1994, de 3 de junio, por la que se establece el rgimen de
la utilizacin confinada, liberacin voluntaria y comercializada de OMG) incorpora las normas sustantivas de
las dos directivas comunitarias de 1990, es decir, aquellas que para el Derecho espaol deben venir cubiertas
por el principio de reserva de Ley, dejando para un posterior desarrollo reglamentario la incorporacin de aque-
llas otras normas de las Directivas que por su carcter ms contingente o adjetivo no deban quedar sujetas a
aquella reserva. De esta forma, no slo se cumple con las obligaciones derivadas del Derecho comunitario,
sino que se llena el vaco normativo existente en Espaa sobre determinados aspectos de la manipulacin ge-
ntica en relacin con la salud humana y el medio ambiente. Espaa, no obstante y como seala ALMODOVAR
IESTA286, fue uno de los ltimos pases europeos en realizar la transposicin de las normas comunitarias en
la materia.
La Ley se estructur en siete captulos, dedicados respectivamente a las disposiciones de general aplicacin,
a la utilizacin confinada, a la liberacin voluntaria con fines de investigacin y desarrollo o cualquier otro
distinto de la comercializacin, a la comercializacin de organismos modificados genticamente o de productos
que los contengan, a la informacin y control, al rgimen de infracciones y sanciones, y a las competencias ad-
ministrativas.
En primer trmino, la Ley declara tener un claro fin protector de la salud humana y, por consiguiente, las
actividades que regula estn comprendidas en la actuacin general del Estado no slo en materia de sanidad,
sino tambin en la de productos farmacuticos, dado que el uso de estos organismos estar dirigido, entre otros
objetivos, a la produccin de nuevos medicamentos.
Por otra parte, el propsito principal de la Ley no slo es reducir los riesgos y evitar los daos a la salud hu-
mana que pudieran derivarse de tales actividades, sino muy especialmente prevenir los que tambin pudieran
afectar a los distintos elementos y bienes que integran el medio ambiente, resultando igualmente que su objeto
afecta estrechamente a la investigacin cientfica y tcnica y a sus instrumentos de ejecucin.
En la primera regulacin interna sobre la materia, la Administracin General del Estado ser la competente
para el otorgamiento de las autorizaciones de comercializacin de organismos modificados genticamente o
de productos que los contengan, en razn a la necesidad de garantizar que dichas autorizaciones, cuyos efectos
trascienden el mbito territorial del propio Estado espaol, se otorguen con criterios uniformes que aseguren

286
ALMODOVAR IESTA, M. Rgimen jurdico de la biotecnologa agroalimentaria. Editorial Comares, Granada, 2002. Pp. 155 ss.

164
Derecho Administrativo Agrario

que los productos comercializados no produzcan daos a la salud humana, daos que podran ser de imposible
o difcil reparacin si los riesgos se detectan una vez que los mismos han sido puestos en circulacin.
De igual modo, la Administracin General del Estado ser competente para autorizar la utilizacin confinada
y la liberacin voluntaria con fines de investigacin y desarrollo o cualquier otro distinto de la comercializacin
en los supuestos previstos en la legislacin sanitaria y de productos farmacuticos; as como en los programas
de investigacin cientfica y tcnica a ejecutar por instituciones o entes del propio Estado, de acuerdo con lo
dispuesto en la legislacin estatal, sta dictada en ejecucin del ttulo contenido en el apartado 15 del artculo
149.1 de la Constitucin, en cuyo caso asumir adems la vigilancia y control de las operaciones de utilizacin
confinada y liberacin voluntaria en el medio ambiente.
Las Comunidades Autnomas sern las competentes para otorgar las autorizaciones de utilizacin confinada
y liberacin voluntaria de organismos modificados genticamente en los restantes supuestos, as como para
desarrollar la vigilancia y control de las actividades autorizadas y de los organismos o productos que los con-
tengan, ya comercializados, correspondindoles tambin imponer las sanciones que se deriven de las infrac-
ciones cometidas en el ejercicio de aquellas actividades.
Posteriormente, el Reglamento general para el desarrollo y ejecucin de la citada Ley, aprobado por Real
Decreto 951/1997, de 20 de junio, no slo incorpor al ordenamiento jurdico aquellas normas de las mencio-
nadas directivas que por su carcter ms contingente o adjetivo no era necesario incluir mediante norma de
rango legal, sino que tambin transpuso las Directivas 94/51/CE y 94/15/CE, ambas de 7 de noviembre de
1994, que adaptaban al progreso tcnico, respectivamente, los anexos de las Directivas 90/219/CEE y
90/220/CEE.
Con la publicacin de las citadas normas estatales se dio cumplimiento a obligaciones derivadas del derecho
comunitario, llenndose un vaco normativo existente en Espaa, al introducir los instrumentos jurdicos nece-
sarios para poder evaluar los potenciales efectos negativos sobre la salud humana y el medio ambiente que pu-
dieran derivarse de las manipulaciones genticas.
La mencionada ley 15/1994, con un marcado carcter pionero, ser derogada por la entrada en vigor el 16
de mayo de 2003 de la norma que a continuacin se examinar.

3. REGULACIN LEGAL ACTUAL: LEY 9/2003, DE 25 DE AbRIL Y REGLAMENTOS DE


DESARROLLO

El constante avance de los conocimientos cientficos y la experiencia alcanzada sobre biotecnologa lleva
aparejado el que las normas reguladoras de esta materia sean objeto de frecuentes cambios. Simultneamente,
nuevos instrumentos jurdicos internacionales ofrecen nuevas perspectivas sobre nuevos problemas.
En este segundo mbito internacional cabe destacar la firma -el 24 de mayo de 2000 por la Comunidad Eu-
ropea y sus Estados miembros- del Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnologa, cuyo objetivo
es contribuir a garantizar un nivel adecuado de proteccin en el mbito de la transferencia, manipulacin y uti-
lizacin seguras de los OMG resultantes de la biotecnologa moderna que puedan tener efectos adversos para
la conservacin y utilizacin sostenible de la diversidad biolgica, teniendo tambin en cuenta los riesgos para
la salud humana, y centrndose muy especialmente en los movimientos transfronterizos. El Protocolo est en
vigor desde el 11 de septiembre de 2003, siendo uno de sus puntos ms relevantes la creacin de un Acuerdo
de Informacin Avanzada por el que un pas que exporte un OMG con la finalidad de que sea liberado en el
medioambiente debe informar con carcter previo al pas importador.
Los cambios internacionales se han reproducido en el nivel normativo de la Unin Europea, sustento inme-
diato de la legislacin interna. As ha ocurrido con la Directiva 90/219/CEE, que ha sido modificada por la Di-
rectiva 98/81/CE del Consejo, de 26 de octubre de 1998, y con la Directiva 90/220/CEE, que ha sido derogada
por la Directiva 2001/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de marzo de 2001, sobre liberacin
intencional en el medio ambiente de organismos modificados genticamente287.

287
El Consejo de Estado, en Pleno, se pronunci sobre el Anteproyecto de Ley con ocasin del dictamen 1762/2002, de 18 de julio de 2002.

165
Derecho Administrativo Agrario

Estas nuevas directivas, si bien no modificaban sustancialmente el rgimen vigente, afectaban a muchos de
los artculos de la Ley 15/1994, de 3 de junio, razn -de estricta tcnica jurdica- por la que se ha estim nece-
sario proceder a su derogacin288.
Se dicta as la Ley 9/2003, de 25 de abril por la que se establece el rgimen jurdico de la utilizacin confi-
nada, liberacin voluntaria y comercializacin de organismos modificados genticamente, cuya finalidad es
adecuar nuestro ordenamiento jurdico a la nueva normativa comunitaria, e incorporar, asimismo, determinados
preceptos para afrontar las nuevas demandas en relacin con la gestin y el control de las actividades de utili-
zacin confinada y liberacin voluntaria, incluida la comercializacin, de organismos modificados gentica-
mente.
La nueva Ley incorpora las normas sustantivas de las citadas Directivas 98/81/CE y 2001/18/CE -aquellas
que para el Derecho espaol deben venir cubiertas por el principio de reserva de ley-, dejando para un posterior
desarrollo reglamentario aquellas otras de contenido tcnico o las que por su carcter coyuntural o estacional
puedan estar sometidas a cambios y variaciones frecuentes e inesperadas.
Los principios que inspiran la Ley, idnticos a los existentes en el mbito comunitario e internacional (muy
especialmente desde el Protocolo de Cartagena), son el de prevencin y cautela, que implica adoptar las medidas
adecuadas para evitar los potenciales efectos adversos para la salud humana y el medio ambiente derivados de
estas actividades; el de caso por caso, esto es, la evaluacin de los riesgos asociados a los organismos modifi-
cados genticamente para cada uno de ellos; el de paso a paso, que supone que slo se proceder a la liberacin
de organismos modificados genticamente cuando la evaluacin de las etapas anteriores revele que puede pa-
sarse a la siguiente sin existencia de riesgos, el de informacin y participacin pblica, garantizando la consulta
al pblico antes de autorizar algunas actividades de utilizacin confinada, as como todas las de liberacin vo-
luntaria y las de comercializacin de organismos modificados genticamente o productos que los contengan, y
el acceso de los ciudadanos a la informacin sobre las liberaciones o comercializaciones autorizadas289.

288
Seal el Consejo de Estado en el citado dictamen al respecto:

a) La justificacin de la nueva norma.


Los fundamentos jurdicos de la actuacin quedan claros: la regulacin actual de la materia se contiene en la Ley 15/1994, de 3 de junio, de
igual denominacin, desarrollada por el Reglamento aprobado mediante el Real Decreto 951/1997, de 20 de junio, resultando que se ha producido
una sensible modificacin de dicho rgimen inicial.
Cierto es que parte de los contenidos del texto propuesto no difieren en nada de los que sirvieron de fundamento a la Ley 15/1994. Sin embargo,
los avances registrados en la materia (especialmente susceptible de innovaciones tecnolgicas y progresos cientficos) han motivado, no ya slo la
superacin de la primera de las Directivas originarias (as la 90/219/CEE, modificada por la 98/81/CE), sino incluso la derogacin formal de la
segunda (la 90/220/CEE) y su completa sustitucin por la 2001/18/CE.
Tambin se aprecia la incorporacin de algn otro extremo derivado no ya de la redaccin formal de la Ley sino de su posterior desarrollo re-
glamentario. Es el caso del nuevo artculo 33, relativo a la conceptuacin como agente de la autoridad que cabe atribuir a los funcionarios que re-
alicen labores de inspeccin en las actividades reguladas en esta Ley, mencin que, no incorporada a la Ley 15/1994, se intent introducir en el
proyecto del que lleg a ser Real Decreto 951/1997 y fue objetada por el Consejo de Estado en su dictamen 2.268/97, de 22 de mayo de 1997, se-
alando que tal prevencin desbordaba el puro mbito reglamentario e incida sobre una materia reservada a la Ley. Ahora, dado el rango de la
norma cuyo anteproyecto se consulta, s es procedente su inclusin a tenor de la anterior observacin.
Respecto a la conveniencia de ofrecer una ordenacin completa en un texto nico, nuevo y derogatorio de la regulacin anterior, tambin cabe
avanzar un inicial pronunciamiento positivo, desde la estricta visin de la tcnica normativa ms recomendable y siempre a la luz del principio de
seguridad jurdica contenido en el artculo 9.3 de la Constitucin Espaola.
289
El ajuste al derecho comunitario fue especialmente destacado por el Consejo de Estado en el dictamen de referencia sobre la Ley:

c) La adecuacin del texto propuesto al ordenamiento comunitario.


La principal virtualidad de la nueva ordenacin se aprecia en el detalle y profundidad con que han sido reformulados los conceptos bsicos (es-
pecialmente de ndole tcnica y cientfica) sobre la materia. As lo evidencia, por ejemplo, un mero anlisis comparativo de lo que en 1994 entendi
la Ley conceptualmente como utilizacin confinada de organismos modificados genticamente (en su artculo 4), puesto en relacin con lo que
ahora viene a describirse en el nuevo artculo 5 como el concepto y delimitacin de dicha utilizacin, perfilado de modo mucho ms ntido de la
mano de sus exclusiones.
De otro lado, cobra especial significacin la aparicin en el texto legal de la figura de la tasa, destinada a dar cumplimiento a las previsiones de
los artculos 8 y 9 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Pblicos, los cuales obligan a que los elementos esenciales constitutivos de
la tasa se establezcan mediante normas con rango de Ley. Parece razonable al Consejo de Estado la explicacin ofrecida respecto a la determinacin
de la cuanta de las tasas obtenida tanto del estudio comparativo de las actuaciones realizadas en otros pases de la Unin Europea como del hecho
de que deben retribuir los costes suplementarios que se generan para la Administracin General del Estado por la tramitacin, evaluacin, estudios
y ensayos relacionados con las actividades objeto de anlisis.
A tal efecto, en definitiva, se muestra suficiente para la concrecin de los importes el estudio econmico- financiero contenido en el expediente
donde se razonan y pormenorizan los factores econmicos para la fijacin de las respectivas cuantas. Como sealara acertadamente el Ministerio
de Economa en sus alegaciones al texto, la tasa no se justifica en que vayan a prestarse servicios administrativos novedosos, sino en los costes su-
plementarios que tendr la Administracin General del Estado por emplear personal y materiales especializados en la materia.

166
Derecho Administrativo Agrario

La Ley se estructura en cuatro ttulos dedicados, respectivamente, a las disposiciones generales; a la utili-
zacin confinada, liberacin voluntaria con fines distintos a la comercializacin y a la comercializacin de or-
ganismos modificados genticamente; a la regulacin de las obligaciones tributarias, y a la vigilancia, control
y rgimen sancionador.
En el ttulo I se concreta el objeto y mbito de aplicacin de la Ley, similar al de la Ley que se deroga, y se
recoge una relacin de conceptos que precisan de definicin para su correcta aplicacin; entre ellos, el signifi-
cado de organismo modificado genticamente se delimita de acuerdo con los principios ticos ratificados por
la Comunidad internacional, excluyendo a los seres humanos de dicho concepto.
Se atienden aqu las competencias que corresponden a la Administracin General del Estado y a las Admi-
nistraciones de las Comunidades Autnomas para otorgar las autorizaciones de las actividades incluidas en el
mbito de la ley, as como para vigilar, controlar y sancionar el incumplimiento de las obligaciones que para
los titulares de dichas actividades se establecen.
Tambin la Ley tiene por finalidad prevenir los eventuales riesgos o reducir los posibles daos que para la
salud humana y el medio ambiente pudiesen derivarse de dichas actividades. En consecuencia, de acuerdo con
las competencias que los distintos Estatutos de Autonoma otorgan a las Comunidades Autnomas sobre dichas
materias, corresponder a aqullas otorgar las autorizaciones de las actividades de utilizacin confinada y libe-
racin voluntaria, excluidas las de comercializacin, as como ejercer las restantes funciones de gestin.
No obstante, con fundamento en otros ttulos competenciales estatales, que han de considerarse prevalentes
en virtud de su especificidad, sobre medicamentos y productos farmacuticos, sobre investigacin cientfica y
tcnica y sobre propiedad intelectual, la Administracin General del Estado otorgar dichas autorizaciones en
determinados supuestos, reservndose, asimismo, en algunos de ellos funciones de vigilancia y sancin.
Por ltimo, dado su efecto inmediato en el mbito supraautonmico e incluso supranacional, corresponde,
asimismo, al Estado otorgar la autorizacin para la comercializacin, importacin y exportacin de organismos
modificados genticamente o de productos que los contengan.
El ttulo II establece el rgimen jurdico de las distintas actividades objeto de la Ley, dedicando un captulo
especfico a cada una de ellas y completando la regulacin con un captulo general en el que se prevn las nor-
mas comunes a las utilizaciones confinadas, liberaciones voluntarias y comercializacin.
La evaluacin del riesgo, tanto para la salud humana como para los distintos elementos que integran el medio
ambiente, es la pieza clave para otorgar la autorizacin que permita la posterior ejecucin de las distintas opera-
ciones a las que la ley se aplica, siendo uno de los aspectos ms novedosos de la Ley el que el riesgo de las uti-
lizaciones confinadas se determina en funcin de las actividades a desarrollar con los organismos, olvidando el
criterio existente en la legislacin que se deroga que estableca el riesgo en funcin del propio organismo modi-
ficado genticamente, tomando, en algunos supuestos, en consideracin la finalidad de las operaciones.
No obstante, la existencia de especficas medidas de confinamiento para evitar el contacto con la poblacin
y el medio ambiente en las actividades de utilizacin confinada lleva aparejado el que slo se exija, con carcter
general, autorizacin expresa de la Administracin competente para aquellas que sean calificadas de riesgo
moderado o alto.
Las actividades de liberacin voluntaria en el medio ambiente de organismos modificados genticamente
quedan siempre sometidas a autorizacin administrativa previa. El contenido de la solicitud de autorizacin se
refuerza, fundamentalmente, al incluir en ella la metodologa utilizada para realizar la evaluacin del riesgo.
En relacin con la comercializacin de organismos modificados genticamente o de productos que los con-
tengan, la Ley delimita con mayor precisin el concepto de comercializacin y somete las correspondientes

En todo caso y del mismo modo que se hizo en 1994 con la anterior Ley en relacin con el posterior Reglamento, se han mantenido una serie de con-
tenidos al margen de la regulacin legal para que tengan entrada en el posterior desarrollo reglamentario (as, por ejemplo, la lista completa de defi-
niciones), por ser ello ms usual y acorde con su autntica naturaleza. S entiende el Consejo de Estado que conviene a la mejor aplicacin del texto
que tal desarrollo reglamentario no se demore en el tiempo.
Teniendo en cuenta lo expuesto, nada tiene que objetar el Consejo de Estado a la regulacin proyectada, la cual -una vez tramitada y aprobada
con rango de Ley por las Cortes Generales- se ha de insertar con naturalidad en el seno del conjunto de normas que regulan la proteccin del
rgimen jurdico de la utilizacin confinada, liberacin voluntaria y comercializacin de organismos modificados genticamente, constituyendo la
ordenacin central de la misma, respondiendo adecuadamente a los fundamentos comunitarios que le sirven de referencia y razn.

167
Derecho Administrativo Agrario

autorizaciones a un plazo de vigencia, transcurrido el cual debern renovarse. Asimismo, establece la obligacin
de llevar a cabo un seguimiento y control de los organismos modificados genticamente o de los productos que
los contengan, con el fin de identificar, cuando ya estn autorizados, cualquier efecto adverso que puedan pro-
ducir en la salud humana o el medio ambiente; asimismo, se obliga a etiquetarlos adecuadamente para garantizar
no slo su control y seguimiento por las autoridades competentes, sino tambin la adecuada informacin de los
consumidores.
Dado que las directivas que se incorporan fijan plazos taxativos para presentar las comunicaciones y soli-
citudes, para tramitar los expedientes y para resolver autorizando o denegando las distintas operaciones; que
en el procedimiento de autorizacin de las liberaciones voluntarias y en el de comercializacin participan junto
a las autoridades nacionales, asimismo, la Comisin Europea y los restantes Estados miembros; y que los plazos
fijados en las normas comunitarias son susceptibles de frecuentes cambios, se ha estimado necesario determinar
dichos plazos en el reglamento de desarrollo y ejecucin de la Ley.
Asimismo, dadas las consecuencias que para la salud humana y el medio ambiente podran derivarse si se
estimasen las solicitudes de autorizacin por silencio, de conformidad con lo establecido en el apartado 2 del
modificado artculo 43 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones
Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, se determina el efecto desestimatorio del silencio admi-
nistrativo.
El ttulo III, dedicado a las obligaciones tributarias, crea una tasa que gravar la prestacin de servicios y
las actuaciones que haya de realizar la Administracin General del Estado relacionadas con las actividades en
las que intervengan organismos modificados genticamente y regula sus elementos esenciales constitutivos.
Dado que los procedimientos para la prestacin de dichos servicios y actividades son similares en todos los pa-
ses de la Unin Europea, las cuotas a satisfacer por los distintos hechos imponibles se han determinado tomando
en consideracin las ya establecidas en otros Estados miembros.
A su vez, el ttulo IV regula el rgimen de vigilancia y control, imponiendo la obligacin a los titulares de
las actividades de colaborar con los inspectores, a los que otorga carcter de agentes de la autoridad, y establece
el rgimen sancionador, tipificando nuevas infracciones no incluidas en la Ley 15/1994, actualizando las multas
pecuniarias y regulando medidas cautelares previas al inicio del procedimiento sancionador y medidas provi-
sionales posteriores que no existan en la antigua Ley.
Por ltimo, se regulan en la Ley dos rganos colegiados: el Consejo Interministerial de Organismos Modi-
ficados Genticamente, que realizar funciones similares a las que corresponda desarrollar al rgano colegiado
creado en el apartado 3 del artculo 30 de la Ley 15/1994, y la Comisin Nacional de Bioseguridad, que adems
de las funciones que actualmente le encomiendan la disposicin final tercera de la ley que se deroga y el regla-
mento general para su desarrollo y ejecucin, informar preceptivamente las solicitudes de autorizacin que
corresponda otorgar a la Administracin de las Comunidades Autnomas.
El instrumento legal fue completado en el mbito reglamentario mediante el Real Decreto 178/2004, de 30
de enero, por el que se aprueba el Reglamento general para el desarrollo y ejecucin de la Ley 9/2003290.
En efecto, aunque como pone de manifiesto en su exposicin de motivos, la Ley 9/2003, de 25 de abril,
efecta una incorporacin parcial al derecho espaol que se limita a recoger y adaptar aquellas normas de las
directivas mencionadas que, en razn de su naturaleza jurdica y para su plena efectividad en el ordenamiento
interno, se encuentran sometidas al principio de reserva de Ley, en tanto que la incorporacin de aquellas otras
normas de las directivas de contenido tcnico o de carcter coyuntural, no sujetas al principio citado, se han di-
ferido al mbito reglamentario.
De otra parte, desde la fecha de su entrada en vigor, las normas objeto de las directivas citadas se han visto
afectadas -hasta el surgimiento del primer reglamento general de la Ley- por el ordenamiento de la Unin Eu-
ropea desde dos perspectivas diferentes.

290
Sobre la aplicacin de las normas comunitarias y su desarrollo interno puede verse BELLO JANEIRO, D. Liberalizacin y comercializacin de
productos transgnicos en Derecho Agrario y Alimentario Espaol y de la Unin Europea. Ed. Universidad Politcnica de Valencia y Tirant Lo
Blanc. Valencia, 2006. Pp. 613. En la misma publicacin tambin puede examinarse el trabajo de AMAT LLOMBART, P. Las principales cuestiones
conflictivas que debe afrontar la legislacin sobre biotecnologa y organismos modificados genticamente. Pp. 627.

168
Derecho Administrativo Agrario

En primer lugar, por la publicacin de diversas decisiones de la Comisin y del Consejo que complementan
el contenido de ambas directivas, entre las que se pueden citar la Decisin 2000/608/CE de la Comisin, de 27
de septiembre de 2000, referente a las notas de orientacin para la evaluacin del riesgo descrita en el anexo II
de la Directiva 90/219/CEE; la Decisin 2001/204/CE del Consejo, de 8 de marzo de 2001, por la que se com-
pleta la Directiva 90/219/CEE con respecto a los criterios por los que se establece la inocuidad de los microor-
ganismos modificados genticamente para la salud humana y el medio ambiente; la Decisin 2002/623/CE de
la Comisin, de 24 de julio de 2002, por la que se establecen una notas de orientacin complementarias al
anexo II de la Directiva 2001/18/CE; la Decisin 2002/811/CE del Consejo, de 3 de octubre de 2002, por la
que se establecen unas notas de orientacin complementarias al anexo VII de la Directiva 2001/18/CE; la De-
cisin 2002/812/CE del Consejo, de 3 de octubre de 2002, por la que se establece, de conformidad con la Di-
rectiva 2001/18/CE, el modelo de resumen de la notificacin de la puesta en el mercado de organismos
modificados genticamente como producto o componentes de producto; la Decisin 2002/813/CE del Consejo,
de 3 de octubre de 2002, por la que se establece, de conformidad con la Directiva 2001/18/CE, el modelo de
resumen de la notificacin de la liberacin intencional en el medio ambiente de organismos modificados gen-
ticamente con fines distintos de su puesta en el mercado; la Decisin 2003/701/CE de la Comisin, de 29 de
septiembre de 2003, por la que se establece un modelo de presentacin de los resultados de la liberacin inten-
cional en el medio ambiente de plantas superiores con una finalidad distinta de la de su comercializacin con
arreglo a la Directiva 2001/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, y la Decisin de la Comisin por la
que se establecen las disposiciones pormenorizadas de funcionamiento de los registros establecidos con arreglo
a la Directiva 2001/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, para el registro de informacin relativa a las
modificaciones genticas en organismos modificados genticamente.
Asmismo es preciso considerar las disposiciones contenidas en el Reglamento (CE) n 1946/2003 del Par-
lamento Europeo y del Consejo, de 15 de julio de 2003, relativo al movimiento transfronterizo de organismos
modificados genticamente, que completa el contenido de la citadas directivas, en el Reglamento (CE) n
1830/2003 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de septiembre de 2003, relativo a la trazabilidad y eti-
quetado de organismos modificados genticamente y a la trazabilidad de los alimentos y piensos producidos a
partir de estos y por el que se modifica la Directiva 2001/18/CE, y en el Reglamento (CE) n 1829/2003 del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de septiembre de 2003, sobre alimentos y piensos modificados ge-
nticamente, lo que obliga a recoger estas modificaciones en una norma de rango reglamentario.
De otro lado, la efectiva aplicacin de la Ley 9/2003, de 25 de abril, implica desarrollar reglamentariamente,
entre otros, diversos aspectos de su articulado relacionados con la estructura, composicin y funciones del Con-
sejo interministerial de organismos modificados genticamente y de la Comisin Nacional de Bioseguridad,
con los requisitos para la realizacin de actividades de utilizacin confinada, liberacin voluntaria con fines
distintos a su comercializacin y a la comercializacin de organismos modificados genticamente, con las nor-
mas sobre informacin, vigilancia y control de estas actividades, as como en materia de rgimen sancionador.
Segn lo expuesto, result preciso proceder a la aprobacin y publicacin de una norma reglamentaria que
permitiera al Gobierno al menos por ahora- desarrollar el contenido de la Ley 9/2003, de 25 de abril, y finalizar,
a la par, el proceso de incorporacin al ordenamiento espaol de las directivas y dems normas comunitarias
anteriormente citadas; norma que, por su naturaleza jurdica y de conformidad con la habilitacin objeto de la
disposicin final quinta de la citada Ley, debe revestir el rango y forma de un Real Decreto291.
Se trat del Real Decreto 178/2004, de 30 de enero que aprueba el Reglamento general para el desarrollo y
ejecucin de la Ley 9/2003, por la que se establece el rgimen jurdico de la utilizacin confinada, liberacin
voluntaria y comercializacin de organismos modificados genticamente.

291
Nuevamente el Consejo de Estado se pronunci sobre el proyecto de Real Decreto con ocasin del Dictamen 68/2004, de 29 de enero de 2004. Y
resulta curioso contemplar lo que da idea de la velocidad con que se producen las modificaciones en la materia- siempre con carcter de dictamen urgente:
El expediente ha sido calificado como urgente, teniendo en cuenta, seala la Orden de remisin, que el texto proyectado incorpora dos Directivas
con plazo ya vencido. El Consejo de Estado ha de recordar que el dictamen sobre el anteproyecto de Ley por la que se establece el rgimen jurdico
de la utilizacin confinada, liberacin voluntaria y comercializacin de organismos modificados genticamente fue enviado para dictamen, en julio
de 2002, con carcter de urgencia arguyendo idntica razn. Por eso se hizo constar en el dictamen 1.767/2002, de 18 de julio de 2002: entiende
el Consejo de Estado que conviene a la mejor aplicacin del texto que tal desarrollo reglamentario no se demore en el tiempo. El proyecto ahora
enviado, con idntica urgencia, desarrolla la Ley 9/2003, de 25 de abril.

169
Derecho Administrativo Agrario

Desde la ptica comunitaria la ltima regulacin se contiene en el Reglamento (CE) nm. 65/2004 de 14 de
enero que establece un sistema de creacin y asignacin de identificadores nicos a los organismos modificados
genticamente.
Tambin existen, no obstante, otros desarrollos parciales de la Ley 9/2003 como es el caso del Real Decreto
1679/2003, de 12 de diciembre, por el que se crea la Comisin Nacional de Biovigilancia

170
Derecho Administrativo Agrario

CAPTULO xx

SEMILLAS Y PLANTAS DE VIVERO

1. ANTECEDENTES LEGISLATIVOS EN LA MATERIA

De la relevancia de las semillas a los ojos del Derecho pblico ofrece una buena muestra el hecho de que
existen cientos de disposiciones del poder administrativo interviniendo su produccin, comercio, exportacin
y venta.
En el sentido expresado, a principios del siglo XIX destacan, por citar solo unos ejemplos, una Real orden de
24 de abril de 1804 ampliando la exencin de derechos concedida para la entrada de los granos y semillas ex-
tranjeras hasta el mes de junio del ao 1805 o la Circular de 30 de marzo de 1820 dictando disposiciones refe-
rentes los derechos de los granos, semillas, vinos y otras producciones del reino su salida para el extranjero.
Por Ley de 12 de noviembre de 1885 se dispone que el Ministerio de la Gobernacin, mediante concurso,
adjudique la construccin y explotacin de una Alhndiga en Madrid, destinada a la compra, venta y almacenaje
de toda clase de granos, harinas y semillas alimenticias.
Mediante Real Decreto de 21 de septiembre de 1888 se crean 15 viveros centrales y otros tantos almacenes
de semillas en las 15 Inspecciones en que se considera dividida la Pennsula e islas adyacentes para la admi-
nistracin de los montes pblicos. Ya dentro del siglo XX, por medio de Real Decreto de 19 de mayo de 1928
se reglamenta el comercio interior de semillas agrcolas. Desde muy temprana fecha fue costumbre subvencionar
el cultivo de semillas seleccionadas para expandir la correcta utilizacin de materiales puros y comprobados;
as ocurri entre otras normas de la poca- por ejemplo con el Real Decreto de 12 de junio de 1929 que apoya
y subvenciona el cultivo de maz y la difusin de semillas seleccionadas de cereales292.
Si fuera comn a la Repblica la intervencin en la materia sobre los mismos postulados que la anterior
Dictadura, muy sealadamente en el entorno del cualificado mbito de la Reforma Agraria (para lo que puede
verse, entre otros muchos casos, la Orden de 22 de agosto de 1935 sobre suministro de semillas a los agricul-
tores), el rgimen del general Franco continu la poltica secular de intervencin y fomento en la materia, de
lo que resulta un seero ejemplo (ya de la mano del entonces todopoderoso Servicio Nacional del Trigo) el De-
creto de 17 de octubre de 1940 por el que se regula la eficaz distribucin de las semillas seleccionadas de ce-
reales y leguminosas, donde se distingue entre simientes originales, certificadas, puras y escogidas.
Sobre la experiencia anterior se dicta pronto el Decreto de 27 de marzo de 1941 sobre la produccin nacional
de semillas, donde se utiliza la tcnica concesional para permitir que empresas privadas desarrollen y distribuyan
semillas bajo la tutela intervencional del Estado. En los aos siguientes se resolvern los concursos adjudicando
tales desarrollos de simientes, extendindose a otros mbitos conexos293.
Desde el punto de vista institucional mediante Decreto de 18 de abril de 1947 se crea y organiza el Instituto
Nacional para la Produccin de Semillas Selectas, donde ya se ubica un Registro de Variedades de Plantas. Por
Decreto de 21 de noviembre de 1952 se regula el suministro a entidades y particulares de plantas y semillas fo-
restales, siendo el Instituto antes citado el que interviene mediante Circulares en diversos y concretos mbitos
de siembras segn especialidades294.

292
Tambin fue prctica comn la difusin interna de normas internacionales sobre el cultivo de semillas. As puede verse la Orden de 26 de marzo
de 1933 aprobando las reglas internacionales de anlisis de semillas.
293
Es el caso, por ejemplo, de la Orden de 7 de diciembre de 1941 por la que se regula la circulacin y adquisicin de semillas destinadas a la repo-
blacin forestal.
294
En el sentido indicado puede examinarse, por ejemplo, la Circular nmero 15 del Servicio de la Patata de Siembra por la que se dan normas que
han de regir el comercio de la patata de siembra en la campaa 1954-1955.

171
Derecho Administrativo Agrario

Mediante Decreto 18/1960, de 7 de enero, se regula la produccin nacional de semillas selectas, pasando
luego a la regulacin general mediante la Ley 11/1971, de 30 de marzo, de semillas y plantas de vivero.
Dicha norma legal, antecedente ms cercano del sistema actual, seala que su finalidad es promover, me-
jorar y proteger la produccin de semillas y plantas de vivero y fomentar el empleo de las de mejor calidad.
Tras definir qu sean dichas semillas y plantas de vivero y sealar que su produccin se efectuar bajo el control
del Ministerio de Agricultura, se centralizan -dentro de ste- tales responsabilidades en el Instituto Nacional de
Semillas y Plantas de Vivero (nueva denominacin del creado en 1947 ms arriba referido).

2. ANLISIS DE LA LEY 30/2006, DE 26 DE JULIO

La Ley de semillas y plantas de vivero y de recursos filogenticos es fruto del desarrollo de la Ley 11/1971
tras la modificacin del rgimen preconstitucional operada por la aparicin de la Ley 3/2000, de 7 de enero, de
Rgimen jurdico y de la proteccin de las obtenciones vegetales, luego modificada por la Ley 3/2002, de 12
de marzo, que regul el procedimiento y las normas aplicables al reconocimiento de la titularidad sobre las ob-
tenciones vegetales a travs de su inscripcin en el registro de variedades protegidas.
La Ley 30/2006, de 26 de julio establece en su artculo 1 un objeto ms amplio que su antecesora:

Esta Ley tiene por objeto establecer el rgimen jurdico aplicable a la produccin destinada a la comer-
cializacin y a la comercializacin de las semillas y plantas de vivero, regular las condiciones de conservacin
y utilizacin de los recursos fitogenticos y determinar el procedimiento de inscripcin de las variedades co-
merciales en el correspondiente registro.

Examinemos con ms detalle los contenidos de la norma en los diferentes aspectos apuntados, tras detenernos
en los conceptos actualizados de las materias objetos de la nueva norma.
As, se entienden por semillas (artculo 3.1. los elementos que, botnica o vulgarmente, se designan con
este nombre y cuyo destino es el de reproducir la especie o establecer cultivos, as como los tubrculos, bulbos
y otros rganos y material vivo que se utilicen con tales fines.
Por su parte se considerarn plantas de vivero las plantas enteras y partes de plantas destinadas al estable-
cimiento de plantaciones, as como los materiales vegetales no incluidos en la definicin de semillas y que se
utilicen para la reproduccin o multiplicacin, incluidos los clones (artculo 3.2).
Finalmente se entiende por variedad o cultivar el conjunto de plantas de un solo taxn botnico del rango
ms bajo conocido, que pueda:

a) Definirse por la expresin de determinados caracteres morfolgicos, fisiolgicos, citolgicos, qumicos,


bioqumicos u otros de carcter agrcola o econmico, resultantes de un cierto genotipo o de una cierta
combinacin de genotipos.
b) Distinguirse de cualquier otro conjunto de plantas por la expresin de uno de dichos caracteres por lo
menos.
c) Considerarse como una unidad, habida cuenta de su aptitud para propagarse sin alteracin

3. VARIEDADES VEGETALES Y VARIEDADES COMERCIALES

La Ley regula en el Ttulo II las variedades comerciales, las cuales sern inscritas en un registro gestionado
por el hoy Ministerio de Agricultura, Alimentacin y Medio Ambiente donde se anotarn las solicitudes, la es-
pecie botnica, las denominaciones varietales, las resoluciones de inscripcin de variedades, las cancelaciones,
las renovaciones y cuantas circunstancias se determinen reglamentariamente.
La inscripcin en el Registro de variedades comerciales, que exige la conservacin de stas, es un requisito
previo y obligatorio para la produccin destinada a la comercializacin y para la comercializacin de semillas
y plantas de vivero, siempre que:
a) Se encuentren publicadas las normas tcnicas de inscripcin para la especie de que se trate.

172
Derecho Administrativo Agrario

b) No se trate de una especie o una categora de semillas o plantas de vivero para la que su reglamentacin
tcnica especfica o una norma comunitaria excepcione el requisito de la inscripcin para su comercializacin.

Las semillas y plantas de vivero de variedades incluidas en el Registro de variedades comerciales no estarn
sujetas a ninguna restriccin de comercializacin, salvo las que sean consecuencia de la existencia de un ttulo
de obtencin vegetal y lo establecido en el artculo 6 de la Ley. La norma contiene tambin (artculo 5.3) las
reglas sobre la innecesariedad de inscripcin de ciertas variedades.
La inscripcin en el Registro exige la comprobacin, previo examen tcnico, de que la semilla sea distinta,
homognea, estable y que posea suficiente valor agronmico cuando as lo exijan las normas tcnicas de ins-
cripcin de variedades. La evaluacin de tales requisitos se realizarn conforme a la Ley 3/2000, de 7 de enero,
de las Rgimen jurdico de las obtenciones vegetales. La variedad inscrita recibir un nombre (de fantasa o
cdigo) para su identificacin sin riesgo, lo que constituir su denominacin genrica.
Regula luego la Ley los procedimientos administrativos vinculados a la materia, los cuales podrn iniciarse
de oficio o a instancia del solicitante, de su causahabiente o de una persona autorizada por ellos. Se sealan los
requisitos que debe reunir la solicitud, debiendo ir dirigida al Ministerio competente a travs del rgano de la
Comunidad Autnoma en la que se ubique el solicitante a los efectos de la realizacin del estudio formal.
El Ministerio publicar un boletn de variedades comerciales en el que se publicarn las solicitudes presen-
tadas y las desistidas; las solicitudes de denominacin; la relacin de las denominaciones aprobadas, as como
los cambios de denominacin; las solicitudes estimadas y las desestimadas; las oposiciones presentadas y su
resolucin y, finalmente en su caso, de que son variedades modificadas genticamente.
La inscripcin de una variedad en el Registro tendr una vigencia general de diez aos, renovables por igua-
les perodos de diez aos, salvo las excepciones que establezcan las normas de inscripcin. Finalizado el plazo
para el que fue inscrita, ser cancelada.
En todo caso, seala el artculo 23 que la cancelacin de la inscripcin de una variedad se efectuar cuando
desaparezcan las causas que motivaron su otorgamiento o sobrevinieran otras que, de haber existido, habran
justificado la denegacin y, en especial, por las siguientes causas:

a) Falta de comercializacin de la variedad.


b) Que la variedad se haya dejado de conservar.
c) Que la variedad haya dejado de ser distinta, estable o suficientemente homognea.
d) Que se haya comprobado que la variedad ha sido afectada gravemente por enfermedades o plagas de
nueva aparicin o que pueda favorecer su difusin.
e) Que se haya comprobado que la variedad no ha tenido el comportamiento previsto en relacin con el
valor agronmico.
f) Que se haya comprobado que existe riesgo para la salud humana o sanidad animal o para el medio ambiente.
g) Que no se respeten posteriormente las normas legales o reglamentarias, nacionales o comunitarias.
h) Cuando se demuestre que se han dado informaciones falsas o fraudulentas en relacin con los datos en
virtud de los cuales se concedi la inscripcin.

La cancelacin de la inscripcin, siempre que no sea por expiracin de plazos, requerir un expediente in-
coado al efecto, en el que se dar audiencia a los interesados. Hasta tanto no se resuelva dicho expediente, el
Ministerio de Agricultura, Alimentacin y Medio Ambiente podr suspender la produccin y comercializacin
de semillas o de plantas de vivero de la variedad de que se trate.

4. PRODUCCIN Y COMERCIALIzACIN DE SEMILLAS Y PLANTAS DE VIVERO

El Ttulo III de la Ley establece los requisitos y condiciones en que ha de verificarse la produccin y co-
mercializacin de semillas y plantas de vivero, incluyendo toda cesin, entrega o transmisin con fines de ex-
plotacin comercial.

173
Derecho Administrativo Agrario

Junto a lo anterior habr que tener en cuenta las normas dictadas por el Ministerio mediante Reglamentos
Tcnicos dictados para cada especie o grupo de especies, no siendo de aplicacin estas normas a los materiales
vegetales cuyo destino sea la exportacin a terceros pases.
La reglamentacin tcnica especfica ha de contemplar, como mnimo, una serie de extremos en relacin
con la produccin y comercializacin contenidas en el artculo 27. Las Comunidades Autnomas podrn fijar
zonas en las que se regule el cultivo y la produccin de determinadas especies o variedades cuando sea necesario
para garantizar la sanidad vegetal, la salud, preservar el medio ambiente y la diversidad agraria. Se podr tam-
bin establecer por ellas condiciones especiales y restricciones cuantitativas procedentes en relacin a las con-
servacin in situ o ex situ (luego definidas en el artculo 44 de la Ley) y la utilizacin sostenible de los
recursos fitogenticos.
La comercializacin debe hacerse con la denominacin inscrita y, en principio, en envases precintados y
etiquetados, establecindose adicionalmente condiciones para el almacenamiento de las semillas y normas para
su comercializacin cuando proceden de otros Estados miembros de la Unin Europea o son importaciones de
terceros pases.
Se consideran proveedores a quienes ejercen profesionalmente alguna actividad de produccin, almacenaje,
importacin y comercializacin de semillas y plantas de vivero, pudiendo tratarse de productores o comer-
ciantes. Ser necesaria autorizacin expedida por la Comunidad Autnoma, con validez en todo el territorio
nacional, pudiendo perderse la condicin a consecuencia de una sancin o de haber perdido los requisitos es-
tablecidos para su tenencia. Se constituye adicionalmente un registro nacional de productores, de carcter in-
formativo.
Finalmente cabe decir que el proceso de produccin y precintado de semillas y plantas de vivero estar so-
metido a un control oficial para determinar si el material vegetal cumple los requisitos establecidos para la ca-
tegora del material de que se trate aplicables en su caso. El control oficial se llevar a cabo directamente por
las Comunidades Autnomas o bajo su supervisin, en las condiciones establecidas por la normativa vigente.
El control oficial se extender tambin a la comercializacin y la actividad de los proveedores.
El control oficial se efectuar de acuerdo con las normas internacionales generalmente aceptadas y lo esta-
blecido en la reglamentacin tcnica especfica.

5. RECURSOS FITOGENTICOS

Se dedica a esta finalidad el Ttulo V de la Ley, conteniendo una normativa que algunos denominan de prin-
cipios generales295, adecuada a los deseos de los ltimos tratados internacionales.
Por recurso fitogentico se entiende cualquier material gentico, de origen vegetal, que por extensin incluye
los hongos, con valor real o potencial para la agricultura y la alimentacin. A su vez, por material gentico:
material reproductivo y de propagacin vegetativa, que contiene unidades funcionales de la herencia.
Lo dispuesto en la Ley se aplica a los recursos fitogenticos para la agricultura y la alimentacin que re-
quieren de disposiciones especficas para su conservacin y utilizacin sostenible, considerndose siempre re-
curso fitogentico las variedades de conservacin. Se excluye de su mbito de aplicacin (regulndose por su
propia normativa) la lista de los cultivos esenciales comprendidos en el sistema multilateral que establece el
Tratado internacional sobre los recursos fitogenticos para la alimentacin y la agricultura.
Tras sealar la posibilidad de limitar el acceso a los recursos fitogenticos en determinadas circunstancias
(sealando obligaciones a los receptores), atiende la norma al establecimiento de un Programa Nacional de
conservacin y utilizacin sostenible de los recursos fitogenticos para la agricultura y la alimentacin, pre-
viendo tambin un Centro Nacional de Recursos Fitogenticos y el establecimiento de un conjunto de tasas
sobre la materia.

295
DE CASTRO VITORES, G. La Ley 30/2006, de 26 de julio, de Semillas y Plantas de Vivero en Derecho Agrario y Alimentario Espaol y de
la Unin Europea. Ed. Universidad Politcnica de Valencia y Tirant Lo Blanc, Valencia, 2007. Pp. 579.

174
Derecho Administrativo Agrario

6. INFRACCIONES Y SANCIONES

Sin perjuicio de las acciones civiles o penales que pudieran ejercitarse, el incumplimiento de los requisitos,
condiciones, obligaciones y prohibiciones relacionados con el Registro de variedades comerciales, recursos fi-
togenticos, produccin, comercializacin, control y certificacin de semillas y plantas de vivero, as como
con el Registro nacional de productores y con el Registro de comerciantes, sern considerados como infraccin
administrativa, de acuerdo con lo dispuesto en el Ttulo VI de la Ley y conforme al detalle de su contenido.
Son responsables de los hechos constitutivos de las infracciones tipificadas en la Ley las personas fsicas o
jurdicas que los cometan aun a ttulo de simple negligencia, as como las que, por accin u omisin, hayan
participado en ellos. Cuando el cumplimiento de las obligaciones previstas en esta Ley corresponda a varias
personas conjuntamente, respondern de forma solidaria de las infracciones que, en su caso, se cometan y de
las sanciones que se impongan.
En el supuesto de las herencias yacentes, comunidades de bienes y dems entidades que, carentes de perso-
nalidad jurdica, constituyen una unidad econmica o un patrimonio separado, sern responsables solidarios
los copartcipes o cotitulares, en proporcin a sus respectivas participaciones.
Sern responsables subsidiarios por el incumplimiento de las obligaciones impuestas por esta Ley que con-
lleven el deber de prevenir la infraccin administrativa cometida por otros las personas fsicas y jurdicas sobre
las que tal deber recaiga.
En el supuesto de infracciones graves o muy graves, cuando una infraccin sea imputada a una persona ju-
rdica, sern responsables subsidiarios las personas que integren sus rganos rectores o de direccin, siempre
que la infraccin sea imputable a su conducta dolosa o negligente.
En concreto, se considerarn responsables:

a) Cuando se trate de mercancas importadas o para exportacin, su importador o exportador.


b) De las infracciones en mercancas envasadas y debidamente precintadas, la persona fsica o jurdica cuyo
nombre o razn social figure en la etiqueta, salvo que se demuestre su falsificacin o mala conservacin
por el tenedor, siempre que sean conocidas o se especifiquen en el envase las condiciones de conserva-
cin.
c) De las infracciones en mercancas a granel o sin los precintos de origen, el tenedor de estas, excepto
cuando pueda acreditar la responsabilidad de otro tenedor.
d) En cualquier caso, si el presunto responsable prueba que la infraccin se ha producido por informacin
errnea, o por falta de informacin reglamentariamente exigida, y que es otra persona identificada la res-
ponsable de dicha informacin, la infraccin ser imputada a este ltimo.

El ejercicio de la potestad sancionadora (dividindose las infracciones en leves, graves y muy graves) en
ejecucin de la Ley 30/2006 corresponder, con carcter general, a las Comunidades Autnomas. La potestad
sancionadora ser ejercida por el Ministerio de Agricultura, Alimentacin y Medio Ambiente en lo que se refiere
a las infracciones que se cometan en relacin con la importacin o exportacin de variedades comerciales, se-
millas o plantas de vivero, a las infracciones graves tipificadas en el artculo 61.d y a las infracciones muy
graves tipificadas en el artculo 62.d y k.

175
Derecho Administrativo Agrario

CAPTULO xxI

INDUSTRIAS AGRARIAS

1. ANTECEDENTES NORMATIVOS EN LA MATERIA

Comenzando con la cuestin el pasado siglo, todas las normas reglamentarias y legales atribuan la ordena-
cin en materia de industrias agrarias al Ministerio de Agricultura. As lo hacan el Real Decreto de 25 de
octubre de 1907 y 21 de febrero de 1913, las leyes de 26 de mayo de 1933 y 23 de noviembre de 1935, llegando
de este modo al Decreto-Ley de 23 de agosto de 1937.
En definitiva, no es solo a partir de la Guerra Civil (lo que seala FERNNDEZ FARRERES296) cuando las
industrias agrarias presentan la singularidad de hallarse desgajadas del rgimen jurdico de las industrias en
general, sino que tal diferenciacin ya exista mucho tiempo atrs. Otra cosa es que la distincin prctica de las
potestades de uno y otro Departamento (Agricultura e Industria) no fuera tan ntida.
El Decreto-Ley de 1 de mayo de 1952, atribuye al Ministerio de Agricultura la ejecucin y desarrollo de la
Ley de 24 de noviembre de 1939 de Ordenacin y Defensa de la Industria Nacional, en relacin con las indus-
trias agropecuarias y forestales, reconociendo en su Exposicin de Motivos que existe una constante interfe-
rencia con el Ministerio de Industrias que conviene clarificar297.
El citado Decreto-Ley define como industrias agropecuarias a las enolgicas y sus derivados (alcoholes y
vinagres); las de conservacin de leche y fabricacin de mantecas y quesos; la sidrera; las mieles y ceras y la
sericicultura. Aade la norma que tambin tendrn dicho carcter de industrias agropecuarias, en el solo caso
de que se realicen dentro de la explotacin agrcola, la cervecera, la molinera, la panadera, la almidonera, la
feculera y la destilera de materias primas no azucaradas ni alcohlicas.
Igualmente se consideran industrias agrcolas todas aqullas que se refieran a la realizacin de las operacio-
nes necesarias para obtener de las plantas textiles sus correspondientes fibras en estado de agramadas o similar
(limpias y separadas del tallo para su utilizacin por la industria textil), las de secado y fermentacin del tabaco
y, en general, todas las comprendidas hasta obtener aquel estado del producto que constituye la materia prima
necesaria para la fabricacin de cigarros o cigarrillos o productos qumicos. Tambin se consideran industrias
agrcolas los molinos maquileros, considerados como tales aqullos que molturan grano por cuenta ajena me-
diante el pago de un canon en especie o numerario y cuya capacidad molturadora no exceda de cinco mil kilos
diarios.
Finalmente sern industrias forestales aqullas que realicen operaciones necesarias para la obtencin del
corcho en plancha; las de aserro y despiece de las maderas en rollo, hasta la obtencin de tablilla, tabln y lar-
gueros; la destilacin de leas para la fabricacin de carbn vegetal y la destilacin de mieras hasta su desdo-
blamiento en colofona y aguarrs, siempre que se realice en la propia explotacin; y la obtencin del esparto
picado y agranado apto para su empleo por la industria.
Respecto a las industrias forestales, la Ley de Montes de 8 de junio de 1957 (actualmente derogada por la
Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes) reiteraba en su artculo 80 las competencias del Ministerio de
Agricultura sobre las industrias de carcter forestal en trminos prcticamente coincidentes con los anteriores
de 1952.

296
FERNANDEZ FARRERES, G. Industria en Derecho Administrativo Econmico dirigido por MARTIN RETORTILLO, S. Editorial La Ley,
Madrid, 1991. Pp. 421 ss.
297
Puede verse un examen muy completo de la evolucin normativa en la voz Industria del Diccionario Jurdico Seix Barral, elaborada por VILLAR
PALAS, J.L.

177
Derecho Administrativo Agrario

En dicho precepto de la Ley de Montes se estableca que el Ministerio de Agricultura, conforme a los requi-
sitos que reglamentariamente se determinaran, podra disponer la calificacin de industrias de preferente inters
forestal para las que sean acreedoras de tal distincin. Las Industrias declaradas de inters nacional que utilicen
como primera materia o como medios auxiliares de imprescindible necesidad productos forestales se conside-
rarn industrias de preferente inters forestal a todos los efectos legales. El Ministerio de Agricultura podr
conceder, adems, dicha calificacin de preferencia a las industrias creadas por las Hermandades Sindicales de
Labradores y Ganaderos para el aprovechamiento de productos forestales en comarcas donde no existan otras
industrias y que contribuyan a facilitar empleo complementario a las poblaciones campesinas de montaa.
Los titulares de las industrias as calificadas gozaran, en su caso, de los beneficios siguientes:

a) Preferencia en la adjudicacin de elementos y materiales de procedencia nacional o de importacin que


el Ministerio de Agricultura acuerde destinar a atenciones de carcter forestal.
b) Los que en cada caso determine el Consejo de Ministros dentro de los autorizados por las Leyes para las
industrias de inters nacional.

2. EL ENCUADRAMIENTO DE LAS INDUSTRIAS AGRARIAS

El referido reparto competencial de las industrias entre los Ministerios de Industria y Agricultura (atribu-
yendo a ste la competencia sobre las industrias agropecuarias y forestales en los trminos atrs indicados) se
complet -seala FERNNDEZ FARRERES298- mediante el Decreto 508/1973, de 15 de marzo, sobre com-
petencias de los Ministerios de Industria y Agricultura en relacin con las industrias agropecuarias y forestales,
sealando en su artculo 2 que corresponde a cada Departamento la regulacin, ordenacin, fomento e ins-
peccin de las industrias incluidas en los sectores cuya competencia se les atribuye, que se extender desde la
recepcin de la materia prima hasta la preparacin del producto para su consumo o ulterior transformacin
industrial, todo ello conforme se establece en el anexo, sin perjuicio de las facultades que tenga reconocidas
cada Departamento en relacin con las reglamentaciones tcnicas o servicios pblicos.
El proceso de separacin se consolid definitivamente con la atribucin de las competencias sobre industrias
agrarias a la entonces Direccin General de Industrias Agrarias del Ministerio de Agricultura299. As, la normativa
sobre liberalizacin industrial se bifurca, atendiendo de una parte a las industrias en general300.
El deslinde entre unas empresas y otras presenta importantes efectos no solo en cuanto a la adscripcin mi-
nisterial de las actividades sino, muy especialmente, en cuanto a las competencias de los profesionales afectados
(ingenieros agrnomos e ingenieros industriales) por la tramitacin de los proyectos tcnicos para la instalacin
y traslado de las industrias agrarias.
Segn FERNNDEZ FARRERES301 la tradicional separacin de las industrias agrarias respecto a las in-
dustrias en general debe considerarse definitiva en orden a englobar las industrias agrarias en la rbrica material
agricultura y determinar as el concreto rgimen de distincin de competencias entre el Estado y las Comu-
nidades Autnomas (las cuales, no se olvide, tienen atribuidas en la actualidad las competencias sobre la ma-
teria302).
Tal distingo o separacin, recalcamos, debe hacerse sin perjuicio de tener en cuenta siempre que la especie
industria agraria no deja de pertenecer al gnero industria, lo que condiciona en gran medida su propia
naturaleza.
En esta ltima regulacin destacaba (ya superado y derogado por efecto de la accin normativa derivada de
la Directiva 2006/123/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los

298
Op. Cit. Pp. 422.
299
Decretos 3293/1975,de 19 de diciembre y 1716/1976, de 19 de diciembre.
300
Real Decreto 2135/1980, de 26 de septiembre
301
Op. Cit. Pp. 423.
302
MARTINEZ LPEZ-MUIZ, J.L. Competencias administrativas sobre industrias agroalimentarias en Castilla y Len. Revista Espaola de
Derecho Agrario y Alimentario, N 14 (septiembre-diciembre 1989). Pp. 35 ss.

178
Derecho Administrativo Agrario

servicios en el mercado interior y la legislacin interna y reglamentaria de desarrollo) el Real Decreto


2685/1980, de 17 de octubre, sobre liberalizacin y nueva regulacin de industrias agrarias, luego desarrollado
mediante Orden de 17 de marzo de 1981 del Ministerio de Agricultura303.

3. LA REGULACIN ACTUAL DE LAS INDUSTRIAS AGRARIAS

La actividad industrial de un pas es, en general, el motor de su economa y reflejo de sus perspectivas de
desarrollo, por lo que resulta lgica la presencia de la Administracin a fin de controlar, en mayor o menor me-
dida, el desarrollo de esta actividad. Como sealramos ms arriba, lo que vale para la actividad general de la
industria, vale tambin para las industrias agrarias.
FERNNDEZ FARRERES seala que la libertad de industria nunca ha sido completamente ajena a la in-
tervencin administrativa, que ha venido exigida para erradicar los obstculos a la misma, para potenciar su
desarrollo desde una perspectiva de economa general y para proteger otros bienes y derechos implicados en el
proceso industrial (proteccin de consumidores, salud pblica, medio ambiente...).
As se explican no solamente las limitaciones tradicionales al libre ejercicio de actividades industriales, sino
tambin la actual complejidad del sistema normativo ordenador de la industria, actualmente recogida en la Ley
21/1992, de 23 de julio, de Industria (LI en adelante).
Para comprender la afectacin de la legislacin general bsica de industria sobre la especfica de industrias
agrarias, debe apreciarse un matiz esencial en esta norma (artculo 3.4), en la medida en que su regulacin
afecta a las del sector agrario en la medida en que no exista una previsin especfica. Se conforma, con toda
lgica, un cuerpo normativo donde primero -a igualdad de rango jerrquico normativo y de competencia estatal
o autonmica- ser de aplicacin la legislacin sectorial y, en lo no previsto, la legislacin comn de indus-
tria.
Tampoco resulta ocioso, abundando en lo pluriforme y variado de la especie industrias agrarias el hecho
de que la descripcin de las industrias del sector es tratado en el artculo 3.4 de la siguiente forma:

Se regirn por la presente Ley, en lo no previsto en su legislacin especfica:



l Las industrias alimentarias, agrarias, pecuarias, forestales y pesqueras.

De acuerdo con lo indicado y, en defecto de previsin autonmica al respecto (en la medida en que las in-
dustrias agrarias estn atribuidas primeramente al legislador autonmico), el rgimen bsico comn supletorio
de tales industrias ser el de la Ley de Industria de 1992.
Dicha Ley ha venido a cumplir con una de las demandas ms insistentes desde el sector industrial, pues ha
clarificado el sistema normativo, a la vez que ha adecuado ste al nuevo contexto socio-econmico y poltico
derivado de la Constitucin, cuyo art. 38 establece la libertad de industria y comercio (ahora libertad de em-
presa).
Los objetivos bsicos son:

1. Establecer las normas bsicas de ordenacin de las actividades industriales por las Administraciones
Pblicas.
2. Fijar los medios y procedimientos para delimitar las competencias en industria de dichas Administracio-
nes.
3. Regular la actuacin de la Administracin del Estado en relacin con el sector industrial.

303
Sobre liberalizacin de industrias agrarias puede verse entre otras- la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de febrero de 1999, declarando con-
forme a Derecho el Real Decreto 736/1995, de 5 de mayo, que liberaliza diversas industrias agroalimentarias y entre ellas las de produccin de azcar.

179
Derecho Administrativo Agrario

4. Adaptar la regulacin de la actividad industrial en Espaa a la derivada de nuestra incorporacin a la


Unin Europea304 y la constitucin del mercado interior, lo que implica la necesidad de compatibilizar
los instrumentos de poltica industrial con los de la libre competencia y la circulacin de mercancas.

Lo bsico es competencia exclusiva del Estado, correspondiendo a las CCAA, su desarrollo y ejecucin.
As como tambin se reconoce al Estado el principio de unidad del orden econmico. Las normas bsicas, no
son slo de ejecucin autonmica, sino tambin de desarrollo diferente a cargo de cada Comunidad Autonma
en funcin de las concretas opciones de poltica industrial del territorio. La LOTCA y la posterior reforma es-
tatutaria recogieron este planteamiento y lo extendieron con carcter general.
Las CCAA beneficiarias recibieron una competencia exclusiva relativa a industria, sin perjuicio de lo que
determinen las normas del Estado por razones de Seguridad, sanitarias o de inters militar y las normas rela-
cionadas con las industrias que estn sujetas a la legislacin de minas, hidrocarburos y energa nuclear. No
obstante esta supeditada dicha competencia a:

- Coordinacin general de la economa.


- Poltica monetaria
- Queda reservada al Estado la autorizacin de transferencia de tecnologa extranjera.

Desde el punto de vista del rgimen jurdico, debe entenderse por actividad industrial la actividad dirigida
a la obtencin, reparacin, mantenimiento, transformacin o reutilizacin de productos industriales, el enva-
sado y el embalaje, as como el aprovechamiento, recuperacin y eliminacin de residuos o subproductos,
cualquiera que sea la naturaleza de los recursos o procesos tcnicos utilizados.
En nuestro caso, se trata del gnero industria sin perjuicio de las especialidades del supuesto de las industrias
agrarias.
Es por tanto la idea de elaboracin y transformacin la que caracteriza la actividad industrial, lo que permite
diferenciarla de las actividades comerciales o de transaccin.
Las finalidades del nuevo rgimen jurdico de la industria son tan diversas como proteger y garantizar el
ejercicio de la libertad de empresa industrial; la modernizacin, promocin industrial y tecnologa e innovacin
y mejora de la competitividad; la seguridad y la calidad industriales; responsabilidad industrial, y finalmente
la compatibilizacin de la actividad industrial con la proteccin del medio ambiente.

1.) Libertad de establecimiento

El art. 4 de la LI declara la libertad de instalacin, ampliacin y traslado de industrias liberalizndose com-


pletamente esta cuestin, de tal manera que slo ser necesaria la obtencin de autorizacin administrativa pre-
via en los casos en que una Ley as lo exija, sobre la base del inters pblico, o cuando reglamentariamente
venga estipulado como consecuencia de obligaciones del Estado derivadas de tratados y convenios internacio-
nales.
Lo que s resulta obligado a los industriales es la inscripcin de sus industrias en el Registro de Estableci-
mientos Industriales (adscrito al entonces Ministerio de Industria), a fin de disponer de una informacin bsica
que permita el control por la Administracin de las actividades que realizan. Generalmente tal adscripcin se
realiza mediante comunicacin de los registros autonmicos al registro estatal.
No obstante, el hecho de no existir, como regla general, necesidad de obtener autorizacin administrativa
previa para instalar una industria no significa que exista una total libertad en lo tocante a la localizacin, teniendo
en cuenta:

a) El planeamiento urbanstico; se deben desarrollar en las zonas expresamente previstas para ello en los
PGOU u homlogos.

304
BALLARIN MARCIAL, A. La industria agroalimentaria, marco legal en la CEE. Revista de Derecho Agrario y Alimentario, N 5 (julio-sep-
tiembre 1986), pgina 3.

180
Derecho Administrativo Agrario

b) Es necesario obtener licencia de apertura, como seala el art. 22 del Reglamento de Servicios, teniendo
por objeto verificar si los locales e instalaciones renen las condiciones de tranquilidad seguridad y
salubridad, y las que en su caso estuvieran en los planes de urbanismo debidamente aprobados.
c) Cualquier otro tipo de autorizacin que se pueda imponer.

2.) Promocin, modernizacin y competitividad industrial

Se prev necesariamente la instalacin de unas lneas generales de actuacin que coadyuven en el sentido
de equiparacin industrial con nuestros socios comunitarios, elevando el nivel tecnolgico y fomentando una
adecuada financiacin de las empresas industriales. Estos son los objetivos de los programas pblicos de pro-
mocin y modernizacin.
As tambin se prev la adopcin de programas de promocin industrial elaborados por la Administracin
General del Estado que sern ejecutados por sta y por las CCAA en su respectivo territorio. Se concretan en
incentivos pblicos y mediante la puesta en marcha de medidas laborales y de Seguridad Social especficas.

3.) Seguridad industrial

La Seguridad industrial tiene por objeto la prevencin y limitacin de riesgos, as como la proteccin contra
accidentes y todo tipo de siniestros que afecten a cualesquiera bienes y derechos. Para ello se articula una
poltica de prevencin y limitacin de riesgos a travs de reglamentos de seguridad, correspondiendo a la Ad-
ministracin Pblica comprobar por s misma, o a travs de organismos de control (que tendrn personalidad
jurdica), el cumplimiento de las disposiciones y requisitos de seguridad, de oficio o a instancia de parte inte-
resada. Se imponen distintas modalidades de sanciones desde la meramente pecuniaria, la prdida temporal a
recibir subvenciones, hasta la imposibilidad de contratar con la Administracin.

4.) Calidad industrial

Se pretende conseguir la mejora de los productos industriales, es decir, la mayor adecuacin posible entre
sus propiedades y caractersticas y las necesidades que pretendan satisfacer, lo que ser al mismo tiempo causa
de competitividad y consecuencia de la modernizacin.
Para tal fin la LI prev la creacin de una infraestructura constituida por agentes pblicos y privados que
controle y supervise la actividad industrial, a fin de que sta se desarrolle conforme a los requisitos tcnicos
exigidos y a travs de la promocin de la misma tanto por va de medidas de fomento como primando la ad-
quisicin de productos normalizados u homologados305.
La normalizacin es la actividad por medio de la cual se fijan las caractersticas tcnicas de los productos
industriales, atendiendo a su durabilidad, mantenimiento, seguridad, fiabilidad, e intercambiabilidad, a la vez
que determina y especifica los medios tcnicos pertinentes para la constatacin de que los productos renen
tales caractersticas.
La homologacin consiste en la aprobacin oficial de un producto, proceso o servicio a travs del rgano
competente y tiene como principal consecuencia el posibilitar la venta o instalacin del mismo en todo el te-
rritorio nacional.
Adems, la Administracin puede llevar a cabo controles a fin de verificar si se mantienen las condiciones
iniciales por las que se obtuvo la homologacin. Sin embargo como consecuencia de la libre competencia y
adecuacin a la normativa comunitaria se ha producido una progresiva sustitucin de la homologacin admi-
nistrativa por la certificacin que realizan entidades de certificacin y otras empresas bajo la supervisin de
los poderes pblicos.
En el especfico mbito de industrias agroalimentarias interesa destacar el extremo (que se ver nuevamente
en el estudio de la calidad agroalimentaria) de las normas y reglamentaciones tcnicas, que suponen un ajuste

305
Destaca en este mbito el Real Decreto 2200/1995, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de la infraestructura para la calidad
y la seguridad industrial.

181
Derecho Administrativo Agrario

entre el sistema de calidad y certificacin de procesos industrial y el especfico mundo agroalimentario. Inte-
resantes pronunciamientos sobre el mismo se contienen en el examen de la relacin entre potestad reglamentaria
y autoregulacin306.

A) Reconversin Industrial

La situacin de crisis econmica puede afectar a determinados procesos productivos, cuyo funcionamiento
deficiente incide negativamente en el desarrollo econmico del pas. El Estado se ve en la obligacin de inter-
venir con el fin de reestructurar dichos sectores econmicos, porque a l le corresponde la responsabilidad de
garantizar el correcto funcionamiento del sistema econmico en su totalidad, para lo que deber encauzar con-
venientemente las decisiones econmicas tanto de los agentes pblicos como de los privados.
Un instrumento til para la solucin de las crisis de determinados procesos productivos es, pues, la poltica
de reconversin industrial, medida de carcter estructural que abarca todo un sector econmico, imponiendo
una accin global y de conjunto.
MALARET I GARCA, entiende que la reconversin industrial supone, el ejercicio por el Estado de su
poder de direccin del proceso econmico en un determinado mbito sectorial, la industria, y en relacin a un
nmero reducido de empresas, las que pertenecen a sectores que deben modificar su estructura productiva y el
tipo de bienes fabricados.
Este proceso de reconversin es ordenado por el Estado en cuanto que tales sectores ocupan una determinada
posicin en la estructura econmica del pas. El principal objetivo de la reconversin industrial es, por tanto,
dirigir y facilitar los ajustes de las estructuras productivas, lo que obligatoriamente exige un planteamiento
temporal, la fijacin de unos objetivos y prioridades, y el mantenimiento de unas decisiones a medio y a largo
plazo, lo cual se realizar de forma integrada dentro de algn tipo de medida de programacin.
Junto al carcter sistemtico y globalizador de esta medida, tiene que entrar en juego el segundo elemento,
esto es, la voluntariedad para los agentes econmicos afectados de acogerse a las medidas de reconversin,
aunque realmente en muchos casos acogerse a dichas medidas significar la nica posibilidad de subsistir en
el mercado. No se puede en ningn caso deber que obligue al empresario a continuar realizando indefinidamente
una actividad de carcter econmico.
Tambin es necesario que exista un cierto grado de entendimiento entre todos los agentes sociales implicados
(reduccin de produccin y plantilla), as como promover mayores medidas de promocin industrial en las zonas
de mayor incidencia de la reconversin. No obstante, aun sin la existencia de un consenso, la Administracin
puede aprobar el plan de reconversin (art. 3.1 y 2 Ley Reconversin y Reindustrializacin de 26 julio 1984).
En dicha Ley se regul la poltica de reconversin de sectores econmicos en crisis, determinando un pro-
cedimiento estructurado en una serie de fases sucesivas, que finaliza con la elaboracin de los planes o progra-
mas de reconversin correspondientes a cada empresa, dentro de las condiciones generales establecidas en el
plan sectorial y en el correlativo Decreto de declaracin del sector en reconversin.
El sistema descansa en una actuacin en cascada en la que la LRR delimita el marco general, correspon-
diendo al Gobierno, con la participacin de los agentes econmicos interesados y de las CCAA afectadas, de-
terminando los objetivos a alcanzar y especificando las medidas dispuestas para ello (es criticada por
MALARET la posicin que ocupan las CCAA, que no se corresponde con su papel constitucional).
La determinacin de los objetivos y la concrecin de los medios y de las tcnicas a utilizar se lleva a cabo
a travs del instrumento de la planificacin, que ser aprobada por Real Decreto.
Por ltimo, la instrumentacin jurdica de la reconversin industrial se caracteriza, por un lado:

- Por la participacin de los interesados en el proceso de reestructuracin y, por otro,


- Por la flexibilidad del procedimiento -de carcter voluntario- y la intercambiabilidad de las tcnicas y me-
canismos de actuacin.

306
BERMEJO LATRE, J.L. Potestad reglamentaria vs. Autorregulacin en el mbito de las industrias agroalimentarias. Comentario a las Sentencias
del Tribunal Supremo de 18 de mayo de 2004 y de 9 de marzo de 2005. Revista Espaola de Derecho Administrativo, N 134.

182
Derecho Administrativo Agrario

CAPTULO xxII

COMERCIALIzACIN DE PRODUCTOS AGRARIOS

1. ANTECEDENTES LEGISLATIVOS

Seala AMAT ESCANDELL307 que desde el famoso Informe sobre la Ley Agraria presentado al Supremo
Consejo de Castilla por Gaspar Melchor de Jovellanos a finales del siglo XVIII no slo se afirmaba que la
suerte de la agricultura pende enteramente de las leyes, sino que se postulaba que el sistema de libertad en
el comercio interior de granos era el ms favorable a los consumidores, no teniendo otro objeto las modifica-
ciones que le han impuesto las leyes que el alivio y la seguridad de stos.
Excluido en el siglo XIX el comercio de productos agrcolas del Cdigo de Comercio (no se olvide que
sigue en vigor el artculo 326.2 del mismo: No se reputarn mercantiles:

2. Las ventas que hicieren los propietarios y los labradores o ganaderos de los frutos o productos de sus
cosechas o ganado, o de las especies en que se les paguen las rentas.), apenas hubo una legislacin especfica
sobre comercializacin de productos agrarios, sin perjuicio de concretas y muy intensas actuaciones normativas
sobre determinados productos agrarios cualificados por su carcter estratgico o valor econmico (pinsese en
los enfrentamientos relativos al azcar segn fuese proveniente de caa o de remolacha- surgidos en torno a
los primeros aos del siglo XX).
Las circunstancias polticas y sociales (significadamente la guerra civil espaola) obligaron a seguir un mo-
delo fuertemente dirigista dentro del que puede destacarse, entre otros, el caso de la creacin del Servicio Na-
cional del Trigo (sobre el que puede leerse ms en extenso en el correspondiente captulo sobre la materia).
Creado por Decreto-Ley de 23 de agosto de 1937, figuraban entre sus fines ordenar y fomentar la produccin
triguera, regular las compraventas de trigo, ordenar el almacenamiento y la distribucin y regular los precios
del trigo y otros cereales y leguminosas.
Siguiendo a AMAT ESCANDELL308 ser el Decreto Ley de 21 de julio de 1959 el que supuso un profundo
viraje de la poltica econmica, suprimiendo trabas y ampliando las facilidades para avanzar hacia unas rela-
ciones internacionales cada vez ms flexibles y liberalizadoras, permitiendo tanto la importacin como la ex-
portacin de productos agrarios en condiciones de libertad con el fin de que los empresarios espaoles tratasen
de producir en unas condiciones econmicas competitivas sin necesitar la proteccin arancelaria de otros tiem-
pos, con el consiguiente beneficio del consumidor tanto de los productos nacionales como extranjeros.
Ser el Primer Plan de Desarrollo Econmico y Social (aprobado mediante Ley de 28 de diciembre de 1963)
donde se reconozcan las dificultades de comercializacin interior de los productos agrarios y ganaderos, sea-
lando sus causas en la escasa participacin de los productos en los procesos de comercializacin, falta de ins-
talaciones de seleccin y preparacin de productos para su envo al mercado, elevado grado de imperfeccin
de los mercados de mayoristas y, sobre todo, excesiva fragmentacin del comercio, lo que origina elevados
costes de distribucin y merma la capacidad de compra del consumidor, perjudicando igualmente a los pro-
ductores.

307
AMAT ESCANDELL, L. Instrumentos jurdicos de la comercializacin agraria en Operacin Jovellanos. Propuestas de reforma para la agri-
cultura espaola. Edicin conjunta MAPA Consejo General del Notariado. Madrid, 2000. Pp. 261 ss.
308
Op. Cit. Pp. 262.

183
Derecho Administrativo Agrario

De acuerdo con lo expuesto el Estado deba recurrir a diversos mtodos intervencionistas entre los que des-
tacan la regulacin oficial de ciertos mercados (trigo y arroz), la creacin de centrales hortofrutcolas frigorficas
y la reestructuracin y ampliacin de funciones del entonces denominado Servicio de Defensa contra Fraudes.
Entiende AMAT ESCANDELL que, a la vista de la situacin anterior, surgen diversas normas directamente
ordenadas a regular instrumentos jurdicos para la comercializacin de los productos agrarios. En los aos se-
tenta del siglo XX aparece la regulacin de las Agrupaciones de Productores Agrarios, en los ochenta se regula
la contratacin de los productos agrarios y, finalmente en los noventa, surgen las Organizaciones Interprofe-
sionales Agrarias.
Sigamos la acertada ordenacin de la materia sealada por este autor, bien que luego se incluir la nueva
categora de los contratos alimentarios procedente de la ms reciente reforma legal del sector.

2. LAS AGRUPACIONES DE PRODUCTORES AGRARIOS

Surgen las APAs mediante Ley de 22 de julio de 1972, siendo posteriormente desarrolladas por Reglamento
de 26 de julio de 1973.
Seala la Ley de 1972 que uno de los aspectos en donde ms se manifiesta la necesidad de intervencin a
favor de la agricultura es en la comercializacin de los productos del campo, lo que corresponde a las transac-
ciones comerciales en origen. Es en esta fase donde se manifiesta una gran dispersin de la oferta agraria por
la dispersin en clases, calidades y pocas de entrega de los productos agrarios as como una escasa capacidad
de negociacin del sector.
Con la Ley se pretendi la concentracin y tipificacin de la oferta, promoviendo una disciplina de los agri-
cultores en materia de produccin, almacenamiento y comercializacin. Se fomentan as las agrupaciones orien-
tadas a la venta en comn de los productos agrcolas, bien que encuadradas todava (dada la poca de su
nacimiento) en la Organizacin Sindical.
Empleando para su agrupacin cualquier frmula asociativa (artculo 1) -aunque luego se habla especfica-
mente de cooperativas del campo, sus uniones, Grupos Sindicales de Colonizacin u otras formas asociativas
agrarias enmarcadas en la Organizacin Sindical, mencionando tambin otra empresas agrarias- se trata
de tipificar, comercializar y, en su caso, transformar los productos obtenidos.
Orientadas a la comercializacin de los productos de sus asociados, cuyo importe neto les revertir salvo el
importe de sus gastos de funcionamiento y reservas obligatorias, deben estar abiertas a la incorporacin de
otras empresas agrarias de la zona. Para aqullas agrupaciones as constituidas se prevn subvenciones espec-
ficas que sern calculadas porcentualmente en relacin al total de los productos comercializados, obteniendo
igualmente crditos y apoyos pblicos privilegiados. Como sealara BALLARIN MARCIAL309, hacer impo-
sible el juego de la Ley de King es la tarea ms fundamental de la comercializacin.
No se trat de crear nuevas frmulas asociativas agrarias sino de predicar una denominacin -agrupacin
de productores- a la que iban unidos determinados apoyos y privilegios administrativos, de ndole econmica
(subvenciones) o jurdica (consideracin especial a los efectos de la concesin de ciertos beneficios). Como
seala AMAT ESCANDELL310. esta normativa espaola dictada ms de diez aos antes de nuestra incorporacin
a la Comunidad Econmica Europea, ya imit algunos reglamentos comunitarios que regulaban las organiza-
ciones de productores agrarios (OPAs) y las organizaciones comunes de mercado (OCM) a las que nos some-
teramos desde 1986.

3. LOS CONTRATOS AGRARIOS


A) Ley 19/1982, de 26 de mayo, sobre contratacin de productos agrarios

La Ley 19/1982, de 26 de mayo, sobre contratacin de productos agrarios introdujo una nueva legislacin
que trat promover y ordenar las relaciones contractuales entre las empresas agrarias y la industria agroalimen-

309
BALLARIN MARCIAL, A. Estudios de Derecho Agrario y Poltica Agraria. Zaragoza, 1975. Pp. 799 ss.
310
Op. Cit. Pp. 263.

184
Derecho Administrativo Agrario

taria, por otro lado, cuando ambas partes, sometiendo sus acuerdos y contratos a la homologacin del hoy Mi-
nisterio de Agricultura, Alimentacin y Medio Ambiente, pretendan acogerse a los estmulos que se arbitran
en dicha norma.
En este entorno jurdico poltico ya aparecen las Comunidades Autnomas, cuyas incipientes pero amplsi-
mas competencias comienzan a condicionar la accin agraria del Estado sometindola y constrindola a las
muy concretas materias en las que se desarrolla sus potestades.
La normativa que se establece (artculo segundo de la Ley) podr aplicarse a aquellos contratos que versen
sobre productos agrarios destinados, total o parcialmente, a su almacenamiento, conservacin, acondiciona-
miento o transformacin industrial y que permitan establecer previsiones cuantitativas o cualitativas, durante
varios aos, para su comercializacin. Para ello el Gobierno determinar cada dos aos los productos suscep-
tibles de acogerse a su rgimen.
Determinado por el Gobierno que un producto es susceptible de acogerse al rgimen de la Ley, la Adminis-
tracin se abstendr de intervenir en apoyo de los excedentes del mismo cuando su produccin total supere el
volumen pactado, salvo que aqullos se deban a causas meteorolgicas. En ningn caso intervendr en apoyo
de los excedentes que provengan de productos no acogidos a los acuerdos previstos en el artculo cuarto de la
presente Ley. Declarado un producto como susceptible de acogerse al rgimen de la norma, seguir en dicho
rgimen durante el plazo de vigencia de los acuerdos homologados. Dicha declaracin podrn solicitarla las
Organizaciones Profesionales Agrarias a los efectos de que un producto sea susceptible de acogerse al rgimen
indicado.
Tras ubicarse el producto durante tres aos en la listas de los susceptibles de acogerse al rgimen de la Ley
sin que se haya establecido el correspondiente acuerdo interprofesional homologado, el producto quedar ex-
cluido de dicho rgimen hasta que el Gobierno, a propuesta del Ministerio de Agricultura, Alimentacin y
Medio Ambiente, y sin perjuicio de las competencias asignadas a los rganos de las Comunidades Autnomas
en los correspondientes Estatutos, considere conveniente su nueva inclusin.
Las relaciones contractuales entre las empresas agrarias y las adquirentes de sus productos se clasifican en
tres modalidades: a) Acuerdos interprofesionales; b) Acuerdos colectivos, y c) Contratos de compraventa de
productos, negociados bien colectivamente o bien a ttulo individual.
Se considera acuerdo interprofesional los compromisos de larga duracin, como mnimo dos aos, suscritos
de una parte por las Organizaciones Profesionales Agrarias, Sindicatos Agrarios y Cooperativas del Campo, y
de otra, por las empresas industriales o comerciales del mismo mbito y cuando tengan al menos, como objetivo,
la consecucin conjunta de fines de fomentar una situacin estable en los mercados u ordenar las transacciones
mediante la fijacin de precios y condiciones de suministro. Tales acuerdos tendrn la consideracin de con-
venios marco a los cuales debern referirse los contratos particulares. Las ayudas y estmulos de la Ley se apli-
carn sobre los contratos particulares realizados al amparo del acuerdo interprofesional homologado.
Establecido un acuerdo interprofesional, las partes fijarn para cada campaa de produccin convenios de
campaa que sern elaborados por las organizaciones signatarias del acuerdo interprofesional. Los citados con-
venios fijarn para cada ao o campaa agrcola, los programas de produccin, transformacin, almacenamiento
y comercializacin, en funcin de las previsiones de produccin y mercado, as como los precios del producto,
en funcin de los criterios adoptados, fijndose los objetivos de produccin y las aportaciones econmicas co-
rrespondientes a dicha campaa. Las relaciones y transacciones entre los productores agrarios y sus compra-
dores, para el producto objeto del acuerdo, se regularn por los contratos-tipo que debern ser homologados al
mismo tiempo que los convenios de campaa.
En ausencia de acuerdo interprofesional, se considerar como acuerdo colectivo, a los efectos de esta Ley
y para optar a sus beneficios, el conjunto de compromisos suscritos con los mismos objetivos que se sealan
en el artculo quinto, por varias empresas comerciales o industriales o sus organizaciones, cualquiera que sea
su mbito o especialidad de una parte, y los productores agrarios o sus organizaciones, de otra, y que sean ho-
mologados. La homologacin queda sin efecto si se alcanza luego un acuerdo interprofesional311.

311
AMAT ESCANDELL, L. La legislacin espaola sobre contratacin de productos agrarios como medio de regulacin del mercado en Revista
de Derecho Agrario y Alimentario, n 8, abril-junio 1987.

185
Derecho Administrativo Agrario

El desarrollo reglamentario de la anterior norma se produjo mediante el Real Decreto 2707/1983, de 7 de


septiembre, dictndose luego la Orden Ministerial de 22 de junio de 1984 por la que se establecen los procedi-
mientos generales de homologacin de las modalidades contractuales de la Ley.
Complementado pronto el Reglamento de 1983 con uno nuevo (aprobado mediante Real Decreto 2556/1985,
de 27 diciembre, luego modificado en 1990) las rdenes Ministeriales de homologacin llegan hasta 1991.

b) La Ley 2/2000, de 7 de enero, reguladora de los contratos tipo de productos agroalimentarios


La Ley 19/1982, de 26 de mayo, sobre contratacin de productos agrarios, estableca un sistema de contratos
tipo homologados incluido en un nivel de concertacin de acuerdo interprofesional o colectivo, que perdi
luego su razn de ser con la entrada en vigor de la Ley 38/1994, de 30 de diciembre, reguladora de las organi-
zaciones interprofesionales agroalimentarias, modificada por la disposicin adicional primera de la Ley 13/1996,
de 30 de diciembre, de Medidas fiscales, administrativas y del orden social, en la que las organizaciones inter-
profesionales agroalimentarias alcanzan su mxima expresin.
La experiencia acumulada en los aos de aplicacin de la Ley 19/1982, puso de manifiesto la necesidad de
contar con un mecanismo de homologacin de contratos que en algunos sectores se ha revelado como un ins-
trumento fundamental para el desarrollo de los mismos. Ahora bien, esa misma experiencia ha puesto de ma-
nifiesto que el sistema establecido en la citada ley era susceptible de mejorar, tanto en la simplificacin del
proceso como en las garantas del mismo (extremo expresamente invocado en la Exposicin de Motivos de la
nueva Ley 2/2000).
Como no poda ser de otro modo, ha sido objeto de modificaciones por la Ley 12/2013, de 2 de agosto, de
medidas para mejorar el funcionamiento de la cadena alimentaria. Muy significativamente, el nuevo artculo
2 de la Ley 2/2000 define el sistema agroalimentario como el conjunto de los sectores productivos agrcolas,
ganadero, forestal y pesquero, as como los de transformacin y comercializacin de sus productos.
La Ley 2/2000 regula el contrato agroalimentario de forma independiente a los acuerdos interprofesionales
o colectivos, estableciendo, sin embargo, la necesaria relacin con la normativa de organizaciones interpro-
fesionales agroalimentarias. Establece el procedimiento para su homologacin, fijando la necesidad de com-
probar su posibilidad, su trascendencia y la no perturbacin del sector como elementos precisos para ello.
Las comisiones de seguimiento se configuran como entidades con personalidad jurdica y carcter repre-
sentativo a los que se encomienda el seguimiento, promocin, vigilancia y control de los contratos agroalimen-
tarios homologados. Dada la importancia de las mismas en el correcto funcionamiento del rgimen contractual,
se regulan aquellos aspectos para su buen fin.
Asimismo, se prevn mecanismos de colaboracin entre la Administracin General del Estado y las Comuni-
dades Autnomas a fin de tener un sistema de informacin sobre los contratos tipo agroalimentarios homologados.
El carcter simplificador de la nueva norma en relacin con la normativa derogada, queda patente en el
clausulado exigido en los contratos y en el sistema previsto para resolver las controversias.
Las Comunidades Autnomas, en virtud de la competencia que les atribuye el artculo 148.7 de la Consti-
tucin y sus respectivos Estatutos, regularn esta materia en su mbito territorial. El Estado, en virtud de lo
dispuesto en el artculo 149.3 de la Constitucin, regula los contratos de tipo de productos agroalimentarios de
mbito superior al de una Comunidad Autnoma. Por ello, el mbito de actuacin de la ley (artculo 1) se limita
a regular la homologacin de los contratos tipo agroalimentarios cuyo mbito de aplicacin se extienda a ms
de una Comunidad Autnoma.
Se entiende as por contrato tipo agroalimentario aquel que se refiere a operaciones de trfico comercial de
productos en el sistema agroalimentario y obtiene la homologacin del Ministerio de Agricultura, Alimentacin
y Medio Ambiente.
Este contrato tipo homologado tendr la consideracin de modelo al cual podrn ajustar sus contratos, so-
metidos al derecho privado, los operadores del sistema agroalimentario.
Se regula luego su contenido tipo (identificacin de las partes, plazo de vigencia, objeto del contrato, precio
y condiciones de pago, forma de resolver las controversias y comisin de seguimiento), las comisiones de se-

186
Derecho Administrativo Agrario

guimiento, la solicitud de homologacin del contrato, la solicitud de homologacin, el procedimiento adminis-


trativo a seguir y su resolucin, el procedimiento de homologacin, la prrroga de la homologacin, el sistema
de resolucin de controversias y, finalmente, las infracciones y sanciones.

Respecto al precio (artculo 3.d) la Ley 12/2013 ha venido a sealar que dicho precio a percibir y los criterios
para su actualizacin sern libremente fijados por las partes signatarias del contrato, las cuales podrn tener en
cuenta, en su caso, indicadores de precios o costes. Estos indicadores debern ser objetivos, transparentes,
verificables y no manipulables. Aade que en la fijacin de los precios y condiciones de pago se tendr en
cuenta lo establecido al respecto por la normativa sectorial comunitaria.

La disposicin derogatoria nica de la Ley 2/2000, conforme a su naturaleza, deroga la Ley 19/1982, de 26
de mayo, sobre Contratacin de productos agrarios; el Real Decreto 2707/1983, de 7 de septiembre, por el que
se aprueba el Reglamento de la Ley 19/1982; el Real Decreto 2556/1985, de 27 de diciembre, por el que se re-
gulan los contratos de compraventa de productos agrarios contemplados en la Ley 19/1982, as como todas las
dems normas que las desarrollan.

La disposicin final primera de la Ley 2/2000, de 7 de enero, reguladora de los contratos tipo de productos
agroalimentarios, faculta al Gobierno para dictar cuantas disposiciones sean necesarias para el desarrollo y eje-
cucin de la Ley. Ser el Real Decreto 686/2000, de 12 de mayo el que regule reglamentariamente los contratos
tipo de productos agroalimentarios cuyo mbito de aplicacin se extienda a ms de una Comunidad Aut-
noma312.

En dicho Real Decreto se desarrollan los procedimientos de homologacin y prrroga de los contratos tipo
agroalimentarios. El carcter simplificador de dichos procedimientos es uno de los elementos que deben resal-
tarse y que tiende a facilitar a las organizaciones representativas su participacin en las propuestas de homolo-
gacin de contratos tipo. Se atiende luego al procedimiento para la solucin de las controversias que se
produzcan en la interpretacin y ejecucin de los contratos de compraventa ajustados al contrato tipo homolo-
gado, confiriendo un destacado papel mediador a las comisiones de seguimiento. Slo cuando stas no hayan
podido lograr una solucin satisfactoria en el plazo establecido, podrn las partes recurrir al arbitraje313.

Finalmente, se dedica el captulo IV a desarrollar el artculo 4 de la Ley relativo a las comisiones de segui-
miento, que se configuran como elemento clave de los contratos tipo y suponen un nexo de unin con las or-
ganizaciones interprofesionales agroalimentarias, habilitadas para proponer contratos tipo y designar en su seno
a la correspondiente comisin de seguimiento.

312
Sobre el proyecto de Real Decreto se emiti el Dictamen del Consejo de Estado 1556/2000, de 13 de abril de 2000.
313
El citado Dictamen del Consejo de Estado 1556/2000 introdujo una modificacin relevante en el proyecto remitido en consulta, precisamente sobre
esta cuestin del arbitraje. Esa es la callada, prudente y eficacsima tarea que compete al Supremo rgano Consultivo del Gobierno. Se dijo lo siguiente:

Examinado el proyecto en su conjunto, parece responder suficientemente a los fundamentos legales a los que sirve de desarrollo necesario, permi-
tiendo tanto el razonable diseo de un sistema procedimental de funcionamiento de los contratos tipo agroalimentarios como su coordinacin con los
mecanismos de control de las actuaciones de las entidades privadas (comisiones de seguimiento) en auxilio del cumplimiento de las finalidades pblicas
de garanta.
Una nica duda de legalidad suscita el proyecto en la forma que est redactado. Se refiere al entronque entre el mecanismo propio de resolucin de
conflictos (las indicadas comisiones de seguimiento) y el sistema arbitral.
La lgica del proyecto (perfectamente explicada en la Ley 2/2000 que se desarrolla) es la de que si se plantea un conflicto exista un previo rgano
de resolucin del mismo cercano al sistema especfico que se disea (la comisin de seguimiento). Agotado este mecanismo interno, debe procederse a
la formalizacin del arbitraje en el modo previsto en la Ley de 5 de diciembre de 1988.
As, el artculo 15.2 del proyecto indica que el procedimiento arbitral ser el establecido en la Ley 36/1988, de 5 de diciembre, de Arbitraje. Hasta
aqu es similar al artculo 10, segundo prrafo, de la Ley 2/2000 que dice en su inciso final:
El procedimiento arbitral ser el establecido en la Ley 36/1988, de 5 de diciembre, de Arbitraje.
Sin embargo, parece al Consejo de Estado, bajo tal nica prevencin legal, que no resulta justificado aadir en el Reglamento de desarrollo la
mencin: correspondiendo el nombramiento de rbitro a la Direccin General de Alimentacin.
En efecto, de la forma expuesta y sin que exista previsin legal expresa de cobertura en la Ley 2/2000, no parece ajustado a derecho designar regla-
mentariamente el arbitro desde la Direccin General de Alimentacin cuando lo que hay que seguir a tal efecto (segn la Ley 2/2000 que se desarrolla)
es el procedimiento arbitral establecido en la Ley 36/1988, sin perjuicio de que las partes puedan designar como rbitro (en el seno del convenio
arbitral) a quien deseen, segn indica el artculo 9 de la Ley de Arbitraje, incluida la Direccin General de Agricultura.
La anterior observacin se formula con el carcter de esencial, a los efectos prevenidos en el artculo 2.6 de la Ley Orgnica 3/1980, de 22 de abril,
del Consejo de Estado.

La norma fue dictada de acuerdo con el Consejo de Estado tras retirar el Gobierno el inciso final del artculo 15.2.

187
Derecho Administrativo Agrario

4. LOS CONTRATOS ALIMENTARIOS

Una modificacin sustancial se ha registrado en este mbito contractual en la medida en que una nueva
norma legal ha venido a cambiar las tradicionales relaciones jurdicas del sector. Se trata de la Ley 12/2013, de
2 de agosto, de medidas para mejorar el funcionamiento de la cadena alimentaria.

A) Motivacin de la nueva Ley

El hecho de que el sector agroalimentario presenta en Espaa un valor estratgico innegable (tanto en par-
ticipacin en el PIB como en otras magnitudes macroeconmicas) constituye una de las premisas de la Ley
12/2013, de 2 de agosto (en el BOE de 3 de agosto), de medidas para mejorar el funcionamiento de la cadena
alimentaria.
Resulta muy caracterstico de este sector econmico la coexistencia de un alto nivel de atomizacin (em-
presas de pequea dimensin) con grandes cadenas de distribucin nacionales e internacionales. La convivencia
de dos tipos de canales de venta (organizado y especializado) resulta otro de los factores que condiciona -y as
lo atestigua el Prembulo de la norma- la organizacin empresarial alimentaria. Junto a ello, la volatilidad de
los precios percibidos por los productores, el alto coste de los insumos y la inestabilidad de los mercados in-
ternacionales resultan otros factores coyunturales de peso.
No resulta difcil derivar de todo lo anterior la asimetra de los actores del sistema en su conjunto. Con la
idea clara de garantizar la unidad de mercado (que tiene otros productos normativos legales en marcha para su
aseguramiento), la cadena alimentaria constituye un factor clave de competitividad para la Ley. Y para ello se
ha decidido actuar, preferentemente, sobre los contratos alimentarios, que vienen a ofrecer un nuevo y destacado
rgimen legal.

b) Los nuevos contratos alimentarios

Con el objetivo ltimo (artculo 3) de mejorar el funcionamiento y vertebracin de la cadena alimentaria re-
duciendo el desequilibrio en las relaciones comerciales entre los diferentes operadores de dicha cadena, cobra
especial significacin un nuevo modelo de contrato alimentario.
Entendiendo por contrato alimentario aqul en el que una de las partes se obliga frente a la otra a la venta
de productos alimentarios o alimenticios e insumos alimentarios antes citados, por un precio cierto, bien se
trate de una compraventa o de un suministro de forma continuada y estimando que igualmente los contratos
de integracin son contratos alimentarios, se viene a obligar ahora de forma expresa y rotunda, y tal es el prin-
cipal contenido de la Ley- a su formalizacin por escrito (artculo 8.1) antes del inicio de las prestaciones que
tengan su origen en los mismos.
Aunque tal requisito de forma no lo es de existencia y validez del contrato (en ningn caso, precisa el ar-
tculo 8.2) s viene a convertirse en una obligacin nueva que da paso a llevar su contravencin al rgimen de
infracciones y sanciones previsto en la nueva norma legal.
Respecto al mbito de aplicacin de este nuevo contrato (artculo 2) cabe precisar, de una parte, que la Ley
se aplica a las relaciones comerciales que se produzcan entre los operadores que intervienen en la cadena ali-
mentaria desde la produccin a la distribucin de alimentos o productos alimenticios. A los efectos de esta Ley
no tendrn tal consideracin de relaciones comerciales (y por tanto se excluyen de su mbito de aplicacin)
las entregas de producto que se realicen a cooperativas agrarias y otras entidades asociativas, por parte de
los socios de las mismas, siempre que, en virtud de sus estatutos, vengan obligados a su realizacin.
No debe olvidarse que la nocin cadena alimentaria como conjunto de actividades que llevan a cabo los
distintos operadores que intervienen en la produccin, transformacin y distribucin de alimentos o productos
alimenticios excluye las actividades de transporte y las de hostelera y restauracin (artculo 5.a).
De otro lado, el mbito de aplicacin se refiere a las relaciones comerciales entre operadores que realicen
transacciones comerciales cuyo precio sea superior a 2.500 euros y siempre que se encuentren en algunas de
las siguientes situaciones (que la Ley define expresamente artculo 2.3- como de desequilibrio):

188
Derecho Administrativo Agrario

a) Que uno de los operadores tenga la condicin de PYME y el otro no.


b) Que, en los casos de comercializacin de productos agrarios no transformados, perecederos e insumos
alimentarios, uno de los operadores tenga la condicin de productor primario agrario, ganadero, pesquero
o forestal o una agrupacin de los mismos y el otro no la tenga.
c) Que uno de los operadores tenga una situacin de dependencia econmica respecto del otro operador,
entendiendo por tal dependencia, que la facturacin del producto de aqul respecto de ste sea al menos
un 30% de la facturacin del producto del primero en el ao precedente.
Como queda dicho, cualquiera de tales situaciones (no se olvide que la Ley habla literalmente de algunas
luego han de ser ms de una) motivan la obligacin de formalizar por escrito los contratos alimentarios entre
los operadores. Tambin cabe destacar que ser obligatoria la existencia de un contrato formalizado por escrito
en el caso de las operaciones de compra-venta a futuro o con precio diferido, excepto en aquellos casos en los
que, con carcter previo se pueda estimar que el precio del contrato ser en todo caso inferior a 2.500 euros.
Sobre el contenido del contrato alimentario, y aunque sean libremente pactados, como mnimo debe contener
los siguientes extremos (artculo 9): identificacin de las partes, objeto, precio (con expresa indicacin de todos
los pagos, incluidos los descuentos), condiciones de pago, condiciones de entrega y puesta a disposicin de los
productos, derechos y obligaciones de las partes contratantes, informacin que deben suministrarse las partes,
duracin del contrato (y condiciones de renovacin y modificacin) y, por fin, causas, formalizacin y efectos
de la extincin del contrato.
Como se puede apreciar, habr que analizar con mucho detenimiento la forma y condiciones de los contratos
para cuidar su delicado ajuste a la nueva y muy exigente Ley.
Como modelos referenciables ajustados a la misma pueden invocarse algunos desarrollados por diversas
interprofesionales314.

C) Las prcticas comerciales abusivas

Complementaria de la regulacin anterior, la Ley se extiende sobre lo que considera prcticas comerciales
abusivas (artculos 12 a 14).
As, se prohben las modificaciones de las condiciones contractuales establecidas en el contrato (salvo ob-
viamente- que se realicen por mutuo acuerdo de las partes). Recurdese que dentro del contenido mnimo de
los contratos alimentarios stos debern contener las correspondientes clusulas en las que se prevea el proce-
dimiento para su posible modificacin y, en su caso, para la determinacin de su eficacia retroactiva.
Tambin se prohben los pagos adicionales, sobre el precio pactado, salvo que se refieran al riesgo razonable
de referenciacin de un nuevo producto o a la financiacin parcial de una promocin comercial de un producto
reflejada en el precio unitario de venta al pblico y hayan sido pactados e incluidos expresamente en el corres-
pondiente contrato formalizado por escrito, junto con la descripcin de las contraprestaciones a las que dichos
pagos estn asociados (por entender que en tales supuestos se salva la reciprocidad de las prestaciones y el
equilibrio de las partes).
Adicionalmente, el contrato deber establecer los mecanismos de devolucin de los pagos anteriores que
hayan sido abonados, cuando las contraprestaciones o las actividades de promocin o anlogas vinculadas a
los mismos no se hayan ejecutado en los plazos y condiciones pactados.
Particular inters (siempre dentro del captulo sobre prcticas comerciales abusivas) revisten los preceptos
destinados al suministro de informacin comercial sensible (el cual deber concretarse tambin por escrito en
cuanto al modo de su ejercicio, siempre en inters de la salvaguarda de la confidencialidad de la informacin

314
Pueden verse los siguientes: Orden AAA/835/2014, de 12 de mayo, por la que se homologa el contrato-tipo de compraventa de limones con destino
a su comercializacin en fresco, que regir para la campaa 2014/2015; Orden AAA/836/2014, de 12 de mayo, por la que se homologa el contrato-tipo
de compraventa de limones con destino a su transformacin en zumo, que regir para la campaa 2014/2015; Orden AAA/837/2014, de 12 de mayo,
por la que se homologa el contrato-tipo de compraventa de pomelos con destino a su comercializacin en fresco, que regir para la campaa 2014/2015;
y finalmente la Orden AAA/838/2014, de 12 de mayo, por la que se homologa el contrato-tipo de compraventa de pomelos con destino a su transformacin
en zumo, que regir para la campaa 2014/2015.

189
Derecho Administrativo Agrario

transmitida) y la gestin de marcas, evitando en esta actividad en todo caso prcticas contrarias a la libre com-
petencia, con prohibicin expresa de aprovechamiento indebido por parte de un operador y en beneficio propio
de la iniciativa empresarial ajena.

D) Nuevas infracciones y sanciones

En lgico paralelismo con la nuevas obligaciones formales derivadas de la aparicin de los contratos por
escrito, las nuevas infracciones y sanciones vienen a especificar qu consecuencias sancionadoras derivarn
del incumplimiento de las novedosas obligaciones.
La no formalizacin por escrito de los contratos alimentarios de la Ley ser considerada una infraccin leve
(hasta 3.000 euros de sancin). Tambin lo sern las dems derivaciones de la nuevas exigencias de la Ley: no
incluir los extremos obligatorios en los contratos, no cumplir las condiciones de subastas electrnicas, realizar
modificaciones contractuales no pactadas, exigir pagos adicionales, exigir o revelar informacin sensible de
otros operadores o, finalmente, incumplir la obligacin de suministrar la informacin requerida por la autoridad
competente.
Pero no se olvide que la comisin de dos o ms infracciones leves en el plazo de dos aos (contados desde
la sancin por resolucin firme en va administrativa de la primera de ellas) ser un supuesto de infraccin
grave (de 3.001 a 100.000 de euros). Asimismo, se considera infraccin grave el incumplimiento de los plazos
de pago en las operaciones comerciales de productos alimentarios o alimenticios (conforme a lo establecido en
la Ley 15/2010, de 5 de julio, de modificacin de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen
medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales).
Finalmente se consideran infracciones muy graves (de 100.001 a 1.000.000 de euros) la reincidencia por la
comisin de dos o ms infracciones graves en el plazo de dos aos contados desde la sancin por resolucin
firme en va administrativa de la primera de ellas.
Y una precisin muy cualificada y que habr que tener muy presente (respecto de la falta de formalizacin
por escrito o la no inclusin de extremos que como mnimo deben figurar en los mismos): se presume, salvo
prueba en contrario, que son autores de las infracciones los operadores que no tengan la condicin de
PYME, los que no tengan la condicin de productor primario agrario, ganadero, pesquero o forestal o agru-
pacin de los mismos y los operadores respecto de los cuales el otro operador que interviene en la relacin se
encuentre en situacin de dependencia econmica, cuando cualquiera de ellos se relacione con otros operadores
que tengan la condicin de PYME o de productor primario o agrupacin de los mismos, o se encuentre en si-
tuacin de dependencia econmica.

E) Otros contenidos

Junto a mltiples invocaciones de las buenas prcticas en la contratacin alimentaria (con la creacin de un
Cdigo de Buenas Prcticas que habr de ser referenciado finalmente por los operadores) y el surgimiento de
un Observatorio de la Cadena Alimentaria (cuya finalidad prctica esencial ser vigilar tanto la formacin del
Cdigo anterior como la puesta en prctica efectiva de los dems contenidos de la norma), adicionalmente se
contienen varias modificaciones legales complementarias entre las que destacamos la nueva Agencia de Infor-
macin y Control Alimentarios (que sustituye a la Agencia para el Aceite de Oliva), la ordenacin de los labo-
ratorios agroalimentarios para el control dependientes funcionalmente del Ministerio de Agricultura,
Alimentacin y Medio Ambiente (junto con el obligado detalle de rango legal de las tasas que aplican sobre
los sujetos pasivos a los que afecta) y, finalmente, una modificacin del rgimen de las Organizaciones inter-
profesionales agroalimentarias a travs de una extensa y profunda reforma de la Ley 38/1994, de 30 de diciem-
bre.
Como apunte final en este cualificado mbito de las OIAs se revisa el propio concepto, las finalidades, el
procedimiento de reconocimiento, su nmero, los acuerdos a los que pueden llegar y sobre todo y muy cuali-
ficadamente- el procedimiento de extensin de sus normas (que igualmente tiene incidencia en otros destacados
sectores del ordenamiento que exceden esta descripcin general). Por fin, tambin figura una modificacin
(obligada) de la Ley 2/2000, de 7 de enero, reguladora de los contratos-tipo de productos agroalimentarios.

190
Derecho Administrativo Agrario

F) Entrada en vigor y adaptacin de contratos

La Ley entra en vigor a los 5 meses de su publicacin (lo que fue atendido en el Senado como ampliacin
del plazo inicialmente previsto de 3 meses que haba fijado el Congreso) y no cabe duda de que en esa fecha
(el 3 de enero de 2014) viene a suponer una innovacin importante en su sector, un mbito cada vez ms com-
plejo e interconectado que viene ahora a exigir relevantes actividades documentales con grave trascendencia
econmica en caso de incumplimiento.
Aunque la Ley (en su disposicin transitoria) establece que se aplicar a los contratos perfeccionados con
posterioridad a su entrada en vigor, no deja de observar que se aplicar a las renovaciones, prrrogas y nova-
ciones de contratos perfeccionados anteriormente, cuyos efectos se produzcan tras la entrada en vigor de esta
ley.

191
Derecho Administrativo Agrario

CAPTULO xxIII

LAS ORGANIzACIONES INTERPROFESIONALES AGROALIMENTARIAS

1. FUNDAMENTOS DE LA INTERPROFESIONALIDAD

Los ms antiguos estudios sobre la actuacin de los agricultores en la escena econmica postulan la nece-
sidad de su agrupacin para aumentar su eficacia.
Como sealan VATTIER FUENZALIDA y ESPN ALBA315, la coordinacin racional entre las distintas
fases de la cadena agroalimentaria es clave para una agricultura competitiva, abarcando desde la produccin e
industrializacin hasta la comercializacin de los productos.
La integracin vertical de la agricultura, una de cuyas principales manifestaciones son los contratos agro-
industriales entre una firma comercial y varios agricultores o ganaderos que se obligan a entregar productos o
producciones en unas fechas y condiciones determinadas, resulta un antecedente claro de esta nueva realidad
jurdica que aboca a la interprofesionalidad.
Es por ello que se ha sealado316 que la antesala de la legislacin de las organizaciones interprofesionales
se hallaba justamente en la legislacin sobre contratacin de productores agrarios iniciada en la Ley 19/1982,
de 26 de mayo y desarrollada por el Reglamento aprobado mediante Real Decreto 2707/1983, de 7 de septiem-
bre.
Es en dicha Ley de 1982 donde se encuentra la referencia a tres tipos de relaciones contractuales: Acuerdos
Interprofesionales, Acuerdos colectivos y Contratos de compraventa, refirindose a los primeros como com-
promisos de larga duracin -como mnimo de dos aos- suscritos por una parte por las Organizaciones Profe-
sionales Agrarias, Sindicatos Agrarios y Cooperativas del Campo y, por otra, por las empresas agroindustriales
y comerciales del mismo mbito.

2. LA LEY 38/1994, DE 30 DE DICIEMbRE

A) Su razn

Llegados a la Ley 38/1994 de 30 de diciembre, reguladora de las Organizaciones Interprofesionales Agroal-


imentarias, resulta que -como indica su Exposicin de Motivos- la reforma de la Poltica Agrcola Comn tiene
como uno de sus objetivos fundamentales una mayor orientacin de las producciones agrarias a las necesidades
del mercado. Ello implica una flexibilizacin de los mecanismos de intervencin que permitan una mayor ade-
cuacin de la oferta agraria a la demanda a travs de la actuacin del mercado.
Contina sealando que la nueva realidad de unos mercados agroalimentarios cada vez ms abiertos hace
necesario regular unos instrumentos de colaboracin y coordinacin entre los distintos intervinientes de la ca-
dena agroalimentaria que doten a los mismos de una mayor eficacia y transparencia.

215
VATTIER FUENZALIDA, C. y ESPN ALBA, I. Derecho Agrario, Editorial Reus, Madrid, 2005. Pp. 213 ss.
316
AMAT ESCANDELL, L. Comunicacin Las Organizaciones Interprofesionales Agroalimentarias en el VI Congreso Nacional de Derecho Agra-
rio, celebrado en Mlaga en marzo de 1997. Publicado en Estudios de Derecho Agrario, editado por la Asociacin Espaola de Derecho Agrario.

193
Derecho Administrativo Agrario

Por otra parte, el artculo 130.1 de la Constitucin establece que los poderes pblicos atendern a la moder-
nizacin y desarrollo de todos los sectores econmicos y, en particular, de la agricultura, de la ganadera y de
la pesca. Tal es el fundamento normativo previo a la aparicin de las OIAs en Espaa.
Las organizaciones interprofesionales agroalimentarias han experimentado un desarrollo importante en otros
Estados miembros de la Unin Europea que se encuentran entre los ms competitivos en su estructura produc-
tiva, configurndose como rganos de coordinacin y colaboracin de los distintos sectores del sistema agro-
alimentario.
Especial relevancia adquieren las organizaciones interprofesionales agroalimentarias en la consecucin de
los objetivos propios de una poltica de calidad, debiendo constituir un instrumento eficaz en su desarrollo.

b) mbito, concepto, finalidades y reconocimiento

De acuerdo con los artculos 1, 2 y 3 de la Ley 38/1994, la norma tiene por objeto regular el reconocimiento
de las organizaciones interprofesionales agroalimentarias como entes de naturaleza jurdica privada y la de sus
finalidades. Asimismo regula la aprobacin de los acuerdos que se tomen en su mbito, dentro del marco de
las relaciones interprofesionales en el sistema agroalimentario, en los casos establecidos y a los efectos de lo
dispuesto en la presente Ley.
La Ley 38/1994 fue modificada mediante la Ley 12/2013, de 2 de agosto, de medidas para mejorar el fun-
cionamiento de la cadena alimentaria buscando una nueva redaccin que dejase solucionados los problemas
del impago de la extensin de norma de interprofesionales de mbito regional y de figuras de calidad. Tambin
se incluyen nuevas funciones (entre ellas la posibilidad de hacer previsiones estadsticas, regulacin de oferta
y negociacin colectiva de precios) que debern en todo caso someterse a lo previsto en la normativa de com-
petencia nacional y comunitaria. Finalmente, actualiza el sistema de infracciones y sanciones.
Se entiende por sistema agroalimentario, a efectos de lo establecido en esta Ley, el conjunto de los sectores
agrcola, ganadero, forestal y pesquero, as como la comercializacin y transformacin de esos productos.
Por organizacin interprofesional agroalimentaria se entender, a los efectos de la presente Ley, (y una vez
incluida la modificacin operada por la 12/2013), aqulla, de mbito estatal o superior al de una Comunidad
Autnoma, que est constituida por organizaciones representativas cualquiera que sea la naturaleza jurdica
empresarial de sus representados, de la produccin, de la transformacin y en su caso de la comercializacin y
distribucin agroalimentaria.
Las organizaciones interprofesionales agroalimentarias se constituirn con todas o algunas de las siguientes
finalidades(de acuerdo con el nuevo artculo 3):

a) Velar por el adecuado funcionamiento de la cadena alimentaria y favorecer unas buenas prcticas en las
relaciones entre sus socios en tanto que son partcipes de la cadena de valor.
b) Llevar a cabo actuaciones que permitan mejorar el conocimiento, la eficiencia y la transparencia de los
mercados, en especial mediante la puesta en comn de informacin y estudios que resulten de inters
para sus socios.
c) Desarrollar mtodos e instrumentos para mejorar la calidad de los productos en todas las fases de la pro-
duccin, la transformacin, la comercializacin y la distribucin.
d) Promover programas de investigacin y desarrollo que impulsen los procesos de innovacin en su sector
y que mejoren la incorporacin de la tecnologa, tanto a los procesos productivos como a la competiti-
vidad de los sectores implicados.
e) Contribuir a mejorar la coordinacin de los diferentes operadores implicados en los procesos de puesta
en el mercado de nuevos productos, en particular, mediante la realizacin de trabajos de investigacin y
estudios de mercado.
f) Realizar campaas para difundir y promocionar las producciones alimentarias, as como llevar a cabo
actuaciones para facilitar una informacin adecuada a los consumidores sobre las mismas.

194
Derecho Administrativo Agrario

g) Proporcionar informacin y llevar a cabo los estudios y acciones necesarias para racionalizar, mejorar y
orientar la produccin agroalimentaria a las necesidades del mercado y las demandas de los consumido-
res.
h) Proteger y promover la agricultura ecolgica, la produccin integrada y cualquier otro mtodo de pro-
duccin respetuoso con el medio ambiente, as como las denominaciones de origen, las indicaciones ge-
ogrficas protegidas y cualquier otra forma de proteccin de calidad diferenciada.
i) Elaboracin de contratos tipo agroalimentarios compatibles con la normativa de competencia nacional
y comunitaria.
j) Promover la adopcin de medidas para regular la oferta, de acuerdo con lo previsto en la normativa de
competencia nacional y comunitaria.
k) La negociacin colectiva de precios cuando existan contratos obligatorios en los trminos previstos en
la normativa comunitaria.
l) Desarrollar mtodos para controlar y racionalizar el uso de productos veterinarios y fitosanitarios y otros
factores de produccin, para garantizar la calidad de los productos y la proteccin del medio ambiente.
m) Realizar actuaciones que tengan por objeto una mejor defensa del medio ambiente.
n) Promover la eficiencia en los diferentes eslabones de la cadena alimentaria mediante acciones que tengan
por objetivo mejorar la eficiencia energtica, reducir el impacto ambiental, gestionar de forma responsable
los residuos y subproductos o reducir las prdidas de alimentos a lo largo de la cadena.
) Diseo y realizacin de acciones de formacin de todos los integrantes de la cadena para garantizar la
competitividad de las explotaciones agrarias, empresas y trabajadores, as como la incorporacin a la ca-
dena de jvenes cualificados.
o) La realizacin de estudios sobre los mtodos de produccin sostenible y la evolucin del mercado, in-
cluyendo ndices de precios y costes objetivos, transparentes, verificables y no manipulables, que puedan
ser usados de referencia en la fijacin del precio libremente pactado en los contratos, siempre teniendo
en cuenta lo establecido al respecto por la normativa sectorial comunitaria.
p) Desarrollar e implementar la formacin necesaria para la mejora de la cualificacin profesional y em-
pleabilidad de los profesionales de los sectores agroalimentarios.
q) Cualquier otra que le atribuya la normativa comunitaria.

El artculo 4 establece que el hoy Ministerio de Agricultura, Alimentacin y Medio Ambiente otorgar el
reconocimiento e inscribir en el Registro, regulado en el artculo 14 de la presente Ley, a las organizaciones
interprofesionales agroalimentarias que as lo soliciten, y cumplan las condiciones siguientes:

a) Tengan personalidad jurdica propia y exclusiva para finalidades reconocidas a las organizaciones inter-
profesionales, as como carezcan de nimo de lucro.
b) Representen al menos el 51 por 100 de las producciones afectadas en todas y cada una de las ramas pro-
fesionales.
c) En funcin de la representacin de intereses as como del objeto social para el que han sido constituidas,
las cooperativas agrarias y las organizaciones de productores reconocidas podrn encuadrarse en el sector
de la produccin, de la transformacin y de la comercializacin, o en todos ellos simultneamente.
d) Su mbito de referencia abarque el conjunto de la produccin nacional, y sin perjuicio de lo establecido
en el artculo 5.
e) Sus estatutos se ajusten a las determinaciones establecidas en el apartado 2 de este artculo.

Respecto a los estatutos de las organizaciones interprofesionales agroalimentarias, para su reconocimiento


por el Ministerio, debern cumplir las siguientes determinaciones:

a) Regularn las modalidades de adhesin y retirada de los miembros que las conforman, garantizando la
pertenencia a la misma de toda organizacin representativa de mbito nacional que se comprometa al

195
Derecho Administrativo Agrario

cumplimiento de los mismos, siempre que acredite representar, al menos, al 5 por 100 de la rama profe-
sional a la que pertenece.
Asimismo, tendr garantizada su presencia toda organizacin de mbito autonmico que acredite repre-
sentar al menos el 50 por 100 de la rama profesional correspondiente de su mbito territorial, siempre
que el sector o producto de que se trate suponga al menos un 3 por 100 de la produccin final agraria
pesquera o agroalimentaria a nivel nacional, o el 8 por 100 de la produccin final agraria a nivel de Co-
munidad Autnoma.
b) Establecern la obligatoriedad para todos sus miembros del cumplimiento de los acuerdos adoptados por
la propia organizacin interprofesional agroalimentaria.
c) Regularn la participacin paritaria en la gestin de la organizacin interprofesional agroalimentaria del
sector productor de una parte, y del sector transformador y comercializador de otra.

El artculo 5 seala que el Ministerio con competencias en la materia slo reconocer una nica organizacin
interprofesional agroalimentaria por sector o producto, salvo lo dispuesto en los apartados siguientes del presente
artculo. Respecto a los productos agrarios y alimentarios con derecho al uso de figuras de proteccin de la ca-
lidad diferenciada podrn ser considerados, a los efectos del presente artculo, como sectores o productos dife-
renciados del de carcter general considerado en el apartado anterior, o de otros de igual o similar naturaleza.

C) Acuerdos y extensin de normas

El artculo 7 establece que las organizaciones interprofesionales agroalimentarias se ajustarn, para la adop-
cin de sus acuerdos, a las normas y principios recogidos en las normas y principios recogidos en la normativa
de defensa de la competencia nacional y comunitaria.
Cualquier tipo de acuerdo adoptado en el seno de una organizacin interprofesional agroalimentaria y que
se refiera a alguna de las finalidades reguladas en el artculo 3 de la Ley 38/1994, ser remitido al Registro de
Organizaciones Interprofesionales Agroalimentarias del Ministerio de Agricultura, Alimentacin y Medio Am-
biente, en el plazo de un mes desde su adopcin, mediante certificaciones en las que se haga constar el contenido
del acuerdo y el respaldo obtenido en el mismo, medida en tanto por ciento de productores y operadores y de
producciones afectadas.
Una vez adoptado un acuerdo en el interior de la organizacin interprofesional agroalimentaria, se elevaral
Ministerio , para su aprobacin, en su caso, mediante Orden Ministerial317, la propuesta de extensin de todas
o algunas de sus normas al conjunto total de productores y operadores del sector o producto. Cuando dicha
propuesta est relacionada con la competencia de otros Departamentos Ministeriales, la aprobacin se har me-
diante Orden Ministerial conjunta.
Slo podr solicitarse la extensin de norma regulada en el apartado anterior en el seno de una organizacin
interprofesional, en las condiciones que se establezcan por va reglamentaria, cuando concurra que:
a) El acuerdo es respaldado por al menos el 50% de cada una de las ramas profesionales implicadas.
b) La organizacin interprofesional agroalimentaria represente como mnimo al 75% de las producciones
afectadas.
Las propuestas de extensin de normas debern referirse a reglas relacionadas con:

a) La calidad de los productos, incluyendo en ella todos los aspectos relacionados con la sanidad de los
mismos o de sus materias primas, as como su normalizacin, acondicionamiento y envasado, siempre y
cuando no existan disposiciones reguladoras sobre la misma materia o en caso de existir, se coadyuve a
su cumplimiento o se eleven las exigencias de las mismas.

317
Puede verse como ejemplo de lo indicado el caso siguiente: Orden AAA/2461/2012, de 4 de octubre, por la que se extiende el acuerdo de la Or-
ganizacin Interprofesional del Porcino de Capa Blanca, al conjunto del sector y se fija la aportacin econmica para realizar la promocin del consumo
y de la demanda de carne de porcino, la optimizacin del conocimiento y de la transparencia informativa del sector porcino de capa blanca y la poten-
ciacin de la calidad y de la innovacin tecnolgica en el sector porcino de capa blanca espaol, junto con la realizacin de actividades a desarrollar
para asegurar una ptima gestin del sistema de extensin de norma, como un conjunto integrado, para las campaas 2012/2013, 2013/2014 y 2014/2015.

196
Derecho Administrativo Agrario

b) La mejor proteccin del medio.


c) La mejor informacin y conocimiento sobre las producciones y los mercados.
d) Las acciones promocionales que redunden en beneficio del sector o producto correspondiente.
e) Las acciones tendentes a promover la investigacin, el desarrollo y la innovacin tecnolgica en los di-
ferentes sectores.
f) La elaboracin de contratos tipo compatibles con la normativa nacional y comunitaria.

Slo podr solicitarse la extensin de normas reguladoras en el apartado anterior, en las condiciones que se
establezcan por va reglamentaria, cuando los acuerdos tomados cuenten, al menos, con el respaldo del 50 %
de los productores y operadores de las distintas ramas profesionales implicadas, que deben representar, a su
vez, como mnimo dos terceras partes de las producciones afectadas.
La acreditacin de representatividad se efectuar por las organizaciones miembros de la organizacin inter-
profesional correspondiente.
Reglamentariamente se establecern los mecanismos de control y seguimiento del cumplimiento de los
acuerdos de extensin de normas.
En cuanto a la aportacin econmica por la extensin de normas, seala el nuevo artculo 9 (tras la Ley
12/2013) que cuando, en los trminos establecidos en el artculo 8, se extiendan normas al conjunto de los
productores y operadores implicados, las Organizaciones Interprofesionales Agroalimentarias podrn proponer
al Ministerio de Agricultura, Alimentacin y Medio Ambiente, para su aprobacin, en su caso, la aportacin
econmica por parte de aqullos que no estn integrados en las mismas, de acuerdo con los principios de pro-
porcionalidad en la cuanta respecto a los costes de las acciones y de no discriminacin con respecto a los
miembros de las Organizaciones Interprofesionales Agroalimentarias.
No se podrn repercutir gastos de funcionamiento de la Organizacin Interprofesional Agroalimentaria
que no correspondan al coste de las acciones.
Respecto a la revocacin del reconocimiento de organizaciones interprofesionales agroalimentarias, se re-
coge en el artculo 11 y se dispone a tal efecto que el Ministerio revocar el reconocimiento de todas aquellas
organizaciones interprofesionales agroalimentarias que dejen de cumplir alguna de las condiciones establecidas
en el artculo 4 de esta Ley, previa audiencia de dichas organizaciones. Igualmente podr revocarse el recono-
cimiento de aquellas organizaciones interprofesionales agroalimentarias que hayan permanecido inactivas, sin
desarrollar ninguna de las finalidades establecidas en el artculo 3 de la presente ley, durante un perodo inin-
terrumpido de tres aos.La revocacin del reconocimiento se efectuar previa audiencia de las organizaciones
interprofesionales agroalimentarias afectadas y se inscribir en el Registro regulado en el artculo 14 de la pre-
sente Ley.

D) Rgimen sancionador

Las infracciones administrativas a lo dispuesto en la presente Ley se clasificarn en leves, graves y muy
graves:
Constituirn infracciones leves las siguientes:
a) El retraso injustificado en el envo al Ministerio de Agricultura, Alimentacin y Medio Ambiente de cual-
quiera de los documentos mencionados en los artculos 6 y 7 sobre documentacin y acuerdos de las Or-
ganizaciones Interprofesionales Agroalimentarias de la presente Ley.
b) El incumplimiento por los obligados al pago de la aportacin econmica obligatoria o de las cuotas en
que se desglose, en los supuestos de extensin dnorma aprobada por la autoridad competente, cuando su
cuanta no supere 6.000 euros.
Constituirn infracciones graves las siguientes:
a) La comisin, en el trmino de un ao, de ms de dos infracciones leves, cuando as haya sido declarado
por resolucin firme.

197
Derecho Administrativo Agrario

b) La no remisin al Ministerio de Agricultura, Alimentacin y Medio Ambiente, por parte de las Organi-
zaciones Interprofesionales Agroalimentarias de los acuerdos adoptados en su seno.
c) La no remisin al Ministerio de Agricultura, Alimentacin y Medio Ambiente de las cuentas anuales y la
liquidacin del ltimo ejercicio debidamente auditado, por parte de las organizaciones interprofesionales
agroalimentarias, cuando a lo largo del perodo anual stas hayan percibido aportaciones econmicas
obligatorias de todo el sector en virtud de una orden de extensin de norma aprobada por la autoridad
competente.
d) El incumplimiento por los obligados al pago de la aportacin econmica obligatoria o de las cuotas en
que se desglose, en los supuestos de extensin de norma aprobada por la autoridad competente, cuando
su cuanta supere 6.000 euros y no exceda de 60.000 euros.

Constituirn infracciones muy graves las siguientes:

a) La comisin, en el trmino de un ao, de ms de una infraccin grave de la misma naturaleza, cuando as


haya sido declarado por resolucin firme.
b) El desarrollo de actuaciones cuya finalidad sea contraria a las establecidas en el artculo 3 de esta Ley.
c) El incumplimiento de alguno de los requisitos establecidos para el reconocimiento de las organizaciones
interprofesionales agroalimentarias en el artculo 4 de esta Ley.
d) La denegacin de la adhesin como miembro de las organizaciones interprofesionales agroalimentarias
de aquellas organizaciones sectoriales de mbito nacional o autonmico que acrediten tener la represen-
tatividad mnima establecida en el artculo 4.2 a) de esta Ley.
e) La aplicacin del rgimen de aportaciones econmicas por extensin de normas de la presente Ley en
trminos distintos a los contenidos en la correspondiente Orden Ministerial.
f) El incumplimiento por los obligados al pago de la aportacin econmica obligatoria o de las cuotas en
que se desglose, en los supuestos de extensin de norma aprobada por la autoridad competente, cuando
su cuanta exceda de 60.000 euros.

Respecto a la tipificacin de sanciones establece el artculo 13 que las infracciones administrativas enume-
radas en el artculo anterior, podrn dar lugar a la imposicin de alguna o algunas de las siguientes sanciones:

a) Las infracciones leves con apercibimiento o multa de hasta 3.000 euros.


b) Las infracciones graves con multa comprendida entre 3.001 euros y 150.000 euros.
Adems podr ordenarse la suspensin temporal del reconocimiento de la organizacin interprofesional
agroalimentaria, a efectos de lo establecido en la presente Ley, por plazo no superior a un ao.
c) Las infracciones muy graves con multa comprendida entre 150.001 euros y 3.000.000 de euros.

Adems podr ordenarse la suspensin temporal del reconocimiento de la organizacin interprofesional


agroalimentaria, a efectos de lo establecido en la presente Ley, por un plazo comprendido entre un ao y un da
y tres aos. Asimismo, se podr ordenar la retirada definitiva del reconocimiento a la organizacin interprofe-
sional agroalimentaria, a los efectos previstos en esta Ley.
Seala la norma (tras la modificacin por la Ley 12/2013) que los criterios para la graduacin de la sancin
a aplicar sern los que determina la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administra-
ciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn.
La resolucin del procedimiento sancionador ser competencia de:

a) El Director General de la Industria Alimentaria, cuando la cuanta total de la sancin propuesta por el
instructor del expediente no supere los 100.000 euros.
b) El Secretario General de Agricultura y Alimentacin, cuando dicha cuanta exceda de 100.000 euros y
no supere los 300.000 euros.

198
Derecho Administrativo Agrario

c) El Ministro de Agricultura, Alimentacin y Medio Ambiente, cuando dicha cuanta exceda de 300.000
euros y no supere 600.000 euros.
d) El Consejo de Ministros, cuando dicha cuanta exceda de 600.000 euros o cuando se proponga como san-
cin la suspensin temporal o definitiva del reconocimiento de la organizacin interprofesional agroali-
mentaria.

E) Registro y representatividad de las OIA

El Registro de Organizaciones Interprofesionales Agroalimentarias se recoge en el artculo 14 de la Ley


38/1994, crendose en el entonces Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentacin.
En la forma en que reglamentariamente se determina, el Ministerio inscribir en este Registro a las organi-
zaciones interprofesionales agroalimentarias que haya reconocido los acuerdos adoptados por las mismas que
le hayan sido notificados.
Por lo que respecta a la representatividad de las OIA se crea el Consejo General de Organizaciones Inter-
profesionales Agroalimentarias como rgano colegiado adscrito al entonces Ministerio de Agricultura, Pesca y
Alimentacin.
El referido Consejo General de Organizaciones Interprofesionales Agroalimentarias actuar en Pleno y en
Comisin Permanente. El Pleno estar presidido por el actual Ministro de Agricultura, Alimentacin y Medio
Ambiente y estar compuesto, en la forma en que se determine reglamentariamente, por representantes de los
Ministerios de Agricultura, Alimentacin y Medio Ambiente, de Economa y Hacienda y de Sanidad y Consumo,
de las Comunidades Autnomas, de las organizaciones profesionales agrarias, organizaciones de cooperativas
agrarias y pesqueras, organizaciones de productores pesqueros reconocidas, organizaciones de la industria y
del comercio agroalimentario y de las organizaciones de consumidores.
El Consejo General de Organizaciones Interprofesionales Agroalimentarias desempear las siguientes fun-
ciones:

a) Emitir informes con carcter previo al reconocimiento o revocacin de las organizaciones interprofesio-
nales agroalimentarias por parte del Ministerio de Agricultura, Alimentacin y Medio Ambiente.
b) Emitir informes con carcter previo a la aprobacin de Acuerdos de extensin de normas y de aportacio-
nes econmicas de los no integrados en las organizaciones interprofesionales agroalimentarias, a que se
refieren los artculos 8 y 9 de esta Ley.
c) Asesorar al Ministerio en todas aquellas funciones que se atribuyen a dicho departamento en la presente
Ley.

El Ministerio de Agricultura, Alimentacin y Medio Ambiente dar traslado al Consejo General de Organi-
zaciones Interprofesionales Agroalimentarias de los documentos que las organizaciones interprofesionales agro-
alimentarias le hayan remitido en virtud de lo dispuesto en los artculos 6 y 7 de esta Ley.

199
Derecho Administrativo Agrario

CAPTULO xxIV

LAS DENOMINACIONES DE ORIGEN

1. ORGENES DEL SISTEMA

El Estatuto del Vino fue aprobado mediante Decreto de 8 de septiembre de 1932 (siendo elevado a Ley por
la de 26 de mayo de 1933) y con l se inici la primera regulacin de las denominaciones de origen en Espaa.
La Ley 25/1970, de 2 de diciembre, del Estatuto de la Via, del Vino y los Alcoholes configur en su Ttulo
III el rgimen de proteccin a la calidad de la produccin agroalimentaria en el que se enmarcan las denomi-
naciones de origen, contemplndose tambin la posibilidad de conceder el carcter de calificada a las mismas.
La Disposicin Adicional Quinta de ste contiene una autorizacin al Gobierno para que extienda el rgimen
de proteccin a aquellos productos agrarios cuya proteccin de calidad tenga especial inters econmico o
social.
Dicha norma legal fue desarrollada por un Reglamento aprobado por Decreto 835/1972, de 23 de marzo,
luego a su vez modificado parcialmente por el Real Decreto 1129/1985, de 22 de junio.
El desarrollo del Estado de las Autonomas produjo inicialmente un diferente grado de asuncin de compe-
tencias en esta materia por parte de las Comunidades Autnomas, coexistiendo al principio casos de competencia
exclusiva, competencia de desarrollo legislativo y ejecucin y, finalmente, supuestos en que slo se ha asumido
la funcin ejecutiva. Existi en el origen, en consecuencia, un diferente papel del Estado en cada uno de los
casos, definido por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (as por ejemplo la Sentencia del Tribunal
Constitucional 112/1995, de 6 de julio de 1995, recada en el conflicto positivo de competencia 1170/1988).
Muchos otros pronunciamientos recoge la citada STC 112/1995 (donde el Tribunal Constitucional interpreta
la expresin competencia exclusiva en colaboracin con el Estado), parte de los cuales nada tienen que ver
con el problema aqu planteado en el procedimiento de elaboracin del Real Decreto y parte han sido superados
por la evolucin del Estado autonmico. As, se refleja una situacin fctica muy distinta cuando se deca en
la referida STC-:
De manera que puede decirse que siete Comunidades Autnomas -la actora entre ellas- poseen competen-
cia exclusiva en la materia, dos tienen competencias de desarrollo legislativo y ejecucin de las normas bsicas
estatales, y otras ocho Comunidades Autnomas nicamente ostentan funciones de ejecucin.
En efecto, con el transcurso del tiempo, todas las Comunidades Autnomas han terminado asumiendo com-
petencias exclusivas en materia de Denominaciones de Origen (DO), slo diferenciadas por la forma en que se
invocan, por referencia al 149.1.13 (por ejemplo Andaluca o Galicia), en otros supuestos solo se refieren ge-
nricamente al 149.1 (casos de Valencia o Aragn) o mencionan que guardan competencia exclusiva sobre DO
en colaboracin con el Estado (Madrid, Pas Vasco, Castilla La Mancha y otras). Finalmente, un cuarto grupo
de Comunidades (as Murcia y Castilla y Len) solo sealan que tienen competencia exclusiva en la materia
sin hacer ms referencias a la Constitucin.

2. LA REGULACIN COMUNITARIA

Tras la legislacin comunitaria recogida inicialmente en el Reglamento (CEE) 823/87, de 16 de marzo, el


Reglamento (CEE) 2081/92 del Consejo, de 14 de julio de 1992, relativo a la proteccin de las indicaciones
geogrficas y las denominaciones de origen de los productos agrcolas y alimenticios, que entr en vigor el 26
de julio de 1993, establece las definiciones de Denominacin de Origen y de Indicacin Geogrfica de los pro-

201
Derecho Administrativo Agrario

ductos agrcolas y alimenticios, diferenciadas principalmente por el grado de vinculacin entre la calidad o ca-
racteres del producto con el medio geogrfico, y crea el sistema de proteccin correspondiente.
El anterior sistema de proteccin a la calidad en Espaa, contenido fundamentalmente en la ya citada Ley
25/1970, de 2 de diciembre, del Estatuto de la Via, del Vino y de los Alcoholes, estableca de forma anloga
dos niveles de proteccin: la denominacin de origen y la denominacin especfica.
Esta Ley fue completada por los Reales Decretos 1573/1985, de 1 de agosto, por el que se regulan las de-
nominaciones genricas y especficas de productos alimentarios, y 728/1988, de 8 de julio, por el que se esta-
blece la normativa a que deben ajustarse las denominaciones de origen, especficas y genricas, de productos
agroalimentarios no vnicos, los cuales permitieron potenciar el nivel de desarrollo de la proteccin de nombres
geogrficos de productos agroalimentarios espaoles.
La propia Administracin espaola clarific la inicialmente confusa situacin mediante la Orden Ministerial
de 25 de enero de 1994: en ella se dispuso que, a los efectos de lo dispuesto en el Reglamento (CEE) 2081/92,
de 14 de julio, relativo a la proteccin de las indicaciones geogrficas y las denominaciones de origen de los
productos agrcolas y alimenticios. La denominacin de origen (DOP) definida en el artculo 2.2.a), se corres-
ponde con la denominacin de origen definida en el artculo 79 de la Ley 25/1970, de 2 de diciembre.
Igualmente se indic en dicha norma que la indicacin geogrfica protegida (IGP) definida en el artculo
2.2.b), del Reglamento (CEE) 2081/92, se corresponde con la denominacin especfica con referencia al nombre
geogrfico creada en el artculo 96 de la Ley 25/1970, de 2 de diciembre, y definida en el artculo 3 del Real
Decreto 1573/1985, de 1 de agosto, por el que se regulan las denominaciones genricas y especficas de pro-
ductos alimentarios y en el artculo 17 del Real Decreto 728/1988, de 8 de julio, por el que se establece la nor-
mativa a que deben ajustarse las denominaciones de origen, especficas y genricas, de productos
agroalimentarios no vnicos.
Las disposiciones de la Unin Europea sobre vinos de calidad estn contenidas esencialmente en el Regla-
mento (CE) 1493/1999, del Consejo, de 17 de mayo, por el que se establece la organizacin comn del mercado
vitivincola. Dicho Reglamento fue desarrollado a nivel comunitario por los Reglamentos (CE) 1608/2000, de
la Comisin, de 24 de julio, por el que se fijan medidas transitorias sobre aplicacin del Reglamento 1493/1999
(modificado en cuanto a plazos por el Reglamento (CE) 699/2002, de 24 de abril), y el 753/2002, de la Comi-
sin, de 29 de abril, que fija determinadas disposiciones de aplicacin en lo que concierne a la designacin, de-
nominacin, presentacin y proteccin de ciertos productos vitivincolas. Los extremos reservados a la
legislacin comunitaria se contraen a zonas de produccin, variedades de vid, prcticas culturales, mtodos de
vinificacin, grado alcohlico volumtrico natural mnimo, rendimiento por hectrea, anlisis y evaluacin de
las caractersticas organolpticas del vino. Los dems espacios son los nicos que pueden regularse por cada
uno de los Estados miembros.
Pero dicha norma y su regulacin (sustentada sobre la figura de los Vinos de calidad producidos en una re-
gin determinada, vcprd) ha sido finalmente superada de nuevo por los Reglamentos 1234/2007318 y 110/2008,
conteniendo estos ya una regulacin de las DO y las IGP as como un procedimiento de registro que guarda si-
militud -desarrollada bajo la influencia de ste- con el previamente fijado por el Reglamento 510/2006 para los
productos agrcolas y alimenticios.

3. REGULACIN INTERNA DE LAS DENOMINACIONES DE ORIGEN. ESPECIAL


CONSIDERACIN DEL CASO DEL VINO Y SUS CLASES

Como muy acertada y descriptivamente indicara la Exposicin de Motivos de la Ley 24/2003, de 10 de julio,
de la Via y el Vino El otrora flamante Estatuto del Vino de 1970 ha quedado desfasado de tal forma que sera
difcil precisar cules de sus preceptos siguen en vigor. De ah la necesidad de una nueva Ley, ya sugerida por

318
Reglamento derogado por el Reglamento (UE) n 1308/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se
crea la organizacin comn de mercados de los productos agrarios y por el que se derogan los Reglamentos (CEE) n 922/72, (CEE) n 234/79, (CE) n
1037/2001 y (CE) n 1234/2007.

202
Derecho Administrativo Agrario

el Consejo de Estado en su memoria del ao 1996, si no se quiere continuar en este campo como deca Pomponio
que estaba el pueblo romano antes de las Doce Tablas: sine lege certa, sine iure certo (D.2.1.1.2).
La referida Ley 24/2003 estableci el nivel de proteccin319 para el vino de acuerdo con los siguientes pa-
rmetros:

a) Asegurar la calidad y mantener la diversidad de los vinos.


b) Proporcionar a los operadores condiciones de competencia leal.
c) Garantizar la proteccin de los consumidores y el cumplimiento del principio general de veracidad y de-
mostrabilidad de la informacin que figure en el etiquetado.
d) Permitir la progresin de los vinos en diferentes niveles con un grado de requisitos creciente, de modo
que cada nivel implique mayores exigencias que el inmediatamente inferior.
e) Contar con un sistema para el control previsto en esta Ley, realizado por un organismo pblico o pri-
vado

De acuerdo con el artculo 13 de dicha Ley320, segn el nivel de requisitos que cumplan y, en su caso, de
conformidad con la legislacin autonmica, los vinos elaborados en Espaa podrn acogerse a alguno de los
siguientes niveles:

a) Vinos de mesa:
1. Vinos de mesa.
2. Vinos de mesa con derecho a la mencin tradicional vino de la tierra.
b) Vinos de calidad producidos en una regin determinada (v.c.p.r.d.), en los que, a su vez, podrn estable-
cerse los siguientes niveles:
1. Vinos de calidad con indicacin geogrfica.
2. Vinos con denominacin de origen.
3. Vinos con denominacin de origen calificada.
4. Vinos de pagos.
La denominacin Cava tiene a todos los efectos la consideracin de denominacin de origen. En el marco
de la normativa comunitaria, los niveles establecidos en el prrafo a) del apartado 1 podrn aplicarse a otros
tipos de vinos distintos de los vinos de mesa.
Por su parte, los operadores podrn decidir el nivel de proteccin a que se acogen sus vinos, siempre que
stos cumplan los requisitos establecidos para cada nivel en esta Ley y en sus normas complementarias y, en
su caso, en la legislacin autonmica.
Cada nivel de proteccin contar con una regulacin general, que, en todo caso, recoger las obligaciones
derivadas de la normativa comunitaria, de esta Ley y, en su caso, de la legislacin autonmica, as como la co-
rrespondiente al sistema de control de los vinos. Asimismo, para el reconocimiento de la proteccin de un nom-
bre geogrfico empleado para la proteccin de un vino de la tierra o un v.c.p.r.d., ste deber contar con una
norma especfica reguladora, de acuerdo con los requisitos establecidos en cada caso.

319
No puede dejar de citarse otro brillante prrafo de la Exposicin de Motivos (que sospechamos debido en mucho a la mano del insigne jurista D.
Antonio Prez-Tenessa, Consejero Permanente de Estado, autntico ponente del dictamen del Consejo de Estado sobre el Anteproyecto de Ley al que
nos referimos: Dictamen 1631/2002, de 19 de septiembre de 2002) al respecto:
Si se compara este contenido con la amplitud del Estatuto del Vino de 1970, pudiera dar la impresin de que estamos ante un texto incompleto. Sin
embargo, no es as. Dado que esta materia se halla minuciosamente regulada por el Derecho comunitario, dejando escaso margen de maniobra a los
Estados miembros para el ejercicio de su potestad normativa, sera poco prudente incluir en una ley -cuyo principal objetivo es el de proporcionar una
seguridad jurdica que ahora no existe- previsiones contingentes.
320
No debe perderse de vista que, como se sealara en el indicado Dictamen del Consejo de Estado sobre el anteproyecto de Ley, la mayor parte de
la proyectada Ley -que a primera vista pudiera parecer incompleta- se dedica a la proteccin del origen y calidad de los vinos, as como al rgimen
sancionador, porque todo lo dems est regulado con detalle -como se indicar- en el Reglamento (CE) 1493/1999, del Consejo de la Unin Europea.
Y es que difcilmente cabra otra orientacin.

203
Derecho Administrativo Agrario

Las zonas de produccin, elaboracin y envejecimiento de los distintos niveles de proteccin debern estar
claramente delimitadas en funcin de criterios geogrficos y, en su caso, antrpicos.
Asimismo, cada nivel de proteccin deber tener variedades de vid asignadas y, en su caso, sus respectivos
rendimientos mximos. Igualmente, debern definirse las caractersticas de los vinos amparados por cada nivel.
De acuerdo con el artculo 16 una misma parcela de viedo podr proporcionar uvas para la elaboracin de
vinos con destino a un nico o a diferentes niveles de proteccin, siempre que las uvas utilizadas y el vino ob-
tenido cumplan los requisitos establecidos para el nivel o niveles elegidos, incluidos los rendimientos mximos
de cosecha por hectrea asignados al nivel elegido.
La totalidad de la uva procedente de las parcelas cuya produccin exceda de los rendimientos mximos es-
tablecidos para un nivel de produccin deber ser destinada a la elaboracin de vino acogido a otro nivel de
proteccin para el que se permitan rendimientos mximos superiores a la produccin de la indicada parcela.

4. DENOMINACIONES DE ORIGEN COMO bIENES DE DOMINIO PbLICO

Por lo que se refiere a la titularidad, uso y gestin de los bienes protegidos, los nombres geogrficos prote-
gidos por estar asociados con cada nivel segn su respectiva norma especfica, y en especial las denominaciones
de origen, son bienes de dominio pblico y no pueden ser objeto de apropiacin individual, venta, enajenacin
o gravamen. La titularidad de estos bienes de dominio pblico corresponde al Estado cuando comprendan te-
rritorios de ms de una Comunidad Autnoma y a stas en los dems casos.
Muy relevantes consideraciones se hicieron al respecto por el Consejo de Estado en su Dictamen sobre el
Anteproyecto de Ley. Aun siendo extensas merece la pena refrescarlas:

En el artculo 17 se configuran los nombres geogrficos protegidos y las denominaciones geogrficas


como bienes de dominio pblico, aadiendo en consecuencia que no pueden ser objeto de apropiacin indivi-
dual, venta, enajenacin o gravamen. As viene a consagrarse la doctrina del Tribunal Constitucional sobre
bienes de dominio pblico y sobre denominaciones de origen.
Esta influencia jurisprudencial se pone de manifiesto a partir de las Sentencias del Tribunal Constitucional
77/1984, de 30 de julio, 227/1988, de 29 de noviembre, 227/1988, de 29 de noviembre, 103/1989, de 8 de junio,
y 149/1991, de 4 de julio. En efecto, la Sentencia 227/1988 declar que la incorporacin de un bien al dominio
pblico supone no tanto una forma especfica de apropiacin por parte de los poderes pblicos, sino una
tcnica dirigida primordialmente a excluir el bien afectado del trfico jurdico privado, protegindolo de esta
exclusin mediante una serie de reglas exorbitantes de las que son comunes en dicho trfico iure privato.
Siguiendo esa misma orientacin, en cuanto se abstrae de considerar el demanio como una especie del de-
recho de propiedad, los redactores del anteproyecto no determinan la titularidad de aquellos bienes. En dicho
sentido, la Sentencia 149/1992, de 4 de julio, reiterando lo proclamado en las Sentencias 77/1984, de 30 de
julio y 227/1988, de 29 de noviembre, advierte que la titularidad del dominio pblico no es en s misma un cri-
terio de delimitacin competencial y, en consecuencia, la naturaleza demanial no asla a la porcin del terri-
torio as caracterizado de su entorno ni la sustrae de las competencias que sobre ese espacio corresponden a
otros entes pblicos que no ostentan esa titularidad.
Los redactores del anteproyecto han tenido presente la Sentencia 211/1990, de 20 de diciembre, del Tri-
bunal Constitucional. Advirti dicha sentencia que, a diferencia de la propiedad industrial, que presupone
un derecho individualizado de utilizacin exclusiva, la denominacin de origen se caracteriza por no ser
apropiable, objeto de propiedad individualizada o colectiva. La existencia de un concepto y una regulacin
autnoma de la denominacin de origen, diferente de la propiedad industrial, encuentra tambin reflejo en
el plano internacional. En suma, la denominacin de origen es un atributo que refleja la vinculacin existente
entre un lugar y un producto, cuya caracterstica de calidad se conecta al medio geogrfico en que se produce.
Se trata de una figura que no puede definirse por la materia a la que se aplica, de modo que tanto la expe-
riencia espaola como la de otros pases conocen denominaciones de origen de productos tradicionales vin-
culados al lugar geogrfico no alimenticios o agrcolas, por ejemplo, cermica, paos, tapices, bordados,
mrmoles, etc.

204
Derecho Administrativo Agrario

Siguiendo la doctrina expuesta, el anteproyecto corrige la orientacin del Estatuto de 1970 -donde se con-
figura la denominacin de origen como una marca colectiva- para incluir esa materia en el dominio pblico.
Se mantiene la idea, que acoge un cualificado sector doctrinal y que ya mantuvo el Consejo de Estado en su
dictamen 5.127, de 14 de diciembre de 1949, a cuyo tenor la Administracin requiere potestades ms que pro-
piedades, lo que denota el sentido funcional del dominio pblico y la orientacin que destaca en el dominio
pblico la tendencia a constituir un ttulo de intervencin administrativa con base en la categora de la dema-
nialidad. Como puso de relieve este Consejo en su mencionado dictamen 5.127, existen bienes a los que la
calificacin de dominio pblico se otorga fcilmente buscando nada ms que la direccin administrativa de
su aprovechamiento por los particulares.
A juicio del Consejo de Estado, la configuracin de las denominaciones de origen como parte integrante del
dominio pblico es uno de los aciertos que se manifiestan en el anteproyecto. Esta configuracin servir de ins-
trumento eficaz para potenciar la proteccin de aquellas denominaciones y nombres geogrficos. Cuestin dis-
tinta -en la que no se entra ahora- es la de precisar en cada caso la titularidad de ese dominio pblico.

En definitiva, no podr negarse el uso de los nombres protegidos a cualquier persona fsica o jurdica que
lo solicite y cumpla los requisitos establecidos para cada nivel, salvo que se hubiera impuesto sancin de prdida
temporal o definitiva del uso del nombre protegido o concurra otra causa establecida en la normativa estatal o
autonmica.
A efectos de su proteccin, los nombres geogrficos asociados a cada nivel no podrn utilizarse para la desig-
nacin de otros productos del sector vitivincola, salvo los supuestos amparados en la normativa comunitaria.
La proteccin se extender desde la produccin a todas las fases de comercializacin, a la presentacin, a
la publicidad, al etiquetado y a los documentos comerciales de los productos afectados. La proteccin implica
la prohibicin de emplear cualquier indicacin falsa o falaz en cuanto a la procedencia, el origen, la naturaleza
o las caractersticas esenciales de los vinos en el envase o en el embalaje, en la publicidad o en los documentos
relativos a ellos.
Los nombres geogrficos que sean objeto de un determinado nivel de proteccin no podrn ser empleados
en la designacin, presentacin o publicidad de vinos que no cumplan los requisitos de dicho nivel de proteccin,
aunque tales nombres vayan traducidos a otras lenguas o precedidos de expresiones como tipo, estilo, imitacin
u otros similares, ni aun cuando se indique el verdadero origen del vino. Tampoco podrn emplearse expresiones
del tipo embotellado en ..., con bodega en ... u otras anlogas.
Las marcas, nombres comerciales o razones sociales que hagan referencia a los nombres geogrficos pro-
tegidos por cada nivel nicamente podrn emplearse en vinos con derecho al mismo, sin perjuicio de lo previsto
en la correspondiente normativa comunitaria.
Los operadores del sector vitivincola debern introducir en las etiquetas y presentacin de los vinos, ele-
mentos suficientes para diferenciar de manera sencilla y clara su calificacin y procedencia, y para evitar, en
todo caso, la confusin en los consumidores.
Tras la delimitacin de los distintos tipos de vinos (ms arriba indicados) interesa destacar lo relativo (artculo
22) a los vinos con denominacin de origen.
En la forma indicada y a los efectos de la Ley 24/2003, se entender por denominacin de origen el nombre
de una regin, comarca, localidad o lugar determinado que haya sido reconocido administrativamente para de-
signar vinos que cumplan las siguientes condiciones:

a) Haber sido elaborados en la regin, comarca, localidad o lugar determinados con uvas procedentes de
los mismos.
b) Disfrutar de un elevado prestigio en el trfico comercial en atencin a su origen.
c) Y cuya calidad y caractersticas se deban fundamental o exclusivamente al medio geogrfico que incluye
los factores naturales y humanos.

Ser requisito necesario para el reconocimiento de una denominacin de origen que la regin, comarca o
lugar a la que se refiera hayan sido reconocidos previamente como mbito geogrfico de un vino de calidad

205
Derecho Administrativo Agrario

con indicacin geogrfica con una antelacin de, al menos, cinco aos. Junto a ello, y adems de los criterios
sealados en el artculo 15, la delimitacin geogrfica de una denominacin de origen incluir exclusivamente
terrenos de especial aptitud para el cultivo de la vid.
La gestin de la denominacin de origen deber estar encomendada a un rgano de gestin, denominado
Consejo Regulador, en la forma que la normativa de la Administracin Pblica competente determine. Exis-
tiendo Consejos Reguladores que dependen de la Administracin General del Estado por ser pluriautonmicos,
las elecciones a sus rganos directivos son tambin reguladas por el Ministerio de Agricultura321.
El precepto siguiente, contempla un supuesto especial, refirindose a los vinos con denominacin de origen
calificada. En tal caso, adems de los requisitos exigibles a las denominaciones de origen, las denominaciones
de origen calificadas debern cumplir los siguientes:

a) Que hayan transcurrido, al menos, 10 aos desde su reconocimiento como denominacin de origen.
b) Que los productos amparados se comercialicen exclusivamente embotellados desde bodegas inscritas y
ubicadas en la zona geogrfica delimitada.
c) Que su organismo u rgano de control establezca y ejecute un adecuado sistema de control, cuantitativo
y cualitativo, de los vinos protegidos, desde la produccin hasta la salida al mercado, que incluya un
control fsico-qumico y organolptico por lotes homogneos de volumen limitado.
d) Que en las bodegas inscritas, que habrn de ser independientes y separadas, al menos, por una va pblica
de otras bodegas o locales no inscritos, solamente tenga entrada uva procedente de viedos inscritos o
mostos o vinos procedentes de otras bodegas tambin inscritas en la misma denominacin de origen ca-
lificada, y que en ellas se elabore o embotelle exclusivamente vino con derecho a la denominacin de
origen calificada o, en su caso, a los vinos de pagos calificados ubicados en su territorio.
e) Que dentro de su zona de produccin, estn delimitados cartogrficamente, por cada trmino municipal,
los terrenos que se consideren aptos para producir vinos con derecho a la denominacin de origen cali-
ficada.

En tales supuestos, la gestin deber estar encomendada tambin a un Consejo Regulador.


A la organizacin interna de los rganos de gestin de los diferentes tipos de vinos se dedican los preceptos
25 y siguientes de la Ley.
Siendo esta materia muy susceptible de apreciar en ella un elevado grado de conflictividad competencial
entre el Estado y las Comunidades Autnomas, interesa destacar las Sentencias del Tribunal Constitucional
34/2013, de 14 de febrero de 2013 y 82/2013, de 13 de abril de 2013. Resultando especialmente relevantes en
cuanto a su consideracin de la ordenacin general de la regulacin autonmica en relacin a la via y el vino,
de la primera de ellas deriva una estimacin parcial del recurso con el siguiente fallo:

Que el artculo 27.2 de la Ley 24/2003, de 10 de julio, de la via y del vino, al sealar: Cuando el Re-
glamento de un v.c.p.r.d. opte por uno de los sistemas de control regulados en los prrafos c) o d) del apartado
anterior, la eleccin del organismo independiente de inspeccin o control corresponder, en todo caso, al ope-
rador que deba ser objeto de control vulnera las competencias de la Comunidad Autnoma de Catalua.

Tambin se contienen diversas consideraciones constitucionales sobre el modo en que han de interpretarse
diversos preceptos legales.
La segunda sentencia (82/2013) establece que los apartados 5, 7 y 9 del artculo 25 de la Ley, a los que la
disposicin final segunda, apartado 2 de la Ley 24/2003 declara bsicos, no son inconstitucionales siempre que
se interpreten en los trminos fijados en el fundamento jurdico 4 e), conteniendo otras relevantes considera-
ciones sobre la ordenacin general de la economa, agricultura y las denominaciones de origen. Sin perjuicio

321
Vase en tal sentido la Orden AAA/2483/2012, de 8 de noviembre, por la que se regula el proceso electoral a los consejos reguladores de denomi-
naciones de origen protegidas e indicaciones geogrficas protegidas dependientes del Ministerio de Agricultura, Alimentacin y Medio Ambiente y se
convocan elecciones.

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Derecho Administrativo Agrario

de que la regulacin vitivincola ha sido la ms avanzada en el mundo de la calidad agroalimentaria (y por ello
se ha centrado sobre la misma el examen de la materia), ello no quiere decir que sea la nica, amplindose cada
vez a ms productos la regulacin diferenciada de sectores de la agroalimentacin y la ganadera. Precisamente
en este ltimo mbito destaca, por ejemplo, la regulacin del uso del logotipo raza autctona en los productos
de origen animal322.
En todo caso no puede perderse de vista que los presupuestos jurdicos son sometidos a una continua revisin.
Fruto de la misma, que explica perfectamente como esta parte del ordenamiento jurdico administrativo (al
igual que otras tantas, pero muy especialmente sta) esta en perpetuo y continuo cambio. Baste para recordarlo
la simple mencin de la evolucin jurdica sectorial que se recoge con ocasin del dictamen del Consejo de
Estado (Pleno, 425/2014, de 26 de junio de 2014) sobre el anteproyecto de Ley de Denominaciones de Origen
e Indicaciones Geogrficas Protegidas de mbito supra-autonmico323.

5) LA PROTECCIN D