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vol 37 | no 112 | septiembre 2011 | pp.

43-61 | artculos | EURE 43

Globalizao e desafios urbanos:


Polticas pblicas e desigualdade
social nas cidades brasileiras
Margareth de C. Afeche Pimenta
Professora do Departamento de Arquitetura e Urbanismo, do Programa de Ps-
Graduao em Urbanismo, Histria e Arquitetura da Cidade, e do Programa de Ps-
Graduao em Geografia da Universidade Federal de Santa Catarina, Brasil. Mestre
pela COPPE-UFRJ e Doutora pela Universidade de Paris IV-Sorbonne.
Lus Fugazzola Pimenta
Professor do Departamento de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal de
Santa Catarina, Brasil. Mestre pela COPPE-UFRJ.
resumen | Os diversos ciclos de crescimento econmico evitaram uma redistribuio
mais equitativa da riqueza, agravando as desigualdades sociais e empobrecendo as
populaes urbanas brasileiras. Essa herana histrica agrava-se, no presente, pela
escamoteao do papel do Estado, substituindo o carter universal dos direitos sociais
destacando-se os servios essenciais como educao e sade - por procedimentos
ocasionais e corporativos respondendo, de forma subalterna, s exigncias do novo
perodo de acumulao mundial. Somando-se precariedade histrica, o abandono ou a
privatizao dos servios pblicos acompanha o novo ciclo de desemprego, explcito ou
dissimulado, permitindo que o Estado contribua para o reforo da pobreza e da excluso
social. A paisagem retratar a polarizao das classes sociais fazendo conviver locais de
representao da sofisticao suprflua com a banalizao da reproduo da vida. A
metrpole transforma-se em seu contrrio: de veculo de penetrao de inovaes e de
crescimento cultural transmuta-se em cenrio do medo e do antagonismo social.
palabras clave | Desigualdade social, pobreza, poltica urbana.
abstract | Several cycles of economic growth avoided a fairer distribution of wealth,
exacerbating social inequalities and increasing poverty of urban populations in Brazil.
This heritage is worsened in the present by the diminishing role of the state, replacing the
universal character of social rights most importantly essential services like education
and health - for casual and corporate procedures that respond, in a subordinate way, to
the demands of the new period of global accumulation. Adding to the historic instability,
the abandonment or privatization of public services is accompanied by a new cycle of
unemployment, explicit or hidden, that allows the state to contribute to the strengthening
of poverty and social exclusion. This text portrays the polarization of social classes by the
cohabitation of places of superfluous sophistication representations with the trivialization
of life reproduction. The metropolis turns into its opposite: from a position of vehicle for
innovations and cultural growth it transmutes into a scenery of fear and social antagonism.
key words | Social inequality, poverty, urban policy.
Recibido el 14 de abril de 2009, aprobado el 16 de mayo de 2011.
Agradecemos ao CNPq, Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico, Brasil, que financiou as pesquisas das
quais este artigo um dos resultados.
Correspondencia: Departamento de Arquitetura e Urbanismo - Centro Tecnolgico, Universidade Federal de Santa Catarina,
Campus Universitrio Trindade, 88040-900 Florianpolis/Santa Catarina, Brasil. Margareth de C. Afeche Pimenta, e-mail: pi-
menta.margareth@gmail.com | Lus Fugazzola Pimenta, e-mail: lpimenta@arq.ufsc.br

issn impreso 0250-7161 | issn digital 0717-6236


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Introduo

Os pases da Amrica Latina, de diferentes maneiras, conheceram diversos ciclos


de crescimento econmico sem, no entanto, amenizarem as precrias condies
de vida e a falta de acessibilidade aos servios elementares, indispensveis ao desen-
volvimento social. O Brasil, mesmo figurando entre as maiores naes em termos
de gerao de riqueza desde os anos 1980, continua a revelar elevados ndices de
desigualdade social, sem apresentar qualquer delineamento de polticas que possa
reverter os rumos at ento adotados, no sentido da construo de uma sociedade
mais equitativa.
Se nos perodos de crescimento econmico fez-se presente somente uma vaga
promessa de repartio posterior dos frutos da riqueza1, a crise subseqente veio
agravar os srios problemas sociais concernentes falta das condies mnimas para
a reproduo da vida. Paradoxalmente, so Governos considerados democrticos
que contribuem, a partir da insero submissa ao capital financeiro internacional,
para o aprofundamento da sociedade desigual. A crise, trazendo consigo a fragili-
zao dos vnculos empregatcios e o desemprego, veio se somar herana de um
mercado de trabalho amplamente baseado no setor informal, onde grandes par-
celas da populao j se encontravam excludas das poucas protees sociais exis-
tentes. Os governos que se sucederam aps os anos 1980, nada mais fizeram que
retirar dos trabalhadores os j frgeis direitos sociais que haviam sido outorgados
no governo do Presidente Getlio Vargas a partir dos anos 19302. Perodo em que
o Estado intervm na regulao entre as relaes capital-trabalho por ocasio da
constituio do mercado nacional unificado, no sentido de priorizar os interesses
do capital industrial (Oliveira, 1982). Nos diferentes ciclos de crescimento econ-
mico no houve correspondncia de polticas de cunho social, ficando os sucessivos
Governos restritos adoo de medidas de regulao dos mercados de trabalho e
de consumo (Bolaffi, 1982).
instabilidade empregatcia dos anos 1990 soma-se a falta de polticas efe-
tivas de redistribuio da renda e de criao de oportunidades de superao das
desigualdades sociais. Medidas assistencialistas, de carter puramente imediato,
no podem ser consideradas substitutivas das polticas sociais, as nicas capazes de
gerar condies para a superao das desigualdades sociais, pressuposto fundamen-
tal para a constituio de uma sociedade de direitos. So os servios pblicos ele-
mentares (educao e sade, principalmente), concebidos como direitos universais,
que podem criar as condies de ruptura desse processo histrico de ampliao das
desigualdades sociais. Relaes clientelistas tendem a se retroalimentar pela coni-

1 Conforme promessa de Delfim Neto, ento Ministro do Governo Garrastazu Mdici, seriam necessrios sacrifcios
para se alcanar as taxas de crescimento de meados da dcada de 1970, ou seja, o bolo precisava primeiro crescer
para poder ser partilhado posteriormente. Delfim Neto continua por aqui, sendo ouvido pelos sucessivos governantes,
mas sem se sentir obrigado a responder pela repartio prometida.
2 A CLT (Consolidao das Leis do Trabalho), instituda em 1943 unifica a legislao trabalhista e vem se seguir cria-
o da Justia do Trabalho em 1939. No primeiro Governo Vargas j havia sido estabelecida a Carteira de Trabalho e a
sindicalizao, primeiros passos no sentido de regulamentao da fora de trabalho. (Fausto, 1978)
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vncia entre os interesses em jogo e, por isso, necessitam que as poucas mudanas
introduzidas sejam sempre no sentido da permanncia das dependncias e dos fa-
vores. Para que essas relaes assimtricas se estabeleam, faz-se necessrio manter a
estrutura da pirmide social o mais imutvel possvel, perpetuando a diferenciao
social. A sociedade dual passa a ser uma caracterstica constante3, contrapondo as
diferenas a partir da extremada concentrao da renda, o que vem fragilizar a pos-
sibilidade de construo de uma sociedade de direitos. A paisagem fica, ento, mar-
cada pela convivncia explcita dos signos ostentatrios da riqueza (Veblen, 1970)
com a rudeza das dificuldades de reproduo da vida cotidiana.
Assim, esse incio de sculo XXI coloca para as metrpoles e para as grandes
cidades brasileiras aquelas que so o destino privilegiado dos destitudos que pro-
curam suas estratgias de sobrevivncia ao lado da riqueza concentrada - o desafio
de superar as enormes desigualdades sociais que se desenham nos cenrios urbanos.
A fragmentao espacial, a paisagem desigual e a violncia urbana demonstram que
a sociedade se bipolariza e, com isso, as possibilidades de convvio se amesquinham.

Ciclos de crescimento e desigualdades sociais no Brasil

Ao longo da histria de seu processo de industrializao desde meados do sculo


XIX, o Brasil construiu um parque fabril dinmico e diversificado. Realizou este
percurso a partir da industrializao em ordem inversa - da produo de bens
de consumo no-durveis at bens de produo (Rangel, 1982) utilizando-se
do processo de substituio gradativa de importaes (Tavares, 1981, 1985). As-
sim, conseguiu mudar sua posio de fornecedor mundial de produtos primrios
a exportador de manufaturados graas, sobretudo, poltica de incentivos gover-
namentais instituda aps a dcada de 1970. Os constantes ciclos renovadores da
economia, baseados na superao dos atrasos relativos e no uso das potencialidades
em termos de recursos e mercado interno, fizeram o Brasil crescer a taxas mdias
superiores a 7% ao ano aps a Segunda Guerra Mundial, alcanando ndices inve-
jveis no decorrer dos anos 70 (em torno de 10% a 11% ao ano) (Batista Jnior,
2000). Os sucessivos planos econmicos estabelecidos durante os anos 1980 - a
dcada perdida - no conseguiram reverter a crise fiscal do Estado e sua incapa-
cidade de saldar os compromissos internacionais assumidos. Baseados em fluxos
volteis ou de curto prazo, significavam agora restries considerveis aos gastos
governamentais em setores onde a dvida social vinha historicamente agravando-se,
transformando o Brasil num dos pases mais desiguais do mundo.
A hegemonia americana - fortalecida aps a queda do muro de Berlim e a dis-
soluo da Unio Sovitica - impe modelos generalizantes aos pases latino-ame-
ricanos, baseados na alta dos juros e valorizao cambial - o que torna os produtos
3 O fato de caracterizar a sociedade como polarizada em sua desigualdade social e, portanto, dual, no necessariamente
significa a existncia de circuitos independentes - ou seja, no contradiz a Crtica Razo Dualista de Oliveira
(1972) -, mas pretende acrescentar a idia de uma pirmide social descontnua e fragmentada, conforme concepo de
Santos (1979). Pode-se considerar, assim, uma sociedade desigual e combinada, conforme a crtica de Trostsky (2007)
III Internacional, j transformada pelo Stalinismo.
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menos competitivos internacionalmente -, na deflao e no desemprego (Tavares,


1999). O Brasil foi um dos ltimos pases a se adaptar nova lgica da globalizao
financeira, adotando a poltica de liberalizao comercial e financeira no sentido
de atrair recursos externos. Cativo de compromissos financeiros internacionais, o
Estado brasileiro permitiu um processo de desnacionalizao e desorganizao do
seu parque industrial, alm de um rebaixamento das condies de competitivida-
de internacional dos produtos nacionais. As privatizaes realizadas em nome do
saneamento das finanas pblicas restringiram-se transferncia patrimonial, sem
aumento substantivo do parque industrial j instalado (Tavares, 2000). A abertu-
ra indiscriminada do mercado nacional - exercida pelo imperativo dos princpios
neoliberais e pelo discurso globalizante levou rpida reverso de uma histria
de crescimento contnuo e promissor, provocando processos de crise e de desnacio-
nalizao de empresas tradicionais devido ao combinada entre necessidade de
modernizao e insolvncia financeira (Castro, 2000).
A globalizao perversa, baseada na democracia de mercado e no neoliberalis-
mo, assim como na transnacionalizao do territrio - acomodando tanto a escala
tcnica como poltica do territrio, ao novo ciclo de acumulao mundial define, a
partir da mediao do Estado Nacional, uma poltica econmica baseada no ajusta-
mento aos critrios produtivos e creditcios das grandes corporaes internacionais
(Santos, 1994). A solidariedade das mutaes no plano mundial , assim, em gran-
de parte, administrada (Santos, 1991, p. 11). O Estado nacional, representado so-
bretudo pelos governos eleitos a partir do incio dos anos 1990, comportou-se como
um elo neste processo de adaptao da economia nacional, permitindo ou mesmo
estimulando a desnacionalizao do parque fabril, desviando recursos da pesquisa
cientfica e tecnolgica e condenando o Brasil exportao de commodities (Castro,
2000b). Permite, assim, um aumento da defasagem tecnolgica e produtiva, aban-
donando qualquer projeto nacional de desenvolvimento (Tavares, 2001).
Contrariamente aos perodos anteriores, a crise que se agrava promove a urba-
nizao sem crescimento, herana de conjuntura poltica global, que inclui a crise
mundial da dvida externa do final da dcada de 1970, e a subseqente reestrutu-
rao das economias do Terceiro Mundo sob a liderana do FMI nos anos 1980
(Davis, 2006). O mundo conhece uma urbanizao continuada apesar da queda
do salrio real, da alta dos preos e da disparada do desemprego urbano a partir da
dcada de 1990, promovendo uma perversa expanso urbana. A pobreza de novo
tipo, sem esperanas de superao de sua condio, varia, no entanto, segundo a
qualidade da interveno do Estado. Contrariamente ao preconizado pelos inte-
resses do capital financeiro internacional atravs de seus interlocutores, no caso,
o FMI e o Banco Mundial -, no foram os pases que submeteram seus Estados
lgica da globalizao aqueles que obtiveram xito nos processos de desenvol-
vimento nacional. Pases dirigistas (como a China, por exemplo) ou fortemente
protecionistas (como pases europeus) lograram um crescimento econmico e tec-
nolgico acelerado, expandindo seus mercados interiores, elevando a renda interna.
Em contrapartida, o privilgio atribudo ao supervit primrio, sacrificando todas
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as medidas de carter social efetivamente transformadoras da pirmide social, levou


extenso inusitada da pobreza. Isso o que se assiste no Brasil, sobretudo, a partir
da dcada de 1990.
A falta ou precariedade dos servios pblicos, que foram herdadas historica-
mente, vem se agravar, no momento presente, pela escamoteao do papel do Esta-
do, substituindo a noo de polticas pblicas por intervenes setoriais, segmenta-
das e assistencialistas. Substitui-se assim, o carter universal dos direitos sociais por
procedimentos ocasionais e corporativos que respondem, de forma subalterna, s
exigncias do novo ciclo mundial de acumulao. Num pas que necessita resolver
graves problemas sociais, um projeto nacional de desenvolvimento precisa consi-
derar a importncia dos servios bsicos de educao e sade como alicerces para
superao do atraso a que esto submetidas amplas parcelas da populao.

Os servios urbanos de educao e sade

Se Deus no existe, se a ONU se cala, se os governos se entregam, se os hospitais


adoentam e se as escolas deseducam, as serpentes rompem seus ovos... (Boal, 2002).

O ps-guerra expande, mundialmente, o iderio de uma sociedade de direitos


universais assegurados pelo Estado. Na Declarao Universal dos Direitos Humanos
figura, explicitamente, o direito seguridade social (Artigo 22), aos cuidados m-
dicos e proteo na velhice ou por invalidez (Artigo 25), educao gratuita e
ao ensino fundamental obrigatrio, complementado, ainda, pela oportunidade ao
ensino tcnico e profissional e ao acesso aos estudos superiores em plena igualdade
em funo dos mritos pessoais (Artigo 26) (Naes Unidas, 1948).
Nas finalidades do servio pblico distinguem-se trs tipos de funes: asse-
gurar uma prestao de servio (bens materiais, equipamentos e obras, prestaes
monetrias e no-monetrias); operar certa redistribuio territorial (homogenei-
zao - planejamento do territrio nacional) ou social (transferncia entre grupos
ou indivduos) e impor diversas formas de constrangimento social (para garantir os
bens coletivos como segurana, salubridade, sade pblica, etc.). Nos servios p-
blicos sociais a funo de redistribuio central, a prestao e o constrangimento
devem estar ausentes (Lafore, 1999, p. 375).
No Brasil, como em outros pases subdesenvolvidos, a proteo social sempre
apresentou caractersticas bastante restritas. Apesar de ter avanado no processo de
industrializao, sobretudo a partir da dcada de 30, o Brasil no superou dispari-
dades regionais e setoriais, a desigual distribuio e a elevada concentrao de ren-
da, assim como a decorrente precariedade das condies de vida e de trabalho. O
sistema de proteo social ganhou impulso a partir dos anos 30, ficando, at ento,
os custos da reproduo da fora de trabalho embutidos na estrutura da produo
(Carone, 1974). A legislao social e trabalhista estabelecida na Consolidao das
Leis do Trabalho beneficiava principalmente os trabalhadores assalariados com
Carteira assinada, em geral trabalhadores urbanos, excluindo a maioria da popu-
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lao que vivia no campo. Instala-se, assim, um sistema de proteo social merito-
crtico e particularista, pois privilegiava somente parte da populao. A maioria
da populao, alm de no estar includa na regulamentao do salrio mnimo
e dos direitos trabalhistas, ficava desamparada em termos de servios elementares
(Pochmann, 2004).
A estrutura tributria implantada para viabilizar o regime de proteo social
era particularmente dependente de impostos e contribuies sobre o custo do tra-
balho, o que onerava justamente a renda dos mais pobres. O financiamento da pro-
teo social representava 1/3 do custo total do empregado urbano, o que tornou
o acesso ao contrato formal de trabalho mais difcil e um problema para o acesso e
difuso de uma cidadania de natureza regulada (Pochmann, 2004).
A perpetuao de relaes no-capitalistas e do trabalho informal no Brasil im-
pulsionou estratgias de sobrevivncia fora de um sistema efetivo de insero social,
o que no veio a se constituir como uma necessidade do processo de acumulao ou
uma real preocupao dos diferentes Governos que se sucederam, principalmente
no grande ciclo de crescimento do ps-guerra (Oliveira, 1982). A Constituio de
1988, ainda em vigor, preconiza a extenso dos benefcios para trabalhadores rurais
e urbanos, a obrigatoriedade do ensino pblico gratuito e a extenso do sistema de
sade, sem que, no entanto, medidas nesse sentido tenham sido realmente efetiva-
das. O processo de desorganizao do Estado no Brasil, institudo a partir dos anos
80 e principalmente decorrente da insero submissa na economia mundial aps os
anos 90, apia-se, sobretudo, na idia de diluio da responsabilidade do Estado em
relao universalizao dos servios pblicos elementares.
Se o Brasil jamais conheceu um sistema de proteo social universalista como
o implantado pelos pases desenvolvidos sob o regime do Welfare State (Merrien,
1997), a dcada de 90 retirando direitos sociais dos trabalhadores, promovendo a
queda sistemtica da capacidade aquisitiva e estimulando relaes de trabalho pre-
crias e instveis (Harvey,1992) no fez mais do que acentuar, contrariamente ao
preconizado, a importncia do papel dos servios pblicos gratuitos e universais,
no sentido de manter a qualidade de vida das populaes. Medidas assistenciais
(como bolsa famlia, por exemplo) e polticas setorizadas (como as polticas di-
tas compensatrias) no so mais que arremedos, cujo sentido est mais voltado
constituio de uma ampla rede eleitoral, do que ao resgate da dvida histrica de
formao de uma sociedade nacional calcada em princpios de direitos igualitrios.

Um sistema educacional formal, sem ser efetivo

Sem querer esgotar a abordagem do problema, alguns indicadores tornam-se, em


si mesmos, bastante expressivos para assinalar o quadro de precariedade que o pas
ainda atravessa em questes de ensino, sem conseguir equacionar antigas lacunas
educacionais (Beisegel, 1984). O Brasil ainda contava, em 2007, com 14,1 milhes
de analfabetos entre as pessoas de 15 anos ou mais de idade (10,0% do setor). Em-
bora entre as crianas e adolescentes de 7 a 14 anos de idade, faixa etria correspon-
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dente ao ensino fundamental, o ensino esteja praticamente universalizado (97,6%


so considerados freqentadores), os resultados da pesquisa mostram que este alto
ndice de suposto comparecimento escola nem sempre se traduz em qualidade
do aprendizado. Dados comparativos referentes ao atraso escolar colocam o Brasil
em uma posio pouco confortvel entre os pases da Amrica Latina e do Caribe
(Quadro 1).

Quadro 1 | Cobertura das oportunidades bsicas em educao em 2005

Sexta srie no devido


Assistncia Escolar (%)
tempo (%)

Jamaica 88 95

Mxico 88 95

Argentina 85 96

Chile 83 99

Uruguai 81 96

Equador 81 89

Peru 79 96

Venezuela 78 96

Bolvia 78 95

Panam 77 94

Colmbia 76 91

Costa Rica 72 94

Rep. Dominicana 66 97

Paraguai 66 92

Honduras 54 84

El Salvador 51 90

Brasil 47 97

Nicargua 44 88

Guatemala 33 81

fonte elaborado pelos autores, a partir de Barros e outros, 2008, p.89.

Alm da defasagem escolar, o Brasil possui um sistema educacional que, muitas


vezes, no faz aprender, apesar dos estudantes irem avanando nas sries escolares.
Entre as 28,3 milhes de crianas de 7 a 14 anos, que pela idade j teriam pas-
sado pelo processo de alfabetizao, foram encontradas 2,4 milhes (8,4%) que
no sabem ler e escrever, sendo que 2,1 milhes delas, (87,2%) freqentavam es-
tabelecimentos de ensino. Aos 14 anos, idade em que se deveria concluir o ensino
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fundamental, conta-se 58,1 mil pessoas que no sabem sequer assinar o prprio
nome. Esse dado poderia ser considerado inadmissvel em qualquer pas que enca-
rasse seriamente a educao, j que quase metade destas pessoas (45,8%) estava na
escola em 2007 (IBGE, 2008).
Agrupando-se o nmero de analfabetos absolutos (7%) e alfabetizados em n-
vel rudimentar (25%) obtm-se o ndice de analfabetos funcionais4 que, no Brasil,
atinge 32% entre crianas e adolescentes de 7 a 14 anos (Ibope, 2007). Na Ale-
manha, a taxa de analfabetos funcionais de 14%, nos EUA, 21%, na Sucia de
7%. Estudantes da classe mdia brasileira lem pior do que operrios alemes. No
Brasil, a mdia anual de leitura por habitante de 1,8 livros, contra 7 da Frana,
5,1 dos Estados Unidos, 5 da Itlia e 4,9 livros da Inglaterra (Tiezzi, 2008). Em
todas as naes desenvolvidas, ou que tm a pretenso de s-lo, a formao escolar
conta como requisito primordial. Mesmo sem considerar razes de ordem social,
o perodo tcnico-cientfico atual, onde a cincia constitui-se em fora produtiva
direta (Braverman, 1981), a elevao do nvel educacional implica imediatamente
nas possibilidades do prprio crescimento econmico nacional.
O rendimento familiar importante na questo do analfabetismo. No conjun-
to da populao que vivia com rendimento familiar per capita de at meio salrio
mnimo, cerca de 18% eram analfabetos em 2007; j nas classes de rendimentos
superiores a dois salrios mnimos, o percentual era de 1,4%. As classes mdias
fogem para o sistema educacional privado, procurando oportunizar o futuro das
novas geraes. Os mais empobrecidos tm, portanto, suas chances diminudas, j
que ficam cativos do ensino de baixa qualidade patrocinado pelo Estado. Chama
tambm ateno o nmero de crianas de 14 anos que esto fora da escola (cerca de
204.800 crianas), o que, em geral, est associado prematura insero no mercado
de trabalho ou em servios domsticos (IBGE, 2008). Manter as crianas na escola
tambm deveria se constituir em tarefa do Estado.
Assim como a classe social e a renda so elementos decisivos nas possibilidades
educacionais - tendo em vista a debilidade das intervenes estatais -, as desigual-
dades regionais tambm pesam em relao s chances de superao das condies
de pobreza. Em todos os indicadores que possam ser considerados, as disparidades
maiores sempre esto presentes no Norte e no Nordeste do pas, onde os ingressos
so menores e as dificuldades de acesso aos servios educacionais so maiores.
Se existe uma relao direta entre a distribuio da renda e as oportunidades
no territrio nacional, o mesmo no se pode dizer em termos mundiais. Aqui, as
polticas pblicas das diferentes naes incidem diferentemente sobre as questes
econmicas e sociais. No existe uma relao direta entre PIB per capita e alfabeti-
zao, o que indica a importncia das opes polticas dos diferentes governos na-
cionais. O Brasil, que possui um dos maiores PIBs mundiais (o 9 em 1 de janeiro
de 2008, segundo dados do Banco Mundial) no apresenta resultados concordan-
tes no plano educacional. Mesmo se a comparao se der dentro da Amrica Latina,
4 considerada analfabeta funcional a pessoa que, mesmo sabendo ler e escrever, no tem habilidades de leitura, de
escrita e de clculo necessrias para viabilizar seu desenvolvimento pessoal ou profissional (Ibope, 2007).
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o Brasil fica em posio desfavorvel frente a pases que possuem PIB per capita
inferior ao brasileiro (Quadro 2).

Quadro 2 | Alfabetizao e PIB per capita na Amrica do Sul e Central

Taxa de
alfabetizao PIB per capita (U$)
(%)

Posio Pas Valor Posio Pas Valor

6 Cuba 100 60 Porto Rico 19,6

41 Uruguai 98 75 Chile 14,4

43 Guiana 98,5 78 Costa Rica 13,5

53 Argentina 97 80 Argentina 13

59 Costa Rica 96 81 Venezuela 12,8

63 Chile 96 83 Mxico 12,5

67 Porto Rico 94 90 Uruguai 10,7

73 Paraguai 93 95 Brasil 9,7

75 Venezuela 93 98 Rep. Dominicana 9.200

76 Colmbia 93 101 Panam 9

79 Jamaica 92 108 Suriname 7,8

81 Panam 91 111 Peru 7,6

87 Equador 90 113 Colmbia 7,2

88 Mxico 90 114 Equador 7,1

91 Brasil 89 126 Guatemala 5,4

Em itlico, os pases que possuem um PIB per capita mais baixo do que o brasileiro e, no entanto, apre-
sentam taxas de alfabetizao superiores5.
fonte elaborado a partir de dados de CIA World Factbook, 01 de janeiro de 2008.


Quando se atribui ao Brasil uma posio quase vexatria em relao ao cenrio
mundial em termos de educao, trata-se, em primeiro lugar, do ensino pblico
oferecido pelo Estado. Tanto a persistncia do analfabetismo como de crianas fora
da escola, em estreita relao com o nvel de renda, colocam ao Estado um papel
decisivo na possibilidade de se romper o circuito da pobreza. Para isso, medidas
assistenciais tornam-se incuas se o Estado oferece uma escola de baixa qualidade
com instalaes precrias e professores mal remunerados. O descaso vai alm da
possibilidade de adquirir conhecimentos especficos e questiona a prpria possibi-
lidade de constituio da conscincia de cidadania:

5 Todos os pases em itlico possuem PIB total menor do que o brasileiro. PIB per capita de Cuba= U$4500; Guiana=
U$5300; Paraguai= U$4000; Jamaica= U$4800.
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Nas pesquisas internacionais sobre aprendizagem, a escola pblica brasileira


muito mal posicionada, no corresponde ao nvel econmico do pas. O fosso
entre a escola pblica e a escola privada um desafio para a democracia brasileira.
O desafio este: a escola pblica vai poder assumir seu papel emancipador?
(Moignard, 2008)6.

Contrariamente ao preconizado nas Leis de Diretrizes e Bases (Brasil, 1996), as


condies da educao nacional, restringindo a alfabetizao real (aquela capaz de
permitir a compreenso dos significados) em prol de resultados formais, colocam
em cheque a possibilidade do exerccio pleno da cidadania que supe tomada de
posies elucidadas e conscientes. Sem educao de qualidade a perspectiva brasi-
leira volta-se eternizao da dependncia clientelista em relao ao Estado, o que
por sua vez acaba por dificultar o reconhecimento a direitos universais bsicos. Se
a educao for considerada como um fator importante na possibilidade de supe-
rao da pobreza e no acesso ao exerccio efetivo da cidadania, o Brasil precisa re-
ver rapidamente suas prioridades, ao menos para compatibilizar o discurso poltico
governamental com a realidade cruamente apresentada pelos nmeros das prprias
estatsticas estatais e mundiais.

Um sistema de sade discricionrio

A situao atual do Brasil com relao sade precria: poucas instalaes, defasa-
das, com poucos equipamentos, nmero insuficiente de funcionrios e de recursos.
A transferncia do encargo pblico para a iniciativa privada serviu para degradar
ainda mais o sistema de sade, oferecendo um servio nem sempre condizente com
os recursos implicados. Alm do mais, os atendimentos mais custosos so ainda
transferidos para o Estado, deixando os convnios privados somente com os divi-
dendos, sem contrapartidas compensatrias. O sistema pblico de sade fica, por-
tanto, com o nus das doenas mais graves e dos idosos, tendo em vista que as con-
tribuies aos planos de sade particulares aumentam com o decorrer da idade. A
lgica implacvel do mercado incompatibiliza lucro e necessidade social.7 Para a
maior parte da populao que necessita do servio pblico, resta enfrentar filas e
muito descaso, apesar dos esforos do corpo profissional. A estrutura de hierarqui-
zao dos servios de sade reconhecida mundialmente (Brasil, 2006), que vai do
atendimento preventivo aos casos raros, fica comprometida quando existem ruptu-
ras importantes em algum elo da cadeia. A falta ou a precariedade de postos locais
e do atendimento bsico que no conseguem suprir a demanda da populao, acaba
sobrecarregando os hospitais com casos imediatos e banais, prejudicando todo o
O socilogo francs Benjamin Moignard fez uma pesquisa comparando uma escola perifrica francesa com uma es-
6
cola da favela da Rocinha no Rio de Janeiro, que vai dar origem ao livro A Escola e a Rua - Fbricas de Delinqncia
(PUF, 2008).
7 A lei 8.080/1990 que dispe sobre a Poltica Nacional de Sade, define que a iniciativa privada poder participar do
Sistema nico de Sade SUS, em carter complementar, o que acaba no ocorrendo. Devido precariedade do siste-
ma pblico, os servios privados passam a ser essenciais e a possibilidade de sobrevivncia, na dependncia da razo de
mercado.
Pimenta e Pimenta | Globalizao e desafios urbanos: Polticas pblicas... | EURE 53

funcionamento do sistema.8 Os programas de agentes comunitrios, as pastorais


de sade, o atendimento em instituies de ensino, em especial nos hospitais das
universidades pblicas, tentam suprir as lacunas deixadas pelo Ministrio da Sade
e pelas redes de sade municipais.
Um dos maiores problemas nos pases subdesenvolvidos continua sendo o das
condies sanitrias, implicando na promoo das doenas e epidemias, cuja reso-
luo poderia aliviar o peso sobre o sistema mdico-hospitalar. No Brasil, quase a
metade dos domiclios no dispe de rede de coleta e tratamento de esgoto (IBGE,
2007) (Quadro 3). O acesso a esse servio avanou de forma pfia nos ltimos 14
anos, atravessando quatro diferentes gestes federais ao ritmo de 1,59% ao ano.
Mantida essa velocidade, para reduzir metade o dficit de saneamento bsico se-
riam necessrios 56 anos e meio, segundo clculos da Fundao Getlio Vargas
(FGV) (Neri, 2007).

Quadro 3 | Domiclios com acesso a abastecimento de gua e esgotamento


sanitrio, 2007

gua Saneamento

Rede Fossa
Rede geral % Outro
coletora sptica

(mil) (mil) (mil) (mil)

Brasil 46.943 83,3 28.921 51,30% 12.558 22.3% 14.865 26,40%

Norte 2.179 55,9 381 9,80% 1.754 45,00% 1.766 45,30%

Nordeste 10.792 75,7 4.277 29,70% 3.619 25,40% 6.405 44,90%

Sudeste 23.077 91,8 19.961 79,40% 2.514 10,00% 2.677 10,70%

Sul 7.533 84.8 2.905 32.7% 4.153 46,80% 1.821 20,50%

Centro-
3.362 80,8 1.448 34,80% 518 12,40% 2.197 52,80%
Oeste

fonte Organizado a partir de IBGE (Pesquisa Nacional de Amostra de Domiclios-PNAD), 2007.

A localizao, renda per capita, educao da me e/ou do pai, gnero, presena


de pais e de irmos so as variveis que, nessa ordem, tm maior incidncia nas
oportunidades de acesso ao saneamento (Barros et al., 2008). A cidade representa,

8 O Art. 6 do Programa de Ateno Bsica do Ministrio da Sade que, apesar das divises das competncias entre
Governo Federal, Estados e Municpios, cabe ao Ministrio da Sade a anlise das metas e de sua efetividade, impli-
cando, inclusive, na liberao dos recursos (Brasil, 1999).
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assim, o segundo fator de agravamento da pobreza. desigual distribuio da ren-


da acrescenta-se a falta de equipamentos e servios pblicos, diferenciando ainda
mais as chances sociais, seja pelas diferenas regionais, seja pela posio que se ocu-
pa dentro da prpria estrutura urbana.

Brasil, um pas de oportunidades?

E ainda que a raa, gnero, e lugar de residncia tenham tido um papel, nenhuma
circunstncia teve tanto peso como a educao de sua me e os ingressos de seu pai.
Em outras palavras, os latino-americanos tm razo de se sentir desfavorecidos por
um terreno onde o jogo no est nivelado, porque de fato no est (Giugale, 2008).

Os diferentes governos brasileiros sempre assumiram o discurso do progres-


so, passando a idia de que o pas estaria melhorando constantemente, como se
isso abarcasse a totalidade da nao. A histria seria uma linha contnua, bastava
ir sempre em frente que as populaes estariam avanando em direo melho-
ria da qualidade de vida. No entanto, pesquisas recentes patrocinadas pelo Banco
Mundial desmentem, rapidamente, os discursos promissores. Se forem analisados
os ndices de oportunidades humanas para educao e habitao, o Brasil tem que
reconhecer que no h muito do que se vangloriar. O ndice de Oportunidades Hu-
manas (IOH) constitui-se no conjunto de oportunidades relacionadas educao
(sexta srie na poca e assistncia escolar para crianas entre 10 e 14 anos) e habi-
tao (acesso a gua potvel, saneamento e eletricidade). O nvel de oportunidade
medido por esse ndice pode ser interpretado como o nmero de oportunidades
existentes em dada sociedade, tomando-se como base o princpio da igualdade de
oportunidades (Barros et al., 2008, p.81).
Considerando-se o IOH total, os resultados mostram que Argentina, Chile,
Costa Rica, Uruguai e Venezuela esto mais prximos da universalidade em re-
lao s necessidades que foram consideradas essenciais qualidade de vida urbana.
Honduras, Guatemala e Nicargua esto mais distantes dessa meta devido baixa
cobertura e tambm porque a atual cobertura no est distribuda equitativamente
(Quadro 4). Se o Brasil aparece um pouco acima da mdia para os ndices relati-
vos habitao, isso se deve extenso do abastecimento de gua e aos servios
de eletricidade, que compensam os baixos nveis de saneamento analisados. Nos
requisitos relativos educao, o Brasil fica bem abaixo da maior parte dos pases
da Amrica Latina e Caribe, com valores superiores somente a Guatemala, El Salva-
dor e Honduras, pases que tm renda per capita (U$ 5.400; U$ 5.200 e U$ 3.300,
respectivamente) bem inferior ao Brasil (U$ 9.700 em 2008).
Alm de apresentar mdias gerais extremamente baixas relativas educao, a
situao brasileira v-se agravada pelas desigualdades internas de oportunidades en-
tre os diferentes grupos sociais. Isso pode ser verificado a partir do ndice D, uma
medida de desigualdade de oportunidades, que uma verso do ndice de dissimi-
laridade amplamente utilizado na sociologia e aplicado aos resultados dicotmicos
Pimenta e Pimenta | Globalizao e desafios urbanos: Polticas pblicas... | EURE 55

(Barros et al., 2008, p. 96). O ndice D mede quo desiguais so as taxas de acesso a
um servio para grupos definidos por caractersticas de circunstncias (por exem-
plo, localizao, gnero, educao dos pais, etc.), comparadas com taxas mdias de
acesso ao mesmo servio para o conjunto da populao. Em uma situao de igual-
dade de oportunidade, D ser zero (Barros et al., 2008, p. 91).

Quadro 4 | ndice de Oportunidades Humanas

IOH para Educao IOH para Habitao ndice de Oportunidades


Humanas

Chile 90 93 91

Argentina 89 88 88

Costa Rica 74 94 86

Venezuela 84 89 86

Uruguai 85 85 85

Mxico 88 75 82

Colmbia 76 69 74

Equador 80 74 74

Jamaica 90 55 73

Brasil 67 77 72

Repblica Dominicana 77 65 71

Panam 81 57 69

Paraguai 74 59 67

Per 83 49 66

Bolivia 83 48 62

El Salvador 65 46 55

Honduras 62 44 53

Guatemala 51 50 50

Mdia* 76 64 70

Pesquisa realizada com 200 milhes de crianas entre 0 e 16 anos de 19 pases


da Amrica Latina e do Caribe. (*) Mdia restrita aos pases analisados.
fonte Barros e outros, 2008, p. 110.

Na Amrica Latina e Caribe, as taxas de assistncia escolar para crianas entre


10 e 14 anos de idade mostram baixos nveis de desigualdade de oportunidades.
Todos os pases, com exceo de Honduras, tm um ndice D inferior a 5% em
2005, ou seja, 5% ou menos do total das oportunidades disponveis constituem
a diferena de oportunidades do setor entre os diferentes grupos sociais (Quadro
5). Este nvel de desigualdade est associado aos altos nveis de cobertura, s vezes
universais, que foram alcanados na regio desde meados dos anos 1990.
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Quadro 5 | Desigualdade de oportunidades (ndice D) em educao, 2005

Sexta srie no Assistncia Escolar


Pases
tempo (%) (%)

Jamaica 2 1

Chile 3 0

Argentina 3 1

Mxico 5 2

Venezuela 6 1

Bolvia 7 2

Uruguai 7 2

Equador 7 5

Panam 8 3

Peru 9 2

Costa Rica 9 2

Colmbia 11 3

Paraguai 11 3

Rep. Dominicana 12 1

El Salvador 15 4

Honduras 17 7

Brasil 20 1

Nicargua 24 4

Guatemala 27 5

Mdia 11 3

fonte Barros e outros, 2008, p.97.

A mdia do ndice D em 2005 para os 19 pases considerados em relao a


oportunidades educativas, tendo como critrio a concluso da 6 srie no tempo
correto, de 11%, o que significa que h 11% de diferena de oportunidades das
crianas terminarem a 6 srie no devido tempo. O grau de desigualdade de opor-
tunidades varia consideravelmente entre os pases da regio, de 3% a mais de 20%
como no caso do Brasil, Nicargua e Guatemala. Em 2005, o Brasil apresenta o
terceiro pior desempenho em termos de oportunidades de acesso entre grupos so-
ciais (20%), perdendo somente para a Nicargua (24%) e Guatemala (27%) em
termos de sexta srie no tempo correto. Esses trs pases ficam muito distantes da
mdia regional (11%), ou seja, todos os demais conseguiram, com um volume me-
nor de riqueza gerada, propiciar condies mais igualitrias em termos de oportu-
nidades educacionais.
Pimenta e Pimenta | Globalizao e desafios urbanos: Polticas pblicas... | EURE 57

A pobreza no pas continua a afetar com muito mais intensidade as crianas


e adolescentes. Em 2007, 30,0% dos brasileiros viviam com rendimento familiar
mensal de at salrio mnimo per capita. No caso dos domiclios com crianas e
adolescentes de 0 a 17 anos, essa proporo sobe para 46%. Chama mais ateno
ainda o percentual de domiclios com rendimento familiar mensal de at de sa-
lrio mnimo e com crianas, que chega a 19,6%. Em contrapartida, apenas 1,7%
desse segmento da populao vivia com rendimento familiar de mais de 5 salrios
mnimos per capita (IBGE, 2008).
Apesar das melhoras nas condies de vida da populao, ainda baixo o n-
mero de domiclios com crianas de at 6 anos de idade que possuem condies
adequadas de saneamento.3 Em 2007, apenas 54,5% dos domiclios com crianas
possuam todos os servios de saneamento simultaneamente. H, no entanto, uma
grande desigualdade em termos de acessibilidade ao saneamento conforme o rendi-
mento familiar. Nos domiclios com renda familiar abaixo de salrio mnimo per
capita com crianas, somente 38,4% encontra condies adequadas de saneamento,
enquanto nos domiclios das famlias com rendimento familiar de mais de cinco
salrios mnimos esse ndice alcana 70,3% (IBGE, 2008). Este dado relevante
tendo em vista que boa parte dos bitos infantis tem causas ligadas falta de sa-
neamento bsico, como, por exemplo, a diarria. Portanto, a melhora do nvel de
saneamento tem impacto direto sobre as taxas de mortalidade infantil.
Os dados referentes populao brasileira, sobretudo de idosos e crianas, de-
notam a fragilidade da proteo social no Brasil. Em 2007, poderiam ser considera-
dos em situao de pobreza mais de 2,5 milhes de idosos (12,2%) no pas, que vi-
viam em domiclios cujo rendimento mdio mensal domiciliar per capita era de at
salrio mnimo, com maior incidncia nas zonas rurais e na regio Nordeste. O
maior contraste urbano/rural ocorria na regio Sudeste (6,8% / 16,1%), e o menor
na Regio Sul (6,3%/7,1%). Em contrapartida, considerando a faixa de rendimento
mensal domiciliar de mais de 2 salrios-mnimos per capita, a proporo de idosos
nas reas urbanas (26,5%) era mais de trs vezes superior a da rea rural (8,1%)
(IBGE, 2008). Muitos desses idosos so responsveis por grande parte da renda do-
miciliar, demonstrando uma degradao intergeracional das condies de vida. Em
53% dos domiclios com idosos, eles so responsveis por mais da metade da renda
familiar, sendo esta situao ainda mais expressiva no Nordeste (63,5% dos domic-
lios). Os benefcios outorgados pelo sistema de proteo social, ainda que precrios
e em processo de deteriorao, servem de suporte manuteno das famlias. Em
2007, 84,4% dos 13,8 milhes de idosos com 65 anos ou mais recebiam aposen-
tadoria e/ou penso, proporo esta j alcanada em 1997, ou seja, em dez anos,
no houve qualquer melhoria que pudesse aliviar o peso sobre os rendimentos dos
idosos. Ao contrrio, 22,5% dos idosos acima de 65 anos (cerca de 3,1 milhes de
pessoas) continuavam trabalhando em 2007, sendo que a grande maioria (74,7%)
era composta de aposentados. Na rea rural, estes percentuais eram 46,9% e 84,9%
e na rea urbana representavam 17,6% e 70% (IBGE, 2008).
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Assim, num perodo de reproduo das desigualdades sociais, com o rebaixa-


mento geral de salrios, desemprego, intermitncia e instabilidade das relaes de
trabalho, diminuio dos direitos trabalhistas e sociais, os idosos representam as an-
tigas condies de emprego e renda, herana de um tempo em que a proteo social
ainda reconhecia alguns direitos aos trabalhadores e s suas famlias. O fato das
famlias dependerem das aposentadorias e da reinsero dos mais velhos no mercado
de trabalho demonstra, tambm, como se fecham as oportunidades para as novas ge-
raes, tanto em termos de renda como de acesso ao trabalho e aos servios urbanos.
As desigualdades de oportunidades indicam que o caminho que vem sendo per-
corrido no conduz a uma sociedade mais igualitria. As polticas assistencialistas,
de carter imediato, no podem ser consideradas como substitutivas da consti-
tuio de uma sociedade baseada em direitos universais. Nesse sentido, caminha-
mos para trs. Resta considerar que a pobreza dos adultos decorre, em grande par-
te, das oportunidades dadas na infncia. Entre um quarto (Colmbia) e a metade
(Guatemala) da desigualdade de renda dos adultos na Amrica Latina se deve s
circunstncias que enfrentaram no incio da vida, sem que tivessem contribudo
para que assim ocorresse (Giugale, 2008).

Consideraes finais

Frente aos interesses das grandes corporaes internacionais, somente Estados Na-
cionais com projetos prprios poderiam apresentar alternativas lgica mercantil do
processo de acumulao visando estabelecer polticas socialmente protecionistas. O
Brasil caminha, no entanto, em sentido inverso, reforando perversidades sociais em
prol da subservincia aos interesses financeiros internacionais, da concentrao de
capitais e do surgimento de novas classes enriquecidas no cenrio nacional (Oliveira,
2003). A financeirizao do Estado imps grande parcela da populao enormes
sacrifcios econmicos e sociais no sentido de saldar uma dvida externa que nunca
ser paga nos termos em que est colocada (Sader, 2002). A poltica econmica de
juros elevados, visando captar investimentos de curto prazo para promover o super-
vit primrio e financiar o agro-business, ao mesmo tempo em que distancia o pas em
relao aos novos setores de inovao baseados na cincia como fora produtiva di-
reta (Braverman, 1981), promove uma polarizao das classes sociais a partir de um
acelerado processo de ampliao da desigualdade social. Somando-se precariedade
histrica, o abandono ou a privatizao dos servios pblicos acompanha o novo
ciclo de desemprego explcito ou dissimulado, fazendo com que o Estado contribua
para o reforo da pobreza e da excluso estrutural e conjuntural. Assim, sem contar
com as condies mnimas de proteo social, a populao brasileira v-se num mo-
vimento de empobrecimento acelerado, o que vem explicar o processo cada vez mais
longnquo de periferizao e a densificao dos assentamentos irregulares, sobretudo
aps a dcada de 1990, nas grandes cidades brasileiras.
O Estado volta-se, assim, contra a elevao do nvel geral de vida e a possibili-
dade da participao mais igualitria nos rendimentos do trabalho. Contribuindo
Pimenta e Pimenta | Globalizao e desafios urbanos: Polticas pblicas... | EURE 59

para a concentrao da riqueza em setores privilegiados9, estabelecidos a partir da


insero submissa na nova diviso internacional do trabalho, o Estado brasileiro
sacrifica as possibilidades de acesso aos requisitos elementares de construo de
uma sociedade saudvel, educada e consciente. Enquanto a minoria mais rica v
crescer exponencialmente sua participao na renda nacional, grandes pores
das classes mdias juntam-se ampliao dos setores de pobreza, num modelo
de crescimento que, baseado em exportaes de commodities, prescinde de um
mercado interno dinmico, ao mesmo tempo em que oferece como vantagem
comparativa a degradao do trabalho. Como se falar em diminuio de desigual-
dades sociais quando o salrio mnimo nacional tende a valores cada vez mais
desfavorveis em relao aos demais pases, os nveis de desemprego so elevados
e a proteo social praticamente inexistente? Enquanto a remunerao do sistema
financeiro coloca cada vez mais os bancos nacionais entre os mais bem sucedidos
do mundo, grandes parcelas da populao devem se contentar com a reproduo
tendencialmente negativa das condies de vida, amainada por uma soma de re-
cursos que, na melhor das hipteses, evita a degradao absoluta. Os esboos de
programas de reciclagem ou de reinsero da fora de trabalho, nicos capazes de
romper o circuito da dependncia dos favores pretensamente estatais, ficaram sem
recursos. A conciliao entre as rivalidades sociais pretende ser realizada a partir
da construo da imagem de liderana carismtica unificadora, acima das prticas
reais e das evidncias sociais (Gullar, 2008). Se os dados da realidade apresentam-
se de forma pouco defensvel, coloca-se, ento, a necessidade da construo de
uma segunda verso, o que requer a administrao cientfica da informao. Esta-
belece-se, assim, uma cumplicidade com os grupos econmicos que controlam os
meios de comunicao, que passam a ter um papel estratgico na elaborao do
iderio cultural nacional.
A impossibilidade do Estado de gerar estruturas de insero abre um enorme
fosso social, onde o dilogo cede lugar nica forma de participao que a socie-
dade estabelecida legou as geraes de excludos: a violncia cotidiana. Violncia
derivada de um sistema cuja lgica de acumulao baseia-se na expropriao im-
posta pela legitimidade da fora e do monoplio da represso atribudo ao Esta-
do. Ao endosso explcito dos sucessivos governos brasileiros violncia da moeda
(Aglietta & Orlean, 1982) corresponde a pauperizao da populao rural e urba-
na, com o desemprego, a precarizao do trabalho e o aumento do setor informal
para aqueles que vislumbram alguma possibilidade de insero social, mesmo que
frgil e instvel. Aos outros, a reproduo contnua da excluso.
A paisagem retratar, de forma elucidativa, os movimentos populacionais e
a expanso dos assentamentos precrios, plasmando, sobre o espao, a ruptura
acentuada entre as classes e seu conseqente apartheid social. A polarizao das
classes sociais faz conviver locais de representao da sofisticao suprflua com
a extenso da banalizao da reproduo da vida. A metrpole transforma-se em

O Estado promove, inclusive, o aparecimento de novas classes enriquecidas, ligadas diretamente s polticas institu-
9
das, ou mesmo, aos setores governamentais (Oliveira, 2003).
60 EURE | vol 37 | no 112 | septiembre 2011 | pp. 43-61

seu contrrio. De veculo de penetrao de inovaes e de crescimento cultural


transforma-se em cenrio do medo e do antagonismo social.

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