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Organizador
Marco Aurlio Costa
O ESTATUTO DA CIDADE E A HABITAT III:
um balano de quinze anos da poltica urbana
no Brasil e a Nova Agenda Urbana
Organizador
Marco Aurlio Costa
Governo Federal
Ministrio do Planejamento,
Desenvolvimento e Gesto
Ministro interino Dyogo Henrique de Oliveira
Presidente
Ernesto Lozardo
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Juliano Cardoso Eleutrio
Diretor de Estudos e Polticas do Estado,
das Instituies e da Democracia
Joo Alberto De Negri
Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas
Claudio Hamilton Matos dos Santos
Diretor de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais
Alexandre Xavier Ywata de Carvalho
Diretora de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao,
Regulao e Infraestrutura
Fernanda De Negri
Diretora de Estudos e Polticas Sociais
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Diretora de Estudos e Relaes Econmicas
e Polticas Internacionais
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Chefe de Gabinete, Substituto
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Assessora-chefe de Imprensa e Comunicao
Regina Alvarez
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br
O ESTATUTO DA CIDADE E A HABITAT III:
um balano de quinze anos da poltica urbana
no Brasil e a Nova Agenda Urbana
Organizador
Marco Aurlio Costa
Braslia, 2016
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2016
Inclui Bibliografia.
ISBN: 978-85-7811-286-8
CDD 711.40981
Esta publicao faz parte das atividades conjuntas no mbito do Programa Executivo
CEPAL/Ipea.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nelecontidos, desdeque citada a fonte.
Reproduespara fins comerciais soproibidas.
SUMRIO
APRESENTAO.................................................................................................. 9
INTRODUO
A TRAJETRIA BRASILEIRA EM BUSCA DO DIREITO CIDADE:
OS QUINZE ANOS DE ESTATUTO DA CIDADE E AS NOVAS
PERSPECTIVAS LUZ DA NOVA AGENDA URBANA............................................11
Brbara Oliveira Marguti
Marco Aurlio Costa
Ernesto Pereira Galindo
CAPTULO 2
ASSISTNCIA SOCIAL E DIREITO CIDADE.........................................................51
Ana Cleusa S. Mesquita
Enid Rocha A. da Silva
Luana Passos
CAPTULO 3
CIDADES SEGURAS..............................................................................................85
Flvia Carbonari
Renato Srgio de Lima
PARTE II: GOVERNANA E LEGISLAO URBANA
CAPTULO 4
INSTITUCIONALIDADE E GOVERNANA NA TRAJETRIA RECENTE DA
POLTICA URBANA BRASILEIRA: LEGISLAO E GOVERNANA URBANAS.....109
Marco Aurlio Costa
Cesar Buno Favaro
CAPTULO 5
CIDADE E CIDADANIA: CONSIDERAES SOBRE A
GESTO DEMOCRTICA NA POLTICA URBANA BRASILEIRA...........................131
Daniel Pitangueira de Avelino
CAPTULO 7
O IMPASSE METROPOLITANO NO BRASIL:
ENTRE CENTRALIDADE E INCERTEZAS..............................................................181
Marco Aurlio Costa
CAPTULO 9
DILEMAS DO FINANCIAMENTO DAS POLTICAS PBLICAS
NOS MUNICPIOS BRASILEIROS: UMA VISO GERAL........................................233
Rodrigo Octvio Orair
CAPTULO 10
HABITAT III: FINANAS MUNICIPAIS E ASPECTOS FEDERATIVOS
O LADO DA DESPESA........................................................................................265
Constantino Cronemberger
CAPTULO 12
MUDANAS CLIMTICAS E OS DESAFIOS BRASILEIROS
PARA IMPLEMENTAO DA NOVA AGENDA URBANA.....................................303
Letcia Klug
Jose A. Marengo
Gustavo Luedemann
CAPTULO 14
MOBILIDADE URBANA: AVANOS, DESAFIOS E PERSPECTIVAS........................345
Carlos Henrique Ribeiro de Carvalho
APRESENTAO
1 INTRODUO
Este texto busca traar a trajetria da construo poltica do conceito do direito
cidade por meio de sua insero em acordos e tratados internacionais e do resgate
das disputas e conquistas que deram forma s atuais prticas de planejamento e
gesto das cidades brasileiras. No contexto de candente debate mundial sobre o
desenvolvimento urbano, s vsperas da Conferncia das Naes Unidas sobre
Moradia e Desenvolvimento Urbano Sustentvel (ONU-Habitat), aqui apre-
sentada a mobilizao dos atores nacionais em sua preparao para a conferncia,
apontando as contribuies dos avanos brasileiros para a pauta dos documentos
preparatrios pactuados entre pases. O documento traz tambm reflexes sobre
como a Nova Agenda Urbana, ainda em concertao, pode colaborar com a reviso e
o ajuste nas formas como internamente tem-se executado a poltica urbana no Brasil.
4. A noo de renda real definida genericamente por Harvey (1980, p. 56) como o domnio sobre os recursos eest
baseada no seguinte conceito apresentado por Titmuss (1962 apud Harvey, 1980, p. 41): nenhum conceito de renda pode
ser realmente justo se restringe a definio ampla que abrange todas as receitas que aumentam o poder do indivduo
sobre o uso dos recursos escassos de uma sociedade; em outras palavras, seu acrscimo lquido de poder econmico entre
dois momentos no tempo. Por essa razo, a renda a soma algbrica (1) do valor de mercado dos direitos exercidos no
consumoe (2)datroca no valor do suprimento de direitos de propriedade entre o comeo e o fim do perodo em questo.
A Trajetria Brasileira em Busca do Direito Cidade: os quinze anos
de Estatuto da Cidade e as novas perspectivas luz da Nova Agenda Urbana 13
Para alm dos esforos tericos que buscam definir o conceito do direito
cidade, h um extenso arcabouo de documentos, entre cartas, acordos e tratados,5
que sistematizam encontros e conferncias em torno da problemtica da vida nas
cidades e, invariavelmente, pontuam e exploram, em maior ou menor medida,
o conjunto de conceitos j existentes que, quando agrupados, originam a noo
prtica do direito cidade.
Entre os documentos, merece destaque o resultante do Frum Social
Mundial Policntrico, ocorrido de maneira descentralizada em diferentes cidades
do mundo,6 ensejando a elaborao de uma nova verso da Carta Mundial pelo
Direito Cidade, que tem como princpios o fortalecimento dos processos e
esforos em curso, a articulao de iniciativas e a continuidade da importante
tarefa de internacionalizao do conceito e prtica do direito cidade. A Carta
Mundial traz uma definio sobre o direito cidade ao descrev-lo como:
(...) usufruto equitativo das cidades dentro dos princpios de sustentabilidade,
democracia, equidade e justia social. (...) O Direito Cidade interdependente a
todos os direitos humanos internacionalmente reconhecidos, concebidos integralmente,
e inclui, portanto, todos os direitos civis, polticos, econmicos, sociais, culturais e
ambientais que j esto regulamentados nos tratados internacionais de direitos humanos
(Instituto Plis, 2006, parte I, Artigo I, item 2, p. 3).
Segundo esse documento, o direito cidade7 deve ser posto em prtica por
meio do ajuste das legislaes municipais aos tratados internacionais, de maneira
a efetivar os direitos civis e polticos que prev e aplic-los em todo o territrio
das cidades e seu entorno rural: espao e lugar de exerccio e cumprimento de
direitos coletivos como forma de assegurar a distribuio e o desfrute equitativo,
universal, justo, democrtico e sustentvel dos recursos, riquezas, servios, bens e
oportunidades que brindam as cidades (Instituto Plis, 2006).
Mais recentemente, a Carta do Rio de Janeiro nos Bairros e no Mundo,
emLuta pelo Direito Cidade, pela Democracia e Justia Urbanas, resultante do
Frum Social Urbano organizado no Rio de Janeiro, em 2010, para ocorrer
paralelamente ao V Frum Urbano Mundial, promovido pela ONU-Habitat
5. Fazem parte desse arcabouo: a Carta Europeia de Salvaguarda dos Direitos Humanos na Cidade (Saint-Denis,2000);
a Carta Mundial do Direito Cidade, escrita pelos movimentos sociais reunidos na primeira edio do Frum Social
Mundial de PortoAlegre, em2001, contrapondo-seao Frum Econmico Mundial deDavos; aCarta de Direitos e
Responsabilidades deMontreal(2006); aCarta da Cidade do Mxico pelo Direito Cidade(2010); aCarta-Agenda
Mundial dos Direitos Humanos naCidade Cidadese Governos Locais Unidos(CGLU,2011); aCarta de Viena(2012);
aCarta dos Direitos Humanos deGwangju, CoreiadoSul(2012); eaCarta por um Mundo de CidadesInclusivas
Comitde CGLU sobre a Incluso Social, Democracia Participativa e Direitos Humanos(2013).
6. Frum Social das Amricas, em Quito; Frum Mundial Urbano, em Barcelona, ambosocorridos em2004; eoVFrum
SocialMundial, como lema outracidade possvel, ocorridoem PortoAlegre, em2005.
7. Por seu carter fsico, a cidade toda metrpole, urbe, vila ou povoado que esteja organizado institucionalmente
como unidade local de governo de carter municipal ou metropolitano. Inclui tanto o espao urbano como o entorno
rural ou semirrural que forma parte de seu territrio. Como espao poltico, a cidade o conjunto de instituies e atores
que intervm na sua gesto, comoas autoridadesgovernamentais, legislativasejudicirias, asinstncias de participao
socialinstitucionalizadas, osmovimentos e organizaes sociais e a comunidade emgeral (InstitutoPlis,2006,p.3).
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
14 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana
ltimos anos em que a sociedade brasileira esteve sob o jugo da Ditadura Militar.
As concepes de uma nova cidade idealizada foram sistematizadas na emenda
popular da reforma urbana (Emenda Popular no 63, de 1987), decorrente da ao
dos movimentos populares, de organizaes no governamentais, grupos religiosos,
universidade, organizaes polticas e associaes profissionais, reunidos em torno
da plataforma pela reforma urbana (Frum Nacional de Reforma Urbana).
Representando uma grande conquista, a cidade desejada apresentada e
aceita no mbito da Assembleia Nacional Constituinte, culminando na insero
dos artigos 182 e 183 na Constituio Federal de 1988,9 os quais dispem sobre
a poltica urbana trazendo um princpio bsico para a equidade urbana e a justa
distribuio dos nus e benefcios do processo de urbanizao: o princpio da
funo social da cidade e da propriedade (Santos Junior e Montandon, 2011).
Os artigos careciam ainda de regulamentao, o que no impediu gestes locais
bastante motivadas pelo vcuo deixado pelo modelo ambguo estabelecido
pela Constituio Federal de 1988 ao ampliar as competncias e atribui-
es municipais, mantendo uma superposio de atribuies entre os nveis
de governo de levarem a cabo algumas das vrias possibilidades de cons-
truo de um novo urbano,10 em um processo que Cardoso e Ribeiro (1999)
denominaram como descentralizao por ausncia. Essas experincias locais foram,
em grande medida, precursoras de novas prticas e alimentaram muitas das
diretrizes contidas no Estatuto da Cidade, consolidado e aprovado treze anos
aps a Constituio Federal de 1988.
O Estatuto da Cidade , em si mesmo, a consolidao do processo que
busca conferir o direito cidade populao brasileira, no se restringindo
sua porourbana, mas cobrindo, ainda que em distintas perspectivas,
a populao de cada um dos municpios brasileiros. , como dito anteriormente,
oresultado das lutas dos movimentos sociais urbanos organizados em torno da
bandeira pela reformaurbana, sobretudo daqueles que se insurgem na defesa pela
moradiaadequada, estaentendida para alm da casa em si, mas tambm como
um direito humano universal e fundamental reconhecido desde 1948 (a partir
da Declarao Universal dos Direitos Humanos) , trazendo em seu bojo uma
srie de outros direitos que se interconectam ao direito cidade, como a segurana
daposse, a disponibilidade de servios de infraestrutura e equipamentos pblicos,
a habitabilidade e a localizao adequada.
Institudo pela Lei Federal no 10.257 de 2001 (Brasil, 2001), o Estatuto da
Cidade representava, no momento de sua criao, a pactuao do que seria uma
Nova Agenda Urbana brasileira dos anos 2000, ao trazer um conjunto de ferra-
mentas (instrumentos) que deveriam ser implementados nas cidades,11 por meio da
elaborao e da implementao dos planos diretores, instrumento bsico da poltica
de desenvolvimento e expanso urbana. Trata-se da reunio de leis previamente
existentes acrescidas de novos conceitos e instrumentos, conferindo, desta forma,
unidade nacional ao trato das cidades.12 Como apontado por Ferreira:
as inovaes do Estatuto da Cidade esto em regulamentar uma srie de instrumentos de
natureza jurdica e urbanstica voltados a induzir as formas de uso e ocupao do solo;
de possibilitar a regularizao de posses urbanas de reas ocupadas para fins de moradia
no tituladas da cidade e de instituir formas de controle e participao direta do cidado
na elaborao dos planos diretores (Ferreira, 2009, p. 24).
O amplo arcabouo de ferramentas agrupadas no Estatuto da Cidade traz
um conjunto de: i) instrumentos de induo do desenvolvimento urbano, como
o caso do parcelamento, da edificao ou da utilizao compulsrios; do Imposto
Predial e Territorial Urbano (IPTU) progressivo no tempo; da outorga onerosa do
direito de construir; das operaes urbanas consorciadas; do direito de preempo,
entre outros; ii) instrumentos de regularizao fundiria tendo como bases legais
para sua poltica o direito moradia e s cidades sustentveis como as zonas
especiais de interesse social (Zeis); o usucapio especial de imvel urbano; e a
concesso de uso especial para fins de moradia e de direito real de uso (CDRU).
Vrios desses instrumentos so dotados de caractersticas hbridas,
sendo necessrios tanto para o planejamento urbano (regulatrios) quanto para
atender a objetivos fiscais, arrecadatrios. So, portanto, instrumentos de orde-
namento e controle do uso do solo capazes de influenciar o mercado de terras
e de promover a arrecadao e a distribuio dos recursos no espao urbano.
Um exemplo em destaque o IPTU progressivo no tempo, usado como
instrumento de induo da ocupao de imveis desocupados que ferem o
cumprimento da funo social da propriedade; , alm disso, um instrumento de
justia fiscal e, no seu limite, permite ao poder pblico compor um banco de terras
e imveis que poder ser utilizado para fins de interesse social (Brasil, 2001).13
O estatuto abarca, ainda, um conjunto de: iii) instrumentos de democratizao da
gesto urbana, atendendo aos princpios constitucionais da democracia representativa
e participativa, garantindo aos cidados a liberdade e a oportunidade de participao
11. O Artigo 41, do Estatuto da Cidade, define que o plano diretor obrigatrio para cidades com mais de 20milhabitantes;
integrantes de regies metropolitanas e aglomeraesurbanas; integrantesde reas de especial interesseturstico;
inseridasna rea de influncia de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de mbito regional
ounacional; eincludas no cadastro nacional de municpios com reas suscetveis ocorrncia de deslizamentos de
grandeimpacto, inundaesbruscas ou processos geolgicos ou hidrolgicoscorrelatos (Brasil,2001).
12. Termo usado por Ermnia Maricato na apresentao do livro O Estatuto da Cidade Comentado (Carvalho e Rossbach, 2010).
13. Sobre a efetividade desses instrumentos, ver, neste livro, as contribuies de Pedro Humberto Bruno de CarvalhoJunior
(captulo8) edeRodrigo OctvioOrair (captulo9), queanalisam alguns desses instrumentostributrios.
A Trajetria Brasileira em Busca do Direito Cidade: os quinze anos
de Estatuto da Cidade e as novas perspectivas luz da Nova Agenda Urbana 17
14. Compem o ConCidades representantes de segmentos da sociedade civil (movimentos populares, entidadesprofissionais,
academia, instituiesde pesquisa e organizaes nogovernamentaisONGs) edospoderes pblicosfederal,
estadualemunicipal.
15. A anlise quantitativa de 526 leis de planos diretores de diferentes municpios aponta a presenado zoneamentoou
macrozoneamento(91%), daszonas especiais de interessesocial (81%) edoconjunto de instrumentos composto
porparcelamento, edificaoou utilizaocompulsrios, IPTUprogressivo no tempo edesapropriao(87%); assimcomo
tambm expressiva, porexemplo, ainstituio da outorga onerosa do direito deconstruir(71%) edasoperaes
urbanasconsorciadas(71%) (Santos junioreMontandon, 2011,p.31-32).
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
18 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana
17. A cidade como um bem comum seria, segundo o policy paper, aquela que contm os seguintescomponentes:
cidadelivre dediscriminao, quegaranta a inclusocidad, aampla participaopoltica, quecumpra com suas
funessociais (promovendoacesso aabrigo, bens, servioseoportunidades), queconte com espaos pblicos que
promovam a interao social e a participaopoltica, quepromova a equidade de gnero e adote medidas de combate
discriminao em todas as suasformas, queconte com diversidadeculturas, respeitando, protegendoe promovendo
os distintos meiosdevida (UN,2016a).
A Trajetria Brasileira em Busca do Direito Cidade: os quinze anos
de Estatuto da Cidade e as novas perspectivas luz da Nova Agenda Urbana 21
7 CONSIDERAES FINAIS
Tal como adotado pelo direito brasileiro, o direito cidade colocado no
mesmo patamar dos demais direitos coletivos e difusos, como o so os direitos ao
meio ambiente, ao patrimnio histrico e cultural, da criana e do adolescente,
entre outros (Saule Junior, 2005).
Ao se tomar os planos diretores como Cartas Magnas da promoo e
da extenso dos elementos garantidores do direito cidade aos cidados dos
municpios brasileiros, que tomam a cidade como um bem comum, possvel
constatar que h ainda um longo percurso a trilhar. A simples definio de direitos
(difusos ou no) no garante a sua concretizao.
Com todos os avanos ocorridos nos ltimos vinte anos, ainda se convive
com deficit habitacional, gentrificao, falta de cobertura de esgotamento sanitrio,
poluio e contaminao, bem como agravamento dos tempos de deslocamento,
mesmo nos centros urbanos mais desenvolvidos do pas. A excluso social infeliz-
mente persiste e um esforo deve ser feito no apenas para garantir a permanncia
dos espaos institucionais de participao, mas para torn-los efetivamente represen-
tativos da diversidade brasileira a fim de permitir que as polticas tratem tambm,
e com o devido cuidado, dos grupos mais vulnerveis.
A despeito disso, tendo em vista as demais experincias internacionais,
a experincia brasileira ousada e inovadora ao reconhecer o direito cidade na
ordem jurdica brasileira, talhando-o como uma cesta de direitos fundamentais
ou seja, a unio de todos os direitos civis, polticos, econmicos, sociais,
culturais e ambientais, j extensamente regulamentados nos tratados interna-
cionais de direitos humanos a que se deve ter acesso os habitantes das cidades
e que, portanto, deve ser incorporada na efetivao da gesto e da governana
urbanas e nas polticas pblicas. Desta maneira, o prprio Estatuto da Cidade,
bem como a Constituio do Equador, so fontes inspiradoras para a definio
dos preceitos do direito cidade.
Com o intuito de essa discusso permear as diversas instncias da estrutura
federativa e envolver os diversos atores do pas, tentou-se garantir o carter parti-
cipativo da representao do ConCidades, dos eventos realizados pelos governos
locais e sociedade civil e das ferramentas e agendas usadas diretamente para a cons-
truo do relatrio brasileiro como garantia de aderncia da Nova Agenda Urbana.
Conforme explicitado por Galindo e Monteiro (2016), o relatrio contou com a
contribuio de atividades com o Grupo de Trabalho (GT) Habitat e com a sociedade
de forma presencial e virtual, valendo-se da plataforma on-line <participa.br/habitat>
(consulta pblica, debate de indicadores e repositrio de documentos) e participao
presencial do GT e setores da sociedade no Seminrio Nacional Habitat III Participa BR.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
22 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana
REFERNCIAS
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A Trajetria Brasileira em Busca do Direito Cidade: os quinze anos
de Estatuto da Cidade e as novas perspectivas luz da Nova Agenda Urbana 25
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
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pblicas e direito moradia digna: programa interdisciplinar de formao de
agentes sociais e conselheiros municipais. Rio de Janeiro: Letra Capital, 2012.
SAULE JNIOR, N. et al. (Orgs.). Anais do V Congresso Brasileiro de Direito
Urbanstico Manaus 2008: o direito urbanstico nos 20 anos da Constituio
Brasileira de 1988 balano e perspectivas. Porto Alegre: Magister Editora, 2009.
Disponvel em: <http://goo.gl/fbD7Pd>.
PARTE I:
1 INTRODUO
A fotografia das cidades brasileiras do sculo XXI a fotografia da vida sitiada,
interditada, comprimida na hipertrofia do tempo morto, que no se presta ao
registro da memria afetiva (Bosi, 2003). Todos os dias, grande parte da populao
passa pela experincia de vida, trabalho e morte nas grandes cidades brasileiras.
Cenas parecidas repetem-se em distintas metrpoles: ir e vir de pessoas que no se
tocam e mal se veem; ruas desertificadas entre concretos verticais; passeios com-
primidos pela vida em condomnio; complexos suntuosos de compras ao lado de
igrejas faranicas; nibus superlotados espremidos por uma multido de pequenos carros;
guerra civil nas periferias transformadas em campo de guerra; grupos subalternizados
revistados em operaes policiais rotineiras; a compresso do tempo espremendo
pessoas socializadas para dedicar a inteira existncia da vida explorao nas relaes
de trabalho.
1. Tcnico de planejamento e pesquisa na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea. E-mail:
<antonio.junior@ipea.gov.br>.
2. Doutoranda em direito na Universidade de Braslia (UnB) e pesquisadora colaboradora do Projeto Habitat na Diretoria
de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea. E-mail: <roberta.monteiro@ipea.gov.br>.
3. Analista tcnica de polticas sociais na Secretaria de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (Seppir). E-mail:
<fernanda.martins@seppir.gov.br>.
4. Assessora tcnica na Seppir. E-mail: <carolina.hofs@seppir.gov.br>.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
30 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana
A violncia que se espraia como norma da vida no mundo urbano uma das
manifestaes dos princpios de hierarquizao social que estruturam as relaes
de poder no tempo e no espao. Parte significativa desta violncia tem, no corpo
e na vida de grupos vulnerabilizados e subalternizados, a desembocadura de um
amplo sistema de controle e sujeio poltica. Suas razes no Brasil esto calcinadas
na longa histria que interliga o processo de produo das cidades como desejo
de ruptura com as ordens social, econmica e ideolgica embutidas nas formas
organizativas herdadas do perodo colonial (Sodr, 2002).5 Os afastamentos fsico,
poltico e simblico do elemento negro e o seu controle efetivo funcionaram de
modo exemplar como o esteio de um projeto de nao em que as ideias de civilizao
e progresso tinham suas identidades poltica, social e cultural associadas brancura.
A concentrao de negros nas cidades e o ciclo de rebelies que nela teve lugar no
incio do sculo XIX despertaram nas elites o medo de uma soluo haitianista
como resposta ao escravismo e suas consequncias. Este medo serviu, ao longo
do tempo, como fermento social legitimador da produo de castigo, punio,
estigmas e tecnologias de controle social, interligando subjetividade paranoica,
sistema poltico-eleitoral, mercado de segurana, espaos exclusivos e arquiteturas
(Batista, 2012; Souza, 2012). Todos esses elementos participam do processo de
constituio daquilo que hoje identificamos como cidade, moldando a experincia
urbana dos grupos passveis de serem identificados com o indesejado, o abjeto e
o perigoso. O afastamento do elemento selvagem converteu-se, desta forma,
em princpio ordenador de toda a sociedade brasileira (Batista, 2003).
Ao longo do sculo XX, essa camada, j estigmatizada, experimentou, a cada
ciclo de reformas urbanas, a deteriorao das condies de vida, o confinamento e a
gentrificao em cidades permanentemente marcadas pela concentrao da proprie-
dade da terra, da renda e do poder (Maricato, 2012). A ausncia de alterao desse
quadro permitiu que, no rpido processo de metropolizao das cidades brasileiras,
as desigualdades social e racial e a segregao territorial estivessem articuladas como
elementos intrnsecos dos planos de desenvolvimento econmico.
Os dispositivos coloniais que integram a lgica urbana, ganham, contudo,
novas formas e contedos. Se, em termos conceituais, a cidade , segundo Harvey (2014),
o resultado da concentrao social e geogrfica do excedente de produo e seu papel
similar aos gastos militares, na guerra urbana contra os indesejveis que o capita-
lismo realiza-se cotidianamente. A urbanizao , segundo o autor, uma necessidade
para o capital, que, ao produzir excedentes para se reproduzir, necessita tambm da
5. No sculo XIX, a relao entre legislao escravista, usos do espao urbano e conflitos sociais foi o ponto de confluncia
a partir do qual o poder pblico pretendeu disciplinar os negros, inclusive enquanto fora de trabalho escravizada.
Controlar e conter uma massa que aflua para as cidades e passava a representar um perigo constante manuteno
da ordem era o objetivo precpuo de polticas e programas de controle do lazer, do trabalho, da religiosidade, das fugas
e rebelies, das formas autnomas de organizao e suas manifestaes distintas no tempo e no espao (Nascimento, 2014).
As Cidades dentro da Cidade: as formas tradicionais
de ocupao do espao como demanda do urbano possvel 31
calcinado em grandes obras virias, que ainda permanece operando pari passu ao
urbanismo de mercado.
Os sujeitos organizados sob o urbanismo de ruptura dos anos 1980 vm dis-
putando, em diferentes fruns e campos de debate pblico, a necessidade de adotar
uma Nova Agenda Urbana, capaz de pensar a cidade do futuro como resposta efetiva
ao passado inscrito nas formas presentes de uma cidade excludente e exclusivista.
E nessa seara que a demanda dos grupos historicamente estigmatizados ganham
espao para se afirmar como territrio possvel e demandante de proteo pblica
e usufruto de uma cidade de novo tipo.
6. Cabe enfatizar que o termo ciganos deve ser entendido aqui como uma categoria analtica, pois implica uma deno-
minao genrica para diferentes etnias que conformam o espectro de diversidades dessa parcela da populao brasileira.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
36 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana
7. No que tange aos avanos consolidados ao longo dos ltimos treze anos, no mbito do governo federal, ressalta-se,
primeiramente, a criao da Secretaria de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (Seppir), em 2013. Inicialmente como
rgo de assessoramento direto da Presidncia da Repblica (PR), essa medida representou um grande passo em direo
construo e implementao de polticas pblicas de reconhecimento e incluso social das etnias ciganas, na perspectiva
da superao do racismo e da discriminao tnica. Frisa-se ainda, que, mediante a invisibilidade das especificidades da
populao cigana no mbito da formulao das polticas pblicas pelo Estado brasileiro, outro importante avano a instituio,
por meio de decreto presidencial de 25 de maio de 2006, do Dia Nacional do Cigano, a ser comemorado no dia 24 de maio.
8. Alm disso, ainda no mbito dessa poltica, frisa-se a criao da Comisso Nacional de Desenvolvimento Sustentvel
dos Povos e Comunidades Tradicionais (CNPCT), por meio do decreto de 13 de julho de 2006, cuja composio admite
representao de etnias ciganas.
9. O PNDH III, foi institudo por Decreto Presidencial no 7.037, de 21 de dezembro de 2009, e atualizado por Decreto no7.177,
de 12 de maio de 2010. O referido programa incorporou resolues da 11a Conferncia Nacional de Direitos Humanos.
Alm disso, ainda no mbito dos instrumentos de planejamento, salienta-se a recente publicao da Portaria no 181,
de 12 de abril de 2016, que institui o Grupo de Trabalho de Polticas para Povos Ciganos no mbito do extinto Ministrio
das Mulheres, da Igualdade Racial e dos Direitos Humanos (MMIRDH). Coordenado pelo ministrio citado, o grupo em
apreo tem como finalidade a elaborao, o monitoramento e a avaliao do I Plano Nacional para Povos Ciganos e ter
como uma de suas temticas o acesso e a proteo dos territrios e o direito moradia.
As Cidades dentro da Cidade: as formas tradicionais
de ocupao do espao como demanda do urbano possvel 37
10. A luta pela inviolabilidade da moradia ocupa papel de destaque na agenda de demandas dos povos ciganos no Brasil.
Atualmente, est em anlise na Cmara dos Deputados o Projeto de Lei no 7.774/2014, que probe a invaso de tendas
em acampamentos ciganos.
11. Dados fornecidos pelo Cadnico. Ms de referncia: outubro de 2015.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
38 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana
seus instrumentos de coleta luz das especificidades das etnias ciganas noBrasil,
considerando suas formas de ocupao dos espaos e de organizao social.
Nesse sentido, cabe destacar alguns apontamentos e reflexes acerca dos
processos de territorializao das etnias ciganas. Alexandra Castro, em artigo acerca
da populao cigana em Portugal, chama ateno para um problema comum ao
caso brasileiro. Segunda a autora, os discursos acerca das condies de mobilidade
desses povos tendem para uma adeso ao pressuposto acrtico de que a maioria
das famlias optam por um modo de vida itinerante. Assim, como reflexo da
ausncia de compreenso sobre as formas como os prprios ciganos vivenciam
a relao entre itinerncia e fixao, so ignoradas suas dificuldades de acesso
ahabitao (Castro,2010,p.3). Esse pressuposto tende a refletir as assimetrias do
camposocial, emque as diferenas so exacerbadas e legitimadas e depois usadas
como instrumentos de distino e dominao. Assim, o processo de territorializao
destes povos utilizado como forma de reforar e normalizar as diferenassociais,
dispensando-lhes os mecanismos institucionais de vigilncia e controle que
conduzem mobilidadeforada. Em outros termos, a diferena aqui deve ser
definida como a produo poltica do estranhamento pelo aparelho do Estado,
tornando os povos ciganos a representao concreta do indesejado.
Dessa forma, deve-se reconhecer que as noes e as prticas de territorialidade
das etnias ciganas no Brasil no so homogneas e manifestam-se de diversasformas,
as quais perpassam a relao entre a mobilidade e a fixao. Para os grupos cuja
mobilidade permanente, sobressaem noo de territorialidade os acampamentos,
os itinerrios e os pontos de pernoite (Rezende, 2006). No entanto, tambm existem
grupos de etnias ciganas assentados em centros urbanos e reas rurais de maneira
permanente, o que no exclui seus processos de trnsito pelo territrio nacional.
Essa realidade pode ser observada, por exemplo, em trs casos emblemticos,
como os Calons de Sousa12 na Paraba; os Calons de So Gabriel, em Belo Horizonte;13
e os Calons do Distrito Federal.14 Os dois ltimos casos resultaram na destinao de
terras do estado e da Unio, respectivamente, para o usufruto dessas comunidades
tradicionais, contribuindo para a reduo das desigualdades sociais e territoriais
e para a promoo da justia social. No caso do Distrito Federal, o processo de
cesso de terras, finalizado em 2015, contemplou duas reas distintas destina-
das ao governo do Distrito Federal, pela Unio, para o usufruto de dois grupos
12. Segundo o estudo de Robson Siqueira (2014), os Calons esto h quase trinta anos habitando o municpio de Sousa,
na Paraba, e atualmente centenas de famlias vivem no municpio de Jardim Sorrilndia em um territrio com dois ranchos
(o rancho de cima e o rancho de baixo) e um setor de moradia mista, chamado Vrzea das Almas, em que coabitam
ciganos e no ciganos.
13. Os casos dos grupos Calon de So Gabriel, em Belo Horizonte, e Calon do Distrito Federal chamam ateno devido
aos processos de regularizao fundiria que representaram importante avano no reconhecimento destes grupos e
na garantia do direito moradia.
14. Outro exemplo de acampamento cigano fixo pode ser apreendido em estudos como o de Ademir Vaz (2010)
sobre territorialidade cigana no municpio de Ipameri, em Gois.
As Cidades dentro da Cidade: as formas tradicionais
de ocupao do espao como demanda do urbano possvel 39
15. importante destacar que, em dilogo com representantes de ambos os territrios, nota-se que a fixao uma aspirao,
ao passo que a vida nmade fruto da violncia caracterstica do preconceito e da discriminao social. Demonstram,
portanto, desejo de desenvolver nos territrios atividades geradoras de renda e fortalecedoras de sua identidade, alm de
garantir educao s crianas e aos jovens.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
40 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana
e com os povos locais (op. cit.). Por sua vez, comunidades tradicionais de matriz
africana so definidas como:
territrios ou casas tradicionais constitudos pelos africanos e sua descendncia
noBrasil, no processo de insurgncia e resistncia ao escravismo e ao racismo, a partir
da cosmoviso e ancestralidade africanas, e da relao desta com as populaes locais
e com o meio ambiente (Brasil, 2013).
Essas comunidades definem-se, portanto, para alm do elemento religioso,
representando uma espcie de contnuo civilizatrio africano, baseado em vivncia
comunitria e na constituio de uma extensa rede de solidariedade e acolhimento.
As comunidades tradicionais de matriz africana constituem sistemas de aliana,
que so fulcrais na construo e na manuteno de um territrio, na medida em
que, entre seus membros, so restitudos os laos de sangue de maneira a ligar
a todas e todos horizontalmente, estabelecendo um parentesco comunitrio,
recriando laos semelhana das linhagens e de formas da famlia estendidaafricana
(Santos,1976). Historicamente, a relao com a ancestralidade por meio das
prticas rituais que permitiu o reagrupamento dos africanos e seus descendentes,
sendo um fatordecoeso que deu lugar formao de grupos e associaes
cujos sistemas de crenas resultado de heranas tnicas e acomodaes sociohis-
tricas veiculam maneiras particulares de interrelacionamentos, normas, aes
e valores que convertem os agrupamentos em verdadeiras comunidades com
caractersticas peculiares.
Historicamente, esses territrios tradicionais mostraram-se lugares essen-
ciais de resistncia e resilincia de prticas da cultura negra trazida de diferentes
lugares da frica para o Brasil. Sodr (1988) indica que os terreiros ou as roas,
como tambm so conhecidos os territrios tradicionais, so uns dos principais
espaos de sociabilidade na histria do negro no Brasil e que nasceram em ambientes
de grandes dimenses, com ampla rea verde e afastados do centro das cidades,
sendo incorporados aos espaos urbanos na medida em que se expandiam os
limites dos municpios. Constituem, portanto, a memria viva da resistncia negra
no Brasil, de valor simblico intangvel.
Como lugar de memria de um povo, esses territrios no so passveis de
serem inscritos no plano jurdico-formal na dicotomia pblico/privado. A sua
posse, embora esteja comumente reconhecida em nome de um sujeito individual,
, de fato, uma propriedade social fundamentada na manuteno de bens coletivos
que no so tutelados pelo Estado e que tambm se encontram fora do mbito
do mercado. Os conceitos de pblico e privado usualmente empreendidos no
correspondem, pois, s necessidades dos povos e das comunidades tradicionais e
tampouco s suas realidades cotidianas, como nos ensina Anbal Quijano (1988).
As Cidades dentro da Cidade: as formas tradicionais
de ocupao do espao como demanda do urbano possvel 41
4 CONSIDERAES FINAIS
O dinheiro que inundou as cidades brasileiras nos ltimos anos deu resultado
asfixia das possibilidades de viver e construir cotidianamente um urbano capaz
de acolher o diverso. Diante de uma demanda reprimida por sade, segurana,
trabalho e moradia em condies dignas, o urbanismo de mercado respondeu
com um modelo de ocupao do espao ancorado em padronizao, monotonia,
desertificao, clausura, expulso e abjeo. Este modelo tem expresso concreta
nos prdios de luxo inspidos e inodoros, na esttica exclusivista do shopping center,
nos condomnios de baixa renda conformando novas margens urbanas, nas ruas
vazias, nas avenidas que no conduzem a lugar nenhum, nos sistemas de segurana
estruturados sobre o princpio da separao, nas arquiteturas que fizeram da vida
urbana uma experincia cotidiana de morte (Jacobs, 2014).
Indivduos e grupos sociais, uma vez submetidos ao processo de etiquetamento,
esto sujeitos ao princpio geral de suspeio e estranhamento. Tudo aquilo que
est fora dos lugares social e economicamente demarcados no merece existir.
Tenso, expropriao e desenraizamento passam a ser caractersticas fundantes
daquilo que hoje conhecemos por urbano.
Na contramo desse processo, porm, situam-se os processos de construo
identitria dos povos e das comunidades tradicionais, pautados pelas relaes coti-
dianas com o espao e pelo conhecimento tradicional associado em que a memria
o elo entre geraes, articulando passado, presente e futuro. no usufruto dos
recursos territoriais, materiais e simblicos, que as comunidades tradicionais traam
uma territorialidade prpria, atravessada por resistncia e resilincia, dando vida
renovados sentidos. Isto, obviamente, no se d sem contradies, sobretudo se
observarmos o processo paulatino de apropriao turistizante de expresses cul-
turais tnico-raciais, em que as comunidades so engolfadas em pacotes exticos
de lazer e turismo. Nessas modalidades de reconhecimento pblico dos territrios
tradicionais, a memria da violncia urbana desaparece, bem como o corpo e as
comunidades que produzem a cultura consumida.
Contudo, so esses territrios tradicionais a expresso viva da possiblidade de
fazer da cidade o locus das modalidades diversas de viver e produzir a prpria vida,
em que funcionalidade, multifuncionalidade e transfuncionalidade entrecruzam-se em
diferentes modalidades de construo de uma vida cotidiana desengaiolada, capaz de
fazer da vida um encontro com o desconhecido e o no conhecido (Lefebvre, 2008).
Sem recurso a uma espcie de passadismo romantizado e reacionrio, estes territrios
so formas, entre tantas outras, de oferecer morada ao ser humano que pede espao
para crescer e envelhecer sem empobrecer a sua prpria experincia (op. cit.).
Trazer para o centro do debate a necessidade de garantir outras formas de
realizao do vivido em um contexto urbano homogeneizante, significa colocar a
As Cidades dentro da Cidade: as formas tradicionais
de ocupao do espao como demanda do urbano possvel 47
REFERNCIAS
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O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
48 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana
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SIMONE, A. For the city yet to come: changing African life in four cities. Durham;
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CAPTULO 2
1 INTRODUO
A consolidao da cidadania exige das sociedades e dos governos um compromisso
permanente com uma distribuio mais justa de oportunidades, com o enfren-
tamento das acentuadas desigualdades sociais e a melhoria das condies de vida
da populao. A necessidade de avanar nessas questes, presente no debate pblico
em torno das polticas sociais, comparece tambm nas discusses em torno da
questo urbana, estimuladas pela realizao da III Conferncia das Naes Unidas
sobre Moradia e Desenvolvimento Urbano Sustentvel (Habitat III) prevista para
outubro de 2016. Discutindo os processos de urbanizao sob a perspectiva de
um desenvolvimento urbano sustentvel, governo e sociedade civil organizada
reconhecem a necessidade de construir uma Nova Agenda Urbana, guiada pela
noo de direito cidade.4 No constitudo formalmente, mas inspirador para
uma agenda urbana futura orientadora da ao pblica, o direito cidade traduz
justamente o anseio de uma partilha mais equnime dos benefcios da vida urbana e,
consequentemente, a eliminao das desigualdades no usufruto do espao pblico
da cidade. Assim, pode-se dizer que a discusso de uma Nova Agenda Urbana
orientada pela noo de direito cidade refora o compromisso com a efetivao
da cidadania, no apenas por seu carter abrangente que perpassa os direitos civis,
polticos, sociais e econmicos, mas, sobretudo, por pautar a necessidade de uma
abordagem integradora na implementao de cada um desses direitos para a efetiva
melhoria das condies de vida nas cidades.
1. Tcnica de planejamento e Pesquisa na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea. E-mail:
<ana.mesquita@ipea.gov.br>.
2. Tcnica de planejamento e pesquisa na Disoc do Ipea. E-mail: <enid.rocha@ipea.gov.br>.
3. Pesquisadora do Subprograma para o Desenvolvimento Nacional na Disoc do Ipea. E-mail: <luana.souza@ipea.gov.br>.
4. As discusses desenvolvidas no processo preparatrio do Brasil para a Habitat III geraram o Relatrio Brasileiro para
o Habitat III, tendo como relator o Ipea.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
52 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana
No momento em que se discute a questo urbana nas suas mais diversas dimenses,
na perspectiva de construir uma Nova Agenda Urbana ancorada no direito cidade,
convm ressaltar suas interfaces com diversos campos da poltica pblica,
com vistas a identificar tanto os avanos favorveis concretizao dessa nova agenda
quanto tambm os desafios que ela coloca s diversas reas de atuao do Estado.
Neste captulo especificamente, buscaremos apontar as interlocues da Poltica Nacional
de Assistncia Social (Pnas) com a agenda da Habitat. O objetivo identificar como a
Pnas pode favorecer a efetivao do direito cidade, bem como apontar alguns desafios
que a Nova Agenda Urbana coloca para a assistncia social.
Para tanto, este captulo est organizado em quatro sees, alm desta
breve introduo. Na seo 2, o objetivo detalhar os fundamentos presentes na
noo de direito cidade, que influenciam as propostas para a Nova Agenda Urbana,
e aqueles presentes na poltica de assistncia social, identificando as interfaces entre
as proposies polticas nos dois campos. A seo 3 apresenta as ofertas da poltica
de assistncia, sinalizando suas possveis contribuies para a implementao de
uma agenda urbana comprometida com a promoo do direito cidade, bem como
pontuando algumas lacunas de cobertura e qualidade da rede socioassistencial.
Considerando a importncia da abordagem territorial tanto na agenda urbana
quanto nas diretrizes da poltica de assistncia social, a seo 4 aborda a questo
da territorialidade, evidenciando sua importncia na construo institucional
da assistncia, apontando suas potencialidades para o desenvolvimento de uma agenda
urbana inclusiva, bem como os limites de sua implementao no mbito da assistncia.
Por fim, na seo 5 h as consideraes finais, em que so apontados alguns desafios
para a poltica de assistncia social frente perspectiva de uma Nova Agenda Urbana.
6. Ver Brasil (2012); Rasella et al. (2013); Ipea (2012; 2013); Soares et al. (2010).
Assistncia Social e Direito Cidade 55
7. As seguranas socioassistenciais afianadas pela poltica de assistncia social e que orientam as ofertas no Suas so:
segurana de sobrevivncia ou de rendimentos; segurana de autonomia; segurana de convvio ou vivncia familiar;
segurana de acolhida (Brasil, 2004).
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
58 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana
para idosos com 65 anos ou mais e pessoas com deficincia de natureza fsica,
mental, intelectual ou sensorial, de qualquer idade, que no tenham meios de
garantir seu prprio sustento, nem de t-lo provido pela famlia. Sua cobertura
tem sido expressiva e ascendente, como pode ser visto no grfico 1, alcanando um
pblico de 4,2 milhes de pessoas com alto grau de vulnerabilidade.
GRFICO 1
Quantidade de beneficirios do BPC (2004-2015)
(Em milhes)
5
4,1 4,2
4 3,8 3,9
3,4 3,6
3,1
3 2,9
2,5 2,7
2,3
2,0
2
0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Tido como uma das mais relevantes inovaes da poltica social brasileira nas
ltimas dcadas e sem muitos precedentes e contemporneos na Amrica Latina,
o BPC vem desempenhando um papel de destaque no enfretamento
pobreza e desigualdade social no pas. Como apontam Soares et al. (2007),
o BPC tem grande potencial de resgatar seus beneficirios da situao de indigncia
e de pobreza; j outros programas de transferncia de renda, apesar de melhorarem
a situao das famlias, necessariamente no as colocam acima da linha de pobreza.
Alm dos impactos sobre a pobreza, os mesmos autores destacam que o programa
contribuiu em 7% para a queda do Gini entre 1995 e 2004. Guedes e Arajo (2009),
por meio de microssimulaes contrafactuais com a Pesquisa Nacional por Amostra de
Domiclios (Pnad) de 2005 do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE),
conclui que, alm de retirar as pessoas da situao de extrema pobreza, o programa
pode ser um poderoso instrumento no combate s assimetrias socioeconmicas inter
e intrarregionais, especialmente na populao idosa. Na mesma linha, Ipea (2006)
aponta que o BPC contribuiu por volta de 10% para a mitigao da concentrao
de renda entre 2001 e 2004, e Ipea (2013) mostra que o BPC, entre 2002 e 2012,
colaborou para a queda de 6% no ndice de Gini. importante pontuar que essa
ampla proteo garantida pelo BPC contribuiu para que a taxa de pobreza dos idosos
no Brasil no tenha chegado a 2% em 2014, com base na Pnad.8
8. Taxa calculada considerando o corte de renda menor ou igual a um quarto do salrio mnimo.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
60 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana
GRFICO 2
Evoluo das famlias atendidas pelo PBF (2004-2015)
(Em milhes)
20
0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
3.2.1 Proteo social bsica: servios socioassistenciais aos cidados que vivem em
condio de vulnerabilidade social
Os servios socioassistenciais includos na modalidade da proteo social bsica
visam apoiar e proteger as famlias e os indivduos em diferentes situaes de vul-
nerabilidade, como aquelas atreladas s seguintes situaes: i) etapas do ciclo vital
infncia, adolescncia, envelhecimento , que requerem a proviso de cuidados,
proteo e a vivncia em contextos favorecedores do desenvolvimento humano e
das sociabilidades; ii) fragilidade das relaes familiares e comunitrias e ausncia de
rede social de apoio; iii) deficincias, que requerem a proviso de cuidados especficos
e reduo de barreiras para a autonomia na vida cotidiana, incluso social e convvio
familiar e comunitrio; iv) ausncia ou precrio acesso renda; v) ineficincias territoriais,
que produzem condies precrias de moradia, infraestrutura e falta de acesso a
polticas pblicas; e vi) discriminao de raa, etnia, gnero e orientao sexual, que afetam
a convivncia familiar e comunitria e o respeito dignidade.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
64 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana
QUADRO 1
Proteo social bsica: servios socioassistenciais
Tipos de servios Definio e objetivos
Trabalho social com famlias, de carter continuado, com a finalidade de fortalecer
Servio de proteo e atendimento
sua funo protetiva e de prevenir a ruptura de seus vnculos, promover seu acesso
integral famlia (Paif)
aos direitos e contribuir para a melhoria de sua qualidade de vida.
Complementar o trabalho social com famlias, prevenindo a ocorrncia de situaes
Servio de convivncia e fortalecimento de excluso social, risco e a institucionalizao.
de vnculos (SCFV) O servio visa garantir aquisies progressivas aos seus usurios de acordo com seu
ciclo de vida: crianas, adolescentes e idosos.
Servio de proteo social bsica no Complementar o trabalho social com famlias, na preveno do isolamento e do confi-
domiclio para pessoas com deficincia namento de idosos e pessoas com deficincia e da ocorrncia de agravos que possam
e idosas desencadear rompimentos de vnculos familiares e sociais.
9. A capacidade de referenciamento de um Cras est relacionada: ao nmero de famlias do territrio; estrutura fsica
da unidade; e quantidade de profissionais que atuam na unidade, conforme referncia da Norma Operacional Bsica
de Recursos Humanos (NOB-RH).
10. A Norma Operacional Bsica do Sistema nico de Assistncia Social (NOB/Suas 2012) obriga os municpios
a realizarem, a cada quatro anos, um diagnstico socioterritorial para pautar a elaborao do plano de assistncia social,
afirmando que a identificao das demandas locais ir orientar a implantao dos novos equipamentos.
Assistncia Social e Direito Cidade 65
De acordo com os dados do Censo Suas, em 2014 existiam, no pas, 8,9 mil
Cras ofertando o Paif, com capacidade de referenciamento de cerca de 30 milhes
de famlias. Esses equipamentos estavam presentes em 98,5% dos municpios brasileiros.
Por sua vez, o SCFV foi ofertado para 98,2% dos municpios e atendeu a 1,8 milho
de usurios em 2014.
11. Aqui no sero abordados os servios do Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti) e do combate ao abuso
e explorao sexual de crianas e adolescentes.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
66 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana
QUADRO 2
Servios de proteo social especial de mdia e alta complexidades
a) servio de proteo e atendimento especializado a famlias e indivduos (Paefi);
b) servio especializado em abordagem social;
c) s ervio de proteo social a adolescentes em cumprimento de medida socioeducativa
de liberdade assistida (LA) e de prestao de servios comunidade (PSC);
Proteo social de mdia
d) servio de proteo social especial para pessoas com deficincia, idosas e suas famlias;
complexidade
e) s ervio especializado para pessoas em situao de rua (Centros de Referncia
Especializados para Populao em Situao de Rua Centros Pop);
f) Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti);
g) combate ao abuso e explorao sexual de crianas e adolescentes.
a) servio de acolhimento institucional, nas seguintes modalidades:
abrigo institucional casa-lar;
casa de passagem;
Proteo social de alta
residncia inclusiva.
complexidade
b) servio de acolhimento em repblica;
c) servio de acolhimento em famlia acolhedora;
d) servio de proteo em situaes de calamidades pblicas e de emergncias.
12. O porte municipal uma classificao utilizada pelo IBGE para dividir os municpios por nmero de habitantes.
Esta classificao utilizada pelo MDS nos casos em que necessrio considerar o tamanho do municpio para fins de
repasse financeiros, implantao de equipamentos, entre outros.
Assistncia Social e Direito Cidade 67
13. Devido natureza pblico-estatal, os Creas no podem ser administrados por organizaes de natureza privada
sem fins lucrativos.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
68 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana
BOX 1
Principais caractersticas da populao de rua
oitenta e dois por cento so do sexo masculino;
alcoolismo e/ou drogas (35,5%), desemprego (29,8%) e desavenas com pai/me/irmos (29,1%) so as principais razes que
levam as pessoas situao de rua;
mais da metade tem entre 25 e 44 anos (53%);
sessenta e sete por cento so negros;
cinquenta e dois vrgula seis por cento recebem entre R$ 20,00 e R$ 80,00 por semana;
setenta e quatro por cento dos entrevistados sabem ler e escrever;
setenta vrgula nove por cento exercem alguma atividade remunerada e apenas 15,7% pedem dinheiro como principal meio para
a sobrevivncia;
vinte e quatro vrgula oito por cento no possuem quaisquer documentos de identificao;
a grande maioria no atingida pela cobertura dos programas governamentais, sendo que 88,5% afirmaram no receber qualquer
benefcio dos rgos governamentais;
sessenta e nove vrgula seis por cento das pessoas em situao de rua costumam dormir na rua e 22,1% costumam dormir em
albergues ou outras instituies.
14. O servio especializado em abordagem social realizado por equipes profissionais do Creas e do Centro Pop, ou de
unidades especficas referenciadas ao Creas que realizam busca ativa nos espaos pblicos de maior concentrao
de pessoas expostas a riscos sociais e pessoais (incidncia de trabalho infantil, explorao sexual de crianas e adolescentes,
situao de rua, uso de drogas etc.). Portanto, entre o pblico-alvo deste servio esto crianas, adolescentes, jovens,
adultos, idosos e famlias que utilizam os espaos pblicos como forma de moradia e/ou sobrevivncia. Por meio de
um processo gradativo de aproximao entre os profissionais e as pessoas identificadas nessas situaes de risco,
o servio busca construir vnculos com o indivduo e a famlia para promover o acesso rede de servios socioassistenciais
e das demais polticas pblicas.
Assistncia Social e Direito Cidade 69
1) Centros-Dia
A tipificao nacional de servios socioassistenciais prev a ateno pessoa com
deficincia em situao de dependncia e suas famlias no escopo das competncias do
servio de proteo social especial para pessoas com deficincia, idosas e suas famlias.
A oferta de servios para essa populao realizada pelos Creas, pelos Centros-Dia15
ou por outras unidades referenciadas, incluindo o domiclio dos usurios. Os servios
15. O Centro-Dia pode ser uma unidade pblica estatal ou uma unidade privada referenciada ao Creas cabe ao
municpio tal definio.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
70 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana
2) Residncias inclusivas
A oferta do servio de acolhimento institucional para jovens e adultos com deficincia
em residncia inclusiva uma estratgia de reordenamento de servios de acolhi-
mento dos grandes abrigos para pessoas com deficincia para a qualificao da oferta
Assistncia Social e Direito Cidade 71
16. Particularmente em relao s pessoas com deficincia, em 2011, o governo federal brasileiro, atendendo s
demandas de movimentos sociais, lanou o Plano Viver sem Limite, que visa ao atendimento das especificidades dessa
parcela da populao. O Plano Viver sem Limite previu investimentos da ordem de R$ 7,7 bilhes ate 2014 e encontra-se
organizado em quatro eixos: i) acesso a educao; ii) acessibilidade; iii) ateno a sade; e iv) incluso social. As polticas
pblicas adotadas a partir desses focos so pactuadas entre a Unio, os estados e os municpios.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
72 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana
18. Eram 1.978 Cras e 314 Creas, somando as novas unidades quelas j existentes e que passaram por um reorde-
namento (Colin e Jaccoud, 2013).
19. Sendo 5.570 Cras, 2.372 Creas e 215 Centros Pop.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
74 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana
Esta expressiva expanso responde aos objetivos da poltica de estender sua proteo
em todo o territrio nacional. No caso dos Cras, a diretriz foi a universalizao,
de modo que cada municpio tivesse ao menos um centro, ainda que isto significasse
adiar a ampliao da cobertura nas cidades mais populosas. A universalizao foi
praticamente alcanada, uma vez que, em 2014, 98,4% dos municpios brasileiros
contavam com a presena de ao menos um Cras; entretanto, apenas 85 municpios
no possuam esse equipamento, sendo estes majoritariamente municpios de
pequeno porte, conforme apontam os dados do Censo Suas 2014.
Por sua vez, a expanso dos Creas priorizou os municpios com populao
acima de 20 mil habitantes. Considerando esse perfil, em 2014, 97,2% dos munic-
pios possuam cobertura de atendimento por Creas. No obstante a notvel expanso
pelo territrio nacional nos ltimos anos, convm lembrar que a cobertura de Creas
ainda tem lacunas considerveis nos municpios com menos de 20 mil habitantes,
em que o desafio a organizao de uma oferta regionalizada que permita ampliar,
nestes municpios, a cobertura dos servios de mdia complexidade, conforme j
sinalizado na subseo 3.2.2.
Cabe lembrar, ainda, a expanso mais recente do Centro Pop, destinado ao
atendimento de pessoas em situao de rua. Dada a concentrao desse pblico
nos municpios de mdio e grande portes e nas metrpoles, so esses os municpios
priorizados pela poltica na implantao do Centro Pop. Houve ampliao signi-
ficativa da quantidade desses equipamentos: eram noventa, em 2011, e chegaram
a 215 unidades, em 2014. A despeito desde importante esforo de ampliao,
informaes levantadas junto s pessoas em situao de rua e registradas no
Cadnico sugerem dificuldades ainda expressivas para o acesso dessa populao ao
Centro Pop e outros centros da assistncia. Em maro de 2015, menos da metade
(43%) das pessoas em situao de rua registradas pelo Cadnico afirmou ter sido
atendida por um Centro Pop nos ltimos seis meses. Para o Creas e o Cras, os
percentuais foram 22,1% e 19,7%, respectivamente.20
A expanso da cobertura propiciada pelas unidades pblicas permitiu uma
capilaridade importante do Suas enquanto um sistema pblico de assistncia social,
a qual , sem dvida, necessria para a materializao da poltica e suas protees.
No obstante, cabe lembrar os desafios ainda presentes no que se refere estru-
turao desses equipamentos, tendo como perspectiva uma maior efetividade na
garantia da proteo social.
Assim, importante considerar a estrutura dos equipamentos pblicos e par-
ticularmente a situao dos profissionais (vnculo e formao) que neles atuam para
garantir as ofertas institudas. Embora os indicadores de desenvolvimento dos Cras
20. Dados apresentados no IX Encontro de Monitoramento e Vigilncia promovido pelo MDS em 2015.
Apresentaes disponveis em: <http://goo.gl/z6431X>.
Assistncia Social e Direito Cidade 75
e dos Creas21 apresentem melhorias considerveis nos ltimos anos,22 eles tambm
evidenciam a necessidade de mobilizar esforos para continuar a aprimorar a qua-
lidade da oferta. Segundo o Boletim da Vigilncia Socioassistencial (Brasil, 2015),
pouco mais de um tero dos Cras no alcanaram ainda um nvel de desenvol-
vimento aceitvel.23 Desse contingente, vale destacar, 26,0% apresentam um
nvel de desenvolvimento bastante baixo. No caso dos Creas, 40,7% das unidades
no alcanam o nvel mdio (nvel 3) na escala de desenvolvimento do IDCreas
(que varia de 1 a 5), segundo dados do Censo Suas 2014.
Deficincias quanto estrutura fsica e aos recursos humanos explicam,
em grande parte, o baixo nvel de desenvolvimento apresentado por algumas unidades.
Ainda segundo informaes do Boletim da Vigilncia Socioassistencial, um tero dos
Cras (32,8%) apresentam condies precrias prestao de servios de qualidade
e somente 23,4% das unidades esto prximas dos padres de qualidade desejveis
(Brasil, 2015). De modo semelhante, os Creas tambm revelam fragilidades
quanto estrutura fsica: 35,2% esto em condies bastante ruins e apenas 11,4%
apresentam plenas condies para o desenvolvimento dos servios com qualidade.
Na dimenso de recursos humanos tambm so constatadas insuficincias face
s exigncias mnimas estabelecidas para as equipes de referncias das unidades.24
A maioria dos Cras (65,4%) possui equipes minimamente estruturadas para a
prestao de servios socioassistenciais com qualidade. No entanto, em 34,5% das
unidades no se observa tal condio, seja pela ausncia ou insuficincia de profissio-
nais especficos para o desenvolvimento do servio (assistentes sociais e psiclogos),
seja pela fragilidade do seu vnculo. A situao dos Creas ainda mais complexa.
Em menos da metade (42,3%), observa-se a presena de equipes de referncia em
pleno acordo com os requisitos mnimos para o desempenho das atividades.
importante lembrar que, nos ltimos anos, junto com o crescimento do
nmero de trabalhadores do Suas houve tambm melhoria no nvel de escolaridade
desses profissionais. Houve uma diminuio na participao dos trabalhadores com
ensino fundamental e aumentou a participao daqueles com nvel mdio e superior
(Censo Suas). Contudo, o atendimento aos requisitos da Norma Operacional
Bsica de Recursos Humanos (NOB-RH) envolve principalmente a contratao
21. IDCras e IDCreas, construdos a partir de informaes levantadas anualmente pelo Censo Suas.
22. Ver Relatrios de Gesto SNAS/MDS.
23. Isso significa que o ndice dessas unidades inferior a 3, sendo que o IDCras varia de 1 a 5, e o nvel 5 representa a
situao mais prxima dos padres de qualidade desejveis e o nvel 1 representa a situao mais distante do padro almejado.
Trs dimenses compem o ndice: estrutura fsica, recursos humanos e servios e benefcios. Mais detalhes sobre o IDCras
esto no Boletim da Vigilncia Socioassistencial (Brasil, 2015).
24. A dimenso recursos humanos do IDCras pretende avaliar a equipe de referncia sob dois aspectos: se o seu tamanho
adequado ao porte da unidade e sua composio, tendo como parmetro a NOB-RH, que estabelece os quantitativos
mnimos de profissionais de nvel superior.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
76 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana
REFERNCIAS
BRASIL. Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome. Poltica
Nacional de Assistncia Social (Pnas). Braslia: MDS, 2004.
______. ______. Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos do Suas.
Braslia: MDS, 2005.
______. ______. Pesquisa Nacional sobre a Populao em Situao de Rua: sumrio
executivo. Braslia: MDS, 2008.
______. ______. Orientaes tcnicas. 1. ed. Braslia: MDS, 2009a.
______. ______. Resoluo no 109, de 11 de novembro de 2009. Aprova a tipificao
nacional de servios socioassistenciais. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 2009b.
______. ______. Orientaes tcnicas: Centro de Referncia Especializado para
Populao em Situao de Rua Centro Pop Suas e Populao em Situao deRua.
Braslia: MDS, 2011. v. 3.
______. ______. Bolsa Famlia e seus impactos nas condies de vida da
populao brasileira: principais resultados da pesquisa Avaliao de Impacto do
Bolsa Famlia II. Braslia: MDS; SAGI, 2012a. (Estudo Tcnico, n. 3).
______. ______. Conselho Nacional de Assistncia Social. Resoluo CNAS no33,
de 12 de dezembro de 2012. Aprova a Norma Operacional Bsica do Sistema
nico de Assistncia Social (NOB)/Suas. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 2012b.
______. ______. Boletim da Vigilncia Socioassistencial, Braslia, n. 3, 2015.
______. Ministrio das Cidades. Ministrio das Relaes Exteriores. HabitatIII:
elementos orientadores para a posio da delegao brasileira no processo preparatrio
(reunio regional e reunies de consultas intergovernamentais). Braslia: MCidades;
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CARVALHO, C.; MARQUES, R. Bolsa Famlia e desigualdade de renda domiciliar
entre 2006 e 2011. Textos & Contextos, Porto Alegre, v. 13, n. 2, p. 244 - 259,
jul.-dez. 2014.
COLIN, D.; JACCOUD, L. Assistncia social e construo do Suas: balano
e perspectivas o percurso da assistncia social como poltica de direitos e
a trajetrianecessria. In: BRASIL. (Org.). Vinte anos da Lei Orgnica da
Assistncia Social. Braslia: MDS, 2013.
COLIN, D.; PEREIRA, J. M. Gesto integrada de servios, benefcios e transferncias
de renda: alguns apontamentos sobre a experincia brasileira. In: BRASIL. (Org.).
Vinte anos da Lei Orgnica da Assistncia Social. Braslia: MDS, 2013.
Assistncia Social e Direito Cidade 83
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
SILVA, E. R. (Coord.). O direito convivncia familiar e comunitria: os abrigos
para crianas e adolescentes no Brasil. Braslia: Ipea; Conanda, 2004.
CAPTULO 3
CIDADES SEGURAS
Flvia Carbonari1
Renato Srgio de Lima2
1 INTRODUO
Este captulo apresenta uma reflexo sobre o potencial das cidades brasileiras
na preveno da violncia e promoo da segurana cidad. A seo 2 traz um
panorama sobre a violncia nas cidades brasileiras, com dados de criminalidade e
desigualdade e violncia nas capitais do pas e de violncia e desigualdade racial,
entre outros. Inclui-se, na subseo 2.1, uma anlise das causas geradoras e dos
custos resultantes desse cenrio. A seo 3 trata do novo paradigma do direito
cidade e da cidade para todos, que implica reconhecer a segurana como um
direito de todo cidado. Na subseo 3.1, levantamos a discusso sobre o papel dos
municpios na promoo da segurana urbana, seguida pela seo 4, que fala sobre
a vocao preventiva dos municpios e o Estatuto da Cidade. A subseo 4.1 expe
outras tendncias das boas prticas locais de preveno. Encerramos o captulo com
as consideraes finais, na seo 5, retratando os espaos e as oportunidades de
ao hoje existentes dentro do mbito das prprias polticas de urbanizao para
promover cidades mais seguras.
1. Mestre em estudos latino-americanos pela Georgetown University (Estados Unidos) e consultora especialista em
desenvolvimento social e segurana cidad do Banco Mundial. E-mail: <flaviacarbonari@gmail.com>.
2. Doutor em sociologia pela Universidade de So Paulo (USP), professor da Fundao Getulio Vargas (FGV),
vice-presidente do Frum Brasileiro de Segurana Pblica (FBSP) e pesquisador do Conselho Nacional de Desenvolvimento
Cientfico e Tecnolgico (CNPq). E-mail: <renato.lima@forumseguranca.org.br>.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
86 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana
GRFICO 1
Taxa de homicdios por 100.000 habitantes no Brasil e regies (2004-2014)
50
40
30
20
10
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Brasil Norte Nordeste Centro-Oeste Sudeste Sul
TABELA 1
Crimes violentos letais intencionais nas capitais brasileiras (2013 e 2014)
Nmeros absolutos Taxa
UF Capital Variao (%)
2013 2014 2013 2014
Total capitais 15.777 15.912 33,0 33,0 -0,1
SE Aracaj 275 274 44,7 43,9 -1,8
PA Belm 750 734 52,6 51,2 -2,6
MG Belo Horizonte 861 768 34,7 30,8 -11,2
RR Boa Vista 72 55 23,3 17,5 -25,0
DF Braslia 743 737 26,6 25,8 -3,0
MS Campo Grande 115 159 13,8 18,9 36,5
MT Cuiab 236 273 41,4 47,4 14,5
PR Curitiba 563 604 30,4 32,4 6,4
SC Florianpolis 63 78 13,9 16,9 21,6
CE Fortaleza 1.993 1.989 78,1 77,3 -1,0
GO Goinia 625 659 44,8 46,7 4,0
PB Joo Pessoa 515 481 66,9 61,6 -7,9
AP Macap 151 145 34,5 32,5 -6,0
AL Macei 811 699 81,4 69,5 -14,5
AM Manaus 787 841 39,7 41,6 4,8
RN Natal 573 568 67,1 65,9 -1,8
TO Palmas 67 74 26,0 27,9 7,3
RS Porto Alegre 484 598 33,0 40,6 23,2
RO Porto Velho 139 151 28,7 30,6 6,6
PE Recife 452 514 28,3 32,0 13,1
AC Rio Branco 120 133 33,6 36,5 8,8
RJ Rio de Janeiro 1.389 1.305 21,6 20,2 -6,4
BA Salvador 1.485 1.397 51,5 48,1 -6,5
MA So Lus 645 735 61,2 69,1 12,9
SP So Paulo 1.412 1.360 11,9 11,4 -4,3
PI Teresina 332 446 39,7 53,1 33,7
ES Vitria 119 135 34,2 38,3 12,2
3. No Brasil, a categoria negro a soma da categoria pretos e pardos, de acordo com o IBGE.
Cidades Seguras 89
GRFICO 2
IVJ Violncia e Desigualdade Racial por UF (2014)
(Ano-base 2012)
0,7
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0,0
Alagoas
Paraba
Pernambuco
Cear
Roraima
Esprito Santo
Par
Amap
Bahia
Piau
Rondnia
Sergipe
Maranho
Mato Grosso
Amazonas
Paran
Tocantins
Gois
Rio Grande do Norte
Mato Grosso do Sul
Acre
Rio de Janeiro
Distrito Federal
Minas Gerais
Santa Catarina
Rio Grande do Sul
So Paulo
talcrime na delegacia (Brasil, 2013). Pesquisa recente do Ipea (2014) estimou que
apenas 10,0% de casos de estupro seriam notificados no pas, chegando o nmero
real de casos a possveis 527 mil vtimas. No toa, portanto, que 90,0% das
mulheres e 73,7% dos jovens de 16 a 24 anos das grandes cidades brasileiras tenham
medo de ser vtimas de violncia sexual, segundo pesquisa Datafolha encomendada
pelo Frum Brasileiro de Segurana Pblica (FBSP, 2015).
A sensao de insegurana nas cidades inibe mulheres de caminharem sozinhas
noite, por exemplo, ou que jovens e crianas brinquem nas ruas, deixando de
fazer uso do espao pblico que seu por direito. So to recorrentes os casos de
abusos nos transportes pblicos, que em algumas cidades, como Rio de Janeiro e
Distrito Federal, governos criaram vages rosa para transportar apenas mulheres.
Tais prticas so similares a modelos adotados em pases como Mxico ou ndia,
mas apostam na ideia de segregao como resposta de poltica pblica insegurana
vivida pela mulher nas cidades. A cidade reapropriada na perspectiva da conteno
e do medo, do uso segregado do territrio e do espao pblico.
A Pesquisa Nacional de Vitimizao (Brasil, 2013) mostrou ainda que 32,6%
dos brasileiros que vivem em cidades com mais de 15 mil habitantes afirmaram
ter sofrido, ao longo da vida, algum tipo de vitimizao. Entre as capitais, as taxas
de vitimizao chegam a 47,1%, em Macap a mais alta do pas , seguida por
Belm (41,1%) e Rio Branco (31,9%).
Por fim, vale ressaltar que, para alm dos registros de crimes e pesquisas de
vitimizao, as percepes sobre a violncia urbana altamente influenciadas
pelolayout, pelo desenho e pela funcionalidade do espaourbano tambmmostram
como a sensao de segurana manifesta-se de maneira desigual nas cidades,
estabelecendo uma relao a ser mais bem explorada entre espao urbano,
insegurana e insatisfao com os servios prestados na segurana pblica.
Nessas reas, a tais percepes deve-se agregar ainda a maior exposio
violncia, muitas vezes fundamentada em um racismo institucional e estigma-
tizao que tornam o medo das foras policiais parte da sensao de insegurana
vivida nas cidades. Uma pesquisa do FBSP realizada em parceria com o Instituto
Datafolha em 2015 mostrou que 62% da populao brasileira tem medo de ser
vtima de violncia por parte da Polcia Militar, sendo a maioria destes jovenspobres,
autodeclarados pretos e moradores do Nordeste (FBSP, 2015).
De fato, em 2014, os registros de letalidade policial superaram os latrocnios
no pas e, ultrapassando os 3.000 casos naquele ano, j representam a segunda
causa mortis entre as ocorrncias classificadas como mortes violentas intencionais
(FBSP,2015). Esse fenmeno est, em parte, associado adeso de parcela signifi-
cativa da populao a mtodos violentos de controle do crime. A mesma pesquisa
do FBSP e Instituto Datafolha revelou que 50% da populao das grandes cidades
Cidades Seguras 91
brasileiras afirma apoiar a mxima do bandido bom bandido morto. Essa opinio
mais evidente entre autodeclarados brancos (53,5%), do sexo masculino (52,1%)
e residentes no Sul do pas (54%), ainda que 44% dos autodeclarados pretos e 48%
dos pardos tambm concordem com tal afirmao. Entretanto, considerando que
a margem de erro da pesquisa de 3 pontos percentuais (p.p.) para mais ou para
menos, estamos diante de um quadro no qual a populao parece estar dividida entre
os mecanismos mais legtimos de controle social. Isto porque, ao mesmo tempo em
que clamam por aes violentas, diversos levantamentos realizados demonstram que
a confiana na polcia no Brasil raramente ultrapassa a taxa de 30% (Brasil,2013;
FGV,2015) e que 62% da populao tem medo de ser vtima de violncia por
parte da Polcia Militar (FBSP, 2015). Ou seja, vivemos um paradoxo no qual ao
mesmo tempo em que a polcia temida, a descrena no sistema judicirio acaba
resultando em um cenrio no qual segmentos expressivos da populao legitimam
a crena de que a polcia pode fazer justia com as prprias mos.
Em suma, negros, jovens e mulheres, residentes de reas mais vulnerveis,
correm maior risco de vitimizao nas cidades brasileiras e, consequentemente,
vivenciam seus direitos cidade de maneira disjuntiva, para utilizar o conceito da
antroploga Teresa Caldeira (2000), e desigual a outros cidados, que tm acesso
a outros mecanismos de vigilncia e segurana. Todavia, o medo distribui-se de
forma mais ampla e atinge a todos os moradores das cidades brasileiras.
4. Segundo a Constituio Federal de 1988, os municpios podero constituir guardas municipais destinadas proteo
de seus bens, servios e instalaes, conforme dispuser a lei (Brasil, 1988), em uma viso extremamente limitada sobre
o potencial dos atores subnacionais.
Cidades Seguras 95
que responsabilidade das cidades a gesto dos servios pblicos como educao,
sade, do patrimnio pblico e o ordenamento dos espaos pblicos, a legislao
brasileira estabelece, tambm, as condies para o envolvimento direto dos governos
municipais na rea de segurana. Isso porque essas reas de interveno apresentam
um enorme potencial para o desenvolvimento de polticas de preveno da violncia,
cada vez mais entendido como um tema transversal e que, como tal, requer respostas
multissetoriais e integradas que vo muito alm da ao policial. Portanto, se a
cidade , por um lado, o retrato das mais distintas formas de violncia e excluso,
por outro nela se encontra tambm uma terra de oportunidades, pois na cidade
em que os cidados exercem seus direitos. Segurana pblica configura-se para
alm da pauta meramente policial e precisa ser compreendida enquanto um amplo
processo social de pactuao e coalizo em torno de regras de convivncia e de
relaes sociais, pelas quais o territrio ganha centralidade.
No entanto, o envolvimento dos governos locais, principais reguladores
desse territrio, nessa rea uma tendncia ainda incipiente no pas. O sistema de
segurana pblica brasileiro mantm at hoje basicamente as mesmas estruturas e
prticas institucionais do regime militar, o que gera muitas dificuldades de coor-
denao e governana entre os diversos atores que o compem, bem como dvidas
em relao a seus mandatos. A ausncia de regras para regulamentar as funes e os
relacionamentos das diferentes polcias resultou em um quadro caracterizado por
um protagonismo exacerbado das polcias estaduais no provimento dessesservios,
um modelo de governana catico, baixssima capacidade de induo e coorde-
nao do governo federal e ausncia dos municpios no debate at o incio dos
anos2000. Apesar deste quadro, reconhecido pelos prprios governos, de se
destacar que as ltimas duas dcadas foram caracterizadas por importantes avanos
incrementais nas polticas de segurana, como a criao da Secretaria Nacional de
Segurana Pblica, em 1997, e do Fundo Nacional de Segurana Pblica,
em2001, e o fortalecimento do papel dos municpios (especialmente via agenda
das guardasmunicipais) e de sua atuao em polticas de preveno.
Desde os anos 2000, muito vem se discutindo sobre a responsabilidade dos
municpios na rea de segurana, e os gastos e as aes dos governos municipais
nesta rea tm sido crescentes. O grfico 3 mostra, por exemplo, que, em 2014,
os municpios declararam um gasto de aproximadamente R$ 4,2 bilhes com
segurana pblica, contra cerca de R$ 1,4 bilho gasto em 2002 (Lima et al. 2016).
Ao analisar a participao de cada ente federativo no total das despesas com
segurana pblica no grfico 3, verifica-se que os municpios saltaram de um
patamar de 2,9% dos gastos pblicos na rea, em 2002, para 5,5%, em 2014,
confirmando um papel cada vez mais ativo na rea de segurana (antes eles j
financiavam gastos operacionais das polcias, como aluguis, contas de consumo
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
96 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana
GRFICO 3
Participao dos entes federativos no total de despesas com segurana pblica:
Unio,UFs emunicpios (2002-2014)
100 2,9 3,3 3,9 3,7 3,8 4,0 4,4 4,4 5,0 5,3 6,2 5,9 5,5
90
80
70
60
87,0 86,1 84,4 85,0 85,4 84,5 83,4 83,0 79,7 82,3 79,8 80,6 83,2
50
40
30
20
10 15,3 14,0
10,1 10,6 11,7 11,3 10,8 11,5 12,2 12,7 12,5 13,5 11,3
0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Municpios UFs Unio
Fontes: Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e Frum Brasileiro de Segurana Pblica (FBSP, 2015).
Uma reviso dos dados nacionais indica que 1.081 cidades criaram guardas
municipais (19,4% do total). Deste total, apenas 240, ou 22%, possuem hoje
Conselhos Comunitrios de Segurana (Consegs), criados para promover a
5 CONSIDERAES FINAIS
As discusses apresentadas neste captulo evidenciam que existem espaos e oportu-
nidades de ao dentro do mbito das prprias polticas de urbanizao para que a
agenda das cidades seguras seja assumida como uma narrativa alternativa ao modelo
de segurana pblica e de ocupao urbana hoje vigente. E estes espaos podem e
devem ser potencializados. A vocao preventiva e o enfoque territorial dos muni-
cpios reforam uma abordagem focada na preveno no apenas comodesejvel,
mas, sobretudo, possvel. Os limites da atuao dos governos locais, porsuavez,
enfatizam a necessidade de articulao e colaborao com outros entes federativos e
atores da sociedade civil e setor privado. O compartilhamento de responsabilidades
tambm necessrio, pois, como vimos, o conflito e a violncia so fenmenos
multicausais que requerem respostas transversais e integradas. Foco territorial,
prioridade poltica e estratgias de coordenao nascem como imprescindveis
para o sucesso de poltica que, no limite, visem garantir direitos civis e sociais da
populao brasileira e melhorar as condies de vida dos moradores das cidades.
A interseco entre desenvolvimento urbano e violncia fornece s cidades
uma srie de oportunidades para protagonizar estratgicas de preveno. Em um
pas em que a concepo de segurana pblica est ainda atrelada, em grande parte,
a medidas puramente repressivas, o desenho de uma Nova Agenda Urbana deve
destacar o papel fundamental das cidades na preveno, promovendo a convivncia,
a interao e a incluso social; a utilizao e a ocupao dos espaos pblicos;
e a circulao e o exercer da cidadania de maneira universal. Em suma, esta agenda
deve destacar o direito cidade segura e para todos, vinculando as estratgias de
preveno da violncia a um projeto mais abrangente e ambicioso de cidade.
Uma agenda mais propositiva, com base no Estatuto da Cidade, poderia, ao
pautar o debate, ajudar a romper com a lgica de divergncias polticas entre estados
Cidades Seguras 105
REFERNCIAS
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O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
106 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana
GOVERNANA E
LEGISLAO URBANA
CAPTULO 4
1 INTRODUO
O ano de 2016 possui marcas temporais e agendas importantes no campo das
discusses sobre o urbano, no apenas no Brasil, mas em nvel global. No Brasil,
o Estatuto da Cidade completa quinze anos de vigncia, em um ano de eleies
locais em que a agenda urbana deve ocupar os debates na esfera pblica. No comeo
do ano, o ento ministro das Cidades, Gilberto Kassab, fez o lanamento do ciclo
de realizao da 6a Conferncia Nacional das Cidades, que ser finalizado com a
realizao, em 2017, do evento nacional, em Braslia.
Internacionalmente, a III Conferncia das Naes Unidas sobre Moradia e
Desenvolvimento Urbano Sustentvel (Habitat III) prope um novo pacto global:
a chamada Nova Agenda Urbana, revelando uma construo poltica intensa,
marcadapor disputas semnticas e conceituais que revelam conflitos com impor-
tantes repercusses e implicaes nas agendas polticas de cada pas signatrio do
documento final resultante do processo de organizao e realizao da conferncia.
Essas agendas so o fio condutor das reflexes reunidas neste livro, comovimos
na apresentao da publicao.
Neste captulo, em particular, o desafio, no mbito do escopo deste livro,
consiste em produzir uma reflexo que debata os elementos centrais de um dos
policy papers que subsidiaram a construo da Nova Agenda Urbana: legislao e
governana urbanas. O desafio traduz-se em um exerccio de reflexo que procura
1. Tcnico de planejamento e pesquisa na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea.
E-mail: <marco.costa@ipea.gov.br>.
2. Mestre em planejamento e gesto do territrio pela Universidade Federal do ABC (UFABC) e pesquisador-bolsista no
projeto Governana Metropolitana no Brasil do Ipea. E-mail: <cesar.favarao@ipea.gov.br>.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
110 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana
3. Tido como referncia para a urbanizao de favelas, o Prezeis provocou um redirecionamento das polticas pblicas
de desenvolvimento urbano e habitacional no Brasil. O projeto de lei que criou o Prezeis partiu do movimento popular e
da Comisso de Justia e Paz da Arquidiocese de Olinda e Recife. Versava sobre o processo de regularizao urbanstica
e fundiria do Recife para garantir o direito moradia. (...) Nesse contexto, a participao dos diversos representantes
de segmentos da sociedade organizada na concepo dos Prezeis iniciava um importante modo de elaborao das
polticas pblicas municipais a partir da Constituio de 1988 (Criado..., [s.d.]).
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
112 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana
BOX 1
Um breve histrico sobre o ciclo das conferncias nacionais
Em acordo com as diretrizes do Estatuto da Cidade as quais definem que a construo de uma poltica de desenvolvimento urbano
deve ser pensada a partir da participao social , foi estabelecido o sistema de Conferncias das Cidades. Alm da efetivao da
participao democrtica, as conferncias tendem a aproximar as aes dos governos realidade social local e captar as especificidades
dos diferentes territrios. Ao todo, foram realizadas cinco Conferncias das Cidades que tiveram notvel importncia na concretizao
de objetivos gerados a partir da luta pela reforma urbana e da difuso do princpio da universalizao do direito cidade.
A Conferncia das Cidades, segundo Santos Junior, Silva e SantAna (2011) configura-se como o principal instrumento para garantia da
gesto democrtica e promoo da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU). Prevista no Artigo 43 do Estatuto da Cidade,
a conferncia um evento de abrangncia nacional, tido como maior evento no que diz respeito discusso sobre a poltica urbana
e a deliberao de resolues que traam as diretrizes sobre a poltica urbana. Sua organizao tambm objetiva a sensibilizao e a
mobilizao das cidades para o enfrentamento dos problemas urbanos, induzindo a participao direta de diferentes segmentos sociais.
Na 1a Conferncia Nacional das Cidades, em 2003, estabeleceram-se os parmetros para uma PNDU, com o intuito de promover
a integrao das polticas setoriais, o princpio para fundamentao do direito cidade e cumprimento da funo social da cidade
e da propriedade, bem como o acesso universal moradia digna, ao saneamento bsico, ao transporte pblico e acessibilidade.
Ressalta-se, tambm, o fortalecimento do vis da governana baseada na gesto descentralizada e democrtica, com acesso a
informao e participao social.
Na 2a Conferncia Nacional das Cidades, em 2005, foram aprovados o princpio da gesto democrtica, da participao social
e do controle social e as diretrizes das polticas de planejamento urbano, bem como a estrutura e os instrumentos da poltica
regional e metropolitana.
Na 3a Conferncia Nacional das Cidades, realizada em 2007, o debate centrou-se nas temticas referentes aos avanos na PNDU,
a construo do sistema nacional de desenvolvimento urbano e a criao de uma poltica de regularizao fundiria, alm da criao de
uma poltica de preveno e mediao de conflitos fundirios urbanos.
Na 4a Conferncia Nacional das Cidades, de 2010, foi realizado um balano das conquistas e dos desafios ao longo do processo de
construo da PNDU, que acabou culminando na demanda por avanos nos resultados j existentes, assim como na reinvindicao pela
criao de conselhos nos estados e municpios.
Por fim, na 5a Conferncia Nacional das Cidades, em 2013, aprovou-se a proposta do sistema nacional de desenvolvimento urbano,
com objetivo de promover a integrao das polticas de desenvolvimento urbano com as polticas sociais e econmicas, bem como reali-
zar a articulao com os diversos entes federados. Destaca-se, ainda, a oficializao do Plano Nacional de Saneamento Bsico (Plansab)
e as propostas para articular o programa Minha Casa Minha Vida (MCMV) com as polticas de desenvolvimento urbano.
A 6a Conferncia Nacional das Cidades est programada para ocorrer do dia 5 ao dia 9 de junho de 2017, em Braslia. A conferncia
ser precedida por etapas preparatrias que consistem na realizao das conferncias municipais que ocuparo praticamente todo o
primeiro semestre de 2016, e as conferncias estaduais e do Distrito Federal, programadas para o perodo entre 1o de novembro de
2016 a 31 de maro de 2017.
que versam sobre as zonas especiais de interesse social, sobre a aplicao e utilizao
do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) como ferramenta financeira da
gesto urbana, sobre as operaes urbanas, sobre a outorga onerosa do direito de
construir e sobre o parcelamento, a edificao e a utilizao compulsrios.
As inovaes trazidas pelo Estatuto da Cidade, portanto, deram segurana
jurdica para municpios que vinham utilizando alguns desses instrumentos para
promover uma gesto urbana alinhada com o conceito de direito cidade e aos
princpios da funo social da propriedade e da cidade, mas implicam a ocorrncia
de um processo marcado por uma trajetria dinmica e que passa a sofrer inter-
ferncias nas agendas em disputa e ressignificao medida que se consolidam
(oque demonstra a dialtica destes processos), como se tenta argumentar nas
sees seguintes deste captulo.
Ainda que menos breve do que inicialmente imaginado, mas nem por isso
menos impreciso e parcial, o que este relato procurou mostrar, introduzindoeste
captulo sobre a dimenso institucional em dilogo com a questo da governana,
que, aps o processo de (re)democratizao do pas, a construo de uma poltica
urbana passou a ter destaque na agenda poltica e nas polticas pblicas governamen-
tais do pas, em uma trajetria que no linear, evolutiva, masque, nasuadinmica,
trazelementos importantes para se fazer um balano desses ltimos quinze anos
de vigncia do Estatuto da Cidade e para se pensar no que pode vir a ser a
tropicalizao da Nova Agenda Urbana nopas.
BOX 2
Sntese dos desafios para o planejamento urbano
1) Mudana de cultura na gesto das cidades superao do pragmatismo na execuo das polticas urbanas e maior controle
social e processos participativos associados ao plano diretor.
2) Superar os conflitos em torno da posse de terra e regulao do uso do solo para enfrentamento da desigualdade social.
3) Superar as fragilidades tcnica e poltica que so entraves para a efetivao dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade
em grande parte dos municpios brasileiros.
4) Articulao dos planos diretores com os programas federais para o desenvolvimento de infraestrutura e articulao das polticas
setoriais nos nveis locais e regionais.
7. O Programa de Fortalecimento da Gesto Urbana pode ser entendido como a expresso de uma nova cultura de
planejamento urbano no Brasil. Institudo pela Secretria Nacional de Programas Urbanos (SNPU) rgo criado no mbito
do MCidades , o programa objetivou dar apoio complexa tarefa de efetivao de uma poltica urbana em consonncia
com o Estatuto da Cidade. J a campanha nacional Plano Diretor Participativo: cidade de todos, tambm idealizada
no mbito do MCidades, foi instaurada no perodo entre 2005 e 2006, e teve como objetivo capacitar e sensibilizar
setores e agentes governamentais e da sociedade acerca da importncia da realizao dos planos diretores municipais.
8. Ver dados em Santos e Montadon (2011, p. 30, 32 e 33).
Institucionalidade e Governana na Trajetria Recente
da Poltica Urbana Brasileira: legislao e governana urbanas 121
estruturais e restries para lidar com a poltica urbana, em geral, e com a poltica
habitacional, em particular, revelando a fragilidade desses atores em fazer sobrepor
a lgica do planejamento territorial integrado sobre a lgica dos interesses privados
e mercantis.
H que se reconhecer que no curto perodo democrtico experimentado a
partir da Constituio Federal de 1988, tentativas de estruturao da poltica urbana
no pas foram realizadas e produziram efeitos normativos, institucionais e formais.
Mas no exagero dizer que essa uma construo ainda incipiente. O princpio
do direito cidade, em suas interaes com a poltica urbana, ainda no produziu
os efeitos esperados, seja em termos da construo de cidades institudas sob a
perspectiva do valor de uso, como espaos de encontro, sociabilidade e incluso, seja
no sentido de se produzirem cidades em que se observa uma integrao articulada,
planejada, das polticas sociais, urbanas e ambientais e das intervenes pblicas
e privadas no territrio.
Nesse sentido, os desafios para a governana urbana tm a ver com como
lidar com lgicas e interesses em disputa no territrio, desafio que ganha amplitude
quando se observa as fragilidades institucionais existentes, as limitaes no trip
transparncia-participao-accountability e as estratgias e dinmicas de atuao
dos agentes privados, notadamente na produo do espao.
QUADRO 1
Instrumentos destinados induo do uso e ocupao do solo no Brasil
Instrumentos Descrio
Esse instrumento visa induzir a ocupao de reas urbanas com reconhecida infraestrutura instalada e que
Parcelamento, se encontra subutilizada. Para sua aplicao necessrio identificar, na cidade, em quais zonas incidir
edificao o instrumento, alm de definir o critrio de subutilizao no plano diretor ou em lei dele decorrente.
e utilizao Sua aplicao no deve estar desarticulada com outros instrumentos previstos no estatuto, na medida em que
compulsrios este instrumento o primeiro ato para a utilizao de instrumentos como o IPTU progressivo no tempo e a
desapropriao com pagamento em ttulos da dvida pblica.
O IPTU progressivo no tempo aplicado quando o prazo estipulado pela aplicao do parcelamento, da
IPTU progressivo
edificao e da utilizao compulsrios no observado. O princpio a majorao das alquotas do IPTU no
no tempo e
prazo de cinco anos consecutivos, observado o limite mximo legal de 15%. Caso o proprietrio do imvel
desapropriao
no d a utilizao prevista no plano diretor no prazo, o municpio poder manter a cobrana at que seja
com pagamento
dada utilizao ao imvel ou at a sua desapropriao com pagamentos em ttulos da dvida pblica. A apli-
em ttulos da
cao do conjunto dos instrumentos parcelamento, edificao e utilizao compulsrios, IPTU progressivo no
dvida pblica
tempo e desapropriao com pagamento em ttulos da dvida pblica no tem finalidade arrecadatria.
O direito de preempo consiste no direito de preferncia do municpio para aquisio de imvel urbano,
objeto de alienao entre particulares, em reas indicadas em lei baseada no plano diretor, cuja finalidade
Direito de seja para regularizao fundiria, execuo de programas habitacionais de interesse social, constituio de
preempo reserva fundiria, ordenamento da expanso urbana, implantao de equipamentos pblicos comunitrios,
de espaos pblicos de lazer, de unidades de conservao ou para proteo de outras reas de interesse
ambiental, histrico, cultural ou paisagstico.
Consiste no direito de utilizar o solo, o subsolo e o espao areo de um dado terreno que pode ser outorgado
Direito de pelo seu proprietrio a terceiro, na forma de um contrato especfico. O princpio de sua compreenso a dis-
superfcie tino entre a propriedade do solo e o seu uso, no havendo correspondncia entre a figura do superficirio
com a do proprietrio. Aps o trmino do contrato, o proprietrio retoma a propriedade plena do seu bem.
A outorga onerosa do direito de construir parte do princpio do solo criado consiste na possibilidade de cons-
Outorga onerosa
truo acima do coeficiente de aproveitamento bsico estabelecido. Neste sentido, o plano diretor deve definir
do direito de
as reas de incidncia, alm dos limiares de coeficientes pelo qual os proprietrios podem construir,
construir e de
mediante contrapartida financeira. Analogamente, possvel a aplicao da lgica desse instrumento alterao
alterao de uso
de uso do solo, em que a variao do valor do solo do uso correspondente consiste em sua base de clculo.
A relao entre o direito de propriedade e o direito de construir base de aplicao desse instrumento.
O potencial de construo do lote transfervel e alienvel a outro localizado em determinada zona passvel
Transferncia de recebimento de potencial construtivo. Sua aplicao restringe-se aos imveis considerados necessrios para
do direito de fins de implantao de equipamentos urbanos comunitrios, de preservao e destinados a programas de
construir regularizao fundiria, urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda e habitao de
interesse social. O estatuto ainda prev o benefcio da transferncia aos proprietrios que doem o seu imvel,
ou parte dele, ao poder pblico, como forma de incentivo ao ato.
O estatuto define a ocupao urbana consorciada como sendo um conjunto de intervenes e medidas coor-
denadas pelo municpio, com a participao dos proprietrios, dos moradores, dos usurios permanentes e dos
investidores privados, com o objetivo de alcanar transformaes urbansticas estruturais,
melhorias sociais e valorizao ambiental. Para viabilizar os investimentos pblicos, permitida a modificao
Operao urba- de ndices urbansticos e das normas edilcias, alterando o previsto anteriormente em funo da infraestrutura
na consorciada instalada e prenunciada pelo seu plano de operao, aprovado por lei especfica. O arranjo legal e financeiro est
correlacionado com o adiantamento de receita a partir da emisso de ttulos e pela captura da mais-valia imobili-
ria por parte do estado. Neste sentido, a emisso de certificados de potencial adicional de construo (Cepacs),
alienveis em leilo pelo municpio e controlados pela Cmara de Valores Mobilirios, responsvel pela gerao
de receita a partir de um estoque construtivo definido na operao.
A ttulo de exemplo, vale citar o que Lvia Fioravanti (2015) afirma sobre as
operaes urbanas, ao analisar a operao urbana Vila Snia, Butant:
tendo em vista as operaes urbanas previstas ou j implantadas na metrpole paulistana,
podemos afirmar que se constituem como uma grande e diversa plataformadeexceo.
Institucionalidade e Governana na Trajetria Recente
da Poltica Urbana Brasileira: legislao e governana urbanas 125
5 CONSIDERAES FINAIS
guisa de concluso deste captulo, vale aqui fazer um registro que dialoga,
emboamedida, com o que j est apresentado no captulo 6, deErnestoGalindo,
sobrea questo de nossa rede de cidades.
A gesto urbana encontra-se descentralizada, fragmentada em milhares de
entes federativos autnomos, em um arranjo sem igual no mundo. Obviamente,
aimplementao do Estatuto da Cidade, de seus instrumentos, e a construo de
uma poltica urbana que efetive o direito cidade, um desafio poltico-institucional
de grandes propores em um pas que possui uma rede de cidades como a brasileira:
dispersa, desigual/heterognea e com milhares de municpios que denotam diversa
(e em geral baixa) capacidade tcnico-institucional.
Para a maior parte dos municpios, talvez a exceo de pouco mais de uma ou
duas centenas de municpios, o Estatuto da Cidade e seus instrumentos conformam
um conjunto de difcil compreenso e de difcil aplicao nessas realidades.
Nessa imensa e absoluta maioria de municpios, planos diretores, quando
elaborados, e instrumentos de poltica urbana, quando previstos nos planos,
soumamera formalidade, no mobilizam os atores sociais e sequer interessam
aos agentes econmicos e polticos.
Esse quadro, contudo, diz mais sobre a rede de cidades e sobre os critrios
para criao de municpios no Brasil, do que sobre a qualidade, a necessidade ou
a efetividade do Estatuto da Cidade e dos instrumentos de poltica urbana.
Entretanto, no caso especfico de municpios inseridos em regies metro-
politanas, em boa medida pela prpria ausncia do tema no Estatuto da Cidade
(ver,arespeito, ocaptulo7 sobre a questometropolitana), a desarticulao
entre os planos municipais e entre estes e um planejamento metropolitano tem
sido a regra no pas, uma regra que produz a fragmentao da gesto do espao
metropolitano e que reduz as possibilidades de conformao de uma governana
metropolitana que se ancorasse em uma espcie de cidadania metropolitana
ideiaque tanto agradvel quanto descabida, uma vez que no h, no ordenamento
jurdico-institucional brasileiro, a esfera poltica metropolitana.
Por fim, resgatando uma questo indireta e tangencialmente tocada
nestecaptulo, vale reforar a agenda da gesto urbana participativa e a impor-
tncia de se promover aes e programas que incentivem a participao social na
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
128 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana
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Institucionalidade e Governana na Trajetria Recente
da Poltica Urbana Brasileira: legislao e governana urbanas 129
1 INTRODUO
Trazer a sociedade civil para interferir nas decises sobre as polticas pblicas uma
forma importante de garantir efetividade ao direito de tomar parte na direo
dos negcios pblicos do seu pas (ONU, 1948), como estabelece o Artigo 21 da
Declarao Universal dos Direitos Humanos. Essa interveno da sociedade sobre
os assuntos de Estado ocorre por meio da participao poltica, que se materializa
de diversas formas, desde a via tradicional do processo eleitoral at formas mais
autnomas de associativismo e auto-organizao popular. A participao social
tratada neste captulo est compreendida nesse espectro e, portanto, compartilha
da premissa de que todo o poder emana do povo (Brasil, 1988), como expresso
no pargrafo nico do Artigo 1 o da atual Constituio Federal brasileira.
Diferencia-se da participao meramente eleitoral, no entanto, por apresentar
um contedo mais substantivo, em que no se limita apenas escolha de partidos
ou dirigentes para os altos cargos polticos, mas procura interferir sobre decises
a serem tomadas por essas autoridades ao longo do exerccio de seu mandato.
Tambm no se confunde com as prticas associativistas, porque enfoca os instru-
mentos criados ou mantidos pelo Estado para reforar o dilogo com a sociedade
civil e que possuem, portanto, natureza governamental. So estes instrumentos
governamentais de promoo da participao social, em especial na rea das polticas
urbanas, que sero objeto de anlise ao longo deste estudo.
A criao de instrumentos de participao social na poltica urbana pode ser
analisada sob o ponto de vista da sociedade e do Estado. No lado societal, ela fruto
da crescente organizao de movimentos sociais que abraavam temas diversos,
como moradia, transporte, saneamento, segurana e outros, que apresentavam
1. Membro da carreira de polticas pblicas e gesto governamental em atuao na Coordenao de Estudos e Polticas do
Estado e da Democracia (Codem) da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e Democracia (Diest) do Ipea.
E-mail: <daniel.avelino@ipea.gov.br>.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
132 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana
2 CIDADE E CIDADANIA
O espao urbano um contexto complexo cuja anlise contribui para a compreenso
das relaes sociais e de poder em que est inserido. O trabalho de David Harvey (1980)
germinal, ao discutir as relaes entre a cidade e a justia social. Analisando o
uso do solo com base na teoria da renda fundiria, o autor constri uma dialtica
do espao urbano, em que suas formas espaciais so reflexos de processos sociais.
Mais do que isso, a dinmica urbana pode ser considerada como um mecanismo
especfico que contribui para a reproduo das desigualdades de participao nas
Cidade e Cidadania: consideraes sobre a
gesto democrtica na poltica urbana brasileira 133
social apenas um conjunto mais restrito de aes coletivas: aquelas que atuam na
produo da sociedade ou seguem orientaes globais tendo em vista a passagem
de um tipo de sociedade a outro (Scherer-Warren, 2005, p. 18).
Organizados na forma de movimentos sociais, os cidados-hspedes fortalecem
sua posio coletiva para denunciar e enfrentar o abandono e a violncia estatal.
De adversrio ou algoz, o ente estatal passa a ser considerado um interlocutor e,
em seguida, uma arena a ser disputada. Por meio de agregaes de bases comunitrias,
os sujeitos da espoliao urbana conseguem, em maior abrangncia, exercer cole-
tivamente as prerrogativas de cidadania que lhes foram negadas individualmente.
Isso permite uma elevao de complexidade no tipo de demandas que so agregadas,
da mera denncia da situao de violao busca pela transformao dos pro-
cessos poltico-territoriais que lhe deram causa. Nas palavras de Lcio Kowarick
(1979,p.27), a possibilidade no s de usufruir dos benefcios materiais e cul-
turais do desenvolvimento, como tambm, sobretudo, a de interferir nos destinos
desse desenvolvimento.
Para Maria da Glria Gohn (1985), os movimentos sociais urbanos propria-
mente ditos so aqueles que atingem um estgio mais desenvolvido e so capazes
de promover articulao com outras formas de lutas mais gerais da sociedade.
Isso exige uma superao das vises pautadas por problemas meramente locais e a
apresentao de um projeto de transformao social mais amplo. Todavia, tudo isso
ocorre de forma dinmica e complexa, de modo que no h uma evoluo linear.
Mesmo nos movimentos ainda no maduros, j existem os germes da negao
do sistema, quando gestam prticas nas quais existe um apelo democracia e
novas formas de relaes sociais e imprimem um sentido novo s atuais relaes
sociais existentes (op. cit., p. 264-265). Em um nmero frequente de casos,
so estas prticas gestadas pelos movimentos sociais que inspiram o desenvolvimento
de espaos mais democrticos de gesto pblica.
conjuntos habitacionais nos centros urbanos (Pandolfi e Esprito Santo, 2014, p. 176).
A criao do movimento foi deliberada por 250 participantes de treze estados no
I Encontro Nacional dos Movimentos de Moradia, realizado em julho de 1990
em Goinia (Ferreira, 2014, p. 76).
Ainda na dcada de 1990, a Central de Movimentos Populares (CMP)
fundada em outubro de 1993 em Belo Horizonte (CMP, 2015). Na narrativa da
sua histria, a central reconhece explicitamente a influncia de outras organizaes,
como as Comunidades Eclesiais de Base, o Partido dos Trabalhadores (PT),
a Articulao Nacional de Movimentos Populares e Sindicais e a Central nica
dos Trabalhadores (CUT) (op. cit.).
A dcada de 2000 vai ser marcada, alm da edio das leis j mencionadas,
pela ascenso do PT Presidncia da Repblica em 2003. Com isso, algumas demandas
histricas dos movimentos sociais urbanos foram atendidas por transformaes na
estrutura do Poder Executivo Federal: a criao do Conselho das Cidades (ConCidades)
e do MCidades, sob o comando de Olvio Dutra e uma equipe de militantes e aca-
dmicos com forte insero na problemtica urbana, muitos vinculados ao FNRU
(Pandolfi e Esprito Santo, 2014, p. 166). O entusiasmo inicial arrefece em 2005,
aps a sano da Lei no 11.124, quando Olvio Dutra deixa o MCidades, que passa a
ser conduzido por partidos da base aliada, em uma chamada inflexo conservadora
(op. cit., p. 167) na gesto da poltica urbana, permanecendo a conferncia e o
ConCidades como espaos de atuao dos movimentos sociais.
Em 2009 lanado, pelo governo federal, o Programa de Acelerao do
Crescimento II (PAC II), que conta com um mdulo habitacional especfico,
que veio a ser conhecido como Minha Casa, Minha Vida (PMCMV). Voltado
construo de unidades habitacionais, a iniciativa elogiada por incorporar algumas
demandas histricas dos movimentos sociais urbanos, como o subsdio populao
de baixa renda, mas, ao mesmo tempo, criticada por continuar comandada pelos
interesses econmicos das grandes empresas de construo e incorporao imo-
biliria e pelos proprietrios de terras (Pandolfi e Esprito Santo, 2014, p. 170).
Essa crtica amenizada, em parte, pela criao de uma modalidade especfica
do programa para execuo por entidades associativas o Programa Minha Casa,
Minha Vida Entidades (PMCMV-E). Nessa hiptese, podem atuar como entidades as
cooperativas habitacionais ou mistas, associaes e demais entidades privadas sem
fins lucrativos habilitadas pelo Ministrio das Cidades, inclusive para regimes de
construo sob autogesto: autoconstruo pelos prprios beneficirios, mutiro ou
ajuda mtua e administrao direta (Brasil, 2014b). Segundo dados do MCidades,
atualmente existem 884 entidades sem fins lucrativos habilitadas, detodos os
estadosbrasileiros, para o PMCMV-E (Brasil, 2016b).
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
138 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana
GRFICO 1
Brasil: casos de OP municipal (1989-2008)
250
201
200 190
150
120
100
53
50
13
0
1989-1992 1993-1996 1997-2000 2000-2004 2005-2008
FIGURA 1
Como o OP se espalhou pelo mundo
4. A participao popular no planejamento e oramento tambm estava prevista no Artigo 48 da Lei Complementar no 101,
de 4 de maio de 2000, a chamada Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).
5. Previsto de forma genrica no Estatuto da Cidade, o ConCidades havia sido institudo pela primeiravez, comessenome,
peloDecreto no5.031, de2 de abril de2004, quefoi revogado em 2006.
Cidade e Cidadania: consideraes sobre a
gesto democrtica na poltica urbana brasileira 143
TABELA 1
Brasil: total de municpios com conselhos municipais, segundo o tipo de conselho
(2011-2014)
Municpios
Brasil 5.565 - - - -
Conselho Municipal de Habitao - 3.240 58,22 2.360 72,84
Conselho Municipal de Saneamento - 195 3,50 152 77,95
Conselho Municipal de Poltica Urbana ou similar - 1.231 22,12 888 72,14
Conselho Municipal de Transporte - 357 6,42 255 71,43
Conselho Municipal de Preservao do Patrimnio - 879 15,80 748 85,10
Conselho Municipal de Meio Ambiente - 3.540 63,61 2.674 75,54
Conselho Municipal de Segurana - 691 12,41 492 71,20
Conselho Comunitrio de Segurana - 480 8,62 - -
Conselho Municipal de Defesa Civil - 1.893 33,99 1.489 78,66
6. H referncias a plebiscitos realizados no mbito subnacional. Alguns exemplos so os plebiscitos sobre a criao
de distritos administrativos realizados nos municpios paulistas deCampinas(2014) eRosana (previstopara2016),
almdo plebiscito sobre o desmembramento do estado do Par realizado em 2011.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
146 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana
5 CONSIDERAES FINAIS
A previso ampla de instrumentos de gesto democrtica no Estatuto da Cidade
(Brasil, 2001) no significa que sejam efetivamente utilizados ou que produzam os
resultados esperados. Dados como aqueles que foram aqui apresentados, sobre a
criao de conselhos ou comparecimento a conferncias, podem sugerir uma resposta
parcialmente afirmativa, mas anlises da consequncia de suas atuaes ainda demandam
maiores pesquisas. Por essa limitao, a crtica aqui apresentada diz respeito s possi-
bilidades de funcionamento destes instrumentos meramente em seu sentido formal.
Nesse enfoque, a primeira ausncia a ser discutida na poltica urbana
brasileira a de instncias de coordenao. A explicitao do amplo repertrio
de instrumentos participativos, ainda que inspiradora, no traz consigo orien-
taes sobre a articulao desses espaos. Alis, com raras excees,7 a legislao
sobre poltica urbana no prev qualquer relao entre estes instrumentos.
Considerando a desejvel possibilidade de que realmente sejam implementados,
isso permite a ocorrncia de inadequaes, sobreposies, duplicidades e at
mesmo resultados contraditrios provenientes de instrumentos diferentes.
A diversidade de instrumentos um aspecto positivo da poltica, porque
permite aos sujeitos interessados diferentes alternativas de interveno, de acordo
com seus interesses e possibilidades. Quando vem desprovida de coordenao,
7. A integrao entre o conselho e a Conferncia das Cidades, j mencionada, e a escolha dos membros do Conselho
Gestor do FNHIS pelo ConCidades foram as nicas excees encontradas.
Cidade e Cidadania: consideraes sobre a
gesto democrtica na poltica urbana brasileira 147
REFERNCIAS
ANCOP ASSOCIAO NACIONAL DOS COMITS POPULARES DA
COPA E OLIMPADAS. Dossi megaeventos e violaes dos direitos humanos
no Brasil. Rio de Janeiro: Ancop, 2014.
AVELINO, Daniel Pitangueira; SANTOS, Jos Carlos. Controle social e
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CARDOSO JUNIOR, Jos Celso; SANTOS, Eugnio A. Vilela (Orgs.). PPA 2012-2015:
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AVRITZER, Leonardo. Instituies participativas e desenho institucional: algumas
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Braslia: Cmara dos Deputados, 1992. Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/
proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=18521>. Acesso em: 6 abr. 2016.
______. Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001. Regulamenta os artigos 182 e
183 da Constituio Federal, estabelece diretrizes gerais da poltica urbana e d
outras providncias (Estatuto da Cidade). Dirio Oficial da Unio, Braslia, 2001.
Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LEIS_2001/L10257.
htm>. Acesso em: 6 abr. 2016.
______. Decreto no 5.790, de 25 de maio de 2006. Dispe sobre a composio,
estruturao, competncias e funcionamento do Conselho das Cidades (ConCidades),
e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 2006. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2006/Decreto/D5790.htm>.
Acesso em: 6 abr. 2016.
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<http://app.cidades.gov.br/5conferencia/387-a-5%C2%AA-confer%C3%AAncia-
foi-um-esfor%C3%A7o-pela-democracia%E2%80%9D,-diz-secret%C3%A1rio-
executivo,-carlos-vieira.html>. Acesso em: 6 abr. 2016.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
150 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana
ANEXO A
QUADRO A.1
Frum Nacional de Reforma Urbana (FNRU): membros (2016)
Movimentos populares
Central de Movimentos Populares (CMP)
Movimento Nacional de Luta pela Moradia (MNLM)
Confederao Nacional de Associaes de Moradores (Conam)
Unio Nacional por Moradia Popular (UNMP)
Movimento de Luta nos Bairros, Vilas e Favelas (MLB)
ONGs
ActionAid do Brasil Fundao Bento Rubio
Critas Brasileira Habitat para Humanidade Brasil
Centro de Assessoria Autogesto Popular (Caap) Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas (Ibase)
Cearah Periferia Instituto de Estudos, Formao e Assessoria em Polticas Sociais
Centro Dom Helder Cmara de Estudos e Ao Social (Cendhec) (Instituto Plis)
Federao dos rgos para Assistncia Social e Educacional (Fase) Terra de Direitos
Associaes de classe e de pesquisa
Federao Nacional dos Estudantes de Arquitetura e Urbanismo
Associao Brasileira de Ensino de Arquitetura e Urbanismo (Abea)
do Brasil (Fenea)
Associao dos Gegrafos Brasileiros (AGB)
Federao Nacional de Arquitetos (FNA)
Associao Nacional de Transportes Pblicos (ANTP)
Federao Interestadual dos Sindicatos de Engenheiros (Fisenge)
Conselho Federal de Servio Social (Cfess)
Observatrio das Metrpoles Instituto de Pesquisa e
Federao Nacional das Associaes de Empregados da Caixa Econ-
Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do
mica (Fenae)
RiodeJaneiro
ANEXO B
QUADRO B.1
International Alliance of Inhabitants (2007 e 2014)
2007 2014
Promoting group Coordination committee
Unione Inquilini, IAI Global Coordinator, Italy
President of the Unione Inquilini, Italy (coordinator)
Conam, Brazil
President of the Cooperativa Coralli, Italy
Ucisv-Ver, Mexico
Spoksman of the Droit au Logement, DAL, France
Fedevi, IAI Coordinator for Southern America, Argentina
Coordinator of the Continental Front of
IAI Coordinator for Central America, Mexico
Municipalities Organizations, Mexico
RNHC-Assoal, IAI Coordinator for Central
Representative of the Independent Coordination
and Francophone Africa, Cameroun
Emiliano Zapata, Mexico
IAI Coordinator for Southern and Anglophone Africa, Zimbabwe
Representative of the Dominican Republic
Coophabitat, IAI Coordinator for Caribbean, Dominican Republic
Segretary General of the Urban Initiatives Group, Peru
Representative of the National Conference
Invitees:
of Inhabitants Associations, Brazil
UPU Coordinator, Italy
President of the Popular Research Centre for City Action, Senegal
Proud, Interim Coordinator IAI India
Group of Technical Support:
Usacai, United States
AITEC, France
Cenca, Peru
CENCA, Peru
Chair Usacai, IAI Coordinator for Northern America, United States
PROCAM, Peru
IAI Coordinator for Tunisia
Coordinator PGU and UN-Habitat Latin America and Caribbean
DPU University London, France
ANEXO C
QUADRO C.1
Frum Social Urbano (FSU): organizadores (2010)
Movimentos e entidades
Anteag Justia Global
Crculo Palmarino Mandato M. Freixo
Ettern MNU
Farj MST
FNRU MTD
Fenea PACs
Grupo de Educao Popular Po e Rosas
Ibase Pela Sade
Ippur PVNC
Iser Rede de Comunidades Contra Violncia
Mdia
Agncia Pulsar
Festival de Cinema Rebelde
APN
Intervozes
Brasil de Fato
NPC
Caros Amigos
O Cidado
Ciranda
Passa Palavra
CMI
Renajorp
Direito Cidade
Vrus Planetrio
Fazendo Media
ANEXO D
BOX D.1
Resistncia urbana: Frente Nacional de Movimentos membros (2016)
Crculo Palmarino;
Movimento das Famlias Sem Teto (MFST);
Movimento da Luta Popular (MLP);
Movimento Popular por Moradia (MPM);
Movimento dos Sem Teto da Bahia (MSTB);
Movimento dos Trabalhadores Sem Teto (MTST);
Movimento Urbano dos Sem Teto (Must);
Resistncia Camponesa e Urbana do Piau;
Terra Livre Movimento popular do Campo e da Cidade;
Brigadas Populares;
Movimento Luta Socialista;
Ns da Sul;
Comit Popular da Copa.
ANEXO E
QUADRO E.1
ConCidades: composio do quinto mandato titulares (2016)
Poder pblico federal (dezesseis)
Ministrio das Cidades (trs vagas) Ministrio do Meio Ambiente
Casa Civil Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
Ministrio da Cultura Ministrio do Trabalho e Emprego
Ministrio da Fazenda Ministrio do Turismo
Ministrio da Integrao Nacional Ministrio da Cincia e Tecnologia
Ministrio da Sade Secretaria de Relaes Institucionais
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome Caixa Econmica Federal
Poder pblico estadual (nove)
Estado da Paraba
Estado de Rondnia
Estado do Paran
Estado de So Paulo
Estado da Bahia
Estado de Mato Grosso
Estado do Cear
Unale
Estado do Amap
Poder pblico municipal (doze)
Associao Nacional dos Servios Municipais
Confederao Nacional de Municpios (CNM) (duas vagas)
de Saneamento (Assemae)
Frente Nacional de Prefeitos (FNP) (duas vagas)
Frum Nacional de Secretrios e Dirigentes Pblicos de Transporte
Associao Brasileira de Municpios (ABM)
Urbano e Trnsito (FNSDPTUT)
Associao Brasileira de Cohabs e Agentes Pblicos
Frente Nacional de Vereadores pela Reforma Urbana (Frenavru)
de Habitao (ABC)
(quatro vagas)
Movimento popular (23)
Conam (seis vagas) MNLM (cinco vagas)
UNMP (seis vagas) CMP (cinco vagas)
Entidades profissionais, acadmicas e de pesquisa (seis)
Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Planeja-
Instituto dos Arquitetos do Brasil (IAB) mento Urbano e Regional (Anpur)
Associao dos Gegrafos Brasileiros (AGB) Associao Brasileira de Ensino em Arquitetura
Associao Brasileira de Engenharia Sanitria e Ambiental (Abes) e Urbanismo (Abea)
Conselho de Arquitetura e Urbanismo do Brasil (CAU)
ONGs (quatro)
Habitat para a Humanidade Terra de Direitos
Cearah Periferia Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional (Fase)
Empresrios (oito)
Cmara Brasileira da Indstria da Construo (CBIC) (duas vagas)
Confederao Nacional das Instituies Financeiras (CNF)
Confederao Nacional do Comrcio (CNC)
Confederao Nacional dos Transportes (CNT)
Associao Brasileira de Cimento Portland (ABCP)
Organizao das Cooperativas Brasileiras (OCB)
Confederao Nacional das Indstrias (CNI)
Trabalhadores (oito)
Central nica dos Trabalhadores (CUT)
Federao Nacional dos Engenheiros (FNE)
Confederao Nacional dos Trabalhadores em Transporte (CNTT)
Federao Nacional dos Urbanitrios (FNU)
Federao Nacional dos Arquitetos e Urbanitrios (FNA)
Federao Nacional dos Arquitetos e Urbanistas (FNA)
Federao Nacional das Associaes de Empregados da Caixa
Federao Intersindical de Engenheiros (Fisenge)
Econmica (Fenae)
ANEXO F
QUADRO F.1
Conselho Gestor do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS):
composio titulares (2016)
Governamentais
Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao Ministrio do Meio Ambiente
Ministrio da Cultura Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome Ministrio da Sade
Ministrio da Fazenda Ministrio do Trabalho e Previdncia Social
Ministrio da Integrao Nacional Caixa Econmica Federal
No governamentais
Confederao Nacional das Instituies Financeiras
Central de Movimentos Populares
Federao Nacional dos Urbanitrios
Confederao Nacional das Associaes de Moradores
Federao Nacional dos Engenheiros
Movimento Nacional de Luta pela Moradia
Federao Nacional de Arquitetos e Urbanistas
Unio Nacional por Moradia Popular
Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Planejamento
Confederao Nacional da
Urbano e Regional
Confederao Nacional do Comrcio de Bens, Servios e Turismo
Habitat para Humanidade Brasil
PLANEJAMENTO TERRITORIAL
EM DIFERENTES ESCALAS
CAPTULO 6
CONEXO URBANO-RURAL
1 INTRODUO
So muitas as formas de abordagem do par de conceitos rural-urbano. De forma
acertadamente sinttica, Girardi (2008) citando Marques (2002), trazdois
grandes grupos de vises sobre a representao espacial mxima desses termos
(campoecidade): adicotomia e ocontinuum. Aprimeira destaca as diferenas entre
o urbano e o rural, enquanto a segunda admite maior integrao, diferenciando pela
intensidade e no pelo contraste (Girardi, 2008). Ainda assim, pode-se considerar
que ambos tratam da dualidade, j que se apoiam na existncia de pontos extremos,
ainda que o continuum trate de uma escala de gradao.
Girardi (2008) cita Silva (1999 apud Girardi, 2008), Grammont
(2005apudGirardi,2008) eele prprio como defensores da ideia decontinuum,
quetambm defendida por Rosa eFerreira(2010), queampliam seus defenso-
res citandoCastells(1975) eAbramovay(2000). Nogrupo dosdicotmicos,
RosaeFerreira(2010) destacamSorokin, Zimmermann e Galpin (1986apud Rosa
eFerreira,2010).
Da supremacia do urbano sobre o rural, com a vinculao deste ltimo muitas
vezes ao atraso, h muitas nuances valorizao do aspecto rural. Nesseaspecto,
possvel distinguir vises dicotmicas diferentes que contribuiriam para classificar
o rural e o urbano:
(1) diferenas ocupacionais ou principais atividades em que se concentra a populao
economicamenteativa; (2)diferenasambientais, estandoa rea rural mais depen-
dente danatureza; (3)diferenas no tamanho daspopulaes; (4) diferenasna densi-
dadepopulacional; (5) diferenas na homogeneidade e na heterogeneidade das populaes;
(6)diferenasnadiferenciao, estratificaoe complexidadesocial; (7)diferenasna
mobilidadesocial; e(8)diferenasna direo da migrao (Marques,2002).
1. Tcnico de planejamento e pesquisa na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea
e doutorando no Programa de Ps-Graduao em Geografia (PPGG) da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ).
E-mail: <ernesto.galindo@ipea.gov.br>.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
162 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana
seo5 o debate foca a viso urbana contida no Estatuto da Cidade. Por fim,
naseo6 constam breves comentrios finais sobre essa Nova Agenda Urbana.
2.6 R
ecorte geogrfico, foco no territrio, abordagem hierrquica/heterrquica
Partindo de caractersticas econmicas mais agropecurias, pode-se supor que
municpios que exploram recursos naturais, commoditizando-os e exportando-os,
possuem fortes laos de verticalidade com o mundo, na acepo de Santos (2002),
ainda que possam ter, muitas vezes, fracas relaes horizontais com seu entorno e no
necessariamente consigam polarizar suas regies, essencial que sejam analisados em
sua rede. Uma rede que tem que ir alm da tradio hierrquica e mire nas relaes
heterrquicas, fugindo da centralidade urbana clssica tratada em IBGE(2008).
A inteno, neste sentido, no exatamente contrapor esses conceitos, pois como
assevera Ullman (1980 apud Catelan, 2013, p. 47): as interaes espaciais so
naverdade, em sua avaliao, a geografia.
Corra (1997) e Camagni (1993), conforme Catelan (2013), acertam em observar
o movimento espacial por meio das redes geogrficas, pois so elas o meio e a perspectiva
de reproduo do capital e do movimento que Cheptulin (1982)buscou. De fato,
o essencial no mais dominar um territrio, mas ter acesso a uma rede. Estastrans-
formaes explicam tambm como o homem voltou a ter mobilidade. Oprocesso
de fixao num lugar dos ltimos sculos acabou e as migraes recomeam
(Guehemo,1994apudCarlos, 1996,p.35).
O que se deve estudar, portanto, so as redes urbanas (Tricart, 1951).
Citando Durand, Levy e Retaill (1992, p. 21), Santos (2014, p. 262) afirma que
[m]ediante as redes, a aposta no a ocupao das reas, mas a preocupao de
ativar pontos e linhas, ou de criar novos. Ao mesmo tempo em que vincula a noo
de rede de grafo, na acepo de Martinelli (2014), essa afirmao parece avanar
para alm da tradicional anlise regional, preferindo a rede em detrimento da regio.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
168 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana
A rede urbana poderia ser vista como uma forma espacial atravs da qual as funes
urbanas se realizam, entendendo como funes comercializao de produtosrurais,
produo industrial, vendas varejistas, prestao de servios diversosetc.
(Corra,1989). No Brasil, adotando a classificao de rede de Mello et al. (2010),
arrisca-se a dizer, de forma geral, que a rede de cidades do Brasil hoje direcionada,
ponderada, esparsa, no conectada e dinmica. Esta rede tem evoludo em
suasrelaes, deixando o seu carter dendrtico em direo ao conceito de rede
complexa (Corra, 1989), ou at mesmo de redes mveis.
Outro conceito que pode auxiliar na compreenso espacial, nos traz Sassen
(1998, p. 34), ao abordar os lugares estratgicos, indicando que trs tipos de lugares,
entre todos os demais, simbolizam as novas formas de globalizao econmica:
zona de processamento das exportaes;
centros bancrios offshore;
cidades globais.
Deve-se entender tambm os fenmenos caractersticos das cidades mdias
(Silva, 2009), j que seu perfil parece casar com economias locais destas cidades
que se caracterizam, entre outras coisas, por subordinao das elites locais a
agentes externos e agronegcio estruturando cidades. A abordagem territorial,
aindaqueessencial, no d conta da totalidade, sendo necessrio adentrar no
aspecto cultural e identitrio, ponto retratado a seguir.
agir como anfitrio apropriado para vtimas de desastres, falta de segurana econflitos
(UN, 2015, p. 6).
Apontada a viso mundial via Organizao das Naes Unidas (ONU)
paraotema, a seo a seguir abordar a viso regional oriunda dos mais de sessenta
anos de polticas desse tipo no Brasil.
Sobre o foco nas famlias, cabe observar que o padro de produo agrcola
baseado em commodities, de alta concentrao de renda, baixa intensidadede
modeobra, excluso e expulso da populao originria e grande migrao
deoutros perfis populacionais, gera drsticas alteraes socioeconmicas e culturais
que no resolvem e ainda agravam a situao geral. A agricultura familiar tem
papel fundamental na soluo desses problemas e ainda refora, via pluriatividade,
aconexo urbano-rural.
H caminhos na discusso regional em mbito internacional que seriam
tambm muito bem-vindos. Seria um avano se houvesse no Brasil, por exemplo,
uma defesa institucional e uma aplicabilidade efetiva do conceito de coeso territorial
e de justia espacial apregoado por Santinha (2014). Isso reforaria a importncia
do planejamento regional e das polticas territoriais, de modo a reduzir a geografia
da injustia, o que no significa uma homogeneizao do espao, muito pelo
contrrio: traria baila tambm o caro conceito de capital territorial, em que os
territrios tiram partido de suas diversidades, ficando mais coesos, aumentando o
potencial competitivo e a resilincia (op. cit.). Por fim e de suma importncia o
desenvolvimento policntrico, que traz consigo a ideia de nova parceria urbano-
-rural, buscando superar a velha dicotomia urbano-rural e criando um ambiente
de interdependncia, integrao e complementariedade (op. cit., p. 92).
REFERNCIAS
ABRAMOVAY, R. Do setor ao territrio: funes e medidas da ruralidade
no desenvolvimento contemporneo. Rio de Janeiro: Ipea, 2000. (Texto para
Discusso, n. 702).
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MOVIMIENTOS SOCIALES, ACTORES Y INSTITUCIONES DEL
DESARROLLO RURAL TERRITORIAL, Santiago, 2006. Anales...
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CORREA, R. L.; GOMES, P. C. C. (Orgs.). Brasil: questes atuais da reorganizao
do territrio. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2002.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
176 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana
1 INTRODUO
Os estudos sobre regies metropolitanas (RMs) vm sendo desenvolvidos no Ipea
h muito tempo e, em especial, desde 2009, conformam uma linha de pesquisa que,
a partir da estruturao da Rede Ipea, constitui-se como uma rede que rene diversos
parceiros institucionais, tcnicos e pesquisadores que possuem larga experincia na
execuo ou no acompanhamento de polticas de desenvolvimento metropolitano.
H no Ipea, portanto, um acervo tcnico importante relativo questo metro-
politana no Brasil e a rede teve um papel considervel nas discusses que levaram
construo da verso final do substitutivo de lei que, uma vez sancionado pela
presidente da Repblica, passou a ser conhecido como Estatuto da Metrpole.
Este captulo procura resgatar a histria institucional da agenda metropolitana
no Brasil e busca problematizar dois aspectos relativos a esta agenda: de um lado,
a centralidade da questo metropolitana no pas (e no mundo), vista tanto sob a pers-
pectiva do lugar do metropolitano no desenvolvimento capitalista contemporneo,
quanto sob a perspectiva dos desafios que esse papel engendra. De outro, esta breve
contribuio procura fazer um balano das condies de implementao de uma gesto
metropolitana que se articule a uma Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano
e agenda do direito cidade. Neste sentido, a despeito da centralidade reconhecida,
a incerteza em torno da gesto e da governana metropolitanas ganha destaque,
demonstrando a insuficincia do Estatuto da Metrpole em dirimir as incertezas e a
necessidade de se reconhecer a centralidade da questo metropolitana para se construir
experincias que permitam um desenvolvimento metropolitano que dialogue com o
direito cidade.
1. Tcnico de planejamento e pesquisa na Diretoria e Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea.
E-mail: <marco.costa@ipea.gov.br>.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
182 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana
QUADRO 1
Sntese da trajetria histrica da questo metropolitana
Perodo e regime de Marcos normativos/
Caractersticas da governana e planejamento
desenvolvimento institucionais
Lei Complementar no Planejamento centralizado e tecnocrata. Macrofinanciamentos
Primeiro perodo (1970-1988): 14, de 8 de junho de setoriais para reas temticas (habitao, saneamento bsico,
desenvolvimentismo (etapa 1973, que institucio- mobilidade e transporte) orientados por organismos federais,
tecnoburocrtica centralista). nalizou as primeiras como o Banco Nacional de Habitao (BNH). Governos estaduais
RMs no Brasil. enquadrados nesse modelo.
Descentralizao de responsabilidade e recursos tributrios da
Captulo para poltica
Unio para os municpios; ascenso de agentes locais na disputa
Segundo perodo (1988-2001): urbana na Constituio
poltica. Planejamento e gesto territorial baseada nos princpios
reestruturao produtiva (etapa Federal de 1988 e
da competitividade (guerras fiscais) e Estado como instituidor
neolocalista competitiva). aprovao do Estatuto
das reas metropolitanas. Deficincia no arcabouo institucional
da Cidade/2001.
norteador da questo metropolitana.
Lei no 11.107, de 6 de
Inovao no quadro federativo: governana colaborativa voluntria
abril de 2005 Lei dos
entre os diversos entes federados e fortalecimento jurdico e
Consrcios Pblicos.
Terceiro perodo (2001 contratual em relao aos consrcios de direito privado. Tentativa
Acrdo do Supremo
a 2015): novo (social) de retomada do protagonismo da escala metropolitana. Grandes
Tribunal Federal (STF)
desenvolvimentismo. projetos urbanos por parcerias pblico-privadas; investimentos do
relativo Ao Direta
Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), programa Minha
de Inconstitucionali-
Casa Minha Vida (MCMV) e grandes investimentos esportivos.
dade (ADI) no 1.842.
Quarto perodo (2015 a ?): crise
e instabilidade indefinies e Estatuto da Metrpole estabelece novo quadro normativo para
incertezas em meio premncia as RMs e abre possibilidades de inovaes institucionais, em um
da agenda metropolitana no con- Estatuto da Metrpole. contexto de instabilidade poltica e econmica e de indefinies
texto de ajuste ou ruptura com acerca da capacidade estatal de financiar o desenvolvimento
o desenvolvimentismo em face urbano. Parcerias pblico-privadas (PPPs) se fortalecem?
da crise poltica e econmica.
2. No entanto, como ressaltam Rolnik e Somekh (2000, p. 85), (...) mesmo antes de existir base legal e jurdica para
a criao de regies metropolitanas no Brasil, j existiam experincias embrionrias de administraes metropolitanas.
No estado de So Paulo, por exemplo, havia criado pelo governo do estado em 1967. Tambm em Porto Alegre, Belm,
Salvador e Belo Horizonte j existiam organizaes semelhantes. Todas essas iniciativas eram dos governos estaduais e expres-
savam um reconhecimento, por parte destes, de que a gesto metropolitana demandava tratamento administrativo especfico.
3. Disponvel em: <http://goo.gl/T7YcPH>.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
184 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana
foi criada a RM do Rio de Janeiro, viabilizada com a fuso dos estados da Guanabara
e do Rio de Janeiro, conformando a segunda maior RM do pas, do ponto de
vista demogrfico.
Nesse momento inaugural, foi instituda, em 1974, a Comisso Nacional
de Regies Metropolitanas (CNPU),4 que tinha como objetivo propor diretrizes,
estratgias e instrumentos da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano.
Em 1979, a CNPU extinta e criado, em seu lugar, o Conselho Nacional de
Desenvolvimento Urbano (CNDU), estruturado por diversos representantes
de rgos pblicos e da sociedade civil, e com a presena de trs representantes de
cada uma das RMs. O estabelecimento das primeiras RMs, deste modo, foi induzido
pela Unio, de forma a inserir a questo metropolitana na agenda do desenvol-
vimento nacional e na perspectiva integradora do territrio, como exemplifica o
Sistema de Regies Metropolitanas (Ipea, 2010).
A LCF no 14/1973 definia que cada RM contaria com um conselho deliberativo,
composto por membros escolhidos pelos governadores, e cujo objetivo consistia
em promover e elaborar o plano de desenvolvimento integrado da RM, e com um
conselho consultivo, que tinha como atribuies gerais opinar sobre as questes de inte-
resse metropolitano e sugerir ao conselho deliberativo a elaborao de planos regionais
e providncias relativas execuo de servios comuns. A referida lei estabelecia, ainda,
que os municpios inseridos nas RMs tivessem preferncia na obteno dos recursos
federais e estaduais, sob forma de financiamentos ou garantias para emprstimos,
sendo tal recurso o principal estmulo instituio de RMs (Ipea, 2010).
Como atentam Balbim, Becker e Costa (2011), o processo de instituio da
estratgia de desenvolvimento para as RMs brasileiras nesse perodo partia do reco-
nhecimento de um processo socioespacial histrico de mudana no territrio nacional.
Existia uma clara tentativa em acoplar os planos de desenvolvimento ao processo
real de transformao territorial no pas, ainda que tal planejamento se desse de
forma centralizada, tecnocrtica e acentuando ainda mais as desigualdades regionais
e territoriais (Arajo, 2000; Rolnik e Somekh, 2000; Franzoni, 2015).
A caracterstica da gesto metropolitana tornar-se-ia bem diferente a partir
do final da dcada de 1980, especialmente aps a crise fiscal do Estado brasileiro,
e j no final da dcada, com o processo que levaria promulgao da Constituio
Federal de 1988.
De acordo com Rolnik e Somekh (2000), a crise fiscal e o processo de rede-
mocratizao, a partir dos anos 1980, causaram o descompasso entre o modelo
de gesto e o governo real do territrio metropolitano. A crise fiscal induziu
diminuio da capacidade de investimento estatal e acabou minando os organismos
anterior no estava mais claro, de modo que diversas destas autarquias foram extintas
ou tiveram sua estrutura e oramento reduzidos, esvaziados. Portanto, a aparente
estadualizao do tema metropolitano, pela falta de um quadro normativo claro,
significou, em muitos casos, o total desaparecimento do tema e de polticas pblicas
nessa escala territorial.
Esse efeito perverso ir mostrar sua face, de forma mais clara, no perodo seguinte.
6. Segundo Firkowski (2013), um exemplo positivo dentro desse contexto o da Empresa Paulista de Planejamento
Metropolitano (Emplasa). A Emplasa estabelece um quadro terico-conceitual interessante para o enfrentamento da
questo metropolitana considerando, dentro do seu arcabouo terico: i) a existncia de uma metrpole, reconhecida
pela diversidade, liderana e influncia; ii) conurbao, dada pela contiguidade espacial; e iii) densidades de pessoas e
superfcies construdas, conformando espaos que requerem aes coordenadas pelas caractersticas e demandas que
possuem em comum (Firkowski, 2013, p. 35).
7. Sobre a retomada das agendas da poltica urbana, em especial da poltica de habitao, ver Bonduki (2009), Cardoso,
Arago e Arajo (2011) e Furtado, Krause e Frana (2013).
O Impasse Metropolitano no Brasil: entre centralidade e incertezas 189
8. Em seu Artigo 1o, estabelece diretrizes gerais para o planejamento, a gesto e a execuo das funes pblicas de
interesse comum em regies metropolitanas e em aglomeraes urbanas institudas pelos estados, normas gerais sobre
o plano de desenvolvimento urbano integrado e outros instrumentos de governana interfederativa, e critrios para o
apoio da Unio a aes que envolvam governana interfederativa no campo do desenvolvimento urbano (Brasil, 2015).
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
190 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana
9. Singer (2012) vai chamar esse momento de terceira fase da economia poltica lulista.
O Impasse Metropolitano no Brasil: entre centralidade e incertezas 191
10. A plataforma do IVS est disponvel para consulta e download da base de dados. Informaes conceituais e
metodolgicas tambm esto disponveis na plataforma web <ivs.ipea.gov.br>.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
192 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana
TABELA 1
Brasil e RMs selecionadas: evoluo do IDHM e de indicadores socioeconmicos do
Atlas da Vulnerabilidade Social (2000 e 2010)
Pessoas de 18 a 20 Renda domiciliar Pessoas com 18 anos ou
Esperana de vida
anos com ensino mdio per capita (R$ de mais empregadas com IDHM
Espacialidade ao nascer (anos)
completo (%) ago./2010) carteira assinada (%)
2000 2010 2000 2010 2000 2010 2000 2010 2000 2010
Brasil 68,6 73,9 24,8 41,0 592,46 793,87 38,0 46,5 0,612 0,727
RM Belm 70,1 74,0 20,1 37,1 524,82 715,11 33,4 40,3 0,621 0,729
RM Belo Horizonte 72,0 75,9 31,9 47,5 782,97 1.079,91 50,2 59,0 0,682 0,774
RM Curitiba 72,6 76,2 36,4 49,4 901,38 1.183,32 50,8 59,1 0,698 0,783
Ride DF e Entorno 72,5 76,4 25,6 48,8 960,32 1.362,52 43,4 50,3 0,680 0,792
RM Fortaleza 69,6 73,9 23,4 42,5 496,32 688,72 39,9 47,7 0,622 0,732
RM Porto Alegre 73,6 76,3 33,8 42,3 896,72 1.143,12 50,6 56,9 0,685 0,762
RM Recife 69,3 73,8 23,1 42,2 560,66 780,36 45,7 52,1 0,627 0,734
RM Rio de Janeiro 71,5 75,3 30,7 43,5 900,81 1.130,75 46,9 54,6 0,686 0,771
RM Salvador 69,6 74,5 21,6 39,0 614,59 874,07 48,6 55,7 0,636 0,743
RM So Paulo 72,4 76,2 39,9 51,0 1.016,70 1.249,72 51,6 60,6 0,714 0,794
TABELA 2
Brasil e RMs selecionadas: evoluo do IVS e subndices do IVS (2000 e 2010)
IVS-capital
IVS IVS-infraestrutura urbana IVS-renda e trabalho
Espacialidade humano
2000 2010 % IVS 2000 2010 % IVS 2000 2010 % IVS 2000 2010 % IVS
Brasil 0,446 0,326 -26,9 0,351 0,295 -16,0 0,503 0,362 -28,0 0,485 0,320 -34,0
RM Belm 0,456 0,351 -23,0 0,437 0,380 -13,0 0,461 0,340 -26,2 0,470 0,333 -29,1
RM Belo Horizonte 0,418 0,303 -27,5 0,451 0,412 -8,6 0,398 0,272 -31,7 0,405 0,224 -44,7
RM Curitiba 0,389 0,285 -26,7 0,419 0,405 -3,3 0,402 0,266 -33,8 0,345 0,184 -46,7
Ride DF e Entorno 0,438 0,322 -26,5 0,486 0,425 -12,6 0,441 0,305 -30,8 0,387 0,236 -39,0
RM Fortaleza 0,480 0,346 -27,9 0,431 0,348 -19,3 0,508 0,369 -27,4 0,501 0,322 -35,7
RM Porto Alegre 0,355 0,270 -23,9 0,333 0,322 -3,3 0,402 0,297 -26,1 0,331 0,190 -42,6
RM Recife 0,515 0,392 -23,9 0,533 0,442 -17,1 0,504 0,349 -30,8 0,507 0,385 -24,1
RM Rio de Janeiro 0,410 0,319 -22,2 0,453 0,428 -5,5 0,393 0,287 -27,0 0,383 0,243 -36,6
RM Salvador 0,477 0,369 -22,6 0,480 0,437 -9,0 0,477 0,323 -32,3 0,473 0,348 -26,4
RM So Paulo 0,386 0,299 -22,5 0,413 0,407 -1,5 0,368 0,264 -28,3 0,377 0,226 -40,1
Em quatro das dez RMs, a saber, Belm, Fortaleza, Recife e Salvador, ou seja,
nas RMs das regies Norte e Nordeste, os IVS so maiores (ou seja, apresentam
um resultado pior) do que no restante do pas. Esse dado alerta para a existncia de
condies sociais menos favorveis nas regies Norte e Nordeste do pas e informa
sobre a gravidade da situao social de suas metrpoles, a despeito dos avanos
observados na dcada de 2000.
Outro elemento revelado pelos nmeros da tabela 2 tem a ver com o ritmo de
reduo da vulnerabilidade social no perodo. Apenas duas RMs (Belo Horizonte
e Fortaleza) apresentaram uma retrao no IVS superior retrao observada
para o pas. Nas demais RMs, ainda que a queda da vulnerabilidade social tenha
sido significativa, ela deu-se em ritmo mais lento.
Na anlise dos ndices apresentados para as dimenses que compem o IVS
(infraestrutura urbana, capital humano e renda e trabalho), as peculiaridades das
RMs ficam ainda mais evidentes. Na dimenso renda e emprego, apenas trs RMs
apresentam uma queda da vulnerabilidade social inferior quela observada para o
pas e quatro RMs apresentam o IVS-renda e trabalho superior ao ndice brasileiro.
Na dimenso capital humano, tambm quatro RMs apresentam uma queda
da vulnerabilidade social inferior observada para o Brasil, mas apenas a RM de
Fortaleza apresenta um IVS-capital humano ligeiramente superior ao ndice brasileiro.
Esses dados demonstram as vantagens oferecidas pelas metrpoles no que diz respeito
formao escolar, refletindo a concentrao de infraestrutura social nesses espaos.
Mas na dimenso da infraestrutura urbana que a realidade metropolitana
apresenta os resultados mais contrastantes com a realidade nacional. Apenas em
duas RMs (Fortaleza e Recife), a retrao da vulnerabilidade social foi maior do
que aquela observada para o conjunto do pas e em todas as RMs. A despeito
dos avanos da dcada, o IVS-infraestrutura urbana mostra-se significativamente
superior ao ndice do pas.
Com efeito, a reduo da vulnerabilidade social, no que diz respeito infraestru-
tura urbana (saneamento bsico e mobilidade urbana), pode ser considerada marginal
no perodo e a situao nas principais RMs do pas mostra-se crtica e pode ser apontada
como motivadora das manifestaes ocorridas em meados de 2013, em torno da tarifa
do transporte pblico. De certo, a questo no se reduz aos vinte centavos.
Na dimenso infraestrutura urbana, vale salientar que, enquanto o Brasil encon-
tra-se na faixa da baixa vulnerabilidade social, trs RMs classificam-se como tendo
mdia vulnerabilidade social e sete espaos metropolitanos, incluindo So Paulo,
Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Salvador e a Ride DF (que apresenta o pior desem-
penho entre esses espaos no pas) situam-se na faixa da alta vulnerabilidade social.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
194 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana
11. Sobre conflitos interfederativos e os desafios para promover a cooperao entre os entes federados, ver Garson (2009)
e Rezende (2013).
O Impasse Metropolitano no Brasil: entre centralidade e incertezas 195
12. Aps a definio do Pdui, os municpios integrantes das RMs devem adequar seus planos diretores ao Pdui.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
196 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana
BOX 1
Alguns pontos de destaque do Estatuto da Metrpole
estado e municpios inclusos em RM ou em aglomerao urbana devero promover a governana interfederativa (Artigo 3o);
prevalncia do interesse comum sobre o local (Artigo 6o);
compartilhamento de responsabilidades para a promoo do desenvolvimento urbano integrado (Artigo 6o);
gesto democrtica da cidade (Artigo 6o);
processo permanente e compartilhado de planejamento e de tomada de deciso quanto ao desenvolvimento urbano e s
polticas setoriais afetas s Fpics (Artigo 7o);
estabelecimento de sistema integrado de alocao de recursos e de prestao de contas (Artigo 7o);
execuo compartilhada das Fpics, mediante rateio de custos previamente pactuado no mbito da estrutura de governana
interfederativa (Artigo 7o);
participao de representantes da sociedade civil (Artigo 7o).
Da atuao da Unio
para o apoio da Unio governana interfederativa em RM ou em aglomerao urbana, ser exigido que a unidade territorial
urbana possua gesto plena:
-- gesto plena: condio de RM ou de aglomerao urbana que possui:
a) formalizao e delimitao mediante lei complementar estadual;
b) estrutura de governana interfederativa prpria;
c) Pdui aprovado mediante lei estadual.
Disposies finais
Art. 20. A aplicao das disposies desta lei ser coordenada pelos entes pblicos que integram o Sistema Nacional de Desen-
volvimento Urbano (SNDU), assegurando-se a participao da sociedade civil:
-- o SNDU incluir um subsistema de planejamento e informaes metropolitanas, coordenado pela Unio;
-- o subsistema de planejamento e informaes metropolitanas reunir dados estatsticos, cartogrficos, ambientais, geolgicos
e outros relevantes para o planejamento, a gesto e a execuo das Fpics nas RMs e aglomeraes urbanas (AUs);
Art. 21. Incorre em improbidade administrativa:
-- O governador ou agente pblico que atue na estrutura de governana interfederativa que deixar de tomar as providncias
necessrias para:
a) garantir o cumprimento do disposto no caput do Artigo 10 dessa lei (Pdui), no prazo de trs anos da instituio da RM ou
da aglomerao urbana mediante lei complementar estadual;
b) elaborar e aprovar, no prazo de trs anos, o plano de desenvolvimento urbano integrado das RMs ou das aglomeraes
urbanas institudas at a data de entrada em vigor desta lei mediante lei complementar estadual.
-- O prefeito que deixar de tomar as providncias necessrias para garantir o cumprimento do disposto no 3o do Artigo 10
dessa lei, no prazo de trs anos da aprovao do Pdui mediante lei estadual.
REFERNCIAS
ARAJO, T. B. Dinmica regional brasileira nos anos noventa: rumo
desintegrao competitiva. In: CASTRO, I. E. et al. (Orgs.). Redescobrindo o Brasil:
500 anos depois. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2000.
BALBIM, R. N.; BECKER, M. F.; COSTA, M. A. Desafios contemporneos na
gesto das regies metropolitanas. Revista Paranaense de Desenvolvimento,
Curitiba, n. 120, p. 149-178, jan. 2011.
BONDUKI, N. Do projeto moradia, ao programa Minha Casa Minha Vida.
Teoria e Debate, So Paulo, n. 82, p. 8-14, maio-jun. 2009.
BRASIL. Lei no 13.089, de 12 de janeiro de 2015. Institui o Estatuto da Metrpole,
altera a Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001, e d outras providncias. Dirio Oficial
da Unio, Braslia, 2015. Disponvel em: <http://goo.gl/g0g6GL>.
O Impasse Metropolitano no Brasil: entre centralidade e incertezas 203
ECONOMIA URBANA E
FINANCIAMENTO DO
DESENVOLVIMENTO
CAPTULO 8
1 INTRODUO
O processo de valorizao imobiliria tipicamente enfrentado pelos pases
em desenvolvimento, seja decorrente dos investimentos em infraestrutura urbana,
seja decorrente do cenrio macroeconmico, como o aumento do crdito
imobilirio e do prprio crescimento econmico, tem ajudado a aumentar
a iniquidade, a especulao imobiliria e a informalidade urbana. Neste processo,
proprietrios originais dos imveis passam a ter o valor de seu patrimnio multiplicado,
por meio do esforo de toda a sociedade. Neste sentido, a instituio de instrumentos
que possam capturar parte desta valorizao imobiliria, as mais-valias fundirias,
alm de ter papel distributivo, poderia gerar receitas para que os governos locais
continuem a empreender tais investimentos.
O instrumento da outorga onerosa do direito de construir e de alterao de uso,
que basicamente permite a construo de limites acima do previamente estabele-
cido pela legislao local ou alteraes do uso do imvel, mediante contrapartida
financeira a ser dada ao municpio, foi introduzido pelo Estatuto da Cidade
(Lei Federal no 10.257, de 2001).2 Esperava-se que o instrumento fosse intensamente
utilizado para alavancar o financiamento do processo de urbanizao brasileira
de maneira similar ao land appreciation tax, na Repblica Popular da China.
Porm, as experincias foram muito aqum das expectativas, limitando-se a algumas
mais exitosas no municpio de So Paulo, com a venda dos certificados de potencial
adicional de construo (Cepacs), e no Distrito Federal, por meio das outorgas
de alterao de uso. Alm disso, o investimento feito pelo poder municipal em
projetos de infraestrutura urbana nas reas beneficiadas pelas outorgas tem,
em geral, superado a arrecadao delas, verificando-se certo vis regressivo na
poltica quando esta realizada em reas em que vivem camadas de mais alta renda.
1. Tcnico de planejamento e pesquisa na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea.
E-mail: <pedro.carvalho@ipea.gov.br>.
2. Disponvel em: <http://goo.gl/6Wuz4c>.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
208 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana
QUADRO 1
Instrumentos legais destinados induo do uso e ocupao do solo no Brasil
Instrumento Descrio
Parcelamento, Esse instrumento visa induzir a ocupao de reas urbanas subutilizadas, mas com infraestrutura instalada. O critrio de
edificao e utiliza- subutilizao deve estar contido no plano diretor, sendo o primeiro ato para a aplicao do IPTU progressivo no tempo
o compulsrios e desapropriao.
O IPTU progressivo no tempo aplicado quando o parcelamento, a edificao e a utilizao compulsrios no
IPTU progressivo
so realizados. As alquotas do IPTU so majoradas por cinco anos at o limite de 15%. Permanecendo a subutilizao,
no tempo
o municpio poder desapropriar o imvel com pagamentos em ttulos da dvida pblica.
O direito de preempo consiste no direito de preferncia do municpio para aquisio de um imvel cuja finalidade seja
Direito de para regularizao fundiria, programas habitacionais, reserva fundiria, ordenamento da expanso urbana,
preempo implantao de equipamentos pblicos, de espaos de lazer, unidades de conservao ou para proteo de reas de
interesse ambiental, histrico, cultural ou paisagstico.
Consiste no direito contratual de utilizar a superfcie de um terreno que pode ser arrendado pelo proprietrio a terceiros.
Direito de superfcie O seu princpio a distino entre a propriedade do solo e o seu uso, no havendo correspondncia entre a figura do
superficirio com a do proprietrio.
A outorga onerosa do direito de construir parte do princpio do solo criado e consiste na possibilidade de construo
Outorga onerosa do
acima do coeficiente de aproveitamento bsico. O plano diretor define as reas de incidncia e os coeficientes pelo qual
direito de construir e
se pode construir, mediante contrapartida financeira ao municpio. Analogamente, possvel a aplicao deste instrumen-
de alterao de uso
to alterao de uso do solo.
O potencial de construo de um lote transfervel e alienvel a um outro lote passvel de recebimento de potencial
Transferncia do construtivo. Sua aplicao restringe-se aos imveis necessrios para implantao de equipamentos urbanos, de preser-
direito de construir vao e destinados a programas de regularizao fundiria, urbanizao e habitao social. O Estatuto da Cidade ainda
prev o benefcio da transferncia do direito de construir aos proprietrios que doem o seu imvel ao poder pblico.
A operao urbana consorciada representa um conjunto de intervenes coordenadas pelo municpio, com o objetivo de
alcanar transformaes urbansticas, melhorias sociais e valorizao ambiental. Para viabilizar esses investimentos, per-
Operao urbana
mitida a modificao de ndices urbansticos e das normas edilcias, tendo como contrapartida a infraestrutura instalada.
consorciada
O arranjo financeiro ocorre com o adiantamento de receita a partir da emisso de certificados de potencial adicional de
construo (Cepacs), alienveis em leilo pelo municpio a partir de um estoque construtivo definido na operao.
Segundo Carvalho Junior e Lima Neto (2010), a outorga onerosa seria a possi-
bilidade de construo acima do coeficiente de aproveitamento bsico previamente
A Administrao Tributria do IPTU e seu Impacto
na Efetivao do Estatuto da Cidade 211
3. A Carta de Embu de 1976 define solo criado como toda edificao construda acima do coeficiente de aproveitamento,
distinguindo o direito de propriedade do direito de construir e dependente de regulao municipal.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
212 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana
9.A ltima PGV de Palmas foi instituda pela Lei Complementar no 2.018, de 2013, contando com 981 reas homogneas de terrenos,
no qual o valor mediano foi R$ 330 por metro quadrado, estando entre R$ 1.250 at R$ 3.650 nas 10% zonas mais valorizadas.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
214 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana
TABELA 1
Populao em 2014, PIB corrente em 2013, arrecadao do IPTU em 2014 e suas res-
pectivas participaes no total nacional
PIB corrente
Populao em Participao Participao IPTU em 2014 Participao
Cidade em 2013 (R$
2014 populao (%) PIB (%) (R$ milhes) IPTU (%)
bilhes)
TABELA 2
Indicadores de arrecadao do IPTU per capita e por receita corrente lquida em 2014,
arrecadao pelo PIB em 2013 e participao dos imveis no residenciais no cadastro
e no lanamento do IPTU: cidades selecionadas
Arrecadao do IPTU Imveis no residenciais
Cidade Per capita Pela receita cor- Pelo PIB 2013
Cadastro (%) Lanamento (%)
2014 (R$) rente 2014 (%) (%)
So Paulo1 501 14,65 0,95 13 51
Rio de Janeiro1 310 10,14 0,65 12 54
Salvador 2
164 9,32 0,54 12 36
Braslia (DF)1 193 2,80 0,30 13 30
Fortaleza 1
120 6,13 0,43 19 43
Belo Horizonte2 328 10,26 0,93 18 32
Goinia2 227 9,60 0,71 11 31
Guarulhos 1
253 9,48 0,69 10 49
Aracaju3 130 5,44 0,48 12 33
Olinda 3
41 2,98 0,27 9 17
Cidades selecionadas 330 10,15 0,74 n.d. n.d.
Brasil 140 5,36 0,42 n.d. n.d.
Fontes: Secretarias Fazendrias Municipais, PIB dos municpios (IBGE) e Finbra (STN).
Elaborao do autor.
Notas: 1 Dado cadastral e de lanamento de janeiro de 2011.
2
Dado cadastral e de lanamento de janeiro de 2012.
3
Dado cadastral e de lanamento de janeiro de 2013.
Obs.: n.d. = dado no disponvel.
TABELA 3
Nmero de residncias cadastradas em janeiro de 2011 e recenseadas em 2010 e
indicador de cobertura cadastral: cidades selecionadas
Residncias Cobertura
Cidade
Cadastro Censo cadastral (%)
A tabela 3 mostra que a abrangncia dos cadastros est alm do seu potencial
em todos os municpios selecionados. Em 2011 e 2012, destacam-se Rio de Janeiro,
Salvador e Fortaleza com menos de 60% do universo de residncias que foram
recenseadas inseridas no cadastro municipal. Independentemente do nmero de
assentamentos informais que possa existir, a tarefa de cadastramento fsico e dos
possuidores dos assentamentos informais deveria ser executada. Ressalta-se que
Salvador e Fortaleza empreenderam parcialmente a tarefa de recadastramento em
2013 e espera-se que esses indicadores tenham melhorado aps 2014.
O quadro 2 mostra o ano em que o municpio selecionado realizou o
trabalho de recadastramento (considerando-se o ano-base de 2014), a amplitude
deste recadastramento (se total ou parcial) e se a ferramenta Sistema de Informaes
Geogrficas (SIG) de georreferenciamento ou algum outro sistema similar foi utilizado.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
218 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana
QUADRO 2
Ano do ltimo recadastramento e sua amplitude e uso de georreferenciamento pelo SIG
(ano-base 2014)
Cidade ltimo recadastramento Amplitude Uso do SIG
So Paulo 2006 Total Sim
Rio de Janeiro 2014 Parcial Sim
Salvador 2013 Parcial No
Braslia (DF) 2004 Total No1
Fortaleza 2013 Parcial Sim
Belo Horizonte 2014 Parcial Sim
Goinia 1993 Total Sim
Guarulhos 2012 Total Sim
Aracaju 1995 Total Sim
Olinda 2013 Parcial Sim
Alm disso, muitos municpios passam vrios anos sem realizar recadastramento,
gerando cadastros com proprietrios e edificaes desatualizados. Felizmente, boa parte
da seleo j conta com mapas digitalizados, o que representa uma boa ferramenta
para controlar, fiscalizar e atualizar as construes. Aps a viso da base cadastral dos
municpios, a subseo seguinte mostrar como os imveis cadastrados so avaliados.
TABELA 4
Valor venal total dos imveis cadastrados e PIB corrente e estimativa do nvel das
avaliaes imobilirias oficiais em relao ao mercado: cidades selecionadas
(Em R$ bilhes nominais)
Avaliao
Cidade Valores venais (A) PIB (B)
A / (3B) (%)
So Paulo1 499,74 443,51 38
Rio de Janeiro1 139,08 190,02 24
Salvador 2
61,23 38,82 53
Braslia (DF)1 113,93 149,91 25
Fortaleza 1
32,67 37,13 29
Belo Horizonte2 105,03 55,00 64
Goinia 2
42,92 27,67 52
Guarulhos1 31,64 37,15 28
Aracaju3 8,76 9,81 30
Olinda 3
1,49 3,69 13
TABELA 5
Anos das ltimas atualizaes da PGV e valor venal mximo dos terrenos e das edifi-
caes: cidades selecionadas (ano-base 2013)
(Em R$ por metro quadrado)
Cidade Anos das atualizaes PGV Valor mximo terrenos Valor mximo edificaes
So Paulo 2010, 2014 22.000 2.900
Rio de Janeiro 1994, 1998 5.200 n.a.
Salvador 2010, 2014 2.200 2.000
Braslia (DF) 2005, 2008 14.500 3.400
Fortaleza 2012, 2014 4.500 1.500
Belo Horizonte 2002, 2011 2.000 3.000
Goinia 2006, 2015 1.500 2.000
Guarulhos 2002, 2013 4.000 2.300
Aracaju 1996, 2015 1.600 1.000
Olinda 2005, 2014 200 750
A tabela 5 mostra que sete cidades (So Paulo, Salvador, Fortaleza, Goinia,
Guarulhos, Aracaju e Olinda) atualizaram as suas PGVs em perodo recente,
embora nas quatro ltimas esta atualizao tenha acontecido aps mais de
uma dcada. De qualquer maneira, o fato positivo e mostra que essa uma
tendncia recente entre alguns municpios, apenas com exceo do Rio de Janeiro
e de Braslia, que ainda enfrentam muitos anos sem atualizar suas PGVs.
A tabela ainda mostra os valores venais mximos dos terrenos e das edificaes
para o ano-base de 2013, no considerando os valores venais das novas PGVs que
alguns municpios instituram em 2014 e 2015. Verifica-se, por exemplo, que o
valor venal mximo atingido no Rio de Janeiro, na orla do bairro So Conrado,
ainda est muito abaixo dos valores de mercado. Em Salvador, Belo Horizonte,
Goinia, Aracaju e principalmente Olinda, os valores venais mximos ainda se encon-
tram muito baixos em relao ao porte destas cidades, mostrando que pelo menos
h um problema distributivo grave em subtributao das propriedades valoradas.
Valores mximos elevados foram encontrados em So Paulo e Braslia.
Em So Paulo este valor representa o metro quadrado da Avenida Paulista, a maior
zona financeira da Amrica Latina. Em Braslia, o valor representa edificaes
comerciais novas do Setor Hoteleiro, construdas depois da ltima atualizao
da PGV, em 2008, e adicionadas ao cadastro recentemente. Cabe ressaltar
que Braslia, diferentemente de outros municpios, no determina a avaliao do
terreno por meio de zonas homogneas, e sim avalia cada lote individualmente
em sua PGV. Portanto, quando anualmente a pauta de valores do Distrito Federal
aprovada, ela contm os valores venais das unidades antigas corrigidas pela
inflao acrescida de novos valores para unidades novas.
Segundo a Smula no 160, de 1996, do Superior Tribunal de Justia (STJ),10
as PGVs s podem ser alteradas mediante lei municipal, permitindo-se apenas a sua
correo monetria por decreto do executivo. Como as PGVs de muitos municpios
tm passado por elevado perodo sem alterao, s vezes superior a vinte anos,
os valores venais tornam-se ultrapassados dentro do permetro urbano e muito
abaixo do mercado. Neste sentido, qualquer alterao para adequ-los ao mercado
e para reajustar reas de recente urbanizao pode levar a uma grande elevao da
carga tributria. Consequentemente, isso gera impactos polticos elevados junto
s Cmaras de Vereadores, que so bastante sensveis opinio pblica.
Diante desse cenrio, importante ressaltar que h uma tendncia recente em
se aplicar travas de aumento no IPTU cobrado para reduzir-se o custo poltico das
atualizaes da PGV e muitas vezes as arrecadaes no conseguem ser alavancadas.
Travas de aumentos (em geral 30%) aplicadas a valores venais originalmente
muito baixos (inferiores a R$ 500 por metro quadrado, por exemplo) tm levado
a aumentos da arrecadao pouco expressivos, por mais que as atualizaes sejam
bem elaboradas e realistas. No entanto, uma alternativa para atenuar-se o custo
poltico de uma atualizao dividir o aumento total do imposto por quatro
exerccios fiscais (o aumento total seria divido em parcelas de 25% por quatro anos).
Alm disso, deve-se acabar com a cultura da quota nica, permitindo que o con-
tribuinte possa pagar de oito a doze parcelas mensais por dbito em conta-corrente
ou no carto de crdito.
Esta subseo mostrou que a defasagem avaliatria talvez seja, de uma
maneira geral, a principal causa do baixo desempenho do IPTU no Brasil.
Em dez das onze cidades selecionadas, a avaliao mdia estimada estava igual
ou abaixo da metade do valor de mercado. Apesar de uma tendncia recente de
atualizaes da PGV aps longos perodos, aplicam-se limitaes de aumento
para atenuar o impacto de reajustes abruptos do IPTU cobrado. Aps o debate
das avaliaes, a etapa seguinte seria abordar as isenes e os descontos concedidos
e as alquotas aplicadas. No entanto, esses dois temas fazem parte da elaborao da
prpria legislao do IPTU, estando fora do escopo da administrao tributria,
e, portanto, apesar da relevncia, esses tpicos no sero abordados no texto.
Finalmente, a abordagem de como o IPTU efetivamente pago, por meio das
polticas de controle da inadimplncia, ser analisada na subseo seguinte.
com outros tributos cobrados pelo poder local, tm impacto maior e mais rpido
na arrecadao do que outras reformas estruturantes.
No Brasil, importante ressaltar que os indicadores de inadimplncia
costumam ser muito altos, notadamente no IPTU territorial (aplicado a terrenos)
por quatro principais motivos. Primeiro, os terrenos tm identificao do contribuinte
muito mais problemtica porque o prprio no habita a propriedade tributada.
Segundo, reas cadastradas como grandes terrenos muitas vezes so loteamentos
irregulares, estando o contribuinte cadastrado completamente desatualizado.
Terceiro, terrenos costumam ter alquotas do IPTU bem maiores e, consequentemente,
valores muito mais altos de IPTU lanado, o que induz a inadimplncia.
Por ltimo, diante de todos esses problemas elencados e a pouca expectativa
de punio pela inadimplncia, h o comportamento especulativo por parte
dos proprietrios de terrenos. Estes costumam esperar receber incentivos fiscais,
renegociaes de dvida ativa de forma vantajosa, desapropriaes lucrativas,
alteraes urbansticas e apreciao rpida do valor da terra, entre outras situaes.
Muitas vezes, municpios menores tm uma elevada proporo de terrenos regis-
trados no seu cadastro porque ainda so esto completamente urbanizados, gerando uma
alta dependncia no IPTU territorial e, com isso, o ndice de inadimplncia costuma
ser bastante elevado. Neste sentido, a tabela 6 levantou o nvel de adimplncia total
do IPTU e por classe predial e territorial nas cidades selecionadas.
TABELA 6
Nvel de adimplncia total do IPTU e por classe predial e territorial: cidades selecionadas
(Em %)
Cidade Total Predial Territorial
So Paulo 1
88 89 79
Rio de Janeiro1 85 82 40
Salvador2 72 80 36
Braslia (DF) 1
60 76 38
Fortaleza1 71 77 42
Belo Horizonte 2
82 87 51
Goinia2 74 80 57
Guarulhos 1
70 73 50
Aracaju3 72 77 51
Olinda 3
44 49 13
QUADRO 3
Questes enviadas aos municpios selecionados relativas polticas de diminuio
da inadimplncia do IPTU
Questo 1 O municpio realiza recadastramentos peridicos para atualizao do contribuinte?
Questo 2 O IPTU pode ser pago na maior parte da rede bancria e/ou lotricas?
O IPTU pode ser pago em parcelas por meio de dbito automtico em conta-corrente do contribuinte e/ou por meio
Questo 3
do carto de crdito?
Questo 4 H processos judiciais de execuo da dvida ativa?
Questo 5 Aplicam-se restries venda e/ou transferncia de propriedades em dvida ativa?
A dvida ativa terceirizada para instituies financeiras, conforme permitido pela Resoluo no 33, de 2006, do
Questo 6
Senado Federal?
H protesto cartorial da dvida ativa e consequente incluso do inadimplente no Servio de Proteo ao Crdito
Questo 7
(SPC) e na Serasa Experian, conforme permitido pela Lei Federal no 12.767, de 2012?
Questo 8 H incluso do inadimplente em cadastro prprio da prefeitura (cadastro de inadimplentes Cadin)?
Questo 9 H leiles pblicos das propriedades em dvida ativa?
Elaborao do autor.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
226 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana
Com isso, a tabela 7 foi elaborada para expor a resposta dada pelas secretarias
fazendrias s nove questes de combate inadimplncia formuladas. As trs primeiras
questes tratam das polticas que facilitam a adimplncia voluntria, enquanto as
demais questes tratam de polticas que punem os contribuintes inadimplentes.
TABELA 7
Questes enviadas relativas s polticas de controle da inadimplncia do IPTU:
cidades selecionadas (ano-base 2014)
Municpio Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Q6 Q7 Q8 Q9 Total
So Paulo 1
No Sim Sim Sim No No No Sim No 4/9
Rio de Janeiro1 Sim Sim Sim Sim No No No Sim Sim 6/9
Salvador 2
No Sim Sim Sim No No No Sim No 4/9
Braslia (DF)1 No Sim No Sim Sim No Sim Sim No 5/9
Fortaleza1 Sim Sim Sim Sim No No Sim Sim No 6/9
Belo Horizonte2 Sim Sim No Sim No No Sim Sim Sim 6/9
Goinia 2
No Sim Sim Sim Sim No No Sim No 5/9
Guarulhos1 No Sim No Sim No No Sim Sim No 4/9
Aracaju3 Sim No No Sim Sim No No Sim Sim 5/9
Olinda 3
Sim Sim No Sim No No No Sim No 4/9
Total 5/10 9/10 5/10 10/10 3/10 0/10 4/10 10/10 3/10 49/90
mas espera-se que esse indicador aumente com o tempo, por se tratar de uma
permisso legal recente. No obstante a elaborao de cadastros prprios pelo
poder municipal, os cadastros de inadimplentes (Cadins) foram uma prtica
aplicada por todas as cidades selecionadas. No entanto, a capacidade do Cadin
em coibir a inadimplncia pequena. Em geral, as restries aplicadas so a no
concesso de eventuais incentivos fiscais s empresas ou alguma eventual exigncia
para concesso de crdito feita por instituio financeira.
Finalmente, a realizao de leiles pblicos das propriedades em dvida ativa,
em que o lance mnimo o valor da dvida, a mais radical e impopular das
solues e geralmente aplicada nas etapas finais dos processos de execuo fiscal.
Se, por um lado, aps a propriedade ser leiloada, o municpio v-se livre de
qualquer ligao com o devedor originrio (s vezes at desconhecido), muitas vezes
as propriedades no so arrematadas por problemas legais, como invases,
irregularidades fundirias, disputas legais, entre outros fatores que geram riscos
aos arrematantes. Tal fato mais comum no leilo de terrenos.
PGVs estejam recentemente atualizadas e com valores realistas. Alm disso, o IPTU
progressivo no tempo ainda precisa utilizar o sistema de cadastramento e cobrana
do IPTU regular. Este captulo constatou que as avaliaes imobilirias esto longe de
seus valores de mercado, com grandes intervalos de tempo entre atualizaes
dasPGVs. Apesar de positiva, a tendncia recente de atualizaes verificadas em
algumas cidades selecionadas tem sido amortizada por travas de aumento do imposto,
o que tem mantido as arrecadaes de IPTU a nveis ainda muito baixos.
O recadastramento in loco das propriedades em que o contribuinte possa
ser atualizado, ter seu CPF ou Cadastro Nacional de Pessoa Jurdica (CNPJ)
catalogado e os possuidores registrados uma poltica mais efetiva do que os
custosos georreferenciamentos. Evidentemente, o ideal que o cadastro pessoal dos
contribuintes e o cadastro fsico das propriedades sejam atualizados e integrados,
porm a prioridade deve ser dada ao cadastro dos contribuintes para reduzir-se a
inadimplncia e facilitar a cobrana da dvida ativa.
Ter bons sistemas de cobrana e arrecadao e o combate inadimplncia
o elemento primordial para efetivar qualquer poltica tributria e de captura do
valor do solo. Se o imposto no for efetivamente pago, os efeitos no surgiro.
Infelizmente, constatou-se aqui que em boa parte das cidades selecionadas
(e provavelmente no resto do pas), as facilidades de pagamentos no so exploradas
em seu potencial (parcelamento em dbito em conta ou no carto de crdito)
e os instrumentos mais simples, eficazes, rpidos e baratos de controle da inadimplncia,
como terceirizao ou protesto da dvida ativa, no tm sido utilizados em sua plenitude,
apesar de permitidos pela legislao.
Realmente, os resultados elencados por este captulo abrem uma nova frente sobre
a forma de pensar uma Nova Agenda Urbana. A forma tradicionalmente abordada
diz respeito criao de polticas e legislaes para o desenvolvimento urbano,
para melhoria da qualidade de vida das cidades, com incluso social e espacial,
para a regularizao fundiria e para o cumprimento da funo social da propriedade.
Realmente, esses itens ainda continuam de extrema relevncia na agenda urbana,
mas o que se buscou aqui mostrar que preciso reforar as ferramentas administra-
tivas dos governos locais para realmente efetivar as polticas e legislaes institudas.
Os pases em desenvolvimento tm extrema dificuldade em implementar e executar as
polticas e legislaes, seja por falta de recursos financeiros e infraestrutura administrativa,
seja por m qualificao dos funcionrios pblicos, por custos polticos devido falta de
cultura local e ao no entendimento e aceitao das comunidades envolvidas, seja por
uma ideologia predominante voltada para uma extrema liberalidade s funes urbanas.
Alm disso, no tocante administrao tributria, este captulo ressaltou que
algumas medidas recomendadas para pases desenvolvidos, comocustosos georre-
ferenciamentos ou mtodos sofisticados de avaliao imobiliria, geralmenteno
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
230 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana
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CAPTULO 9
1 INTRODUO
O crescimento da populao urbana brasileira, em paralelo consolidao de
uma rede relativamente densa de proteo social, tem ampliado continuamente
a demanda por polticas urbanas (infraestrutura e moradia) e pela prestao de
servios sociais bsicos que esto sob responsabilidade dos governos municipais.
No obstante, o atendimento a essa crescente demanda vem enfrentando obstculos
na maioria dos municpios. Por um lado, os obstculos tcnicos e institucio-
nais dificultam a formulao e a execuo das polticas pblicas. Por outro lado,
existem obstculos financeiros, como a elevada rigidez oramentria e a baixa
capacidade de autofinanciamento das prefeituras, duas das caractersticas mais
marcantes do federalismo fiscal brasileiro, que dificultam a canalizao de recursos
para determinadas polticas pblicas.
Os obstculos financeiros tornaram-se mais agudos na atual fase de grande
recesso da economia internacional, que sucedeu a crise de 2008. A economia
brasileira vinha de uma trajetria de dinamismo econmico, que vigorou na
maior parte da primeira dcada do sculo XXI e que impulsionava as receitas que
o governo dispe para fins de financiamento das polticas pblicas. O avano das
receitas disponveis dos governos municipais tambm era resultado de um processo
de descentralizao fiscal, o qual, de maneira no linear e sob diversas tenses,
est em curso no pas pelo menos desde o final da dcada de 1980. Na verdade,
muitos autores definem este processo como municipalizao porque, soba ticafiscal,
expressa-se na forma de ampliao das responsabilidades de gastos e das receitas
disponveis dos municpios. Alm disso, h evidncias de uma embrionria mudana
na cultura fiscal das administraes locais, influenciada por fatores institucionais,
como o novo arcabouo que passou a reger as finanas pblicas aps a Lei de
1. Tcnico de planejamento e pesquisa na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea
e pesquisador-associado no International Policy Centre for Inclusive Growth (IPC-IG). E-mail: <rodrigo.orair@ipea.gov.br>.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
234 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana
2. Ressalve-se que essa anlise mais geral obscurece as especificidades de cada localidade. O arranjo do federalismo
fiscal brasileiro caracteriza-se por enorme desigualdade na distribuio das receitas pblicas, que permite a coexistncia
de localidades com elevado volume de recursos, com uma grande maioria subfinanciada e com carncia de recursos
para executar as polticas pblicas mais elementares.
3. Ver captulo 10 deste livro.
Dilemas do Financiamento das Polticas Pblicas
nos Municpios Brasileiros: uma viso geral 235
em relao aos outros nveis de governo que dispem de uma gama mais ampla
de fontes de recursos sua disposio.
Existem vrias propostas em jogo para minimizar esses problemas e aprimorar
o regime fiscal brasileiro. Uma delas passa pelo fortalecimento da capacidade de
autofinanciamento dos municpios, por meio da ampliao da tributao sobre a
propriedade imobiliria, que perdeu importncia nos ltimos anos e que pouco
explorada no Brasil.4 Alm de constituir uma fonte de receitas menos voltil,
a tributao sobre a propriedade imobiliria considerada umas das mais justas
do ponto de vista social, menos malficas em termos de impactos sobre o cresci-
mento econmico e que pode dotar as administraes locais de um instrumento
adicional de poltica urbana para fins de ordenamento territorial, constituindo um
caminho natural quando se deseja minimizar os obstculos e as descontinuidades
ao financiamento das polticas pblicas urbanas.
O propsito deste captulo fornecer uma viso panormica sobre alguns
dilemas do financiamento dos municpios brasileiros e tecer recomendaes que
busquem equacion-los. O foco deste trabalho ser os instrumentos clssicos
de financiamento, a saber: i) arrecadao prpria; e ii) transferncias legais e
constitucionais.5 Este captulo est organizado em mais quatro sees, alm desta
introduo. As sees 2 e 3 apresentam uma viso geral sobre a estrutura, a evoluo
e as limitaes dessas fontes de financiamento. A seo 4 explora o potencial de
arrecadao do imposto sobre a propriedade imobiliria. Por fim, as consideraes
finais constam na seo 5.
4. Outras propostas passam pelos instrumentos urbanos no tributrios institudos pelo Estatuto da Cidade, como a
outorga onerosa do direito de construir. Ver captulo 8 deste livro.
5. Essas duas fontes respondem por 86% do total das receitas primrias dos municpios.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
236 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana
GRFICO 1
Carga tributria por esfera de governo no Brasil e em pases da OCDE com sistema
de governo federal/regional (2013)
(Valores em participao, em % do PIB)
1A Governo geral
50
40
30
20
10
0
Blgica
ustria
Alemanha
OCDE 34 pases
Brasil
Espanha
Canad
Austrlia
Sua
Estados Unidos
Mxico
6. Consideram-se os oito pases da OCDE com sistema de governo federal, em que o poder repartido com governos
regionais semi-independentes, alm da Espanha, classificada como sistema regional devido sua estrutura poltica
altamente descentralizada. Os demais 25 pases possuem sistema de governo unitrio.
Dilemas do Financiamento das Polticas Pblicas
nos Municpios Brasileiros: uma viso geral 237
25
20
15
10
0
ustria
Blgica
Austrlia
Brasil
Mxico
Espanha
Canad
Alemanha
Estados Unidos
Sua
Impostos sobre renda e propriedade
Impostos sobre a folha de pagamento
Impostos sobre bens e servios
12
10
0
Canad
Brasil
Alemanha
Sua
Estados Unidos
Espanha
Austrlia
Blgica
ustria
Mxico
0
Sua
Estados Unidos
Espanha
Alemanha
Canad
Blgica
Brasil
ustria
Austrlia
Mxico
Impostos sobre renda e propriedade
Impostos sobre a folha de pagamento
Impostos sobre bens e servios
Fontes: Clculos prprios para o Brasil e dados das estatsticas da OCDE para os demais pases, disponveis em: <http://goo.gl/69ftRb>.
Elaborao do autor.
Obs.: Inclui as mdias dos 34 pases da OCDE e tambm dos nove pases com sistema de governo federal/regional.
Ou seja, mais do que apenas possuir uma carga tributria relativamente elevada
para um pas em desenvolvimento, o Brasil destaca-se por nveis de tributao sobre
bens e servios, especialmente na esfera regional, que guardam poucos paralelos
mesmo entre os pases desenvolvidos. Em contrapartida, os impostos sobre a renda e
a propriedade, que configuram a mais importante fonte de financiamento do gasto
pblico nos pases desenvolvidos (e em boa parte dos pases em desenvolvimento),
so meramente secundrios no Brasil. Na mdia dos nove pases da OCDE com
sistema de governo federal/regional, por exemplo, a parcela dos impostos sobre
a renda e a propriedade est prxima de 60,0% das cargas tributrias nos nveis
federal e estadual. No nvel municipal, esta parcela ainda maior e supera 80,0% da
carga, sendo quase metade de impostos recorrentes sobre a propriedade imobiliria
(em mdia, 1,0% do PIB da carga municipal de 2,4% do PIB). No Brasil as
contribuies dos impostos sobre a renda e a propriedade so muito inferiores
(28,1%, 12,8% e 39,6% nas esferas central, estadual e municipal, respectivamente)
e a contribuio do imposto sobre a propriedade urbana no chega a um quinto
da carga municipal (0,5% do PIB do total de 2,1%).
importante observar que a presena de uma estrutura tributria com elevado
peso dos impostos sobre bens e servios bastante caracterstica dos pases lati-
no-americanos.7 A regio notabiliza-se por concentrar pases de renda mdia com
7. Entre os integrantes da OCDE, os dois pases latino-americanos (Chile e Mxico) so os que mais se assemelham ao
Brasil no sentido de serem os nicos em que impostos sobre bens e servios aproximam-se de metade da cargatributria,
aindaque o nvel da carga tributria nestes dois pases, prximo a 20% do PIB, seja inferior ao do Brasil.
Dilemas do Financiamento das Polticas Pblicas
nos Municpios Brasileiros: uma viso geral 239
8. O Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS) na esfera estadual, que o maior tributo do pas em
termos arrecadatrio, e o Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza (ISS), na esfera municipal.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
240 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana
9. O pas instituiu uma configurao muito complexa de partilha das receitas entre as Unidades da Federao (UFs),
regras que especificam a destinao dos recursos e benefcios tributrios para setores econmicos. O conflito distributivo
entre as esferas da Federao ou entre os grupos de poder cria uma resistncia adicional a reformas que modifiquem
o status quo.
Dilemas do Financiamento das Polticas Pblicas
nos Municpios Brasileiros: uma viso geral 241
10. Entre as transferncias legais e constitucionais esto inclusos os repasses de carter regular dos fundos nacionais da
rea social (assistncia, educao e sade). No esto inclusas as transferncias voluntrias, principalmente na forma de
convnios celebrados entre as esferas de governo para projetos especficos, que possuem uma natureza discricionria.
11. A receita disponvel dos municpios pode ser considerada uma medida simplificada do montante de recursos que o
sistema fiscal (sistemas tributrio e de transferncias legais) disponibiliza a cada municpio para fins de proviso de bens
e servios pblicos aos seus cidados. Compreende a soma da arrecadao prpria, a partir das bases tributveis sob
competncia municipal, com as transferncias legais recebidas das demais esferas de governo. O conceito de arrecadao
prpria difere ligeiramente das receitas tributrias porque no considera receitas de fundos parafiscais (Sistema S e
Fundo de Garantia do Tempo de Servio FGTS) e, por outro lado, inclui arrecadaes que so compartilhadas entre
os entes da Federao, mas no so receitas tributrias (por exemplo, compensaes financeiras pela explorao de
recursos naturais, como royalties do petrleo e multas pelo no pagamento dos tributos).
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
244 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana
ordem de 5,0% do PIB aos seus governos locais e isso remete a uma caracterstica
muito marcante do arranjo federativo brasileiro.12 O Brasil caracteriza-se por um
grau relativamente elevado de descentralizao das competncias na esfera local,
delegando ao sistema de transferncias a funo de promover uma redistribuio
expressiva de receitas, com o intuito de equacionar o hiato entre as necessidades
fiscais e as capacidades de gastos.
Outro aspecto que chama ateno no grfico 3 que as receitas disponveis
dos municpios so as nicas que cresceram no perodo 2002-2014 como um todo,
sejaem proporo do total das receitas disponveis, seja em proporo doPIB,
dandocontinuidade a um processo de desconcentrao das receitas disponveis
em favor da esfera municipal que remete ao processo histrico mais geral de des-
centralizao fiscal ou municipalizao.
Suas razes remontam dcada de 1980, quando se passou de um sistema
federativo centralizador, vigente no regime militar, para uma fase de descentralizao
das competncias, com destaque para a proviso de servios pblicos na rea social.
Sob a tica da competncia tributria dos municpios, a descentralizao foi mais
restrita e o equacionamento da estrutura de financiamento ocorreu essencialmente
via transferncias. No entanto, esse processo histrico desenvolveu-se de maneira no
linear e sob diversas tenses, a exemplo da reverso desencadeada no final da dcada
de 1990. Na ocasio, o governo federal imps limites aos gastos dos governos sub-
nacionais e ampliou, por muitos anos, sua fatia na carga tributria, por intermdio
de tributos no compartilhados. Os nmeros do perodo mais atual, como vimos,
indicam a continuidade do processo mais geral de descentralizao sob gradual
desconcentrao dos recursos disponveis em favor da esfera municipal e um
quadro de relacionamento fiscal entre as esferas de governo muito distinto daquele
do final dos anos 1990.
O avano da esfera municipal no total das receitas disponveis pode ser
atribudo a dois principais fatores. Em primeiro lugar, ao maior dinamismo da
arrecadao prpria dos municpios. Esta beneficiou-se de condies econmicas
favorveis que impulsionaram as bases tributveis, como o processo de desconcen-
trao produtiva regional e a expanso do setor de servios, alm de mudanas na
legislao e das evidncias de maior esforo fiscal por parte das administraes locais.
Enquanto o total da arrecadao prpria nas trs esferas de governo permaneceu
oscilando ao redor de 32,0% do PIB durante 2002-2014, a arrecadao prpria
12. A mdia das transferncias nos nove pases da OCDE com sistema de governo federal/regional de 2,9% do
PIB. claro que comparaes em proporo do PIB devem sempre ser relativizadas. O PIB per capita da ustria (US$
49,0 mil em 2013) mais de quatro vezes superior ao do Brasil (US$ 11,3 mil) e, mesmo que os governos locais dos
dois pases possuam receitas disponveis de 7,0% do seus PIBs (somando a arrecadao prpria e as transferncias),
emmdia, uma unidade de governo austraca dispor de mais do qudruplo de recursos por cidado do que noBrasil,
comcarncias sociais e econmicas muito maiores.
Dilemas do Financiamento das Polticas Pblicas
nos Municpios Brasileiros: uma viso geral 245
TABELA 1
Receitas disponveis por esfera de governo (2014)
Valores Participao Participao
Receitas disponveis
(R$ bilhes) no total (%) no PIB (%)
Governo central 870,6 48,8 15,3
Arrecadao prpria 1.154,1 64,6 20,3
Transferncias para o governo estadual -130,1 -7,3 -2,3
Transferncias para o governo municipal -153,4 -8,6 -2,7
Governo estadual 503,9 28,2 8,9
Arrecadao prpria 502,8 28,2 8,8
Transferncias do governo central 130,1 7,3 2,3
Devolutivas/compensatrias 19,1 1,1 0,3
Redistributivas 58,5 3,3 1,0
Condicionadas 52,5 2,9 0,9
Transferncias para o governo municipal -128,9 -7,2 -2,3
Devolutivas/compensatrias -84,6 -4,7 -1,5
Condicionadas -44,4 -2,5 -0,8
Governo municipal 411,0 23,0 7,2
Arrecadao prpria 128,7 7,2 2,3
Transferncias dos governos central e estadual 282,4 15,8 5,0
(Continua)
13. So eles: Fundo Nacional de Sade (FNS), Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE) e Fundo Nacional
de Assistncia Social (FNAS). H, ainda, o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental (Fundef)
que, em 2006, foi ampliado para o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos
Profissionais da Educao (Fundeb). No caso do Fundeb, somente h repasse adicional de recursos para os governos
regionais no complemento da Unio. Os demais repasses deste fundo so meras redistribuies de uma parcela das
transferncias redistributivas e compensatrias, que j seriam canalizadas para os governos regionais, tomando como
critrio o nmero de alunos matriculados na rede pblica de ensino. Devido maior expanso das matrculas, a fatia
da esfera municipal no Fundeb avanou em detrimento da estadual.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
246 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana
(Continuao)
GRFICO 2
Arrecadao prpria por esfera de governo (2002-2014)
(Em %)
2A Em participao do PIB
40
30
20
10
0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Governo municipal Governo estadual Governo central
2B Em participao no total
100
80
60
40
20
0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Governo municipal Governo estadual Governo central
Elaborao do autor.
GRFICO 3
Receitas disponveis por esfera de governo (2002-2014)
(Em %)
3A Em participao do PIB
40
30
20
10
0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Governo municipal Governo estadual Governo central
Dilemas do Financiamento das Polticas Pblicas
nos Municpios Brasileiros: uma viso geral 247
3B Em participao no total
100
80
60
40
20
0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Governo municipal Governo estadual Governo central
Elaborao do autor.
GRFICO 4
Receitas disponveis nos governos regionais (2002-2014)
(Participao do total, em %)
4A Governo estadual
100
80
60
40
20
0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Transferncias condicionadas Transferncias redistributivas
Transferncias devolutivas/compensatrias Arrecadao prpria (lquida)
4B Governo municipal
100
80
60
40
20
0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Transferncias condicionadas Transferncias redistributivas
Transferncias devolutivas/compensatrias Arrecadao prpria
Elaborao do autor.
capacidade fiscal dos governos municipais ou sequer que, na maioria dos municpios,
houve ampliao da disponibilidade de recursos para o financiamento das polticas
pblicas em geral. Existe uma srie de mediaes que devem ser consideradas,
conforme listaremos nas prximas subsees.
14. Por exemplo, o critrio populacional, que o principal utilizado na repartio das transferncias redistributivas,
enviesa a distribuio em benefcio de localidades pouco populosas, que no necessariamente so aquelas com os
maiores hiatos fiscais. Situao semelhante ocorre com grande parcela das transferncias devolutivas, cujo critrio
de rateio prioriza o local em que os bens so produzidos, beneficiando localidades que sediam empreendimentos
econmicos de elevado valor adicionado em pequenos espaos geogrficos, em detrimento do local do consumo em
que normalmente residem os consumidores que pagaram o imposto e concentram-se as demandas por servios pblicos,
ou mesmo as compensaes financeiras pela explorao de petrleo e gs natural, excessivamente concentradas nos
municpios produtores ou confrontantes sem realizar uma avaliao apropriada dos impactos econmicos, sociais e
ambientais da atividade.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
250 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana
GRFICO 5
Receita per capita por UF no governo estadual (GE) e no governo municipal (GM),
ordenada pelo ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) (2014)
(Em R$ milhares)
5A Arrecadao prpria
5,5
5,0
4,5
4,0
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
AL MA PI PA PB BA AC SE PE AM CE RN RO TO RR AP MT BR MS MG GO ES RS PR RJ SC SP DF
GE Linear (GE)
GM Linear (GM)
GE + GM Linear (GE + GM)
5B Transferncias
5,5
5,0
4,5
4,0
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
-0,5
-1,0
AL MA PI PA PB BA AC SE PE AM CE RN RO TO RR AP MT BR MS MG GO ES RS PR RJ SC SP DF
GE Linear (GE)
GM Linear (GM)
GE + GM Linear (GE + GM)
Dilemas do Financiamento das Polticas Pblicas
nos Municpios Brasileiros: uma viso geral 251
5C Receita disponvel
10
0
AL MA PI PA PB BA AC SE PE AM CE RN RO TO RR AP MT BR MS MG GO ES RS PR RJ SC SP DF
GE Linear (GE)
GM Linear (GM)
GE + GM Linear (GE + GM)
Elaborao do autor.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
252 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana
GRFICO 6
Receitas per capita dos governos municipais de acordo com o ndice de Desenvolvi-
mento Humano Municipal (IDHM) (2014)
(Em R$ milhares)
6A Arrecadao prpria
4
Milhes de R$
6B Transferncias
15
10
Milhes de R$
6C Receita disponvel
15
10
Milhes de R$
Elaborao do autor.
Dilemas do Financiamento das Polticas Pblicas
nos Municpios Brasileiros: uma viso geral 255
FIGURA 1
Receita disponvel per capita dos governos municipais (2010)
(Em R$)
[443,844]
(844,955]
(955,1062]
(1062,1159]
(1159,1256]
(1256,1371]
(1371,1514]
(1514,1708]
(1708,1975]
(1975,2523]
(2523,3405]
(3405,13419]
Elaborao do autor.
Obs.: Figura reproduzida em baixa resoluo e cujos leiaute e textos no puderam ser padronizados e revisados em virtude das
condies tcnicas dos originais (nota do Editorial).
GRFICO 7
Receita mdia per capita conforme a tipologia de hierarquia dos centros urbanos
(2002-2014)
(Em R$)
7A Brasil
2.250
2.000
1.750
1.500
1.250
1.000
750
500
250
0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Demais tributrias ITBI ISS IPTU Transferncias
Dilemas do Financiamento das Polticas Pblicas
nos Municpios Brasileiros: uma viso geral 257
7B Metrpole
2.250
2.000
1.750
1.500
1.250
1.000
750
500
250
0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Demais tributrias ITBI ISS IPTU Transferncias
7C Capital regional
2.250
2.000
1.750
1.500
1.250
1.000
750
500
250
0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Demais tributrias ITBI ISS IPTU Transferncias
7D Centro sub-regional
2.250
2.000
1.750
1.500
1.250
1.000
750
500
250
0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Demais tributrias ITBI ISS IPTU Transferncias
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
258 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana
7E Centro de zona
2.250
2.000
1.750
1.500
1.250
1.000
750
500
250
0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Demais tributrias ITBI ISS IPTU Transferncias
7F Centro local
2.250
2.000
1.750
1.500
1.250
1.000
750
500
250
0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Demais tributrias ITBI ISS IPTU Transferncias
Elaborao do autor.
Obs.: 1. M
etrpoles e capitais regionais incluem os municpios das respectivas reas de abrangncia.
2. Valores em R$ de 2014 convertidos pela mdia aritmtica do ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA).
15. Sob o marco institucional institudo no pas a partir do final da dcada de 1990, esto em vigor limites rgidos
tomada de crdito pelos municpios e prevalece a denominada administrao de boca do caixa. Isto , as despesas
primrias ajustam-se ao volume de receitas primrias de maneira a manter os resultados primrios dos governos municipais
oscilando ao redor de 0,1% do PIB nacional pelo menos desde o incio dos anos 2000 (com nica exceo de 2015,
quando ficou prximo de zero). Ressalve-se, entretanto, que esse o padro mais geral e alguns municpios de grande porte
(como So Paulo e Rio de Janeiro) dispem de fontes mais diversificadas de receitas e inclusive se beneficiaram da flexibilizao
temporria das restries ao endividamento dos governos regionais no perodo 2008-2014, que os permitiu retomar a contratao
de crdito externo e bancrio.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
260 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana
esforo fiscal dos municpios foi canalizado prioritariamente para impostos menos
visveis (ISS) ou mais fceis de arrecadar (ITBI) e mais suscetveis s oscilaes
no ritmo de atividade econmica.16 Esse parece ter sido o caminho preferencial
adotado pelas administraes locais, mas a desacelerao recente na arrecadao
d sinais de arrefecimento do seu dinamismo.
Entretanto, a trajetria do IPTU, que cresceu a taxas mais baixas e estveis,
modificando-se pouco antes ou depois de 2011 (3,8% a.a. entre 2003 e 2011 e
4,0% a.a. em 2011 e 2014), sugere baixa volatilidade cclica e a existncia de um
potencial de arrecadao que ficou relegado ao segundo plano. A constatao de
que o IPTU insuficientemente explorado como fonte de receita est amparada
por uma ampla literatura no Brasil, que remonta a estudos realizados pelo menos
desde a dcada de 1980.
Afinal, qual seria o potencial de arrecadao caso as administraes municipais
ampliassem o esforo fiscal do IPTU? Existem alguns exerccios que indicam o
tamanho deste potencial, ainda que no seja possvel obter estimativas precisas
devido carncia de informaes sobre as bases de incidncia e as polticas tri-
butrias municipais. O primeiro exerccio tomar como referncia a arrecadao
nos pases de melhor performance entre aqueles com nveis de renda semelhantes
ao brasileiro,17 sugerindo-se uma arrecadao adicional em torno de 0,4% ou 0,5%
do PIB, caso se desejasse aproximar o Brasil, cuja arrecadao vem oscilando na
faixa entre 0,4% e 0,5% do PIB por mais de uma dcada, da mdia de 0,9% do
PIB nos pases de melhor performance (por exemplo, Rssia e Ucrnia).
A grande limitao desse exerccio que desconsidera uma srie de condi-
cionantes do potencial de arrecadao dos municpios no captados pelo nvel do
PIB nacional e que so essenciais em pases com grandes disparidades regionais
como o Brasil. Talvez o principal deles seja a densidade dos centros urbanos,
no somente porque a base tributvel (imveis formalizados e valorizados) tendea
se concentrar nos grandes centros, como tambm por se tratar de um tributo de
administrao complexa que demanda recursos (financeiros, tcnicos e humanos)
nem sempre disponveis nos menores centros, constatao que fica evidente quando
comparamos as mdias de arrecadao do IPTU no grfico 7: o montante percapita
cresce de acordo com a hierarquia dos centros urbanos e chega a ser quase cinco
vezes superior nas metrpoles (R$ 251) do que nos centros locais (R$ 51).
16. Diferentemente do IPTU, cuja base de clculo o valor venal dos imveis estimado pela prefeitura, o ITBI incide
sobre o valor de mercado declarado de imveis negociados. Tanto a quantidade de imveis negociados quanto os
seus preos tendem a ser sensveis ao ciclo econmico, assim como os valores dos servios prestados, que a base de
incidncia do ISS, que guarda forte correlao com o ritmo de crescimento econmico.
17. Isso , a mdia dos seis pases de melhor performance (20%) entre os trinta classificados como pases de renda
mdia e com informaes disponveis no banco de dados do Fundo Monetrio Internacional (FMI).
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
262 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana
5 CONSIDERAES FINAIS
Ao longo das sees anteriores procuramos apresentar uma viso geral sobre dilemas
do financiamento das polticas pblicas nos municpios brasileiros e propostas
voltadas para o fortalecimento da capacidade fiscal municipal. A principal proposta
defendida a ampliao do autofinanciamento dos municpios via taxao da
propriedade imobiliria, que perdeu importncia nos ltimos anos e que pouco
aproveitada no Brasil, mesmo em municpios de pequeno porte. Nossos exerccios
sugerem que no seria irrealista traar uma meta de arrecadao adicional da ordem
de 0,4% do PIB, a qual se distribuiria desigualmente de acordo com a densidade
urbana e outras especificidades das localidades. O mais importante aqui trilhar
um caminho de fortalecimento fiscal dos municpios que no passe por ampliar
ainda mais algumas distores do sistema fiscal brasileiro, seja no sistema tributrio,
que tributa excessivamente a produo e o lucro das empresas, seja no mbito do
sistema de transferncias, que est pleno de deficincias nos critrios de rateio e
que induz excessiva dependncia das prefeituras.
18. Foram estimadas cinco funes fiscais para cada um dos grupos homogneos de municpios de acordo com a
tipologia da hierarquia urbana. O exerccio consistiu em igualar, dentro de cada grupo homogneo de municpio,
a estimativa de esforo fiscal dos 80% municpios de menor desempenho mdia dos 20% de melhor performance.
Dilemas do Financiamento das Polticas Pblicas
nos Municpios Brasileiros: uma viso geral 263
Constantino Cronemberger1
No escopo dos estudos sobre as cidades, previstos no mbito da III Conferncia das
Naes Unidas sobre Moradia e Desenvolvimento Urbano Sustentvel (Habitat III),
um dos aspectos relevantes na organizao do sistema urbano no territrio nacional
est associado ao uso dos recursos fiscais na proviso de bens e servios pblicoslocais.
No se trata, portanto, de avaliar apenas as capacidades financeiras e tributrias
prprias dos municpios e os mecanismos de distribuio e alocao de recursos
fiscais via transferncias constitucionais e legais. fundamental analisar, tambm,
a forma como os municpios executam suas despesas por meio de suas estruturas
administrativas e como eles exercem suas funes pblicas na proviso de bens e
servios pblicos para o atendimento das demandas da sociedade local.
A Constituio de 1988 definiu,2 no Artigo 30, as principais atribuies
dosmunicpios. Na Constituio Federal e em suas normatizaes complemen-
tares so previstas, ainda, outras responsabilidades compartilhadas ou comuns
entre os entes federativos, previstas no Artigo 23, alm de funes delegadas ou
descentralizadas por estados e pela Unio aos municpios. Para alm das obrigaes
constitucionais e legais de ao pblica municipal para aquela proviso, os muni-
cpios muitas vezes assumem, inclusive, funes atribudas aos estados e Unio.
Nesses casos, as relaes interfederativas entre municpios, estados e Unio
compem, tambm, aspectos relevantes na avaliao do comportamento municipal.
Com isso, busca-se criar uma maior coordenao e cooperao federativa para uma
ao pblica mais eficaz, eficiente e efetiva. Um dos instrumentos considerados
relevantes nessa maior articulao federativa o consrcio pblico. A edio da Lei
no 11.107, de 6 de abril de 2005,3 regulamentada pelo Decreto no 6.017/2007,4
TABELA 1
Despesas municipais (2010-2014)
(Em R$ bilhes)
Despesas pagas 2010 2011 2012 2013 2014
Despesas correntes 236,00 248,00 276,00 377,00 370,00
Pessoal e encargos sociais 121,00 129,00 144,00 202,00 199,00
Juros e encargos da dvida 4,00 4,00 4,00 4,00 5,00
Outras despesas correntes 111,00 115,00 127,00 170,00 166,00
Despesas de capital 30,00 32,00 39,00 45,00 48,00
Investimentos 23,00 25,00 32,00 36,00 41,00
Inverses financeiras 1,00 0,51 0,69 0,72 0,88
Amortizao/refinanciamento da dvida 6,00 7,00 6,00 8,00 7,00
Aplicaes diretas 6,00 7,00 6,00 n.d. n.d.
Reserva do RPPS 48,00 0,06 0,05 n.d. n.d.
Reserva de contingncia 191,00 0,00 0,01 n.d. n.d.
Total 267,00 280,00 314,00 422,00 418,00
Fonte: Balano do Setor Pblico Nacional (BSPN)/STN.
Notas: Valores empenhados.
Regime prprio de previdncia social.
Obs.: n.d. = dados no disponveis.
9. O Fundef foi substitudo pelo Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos
Profissionais da Educao (Fundeb), pela Emenda Constitucional no 53/2006, elevando os recursos da Unio aos estados
e aos municpios e implantando o Plano Nacional de Educao (PNE).
10. A Emenda Constitucional no 29/2000 elevou os recursos de estados e dos municpios para a sade.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
268 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana
TABELA 2
Participao das despesas dos municpios com as funes educao e cultura e sade
e urbanismo, em relao s despesas oramentrias, segundo os grupos de habitantes
(1972 e 2012)
(Em %)
Educao e cultura Sade Urbanismo
Grupos de habitantes (por mil)
1972 2012 1972 2012 1972 2012
Brasil 14,82 26,95 5,67 22,91 27,41 14,09
At 2 17,34 21,55 3,65 21,58 9,20 7,29
2a5 16,52 26,63 4,48 21,58 13,71 8,34
5 a 10 17,29 30,99 4,26 21,89 16,68 9,23
10 a 20 17,25 34,10 4,63 22,08 19,15 9,68
20 a 50 16,59 34,41 3,75 21,68 25,27 10,11
50 a 100 16,66 32,79 3,67 23,69 31,14 10,92
100 a 200 15,67 27,70 3,93 22,83 34,84 11,10
200 a 500 14,02 25,07 4,58 24,30 36,07 11,97
500 a 1.000 15,91 21,48 7,60 28,94 33,20 9,72
1.000 a 5.000 10,47 18,83 5,56 26,00 37,41 14,81
Acima de 5.000 14,61 19,88 6,85 17,56 22,75 13,60
Fontes: Pesquisa de Municpios do Brasil (1973)/Ibam e IBGE e STN (2012).
Obs.: Tabulaes e clculos de Franois E. J. de Bremaeker.
municipal recai mais fortemente sobre localidades com menores condies de atuar
eficientemente em responsabilidades de estados e do governo federal.
TABELA 3
Gastos efetuados pelos governos municipais com servios de competncia exclusiva
da Unio e dos estados, segundo grupos de municpios (2012)
Grupos de Gastos com servios da Unio e dos estados
Nmero de
habitantes Porcentagem sobre a Despesa total dos
municpios Despesa mdia municipal (R$)
(por mil) receita oramentria municpios (R$)
Brasil 5.568 5,25 4.000.100,00 22.272.556.667,00
At 2 122 11,91 1.058.375,00 128.063.375,00
2a5 1.171 10,49 1.191.846,00 1.403.994.588,00
5 a 10 1.210 9,37 1.490.820,00 1.803.892.200,00
10 a 20 1.393 7,46 2.087.515,00 2.907.908.395,00
20 a 50 1.054 6,20 3.611.476,00 3.806.495.704,00
50 a 100 325 5,36 6.973.128,00 266.282.850,00
100 a 200 152 5,11 14.614.900,00 2.221.464.800,00
200 a 500 98 4,60 32.211.676,00 3.156.744.248,00
500 a 1.000 22 4,28 63.764.122,00 1.402.810.684,00
1.000 a 5.000 13 3,23 115.812.997,00 1.505.568.961,00
Acima de 5.000 2 2,93 834.665.461,00 1.669.330.862,00
Fontes: STN (2012) e Sistema de Informaes sobre Oramentos Pblicos em Educao (Siope)/MEC (2012).
Nota: Dados expandidos a partir de uma amostra de 5.296 municpios para um total de 5.568 municpios. No so considerados
os dados referentes ao Distrito Federal e a Fernando de Noronha.
Obs.: 1 . Tabulaes especiais de Franois E. J. de Bremaeker.
2. Foram efetuados 783 ajustes base de dados de receitas e 703 base de dados de despesas.
11. A inflao (IPCA) no perodo de janeiro de 2000 a dezembro de 2010 foi da ordem de 101,2%.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
270 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana
FIGURA 1
Despesa oramentria per capita (DO pc) (2000 e 2010)
(R$ 1,00)
1A DO pc 2000 (municpio)
800
700
600
500
400
300
200
100
0
0-10 10-50 50-100 100-500
Mdia < Mdia
1B DO pc 2010 (municpio)
3.000
2.500
2.000
1.500
1.000
500
0
0-10 10-50 50-100 100-500
Mdia < Mdia
12. Na categoria metrpole nacional no foi includo Braslia (Distrito Federal), dada a distoro dos dados da capital nacional.
Existe uma diferena entre as amostras de municpios nos anos considerados 2002, 2010 e 2014. Isso acontece em
funo da disponibilidade e compatibilizao de dados da Finana do Brasil (Finbra)/Secretaria do Tesouro Nacional (STN).
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
272 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana
TABELA 4
Classificao Regic dos municpios (base 2002)
Centro-
Classificao Regic por regies Norte Nordeste Sudeste Sul Total
-Oeste
Centro local 355 1.423 1.256 930 358 4.322
Cento de zona A 13 49 51 51 28 192
Centro de zona B 22 111 109 78 41 361
Centro sub-regional A 3 24 26 24 6 83
Centro sub-regional B 16 26 21 14 - 77
Capital regional A - 6 2 1 2 11
Capital regional A rea de abrangncia - 24 16 6 - 46
Capital regional B - 5 5 9 - 19
Capital regional B rea de abrangncia - 2 9 14 - 25
Capital regional C 6 11 22 7 1 47
Capital regional C rea de abrangncia 1 - 25 10 - 36
Metrpole 2 3 1 2 1 9
Metrpole rea de abrangncia 4 31 27 24 6 92
Metrpole nacional - - 1 - - 1
Metrpole nacional rea de abrangncia - - 17 - 9 26
Grande metrpole nacional - - 1 - - 1
Grande metrpole nacional rea de abrangncia - - 45 - - 45
Total 422 1.715 1.634 1.170 452 5.393
Fonte: IBGE.
13. A rubrica de despesa de pessoal crtica na Lei de Responsabilidade Fiscal. Os seus limites esto estabelecidos como
percentual da receita lquida (60% no caso dos municpios), apesar de na avaliao de controles fiscais ser considerado
57% como limite emergencial.
Habitat III: finanas municipais e aspectos federativos o lado da despesa 273
14. A inflao (IPCA) no perodo de janeiro de 2002 a dezembro de 2010 foi da ordem de 76,3%.
15. Disponvel em: <http://goo.gl/DHVoHl>.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
274 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana
REFERNCIAS
BRASIL. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de
Oramento Federal. Manual Tcnico de Oramento (MTO). Edio 2017.
Braslia: MP, 2016. Disponvel em: <http://goo.gl/93IeRC>.
BREMAEKER, F. E. J. As finanas municipais em 2014. Rio de Janeiro:
Observatrio de Informaes Municipais, 2015.
MENDES, C. C. Padres regionais da despesa pblica municipal no Brasil. Braslia:
Ipea, 2015. (Texto para Discusso, n. 2089). Disponvel em: <http://goo.gl/GPoa4k>.
ANEXO A
CLASSIFICAO ECONMICA
TABELA A.1
Despesas 2002
Nmero de Populao mdia Populao mediana Despesas oramentrias Despesas correntes DC / DO Despesas de DP / DC Despesas de DK / DO
Classificao Regic Investimentos (I) I / DK
municpios (habitante) (habitante) (DO) (R$) (DC) (R$) (%) pessoal (DP) (R$) (%) capital (DK) (R$) (%)
Centro local 4.322 11.196 7.843 6.748.373,47 5.542.027,85 82,12 2.743.517,93 49,50 1.206.345,62 17,88 1.089.190,81 90,29
Centro de zona A 192 49.220 43.474 26.662.677,20 22.437.233,99 84,15 11.707.762,65 52,18 4.225.443,21 15,85 3.621.786,21 85,71
Centro de zona B 360 26.317 22.711 14.092.593,26 11.865.439,27 84,20 6.157.506,08 51,89 2.227.154,00 15,80 1.959.351,65 87,98
Centro sub-regional A 83 106.255 93.263 61.742.880,15 52.636.427,25 85,25 27.203.043,72 51,68 9.106.452,90 14,75 7.602.391,17 83,48
Centro sub-regional B 77 71.744 65.209 35.978.114,25 30.262.802,57 84,11 16.374.354,79 54,11 5.715.311,68 15,89 5.059.883,94 88,53
Capital regional A 11 650.473 473.991 437.515.907,50 379.235.623,95 86,68 197.286.575,86 52,02 58.280.283,55 13,32 51.073.496,17 87,63
Capital regional A
46 86.452 54.936 49.784.422 40.954.653,86 82,26 23.019.581,26 56,21 8.829.767,98 17,74 7.850.097,04 88,90
rea de abrangncia
Capital regional B 21 331.973 318.916 209.572.075,01 184.756.173,17 88,16 92.054.766,80 49,83 24.815.901,83 11,84 20.209.173,66 81,44
Capital regional B
25 37.082 32.091 22.509.557 19.126.803,27 84,97 10.421.332,43 54,49 3.382.753,48 15,03 2.847.074,57 84,16
rea de abrangncia
Capital regional C 47 220.787 198.942 151.159.444,03 127.730.517,02 84,50 65.698.105,94 51,43 23.428.927,01 15,50 20.153.766,96 86,02
Capital regional C
36 76.726 29.845 61.032.273 51.060.447,22 83,66 28.478.324,09 55,77 9.971.825,68 16,34 7.514.922,28 75,36
rea de abrangncia
Metrpole 9 1.715.862 1.488.805 1.189.327.959,76 1.054.610.190,11 88,67 481.424.182,44 45,65 134.717.769,65 11,33 104.617.680,53 77,66
Metrpole
92 103.647 61.349 51.048.635,41 42.646.460,25 83,54 23.155.288,74 54,30 8.402.175,16 16,46 7.013.385,64 83,47
rea de abrangncia
Metrpole nacional 1 5.937.253 5.937.253 6.415.050.701,73 5.443.225.569,70 84,85 3.094.955.670,95 56,86 971.825.132,03 15,15 640.603.379,52 65,92
Habitat III: finanas municipais e aspectos federativos o lado da despesa
Metrpole nacional
26 217.635 113.430 99.934.873,97 87.191.581,91 87,25 47.563.117,08 54,55 12.743.292,06 12,75 11.806.246,03 92,65
rea de abrangncia
Grande metrpole nacional 1 10.600.060 10.600.060 9.690.336.280,88 8.571.887.997,83 88,46 3.841.001.619,88 44,81 1.118.448.283,05 11,54 826.915.666,95 73,93
Grande metrpole nacional
45 176.333 97.932 126.750.518,29 106.471.935,64 84,00 59.760.612,17 56,13 20.278.582,65 16,00 17.837.241,31 87,96
rea de abrangncia
277
Fontes: IBGE para populao e Finanas do Brasil (Finbra)/STN para despesas e investimento.
TABELA A.2
278
Despesas 2010
Nmero de Populao mdia Populao mediana Despesas oramentrias Despesas correntes DC / DO Despesas de DP / DC Despesas de DK / DO
Classificao Regic Investimentos (I) I / DK
municpios (habitante) (habitante) (DO) (R$) (DC) (R$) (%) pessoal (DP) (R$) (%) capital (DK) (R$) (%)
Centro local 4.408 12.030 8.298 19.137.560,62 16.418.836,49 85,79 8.919.285,33 54,32 2.710.733,93 14,16 2.426.630,73 89,52
Centro de zona A 197 53.525 46.424 78.969.862,36 68.671.030,69 86,96 36.801.806,97 53,59 10.283.898,36 13,02 8.681.792,41 84,42
Centro de zona B 361 28.184 24.346 40.062.814,86 34.715.244,45 86,65 18.727.544,80 53,95 5.321.659,56 13,28 4.616.031,43 86,74
Centro sub-regional A 85 115.856 100.676 183.650.730,98 159.570.199,35 86,89 82.398.113,87 51,64 23.679.324,67 12,89 19.796.592,15 83,60
Centro sub-regional B 78 79.642 75.311 110.276.720,62 97.510.866,13 88,42 53.280.567,95 54,64 12.756.857,39 11,57 11.063.249,03 86,72
Capital regional A 11 729.752 723.515 1.343.069.054,00 1.188.944.245,80 88,52 585.538.855,76 49,25 154.124.808,21 11,48 108.304.346,14 70,27
Capital regional A
49 105.564 68.481 169.721.193,63 146.359.751,90 86,24 80.293.525,26 54,86 23.361.441,73 13,76 19.420.400,41 83,13
rea de abrangncia
Capital regional B 21 372.801 361.915 598.844.450,47 518.944.958,09 86,66 248.589.055,30 47,90 79.899.492,38 13,34 66.774.853,74 83,57
Capital regional B
25 42.119 35.172 66.980.090,12 57.478.156,51 85,81 29.651.907,51 51,59 9.099.414,07 13,59 7.284.113,14 80,05
rea de abrangncia
Capital regional C 47 246.150 216.745 434.614.758,56 370.482.831,02 85,24 183.053.904,90 49,41 64.131.927,54 14,76 54.667.690,76 85,24
Capital regional C
36 85.595 47.980 177.855.964,36 157.306.908,82 88,45 73.952.992,77 47,01 20.549.055,54 11,55 18.308.256,92 89,10
rea de abrangncia
Metrpole 9 1.855.485 1.751.907 3.132.672.346,38 2.803.149.855,06 89,48 1.273.839.205,61 45,44 329.522.491,33 10,52 253.728.972,52 77,00
Metrpole
92 116.894 76.692 158.864.394,42 137.820.381,12 86,75 74.999.238,39 54,42 20.745.820,26 13,06 17.242.080,86 83,11
rea de abrangncia
Metrpole nacional 1 6.320.446 6.320.446 14.278.900.029,49 11.327.988.992,38 79,33 6.677.189.394,92 58,94 2.950.911.037,11 20,67 1.560.062.722,51 52,87
Metrpole nacional
28 239.549 135.472 300.568.372,14 265.502.122,90 88,33 140.679.540,75 52,99 34.887.611,63 11,61 28.933.815,57 82,93
rea de abrangncia
Grande metrpole
1 11.253.503 11.253.503 28.761.555.363,83 25.142.295.927,03 87,42 7.475.002.764,57 29,73 3.619.259.436,80 12,58 2.371.975.073,69 65,54
nacional
Grande metrpole
nacional 45 192.778 108.344 387.944.938,96 329.107.015,63 84,83 152.576.322,10 46,36 58.825.904,23 15,16 53.120.869,46 90,30
rea de abrangncia
Fontes: IBGE para populao e Finanas do Brasil (Finbra)/STN para despesas e investimento.
da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
ANEXO B
CLASSIFICAO FUNCIONAL
TABELA B.1
Despesas 2002
Despesas Administrao DA / Educao e DEC / DEC / Habitao e DHU / DHU / Sade e DSS / DSS / Transporte DT / DT /
Classificao Regic DA / DO
oramentrias (DO) (DA) DAT cultura (DEC) DO DECT urbanismo (DHU) DO DHUT saneamento (DSS) DO DSST (DT) DO DTT
Centro local 6.748.373,47 1.158.728,94 17,17 0,09 2.004.072,89 29,70 0,05 697.081,23 10,33 0,03 1.377.764,35 20,42 0,04 354.387,06 5,25 0,05
Centro de zona A 26.662.677,20 4.467.593,59 16,76 0,36 7.261.405,25 27,23 0,16 3.199.556,41 12,00 0,12 6.118.134,53 22,95 0,16 781.118,39 2,93 0,11
Centro de zona B 14.092.593,26 2.330.336,88 16,54 0,19 4.101.207,08 29,10 0,09 1.496.504,66 10,62 0,06 3.080.663,35 21,86 0,08 630.816,77 4,48 0,09
Centro sub-regional A 61.742.880,15 10.275.179,63 16,64 0,82 15.334.857,34 24,84 0,35 7.136.056,66 11,56 0,27 15.633.304,53 25,32 0,42 1.576.630,05 2,55 0,23
Centro sub-regional B 35.978.114,25 5.686.590,63 15,81 0,45 10.227.919,05 28,43 0,23 4.857.994,79 13,50 0,19 8.894.884,79 24,72 0,24 770.562,85 2,14 0,11
Capital regional A 437.515.907,50 66.532.570,46 15,21 5,32 89.815.452,27 20,53 2,04 55.900.604,07 12,78 2,14 116.179.444,17 26,55 3,10 22.202.819,61 5,07 3,19
Capital regional A
49.784.422 9.668.801,03 19,42 0,77 12.834.820,01 25,78 0,29 8.343.842,93 16,76 0,32 10.546.703,67 21,18 0,28 515.709,91 1,04 0,07
rea de abrangncia
Capital regional B 209.572.075,01 33.049.064,29 15,77 2,64 46.913.800,62 22,39 1,06 21.851.466,74 10,43 0,84 65.663.803,45 31,33 1,75 3.549.045,45 1,69 0,51
Capital regional B
22.509.557 3.239.631,99 14,39 0,26 6.360.559,04 28,26 0,14 2.163.930,73 9,61 0,08 5.346.426,63 23,75 0,14 1.125.468,71 5,00 0,16
rea de abrangncia
Capital regional C 151.159.444,03 28.630.949,80 18,94 2,29 32.647.480,35 21,60 0,74 17.429.059,36 11,53 0,67 42.847.520,29 28,35 1,14 3.385.497,54 2,24 0,49
Capital regional C
61.032.273 9.269.593,83 15,19 0,74 16.592.944,61 27,19 0,38 9.739.009,31 15,96 0,37 12.640.468,55 20,71 0,34 628.436,25 1,03 0,09
rea de abrangncia
Metrpole 1.189.327.959,76 135.006.943,63 11,35 10,80 215.720.549,13 18,14 4,89 204.066.564,38 17,16 7,81 355.047.643,81 29,85 9,46 16.564.045,45 1,39 2,38
Metrpole
51.048.635,41 9.740.541,44 19,08 0,78 13.920.137,25 27,27 0,32 6.657.962,20 13,04 0,25 10.969.151,21 21,49 0,29 1.301.420,64 2,55 0,19
rea de abrangncia
Metrpole nacional 6.415.050.701,73 554.276.593,22 8,64 44,34 1.634.993.964,07 25,49 37,05 963.366.073,11 15,02 36,86 1.314.171.825,33 20,49 35,02 70.003.006,84 1,09 10,06
Metrpole nacional
99.934.873,97 14.780.608,36 14,79 1,18 25.555.925,80 25,57 0,58 12.482.989,24 12,49 0,48 29.186.971,75 29,21 0,78 2.095.739,41 2,10 0,30
rea de abrangncia
Habitat III: finanas municipais e aspectos federativos o lado da despesa
Grande metrpole
9.690.336.280,88 344.284.484,61 3,55 27,54 2.246.482.447,59 23,18 50,91 1.272.062.570,35 13,13 48,67 1.725.446.899,80 17,81 45,98 568.257.367,60 5,86 81,63
nacional
Grande metrpole
nacional rea de 126.750.518,29 17.699.596,35 13,96 1,42 32.092.479,90 25,32 0,73 22.155.955,80 17,48 0,85 29.288.777,86 23,11 0,78 2.381.030,85 1,88 0,34
abrangncia
Mdia 18.649.247.286,40 1.250.097.808,71 6,70 100,00 4.412.860.022,25 23,66 100,00 2.613.607.221,97 14,01 100,00 3.752.440.388,09 20,12 100,00 696.123.103,37 3,73 100,00
Despesas 2010
Despesas ora- Planejamento e DPO DPO / Educao DE / DE/ Cultura DC / DC / Habitao DH / DH / Urbanismo DU / DU/ DS / DS/ Saneamento DAS DAS / DT / DT /
Classificao Regic Sade (DS) Transporte (DT)
mentrias (DO) oramento (DPO) / DO DPOT (DE) DO DET (DC) DO DCT (DH) DO DHT (DU) DO DUT DO DST (DAS) / DO DSAT DO DTT
Centro local 19.137.560,62 93.194,78 0,49 0,49 5.921.180,96 30,94 0,06 241.961,07 1,26 0,05 99.761,85 0,52 0,01 1.798.387,13 9,40 0,03 4.050.235,21 21,16 0,04 342.267,82 1,79 0,03 747.548,59 3,91 0,03
Centro de zona A 78.969.862,36 261.666,51 0,33 1,37 21.691.670,27 27,47 0,22 857.539,15 1,09 0,17 554.753,10 0,70 0,04 8.651.850,54 10,96 0,17 18.092.504,68 22,91 0,19 2.098.961,80 2,66 0,20 1.614.230,43 2,04 0,06
Centro de zona B 40.062.814,86 119.580,71 0,30 0,63 11.743.682,34 29,31 0,12 466.207,95 1,16 0,09 185.339,66 0,46 0,01 3.841.304,98 9,59 0,07 9.120.198,16 22,76 0,10 920.957,54 2,30 0,09 1.265.348,91 3,16 0,05
Centro sub-
183.650.730,98 566.724,02 0,31 2,98 43.339.068,01 23,60 0,44 1.714.150,37 0,93 0,35 1.411.279,51 0,77 0,11 18.521.492,29 10,09 0,36 46.872.043,04 25,52 0,50 7.723.582,97 4,21 0,75 3.524.166,51 1,92 0,13
regional A
Centro sub-
110.276.720,62 577.182,05 0,52 3,03 31.897.245,84 28,92 0,32 1.090.978,24 0,99 0,22 385.426,81 0,35 0,03 11.448.030,48 10,38 0,22 27.126.086,61 24,60 0,29 3.160.290,28 2,87 0,31 1.780.680,44 1,61 0,07
regional B
Capital regional A 1.343.069.054,00 6.414.613,14 0,48 33,71 253.142.511,12 18,85 2,55 10.642.682,91 0,79 2,15 14.041.196,59 1,05 1,07 145.641.980,64 10,84 2,80 367.407.261,18 27,36 3,92 42.465.090,18 3,16 4,10 39.635.819,26 2,95 1,48
Capital regional A
169.721.193,63 160.928,10 0,09 0,85 43.962.046,01 25,90 0,44 2.496.364,44 1,47 0,50 4.827.063,55 2,84 0,37 20.163.841,49 11,88 0,39 32.271.590,24 19,01 0,34 5.539.150,21 3,26 0,54 1.562.661,91 0,92 0,06
rea de abrangncia
Capital regional B 598.844.450,47 1.103.109,28 0,18 5,80 118.394.926,52 19,77 1,19 5.184.356,01 0,87 1,05 4.901.063,26 0,82 0,37 63.720.475,34 10,64 1,23 166.834.207,41 27,86 1,78 28.636.275,16 4,78 2,77 5.606.469,06 0,94 0,21
Capital regional B
66.980.090,12 71.891,37 0,11 0,38 17.788.400,79 26,56 0,18 757.495,52 1,13 0,15 282.043,47 0,42 0,02 7.374.049,88 11,01 0,14 14.381.457,35 21,47 0,15 3.549.180,90 5,30 0,34 1.197.919,21 1,79 0,04
rea de abrangncia
Capital regional C 434.614.758,56 646.891,02 0,15 3,40 94.224.246,50 21,68 0,95 4.700.123,68 1,08 0,95 7.180.394,89 1,65 0,55 40.274.184,46 9,27 0,77 106.969.775,70 24,61 1,14 18.767.457,10 4,32 1,81 9.416.235,23 2,17 0,35
Capital regional C
177.855.964,36 1.109.711,88 0,62 5,83 49.328.431,28 27,74 0,50 2.067.206,13 1,16 0,42 2.150.494,89 1,21 0,16 22.106.583,32 12,43 0,43 37.102.925,31 20,86 0,40 3.640.690,73 2,05 0,35 1.898.091,19 1,07 0,07
rea de abrangncia
Metrpole 3.132.672.346,38 6.208.101,09 0,20 32,62 551.837.463,71 17,62 5,56 27.016.294,63 0,86 5,45 49.205.504,80 1,57 3,76 406.199.245,68 12,97 7,81 815.900.882,61 26,04 8,72 157.963.501,82 5,04 15,27 31.244.544,96 1,00 1,17
Metrpole
158.864.394,42 518.752,82 0,33 2,73 41.170.277,26 25,92 0,42 1.570.063,81 0,99 0,32 1.093.114,33 0,69 0,08 17.425.916,84 10,97 0,34 36.831.406,44 23,18 0,39 3.053.331,12 1,92 0,30 2.443.792,85 1,54 0,09
rea de abrangncia
Metrpole nacional 14.278.900.029,49 - - - 2.254.501.454,00 15,79 22,73 104.799.579,00 0,73 21,13 250.760.614,90 1,76 19,18 1.801.680.396,00 12,62 34,66 2.320.935.753,00 16,25 24,79 368.750.338,90 2,58 35,64 155.002.958,40 1,09 5,80
Metrpole nacional
300.568.372,14 47.662,08 0,02 0,25 78.827.104,15 26,23 0,79 1.854.424,67 0,62 0,37 1.712.287,57 0,57 0,13 38.873.884,67 12,93 0,75 73.138.095,98 24,33 0,78 6.429.490,37 2,14 0,62 3.740.192,52 1,24 0,14
rea de abrangncia
Grande metrpole
28.761.555.363,83 484.560,00 0,00 2,55 6.200.328.549,00 21,56 62,52 326.753.635,90 1,14 65,88 959.799.769,10 3,34 73,43 2.541.818.693,00 8,84 48,89 5.197.027.866,00 18,07 55,52 361.124.308,20 1,26 34,90 2.406.447.009,00 8,37 90,04
nacional
Grande metrpole
nacional rea 387.944.938,96 646.448,72 0,17 3,40 98.658.058,05 25,43 0,99 3.800.587,13 0,98 0,77 8.528.548,90 2,20 0,65 49.034.743,53 12,64 0,94 87.136.577,11 22,46 0,93 20.474.217,01 5,28 1,98 5.586.098,59 1,44 0,21
de abrangncia
Mdia 50.243.688.645,82 19.031.017,57 0,04 100,00 9.916.756.315,81 19,74 100,00 496.013.650,62 0,99 100,00 1.307.118.657,19 2,60 100,00 5.198.575.060,26 10,35 100,00 9.361.198.866,02 18,63 100,00 1.034.639.092,11 2,06 100,00 2.672.713.767,06 5,32 100,00
MEIO AMBIENTE E
ECOLOGIA URBANA
CAPTULO 11
1 INTRODUO
Entre todas as questes vinculadas temtica urbana, talvez a que conecta o maior
nmero de conhecimentos, habilidades e campos de pesquisa seja a relao entre
o tecido urbano e o ambiente fsico. Para equacionar os problemas apresentados
neste captulo, como se ver, necessria a integrao entre as polticas que tratam
do planejamento do ponto de vista social, econmico, cultural e ambiental no
meio urbano.
Mapear e documentar os recursos e as limitaes econmico-sociais,
culturais e ambientais de um territrio o primeiro quesito para iniciar a construo
de inter-relaes, retroalimentaes e interdependncias em um contexto incerto
e em constante evoluo (Baltazar, 2010; McPhearson et al., 2016). A partir
desse mapeamento e com a aplicao do conceito de resilincia, possvel reunir
e integrar fatores que capacitem uma cidade a suportar presses em meio a pro-
cessos de mudanas. Para tanto, tambm preciso, necessariamente, considerar
aspectos participativos que levem em considerao e que permitam a autono-
mia e o empoderamento locais. Esses requisitos coadunam-se com os princpios
de participao, igualdade e autonomia federativa, consolidados na Constituio
de Federal de 1988,3 que forjaram o Estatuto da Cidade (Lei Federal no 10.257/2001).4
O estatuto baseia-se na funo social da propriedade urbana, na participao e no
uso de instrumentos de poltica urbana.
1. Mestre em cincias biolgicas pela Universidade de So Paulo (USP) e tcnico de planejamento e pesquisa na
Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea. E-mail: <nilo.saccaro@ipea.gov.br>.
2. Mestre em desenvolvimento sustentvel pelo Centro de Desenvolvimento Sustentvel da Universidade de Braslia (CDS/UnB)
e pesquisador assistente III na Dirur do Ipea. E-mail: <osmar.filho@ipea.gov.br>.
3. Disponvel em: <http://goo.gl/wUgZP>.
4. Disponvel em: <http://goo.gl/PXk21E>.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
284 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana
pela manuteno ou recuperao dos servios prestados pelos ecossistemas, que pode
dar-se pela criao ou preservao de reas verdes ou pela adoo de prticas dife-
renciadas de produo. A maioria das iniciativas existentes no cria um pagamento
direto do beneficirio de um servio ambiental (como uma cidade que recebe certa
vazo de gua de um rio ou fica protegida de enchentes devido existncia de uma
densa vegetao) ao prestador daquele servio (como os agricultores que mantm
as reas preservadas). O financiamento geralmente provm do setor pblico ou de
empresas interessadas em uma imagem corporativa associada ao cuidado ambiental,
tendo por intermedirias as ONGs, sendo os mecanismos criados para precificar
e executar o pagamento os mais variados. Um exemplo de projeto-programa com
tais caractersticas, j em execuo, o Produtores de gua, na bacia Guandu,
no Esprito Santo. Inserido no mbito das polticas estaduais do Esprito Santo
para conservao dos recursos hdricos, tem por objetivo a restaurao e a conser-
vao de florestas para manuteno do abastecimento de uma regio com cerca de
90 mil moradores. Exemplos como esse mostram que os pagamentos por servios
ambientais podem e devem ser incorporados ao planejamento das interaes entre
o ecossistema urbano e os ecossistemas adjacentes.
Cidades sem planejamento (caso de grande parte dos municpios brasileiros),
por sua vez, exacerbam a presso sobre os ecossistemas adjacentes e sobre
o ambiente global, principalmente por serem energeticamente ineficientes.
Usam recursos naturais demais e produzem rejeitos demais, que no so adequada-
mente dispostos, aumentando o risco de epidemias, infeces e contaminaes locais.
Globalmente, emitem mais GEEs do que fariam com um planejamento eficiente,
o que contribui para o aquecimento global e para a ocorrncia de eventos extremos.
Os ecossistemas adjacentes agem como barreiras a esses efeitos; por isso,
quando degradados, s fazem aumentar o ciclo vicioso.
de Bangkok tiveram suas moradias afetadas, enquanto esse valor foi 21% quando
se considerava o total da populao da cidade (Ahsan, 2013). De maneira geral,
bairros pobres tendem a ser menos resilientes do que bairros ricos.
Diversos so os tipos de risco que determinam a ocorrncia de desastres
(pensando no apenas em eventos extremos naturais, mas tambm desastres causados
ou potencializados diretamente pela ao humana). H riscos naturais, como epidemias,
terremotos, enchentes, tempestades, entre outros; riscos tecnolgicos,
como exploso, radiao, envenenamento, derramamento de leo; e riscos sociais,
como corrupo, desemprego, terrorismo, disputas por recursos e crises econmicas.
Todos estes riscos, entretanto, podem retroalimentar-se. Por exemplo, o rompimento
de uma barragem (risco tecnolgico) pode ser exacerbado por um determinado
relevo natural, resultando em uma inundao de propores trgicas. Riscos sociais,
principalmente, tm o potencial intrnseco de exacerbar todos os outros riscos.
A corrupo, por exemplo, pode tornar a gesto incapaz de lidar com uma
situao extrema, como uma epidemia, enquanto uma crise econmica pode
minar os recursos pblicos e familiares, estimulando as moradias em reas de
risco e dificultando a prestao do atendimento emergencial a essas famlias aps
o desabamento de encostas e outros desastres (UN, 2015a).
A resilincia tem um papel cada vez mais importante nas decises finan-
ceiras que afetam a funo da cidade. O Imposto Predial e Territorial Urbano
(IPTU) progressivo, previsto na Constituio Federal brasileira, por exemplo,
um instrumento econmico que pode ser usado para promover a revitalizao
de reas centrais, na medida em que gera o incentivo para a reforma, a manu-
teno e o uso dos imveis, podendo contribuir para a reduo de presses sobre
a periferia, ao mesmo tempo em que favorece a mobilidade urbana, por aproximar a
populao de seus empregos.
No tocante a investimentos e economia, de acordo com algumas estimativas,
para cada US$ 100 gastos com auxlio ao desenvolvimento econmico no mundo,
apenas US$ 0,40 so investidos na reduo do risco de desastres. Entretanto, as perdas que
os desastres acarretam nas naes em desenvolvimento ultrapassam os US$ 860 bilhes,
o que equivale a um tero de todo o auxlio financeiro (UN, 2015c).
Investir em resilincia e desenvolver polticas que promovam cidades social-
mente inclusivas, portanto, imprescindvel para a manuteno do desenvolvi-
mento econmico.
associados minerao. A bacia do rio Doce, uma das quatro maiores bacias nacionais,
localizada inteiramente em territrio brasileiro, conta com aproximadamente
duzentos municpios. A indstria responsvel no havia instalado, at a data
do desastre, um sistema de aviso eficiente para as comunidades prximas. Os rgos
que licenciaram o empreendimento no tinham uma estrutura de fiscalizao capaz
de cobrir o extenso nmero de lagoas de rejeitos minerais no estado de Minas Gerais.
As anlises da qualidade da gua aps o desastre mostraram que havia outros
rejeitos e metais, que na lagoa da empresa Samarco eram depositados sem conhe-
cimento das autoridades competentes e licitantes (Ibama, 2015). Com efeito,
milhares de toneladas de lama txica foram depositadas no leito do rio Doce, a partir
da cidade de Mariana, at a sua foz, na cidade de Linhares, estado do Esprito Santo.
Esta deposio da lama txica inviabilizou processos biticos e fsico-qumicos,
impedindo os mltiplos usos da gua pela sociedade (agricultura, indstria e abaste-
cimento domiciliar) e pelos ecossistemas.
Passados vrios meses e tendo sido a gua de algumas cidades liberada para
tratamento e abastecimento, ainda h dvidas quanto adequao para usos como
higiene pessoal e cozimento de alimentos. Ao mesmo tempo, o desastre desencadeou
um processo de perfurao de novos poos artesianos, que pode colocar em risco
a equao hdrica de carga e recarga dos aquferos da bacia.
As cidades esto buscando novas fontes de gua nos tributrios do rio Doce.
Contudo, historicamente essa bacia tem perdido grande parte de sua cobertura florestal.
A multa pelo acidente est sendo definida pelas autoridades, mas um dos objetivos o
financiamento de processos de reflorestamento da bacia, como aumento e renovao
das vazes hdricas.
Do ponto de vista da adaptao climtica e da resilincia das cidades frente s
vulnerabilidades colocadas pelo setor da minerao e as tecnologias de deposio
de rejeitos, h alternativas tecnolgicas seguras, que reduziriam a probabili-
dade desse tipo de desastre, porm so alternativas que implicam custo maior.
H tambm protocolos de segurana a serem seguidos no cuidado com as populaes
lindeiras s lagoas de rejeitos.
Em relao dependncia econmica, o municpio de Mariana tinha grande
parte de seu produto interno bruto (PIB) e empregos vinculada empresa Samarco.
A prpria paralisao das atividades econmicas , por si s, talvez, o efeito mais
perverso do desastre, por acentuar a pobreza e a ausncia de recursos, o que significa,
automaticamente, como foi discutido no incio deste captulo, uma menor resilincia
e capacidade de adaptao. Por isso, o grau de dependncia municipal do setor de
minerao na bacia do rio Doce um aspecto de resilincia, fazendo-se necessrio
um estmulo maior diversidade econmica na rea. Isso serve como aprendizado
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
290 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana
Algumas iniciativas neste sentido tm sido tomadas, como a das doaes de novas
caixas dgua com tampa realizadas pelas prefeituras da regio, mas aes com
objetivo reestruturante so muito mais raras, devido s dificuldades de acesso
moradia discutidas em outros captulos deste livro.
Uma proposta efetiva de aumento de resilincia passa necessariamente
por estabelecer padres construtivos que impeam a reproduo do mosquito.
Algumas organizaes j comeam a olhar para essa soluo, como a empresa
Solues Urbanas, que, com o apoio do instituto de pesquisas Assis Brasil,
do governo estadual, instituiu o programa Arquiteto da Famlia, na cidade de Niteri,
com o objetivo de promover a padronizao de processos construtivos, visando
diminuio de custos, reduo de problemas de sade e ao controle de
riscos ambientais. Um aspecto importante a padronizao dos sistemas de esgo-
tamento sanitrio e sua conexo com os sistemas municipais, evitando a formao
de valas negras e o acmulo de lixo nessas reas (Projeto..., 2010). O fator sanitrio
pode ser considerado, desta maneira, um dos principais determinantes histricos
para ocorrncia do mosquito Aedes aegypti, que estava controlado no Brasil no
ano de 1957, tornando a proliferar durante a expanso urbana desordenada que
marcou as dcadas de 1970 e 1980. Outro fator de disseminao nacional foi a
resistncia dos ovos do mosquito ao ressecamento, que permitiram que a espcie
se aproveitasse do aumento do transporte entre regies (IOC, 2016).
Em situaes extremas, quando as construes humanas esto fora dos padres
construtivos, com elevado grau de exposio a doenas, baixas condies sanitrias
e alto risco ambiental, o poder pblico pode optar pela remoo do grupo humano
para outro local em que ser construdo um novo conjunto habitacional para abrigar
os moradores. Esse tipo de estratgia, embora parea custosa a princpio, pode ter
um custo geral menor do que alternativas de manuteno da populao no local.
No entanto, a complexidade do tecido urbano faz com que, para terem sucesso,
tais aes levem em conta as variveis sociais. Transferncias populacionais desse tipo
so realizadas em vrios pases, incluindo o Brasil, com graus variados de sucesso.
No Reino Unido, por exemplo, pesquisas mostraram que os gestores no percebe-
ram que, ao fazer as remoes, estavam desmontando redes econmicas, familiares
(de parentesco) e culturais que mantinham capacidades de resilincia do grupo
humano mesmo em condies insalubres. Esse processo de criao de novos assen-
tamentos de baixa densidade populacional e econmica ficou conhecido como
new town blues (Whyte, 1977; Coelho, 2014). A falta de percepo por parte
dos gestores fez com que estes previssem que os ndices de escolaridade, sade e
renda aumentariam com a remoo e o reassentamento. O contrrio, entretanto,
ocorreu mostrando a necessidade da realizao de pesquisas prvias de percep-
o ambiental. Tcnicas como mapas cognitivos e aplicao de questionrios
Cidades Resilientes e o Ambiente Natural:
ecologia urbana, adaptao e gesto de riscos 293
setor de construo, que j atingem a maior parte das novas residncias do pas,
passem a se pautar em critrios ambientais que levem em conta a ACV e a neces-
sidade de resilincia urbana.
Alguns setores econmicos internacionais vinculados construo civil j
aplicam a metodologia de ACV sistematicamente aos materiais de construo,
de modo a incorporar indicadores de impacto ambiental como as emisses de GEEs
entre as variveis relevantes para a tomada de deciso no desenho dos projetos
de construo. Uma plataforma de deciso pblica orientada pela modelagem feita
pela ACV ofereceria cenrios de utilizao de materiais com contabilizao de seus
impactos (Antn e Daz, 2014).
A limitao dessa plataforma estaria vinculada tanto s questes de governana
de polticas pblicas urbanas (incluindo o financiamento da construo civil),
tratadas em outros captulos, quanto formatao que organiza as matrizes
insumo versus impacto e que, na ausncia de uma etapa qualitativa construda
pelos stakeholders, no representa a complexidade dos processos residenciais e
comerciais, principalmente no tocante s emisses de GEEs.
REFERNCIAS
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CAPTULO 12
Letcia Klug1
Jose A. Marengo2
Gustavo Luedemann3
1 INTRODUO
O tema mudana climtica entrou definitivamente na agenda polticamundial.
Apreocupao com uma trajetria de alterao acelerada do clima do planeta
fez com que um conjunto de 197 pases (196 Estados e uma organizao de
integrao econmicaregional) ratificassem a conveno da Organizao das
NaesUnidas(ONU) sobreotema, desdeque foi aberta para assinaturas, em1992.
Por respeitar as soberanias nacionais, suas culturas e suas formas prprias de
enfrentar problemas, o leitor no encontrar no texto da conveno compromissos
especficos dos pases para tratar do tema cidades. No obstante, os documentos
que subsidiam a tomada de deciso na Conveno-Quadro das Naes Unidas
sobre Mudana de Clima (UNFCCC) so ricos em informaes que podem ajudar
o leitor a compreender a importncia do planejamento urbano dentro do tema
e o porqu de essas questes no poderem mais ser ignoradas quando se trata de
planejar o futuro das cidades. Orientaes e documentos prescritivos para o pla-
nejamento urbano em um contexto de mudana do clima fazem parte do debate
sobre a Nova Agenda Urbana (NAU), que ser consolidado na III Conferncia das
Naes Unidas sobre Moradia e Desenvolvimento Urbano Sustentvel (Habitat III)
em outubro de 2016.
O papel estratgico das cidades, tanto do ponto de vista da contribuio para a reduo
de emisses quanto da adaptao nova realidade, reconhecendo as vulnerabilidades,
4. O IPCC o painel intergovernamental que foi criado em 1988 sob a Organizao Meteorolgica Internacional(WMO)
esob o Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (Unep, do ingls United Nations Environment Programme)
eaprovado pela Assembleia-Geral da ONU para subsidiar tomadores de deciso com relatrios peridicos de atualizao
sobre a base cientfica da mudana do clima, seus impactos e riscos futuros, assim como opes para adaptao a estas
mudanas e mitigao das suas causas.
5. Disponvel em: <http://goo.gl/OzKKLH>.
Mudanas Climticas e os Desafios Brasileiros
para Implementao da Nova Agenda Urbana 305
para todos os efeitos, esta lei, denominada Estatuto da Cidade, estabelece normas
de ordem pblica e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em
prol do bem coletivo, da segurana e do bem-estar dos cidados, bem como do
equilbrio ambiental (Brasil, 2001).
Apesar do arcabouo legal, como na maioria dos pases em desenvolvimento,
no Brasil, o passivo em termos de polticas pblicas urbanas, como habitao
de interesse social, saneamento bsico e mobilidade urbana grande. Seja nas
metrpoles ou naquelas cidades em processo de metropolizao, as precariedades
urbanas e a vulnerabilidade social ampliam os riscos e os impactos das mudanas
do clima e uma inflexo nessa trajetria imperativa, como ser demonstrado no
corpo do texto.
Este captulo possui cinco sees, incluindo esta introduo. A seo 2 discor-
rer sobre definies necessrias para se compreender o tema mudana do clima.
A seo 3 discutir a contribuio das cidades para o problema e como evitar parte
desta contribuio. A seo 4 abordar as implicaes de mudanas no clima para
as cidades e como elas precisam preparar-se para possveis mudanas. A seo 5
tratar dos avanos nos ltimos quinze anos e de possveis cenrios de mudana
do clima para algumas cidades brasileiras. Ser discutida a importncia da inte-
grao dos subtemas deste captulo com os temas da Habitat III, em que se espera
que a questo das mudanas do clima seja incorporada de maneira transversal na
agenda urbana. Ser destacada, tambm, a existncia de fontes de financiamento
para enfrentamento das mudanas climticas que podem configurar excelentes
recursos para as cidades viabilizarem intervenes necessrias em reas importantes,
como saneamento, mobilidade urbana e reduo de riscos.
7. A populao urbana mundial em 2030 deve passar de 60% da populao (Undesa, 2014). No Brasil, esse percentual
j passava de 84% no Censo de 2010 e segue com tendncia de aumentar a populao urbana em relao rural.
Mais informaes em: <http://goo.gl/0ekYQy>.
Mudanas Climticas e os Desafios Brasileiros
para Implementao da Nova Agenda Urbana 309
Este recurso dever ser gerido por institucionalidade prpria, criada para este fim,
denominada Fundo Verde para o Clima (GCF, do ingls Green Climate Fund).
Recursos do GCF, assim como do instrumento multilateral que o precedeu,
o Fundo de Investimento para o Clima (CIF, do ingls Climate Investment Funds)
ou os recursos do Fundo Clima, sob responsabilidade do MMA, entre outros,
devem ser vistos por gestores locais como oportunidade de complementao
de financiamento de obras de infraestrutura que, alm de resolver problemas
urbanos clssicos, como saneamento e mobilidade, tambm incorporem mtodos
e tecnologias que reduzam as emisses de GEEs ou tornem as cidades mais
resilientes ao clima, conforme veremos na prxima seo.
12. Foram realizados levantamento e anlise das iniciativas de planejamento e gesto dos problemas climticos urbanos
no Brasil concentrando-se nas principais regies metropolitanas brasileiras (Belm, BeloHorizonte, Braslia, Campinas,
Curitiba, Florianpolis, Fortaleza, Goinia, Manaus, PortoAlegre, Recife, RiodeJaneiro, Salvador, SoPaulo eVitria).
Mudanas Climticas e os Desafios Brasileiros
para Implementao da Nova Agenda Urbana 317
com falta de gua gerando crises hdricas como aquela observada em 2014-20115
no Sudeste do Brasil.
As maiores cidades do Brasil esto na faixa litornea, mostrando altos nveis de
vulnerabilidade a enchentes e movimentos de massa. Nessas reas, os extremos
de chuva tm aumentado nos ltimos cinquenta anos e tendem a aumentar segundo
as projees de clima futuro. preciso pensar em estratgias de adaptao no
presente para enfrentar os possveis problemas no futuro.
Integrado (Pduis), que devero estar finalizados em 2018. No se pode pensar nesse
processo de planejamento integrado e cooperativo, que levar posterior definio
de investimentos robustos, sem considerar o impacto das mudanas climticas para
realidade do conjunto dos municpios. Questes como abastecimento de gua,
transporte urbano e gerenciamento de resduos slidos impactam e so impactadas
pelas mudanas climticas e precisaro ser avaliadas sob a tica da regio.
Alguns municpios brasileiros, como Rio de Janeiro e So Paulo, tm iniciado
aes nesse sentido. O prefeito do Rio de Janeiro atualmente lidera um movi-
mento que j conta com a participao de mais de oitenta grandes cidades de
vrios pases para atuar na questo climtica, o C40.16 Belo Horizonte participa
do ProjetoUrbanLeds,17 em parceria com o International Council for Local
Environmental Initiatives(Iclei) eaUN-Habitat, soboqual j criou seu selo de
sustentabilidade. Mas ainda h muito que ser feito. As orientaes para as cidades
nos prximos vinte anos estaro na NAU, resultado da Habitat III. Com as orien-
taes e os financiamentos disponveis, espera-se que os gestores locais atuem na
construo de cidades menos vulnerveis, mais resilientes, mais seguras e menos
emissoras de GEEs.
REFERNCIAS
BRASIL. Decreto no 2.652, de 1o de julho de 1998. Promulga a Conveno-Quadro das
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PARTE VI:
HABITAO E MOBILIDADE
CAPTULO 13
1 INTRODUO
A literatura que trata das polticas urbanas e habitacionais no Brasil ressalta o padro
de consolidao das cidades brasileiras baseado em um crescimento desordenado
marcado pela multiplicao de assentamentos precrios e loteamentos clandestinos.
Esse fenmeno tornou-se mais intenso a partir da dcada de 1960, quando o Brasil
apresentou acentuado crescimento populacional nos grandes centros urbanos.
Os desafios no campo da habitao foram agravados com a extino do Banco
Nacional de Habitao (BNH) e a posterior efemeridade de polticas habitacio-
nais e urbanas adotadas pelo governo federal, sobretudo nos primeiros anos de
reabertura democrtica.
A crise urbana enfrentada pelo Brasil aps a abertura democrtica tem sido
atribuda s medidas governamentais fragmentadas originadas em secretarias de
governo que frequentemente se reestruturavam ou dissolviam-se, a depender
dagesto (Maricato, 2012; Azevedo e Andrade, 2011). As constantes mudanas
administrativas imprimiram descontinuidades a programas que deveriam ter
dimenses de longo prazo. Desta forma, durante a dcada de 1990, a fragilidade
institucional e o alheamento pelo planejamento em mdio e longo prazos relegaram
as polticas urbanas e habitacionais a um papel secundrio.
Com a Assembleia Constituinte de 1986 houve a possibilidade de encami-
nhamento e incorporao de emendas populares Constituio que deveriam ser
subscritas por, pelo menos, 30 mil eleitores. Isto significou uma oportunidade
poltica para que atores da sociedade civil, organizados em torno da bandeira pela
3. A ideia de justia social aqui entendida como a distribuio dos recursos pelo territriourbano, demaneira que possam
ser acessados e gerem efeitos distributivos sobre a renda real dos diferentes grupossociais. Talcomo posto no Artigo2o
do Estatuto daCidade(Leino10.257/2001): apoltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das
funes sociais da cidade e da propriedadeurbana, medianteas seguintes diretrizesgerais: (...)IXjustadistribuio
dos benefcios e nus decorrentes do processo deurbanizao; Xadequaodos instrumentos de polticaeconmica,
tributriae financeira e dos gastos pblicos aos objetivos do desenvolvimentourbano, demodo a privilegiar os
investimentos geradores de bem-estar geral e a fruio dos bens pelos diferentes segmentossociais(...) (Brasil,2001).
4. Disponvelem: <http://goo.gl/kEvKEj>
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
328 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana
Embora essa prtica tenha se alastrado por todo o pas, poucas muni-
cipalidades foram capazes de desenvolver aes prprias para minimizar os
efeitos do crescimento urbano desordenado relacionado habitao. Apesarde
o governo federal eventualmente abrir linhas de financiamento para ascidades,
naesfera local no havia equipes tcnicas e infraestrutura administrativa capazes de
promover o planejamento e a gesto de polticas habitacionais de maneiraeficiente.
Nestesentido, onmero de habitaes sociais produzidas nos municpios foi
aqum dasnecessidades. Almdisto, a dissociao do local de moradia e do local
detrabalho, dadaa periferizao dos empreendimentos habitacionais e a preca-
riedade de infraestrutura e dos servios urbanos, continuaram a ser um entrave
conquista do direito cidade.
Como explicitado anteriormente, a articulao poltica pela pauta da
reformaurbana, sobretudo ao longo da dcada de 1990, levou algumas prefeituras
geridas por governos progressistas adoo de agendas heterodoxas que envolviam
participao popular e a instituio de instrumentos que propiciavam o exerccio
da funo social da propriedade.
Poroutrolado, haviaum debate sendo desenvolvido no mbito do FNRU
e seus parceiros que envolvia a construo de estruturas administrativas que
possibilitassem uma poltica de desenvolvimento urbano e habitacional de
longoprazo, comfontes de recursos constantes e que fossem geridas dentro de
uma perspectivaparticipativa. Osmovimentos sociais esperavam fazer parte desta
estrutura organizacional e exercer influncia na definio dos investimentos de
formaplanejada. Omonitoramento destas polticas tambm figurava como um
aspecto importante desse arranjo institucionalalmejado.
Com a composio de um novo governo, em 2002, as polticas habitacional
e urbana ganharam outro patamar na agenda poltica nacional. A importncia
dada ao setor deu-se pela proximidade que o partido eleito mantinha junto
agenda da reforma urbana. Neste sentido, com o objetivo de promover uma
mudana sistemtica no padro de governana urbana, a primeira reforma minis-
terial incluiu a criao do Ministrio das Cidades (MCidades), estruturado em
quatrosecretarias, asaber: i)habitao; ii)saneamento; iii)transporteemobilidade;
eiv)programasurbanos.
A equipe tcnica que comps o MCidades nesse primeiro momento tinha
um perfil de profissionais alinhados com as ideias defendidas pelo FNRU e que
j tinham implantado polticas urbanas e habitacionais de referncia em muni-
cpiosbrasileiros (Cardoso,AragoeArajo,2011). Muitas dessas experincias,
comoa criao de espaos de participao social e a produo de moradia autoges-
tionria, foramlevadas para o ministrio ensejando, entreoutrasaes, acriao
do Conselho Nacional das Cidades (ConCidades).
Habitao e Assentamentos Precrios no Brasil:
trajetria e desafios para o alcance da justia espacial 331
FIGURA 1
Estrutura do SNHIS
Finance Scheme
SFH
FGTS SBPE
Planning and
Management Scheme Popular Participation Scheme
Subsystem for
Social Interest Housing Ministry of Cities National Council of Cities
Federal
Budget
National
Housing Plan
National Social
Housing Fund FNHIS
State Agency for State Council of Cities
Housing Policy
Statel
Budget
State
Housing Plan
State Social
Housing Fund FNHIS
Municipal Agency for
Housing Policy Municipal Council of Cities
Municipal
Budget
Municipal
Housing Plan
Municipal Social
Housing Fund FNHIS
5. Disponvelem: <http://goo.gl/2SioO7>.
6. Disponvelem: <http://goo.gl/CZMuZq>.
7. Lanado em 2007, o PAC previa, para o primeiro quadrinio(2007-2010), investimentosda ordem de R$500bilhes
para os trs eixos deatuao, asaber: logstica,energiae social eurbano(Brasil,2009). Osrecursos destinados
especificamente para a urbanizao de assentamentosprecrios(PAC-UAP) foramresponsveis pela viabilizao de aes de
grandesdimenses, somandocerca de R$27,7bilhes em cerca de novecentosempreendimentos, beneficiando1,8milho
de famlias e reduzindo em 17% a populao urbana que habita domiclios inadequadoslocalizados, emsua maiorparte,
emregiesmetropolitanas, capitaise municpios com mais de 150 mil habitantes (Ipea,2016).
Habitao e Assentamentos Precrios no Brasil:
trajetria e desafios para o alcance da justia espacial 335
GRFICO 1
Volume de investimentos do FGTS
(Em R$)
40.000.000.000,00
35.000.000.000,00
30.000.000.000,00
25.000.000.000,00
20.000.000.000,00
15.000.000.000,00
10.000.000.000,00
5.000.000.000,00
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Saneamento Infraestrutura urbana Habitao
GRFICO 2
Volume de investimentos do PAC
(Em R$ milhes)
30.000
25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
0
2007 2008 2009 2010 2011
8. Vale lembrar que durante a turbulncia ocasionada pela crise dosubprime, oBrasil presenciava um perodo de
crescimentodemogrfico, quedacontnua da taxa dejuros, aumentosustentado da renda percapita e trajetria
decrescente das taxas dedesemprego. Aconfluncia de todos esses fatoresresultou, necessariamente, noaumento
da demanda efetiva porimveis, justificandoa real robustez do boomimobilirio. Todosestes fatores influenciaram
a financeirizao do setorconstrutivo. Paramaior aprofundamento naquesto, verRoyer(2009), Shimbo(2010)
eCardoso,AragoeArajo(2011).
Habitao e Assentamentos Precrios no Brasil:
trajetria e desafios para o alcance da justia espacial 337
REFERNCIAS
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O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
342 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana
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CAPTULO 14
1 INTRODUO
A mobilidade urbana constitui-se em um tema fundamental quando se discute
desenvolvimento urbano e qualidade de vida dapopulao. Ascondies de
deslocamentos das pessoas e das mercadorias nos centros urbanos impactam
toda a sociedade pela gerao de externalidadesnegativas, comoacidentes,
poluioecongestionamentos, afetando especialmente a vida dos maispobres,
quegeralmente moram em regies mais distantes das oportunidadesurbanas.
Sistemas de mobilidade ineficientes pioram as desigualdadessocioespaciais,
prejudicando os mais pobres, em termos de impactos sobre a renda,
oportunidadesdeemprego, estudo, lazere condies de tratamento desade,
almde pressionar as frgeis condies de equilbrio ambiental no espaourbano.
Assim,osgestores pblicos so demandados cada vez mais a adotar polticas pblicas
alinhadas com o objetivo maior de se construir uma mobilidade urbana sustentvel
do ponto de vistaeconmico, socialeambiental.
Diante da importncia do tema, este captulo aborda as interfaces existentes
entre o desenvolvimento urbano acelerado e desordenado ocorrido no pas e as
dificuldades de planejamento da mobilidade nesse contexto. Assim, a seo 2 trata
dos avanos legislativos ocorridos com a implantao do Estatuto da Cidade e a
Leida MobilidadeUrbana. Assees3 e 4 discorrem sobre o desenvolvimento
urbano e os reflexos sobre a mobilidade, alm das tendncias recentes de crescimento
do transporte individual. Por fim, as sees 5 e 6 procuram discutir os grandes
desafios dos agentes pblicos e privados para melhoria das condies de mobilidade
urbana no Brasil, com algumas proposies para uma Nova Agenda Urbana na rea.
1. Tcnico de planejamento e pesquisa na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea.
E-mail: <carlos.carvalho@ipea.gov.br>.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
346 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana
2. Direito ao poder pblico compra de imveis de seu interesse. Isso importante para viabilizao projetos de
equipamentos urbanos de mobilidade como estaes e terminais.
Mobilidade Urbana: avanos, desafios e perspectivas 347
TABELA 1
Brasil: taxas de crescimento da populao e taxa de urbanizao (1940-2010)
Crescimento da Crescimento da Cidades com
Dcadas Taxa de urbanizao
populao total (%) populao urbana (%) populao > 500 mil
Fonte: IBGE.
Notas: Percentual de habitantes morando em rea urbana no incio da dcada considerada.
Quantidade de cidades com populao superior a 500 mil habitantes no incio da dcada.
4. As primeiras RMs no Brasil foram criadas em 1973, por meio da Lei Complementar no 14/1973, que, por sua vez,
obedecia Constituio de 1967. A partir da Constituio de 1988, a responsabilidade pela criao e organizao das
RMs foi transferida do governo federal para os estados.
Mobilidade Urbana: avanos, desafios e perspectivas 351
GRFICO 1
Distribuio relativa dos deslocamentos urbanos motorizados do Rio de Janeiro (1950 e 2005)
(Em %)
70
60 59,4
50 47,9
44,5
40
30
19,0 19,8
20
10 7,6
0,0 1,8
0
Bondes Trens nibus Automvel
1950 2005
5. O metr de So Paulo, por exemplo, iniciou sua construo no mesmo ano do metr da Cidade do Mxico, sendoque
atualmente a malha ferroviria desta ltima cerca de trs vezes maior.
6. Belo Horizonte e Braslia, por exemplo, implementaram polticas de concentrao das atividades de governo em reas perifricas
das capitais, com a inaugurao de novos centros administrativos estaduais, o que atraiu novos investimentos naquelas reas.
Mobilidade Urbana: avanos, desafios e perspectivas 353
TABELA 2
Taxas de crescimento populacional: RMs e capitais (2000-2010)
(Em % a.a.)
Taxas de crescimento
RM
Mdia da RM Capital da RM
GRFICO 2
ndice de vendas de veculos automotores no mercado nacional (1999-2013)
(ndice de vendas de veculos em 1999 = 1)
5
Motos
4 10% a.a.
Caminhes
3 8% a.a.
Carros
2 7% a.a.
0
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Carros Caminhes Moto
Outro fator que contribuiu para a expanso das vendas de veculos automotores
nos ltimos dez anos foi o aumento de renda das famlias, principalmente das
maispobres, oque permitiu que parte destas famlias tivesse acesso a esse bemdurvel.
Some-sea isso a forte expanso do crdito que ocorreu na ltimadcada, resul-
tandoque a tendncia recente de forte crescimento da taxa de motorizao da
populaobrasileira. De2008 para2012, porexemplo, opercentual de domic-
lios que possuam automvel ou motocicleta subiu 9 pontos percentuais(p.p.)
45%,em2008, para54% deposse, em2012, sendoque as classes de renda mais
baixas tiveram os maiores crescimentos da taxa de posse de veculos privados(tabela3),
principalmentepela aquisio de motocicletas.
TABELA 3
Domiclios com posse de veculos privados (automveis e motocicletas) por faixa de renda
per capita (2008-2012)
(Em %)
Posse de veculos Posse de veculos Posse de veculo Variao 2008/2012
Renda per capita
(2008) (2009) (2012) (p.p.)
Fonte: Pnad/IBGE.
Elaborao do autor.
Obs.: SM = salrio mnimo.
TABELA 4
Variao dos preos das tarifas de nibus e metr e insumos do transporte privado
(Em %)
Peas e
Tarifa Tarifa Preo Preo
Perodo IPCA acess- Pneu Gasolina
nibus metr carro moto
rios
Jan./2002 a jun./2006 42,0 62,0 41,3 20,3 46,0 81,5 22,9 44,8
Jul./2006 a dez./2011 32,2 38,7 34,3 -7,9 24,0 15,2 -7,7 9,6
Jan./2012 a mar./2014 14,5 7,3 3,4 -0,5 8,5 8,1 -1,0 7,5
Acumulado jan./2002 a mar./2014 115,1 141,0 96,3 10,2 96,5 126,1 12,3 70,5
Fonte: IPCA/IBGE.
7. Aumento geral dos preos das passagens para cobertura dos custos com as gratuidades, j que no h recursos externos
para financi-las.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
356 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana
GRFICO 3
Quantidade de tarifas de nibus urbanos que se compra com o valor de 10litros degasolina:
metrpolesbrasileiras (2005e2013)
25
Passagens/10 litros de gasolina
21,6
20
15,7 15,7
15 13,7 14,1 14,9 14,7
13,6
13,2 13,2 13,0 12,8 12,1
10,2 11,0 10,4 10,3 10,9
10,1 9,5
10
0
Belm/PA
Belo Horizonte/MG
Braslia/DF
Curitiba/PR
Fortaleza/CE
Porto Alegre/RS
Recife/PE
Rio de Janeiro/RJ
Salvador/BA
So Paulo/SP
Jun./2005 Abr./2013
8. Belo Horizonte, Macei, Recife, Joo Pessoa e Natal, tendo tambm participao no de Porto Alegre.
9. Sistemas de nibus operando em corredores exclusivos, com embarque em nvel e cobrana externa. Em uma definio
mais simplista, seria nibus operando como metrs.
10. Disponvel em: <http://goo.gl/cbniN7>.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
358 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana
TABELA 5
Projetos do PAC-Mobilidade com foco nas capitais-sedes da Copa do Mundo Fifa de 2014
Valor do Valor do
Nmero de
Cidade Projetos investimento financiamento
empreendimentos
(R$ milhes) (R$ milhes)
brasileiras com sistemas de transporte sobre trilhos, deveria haver uma expanso
de cerca de 300 quilmetros da malha ferroviria para atingir o nvel de densidade
do metr da Cidade do Mxico, que uma realidade prxima da nossa, apesar de
apresentar densidade bem inferior dos sistemas de trilhos europeus. So investi-
mentos superiores a R$ 60 bilhes, considerando um custo quilomtrico mdio
superior a R$ 200 milhes. Somados aos investimentos em outros sistemas de alta
e mdia capacidades, as necessidades de investimentos chegam a cifras prximas
de R$ 100 bilhes no pas. Considerando trs ciclos de Planos Plurianuais (PPAs)
(nove anos), pode-se imaginar recursos na ordem de R$ 10,00 bilhes
anuais de investimentos para que os grandes centros tenham seus passivos de
infraestrutura cobertos, o que significa um esforo fiscal considervel cerca de
1,7% de investimento do produto interno bruto (PIB) anual.
O grande desafio para os prximos anos justamente viabilizar os investimentos
necessrios para que o pas continue a avanar na melhoria dos sistemas de transporte
pblico e nomotorizados. Aliados polticas deinvestimentos, seriaimportante
tambm avanar nas polticas compensatrias focadas no transportepblico,
deforma a o tornar mais atrativo economicamente e operacionalmente em relao ao
transporteindividual. Polticasde reduo das tarifaspblicas, coma incorporao
de novas fontes de financiamento focadas no transporte privado individual e outros
segmentos que se beneficiam da estrutura demobilidade, maspouco contribuem para
o seufinanciamento, almda melhoria da gesto e da regulamentao dossistemas,
seriamimportantes nessecaminho. Entretanto,polticassociais focadas na mobilidade
dos mais pobres tambm soimportantes, namedida em que diminuiria a excluso
existente hoje no acesso dos mais pobres aos equipamentos sociais urbanos e tambm
aos empregos formaisofertados.
REFERNCIAS
BRASIL. Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001. Regulamenta os artigos 182 e
183 da Constituio Federal, estabelece diretrizes gerais da poltica urbana e d
outrasprovidncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 2001.
______. Lei no 12.597, de 21 de maro de 2012. Dispe sobre a prestao de
auxlio financeiro pela Unio aos estados, ao Distrito Federal e aos municpios,
no exerccio de 2011, com o objetivo de fomentar as exportaes do pas; alterao
Mobilidade Urbana: avanos, desafios e perspectivas 361
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
BRASIL. Cmara dos Deputados. Estatuto da Cidade: guia para implementao
pelos municpios ecidados. Braslia: CmaradosDeputados, 2002.
______. Ministrio das Cidades. Apresentao das Semob. In: CONFERNCIA
DAS CIDADES, 13., 2013, Braslia. Anais... Braslia: MCidades; Cmara dos
Deputados, 2013. Disponvelem: <http://goo.gl/CgFyKt>.
IPEA INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA. Anova lei
de diretrizes da Poltica Nacional de MobilidadeUrbana. Braslia: Ipea,2012.
(Comunicado doIpea, n.128).
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
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Aprimorar as polticas pblicas essenciais ao
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