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RESUMO
Este artigo teve o propsito de analisar as causas da eficcia nos contratos de servios
continuados licitados pela modalidade de leilo reverso tambm denominado de prego, na
Administrao Pblica, alm de comparar sua eficcia com as outras modalidades de
licitao previstas na Lei n. 8.666/1993. Utilizou-se para anlise, estatstica de regresso
linear mltipla, o teste F de varincias equivalentes e o teste-t para diferenas entre mdias;
para comparar contratos de servios continuados da rea da Administrao e de Engenharia
em rgos pblicos da Unio. Para comparar a eficcia do prego com outras modalidades
foram utilizados dados obtidos com servios de mesma natureza nos rgos pblicos em
perodo de tempo equivalente ao do prego. Concluiu-se que as variveis: diferena de preo,
competitividade e falhas no so estatisticamente relevantes, e que a qualidade tem alta
relao positiva com a eficcia dos contratos dos servios continuados na modalidade de
leilo reverso. Foi rejeitada a hiptese de que a modalidade de leilo reverso mais eficaz
em relao s modalidades de licitao previstas na Lei n. 8.666/93.
Palavras-chave: Prego, Licitaes, Servios Continuados.
1 INTRODUO
Esta pesquisa teve por objetivo de analisar a influncia de fatores na eficcia dos
contratos de servios continuados licitados pela modalidade de prego (leilo reverso) na
Administrao Pblica, alm de comparar sua eficcia com outras modalidades de licitao
previstas na Lei n. 8.666/93.
Em termos conceituais a relao entre principal e agente, estabelecida pela Teoria da
Agncia, pode acontecer em trs nveis: em nvel de Estado onde o povo assume o papel de
principal e os governantes, o de agente; a nvel privado tendo o proprietrio como principal e
o administrador como agente; e finalmente um terceiro nvel; o Estado por meio de uma
organizao pblica como principal e a organizao privada, como agente. Nesse contexto,
encontram-se os casos das licitaes pblicas, onde os gestores pblicos tem que atender a
legislao, alm de normas e padres emitidos por organizaes ou instituies, pertinentes ao
objeto a ser licitado, que so fundamentais na preparao dos editais para habilitar empresas
especializadas no fornecimento de bens ou de servios com as especificaes e caractersticas
desejadas.
Conforme a Lei n. 8.666 de 21 de junho de 1993 e alteraes, o processo de licitao
trata do procedimento administrativo formal no qual a Administrao Pblica que elabora
editais, no mbito da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, tendo origem demandada,
da necessidade de contratao de servios complementares s atribuies operacionais da
Administrao Pblica. Tais procedimentos tm origem no artigo 3 do Decreto 3.555/2000,
quando determinado que os contratos para aquisio de bens e servios comuns da
Administrao Pblica, sejam preferencialmente precedidos por licitaes na modalidade de
prego (leilo reverso), para garantir atravs de competitividade justa a aquisio mais
econmica, segura e eficiente.
Assim o processo de licitao deve ser embasado nos princpios que regem os atos da
Administrao Pblica: o princpio da legalidade, o princpio da finalidade, o princpio da
isonomia, o princpio da moralidade administrativa e o princpio da publicidade, que se
prope tornar a Administrao Pblica transparente, possibilitando o seu controle
(MEIRELLES, 1997). Alm desses princpios constitucionais; funo da licitao selecionar
para a Administrao a proposta com preo e condies mais vantajosas, julgada nos estritos
princpios, da probidade administrativa, da vinculao ao edital de convocao, do julgamento
objetivo e da impessoalidade (BRASIL, 1993).
Porm, nem sempre esses princpios so cumpridos em sua plenitude. Na rea da Nova
Economia Institucional, existem alguns pressupostos como: assimetria de informao,
oportunismo, racionalidade limitada e custos de transao, (FURUBOTN; RICHTER, 2000;
WILLIAMSON, 1985), que podem afetar a eficincia do processo de licitao, gerando a
incompletude contratual. Esta incompletude dos contratos Administrativos se caracteriza pela
no renovao ou resciso de contratos de servios continuados que a legislao permite que
sejam renovados em perodos seqenciais de at 60 (sessenta) meses.
Dadas essas condies, difcil prever todas as contingncias da relao contratual;
quando se estabelece a condio do contrato; na presena de ativos especficos sujeitos a
riscos e tambm por no ser possvel assegurar suficiente proteo da lei. De qualquer forma
sabe-se que essas situaes podem levar o processo de licitao na aquisio de bens ou
servios a incorrer em problemas de: seleo adversa, oportunismo e custos de transao.
Desse modo, na presena de informao assimtrica, existe a possibilidade de desvio
de comportamento caracterizado pelo fenmeno de risco moral, quando a distoro envolve
aes ou possveis revelaes de informaes aps assinatura do contrato. Alm disso,
possvel tambm ocorrer informao privada ex-ante de agentes sem as caractersticas
desejadas para a transao, fenmeno este conhecido como seleo adversa (MASTEN, 1999).
Esta situao pode levar contratao inadequada pelo principal (Estado) do agente
(organizao privada), ocasionando possveis problemas na transao, isso porque constante
a impugnao de editais de licitao, questionamentos sobre dvidas inerentes ao seu
contedo, desclassificao de licitantes, recursos, alm da no efetivao da transao com a
no homologao do objeto licitado.
Alm da assimetria de informao devem ser considerados tambm os custos de
transao, definidos por Barzel (1997), como custo associado transferncia, proteo e
captura dos direitos de propriedade dos recursos econmicos, e que so difceis de mensurar.
Falhas na elaborao do edital e a no definio clara das especificaes tcnicas do produto a
ser adquirido, podem afetar de forma significativa os custos de produo, de transao e
qualidade dos servios prestados, trazendo grandes prejuzos administrao e ao fornecedor.
Um custo estimado de contratao no adequado s especificaes e atributos dos
servios em termos de garantir a competitividade entre os licitantes, de forma que a eficcia
da licitao seja alcanada entre o principal e agente, pode levar situao de oportunismo
entre as partes.
Os comentrios e afirmaes expostos do mote, no contexto de licitaes
necessidade de verificar o impacto da modalidade de licitao de prego (leilo reverso) nos
contratos de servios continuados de manuteno de sistemas de instalaes prediais,
conservao e limpeza e apoio administrativo dos rgos da Administrao Pblica. Desse
modo, esta pesquisa procurou investigar, no mbito dos rgos Pblicos da Unio no Estado
do Esprito Santo, referente a servios continuados de manuteno de sistemas de instalaes
prediais, da rea da Engenharia e os contratos de limpeza e conservao; e apoio
administrativo vinculado rea da Administrao, a seguinte questo:
Quais fatores influenciam a eficcia dos contratos de servios continuados em
licitaes na modalidade de prego (leilo reverso)?
Na busca das respostas aos questionamentos, buscou-se como fonte de informao, os
editais de licitao na modalidade de prego, em rgos pbicos federais da Unio no estado
do Esprito Santo. Por decorrncia da questo em estudo, tem-se como objetivo geral verificar
a causa da ineficincia de fatores previamente identificados, no que se refere no renovao
ou resciso de contratos na modalidade de prego. Para o trabalho foi delineado o seguinte
objetivo especfico:
Verificar se os contratos de servios continuados decorrentes da licitao de prego
so mais eficazes quando comparados com os contratados licitados pelas outras modalidades
previstas na Lei n. 8.666/1993.
Diante disso, essa pesquisa se justifica pela discusso dos processos de licitao na
contratao de servios na Administrao Pblica, nas questes de falhas ocasionadas por
atributos no bem delineados nos mesmos, estimativas de custo, preo de contratao no
adequado, competitividade, integrando-os s questes da qualidade.
2 REFERENCIAL TERICO
Ao se considerar um objeto de pesquisa consubstanciado em um problema para o qual
se buscam respostas importante proceder a um levantamento sobre a abordagem que outros
pesquisadores deram ao tema. Tais aspectos esto voltados dinmica do ambiente no qual o
problema ocorre e, conseqentemente na sua dimenso emprica. No entanto devem, ainda,
ser levantadas construes tericas mais amplas que dem suporte realidade. Dessa forma
buscou-se na Teoria de Sistemas na Teoria dos Contratos e de Agncia e do Leilo Reverso,
um referencial que auxiliasse no s na compreenso do problema, mas tambm em sua
anlise.
Por outro lado Williamson (2005) e Furubotn & Richter (2000), enfatizam que a
Teoria de Agncia considera apenas o pressuposto de informao assimtrica e oportunismo.
Essas vertentes so caracterizadas pela presena de assimetria de informao entre o principal
e agente, induzindo o oportunismo em potencial entre as partes no ex-post. Cada uma dessas
partes tenta maximizar sua funo utilidade, devido ao fenmeno de moral hazard. No ex-
ante, identificado o fenmeno de seleo adversa, antes da assinatura do contrato.
Estes fenmenos podem afetar o direito dos resultados almejados pelas partes
envolvidas na transao.
3 METODOLOGIA
4 ANLISE DE DADOS
Observa-se, na Tabela que existe uma alta associao (0,740) entre a varivel
explicada - eficcia do contrato e a varivel explicativa - qualidade; e uma fraca associao
entre a varivel explicada - eficcia do contrato com as variveis explicativas: diferena de
preo (-0,158), competitividade (-0,043), e falha (-0,0294).
A eficcia mdia destes contratos foi de 0,84 com moda 1,00 e desvio padro de 0,19
em torno da mdia, o que demonstra um bom desempenho para a eficcia dos contratos nas
modalidades da Lei n. 8.666/1993.
A verificao da eficcia dos contratos de prego com relao s outras modalidades
foi realizada com teste-t para comparar se existem diferenas entre as mdias de dois grupos
independentes, conforme Tabela 5.
Tabela 5: Estatstica descritiva de medidas de tendncia central.
Desvio Erro
Tipo N Mdia
Padro padro
Igualdade de varincias
Preges 1,583 0,221 -5,132 0,000 0,08483
(Equivalentes)
5 CONCLUSES
Este trabalho pesquisou quais fatores afetaram a eficcia dos contratos de servios
continuados na Administrao Pblica, licitados por meio da modalidade de leilo reverso
(prego) que tm durao de 1 (um) ano, e que podem ser prorrogados at 60 (sessenta) meses.
Verificou-se tambm eficcia em relao s modalidades de licitao prevista na lei n.
8.666/1993.Chegou-se as seguintes concluses em relao as hipteses:
H1: Quanto maior a diferena entre o preo contratado e o preo estimado pelo
contratante, menor a eficcia dos contratos.
Estatisticamente no existe uma relao relevante entre a eficcia do contrato e a
diferena de preo em relao ao preo estimado para contratao dos servios, porm a
relao inversa na equao da regresso, infere na tendncia de diminuio da eficcia do
contrato com o aumento da diferena de preo, o que reafirma os resultados de McAfee &
McMillan (1986) que chegaram concluso que para leiles ideais importante a estimao
de preo e adequadas ofertas.
H2: Quanto maior a competitividade, maior a eficcia dos contratos.
Estatisticamente no existe uma relao relevante entre a eficcia do contrato e a
competitividade da licitao. A relao inversa que apareceu na equao de regresso mostra
a tendncia da diminuio da eficcia do contrato, com o aumento do nmero de licitantes, o
que de certa maneira se contrape ao estudo de Hendricks, Pinkse & Porter (1999), que
afirmaram que na presena de maior nmero de competidores os licitantes tendem a dar
lances menores com ofertas mais prximas.
H3: Quanto menor a qualidade dos servios, menor a eficcia dos contratos.
H uma relao estatisticamente significativa entre a eficcia do contrato e a qualidade
dos servios prestados, de onde se infere que a boa gesto dos servios prestados pelo agente
proporciona uma melhor eficcia do contrato, trazendo benefcios gesto pblica.
H4: A existncia de falhas nos processos reduz a eficcia dos contratos.
Estatisticamente no existe relao relevante entre a eficcia do contrato e a falhas no
processo de licitao, porm a tendncia da relao inversa entre falha e eficcia do contrato
pode afetar sua eficcia. Para anlise da eficcia dos contratos de servios continuados
realizados por meio da modalidade de licitao por prego; com a eficcia dos contratos
oriundos de outras modalidades de licitao, foi utilizado o teste F de equivalncia de
varincias e o teste t para diferena entre a mdia de dois grupos, seguindo-se respectivamente
a hiptese e concluses.
H5: A eficcia dos contratos de servios continuados licitados pela modalidade de
prego maior em relao aos contratos licitados pelas modalidades previstas na Lei n.
8.666/1993.
Verificou-se estatisticamente, que a hiptese acima foi rejeitada, pois a eficcia dos
contratos licitados pelas demais modalidades previstas no Artigo 23 da Lei 8.666/1993 mais
eficaz que as licitaes de prego para servios continuados. Foi verificada uma durao
mdia de 84,13% em relao ao tempo mximo possvel, com moda de 100% para os
contratos de servios continuados; em relao mdia de 40,59% com moda 20% para os
contratos licitados pela modalidade de prego.
Conclui-se, assim, que a qualidade dos servios foi fator preponderante na no
renovao dos contratos de preges utilizados como base da anlise desta pesquisa, afetando a
eficcia destes contratos e que as outras variveis (diferena de preo, competitividade e
falha), estatisticamente, no influenciaram a eficcia dos contratos. No entanto foi observada
na equao da regresso uma relao inversa destas variveis com a eficcia, o que sugere
uma anlise destas relaes para maior eficincia do processo, objetivando uma melhor
eficcia.
Os resultados desta pesquisa esto sujeitos a limitaes, devido ao: 1) pequeno nmero
de preges para anlise; 2) banco de dados do portal do governo federal no disponibilizar
ainda informaes sobre a renovao, resciso e durao dos contratos com incio efetivo e
trmino; 3) recente implantao da modalidade de prego que ocorreu aps o ano de 2000; 4)
pequena adeso de rgos que utilizaram a modalidade de prego na contratao de servios
continuados no Estado do Esprito Santo, conforme evoluo dos preges realizados, objeto
desta pesquisa de 2001 a 2005; e 5) dificuldades operacionais de coleta de dados em rgos
que participaram com dados para a pesquisa.
Espera-se que os resultados das anlises deste trabalho tenham inferncia na
parametrizao e melhora na adequao de atributos na utilizao de prego para contratao
de futuras licitaes de servios. Pretende-se com isso, uma maior eficincia do processo para
que seja alcanado o objetivo do principal e agente, que corresponde realizao do objeto
contratado para a Administrao e ao licitante o valor do pagamento correspondente.
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