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29/07/2017 ConJur - Aumento do Fundo de Pobreza no pode ser refletido no Rio Txtil

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CONSULTOR TRIBUTRIO

Aumento do Fundo de Pobreza no pode ser


refletido no Rio Txtil
20 de abril de 2016, 8h00 Imprimir Enviar 109 0 2

PorGustavo Brigago

Ao finalizar a minha coluna anterior, sobre a ilegalidade e


inconstitucionalidade da nova Lei Noel, que, pela segunda vez, determinou a
incidncia do ICMS na extrao do petrleo ocorrida em territrio
fluminense, alertei para o fato de que o estado do Rio de Janeiro enfrenta
graves problemas oramentrios causados no s pela queda da
arrecadao dos royalties do petrleo, cujo preo atingiu patamares de
queda inimaginveis, como tambm pela diminuio da arrecadao de
tributos que decorre da crise econmica de propores inditas pela qual
passamos.
LEIA TAMBM
Tambm sustentei que essas razes fundamentam a necessidade absoluta de CONSULTOR TRIBUTRIO
que o estado do Rio de Janeiro busque solues das quais decorram o Em matria penal, primeiro direito do
urgente equilbrio das suas contas, mas ponderei que preciso ter cuidado ru ser bem acusado
com os meios escolhidos, para que, com a edio de normas tributrias que
CONSULTOR TRIBUTRIO
no sejam condizentes com os mandamentos constitucionais aplicveis, o
Dvidas e incertezas sobre a lei de
estado no acabe por criar ambiente de absoluta insegurana jurdica para
repatriao de recursos
os contribuintes fluminenses.
CONSULTOR TRIBUTRIO
Nesta coluna, tratarei de outra recente norma estadual que, a meu ver,
A nova Lei Noel inconstitucional e
acende a luz amarela a que mencionei acima.
ilegal
Refiro-me ao Decreto 45.607, de 21 de maro de 2016, que, em razo do CONSULTOR TRIBUTRIO
aumento da alquota do Fundo Estadual de Combate Pobreza e s Ao da Fazenda contra acrdo
Desigualdades Sociais (FECP), de 1% para 2%, promoveu acrscimo, tambm administrativo exige vcio formal
de um ponto percentual, na carga tributria a que esto submetidos os
contribuintes optantes pelo regime especial de tributao denominado Rio CONSULTOR TRIBUTRIO
Txtil. De fato, por essa norma, a alquota do ICMS a ser recolhida por tais Quebra de sigilo bancrio pe em
contribuintes passou de 2,5% para 3,5%. risco segurana dos contribuintes

Tanto as normas do FECP quanto as relativas ao Rio Txtil j tiveram a sua CONSULTOR TRIBUTRIO
constitucionalidade questionada perante o Supremo Tribunal Federal.

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No que concerne ao FECP, todos se lembram de Tributao por analogia: o caso do


que ele guarda fundamento nos artigos 82 e 83 ICMS sobre afretamento de navios
dos Atos das Disposies Constitucionais
Transitrias (ADCT), segundo os quais os estados
e o Distrito Federal poderiam criar o referido Facebook Twitter
fundo, cujo financiamento seria feito por meio da
criao de adicional de at dois pontos Linkedin RSS Feed
percentuais na alquota do ICMS incidente sobre
os produtos e servios suprfluos, assim
definidos por lei federal.

Como a Lei 4.506, de 30 de dezembro de 2002,


com alteraes posteriores, instituiu o referido
fundo no Rio de Janeiro sem que tivesse sido editada a lei federal definidora
dos produtos considerados suprfluos, sobre os quais poderiam ser criados
os adicionais de ICMS destinados ao seu financiamento, e ainda determinou,
para algumas hipteses (por exemplo, operaes com energia eltrica), a
aplicao da alquota de 5% (superior, portanto, alquota mxima de 2%
prevista constitucionalmente), contribuintes fluminenses ingressaram em
juzo buscando ver declarada a inconstitucionalidade da exao.

Contudo, essa discusso perdeu fundamento por ter a Emenda


Constitucional 42, de 19 de dezembro de 2003, suprimido a exigncia de
prvia lei federal e, ainda, convalidado os adicionais criados em desacordo
com as normas constitucionais ento em vigor.

Apesar de se tratar de caso de flagrante e desaconselhvel


constitucionalidade superveniente, o STF, em precedentes de ambas as
turmas, considerou boa essa convalidao e, consequentemente, correta a
cobrana do FECP. A soluo definitiva dessa questo, contudo, ainda
depende da concluso do julgamento do Recurso Extraordinrio (RE)
592.152, que se encontra suspenso, no aguardo do voto do ministro Lus
Roberto Barroso.

No que se diz respeito ao Rio Txtil, j tive a oportunidade de demonstrar


neste espaoque o estado de So Paulo ajuizou ao direta de
inconstitucionalidade contra dispositivos da Lei 6.331, de 10 de outubro de
2012, do estado do Rio de Janeiro, sob o argumento de que teriam,
supostamente, criado benefcios fiscais relativos incidncia do ICMS no
previstos em convnio celebrado no mbito do Conselho de Poltica
Fazendria (Confaz), tendo sido a respectiva relatoria entregue ao ministro
Celso de Mello.

Conforme expus na ocasio, o meu entendimento o de que no h


qualquer inconstitucionalidade decorrente da aplicao do Rio Txtil, tendo
em vista que se trata de mero regime tributrio opcional de recolhimento,
ao qual no se pode atribuir a natureza de benefcio, incentivo ou favor
fiscal do qual resulte reduo ou eliminao do ICMS, sendo,
consequentemente, dispensvel a prvia aprovao do Confaz.

De fato, o que se fez por seu intermdio foi simplesmente criar um regime
alternativo de pagamento do imposto, em que o saldo devedor desde logo
atribudo/estimado em 2,5% do valor das operaes realizadas, tornando,
nessas circunstncias, desnecessria a apurao peridica de crditos e
dbitos.

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o mesmo que ocorre, na esfera federal, com a opo outorgada ao


contribuinte para utilizar-se do lucro presumido ou do lucro real, na
apurao do imposto sobre a renda (IR) por ele devido, ou, agora na esfera
municipal, com a legislao do ISS, quando determina que as sociedades
profissionais recolham valor fixo do imposto, ao final de determinados
perodos, em contraposio ao que seria correspondente aplicao da
alquota sobre o respectivo movimento econmico das referidas sociedades.

So situaes em que o contribuinte poder estar pagando mais pelo mtodo


alternativo do que pagaria se utilizasse a apurao tradicional. Para tanto,
bastar que o valor presumido (para o IR) e fixo (para o ISS) seja superior ao
que resultaria da tributao regular do imposto.

Alis, quanto ao ISS, por unanimidade de votos, o STF firmou jurisprudncia


no sentido de que a referida tributao fixa no configura iseno, sequer
parcial. Houve, no caso, segundo o tribunal, mera determinao da base de
clculo do ISS, que elemento pertinente definio das regras relativas
sua incidncia.

Da mesma forma, no h no caso em exame (do Rio Txtil), benefcio fiscal


que enseje a necessidade de prvia aprovao pelo Confaz, pelo que as suas
regras so, a meu ver, constitucionais.

Abstrando-se dessa discusso, o assunto que trago mesa nesta


oportunidade se seria constitucional o aumento de um ponto percentual
da alquota do Rio Txtil, promovido pelo Decreto 45.607/16, com o objetivo
de propiciar o repasse da elevao do FECP de 1% para 2%, determinado
pela Lei Complementar do RJ 167, de 28 de dezembro de 2016.

A lei criadora do Rio Txtil prev a possibilidade desse repasse? O Decreto


45.607/16 estaria extrapolando os seus limites quando determinou esse
aumento de alquota?

Vejamos, abaixo, o que determinam os pargrafos 11 e 12, do artigo 2o, da lei


6331/12, a esse respeito:

Art. 2 O estabelecimento fabricante, de que trata o artigo 1 desta


Lei e que por ela optar, dever recolher o Imposto sobre
Operaes Relativas Circulao de Mercadorias e sobre
Prestaes de Servios de Transporte Interestadual ou
Intermunicipal e de Comunicaes - ICMS, equivalente a 2,5%
(dois e meio por cento) sobre o valor contbil das operaes de
sadas realizadas no ms de referncia, observadas as disposies
seguintes.

...

11 - No percentual mencionado no caput deste artigo, considera-


se includa a parcela de 1% (um por cento), destinada ao Fundo
Estadual de Combate Pobreza e s Desigualdades Sociais - FECP,
institudo pela Lei n 4.056, de 30 de dezembro de 2002.

12 - No caso de descontinuidade do fundo a que se refere o


pargrafo 11 deste artigo, a parcela de 1% (um por cento) ser
incorporada no percentual mencionado no caput deste artigo.

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No exame da legislao acima, constata-se que, definida a alquota a ser


utilizada para o clculo do valor a ser mensalmente recolhido a ttulo de
ICMS (de 2,5%), os dispositivos transcritos determinam que, nesse
percentual, est includa a parcela destinada ao FECP, que ser a ele
agregada caso o referido fundo seja descontinuado.

Ou seja, o que est previsto e normatizado to-somente a situao em que


h a extino, ou, no mximo, a diminuio da parcela destinada ao FECP,
hipteses em que haver a sua incorporao na alquota de 2,5%, acima
referida.

No h dvida, portanto, de que a parcela relativa quele fundo est


inserida na alquota de 2,5% de ICMS devido por quem esteja se valendo das
regras do Rio Txtil, e que, no caso de sua extino ou diminuio, o
respectivo valor ser convertido na alquota do imposto a ser recolhido.

O que no est determinado pela referida lei se tambm seria possvel a


aplicao de regra semelhante s hipteses de aumento da alquota
definidora da parcela destinada ao FECP, como ocorre no caso em exame.

Note-se, ainda, que, mesmo que houvesse tal determinao, a lei tambm
teria se omitido em relao proporo em que a referida converso
poderia se dar.

No que concerne omisso relativa ausncia de norma expressa sobre o


que deve ser feito na hiptese de aumento da alquota relativa ao FECP, no
me parece que ela possa ser suprida por meio de mera ilao ou aplicao
analgica da regra legal existente, que, como visto, trata exclusivamente da
situao oposta ora examinada: diminuio ou extino da referida
participao. De fato, a aplicao analgica da lei tributria possvel, mas
desde que dela no decorra exigncia de tributo no prevista em lei
(pargrafo primeiro do artigo 108 do Cdigo Tributrio Nacional).

Por outro lado, como notrio, por fora dos princpios constitucionais da
legalidade e da tipicidade cerrada, os elementos relativos instituio ou
majorao de tributos devem estar contidos expressa e exclusivamente em
lei, no podendo o contribuinte ser constrangido a pagar qualquer valor
cuja determinao no seja decorrente de norma dessa natureza.

Nesse passo, a parcela de atribuies normativas outorgada ao Poder


Executivo est circunscrita mera regulamentao, por decreto ou normas
complementares (elencadas no artigo 100 do CTN), das regras que tiverem
sido expressamente determinadas por lei, sem que possa haver qualquer
extrapolao desses limites.

o que se depreende do seguinte trecho da ementa do Recurso Especial


(Resp) 665.880, julgado na 1 Turma do Superior Tribunal de Justia, em 14
de fevereiro de 2006, tendo sido relator o ento ministro daquele tribunal
Luiz Fux:

O ato administrativo, no Estado Democrtico de Direito, est


subordinado ao princpio da legalidade (CF/88, artigos 5, II, 37,
caput, 84, IV), o que equivale a assentar que a Administrao s
pode atuar de acordo com o que a lei determina. Desta sorte, ao
expedir um ato que tem por finalidade regulamentar a lei
(decreto, regulamento, instruo, portaria, etc.), no pode a

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Administrao inovar na ordem jurdica, impondo obrigaes ou


limitaes a direitos de terceiros.

Tem-se, portanto, que o decreto no pode inovar, no pode criar nem


estabelecer regras que no tenham sido legalmente previstas,
principalmente se, de tais normas, decorrer instituio ou majorao de
tributo.

Da a ilegalidade do decreto em exame. Sem que haja expresso fundamento


na lei de regncia, ele determina que seja agregada alquota do ICMS
devido pelos optantes do Rio Txtil a parcela relativa ao acrscimo da
contribuio ao FECP (de 1% para 2%).

E, mesmo que a possibilidade de tal agregao tivesse sido prevista em lei, o


que se admite apenas por amor ao debate, ainda assim, haveria a segunda
omisso a que me referi acima, relativa proporo em que ela poderia ser
realizada.

Pelo princpio da proporcionalidade e da razoabilidade, forosa , a meu


ver, a concluso de que a definio do valor referente a essa agregao
deveria ser feita na mesma proporo que o aumento de um ponto
percentual mantm com a alquota total regular do imposto (de 19%).
Aplicar-se-ia, portanto, simples regra de trs, em que a alquota de 2,5%
estaria para a alquota de 19%, assim como x estaria para a alquota de
20%. Por esses clculos, a alquota do Rio Txtil passaria de 2,5% para to-
somente 2,63%.

O que no me parece concebvel que esse acrscimo possa ser feito sem
que seja considerada essa proporcionalidade, mediante a simples agregao
desse um ponto percentual referida alquota, como fez o decreto, ao pass-
la de 2,5% para 3,5%.

Outro aspecto que flagra a inconstitucionalidade das regras criadas por esse
decreto a determinao nele contida de que as suas regras produziriam
efeitos imediatos.

De fato, mesmo que o aumento que ele proporciona no configurasse


absoluta extrapolao de limites da lei que lhe serve de fundamento, e que,
abstraindo-nos dessa irregularidade, a alquota por ele fixada tivesse
atendido aos parmetros de proporcionalidade acima referidos, por se tratar
de incontestvel aumento de tributo, tais regras teriam que ter respeitado o
princpio constitucional da anterioridade, o que impossibilita a pretendida
cobrana imediata do tributo.

Poder-se-ia alegar, quanto a esse aspecto especfico, que, por se tratar de


diminuio de benefcio fiscal (j que h um aumento da alquota
supostamente beneficiada), no seria necessria a observncia desse
princpio constitucional no aumento proporcionado pelo decreto.

E isso seria dito com base em precedentes do STF no sentido de que as regras
relativas revogao de isenes poderiam produzir efeitos imediatos (sem
observncia das regras de anterioridade), tendo em vista que, no Direito
brasileiro, o instituto da iseno configuraria mera excluso do crdito
tributrio, e no da incidncia do imposto em si. Consequentemente, a
referida revogao no produziria o efeito de criar nova incidncia,

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deixando de estar presente, portanto, a situao que tornaria necessria a


observncia do referido princpio constitucional.

A meu ver, esse argumento no prospera por trs razes:

(a) em primeiro lugar, porque, como lembrado no incio desta


coluna, o Rio Txtil no configura benefcio fiscal, mas mero
regime alternativo de recolhimento de ICMS (semelhante ao lucro
presumido);

(b) em segundo lugar, porque mesmo que fosse benefcio fiscal, ele
no teria natureza de iseno, a qual seriam aplicveis os
precedentes acima referidos; e

(c) em terceiro lugar, porque a jurisprudncia recente tem sido no


sentido de determinar a aplicao do princpio da anterioridade,
mesmo quando se trate de revogao de benefcios fiscais. Nesse
sentido, a ementa abaixo transcrita:

Imposto Sobre Circulao De Mercadorias E Servios Decretos


N 39.596 E N 39.697, De 1999, Do Estado Do Rio Grande Do Sul
Revogao De Benefcio Fiscal Princpio Da Anterioridade
Dever De Observncia Precedentes. Promovido aumento indireto
do Imposto Sobre Circulao de Mercadorias e Servios ICMS por
meio da revogao de benefcio fiscal, surge o dever de
observncia ao princpio da anterioridade, geral e nonagesimal,
constante das alneas b e c do inciso III do artigo 150, da Carta.
Precedente Medida Cautelar na Ao Direta de
Inconstitucionalidade n 2.325/DF, de minha relatoria, julgada em
23 de setembro de 2004. MULTA AGRAVO ARTIGO 557, 2, DO
CDIGO DE PROCESSO CIVIL. Surgindo do exame do agravo o
carter manifestamente infundado, impe-se a aplicao da multa
prevista no 2 do artigo 557 do Cdigo de Processo Civil.
(Recurso Extraordinrio 564.225 AgR, relator ministro Marco
Aurlio, Primeira Turma,julgado em 02.09.2014)

Em suma, as regras do Decreto 45.607/16 aqui examinadas so ilegais


porque delas decorre aumento de tributo no possibilitado pela lei de
regncia e definido em padres que escapam razoabilidade e
proporcionalidade que deveriam baliz-lo. E mesmo que legal fosse o
referido aumento, ter-se-ia que respeitar o princpio da anterioridade, o que
no ocorreu na hiptese.

Como afirmei no incio desta coluna, todos esperamos que as dificuldades


oramentrias pelas quais passa o estado do Rio de Janeiro sejam todas
integralmente resolvidas, mas no por meio de regras que causem ainda
mais insegurana jurdica aos j combalidos contribuintes fluminenses.

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Gustavo Brigago scio do escritrio Ulha Canto, presidente da Associao Brasileira de


Direito Financeiro (ABDF), presidente da Cmara Britnica do Rio de Janeiro (BRITCHAM-
RJ), conselheiro da OAB-RJ, diretor de Relaes Internacionais do Centro de Estudos das
Sociedades de Advogados (Cesa) e professor em cursos de ps-graduao na Fundao
Getulio Vargas.

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Revista Consultor Jurdico, 20 de abril de 2016, 8h00

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