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La programmation urbaine, entre projet politique et projet urbain

Franois Meunier et Maryne Buffat

La spcialisation des mtiers parmi les producteurs de ville conduit une standardisation des
produits urbains. Repenser la programmation comme un processus daccompagnement des projets
en y impliquant les sciences humaines permettrait de davantage singulariser les projets urbains et
de mieux articuler toutes les dimensions des projets de ville.

Les annes 1980 marquent, en France, le passage dune politique damnagement centralise un
urbanisme de projet. Au plan rglementaire, la loi de dcentralisation de 1983 confre aux
collectivits territoriales une autonomie en matire de planification stratgique. Dans le domaine
oprationnel, ce sont surtout les lois sur la matrise douvrage publique et la passation des marchs
de matrise duvre qui constituent le fer de lance des dmarches de projet urbain 1. Cette prise de
responsabilit des matrises douvrage dans la mise en uvre des oprations durbanisme a entran
une multiplication des mtiers du conseil et de lexpertise urbaine, de la promotion immobilire, des
ingnieries spcialises (Zetlaoui-Lger 2009). Trente ans aprs, il en rsulte une complexification
du systme des acteurs, mais aussi des attentes de la socit civile, en matire durbanisme et
damnagement.
Dans la pratique, on constate que la dconnexion croissante entre les objectifs des matrises
douvrage et les modalits de ralisation oprationnelle des projets se rvle tre un cueil majeur
des projets urbains complexes. Nos expriences de projets mens en bureaux dtudes et en
collectivits territoriales nous conduisent ainsi nous interroger sur les formes actuelles
dorganisation des dmarches de projet urbain. En filigrane, il sagit de mettre en dbat les
conditions de la responsabilit politique des matrises douvrage dans le cadre doprations qui
engagent des relations conomiques, politiques et contractuelles de plus en plus imbriques entre
sphre publique et sphre prive. Dans ce contexte, la programmation urbaine peut-elle contribuer
maintenir une continuit entre les objectifs sociaux et politiques dun projet urbain et lopration
damnagement dont il fait lobjet ?

La programmation urbaine : comment dfinir le cahier des charges dun projet

La notion de projet urbain sest impose dans le champ de la production urbaine par
opposition aux paradigmes fonctionnalistes et normatifs qui avaient structur lamnagement
jusqu la fin des annes 1960 (Hayot et Sauvage 1997). De faon gnrale, elle consiste dfinir
une mthode pour permettre quun projet soit en adquation avec ses diverses finalits sociales,
conomiques et environnementales, plutt qu tablir un modle damnagement ou une forme
urbaine prdtermins (Ingallina 2010). Cette dmarche peut tre dcompose en trois grandes
composantes : le programme, la prfiguration (ou conception) et la ralisation oprationnelle qui
inscrit le projet dans la ralit urbaine (Avitabile 2005). Dans le champ des savoirs et des savoir-
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Dans le domaine oprationnel, la loi franaise dite loi MOP de 1985 relative la matrise douvrage publique
et ses rapports avec la matrise duvre prive distingue juridiquement, pour les oprations de construction, les
responsabilits de la matrise douvrage et de la matrise duvre.

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faire professionnels, un processus de division technique et sociale du travail a conduit, au cours des
annes 1960, lautonomisation de la programmation par rapport la conception (Allgret et al.
2005) et lopration. En France, la loi MOP a ainsi plac la programmation sous la responsabilit
de la matrise douvrage.
Techniquement, la programmation peut ds lors tre dfinie comme une dmarche daction
rationnelle, une mthode de rsolution des problmes, de dfinition des besoins et des contraintes
(Zetlaoui-Lger 2009) relative une opration et se soldant par la rdaction dun programme/cahier
des charges prcdant la phase de formalisation spatiale. Les contenus programmatiques
dsignent ainsi les types dusages2 (Zetlaoui-Lger 2002), les fonctions et les dimensionnements
gnraux dun espace amnager, qui conditionnent en amont les principes formels de la
conception.

Mettre le projet de vie au centre de la programmation

Lactivit de programmation ne peut toutefois se rsumer la production dun cahier des charges.
Dans un contexte de diversification des modes de vie, mais aussi de multiplication des vocations
possibles et des chelles dinscription dun site urbain, elle doit plutt affirmer son rle de
dfinition, laide des acteurs concerns, des modles dorganisations sociales et fonctionnelles
susceptibles de structurer, dexploiter et danimer les diffrents espaces dun territoire. Dans ce but,
elle mobilise les expertises des sciences humaines et politiques pour articuler, ds lamont dun
projet, les problmatiques lies la conception des formes urbaines celles des dynamiques
sociales et conomiques dun territoire.
titre dexemple, le dveloppement dactivits lies lagriculture de proximit en milieu
priurbain demande lurbaniste-programmiste de clarifier et de partager les objectifs et les
performances attendues par la matrise douvrage et les acteurs associs : sagit-il de prenniser
lactivit agricole dune commune dans un objectif de rentabilit, en dimensionnant de larges
espaces naturels lchelle des besoins de lagriculture intensive ? Faut-il rinsrer certains
espaces au sein dune filire de productions locales pour des dbouchs plus restreints, en
organisant leur distribution autour dun site de march, lieu dchanges et de commerce pour la
population locale ? Ou sagit-il plus simplement de mettre disposition des habitants des jardins
partags grs en coproprit ? En permettant de prciser les vocations urbaines, les typologies
dusages et les dimensionnements des lieux, les notions dactivits, de fonctions et dchelles se
retrouvent au cur de la conception et de lexploitation des espaces occuper.
Ce processus, ncessairement collaboratif, de mise en adquation des objectifs et des usages de
lespace renvoie la notion de projet de vie . Forge par Jacques Allgret (1998), celle-ci
dsigne lensemble des organisations sociales, conomiques et spatiales permettant dassurer le
fonctionnement dun territoire. Le projet de vie ne dcrit donc ni un modle, ni une forme urbaine
prdtermine ; il nest pas non plus une rponse purement technique ou architecturale une
problmatique dconomie urbaine. Son laboration relve plutt dune forme de rationalit
procdurale3 favorisant lappropriation des enjeux par les acteurs et ayant pour fin lapplication du
projet politique de la collectivit dans le projet urbain.

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Jodelle Zetlaoui-Lger dfinit la notion dusage comme suit : La notion dusage apparat trop partielle pour
voquer les rapports des individus un espace : sa connotation reste trs instrumentale et consumriste, faisant
oublier les dimensions plus affectives et symboliques relatives lhabiter (au sens de Bachelard ou de Heidegger).
Il est donc important de lui associer la notion dappropriation (Zetlaoui-Lger 2002).
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Pour le sociologue Raymond Boudon, la rationalit procdurale se distingue de la rationalit substantielle au sens o
la premire dfinit les rgles et procdures dun raisonnement valide tandis que la seconde dfinit le contenu dun
ensemble de principes compatibles entre eux (Boudon 2011, p. 103). Dans un registre similaire, la notion de
rationalit procdurale peut tre applique dans le champ des thories de la justice. Elle a notamment t dveloppe
par le philosophe John Rawls dans sa thorie de la justice comme quit (Rawls 1971).

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Les sciences humaines et politiques au service du management de projet

Lobjectif est donc de substituer dans la dmarche de projet urbain une logique de processus
collectif la logique de produit. Lexprience montre, en effet, que le dcalage entre les temps
politiques et techniques des projets, ainsi que le dcoupage des expertises, conduisent
insidieusement la standardisation des propositions. La segmentation en squences entrane une
dconnexion entre les objectifs des politiques publiques exprims en amont et les ralits sociales et
oprationnelles du territoire.
Retrouver une continuit entre le projet politique et le projet urbain suppose alors dimaginer des
formes dingnieries et des dispositifs dacteurs singulirement adapts au contexte urbain. Cela
implique, notamment, une responsabilisation de la matrise douvrage afin quelle soit en mesure
daffirmer son positionnement comme acteur public du territoire. Dans cette perspective, lactivit
de programmation urbaine peut tre pense comme une dmarche transversale dassistance
matrise douvrage, plutt que comme une squence technique uniquement focalise sur un thme
(habitat, quipement, etc.) : son rle est dorganiser le processus de synthse entre les objectifs
politiques et techniques des acteurs et des ingnieries spcialises de lurbanisme.
Le recours aux expertises des sciences humaines et politiques prsente alors un intrt majeur :
elles apportent aux dcideurs et aux acteurs des donnes et des variables explicatives des
orientations stratgiques et programmatiques du projet susceptibles dclairer les arbitrages
politiques. Pour que ces analyses prennent tout leur sens, elles doivent sarticuler aux contributions
de la socit civile, des acteurs conomiques, des partenaires institutionnels, et des bureaux
dtudes.

Pour lautonomie de la programmation et de la conception

Ce type de positionnement et dexpertise nest lgitime et possible qu travers une indpendance


de la programmation urbaine vis--vis de la conception et de lopration. La confusion de ces rles
place trop souvent les acteurs dans la situation dtre juges et parties, au risque dune formulation
des propositions sous la forme de produits rpliqus de territoire en territoire. Symtriquement, si la
programmation se rfre la stratgie dune matrise douvrage particulire, la prfiguration du
projet doit alors pouvoir laisser place limagination productive du concepteur, qui conditionne
linvention des formes de lespace. La diffrence de nature entre ces activits justifie leur
autonomisation respective. Elle doit permettre de dployer les outils danalyse et les modalits dun
dialogue articulant plus finement le projet politique territorialis, le projet de vie et le projet urbain.
Ce principe dune autonomie contractuelle de la programmation et de la conception, de mme
que lide dune programmation urbaine associant expertise et management de projet,
correspondent deux formes de rationalit procdurale qui participent la transparence et
lefficience du projet urbain. La premire renvoie au principe dquilibre des pouvoirs, qui diminue
les risques de conflits dintrts entre matrise douvrage et matrise duvre, ainsi quentre
programmation, conception et ralisation. Ce principe ne signifie pas segmentation du processus et
subordination des squences, les unes par rapport aux autres. Au contraire, il rend possible
davantage de transversalit en organisant la simultanit de la programmation et de la conception
pour mieux armer les dcideurs et les acteurs face aux modles de commercialisation des
oprateurs. La seconde renvoie lide dintrication entre processus participatif et expertises
thmatiques au sein dune mme activit de programmation. Ce principe favorise la transparence du
processus dcisionnel de la matrise douvrage, en obligeant les diffrentes parties prenantes
clarifier collectivement leurs enjeux dans le projet.
Ces principes permettent de mieux soutenir et faire aboutir les ambitions politiques, sociales et
environnementales des projets urbains complexes. Leur mise en uvre suppose le recours des
outils et des modes dorganisation nouveaux, beaucoup plus processuels, singuliers chaque

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opration. Ils demandent aussi de redfinir la place des citoyens dans la construction des projets
urbains, travers des formes de participation moins thmatiques ou expertes et plus politiques.

Bibliographie
Allgret, Jacques. 1998. LEncadrement et la formulation de la commande architecturale, tudes de
cas, Paris : Plan urbanisme, construction, architecture (PUCA).
Allgret, Jacques, Mercier, Nathalie et Zetlaoui-Lger, Jodelle. 2005. LExercice de la
programmation architecturale et urbaine en France. tat de la construction et de la
spcification des savoir-faire des professionnels de la programmation. Analyse du processus de
professionnalisation, Paris : PUCA/cole nationale suprieure darchitecture de Paris-
La Villette.
Avitabile, Alain. 2005. La Mise en scne du projet urbain, Paris : LHarmattan.
Boudon, Raymond. 2011. La Rationalit, Paris : Presses universitaires de France.
Hayot, Alain et Sauvage, Andr (dir.). 1997. Le Projet urbain : enjeux, exprimentation et
professions. Actes du colloque de Marseille, Paris : ditions de la Villette.
Ingallina, Patrizia. 2010. Le Projet urbain, Paris : Presses universitaires de France.
Rawls, John. 1971. A Theory of Justice, Cambridge (Massachusetts) : Harvard University Press.
Zetlaoui-Lger, Jodelle. 2002. Modalits dapplication de dmarches programmatiques concertes
et participatives pour des projets de proximit, Paris : Dlgation ministrielle de la ville/
Universit Paris-12 Val-de-Marne.
Zetlaoui-Lger, Jodelle. 2009. Lexercice de la programmation architecturale et urbaine en
France , in Biau, Vronique et Tapie, Guy (dir.), La Fabrication de la ville, Paris : Parenthses,
p. 87-101.

Franois Meunier est diplm de lcole nationale suprieure darchitecture de Paris-La Villette. Il
est galement urbaniste OPQU et form aux dimensions environnementales de lamnagement et de
la construction. Il est le co-fondateur et grant dAttitudes urbaines, agence dassistance la
matrise douvrage en programmation urbaine et architecturale. Il enseigne lInstitut durbanisme
de Paris et lcole nationale suprieure darchitecture de Paris-Malaquais et co-anime le rseau
dAptitudes urbaines et ses formations la programmation urbaine.
Il a publi de nombreux articles, dont Programmation urbaine : retour sur lexprience de Flers,
Prix ACAD 2009 (Traits urbains, 2010) et Le paradoxe de la programmation urbaine
(Urbanisme, 2010).

Maryne Buffat est diplme en sociologie et philosophie politique et thique luniversit Paris-4
Sorbonne, et en urbanisme et programmation lInstitut durbanisme de Paris. Charge de
programmation urbaine en bureau dtudes puis la communaut dagglomration de Saint-
Quentin-en-Yvelines, elle tudie leffet de lvolution des systmes dacteurs, des mthodes et des
concepts de lurbanisme sur la fabrication des espaces urbains.

Pour citer cet article :


Maryne Buffat & Franois Meunier, La programmation urbaine, entre projet politique et projet
urbain , Mtropolitiques, 28 mai 2014. URL : http://www.metropolitiques.eu/La-programmation-
urbaine-entre.html.

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