Académique Documents
Professionnel Documents
Culture Documents
852/2015-8
1
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 010.852/2015-8
RELATRIO
2
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 010.852/2015-8
3
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 010.852/2015-8
14. A Rodes Engenharia e Transportes Ltda. declara que todos os aditivos quando
apresentados j esto devidamente analisados e aprovados pelo corpo tcnico e jurdico da Seduc/TO,
rgo contratante, sendo a empresa receptora de ordem administrativa e ficando na obrigao de
execut-los, convicta que todos os atos foram legalmente procedidos (pea 206).
15. A Sabina Engenharia Ltda. alegou em sua manifestao que a obra foi paralisada
inmeras vezes, a requerimento da Administrao Pblica, na maioria das vezes por alegada falta de
dotao oramentria, somando informao de que a contagem do prazo para concluso da obra foi
suspensa nos perodos de paralisao (pea 207).
16. A Rio Sono Construes e Topografia Ltda. objetou a possibilidade de concesso de
medida acautelatria arrimando-se nos seguintes argumentos (pea 220):
i) que a empresa no deu motivo para nenhuma paralisao, acrescentando que todas
elas ocorreram por determinao de rgo integrante da estrutura do Estado do Tocantins;
ii) aduziu enunciados da doutrina versando sobre a distino de contratos a prazo certo
e contratos por escopo;
iii) transcreveu a ementa do Parecer 13/2013/CPCL/DEPCONSU/PGF/AGU;
iv) noticiou deciso do TCU supostamente pertinente ao assunto, exarada por meio do
Acrdo 3131/2010-TCU-Plenrio;
v) anotou os termos do Sumrio de Acrdo 4/2011, emitido no mbito do Tribunal de
Contas do Estado do Tocantins (TCE/TO); e
vi) mencionou o teor da Smula 191, da jurisprudncia do TCU, supostamente como de
teor favorvel conveno da contagem de prazo que a Seduc/TO adotou nos contratos objeto da
fiscalizao.
Anlise da resposta Oitiva
17. Exibe-se flagrante contradio quando, ao mesmo tempo, a interessada recorre
distino doutrinria de contratos a prazo certo e contratos por escopo, bem como Ementa do
Parecer 13/2013/CPCL/DEPCONSU/PGF/AGU. Dizemos isso com segurana porque nos enunciados
dos itens I e III da Ementa do Parecer supracitado (pea 254, p. 1) esto fixados entendimento de que
os contratos administrativos classificados como de escopo sujeitam-se a prazos determinados de
vigncia, assim como todo e qualquer contrato administrativos e que no se admite prorrogao de
contrato administrativo depois de encerrada sua vigncia, ainda que se trate de contrato de escopo,
respectivamente.
18. Por outro lado, a referncia ao Acrdo 3131/2010-TCU-Plenrio no lhe
aproveitvel porque os casos examinados na auditoria no se amoldam situao objeto daquele
aresto. No item 7 do Voto que integra o decisum, o Relator pondera para aquele caso concreto que a
celebrao de aditivos aps o prazo vigencial ocorreu em apenas um contrato, de baixssimo valor,
sem consequncia mais grave para quaisquer das partes, acrescentando que a Auditoria Interna e a
Procuradoria Jurdica da entidade emitiram pareceres favorveis, embora alertando para a
intempestividade dos ajustes.
19. Nos casos apontados no Relatrio de Auditoria (pea 167, Achado II.3) emitido nestes
autos, a celebrao de aditivos de modificao de valor e de prazos de vigncia, bem como a
ocorrncia de duas rescises contratuais, foi generalizada (pea 21), envolvendo trs convnios
distintos e mais de duas dezenas de contratos, considerando que aqueles que foram rescindidos foram
substitudos por novos instrumentos para reger a relao com as novas contratadas.
20. Ademais, o Relator da deliberao suscitada pela Rio Sono Construes e Topografia
Ltda. destacou expressamente que a remansosa jurisprudncia do TCU no era condizente com a tese
da defesa de que o aditamento de prazo no seria necessrio nos chamados contratos de escopo (item
8, do Voto que acompanha o Acrdo 3131/2010-TCU-Plenrio), vez que isso significaria legitimar
contratos com prazo indeterminado, situada vedada pelas disposies do art. 57, da Lei 8.666/1993.
21. Fica patente, pois, que a supresso das multas aplicadas aos recorrentes no processo
apuratrio que deu azo prolao do Acrdo 3131/2010-TCU-Plenrio no deixou de considerar a
4
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 010.852/2015-8
celebrao de atos contratuais aps o trmino da vigncia como irregularidades mas, no caso
especfico, modulou a deliberao desta Corte de Contas em razo da reprovabilidade, da
materialidade do valor envolvido, do fato de tratar-se de caso isolado e de existirem unidades internas
da entidade jurisdicionada que j apontavam vcio no procedimento que, somado constatao pelo
TCU, reuniam circunstncias capazes de impedir a reiterao das inquinaes.
22. Por outro lado, a aluso s deliberaes consignadas no Sumrio de Acrdo 4/2011,
do Pleno do TCE/TO, tambm no socorre as pretenses da Rio Sono no contexto da oitiva. A
informao veiculada no Portal do TCE/TO e na Ata da Sesso na qual a deliberao foi proferida
revelam que at os apostilamentos de preos efetivados fora do prazo de vigncia do contrato so
considerados ilegalidades por aquele Colegiado oportunizando, inclusive, a aplicao de multa aos
responsveis.
23. As referncias Smula 191, do TCU, tambm no favorecem a tentativa de impedir o
deferimento da medida cautelar. Aprovada em 26/10/1982, a compreenso adequada do sentido dessa
Smula foi se aperfeioando ao longo do tempo, especialmente aps a promulgao da Lei 8.666/1993
(de 21/6/1993). Comprova-se isso pelo teor do Relatrio e do Voto que precederam a prolao do
Acrdo 2143/2015-TCU-Plenrio, conforme excertos abaixo:
Relatrio
[...] 197. Portanto, segundo inteligncia dessa comisso, ultrapassado o prazo de vigncia de um
contrato administrativo sem a tempestiva prorrogao, extingue-se o contrato formal, inaugurando uma
situao de existncia (pendncia) de obrigaes lastreadas em mero contrato verbal e com prazo
indeterminado, irregularidade a ser sanada por meios juridicamente admissveis.
198. sabido que o contrato administrativo sempre bilateral e, em regra, formal. Assim no que
diz respeito matria aditamento importante que a administrao pblica diligencie para que as assinaturas
dos termos de aditamento sejam promovidas at o trmino da vigncia contratual, uma vez que, aps o decurso
do prazo, numa viso positivista, o contrato considera-se extinto.
199. Nessa esteira tambm o entendimento desta Corte de Contas, consubstanciado na Smula
191, segundo a qual indispensvel a fixao dos limites de vigncia dos contratos administrativos, de forma
que o tempo no comprometa as condies originais da avena.
Voto
[...] 4. Em atendimento s comunicaes processuais efetuadas os responsveis e as partes
interessadas apresentaram suas razes de justificativa e manifestaes, cuja anlise objeto do presente
julgamento. Em sntese, as ocorrncias referem-se a: 1) acrscimos e supresses em percentual superior ao
legalmente permitido; 2) projeto executivo deficiente; e 3) termo aditivo assinado aps o trmino da vigncia
do contrato.
5. Registro, desde j, a minha concordncia com a percuciente anlise e com a proposta de
encaminhamento apresentada pela Secretaria de Fiscalizao de Infraestrutura Porturia, Hdrica e
Ferroviria (SeinfraHid), transcrita no relatrio precedente, e incorporo os argumentos expendidos pela
unidade tcnica s minhas razes de decidir (sem os grifos no original).
24. Continuando a anlise das manifestaes na ordem cronolgica de protocolizao na
Secex-TO, a Construtora Rio Tranqueira Ltda. laconicamente discorre que apenas cumpriu as vrias
ordens de paralisao e de reincio de servios, muitas vezes arcando com prejuzos de mo-de-obra e
ou outras despesas relacionadas a tais fatos (pea 225).
25. J a Nasa Construtora Ltda. foi mais percuciente em sua manifestao, arrimada nas
seguintes bases (pea 226):
i) que atrasos nos pagamentos, falta de dotao oramentria, atrasos nos repasse a
cargo do FNDE e alteraes no projeto original foram as circunstncias mais comuns para as
inmeras paralisaes das obras, sempre motivados por culta da Administrao;
ii) afirma que no Acrdo 1980/2004-TCU-1 Cmara (TC 12.222/2001-0) foi proferido
entendimento de que a extino de contrato firmado opera-se somente com a concluso de seu objeto
e recebimento pela Administrao;
5
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 010.852/2015-8
6
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 010.852/2015-8
7
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 010.852/2015-8
8
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 010.852/2015-8
contratos ora impugnados, materializadas aps a fase de execuo da auditoria, tendo em vista que os
entendimentos e concluses preliminares da equipe de fiscalizao, bem como todos os documentos e
fundamentao utilizada so de conhecimento do gestor estadual e de sua assessoria desde o incio de
agosto do ano em curso (peas 182, 192, 193 e 201).
45. A oficializao da Diligncia (peas 260-261) gerou resposta direta do destinatrio
(pea 262). O conjunto circunstancial que justificou a proposio dessa medida processual, em
conjunto com as respostas obtidas comportam a seguinte contextualizao:
i. todas as dezenove obras (pea 17) j estavam paralisadas quando o atual dirigente da
Seduc/TO estadual foi nomeado para o cargo, em 1/1/2015 e continuavam paralisadas na fase de
execuo da auditoria (1 a 12/6/2015);
ii. exceo da obra da escola de tempo integral no Loteamento Nova Araguana, em
Araguana/TO, objeto do contrato firmado com a Construtora Serra Alta. Ltda. e inserida no escopo
do Convnio 700230/2008 (pea 262, p. 7, letra b), todas as demais mantiveram-se paralisadas aps
tomar conhecimento dos resultados da auditoria, responder oitiva (agosto/2015), protocolizar
elementos adicionais (outubro/2015) e responder derradeira diligncia (novembro/2015);
iii. justamente sobre o preo e o aditamento de valor relacionados obra conduzida pela
Construtora Serra Alta. Ltda. foram suscitados substantivos indcios de irregularidades no Relatrio
de Auditoria (pea 167, itens 138 a 143);
iv. contrape-se lgica geral da UJ que todos os demais contratos continuaram
suspensos, sob insistente argumento de ser medida ponderada em funo do curso das apuraes da
Auditoria, contudo, esse especfico contrato furta-se de tal conjetura;
v. como a resposta Diligncia demonstra que no houve aditamentos de qualquer
natureza envolvendo os contratos de execuo de obras relacionados aos Convnios 806068/2007 e
657644/2009 (pea 262, p. 8, letra c) inafastvel deduzir que a UJ acolheu a postulao da equipe
de auditoria de que os dez contratos pertinentes ao primeiro dos ajustes ora citados estavam extintos,
de fato e de direito, e que os dois contratos do segundo ajuste retro tambm j se exauriram, mesmo
considerando o prazo mais alongado (19/6/2015) a que se chegava a partir da redao - impugnada
pela equipe de auditoria - dos aditivos de prazo que a Seduc/TO celebrou alterando os Contratos
287/2012 e 288/2012 (pea 21);
vi. comparando dados atinentes s vigncias contratuais reunidos pela equipe de auditoria
(pea 21) com as alteraes ocorridas via aditamentos informadas pelo atual titular da Seduc/TO
(pea 262, p. 8, letra c), circunscritas aos contratos que integram o rol de obras do Convnio
700230/2008, emergem inferncias que precisam ser relatadas, quais sejam:
a. os aditivos de prazo que alteraram os contratos 110/2013, 49/2013 e 62/2013,
supostamente celebrados em 8, 15 e 28/4/2015, respectivamente, no foram informados ou
apresentados equipe de auditoria na fase de execuo (1 a 12/6/2015);
b. segundo a Seduc/TO, os aditivos acima tiveram seus resumos publicados na imprensa
oficial ente 26 e 31/8/2015. Alm de flagrante descumprimento do prazo legal taxativamente
estipulado no pargrafo nico, do art. 61, da Lei 8.666/1993, maculando-lhes o aspecto da eficcia
jurdica, as publicaes ocorreram teriam sido providenciadas poucos dias aps tomar conhecimento
do Relatrio de Auditoria e da comunicao de oitiva, no sendo mera ilao admitir que foram
providncias intempestivas tendentes a manter vivos questionados vnculos contratuais, utilizando
ardis formais;
c. sem esquecer dos assomos de encarecimento incongruente da obra contratada
Construtora Serra Alta Ltda., referido em subitem antecedente, informa-se da firmatura de outro
aditivo que resultaria em novo incremento de custo, alm de prorrogao de prazo, pactuado em
16/6/2015. Mesmo que restasse consagrada a interpretao da Seduc/TO sobre o termo final da
vigncia desses contratos, o prazo final teria ocorrido em 4/5/2015 (pea 21), de modo que seria
ineficaz por pretender gerar alteraes em instrumento contratual extinto;
9
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 010.852/2015-8
10
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 010.852/2015-8
11
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 010.852/2015-8
12
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 010.852/2015-8
13
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 010.852/2015-8
(Achado II.4);
ii. a incluso no processo administrativo que acoberta o contrato de execuo da obra do
termo de recebimento provisrio e/ou definitivo da escola construda em Almas/TO, com recursos do
Convnio 806068/2007 (Siafi 601460), celebrado com o Fundo Nacional de Desenvolvimento da
Educao, elemento essencial ao controle das obrigaes entre os contratantes e prestao de
contas perante o Concedente (Achado II.4);
iii. para evitar responsabilizao direta, por no representar informao que represente a
verdade material, modifique no Sistema Integrado de Monitoramento, Execuo e Controle do
Ministrio da Educao (Simec) o status da situao das obras de construo das escolas em
Aparecida do Rio Negro/TO, Combinado/TO e Filadlfia/TO, todas custeadas com recursos do
Convnio 806068/2007 (Siafi 601460), at que de fato estejam concludas e que sejam saneadas
pendncias ou vcios construtivos, dentre os quais a falta de limpeza final do canteiro e
desmobilizao das instalaes provisrias das construtora, parcialidade ou ausncia de instalaes
eltricas e de rede lgica, ausncia de fixao de tampas de bacias sanitrias, sifes, torneiras e
outros utenslios das instalaes hidrossanitrias, balces em granito mal instalados ou instalados de
forma a oferecer risco de quebra imediata, calhas de coleta de guas pluviais lanadas contra
paredes e janelas, rachaduras greves em paredes, em estruturas de concreto e em pisos de granitina,
ausncia de subestaes expostas tipo trafo 150 KVA (ocasionando insuficincia e instabilidade da
rede eltrica), sem prejuzo de que avaliaes em conjunto dessa Secretaria e das construtoras
resultem em instalao de itens ou correo de defeitos ora no mencionados; (Achado II.4);
iv. a auditoria objeto destes autos verificou negligncia envolvendo essa Secretaria de
Estado para requerer de seus contratados, particularmente daqueles para cuja remunerao
concorreram recursos federais repassados em funo dos Convnios 806068/2007 (Siafi 601460),
700230/2008 (Siafi 639550) e 657644/2009 (Siafi 655688), no sentido de requerem tempestivamente a
apresentao de garantias de execuo contratual previstas nos editais de licitaes e nos contratos,
receberem garantias por valores inferiores ao devido, inexigir garantias complementes em casos de
incremento do valor contratual em decorrncia de aditamentos, bem como para comprovar por meio
de aplices a contratao de seguros contra riscos de engenharia (Achado II.4);
v. poder acarretar a responsabilizao de gestores dessa Secretaria, em fiscalizaes
subsequentes, negligncia quanto comprovao de anotao de responsabilidade tcnica para as
atividades de superviso e fiscalizao de obras custeadas com recursos federais, consoante
enunciado da Smula 260, desta Corte de Contas (Achado II.4);
vi. as consultas dirigidas ao Instituto Natureza do Tocantins (Naturatins) versando a
respeito da necessidade ou no de licenciamento para a construo das escolas deve, para maior
transparncia e rapidez da anlise, informar a estimativa do pblico usurio a ser atendido
diariamente nos estabelecimentos (corpo diretivo, docentes, discentes, auxiliares dos servios
escolares, contratados e etc.), tendo presente as disposies dos arts. 27, 28, 30, 32 e inciso IV, do
art. 79, todos da Resoluo 07/2005, do Conselho Estadual do Meio Ambiente (Coema) (Achado II.4);
vii. a paralisao de todas as obras que integram o rol de aes dos Convnios
806068/2008 (Siafi 601460), 700230/2008 (Siafi 639550) e 657644/2009 (Siafi 655688) quando h,
incontroversamente, disponibilidade de recursos financeiros vinculados para quitar saldos pendentes
de medies aprovadas, para dar continuidade ou mesmo para concluir obras mais adiantadas,
ofende os princpios da moralidade e da eficincia, aos quais devem estar jungidos todos os atos dos
gestores pblicos (Achado II.4);
viii. em avaliao perfunctria, o percentual obtido (54,71%) entre a soma das medies
aprovadas em favor das Rodes Engenharia e Transportes Ltda. (at a stima medio no caso do
Contrato 287/2012 e at a oitava medio relativamente ao Contrato 288/2012) e o valor global
pactuado entre as partes por meio do Convnio 657644/2009 (Siafi 655688) indicativo de
incompatibilidade entre o que de fato foi realizado e o que j fora aprovado, sendo salutar que se
promovam avaliaes mais criteriosas por parte dos representantes dessa Secretaria encarregados do
14
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 010.852/2015-8
15
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 010.852/2015-8
em quaisquer fiscalizaes desta Corte de Contas que envolvam a aplicao de recursos federais
transferidos voluntariamente para rgos ou entidades pertencentes estrutura de outros Entes
subnacionais.
16
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 010.852/2015-8
17
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 010.852/2015-8
de aplicao imediata nas obras, pois em tal medida estaria implcita a ideia de extino dos
contratos, e, portanto, as obras somente poderiam ter sequncia com novas licitaes.
18.4. Quem j lidou com licitaes sabe o quanto complexo e moroso um processo
licitatrio a fim de buscar contrataes de obras que j foram parcialmente executadas em outros
contratos. Ademais, como j dito, existem significativos recursos depositados nas contas dos
convnios, de modo que mant-los parados nas referidas contas enquanto existem obras de inegvel
importncia social em condies de serem concludas, por certo no a medida mais adequada.
18.5. Apenas para reforar, consta informao dada pelo gestor a ttulo de exemplo sobre
o custo de R$ 500.000,00 mensais que o Estado tem que arcar com transporte escolar em determinada
regio, os quais sofreriam sensvel reduo com a concluso daquelas obras (Pea 224, p. 26).
DAS AUDINCIAS PROPOSTAS
19. O auditor props realizao de audincias de dois pareceristas jurdicos que atuaram
emitindo pareceres no decorrer dos procedimentos licitatrios que redundaram na assinatura dos
contratos para execuo das obras, a despeito das irregularidades apontadas no achado II.2 do
relatrio de auditoria.
19.1. Tambm props audincia do presidente da Comisso de Licitao por ter
veiculado avisos iniciais de abertura de licitaes para contrataes de obras para as quais se previa
a utilizao de recursos federais no custeio das despesas decorrentes, com omisses graves
(ausncia de indicao de nmeros de telefone, fax ou e-mail) tendentes a obstaculizar a atrao de
interessados, a busca eventuais pedidos de informaes e esclarecimentos, bem como facilitar a
disponibilizao do prprio edital e seus anexos por meios eletrnicos, circunstncias que podem
ter comprometido a formao de um ambiente concorrencial satisfatrio formado pelos maior
nmero possvel de empresas aptas a participar das disputas, afetando tanto aquelas domiciliadas
na localidade da sede do licitante, quanto e com maior prejuzo para empresas as domiciliadas em
outras cidades ou estados, de modo que violou as diretrizes do art. 3, caput e do inciso I, do 1, da
Lei 8.666/1993.
20. pacfica a jurisprudncia do TCU que, embora no exera funo administrativa
estrito senso, o parecerista jurdico pode ser considerado responsvel perante o TCU nos casos de
parecer que, por dolo ou por culpa, induza o administrador pblico prtica de irregularidade. A
responsabilidade tem fundamento legal, pois o art. 71, inciso VIII, da Constituio Federal, c/c
art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, autoriza a aplicao de multa por atos praticados com grave
infrao de norma legal. Existindo parecer que, por dolo ou por culpa, induza o administrador
pblico prtica de irregularidade, haver responsabilidade no apenas dos gestores, mas tambm
dos pareceristas jurdicos. Nesses termos so inmeros acrdos, a exemplo dos Acrdos
1.964/2010-1 Cmara, 1.161/2010-Plenrio, 6.640/2009-1 Cmara, 3.987/2009-2 Cmara e
157/2008-1 Cmara, dentre outros.
20.1. Portanto, o parecerista s pode ser apenado naqueles casos em que houver dolo ou
culpa. No o que est demonstrado nos autos.
20.2. A longa lista apontada pela equipe de auditoria em seu relatrio (achado II.2, Pea
167, p. 10-20), as quais cansa aos olhos em l-las todas, tratam-se de irregularidades/impropriedades,
algumas de natureza tcnica, outras contbeis, e ainda outras de natureza meramente burocrtica.
No h em nenhuma delas a presena de carter que vincule a possibilidade de um nico parecer.
No vi em nenhum dos casos natureza tal que indique que a aprovao do edital possa ser
considerada erro inescusvel, qual seja, aquele que no escaparia anlise de senso comum.
20.3. O dolo ou a culpa no podem ser presumidos, tm que estarem devidamente
fundamentados, de modo que fique claro que no seria possvel outra interpretao. A equipe de
auditoria no fez isso, simplesmente indicou os atos que entendeu ilegais e, na anlise da
culpabilidade, aps deixar consignado no ser possvel afirmar a existncia de dolo, definiu uma
responsabilidade objetiva dos pareceristas em vista de que eram advogados.
20.3. por tais razes que deixo de adotar a proposta de audincias dos pareceristas
19
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 010.852/2015-8
20
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 010.852/2015-8
o Relatrio.
VOTO
21
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 010.852/2015-8
extintos por decurso de prazo (contratos derivados do Convnio n 806.068/2007); (b) aditamentos
antes do trmino da vigncia dos contratos, com a contagem dos prazos prorrogados se iniciando a
partir da data de assinatura dos respectivos termos aditivos (contratos derivados dos Convnios
nos 700.230/2008 e 657.644/2009); e (c) suspenses na contagem dos prazos de vigncia de todos os
contratos, correspondentes aos perodos de paralisao na execuo das obras, sem que houvesse
previso nos respectivos termos contratuais.
4. A Seduc/TO alegou, em suma, que: (a) o prazo de vigncia inicialmente previsto nos
contratos de empreitada (contrato por escopo) no delimitaria a real vigncia dos mesmos, que
continuariam em vigor at a efetiva entrega dos objetos contratados; (b) a inconsistncia apontada na
redao de termos aditivos de prorrogao de prazo decorreria de interpretao equivocada, que no
teria extrado a vontade das partes, mas, sim, o sentido literal, de modo que a real inteno dos aditivos
seria o acrscimo de prazo ao final da vigncia estipulada; (c) o posicionamento da Procuradoria Geral
do Estado (PGE/TO), expresso no Parecer SPA n 906/2015, seria pela plausibilidade jurdica de
devoluo dos prazos correspondentes aos perodos de paralisao; (d) o 5, do art. 79, da Lei
n 8.666, de 21 de junho de 1993, permitiria a prorrogao automtica em caso de impedimento,
paralisao ou sustao do cronograma de execuo; e (e) a adoo da medida cautelar vislumbrada
poderia afetar o princpio da continuidade do servio pblico.
5. As empresas contratadas pelo Estado alegaram, em sntese, que:
a) os aditivos j estariam devidamente analisados e aprovados pelo corpo tcnico e jurdico
da Seduc/TO e, por esse motivo, a empresa ficaria na obrigao de execut-los, convicta de que esses
atos teriam observado a legislao vigente (Rodes Engenharia e Transportes Ltda.);
b) a obra teria sido paralisada inmeras vezes, a pedido da administrao estadual,
principalmente por falta de dotao oramentria, ocasionando atrasos nos pagamentos, e que a
contagem do prazo para concluso da obra teria sido suspensa nos perodos de paralisao, de sorte
que no teria sido ultrapassado o prazo previsto no contrato (Sabina Engenharia Ltda.);
c) as paralisaes teriam sido determinadas pela administrao estadual; o contrato seria por
escopo, no por prazo; e o Acrdo 3.131/2010-TCU-Plenrio, o Acrdo 4/2011 do Tribunal de
Contas do Estado do Tocantins (TCE/TO) e a Smula n 191 da jurisprudncia do TCU dariam
respaldo aos procedimentos adotados (Rio Sono Construes e Topografia Ltda., em manifestao de
contedo similar da Seduc/TO);
d) a empresa teria cumprido as vrias ordens de paralisao e de reincio de servios, muitas
vezes arcando com prejuzos, e que os aditivos teriam respaldo na legislao aplicvel, em especial, no
art. 79 da Lei n 8.666, de 1993 (Construtora Rio Tranqueira Ltda.);
e) os atrasos nos pagamentos, por falta de dotao oramentria e atrasos nos repasse do
FNDE, e as alteraes no projeto original teriam sido os principais motivos para as paralisaes das
obras, por iniciativa da administrao, com fulcro no art. 57 da Lei n 8.666, de 1993; o Acrdo
1.980/2004-TCU-1 Cmara teria fixado entendimento no sentido de que a extino de contrato
firmado ocorreria somente com a concluso de seu objeto e recebimento pela administrao; o Parecer
SPA n 906/2015, da PGE/TO, recomendaria a devoluo dos prazos correspondentes aos perodos de
paralisao; e os aditamentos de prazo no teriam sido realizados aps a expirao da vigncia dos
contratos, nos termos da Smula n 191 do TCU e do 5, do art. 79, da Lei n 8.666, de 1993, de
modo que seria desnecessrio a autorizao de natureza contratual, j que a efetiva prorrogao
decorreria da prpria lei (Nasa Construtora Ltda.);
f) as paralisaes ocorreram por deciso da contratante (Coceno Construtora Centro Norte
Ltda. e Construtora Serra Alta Ltda., com argumentos similares aos apresentados pela Rio Sono
Construes e Topografia Ltda. e pela Seduc/TO);
g) as paralisaes teriam sido determinadas pela contratante, acrescentando, nesse ponto,
excertos das Decises 606/1996 e 732/1999 e do Acrdo 1.740/2003, todos do Plenrio do TCU,
segundo os quais no haveria bice continuidade de contrato cuja paralisao teria sido provocada
pela administrao (Constructor Ltda.); e
22
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 010.852/2015-8
h) a empresa teria confiado no contratante quanto aos aspectos legais; a mudana dos gestores
estaduais em janeiro de 2011 teria gerado descontinuidade; e as paralisaes e aditamentos no teriam
sido motivados pela empresa (Indiapor Engenharia, Indstria e Comrcio Ltda.).
6. Aps analisar as respostas s oitivas, o auditor federal da Secex/TO props:
a) determinar cautelarmente Seduc/TO que se abstenha de aplicar os recursos federais
repassados no pagamento de novas medies atinentes aos contratos firmados no mbito dos aludidos
convnios (Pea 21), at a deciso definitiva de mrito do Tribunal;
b) promover a audincia dos pareceristas jurdicos e do ento presidente da comisso de
licitao, respectivamente, por terem aprovado minutas de edital contendo as falhas apontadas na
auditoria e por deficincia na publicidade da licitao (v. item 3-b do Relatrio precedente);
c) encaminhar determinaes ao FNDE e Seduc/TO; e
d) dar cincia das principais falhas constatadas ao FNDE, Seduc/TO, ao Conselho Estadual
do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais
da Educao (Fundeb) e PGE/TO.
7. De outra sorte, o titular da unidade tcnica discordou do encaminhamento proposto pelo
auditor federal, considerando que: (a) no estariam presentes os pressupostos necessrios concesso
da medida cautelar (fumaa do bom direito e perigo na demora), bem assim que haveria a incidncia
do perigo na demora reverso; (b) no estaria demonstrado o dolo ou a culpa dos pareceristas jurdicos;
e (c) no haveria fundamento legal para as supostas omisses apontadas na divulgao da licitao.
8. Nesse sentido, o dirigente props determinar Seduc/TO que elabore plano de ao para a
retomada das obras para as quais haja recursos suficientes para a sua concluso e ao FNDE que
informe ao TCU o cronograma de repasse dos recursos pendentes nos aludidos convnios.
9. Acompanho, em essncia, a proposta do titular da Secex/TO, incorporando as suas
concluses a estas razes de decidir, sem prejuzo de tecer as consideraes que se seguem.
10. Com efeito, a jurisprudncia desta Corte de Contas se consolidou ao longo do tempo no
sentido de considerar irregular o aditamento feito aps o trmino da vigncia contratual, ainda que
amparado em um dos motivos do art. 57, 1, da Lei n 8.666, de 1993, uma vez que o contrato
original estaria formalmente extinto, de sorte que no seria juridicamente cabvel a sua prorrogao ou
a continuidade da sua execuo (v.g.: Acrdos 66/2004, 1.717/2005, 216/2007, 1.335/2009,
1.936/2014 e 2.143/2015, todos do Plenrio do TCU).
11. Como se sabe, a Lei de Licitaes e Contratos permite a prorrogao do contrato nas
situaes em que a contratante determina a paralisao da obra, autorizando, inclusive, a prorrogao
do cronograma de execuo, por igual perodo, contudo, tal previso no dispensa a formalizao do
aditamento, a fim de ajustar os prazos de concluso das etapas e de entrega da obra, at porque toda e
qualquer prorrogao de prazo deve ser previamente justificada e autorizada ( 2, do art. 57, da Lei n
8.666, de 1993).
12. Nessa esteira tambm o entendimento consubstanciado na Smula n 191 do TCU,
segundo a qual indispensvel a fixao dos limites de vigncia dos contratos administrativos, de
forma que o tempo no comprometa as condies originais da avena, bem como na Orientao
Normativa n 3/2009 da Advocacia-Geral da Unio (AGU), que aduz: na anlise dos processos
relativos prorrogao de prazo, cumpre aos rgos jurdicos verificar se no h extrapolao do
atual prazo de vigncia, bem como eventual ocorrncia de soluo de continuidade nos aditivos
precedentes, hipteses que configuram a extino do ajuste, impedindo a sua prorrogao.
13. Ocorre que, nos chamados contratos por escopo (em que o objeto consistiria na obteno
de um bem ou na construo de uma obra), o prazo de execuo s seria extinto quando o objeto fosse
definitivamente entregue administrao e as demais obrigaes fixadas no ajuste fossem plenamente
satisfeitas, de modo que, inexistindo motivos para resciso ou anulao, a extino desse tipo de ajuste
somente se operaria com a concluso do objeto e com o seu recebimento definitivo pela administrao,
diferentemente do que ocorreria nas avenas por tempo determinado (em que o objeto consistiria na
23
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 010.852/2015-8
prestao de servios contnuos), nos quais o prazo constituiria elemento essencial e imprescindvel
para a consecuo ou a eficcia do objeto avenado.
14. Considerando tal raciocnio, o TCU tem acolhido, em carter excepcional, na anlise de
alguns casos concretos, a tese de diferenciar os efeitos da extino do prazo de contratos de obra, como
se verifica nos seguintes julgados: Deciso 606/1996-Plenrio; Deciso 732/1999-Plenrio; Acrdo
1.740/2003-Plenrio; Acrdo 1.980/2004-1 Cmara; Acordo 2.068/2004-Plenrio; Acrdo
1.808/2008-Plenrio; Acrdo 3.131/2010-Plenrio; Acrdo 5.466/2011-2 Cmara; e Acrdo
778/2012-Plenrio; e Acrdo 1.674/2014-Plenrio.
15. Importa destacar que nesses casos o Tribunal identificou a presena de circunstncias
objetivas atenuantes da conduta dos gestores, tais como: descontinuidade na liberao de recursos
oramentrios; paralisao da obra motivada pela contratante; aplicabilidade do art. 57 da Lei n 8.666,
de 1993, inclusive a contrato celebrado sob a gide do Decreto-Lei n 2.300, de 21 de novembro de
1986; fundamentao do aditamento em parecer jurdico; prorrogao do cronograma de execuo por
tempo igual ao da paralisao, com suporte no art. 79, 5, da Lei n 8.666, de 1993; e adoo de
providncias para o cumprimento do contrato, evitando prorrogao indefinida ou abusiva.
16. Bem se v que neste caso concreto tambm esto presentes algumas dessas circunstncias
pontuadas na jurisprudncia do Tribunal, em especial, o fato de os aditamentos considerados ilegais
(posteriores ao trmino de vigncia da avena) terem decorrido da premissa equivocada do governo
estadual no sentido de que os prazos de vigncia dos contratos por escopo seriam prorrogados
automaticamente em decorrncia dos sucessivos perodos de paralisao, com espeque nos arts. 57,
1, inciso III, e 79, 5, da Lei n 8.666, de 1993, sem a necessidade do tempestivo aditamento.
17. Assim, mostra-se adequada a soluo proposta pelo dirigente da unidade tcnica, a fim de
autorizar, em carter excepcional e em sintonia com os precedentes mencionados, a continuidade dos
aludidos contratos, isso porque, como se sabe, a regra a prorrogao do contrato administrativo
mediante a formalizao do respectivo termo aditivo, antes do trmino do prazo de vigncia do ajuste,
j que o aditamento no pode produzir efeitos retroativos, mas a falta dessa providncia tempestiva
deve ser analisada sob a tica do interesse pblico, mesmo porque no seria razovel prejudicar a
comunidade destinatria do investimento estatal em razo da inrcia do agente em evitar a execuo do
objeto de inquestionvel interesse social sem a devida cobertura contratual formal.
18. Contudo, como cabe entidade repassadora garantir o cumprimento dos objetivos dos
convnios que deram suporte a tais contrataes, entendo ser mais pertinente determinar Seduc/TO
que submeta ao FNDE, para que este apresente ao TCU, o plano de ao para o trmino das obras, a
fim de priorizar a aplicao dos recursos federais j repassados na concluso do maior nmero possvel
de escolas e de indicar os prazos para a realizao dos repasses remanescentes, incluindo as
providncias a cargo dos partcipes para o ajuste dos cronogramas e a formalizao dos aditivos
necessrios, respeitadas as demais clusulas e condies previstas nos aludidos ajustes.
19. Enfim, mostra-se pertinente revisitar as propostas de dar cincia aos rgos e entidades
envolvidos sobre as falhas apontadas no relatrio de auditoria da Secex/TO, com o intuito de substitu-
las por recomendaes, com fundamento no art. 250, inciso III, do RITCU.
Ante todo o exposto, voto por que seja prolatada a deliberao que ora submeto
apreciao deste Colegiado.
TCU, Sala das Sesses Ministro Luciano Brando Alves de Souza, em 27 de janeiro de
2016.
24
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 010.852/2015-8
1. Processo n TC 010.852/2015-8.
2. Grupo II Classe V Assunto: Auditoria.
3. Responsvel/Interessados:
3.1. Interessados: Clara Construtora Ltda. (CNPJ 08.706.647/0001-45); Coceno Construtora Centro
Norte Ltda. (CNPJ 38.146.510/0001-44); Constructor Ltda. ME (CNPJ 09.322.554/0001-80);
Construtora Rio Tranqueira Ltda. (CNPJ 01.195.536/0001-72); Construtora Serra Alta Ltda. EPP
(CNPJ 01.949.533/0001-87); Indiapor Engenharia e Industria e Comercio Ltda. (CNPJ
00.577.802/0001-69); Marwe Engenharia Ltda., sucedida por Vrtice Construes e Incorporaes
Ltda. EPP (CNPJ 05.230.392/0001-07); Nasa Construtora Ltda. (CNPJ 07.361.619/0001-70); Rio
Sono Construes e Topografia Ltda. EPP (CNPJ 03.341.001/0001-98); Rodes Engenharia e
Transportes Ltda. (CNPJ 07.454.750/0001-82); Sabina Engenharia Ltda. (CNPJ 02.658.040/0001-50).
3.2. Responsvel: Ado Francisco de Oliveira (CPF 624.464.011-04).
4. rgo/Entidade: Secretaria de Educao do Estado de Tocantins (Seduc/TO).
5. Relator: Ministro-Substituto Andr Lus de Carvalho.
6. Representante do Ministrio Pblico: no atuou.
7. Unidade Tcnica: Secretaria de Controle Externo no Estado de Tocantins (Secex/TO).
8. Representao legal: Leandro Wanderley Coelho (OAB/TO 4.276) e outro, representando
Constructor Ltda. EPP; Germiro Moretti (OAB/TO 385-A), representando Coceno Construtora
Centro Norte Ltda.; Allander Quintino Moreschi (OAB/TO 5.080) e outro, representando Nasa
Construtora Ltda.; Thulyo Csar Severino Barros (OAB/TO 6.057), representando Construtora Rio
Tranqueira Ltda.; Francisco Jos Sousa Borges (OAB/TO 413-B) e outro, representando Rio Sono
Construes e Topografia Ltda.; Carlos Alberto Dias Noleto (OAB/TO 906), representando Rodes
Engenharia e Transportes Ltda.; Odilon Dorval da Cunha Klein (OAB/TO 5.454-B), representando
Secretaria de Educao do Estado de Tocantins e Ado Francisco de Oliveira.
9. Acrdo:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de auditoria realizada na Secretaria de Educao do
Estado do Tocantins (Seduc/TO), no perodo de 1 a 12/6/2015, com a finalidade de verificar a
regularidade da aplicao de recursos federais repassados pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da
Educao (FNDE), por intermdio dos Convnios nos 806.068/2007 (Siafi 601460), 700.230/2008
(Siafi 639550) e 657.644/2009 (Siafi 655688), cujos objetos consistiam na construo de escolas no
mbito do Plano de Aes Articuladas (PAR) e do Programa Brasil Profissionalizado (PBP);
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em Sesso do Plenrio, ante as
razes expostas pelo Relator, em:
9.1. determinar ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao que elabore, em conjunto com
a Secretaria de Educao do Estado de Tocantins, e encaminhe ao TCU, no prazo de 30 (trinta) dias a
contar da cincia da notificao, plano de ao para o trmino das obras objeto dos Convnios
nos 806.068/2007, 700.230/2008 e 657.644/2009, com a indicao de responsveis e prazo para a
aplicao dos recursos federais j repassados na concluso do maior nmero possvel de
empreendimentos (escolas) e para a realizao dos repasses pendentes e consequente aplicao nos
empreendimentos remanescentes cujas obras se encontram paralisadas, incluindo ainda as providncias
25
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 010.852/2015-8
a cargo dos partcipes para a prorrogao dos cronogramas de execuo, em decorrncia dos
sucessivos perodos de paralisao determinados pela convenente, e para a formalizao dos aditivos
necessrios, respeitadas as demais clusulas e condies previstas nos aludidos ajustes;
9.2. recomendar ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao que:
9.2.1. observe o cumprimento do cronograma de liberao de recursos pactuados em convnios ou
instrumentos congneres, incluindo a prvia justificativa no respectivo processo para a eventual
interrupo no fluxo dos repasses, bem assim o devido aditamento da avena para a adequao s
novas condies de execuo do objeto, especialmente quando os convnios envolverem a execuo
indireta de obras pblicas de inegvel interesse social, evitando-se, com isso, a paralisao do
empreendimento financiado por transferncias voluntrias federais (Achado II.1 do relatrio de
auditoria);
9.2.2. certifique-se de que os produtos dos projetos aprovados no plano de trabalho de convnios e
instrumentos congneres estejam contemplados nas metas estabelecidas no plano plurianual (PPA),
consoante a inteligncia dos arts. 57 e 116 da Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993, em especial,
quando a durao do convnio extrapolar a vigncia dos crditos oramentrios indicados por ocasio
da celebrao ou do aditamento (Achado II.1 do relatrio de auditoria);
9.3. recomendar Secretaria de Educao do Estado de Tocantins que:
9.3.1. abstenha-se de paralisar obra financiada com recursos federais quando houver disponibilidade
de recursos financeiros vinculados ao empreendimento para quitar saldos pendentes de medies
aprovadas, dar continuidade ou mesmo concluir a obra (Achado II.4 do relatrio de auditoria);
9.3.2. utilize, nas planilhas de oramento que integram editais de licitao para a contratao de
obras pblicas com recursos federais, bem como nas propostas de preos dos licitantes, a coluna para
especificar a codificao do insumo/servio equivalente no Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e
ndices da Construo Civil (Sinapi) ou no Sistema de Custos de Obras Rodovirias (Sicro), ainda que
outra codificao prpria seja concomitantemente utilizada (Achado II.4 do relatrio de auditoria);
9.3.3. inclua no processo administrativo do contrato os respectivos termos de recebimento da obra
(provisrio e definitivo), como forma de comprovar o cumprimento das obrigaes do ajuste perante o
concedente dos recursos federais (Achado II.4 do relatrio de auditoria);
9.3.4. mantenha atualizado nos sistemas de informao pertinentes os dados sobre a execuo dos
empreendimentos financiados com recursos federais (Achado II.4 do relatrio de auditoria);
9.3.5. requeira tempestivamente dos contratados a apresentao das garantias de execuo
contratual previstas nos editais de licitao e nos respectivos contratos, abstendo-se de receber
garantias em valores inferiores ao pactuado, de no exigir garantias complementares nos casos de
incremento do valor contratual, bem como de no exigir as aplices de contratao de seguros contra
riscos de engenharia (Achado II.4 do relatrio de auditoria);
9.3.6. observe a necessria comprovao de anotao de responsabilidade tcnica para as atividades
de superviso e fiscalizao de obras custeadas com recursos federais, consoante a Smula n 260 do
TCU (Achado II.4 do relatrio de auditoria);
9.3.7. promova a concluso das instalaes esportivas previstas nos projetos de escolas
padronizadas, cuja tipologia contemple tais recursos, evitando-se prejuzo ao desenvolvimento das
atividades previstas, a exemplo do ocorrido nas escolas de Pindorama/TO e Loteamento Nova
Araguana, em Araguana/TO (Achado II.4 do relatrio de auditoria);
9.4. encaminhar cpia deste Acrdo, acompanhada do Relatrio e do Voto que o fundamenta, ao
Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao, Secretaria de Educao do Estado de Tocantins e
Procuradoria-Geral do Estado de Tocantins; e
9.5. arquivar o presente processo, com fulcro no art. 169, inciso V, do Regimento Interno do TCU,
sem prejuzo de determinar Secex/TO que monitore o cumprimento das medidas indicadas no item
9.1 deste Acrdo.
26
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 010.852/2015-8
Fui presente:
(Assinado Eletronicamente)
PAULO SOARES BUGARIN
Procurador-Geral
27