As polticas pblicas constituem um dos principais resultados da ao do
Estado. Contudo, algumas questes se impem: por um lado, devemos nos perguntar se o Estado possui a legitimidade necessria para produzir efeitos no processo de polticas pblicas. Com um mundo cada vez mais globalizado economicamente, o que significa dizer com atores institucionais do mercado cada vez mais potentes politicamente, e com uma sociedade civil que se di- versifica tanto na sua agenda quanto na quantidade de atores relevantes, previsvel que esse cenrio represente algum desafio adicional s tarefas estatais relacionadas formulao e implementao de polticas. Por outro lado, relacionado a esse contexto, aumenta o interesse em sa- ber como se d a relao entre os agentes estatais e demais atores no- estatais, seja do mercado, seja da sociedade civil, na produo dessas polti- cas. Assistimos, nas ltimas dcadas, em praticamente todas as democracias contemporneas, a um processo relativamente rpido de transferncia de ativos controlados pelo Estado para as mos dos agentes do mercado. Essa realidade deixou ainda mais evidente o fato de a autoridade separar-se insti- tucionalmente da propriedade, como j observou Przeworsky. Essa separao crescente provoca no apenas uma reduo na capacidade de interveno do Estado, como tambm uma fonte adicional de tenso entre as principais esfe-
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ras da sociedade. Assim como o caminho no est desimpedido para que os
proprietrios de capital definam os contedos das polticas, tampouco o Esta- do est em condies de implementar as polticas que mais lhe convm, sem qualquer presso externa. A razo para isso, j bastante bem explorada por Przeworky (em Estado e economia no capitalismo), que, no capitalismo, a capacidade de formular e implementar no necessariamente anda junta, por dois motivos: por um lado, os governantes podem contar com a capacidade institucional de estabelecer seus prprios objetivos, mas podem encontrar obstculos na implementao, devido estrutura da economia, uma vez que a propriedade privada do capital implica que o Estado no comanda sozinho o investimento. Por outro lado, se o Estado possui a capacidade de intervir na economia, os agentes econmicos tm motivos suficientes para tentar se envolver com as polticas do Estado, j que sero afetados diretamente. Nesse sentido, quanto maior a capacidade do Estado de implementar suas prefern- cias, menor tende a ser sua capacidade de formular polticas de forma inde- pendente. Ao lado desse incremento da capacidade de atuao poltica dos atores econmicos, tem-se verificado, no Brasil, a consolidao de atores sociais como atores polticos relevantes, como bem expressam os trabalhos de Leo- nardo Avritzer e Srgio Costa, dentre outros. Embora esses autores no colo- quem em primeiro plano a capacidade de atores da sociedade civil de intervir diretamente na formulao de polticas pblicas, as pesquisas empreendidas por ambos ajudam a entender a presso a que esto submetidos os agentes estatais, de um lado para minimizar seu ensulamento, de outro lado, para no se tornarem refns de interesses econmicos robustos. No h dvida, contudo, que sempre haver o risco desses interesses sociais se transforma- rem em mais um cliente do oramento pblico, por meio das polticas go- vernamentais, quando eles prprios se tornam objeto de tais polticas. O que importa aqui, no entanto, perceber que os atores governamentais esto ex- postos cada vez mais a variadas frentes de negociao quando se trata de executar aquilo que, como foi dito, constitui um dos principais resultados de sua ao, que so precisamente as polticas pblicas. As questes mencionadas acima constituem precisamente o ponto de partida da presente edio da revista Civitas. Nosso interesse aqui oferecer principalmente ao pblico das cincias sociais, estudantes e profissionais, uma srie de artigos que tratam da temtica referida acima, uns de forma Hermlio Santos Polticas pblicas, Estado e sociedade 7
mais direta e explcita que outros. Pretendemos, ademais, ampliar o leque de
anlise, terico e emprico. No ensino das cincias sociais, raros so aqueles cursos que no abordam o tema das polticas pblicas quando o fazem exclusivamente sob o prisma da capacidade do Estado de formul-las e im- plement-las. Levando em considerao as transformaes econmicas e polticas recentes, que provocam o surgimento ou o incremento da capacida- de de ao poltica de atores no-estatais, a presente edio prope ento que tais atores sejam incorporados sistematicamente no escopo de anlise das polticas pblicas. Com o intuito de consolidar esse tipo de debate, o Programa de Ps- Graduao em Cincias Sociais da PUCRS em parceria com o British Council, o Goethe-Institut Porto Alegre, a Secretaria de Estado da Coordena- o e Planejamento do Rio Grande do Sul e outras entidades organizou em 2003 o III Seminrio Brasil-Alemanha-Reino Unido Polticas Pblicas e Sociedade. Tambm em 2003, esta abordagem das polticas pblicas foi obje- to de uma mesa-redonda e um grupo de trabalho durante o II Seminrio Or- ganizao e Sociedade, promovido pelo PPGCS/PUCRS. A maioria dos artigos aqui publicados foi apresentada durante um dos dois seminrios. O artigo de Carlos Vasconcelos Rocha realiza um escrutnio da aborda- gem neoinstitucionalista, procurando identificar em sua anlise a contribuio que esta corrente analtica teria a oferecer para a compreenso do processo de polticas pblicas. Em especial, sua anlise centra-se na discusso das idias e da mudana institucional na formulao de polticas. Sua concluso de que, a despeito da contribuio que o neoinstitucionalismo oferece compreenso emprica do processo em tela, suas limitaes estariam localizadas na sua incapacidade de apresentar subsdios ao desenvolvimento de teorias para o entendimento da relao entre poder e polticas pblicas. O Professor Volker Schneider, da Universidade de Konstanz, Alemanha, hoje uma das principais referncias na literatura terica e emprica sobre a constituio de redes de polticas pblicas. Em seu artigo, Schneider se pro- pe a problematizar as redes de polticas pblicas como uma alternativa na conduo de sociedades complexas. De maneira bastante explcita, Schneider discute ambas as questes mencionadas acima, ou seja, a questo da legitimi- dade do Estado para dar efeito a suas decises e a maneira como o Estado contemporneo estabelece relaes com os demais atores institucionais a fim 8 Civitas Revista de Cincias Sociais, v. 5. n. 1, jan.-jun. 2005
de responder satisfatoriamente a este problema. O autor no deixa dvidas
quanto qualidade da constituio de redes de polticas, quando se trata de sociedades mais complexas, tanto para a formulao de solues para pro- blemas sociais concretos quanto para colocar tais solues em prtica. Ao lado da discusso terica apresentada por Schneider, destaca-se a representa- o grfica de trs diferentes redes de polticas pblicas, construda a partir de pesquisas empricas nos Estados Unidos e na Alemanha. Na esteira dessa discusso, o artigo de Hermlio Santos aborda breve- mente a possibilidade de constituio de redes de polticas pblicas no Brasil. Destaca-se aqui a incluso da discusso acerca do desenvolvimento da socie- dade civil brasileira como uma condio indispensvel para a concretizao de redes de polticas pblicas, no apenas nas reas de poltica industrial e de servios, como recorrente na literatura internacional, mas tambm na im- plementao de polticas sociais. O artigo de Pedro Jaime, por sua vez, reali- za uma discusso sobre o debate recente em torno da relao entre Estado e sociedade civil no Brasil, tendo como objetivo a realizao de uma etnogra- fia do pensamento moderno a partir da anlise de dois livros publicados, um em 1997 e o outro em 2003, traando um paralelo entre eles acerca das posi- es assumidas por diferentes atores sociais. J o artigo de Erni Seibel chama a ateno para uma rea crtica para a sociedade brasileira nos dias atuais: as polticas de segurana pblica. De acordo com a argumentao de Seibel estamos diante de indcios bastante concretos de que as sociedades contemporneas se desincumbiram de susten- tar o Estado de bem-estar social, optando por criar o que ele denomina de estado prisional. Thais Peres apresenta e discute a experincia do Programa Comunidade Solidria, um caso de poltica pblica implementado durante o governo Fer- nando Henrique Cardoso, marcado pela articulao entre rgos governamen- tais, a iniciativa privada e organizaes no-governamentais. De acordo com Peres, essa inovao contribuiu para o processo de superao da tradio patrimonialista brasileira. Michelle Stephanou aborda um tema pouco explorado pelas cincias so- ciais, mas que crtico para a implementao de polticas pblicas, ou seja, o financiamento dessas polticas. Parte significativa dos recursos para a exe- cuo de diversas polticas, notadamente em nvel federal e estadual, obtida Hermlio Santos Polticas pblicas, Estado e sociedade 9
junto s agncias financiadoras multilaterais, dentre elas o Banco Internacio-
nal para Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD) e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Em seu artigo, Stephanou discute as metodologi- as de avaliao de polticas adotadas por ambas as agncias, passo crucial para a renovao ou para a ampliao dos contratos de financiamento. A despeito de eventuais crticas que se possa fazer atuao de tais bancos, a incluso de suas metodologias de avaliao podem contribuir para o uso mais otimizado de parte desses recursos. Os artigos de Agripa Faria Alexandre e de Paulo Ricardo da Rocha Arajo discutem polticas pblicas setoriais de meio ambiente. De um lado, temos a discusso sobre o envolvimento de atores sociais na definio das diretrizes para o financiamento de polticas ambientais por meio do Fundo Nacional de Meio Ambiente. De outra parte, Paulo Arajo discute a relao do Estado com os demais espaos e atores sociais na definio de uma agen- da de poltica ambiental, chamando a ateno para a emergncia do que ele denomina de os entornos eco-scio-territoriais. Vanessa A. de Souza e Alexandre Reis Rosa completam a presente edi- o propondo a discusso sobre a construo da identidade social para a re- composio de relaes de trabalho. O fortalecimento de identidades sociais cumpriria o papel de contribuir para a recomposio do exerccio da cidada- nia, principalmente daqueles grupos na sociedade que sofrem algum tipo de restrio no mundo do trabalho, o que pode significar a incluso qualificada de suas percepes na melhoria das relaes de trabalho. Recorrente na maioria dos artigos aqui publicados a incluso nas dis- cusses tericas, bem como nas pesquisas empricas, do papel de atores no- estatais na produo de polticas. Trata-se de uma agenda que dever ainda animar nossos debates acadmicos e que j recebe ateno especial por parte daqueles envolvidos diretamente com a formulao e implementao de pol- ticas pblicas. O que ora se publica pretende ser uma contribuio a esse debate. Hermlio Santos