Geografia - A Zona de Fronteira - Interações Com Os Países Vizinhos

Proposta de Reestruturao do Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira
III A ZONA DE FRONTEIRA: INTERAES COM OS PASES

VIZINHOS
A. ABRIR E FECHAR: TIPOLOGIA DAS INTERAES

TRANSFRONTEIRIAS
No campo das interaes transfronteirias, as situaes de fronteira no so as

mesmas ao longo do extenso limite internacional (continental) do pas (15.700 km), no
s devido s diferenas geogrficas, mas tambm ao tratamento diferenciado que recebe
dos rgos de Estado e ao tipo de relao estabelecida com os povos vizinhos. Quanto
a este ltimo aspecto destaca-se a importncia para a geografia da fronteira e para um
novo Programa de Faixa de Fronteiras das cidades-gmeas, lugares onde as simetrias e
assimetrias entre sistemas territoriais nacionais so mais visveis e que podem se tornar
um dos alicerces da cooperao com os outros pases da Amrica do Sul e consolidao
da cidadania.
Para a tipologia das interaes transfronteirias foram utilizados os modelos
propostos pelo gegrafo francs Arnaud Cuisinier-Raynal (2001), com algumas adaptaes
necessrias ao caso brasileiro. Os mesmos modelos foram aplicados s cidades-gmeas,
embora essas cidades no sejam contempladas no trabalho de Cuisinier-Raynal. O mais
comum so situaes de superposies de tipos de interao, mas possvel distinguir
aquela dominante. So cinco os modelos que fundamentam a tipologia de interaes: 1)
margem; 2) zona-tampo; 3) frentes; 4) capilar; 5) sinapse.
A-1 Margem
Na margem a populao fronteiria de cada lado do limite internacional mantm

pouco contacto entre si, exceto de tipo familiar ou para modestas trocas comerciais. As
relaes so mais fortes com o nacional de cada pas do que entre si, apesar da vizinhana.
Em outras palavras, a primazia da dinmica local ou nacional.
Tal situao consistente com a ausncia de infra-estrutura conectando os principais
ncleos de povoamento de um e outro lado da fronteira, ou a presena de raras pistas
carroveis, no transitveis anualmente. A ausncia de projetos de cooperao
transfronteira e a presena intermitente e no sustentada do Estado (federal, estadual),
exceto por alguns investimentos de tipo sanitrio (postos de sade) ou escolas de ensino
fundamental tambm caracteriza o modelo margem. Podem ser considerados espaos
potenciais de aplicao de polticas pblicas futuras.
Na Faixa de Fronteira do Brasil apenas trechos do Estado do Acre (trechos laterais
a Santa Rosa do Purus) se aproximam de uma situao de margem. Na maioria dos
144
III - A Zona de Fronteira: Interaes com os Pases Vizinhos
lugares que apresentam caractersticas similares polticas territoriais foram adotadas pelo
Estado central, alterando a situao de margem, substitudas por zonas-tampo. Foi o
caso da zona de fronteira entre o Par e as Guianas.
A-2 Zona-tampo
O termo pode ser aplicado s zonas estratgicas onde o Estado central restringe
ou interdita o acesso faixa e zona de fronteira, criando parques naturais nacionais,
reas protegidas ou reas de reserva, como o caso das terras indgenas. Mesmo que
em certos locais exista uma relao de tipo cultural ou de ordem comercial ou uma
combinao deles para justificar sua criao, a situao de bloqueio espao-institucional
pelo alto, ou seja, pelo governo central, pode criar uma dicotomia espacial com potencial
de conflito entre o institucional e os nexos de passagem e expanso espontnea do
povoamento no nvel local.
O conflito recente entre indgenas e frentes de explorao e entre os prprios
indgenas, ocorridos a propsito da regulamentao da Terra Indgena Raposa-Serra do
Sol, em Roraima, um caso exemplar.
Vrios fatores inspiram esse tipo de poltica, entre eles: (a) a presena de recursos
naturais prximos da fronteira, explorados ou no; (b) impedir ou dificultar o avano de
frentes pioneiras que, no caso do Brasil, so majoritariamente frentes de povoamento ou
de explorao de nacionais; (c) existncia de reas de tenso militar; (d) diminuir os
custos da infra-estrutura de defesa e vigilncia; (d) reconhecimento da ocupao do territrio
por grupos locais.
De modo geral a proteo de recursos naturais uma questo fundamental para
grande parte da fronteira norte do pas. As tentativas anteriores de adotar outro modelo,
como proposto no Programa Calha Norte, que associa uma frente militar com projetos
de colonizao foi vencida pelo modelo da zona-tampo, a primeira vista mais barato
sob a tica oramentria.
No entanto, por ser responsvel pela promoo de periferias-tampo, o Estado
deve atentar para o desenvolvimento e cooperao transfronteira nas zonas protegidas.
O termo zona-tampo vlido no sentido de coibir movimentos migratrios no-indgenas
e dar uma cobertura institucional s reas culturais indgenas, cuja mobilidade transfronteira
espontnea antiga e bastante intensa, como ilustrado pelos ticunas do Alto Solimes, ou
dos ianommis no Extremo-Norte amaznico.
Importantes obstculos fsicos (Montes Parima) ou reas florestais tambm podem
ser zonas-tampo naturais, ou podem ser institucionalizadas como tal, com a criao
de parques, reservas ou florestas promovidas pelo Estado.
145
A-3 Frente
O termo usualmente empregado para frentes pioneiras, nome proposto faz mais
de cinqenta anos para caracterizar frentes de povoamento. No caso das interaes
fronteirias, o modelo frente tambm designa outros tipos de dinmicas espaciais, como
a frente cultural (afinidades seletivas), frente indgena ou frente militar.
No caso do Brasil, todas elas podem ser identificadas em momentos diferentes da
histria territorial. A frente indgena da rea conhecida como cabea do cachorro, na
fronteira do municpio de So Gabriel da Cachoeira/AM no Alto Rio Negro (Uaups-
Caquet) com a Colmbia conviveu com a frente militar do lado brasileiro durante anos,
mais tarde substituda pela marca indgena e unidade de conservao natural do Alto
Rio Negro. Os batalhes de fronteira permanecem na zona, e apesar da grande base
militar em So Gabriel, a FUNAI o rgo governamental com maior penetrao. A
frente militar geralmente composta por uma rede de postos de vigilncia administrada
pelo Exrcito, sem que haja populao fronteiria comunicando-se entre os postos
(batalhes de fronteira). A frente militar difere da frente pioneira (a pioneira pode ser
identificada como um tipo de frente cultural), visto que os investimentos dos Estados
restringem-se s aes fronteirias somente na perspectiva ttica (aerdromos, pista de
helicpteros, etc.).
A-4 Capilar
Existem processos diversos responsveis por interaes de tipo capilar. As

interaes podem se dar somente no nvel local, como no caso das feiras, exemplo concreto
de interao e integrao fronteiria espontnea. Pode se dar atravs de trocas difusas
entre vizinhos fronteirios com limitadas redes de comunicao, ou resultam de zonas de
integrao espontnea, o Estado intervindo pouco, principalmente no patrocinando a
construo de infra-estrutura de articulao transfronteira. A primazia o local, antes de
ser nacional ou bilateral como no modelo sinaptico.
O cenrio capilar geralmente superposto pelo modelo sinptico, principalmente
nas passagens fronteirias mais importantes, seja por serem mais freqentadas ou mais
estratgicas. No Brasil, as interaes de tipo capilar nos segmentos de fronteira so
reconhecveis em vrias regies. Destacam-se: a fronteira entre Rondnia e Bolvia
(Departamentos de Pando e Beni); entre Mato Grosso do Sul e o Paraguai (Departamento
de Amambay); entre Santa Catarina e Extremo-Noroeste do Rio Grande do Sul com a
Argentina (Provncia de Misiones); entre o Extremo-Sudeste do Rio Grande do Sul e o
Uruguai (Departamento de Cerro Largo).
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A-5 Sinapse
O modelo da sinapse, termo importado da biologia, se refere presena de alto

grau de troca entre as populaes fronteirias. Esse tipo de interao ativamente apoiado
pelos Estados contguos, que geralmente constroem em certos lugares de comunicao e
trnsito infra-estrutura especializada e operacional de suporte, mecanismos de apoio ao
intercmbio e regulamentao de dinmicas, principalmente mercantis. As cidades-gmeas
mais dinmicas podem ser caracterizadas de acordo com este modelo. No caso da sinapse,
os fluxos comerciais internacionais se justapem aos locais. A articulao entre Foz do
Iguau-Ciudad del Este (Paraguai), ou de Uruguaiana-Paso de los Libres (Argentina)
ilustrativa.
Praticamente todas as cidades-gmeas articuladas por pontes pertencem a este
tipo, sendo eles estratgicos para o comrcio bilateral. No caso dos vizinhos do Cone
Sul, muitas cidades do outro lado do limite internacional ganharam o estatuto de Zona
Franca exatamente para estimular as trocas internacionais. Uma paisagem urbana peculiar
surge nesse tipo de cidades-gmeas, com a formao de sindicatos de cambistas, de
motoqueiros transborder, de infra-estrutura hoteleira e de redes de lojas especializadas.
Aplicada a tipologia de interao aos segmentos de fronteira, a sinapse aponta
para um regime fronteirio amplo, onde no incomum a criao de assimetrias espaciais,
caso da fronteira do Cone Sul-mato-grossense e do Paran com o Paraguai
(Departamentos de Canindey e Alto Paran)
Por outro lado, a interao de tipo sinptico pode ser estrutural ou conjuntural. No
Sudoeste do Rio Grande do Sul (Campanha Gacha), na divisa com o Uruguai e a
Argentina, as interaes so do tipo sinptico-estrutural: as relaes tanto no urbano
como no rural tem uma longa histria comum, com fazendas que se estendem de um lado
a outro da fronteira, forte intercmbio cultural e de trabalho (ver mapa da imigrao
internacional) e articulaes promovidas ativamente pelos Estados durante anos. A
tradicional presena de postos do Exrcito na Campanha Gacha (antiga frente militar)
foi concebida para a defesa do territrio, mas faz anos que fortalece os laos com o pas
vizinho.
J a fronteira entre o Paraguai e o Cone Sul-mato-grossense pode ser classificada
como sendo de sinapse conjuntural, estimulada no s pela frente agrcola como pelo
domnio da produo e comrcio ilcito da Cannabis sativa por brasiguaios
(Departamentos de Amambay e Concepcin).
147
FIGURA 20: FAIXA DE FRONTEIRA: TIPOLOGIA DAS INTERAES FRONTEIRIAS
148
FIGURA 21: FAIXA DE FRONTEIRA ARCO NORTE: TIPOLOGIA DAS INTERAES

FRONTEIRIAS
149
FIGURA 22: FAIXA DE FRONTEIRA ARCO CENTRAL: TIPOLOGIA DAS INTERAES

FRONTEIRIAS
150
FIGURA 23: FAIXA DE FRONTEIRA ARCO SUL: TIPOLOGIA DAS INTERAES

FRONTEIRIAS
151
B. TIPOLOGIA DAS CIDADES GMEAS
Conceber polticas pblicas dirigidas s fronteiras internacionais problemtico

por envolver interesses, elementos espaciais e legislaes de pases distintos. Uma forma
de tratar os fluxos de bens, capitais e pessoas que caracterizaram esses espaos e sua
paisagem peculiar a noo de zona de fronteira. Grosso modo, a zona de fronteira
composta pelas faixas territoriais de cada lado do limite internacional, caracterizadas
por interaes que, embora internacionais, criam um meio geogrfico prprio de fronteira,
s perceptvel na escala local/regional das interaes transfronteirias.
Na escala local/regional, o meio geogrfico que melhor caracteriza a zona de fronteira
aquele formado pelas cidades-gmeas. Estes adensamentos populacionais cortados
pela linha de fronteira seja esta seca ou fluvial, articulada ou no por obra de infra-
estrutura apresentam grande potencial de integrao econmica e cultural assim como
manifestaes condensadas dos problemas caractersticos da fronteira, que a adquirem
maior densidade, com efeitos diretos sobre o desenvolvimento regional e a cidadania.
Por esses motivos que as cidades-gmeas devem constituir-se em um dos alvos
prioritrios das polticas pblicas para a zona de fronteira.
A concentrao de efeitos
territoriais nas cidades-gmeas
(incluindo fatores de produo: terra,
trabalho, capital, e servios pblicos
e privados) e a extenso desses
efeitos numa distncia indeterminada
rumo ao interior de cada territrio
nacional tem implicaes prticas
para a atuao do Estado em suas
respectivas faixas de fronteira. A
dificuldade advm principalmente do
fato de que esses efeitos se
expressam com formas e amplitudes
diferenciadas no territrio, s vezes
de forma conjugada ou isolada,
contnua ou descontinua.
FIGURA 24: FAIXA E ZONA DE FRONTEIRA
152
Apesar da zona de fronteira ser muito heterognea em termos de nveis de

desenvolvimento e caractersticas culturais dos pases que a compem no possvel
deduzir da que exista uma relao mecnica entre Estados desenvolvidos e faixas de
fronteira desenvolvidas. De fato, as simetrias e assimetrias entre cidades-gmeas nem
sempre decorrem de diferenas no nvel de desenvolvimento dos pases e sim de sua
prpria dinmica e da funo que exercem para os respectivos pases.
B-1 Distribuio geogrfica de cidades-gmeas na fronteira do Brasil
No so muitas as cidades-gmeas nos 15.719 quilmetros de fronteira do Brasil

com os pases vizinhos, nem existe correspondncia entre o nmero de cidades-gmeas
e a extenso da linha de fronteira com cada pas. Mato Grosso do Sul (fronteira com o
Paraguai) e, principalmente, o Rio Grande do Sul (fronteira com Argentina e Uruguai)
concentram o maior nmero de cidades-gmeas, apesar da maior delas, Foz do Iguau,
estar localizada no Paran.
O nmero reduzido de cidades vizinhas reflete a situao de marginalidade da zona
de fronteira em relao s principais correntes de povoamento da Amrica do Sul,
concentradas na orla Atlntica e nos altiplanos andinos. A localizao geogrfica das
existentes decorre de diversos fatores, entre eles, a disposio dos eixos de circulao
terrestre sul-americanos, a densidade do povoamento (caso da Bacia Amaznica), a
presena de grandes obstculos fsicos (caso da Cordilheira Andina) e a histria
econmico-territorial da zona de fronteira (importante nos Arcos Central e Sul) (ver
Quadro 11: Cidades-Gmeas e Interaes Transfronteirias)
Como de se esperar, o quadro indica que o predomnio de vias fluviais como
linha divisria, embora no seja fator impeditivo para o aparecimento de cidades
geminadas, inibe em muitos casos seu potencial de crescimento. O maior nmero e as
mais importantes cidades-gmeas ou esto localizadas em fronteira seca ou esto
articuladas por pontes, seja de grande ou pequeno porte.
O predomnio de linhas de fronteira fluviais exigir dos pases limtrofes disposio
poltica e investimentos importantes na construo de pontes e estradas que facilitem e
promovam a articulao e a integrao sul-americana.
Trs aspectos devem ser ressaltados na geografia das cidades-gmeas na fronteira
brasileira. O primeiro que a posio estratgica em relao s linhas de comunicao
terrestre e a existncia de infra-estrutura de articulao embora possa explicar a emergncia
de muitas cidades-gmeas nem sempre garante o crescimento e a simetria urbana das
cidades, muitas vezes reduzindo-se a meros povoados locais ou a cidades de tamanho
urbano muito diferente. No primeiro caso esto as estratgicas aglomeraes de Oiapoque
e Saint-Georges (Guiana Francesa) na Sub-regio Oiapoque-Tumucumaque, a Nordeste
153
da Amaznia brasileira, ambas pequenas e sem uma estrutura interna de cidade, com
populao inferior a 10.000 habitantes. o caso tambm dos povoados de Vila Bittencourt
e La Pedrera (CO) distanciadas pelos meandros do Rio Japur-Caquet, ou de Brasilia
(Sub-regio do Alto Acre) e Cobija (BO), onde a ltima tem o dobro da populao da
primeira por ser capital de Departamento de Pando; ou de Corumb (Sub-regio do
Pantanal) e Puerto Surez (BO), a primeira quase cinco vezes maior do que a ltima
apesar da fronteira seca; ou ainda de So Borja e Santo Tom (AR), a primeira sendo
quatro vezes maior que a segunda apesar de articuladas por ponte sobre o Rio Uruguai,
ou de Uruguaiana e Paso de los Libres (AR), a cidade brasileira sendo trs vezes maior
do que a argentina a despeito da presena de ponte.
Tais assimetrias so interessantes por indicar, alm de diferenas de grau de
desenvolvimento econmico dos pases, tipos diferentes de economia regional, e dinmicas
distintas de povoamento fronteirio. Inseres mais favorveis no espao-rede nacional,
condies geoambientais desfavorveis ao povoamento, ausncia de infra-estrutura de
articulao entre as aglomeraes vizinhas, relaes polticas entre as unidades
administrativas locais e o governo central so outros fatores que influem sobre a evoluo
urbana das cidades fronteirias.
O segundo aspecto, em parte resultante do anterior, que a disposio geogrfica
das cidades e seu tamanho urbano devem muito ao intencional de agentes institucionais
(unidades militares, eclesisticas, jurdico-administrativas). O caso de Tabatinga exemplifica
bem a questo. Escolhida como lugar estratgico pelos portugueses (sculo XVIII), l
construram uma fortificao s margens do Rio Solimes, posteriormente abandonada.
No sculo XX voltou a ser considerada lugar estratgico pelo Governo Brasileiro,
abrigando hoje importante infra-estrutura militar que ocupa boa parte da rea do municpio.
A fronteira seca entre Tabatinga e Letcia, bem como a presena militar brasileira, levou
os colombianos a transformar Letcia em capital do Departamento do Amazonas, o que
lhe proporciona infra-estrutura institucional razovel, incluindo uma unidade importante
de comando militar e um aeroporto internacional. Mais recentemente, a luta do Estado
colombiano contra as FARC e o trfico de cocana (Plan Colombia) reforou o aparato
militar com campos de treinamento especializados na luta anti-guerrilha.
Um tipo diferente de ao institucional se observa em Guajar-Mirim (Sub-regio
Fronteira do Guapor). A Igreja Catlica em Guajar-Mirim e ao longo da linha de fronteira
do Guapor at Mato Grosso administra hospitais, escolas, seminrios, promove aes
sociais e realiza doaes de reas para construo de unidades habitacionais, inclusive
para imigrantes bolivianos. A ao transfronteira da Igreja tem reforado a integrao
com a cidade-gmea de Guayaramern (Bolvia), apesar da ausncia de ponte sobre o
Rio Guapor, contribuindo seno para o desenvolvimento econmico sub-regional
154
certamente para a estabilidade da cidade brasileira, apesar dos anos de domnio das
redes de trfico de drogas na fronteira do Guapor.
Tabatinga/AM. Unidade do Exrcito (Agosto, 2001)
Guajar-Mirim/RO. Igreja N. S.
dos seringueiros (Agosto, 2001)
O terceiro aspecto a ser destacado na geografia das cidades-gmeas a disjuno

entre o tipo de interao predominante na linha de fronteira e o tipo de interao que
caracteriza a cidade-gmea nela localizada. Exemplos dessa disjuno so mais notveis
na Amaznia, onde as zonas-tampo formadas por parques naturais e terras indgenas
so interrompidas por corredores de comunicao de tipo capilar ou sinaptico (Bonfim
e Pacaraima na Sub-regio Campos do Rio Branco; o corredor de Cucu com a
Colmbia, na Sub-regio Parima-Alto Rio Negro; ou Tabatinga com Letcia (Colmbia),
na Sub-regio do Alto Solimes) (ver Figura 20).
B-2 Interaes Transfronteirias e Cidades-Gmeas
No mbito local-regional, os fluxos transfronteira entre cidades-gmeas apresentam

elementos comuns, porm comportamentos diferenciados, dependendo das caractersticas
de cada cidade e do segmento de fronteira envolvido. A seguir, alguns desses elementos
so brevemente discutidos.
155
B-2.1 Trabalho
Um dos fatores que apresenta efeitos mais concentrados nas comunidades

fronteirias em zona de fronteira o trabalho. As oportunidades que oferece o Estado
mais desenvolvido, sobretudo para a realizao de tarefas pesadas descartadas pelos
profissionais qualificados desse mesmo Estado, acarretam ao longo do tempo fluxo de
trabalhadores do lado mais pobre para o lado mais rico do limite internacional. Esse fluxo
pode ser constitudo por trabalhadores diaristas ou sazonais, sem qualificao ou semi-
qualificados, formais ou informais, atrados pelas oportunidades de trabalho e,
principalmente, pelos possveis pagamentos de assistncia social no outro lado. Pelos
mesmos motivos tambm ocorre sada de trabalhadores qualificados e profissionais do
Estado menos desenvolvido para o mais desenvolvido. Se esse afluxo de trabalhadores
reduz as presses demogrficas e o desemprego no Estado menos desenvolvido, pode
tambm se converter em potencial para grave explorao de trabalhadores ilegais na
regio de fronteira do mais desenvolvido.
No caso do Brasil, no existe um marco regulatrio nico para tratar fluxos de
trabalhadores transfronteira, em geral adota-se uma poltica diferente segundo o lugar
geogrfico, os interesses brasileiros e a relao com o pas vizinho. Tal poltica se expressa
na preferncia por acordos bilaterais em vez de adotar normas e regras aplicveis a todas
as cidades-gmeas. Embora justificada pelas diferenas entre cidades-gmeas e entre
pases, os efeitos dessa poltica so problemticos em termos de administrao e
desenvolvimento regional da faixa e da zona de fronteira, tendendo a reforar em vez de
modificar vises preconcebidas e assimetrias hostis integrao subcontinental.
Na fronteira entre o Rio Grande do Sul e o Uruguai, por exemplo, um acordo
bilateral criou o Documento Especial de Fronteirio, que regulariza e facilita as interaes
transfronteirias atravs da expedio de permisso de trabalho e circulao para as
cidades-gmeas localizadas neste segmento fronteirio. Enquanto isso, na extensa fronteira
amaznica, a maioria esmagadora dos trabalhadores encontra-se em situao ilegal,
dependendo da tolerncia das autoridades locais. Por esse motivo, grande parte dos
trabalhadores ilegais se dedica a atividades informais de baixa qualificao no lado brasileiro.
O presente Trabalho prope que se adote um marco regulatrio nico para as
cidades-gmeas em moldes similares ao que foi feito para a fronteira Brasil-Uruguai,
sendo o Documento Especial de Cidado Fronteirio obviamente restrito queles
domiciliados nas cidades-gmeas, podendo ser renovado anualmente. Alm de dificultar
tratamento abusivo da mo-de-obra por parte de autoridades e empresrios nos dois
lados da linha de fronteira, instituiria uma forma de controle e aproveitamento mais eficaz
da mobilidade do trabalho.
156
B-2.2 Fluxos de Capital
Mais difceis de mensurar, devido relativa imobilidade comparada alta mobilidade

dos trabalhadores, so os fluxos de capital. Mesmo assim, aqui necessrio distinguir o
circuito superior transnacional dos fluxos e o circuito local transfronteira. No primeiro
caso existem normas do Banco Central do Brasil que legalizam a entrada e sada de
vultosos capitais estrangeiros (a conhecida CC-5 do BACEN). No circuito inferior, no
entanto, a legislao vigente para a faixa de fronteira, baseada em lei de segurana nacional,
impede que estrangeiros, na condio de pessoa fsica, possam ser proprietrios de
empresas do lado brasileiro, mesmo quando a recproca no verdadeira.
Tal situao pode ser observada atualmente entre Ponta Por (Sub-regio Cone
Sul-mato-grossense) e Pedro Juan Caballero (Paraguai). H poucos anos atrs dois fatos
tiveram impacto negativo na economia urbana de Pedro Juan Caballero: o primeiro a
comprovao de que bancos paraguaios naquela cidade eram usados por bancos
brasileiros em operaes de lavagem de dinheiro e evaso fiscal, e o segundo, a reduo
pelo governo brasileiro da quota de compras em zonas francas de pases vizinhos em
toda a fronteira. Apesar dos significativos investimentos de brasileiros do lado paraguaio,
a busca de oportunidades de investimento de residentes paraguaios em Ponta Por no
permitida, o que no impede que empresas de fachada brasileira recebam esses capitais.
Em vrios lugares do mundo comum investimento de empresrios nos dois lados
da fronteira para se protegerem dessa instabilidade. Tal proibio, que penaliza
diretamente a livre-circulao de capitais nas cidades-gmeas no incentiva o
desenvolvimento econmico local.
A mesma lei probe a instalao de empresas industriais com maioria de aes
pertencentes a estrangeiros, o que no impede, por outro lado, que investidores brasileiros
instalem unidades industriais e agroindustriais do lado menos desenvolvido em busca de
trabalho barato e desorganizado (inclusive trabalhadores brasileiros residentes em qualquer
uma das cidades-gmeas), e de padres ambientais menos rigorosos. Os lucros, no entanto,
so invariavelmente drenados atravs da fronteira para o Brasil.
Caso similar, porm mais complexo, ocorre entre as cidades-gmeas de Foz do
Iguau (Estado do Paran) e Ciudad del Este (Departamento do Alto Paran) no Paraguai.
No campo financeiro, a cidade paraguaia abriga mais de uma dezena de bancos paraguaios
e estrangeiros utilizados por nacionais brasileiros e argentinos no s para transaes
legtimas como tambm para operaes de evaso fiscal e lavagem de dinheiro. S que
essas operaes so feitas por canais legais e por via eletrnica a partir das grandes
cidades da costa atlntica, no estando submetidas legislao aplicada Faixa de
Fronteira. O que se conclui da que coibies sobre movimento e investimento de
157
capitais aplicadas pela legislao vigente esto completamente defasadas em relao ao

espao-de-fluxo, caracterstico do mercado de capitais no perodo atual. Ademais, pouco
contribui para a defesa da segurana nacional como concebida pela legislao atual,
fundamentada no espao-dos-lugares. Em lugar de defender acaba por penalizar os
lugares da fronteira, alm de incentivar a emergncia de sistemas de produo locais
situados na zona cinza entre o legal e o ilegal.
O sistema produtivo de fronteira que combina comportamentos legais e ilegais
tambm encontrado na zona de fronteira entre Foz do Iguau e a Zona Franca de
Ciudad del Este. Esta ltima concentra empresas maquiladoras que consomem
subprodutos de indstrias localizados no Brasil (especialmente em So Paulo, Paran e
Rio Grande do Sul) sob a forma de contrabando, voltando ao Brasil e sendo registrado
como produto brasileiro ou paraguaio ou mesmo de terceiro pas, dependendo do cmbio
e das mudanas na poltica brasileira de impostos incidentes sobre importao e
exportao.
Em outro par de cidades-gmeas, as agncias bancrias de Guajar-Mirim (Sub-
regio VII) em Rondnia so beneficiadas pelo fato dos empresrios bolivianos localizados
na cidade de Guayaramern, do outro lado do Rio Guapor, preferirem depositar seu
dinheiro no lado brasileiro, em parte pela segurana que no encontram em seu prprio
pas1; em parte para buscar o mercado financeiro brasileiro, mais organizado e
informatizado.
B-2.3 Terra e outros recursos naturais

Outro elemento incentivador de fluxos transfronteira a terra. Normalmente no
lado do pas menos desenvolvido a terra mais barata, o que atrai o interesse do lado
oposto. A compra e explorao de grandes extenses de terras paraguaias por brasileiros
um caso em pauta. Nos Departamentos paraguaios do Alto Paran, Concepcin e
Canindey, empresas agroindustriais brasileiras (soja, amido), ao mesmo tempo em que
geram divisas para o pas vizinho, constituem uma fonte crescente de tenso poltica e
social, na medida em que os brasileiros se apropriam das melhores terras, dilapidam as
florestas, interferem nos hbitos alimentares e na cultura campesina paraguaia.
Na Sub-regio VI, Vale do Acre-Alto Purus, cresce o afluxo de brasileiros que
trabalham ou migram para o lado boliviano (legal ou ilegalmente) devido ao preo mais
barato da terra, a abertura de frentes de trabalho vinculadas explorao da madeira, e
baixa restrio extrao de madeira nobre.
Ressalta-se que exceto nos casos das zonas de fronteira com a Argentina e a
Colmbia, o lado brasileiro mais fechado imigrao e trabalho transfronteira dos
nacionais de pases vizinhos do que estes em relao ao Brasil. Mesmo assim, na Argentina,
1
Segundo entrevistas realizadas em trabalho de campo, setembro 2001.
158
onde antiga legislao agrria probe a compra de terras por estrangeiros, a compra de
terras por brasileiros, mesmo em condies ilegais, tem sido registrada, como no municpio
de Bernardo de Irigoyen (Provncia de Misiones) (Sales, 1997). Ainda que na sede
municipal de Bernardo de Irigoyen, cidade-gmea de Dionsio Cerqueira/SC, predomine
a populao argentina, na rea rural do municpio mais de 50% dos habitantes brasileira
(Sales apud Espnola, 1997).
Tal dinmica sugere que as cidades-gmeas podem atuar como trampolim para
investidas na regio de fronteira do pas vizinho sem modificar sua prpria dinmica
migratria. Neste sentido, a imigrao, e mesmo os interesses econmicos, pode atuar
sob a forma de redes, que interligam as regies de fronteira de pases vizinhos sem alterar
de forma significativa as cidades-gmeas em seu caminho.
So precisamente os interesses econmicos, a dinmica do mercado de terras e a
fronteira mvel de brasileiros que esto prestes a justificar investimentos em infra-estrutura
e boas relaes de vizinhana por parte de bancos paraestatais brasileiros.
B-2.4 Servios de Consumo Coletivo
Excetuando-se os casos de cidades-gmeas com nvel similar de desenvolvimento,

onde comum a duplicao de servios de consumo coletivo (sade, educao,
saneamento, bombeiros, etc.), a assimetria na oferta de servios responsvel por fluxos
transfronteirios na maioria das cidades, com dominncia de fluxos dirigidos ao Brasil. A
maior parte deles se relaciona aos servios de sade e, secundariamente, a servios de
educao.
O sistema brasileiro de sade pblica, apesar de suas lacunas, alcana todos os
municpios de fronteira, cada prefeitura recebendo recursos de acordo com a estimativa
da populao municipal. Ao contrrio, a maioria dos pases vizinhos privatizou o sistema
de sade, o que no s encareceu e colocou fora do alcance da populao os servios
como reduziu sua presena ao seguir critrios de lucro na localizao geogrfica. Em
conseqncia, quase todas as prefeituras reclamam do afluxo constante de residentes na
cidade e na Faixa de Fronteira, seja de seus nacionais, seja de brasileiros residentes e
imigrantes, que no esto computados na base de clculo dos recursos provenientes do
SUS (Sistema nico de Sade Governo Federal).
No caso da Trplice Fronteira Norte (Peru, Colmbia, Brasil), os servios de sade
prestados pelo Hospital da Guarnio [militar] em Tabatinga so buscados por peruanos
e colombianos, os primeiros porque as localidades peruanas de fronteira no tm
assistncia adequada e, no caso dos colombianos, porque os servios de sade so
particulares e custosos. Por outro lado, a falta de pessoal mdico problema freqente
do lado brasileiro, como observado em Guajar-Mirim, o que estimula a vinda de
159
profissionais do pas vizinho que, no entanto, no podem exercer sua atividade legalmente
devido s exigncias dos Conselhos de Medicina.
Em diversas cidades-gmeas cada vez mais comum que os nacionais da cidade
vizinha queiram ter seus filhos do lado brasileiro de forma a garantir o atendimento posterior,
o que nem sempre compreendido pelas prefeituras, gerando m-vontade de parte a
parte.
J os fluxos transfronteirios relacionados educao variam muito de acordo
com nvel de desenvolvimento das cidades-gmeas e a presena de imigrantes brasileiros
e seus descendentes na regio de fronteira do pas vizinho. Diferenas de idioma, cultura,
custos altos e entraves burocrticos ao reconhecimento de diplomas cobem a vinda de
estudantes estrangeiros e mesmo de brasileiros para as cidades vizinhas, principalmente
no ensino de 3 grau. A expanso do bilingismo em diversos segmentos da zona de
fronteira tem atenuado alguns desses obstculos. Cobija (BO) plo atrator para Brasilia,
Epitaciolndia e reas prximas devido presena de universidades e cursos profissionais
dos qual o Alto Vale do Rio Acre carente.
B-3 Proposta de Criao de Zonas de Integrao Fronteiria (ZIF)
Para estimular o desenvolvimento das cidades-gmeas, de modo a fortalecer seu

papel como elemento estruturador dos espaos sub-regionais prope-se que elas se
tornem reas com regime especial de tributao e aplicao de leis trabalhistas as
Zonas de Integrao Fronteiria (ZIF). Propostas de criao de uma ZIF devem ser
de baixo para cima, a partir das discusses nos Comits de Fronteira e Fruns Sub-
regionais, e articuladas aos Planos de Integrao Fronteiria. A implantao das ZIFs
no devem ser decididas em Braslia, embora a sugesto aqui de que o Ministrio da
Integrao Nacional conduza a negociao com os outros Ministrios, o Congresso
Nacional e o Conselho de Defesa Nacional para sua implantao.
O regime especial de tributao proporciona reduo ou iseno de vrios
impostos federais, estaduais e municipais (lucros individuais, industriais, comerciais, e de
servios; ISS; ICMS; IPTU), enquanto o regime especial de aplicao das leis
trabalhistas permitiria uma flexibilizao conducente atrao de empresas de vrios
portes em lugares estratgicos da zona de fronteira. A livre circulao de mercadorias
(arranjos produtivos transfronteira), planos conjuntos de ordenamento urbano, Centros
Aduaneiros nicos, fundos comuns para construo e adensamento de infra-estrutura na
zona de fronteira, alm da formao de grupos tcnicos bi ou tri nacionais para gerir as
ZIFs seriam efeitos colaterais positivos e dinamizadores da economia regional. Tambm
podem atuar como instrumento de fortalecimento das identidades nacionais num contexto
de cooperao, resoluo de conflitos e mtuo enriquecimento da cidadania na fronteira.
160
A Zona de Integrao Fronteiria englobaria as cidades-gmeas e reas adjacentes,

sendo o permetro definido de acordo com suas especificidades geogrficas e econmicas
e segundo seu potencial funcional (industrial, comercial, logstico, ou uma mescla deles).
Cabe assinalar que Zonas de Integrao Fronteiria j foram criadas pela
Comunidade Andina como mbitos territoriais fronteirios adjacentes dos pases membros
da Comunidade (Deciso 501/2001), com o objetivo de diversificar a base produtiva
das zonas de fronteira e aproveitar vantagens de localizao em relao aos mercados
sub-regional, regional e internacional. O modelo da ZIF andina depende da aprovao
de uma Norma Conjunta dos pases limtrofes e prev a criao do Banco de Projetos de
Desenvolvimento Fronteirio com apoio do BID e da CAF.
Quanto flexibilizao de leis trabalhistas, a Frana implanta, desde 1996, reas
especiais destinadas a estimular o desenvolvimento urbano de reas deprimidas no interior
das cidades as Zonas Francas Urbanas ou Zonas de Redinamizao Urbana, seguindo
o modelo de regime especial de tributao e flexibilizao dos direitos trabalhistas. At
maro de 2003 j existiam mais de 80 ZFU naquele pas.
A diversidade de localizao geogrfica das cidades-gmeas brasileiras sugere que
as ZIFs podem ter perfis diferenciados. No caso das cidades-gmeas de Uruguaiana
Paso de los Libres (AR), um dos principais eixos logsticos do MERCOSUL e que j
possui nmero expressivo de portos secos (EADI), os problemas aduaneiros causam
expressivas perdas devido aos entraves fronteirios, o que sugere condies de implantao
para uma ZIF com perfil logstico. O fato de que do lado brasileiro e argentino a economia
urbano-regional pouco tem se beneficiado da posio estratgica das cidades-gmeas,
seria o caso de combinar no mbito da ZIF estmulos de atrao de empresas comerciais
e industriais.
Um outro caso interessante o de Bonfim (Roraima) e Lethem (Guiana), localizadas
em outro importante eixo logstico em direo ao Caribe. As cidades pouco tm se
beneficiado de sua localizao, porm a implantao de uma ZIF de tipo logstico-comercial
seria um incentivo importante para internalizar benefcios.
importante ressaltar que no existe nenhuma determinao de que o objetivo
principal ou nico da ZIF esteja vinculado aos mercados mundiais. A idia interiorizar
indstrias e empresas comerciais para explorar prioritariamente os mercados sub-regionais
e regionais da Amrica do Sul, at aqui atendido somente pelas empresas localizadas nos
core-areas dos pases. O uso da ZIF como plataforma para o mercado mundial uma
possibilidade, porm os benefcios dessa funo so reduzidos do ponto de vista regional
caso os produtos no sejam elaborados na regio de fronteira.
161
Gmea e/ou Interao Transfronteira

PopUrb Pop.
UF Localidade Tipo Pas Tipo Articulao
2000 Localidade Urb.** Cidade-
Zona Front
mais prxima Gmea
AP Oiapoque cidade 7.842 Saint Georges GF cidade <10 mil Fluv. s/ponte Capilar Capilar
RR Bonfim cidade 3.000 Lethem GU cidade <10 mil Fluv. s/ponte Sinapse B 2 Capilar
RR Conceio do Ma povoado - GU Fluv. s/ponte - Z.Tampo B 2
RR Normandia cidade 1.500 Bellavista GU pov. <5 mil Fluv. s/ponte - Capilar
RR Garimpo Mutum povoado - GU - - Z.Tampo B2
RR Mutum povoado - GU - - Z. Tampo B2
RR Uiramut cidade 525 - GU Fluv. s/ponte - Frente B 2
Sta. Elena de
RR Pacaraima cidade 2.760 Uairn VZ cidade <10 mil Front. Seca Sinapse B 1 Z.Tampo B2
RR Uaics povoado - VZ Fluv. s/ponte - Z.Tampo B2B
AM Cucu povoado - CO Front. Seca - Z.Tampo A2B2
AM Iauret povoado Yavarate CO/VZ Fluv. s/ponte - Z.Tampo A2 B2
AM Vila Bittencourt povoado La Pedrera CO Fluv. s/ponte - Z.Tampo A2 B2
AM Ipiranga povoado Tarapaca CO Fluv. s/ponte - Z.Tampo A2 B2
AM Tabatinga cidade 26.637 Letcia CO cidade 26.760 Front. Seca Sinapse A 1 Frente 3 B
AM Benjamin Constant cidade 17.171 - PE Fluv. s/ponte - Frente 3 B
AM Atalaia do Norte cidade 4.175 - PE Fluv. s/ponte - Z.Tampo A2 B2
AM Caxias povoado - PE Fluv. s/ponte - Z.Tampo A2 B2
AM Estiro do Equador povoado - PE Fluv. s/ponte - Frente - 3 B
AM Bom Jesus povoado - PE Fluv. s/ponte - Z.Tampo B 2
AM Rodrigues povoado - PE Fluv. s/ponte - Z.Tampo B 2
Boqueiro da
AC Esperana povoado - PE Front.Seca - Z.Tampo B 1
AC Foz do Breu povoado - PE Front.Seca - Margem
AC Sta.Rosa do Purus cidade 518 Santa Rosa PE pov. <5 mil Front.Seca Fr.Indg. 3B Margem
AC Assis Brasil cidade 2.151 Iapari PE cidade 1.273 Fluv. s/ponte Capilar 4 Capilar
- Bolpebra BO pov. < 5 mil Fluv. s/ponte Capilar 4 Margem
AC Canind povoado - BO - - Capilar
AC Quixad povoado - BO - - Capilar
AC Brasilia cidade 9.026 BO cidade 20.220 Fluv. c/ponte Sinapse A 1 Capilar
Cobija
AC Epitaciolndia cidade 7.404 BO Fluv. c/ponte Sinapse A 2 Capilar
AC Capixaba cidade 1.521 - BO Fluv.s/ponte - Capilar
AC Plcido de Castro cidade 6.979 - BO Fluv.s/ponte - Capilar
AC Acrelndia cidade 3.506 - BO Fluv.s/ponte - Capilar
** Peru (1993), Bolvia (2001), Paraguai (2002), Uruguai (1996), Argentina (1996), Argentina (1991),
Colmbia (1993).
QUADRO 11: ZONA DE FRONTEIRA: CIDADES-GMEAS E INTERAO FRONTEIRIA 2004
162

PopUrb Pop.
2000 Urb.**
Localidade Cidade-
Zona Front
mais prxima Gmea
RO Abun vila 427 - BO Fluv.s/ponte - Capilar

RO Araras pov. 291 - BO Fluv.s/ponte - Capilar
RO Nova Mamor cidade 7.247 - BO Fluv.s/ponte - Capilar
RO Iata pov. 329 - BO Fluv.s/ponte - Capilar
RO Guajar-Mirim cidade 32.225 Guayaramern BO cidade 33.095 Fluv.s/ponte Capilar Capilar
RO Surpresa pov 449 - BO Fluv.s/ponte - Capilar
RO Conceio vila - BO Fluv.s/ponte - Capilar
RO Prncipe da Beira vila 380 - BO Fluv.s/ponte - Capilar
RO Costa Marques cidade 6.758 - BO Fluv.s/ponte - Capilar
RO Santo Antnio vila - BO Fluv.s/ponte - Capilar
RO Pedras Negras vila - BO Fluv.s/ponte - Capilar
RO Laranjeiras vila - BO Fluv.s/ponte - Capilar
Pimenteiras do
RO Oeste cidade 1.398 - BO Fluv.s/ponte - Capilar
MS Corumb cidade 86.144 Puerto Suarez BO cidade 14.263 Fluv.s/ponte Capilar Frente 3 C
MS Porto Bush povoado - PY Fluv.s/ponte - Frente 3 C
Pto. Palma
MS Porto Murtinho cidade 8.339 Chica PY pov. < 5 mil Fluv.s/ponte Frente 3B Capilar
MS Bela Vista cidade 18.023 Bella Vista PY cidade 5.066 ponte Sinapse A 1 Capilar
MS Campestre povoado - PY Front.Seca - Capilar
MS Antnio Joo cidade 6.297 - PY Front.Seca - Capilar
MS Ponta Por cidade 54.383 P. J. Caballero PY cidade 53.566 Front.Seca Sinapse A 1 Sinapse A 1
MS Sanga Puit povoado - PY Front.Seca - Sinapse A 2
MS Aral Moreira cidade 3.271 - PY Front.Seca - Sinapse A 2
MS Vila Marques povoado - PY Front.Seca - Sinapse A 2
MS Coronel Sapucaia cidade 9.472 Capitan Bado PY cidade 4.213 Front.Seca Sinapse A 2 Sinapse A 2
MS Paranhos cidade 5.795 Ypeju PY cidade 1.827 Front.Seca Capilar Sinapse A 2
MS Sete Quedas cidade 8.999 - PY Front.Seca - Sinapse A 2
MS Jacar povoado - PY Front.Seca - Sinapse A 2
MS Japor cidade 1.205 - PY Front.Seca - Sinapse A 2
Guaira (BR);
Salto del
MS Mundo Novo cidade 13.612 Guayr PY ponte - Sinapse A 2
MS Porto Gov. Fragelli povoado - PY - - Sinapse A 2
Colmbia (1993).

(CONT.)
163

PopUrb Pop.
2000 Urb.**
Localidade Cidade-
Zona Front
mais prxima Gmea
Salto del
PR Guara cidade 24.878 Guayra PY cidade 6.700 Fluv.s/ponte Sinapse A 1 Sinapse A 1
PR Foz do Iguau cidade 256.524 Ciudad del Este PY cidade 223.350 ponte Sinapse B 1 Sinapse B 1
AR - Puerto Iguazu AR cidade 9.151 Front.Seca Sinapse A 1 Z.Tampo B 1
PR Pranchita cidade 3.160 - AR ponte - Capilar
Sto. Ant. do
PR Sudoeste cidade 10.814 - AR fluv. s/ponte - Capilar
PR Barraco cidade 5.825 AR Front.Seca Sinapse A 1 Capilar
B. Irigoyen
SC Dionsio Cerqueira cidade 8.610 AR cidade < 10 mil Front.Seca Sinapse A 2 Capilar
RS Alto Uruguai povoado - AR fluv. s/ponte - Capilar
RS Porto Mau cidade 924 - AR fluv. s/ponte - Capilar
RS Panambi cidade 28.291 - AR fluv. s/ponte - Capilar
RS Porto Vera Cruz cidade 502 - AR fluv. s/ponte - Capilar
RS Porto Lucena cidade 2.416 - AR fluv. s/ponte - Capilar
RS Porto Xavier cidade 5.569 San Javier AR cidade < 5 mil fluv. s/ponte Capilar Sinapse A1 B1
RS Garruchos cidade 1.191 - AR fluv. s/ponte - Sinapse A1 B1
RS So Borja cidade 57.273 Santo Tom AR cidade 14.352 ponte Sinapse A 1 Sinapse A1 B1
RS Itaqui cidade 34.823 Alvear AR cidade 5.419 Fluv.s/ponte Capilar Sinapse A1 B1
RS So Marcos povoado - AR Fluv.s/ponte - Sinapse A1 B1
Paso de Los
RS Uruguaiana cidade 118.538 Libres AR cidade 40.000 ponte Sinapse B 1 Sianpse A1 B1
RS Barra do Quara cidade 2.865 Monte Caseros AR cidade 18.247 ponte Sinapse B 2 Sinapse A1 B1
- Bella Unin UY cidade ponte Sinapse B 3 Sinapse A1 B1
RS Quara cidade 22.060 Artigas UY cidade < 25 mil ponte Sinapse B 4 Sinapse A1 B1
Santana do
RS Livramento cidade 84.455 Rivera UY cidade 84.103 Front.Seca Sinapse A 1 Sinapse A1 B1
RS Acegu cidade Acegu UY cidade 1.400 Front.Seca Capilar Capilar
RS Jaguaro cidade 27.174 Rio Branco UY cidade < 10 mil ponte Sinapse A 1 Capilar
RS Chu cidade 4.859 Chuy UY cidade < 5 mil Front.Seca Sinapse A 1 Capilar
RS Barra do Chu povoado - UY Front.Seca - Capilar
Colmbia (1993).

(CONT.)
164
C. NS E OS OUTROS: IDENTIDADE CULTURAL E

INTERAES TRANSFRONTEIRIAS
Como deixamos claro ao longo deste trabalho, uma das especificidades mais
importantes das polticas de desenvolvimento regional voltadas para faixas de fronteira
refere-se ao fato de que se trata no de reas-limite ou de margens, mas justamente de
reas de contato e de interao. Da a relevncia de um tratamento especial s formas
com que se realizam estas interaes, no apenas aquelas de ordem mais estritamente
econmica, mas tambm as interaes sociais e culturais, em sentido mais estrito, que
revelam a solidez (ou a fragilidade) dos amlgamas, efetivos e potenciais, das reas de
fronteira.
A tipologia das interaes culturais transfronteirias diz respeito s relaes
identitrias promovidas ou passveis de serem promovidas de um lado ao outro da faixa
de fronteira. A exemplo do que realizamos em relao ao desenvolvimento scio-
econmico, sugerem uma srie de diferentes padres de inter-relao entre o lado brasileiro
e os demais pases limtrofes. Os dados para esta tipologia, alm daqueles vinculados ao
lado brasileiro, j comentados, foram obtidos atravs de informaes em trabalhos de
campo, rgos estatsticos e fontes secundrias nos pases vizinhos, notadamente por
intermdio de pesquisa anterior sobre regies transfronteirias, desenvolvida no mbito
do NUREG (Ncleo de Estudos sobre Regionalizao e Globalizao) da Universidade
Federal Fluminense, com apoio do CNPq.
Distinguimos assim os vrios segmentos fronteirios de acordo com os diferentes
pases e/ou unidades poltico-administrativas dos Estados vizinhos, e as caractersticas de
cada um desses segmentos no que se refere:
a) natureza das identidades do lado brasileiro, levando em conta as caractersticas
de maior uniformidade, pluralidade (convvio, lado a lado, de diferentes
identidades) ou hibridismo (imbricao ou amlgama de vrias identidades) e maior
estabilidade (permanncia) e dinamismo (mutao) dessas identidades;
b) ao grau de permeabilidade cultural transfronteiria alto, mdio ou baixo e o
tipo de interao cultural a partir da maior ou menor influncia cultural brasileira
sobre os pases vizinhos;
c) ao carter histrico da interao cultural em termos de sua durao no tempo
(interaes transfronteirias mais antigas ou mais recentes); e
d) intensidade e longevidade das migraes, tanto de brasileiros para os pases
vizinhos quanto de nossos vizinhos para o Brasil, j que este um dos melhores
indicadores da intensidade da interao transfronteiria no espao e no tempo.
165
166
Interao Cultural Movimentos Migratrios
Natureza da Permeabilidade
Segmentos
Identidade do Cultural Carter
Fronteirios Nvel Intensidade Brasileiros Estrangeiros
Lado Brasileiro Transfronteiria Histrico
Fronteira Varivel: plural e

Assimtrica,
estvel (indgenas); Antiga Relativamente
Brasil - com
Com AP relativamente Mdia a baixa Mdia a fraca (indgenas e recentes; em Fracos; estabilizados;
Guiana preponderncia
uniforme e dinmica negros) intensificao
Francesa brasileira
(no-indgenas)
Relativamente Antiga
Fronteira
uniforme e estvel Pouco (indgena);
Brasil - Com PA
(com predomnio de
Pouco expressiva
expressiva
Fraca
Ausente para
Inexpressivos Inexpressivos
Suriname grupos indgenas) no-indgenas
Fraca no Par, Relativamente

Varivel: uniforme e Assimtrica, Antiga
Fronteira Mdia a baixa no exceto recentes, pouco Fracos; estabilizados;
Com RR e estvel (indgenas); com (indgena);
Brasil - PA plural e dinmica
Par; mdia a alta em
preponderncia
indgenas;
Recente para
expressivos e movimento pendular
Guiana Roraima Mdia a forte localizados (cidades- nas cidades-gmeas
(no-indgena) brasileira no-indgenas
em Roraima gmeas)
Relativamente Antiga
(1) Depto. Fracos; estabilizados;
uniforme e estvel Pouco (indgenas;
Bolvar com Pouco expressiva Muito fraca Pouco expressivos intensos entre os
(com predomnio de expressiva presena militar
AM e RR indgenas
grupos indgenas) brasileira)
Fronteira
Brasil - Varivel: uniforme e De equivalncia
Antiga
Relativamente
Venezuela Alta para os (indgenas;
estvel (rea nas reas recentes;
(2) Dept. ianommis; presena militar Fortes entre indgenas
indgena indgenas; de preponderncia
Bolvar com Baixa a Mdia mdia a alta brasileira); e mdia intensidade
ianommi); plural e predominncia indgena; em
RR para os no- Relativamente entre no- indgenas
dinmica (reas brasileira fora intensificao nas
indgenas recente para
no-indgena) delas cidades-gmeas
no-indigenas
QUADRO 12: CARACTERSTICAS DOS SEGMENTOS FRONTEIRIOS

Natureza da Permeabilidade Interao Cultural Movimentos Migratrios
Segmentos
Identidade do Cultural Carter
Fronteirios Nvel Intensidade Brasileiros Estrangeiros
Lado Brasileiro Transfronteiria Histrico
Antiga
Deptos. de Varivel: uniforme e Pouco expressivos Mdia intensidade,
Alternncia entre (indgenas;
Fronteira Amazonas, relativamente (exceto entre grupos especialmente em
preponderncia Igreja Catlica;
Brasil - Vaups e estvel (indgenas Alta
brasileira e
Mdia
presena militar
indgenas); forte localidades limtrofes;
Colmbia Guania tikunas) e plural movimento pendular forte entre os
colombiana brasileira e
com AM (no-indgenas) nas cidades-gmeas indgenas
colombiana)
(1) Depto.
Pouco expressiva Antiga (indgena
Ucayali e
Relativamente com - Pano e Fraca intensidade;
Madre de Baixa Fraca Pouco expressivo
uniforme e estvel preponderncia Arahuaca; estabilizados
Fronteira Dios com
brasileira seringueiros)
AC
Brasil -
Peru (2) Pouco Antiga
Mais uniforme e Inexpressivos (exceto Mdia intensidade;
Depto. expressiva; Fraca (exceto (indgenas
estvel (nas reas Pouco expressiva entre grupos estabilizados; forte
Loreto com preponderncia indgena) Tikunas;
indgenas) indgenas) entre grupos indgenas
AC e AM brasileira seringueiros)
(1) Depto. Varivel:

Recentes, em
Sta. Cruz relativamente Pouco expressiva
Antiga (Igreja intensificao
de la Sierra uniforme e estvel com
Mdia a alta Fraca Catlica; (especialmente para Fracos; estabilizados
(Chaco) (chaquenhos- preponderncia
indgenas) reas do interior da
com MS e pantaneiros); plural brasileira
Bolvia)
MT (Alto Paraguai)
Fronteira Pouco expressiva Antiga Mdia intensidade;
Brasil - (2) Depto. Plural;
com (indgena; Relativamente estabilizados,
Bolvia Beni com relativamente Mdia a baixa Fraca
preponderncia Igreja Catlica; recentes; estveis movimento pendular
RO estvel
brasileira seringueiros) em cidades-gmeas
Fracos e estabilizados
Assimtrica, com
(3) Depto. Plural; Antiga Recentes; em exceto em municpios
preponderncia
de Pando relativamente Mdia a baixa Mdia (indgena; intensificao para lindeiros e no
boliviana (caso
com AC dinmica seringueiros) reas rurais bolivianas movimento pendular
de Cobija)
em cidades-gmeas
QUADRO 12: CARACTERSTICAS DOS SEGMENTOS FRONTEIRIOS (CONT.)
167
168
Interao Cultural Movimentos Migratrios
Natureza da Permeabilidade
Segmentos
Identidade do Cultural
Fronteirios Carter
Lado Brasileiro Transfronteiria Nvel Intensidade Brasileiros Estrangeiros
Histrico
(1) Deptos. Hbrida (colonos Antiga Muito intensos,

Assimtrica, com Fracos e estabilizados
do Alto imigrantes de vrias (indgenas; relativamente recentes;
ampla na faixa; forte
Paran e origens) e Alta Forte Igreja Catlica, forte movimento
preponderncia movimento pendular
Canindey relativamente presena militar pendular nas cidades-
cultural brasileira nas cidades-gmeas
com PR estvel brasileira) gmeas
(2) Plural (indgenas, Assimtrica, Relativamente

Fronteira Fracos (mais intensos
Deptos.de sulistas, preponderncia recentes, em
no passado); forte no
Brasil - Canindey nordestinos; brasileira (no Antiga (indgena intensificao (intensa
Mdia a alta Mdia a forte movimento pendular
Paraguai e paraguaios) ; passado: - guaranis) em Canindey;
das cidades-gmeas e
Amambay relativamente predominncia intermitente em
entre grupos indgenas
com MS dinmica paraguaia) Amambay)
Antiga Mdia intensidade e

Pouco expressiva
(3) Chaco Uniforme e mais (indgenas - Relativamente em movimentos
com
paraguaio estvel Mdia a alta Fraca guaicurus, recentes, ainda fracos, pendulares localizados
preponderncia
com MS (pantaneiros) presena militar mas em intensificao (Porto Murtinho, Bela
brasileira
brasileira) Vista)
(1) Prov. De equivalncia, Antiga Fracos e estabilizados;

Recentes, em
de Mais uniforme e com alguma (presena forte movimento
Mdia a alta Mdia a forte intensificao (via
Corrientes estvel (gachos) preponderncia militar pendular nas cidades-
rizicultura)
Fronteira com RS brasileira brasileira) gmeas
Brasil - (2) Prov. Hbrida (colonos Relativamente recentes
Argentina De equivalncia,
de imigrantes de vrias (anos 1960); fracos e Fracos e estabilizados;
com alguma
Misiones origens) e Mdia a baixa Mdia a fraca Antiga (Misses) estabilizados; movimento pendular
preponderncia
com RS, relativamente movimento pendular nas cidades-gmeas
brasileira
SC, PR estvel nas cidades-gmeas
Vrios Assimtrica, c/ Antiga Fracos e estabilizados;

Fronteira Relativamente
deptos. preponderncia (presena Relativamente antigos; forte movimento
Brasil - uruguaios
uniforme e estvel Alta
brasileira (foi de
Forte
militar intensificao recente pendular nas cidades-
Uruguai (gachos)
com RS equivalncia) brasileira) gmeas
QUADRO 12: CARACTERSTICAS DOS SEGMENTOS FRONTEIRIOS (CONT.)

D. PROBLEMAS IDENTIFICADOS NA ZONA DE FRONTEIRA
A Zona de Fronteira um espao peculiar, onde se d o encontro entre dois sistemas

scio-polticos diferentes. Nela se estabelecem relaes transfronteirias de maior ou
menor intensidade muitas vezes no previstas pelo marco legal dos pases lindeiros, que
classificando-as como internacionais, acabam desconsiderando esta peculiaridade.
Em geral as interaes entre populaes de distintos pases so mais intensas na
Zona de Fronteira em especial nas cidades-gmeas, que estabelecem intensos laos
comerciais e, muitas vezes, afetivos.
A intensa circulao de pessoas e mercadorias transfronteira dada por movimentos
pendulares de trabalhadores ou cidados em busca de atendimento por servios oferecidos
no outro lado da fronteira ou simplesmente em busca de lazer, faz parte de um modo de
viver particular das populaes da Zona de Fronteira, que procura aproveitar as vantagens
que este tipo de localizao pode proporcionar. Entretanto, os aparatos de controle dos
Estados tendem a restringir estes movimentos, comprometendo a eficincia das relaes
transfronteirias, da a demanda das populaes da Zona de Fronteira pela adequao
dos marcos legais de cada pas, s situaes que de fato ocorrem nestes espaos.
Neste sentido, os legisladores so confrontados com questes complexas que demandam
um olhar atento de modo a estabelecer medidas justas e equilibradas. Um exemplo destas
dificuldades legais o de definir o que comrcio fronteirio e o que exportao.
Outro problema decorrente da circulao de pessoas na Zona de Fronteira a
sobrecarga nos servios de sade e educao gerada pelo afluxo de estrangeiros
fronteirios. Este problema ocorre sempre que existe um diferencial entre os servios dos
dois lados da fronteira. natural que os cidados fronteirios busquem ser atendidos
onde o servio melhor, mais barato (ou gratuito), ou ainda quando no existe oferta do
seu lado da fronteira. Em termos de infra-estrutura, em particular nas cidades-gmeas,
observa-se frequentemente uma duplicidade desnecessria, nas reas mais pobres, com
escassez de recursos e falta de investimentos, essa situao ainda mais crtica. Este o
tipo de problema que poderia ser facilmente equacionado, simplesmente aproveitando as
sinergias entre infra-estruturas e mercados de ambos lados do limite poltico.
Estes e outros problemas, descritos a seguir, foram selecionados a partir dos
levantamentos de campo e da documentao sobre a fronteira (acordos internacionais,
comits de fronteira existentes, etc.), sendo classificados pelos seguintes temas:
a) Direitos Humanos, Direitos Polticos, Povos Indgenas, Sade e Educao
(vertente cidadania); e
b) Circulao de trabalhadores, Trabalho, Comrcio, Infra-estrutura e Informao
(vertente Desenvolvimento Econmico Integrado).
169
Os problemas apontados em cada um dos temas relacionados, bem como a consulta

ao marco legal vigente que regula cada um deles, subsidiaram a formulao de diretrizes
e estratgias apresentadas na Agenda Global proposta.
Os Quadros a seguir apresentam a relao dos problemas identificados, sua
abrangncia e os atores estratgicos envolvidos.
170
TEMA PROBLEMA ABRANGNCIA ATORES ESTRATGICOS
Vulnerabilidade elevada das populaes fronteirias ao desacato

Diretos Cidades-gmeas, Min. da Justia / ONGs de defesa dos
cidadania e desrespeito aos direitos humanos (trabalho infantil, trfico de
Humanos Zona de Fronteira Direitos Humanos
crianas, trfico de mulheres, violncia familiar, etc.)
Em vrias sub-regies da Faixa de Fronteira cidados fronteirios Tribunal Superior Eleitoral /

Direitos
brasileiros so impedidos de votar em eleies municipais e estaduais Cidades-gmeas Tribunais Regionais Eleitorais do Estados
Polticos
brasileiras por residirem no lado estrangeiro de cidades-gmeas / Min. das Relaes Exteriores
Associaes de Povos Indgenas / FUNAI

/ Fundao Estadual de Poltica
Povos Incompreenso e desrespeito s diferenas tnicas e culturais dos povos Indigenista do Amazonas - FEPI, /
Zona de Fronteira
Indgenas indgenas que vivem na zona de fronteira pela populao no-indgena CREDEN / Min. da Justia / ONGs
Indigenistas e homlogos dos pases
vizinhos.
Desarticulao das polticas de sade em municpios fronteirios em

ambos lados da fronteira, concernentes ao controle de endemias,
CIDADANIA
vigilncia epidemiologica, sanitria e ambiental e aos programas de
preveno e imunizao. O elevado grau de interao das populaes
fronteirias tende a tornar incuas aes de sade no integradas. Min. da Sade / Comits de Fronteira/
Sade O diferencial da cobertura do atendimento pblico gratuito gera afluxo Zona de Fronteira FUNASA / Secretarias Estaduais e
populacional para os servios de sade no lado brasileiro (gratuito) e sua Municipais de Sade
sobrecarga
Sobrecarga na rede pblica de sade pelo afluxo de pacientes
fronteirios estrangeiros domiciliados em cidades-gmeas ou prximas
fronteira
Sobrecarga na rede pblica de ensino pelo afluxo de estudantes
fronteirios estrangeiros domiciliados em cidades-gmeas ou prximas Zona de Fronteira Conselho Nacional de Educao/ MEC,
fronteira Min. das Relaes Exteriores / Comits
Educao Currculos escolares da rede pblica no adaptados s particularidades de Fronteira / Mercosul Educacional /
da zona de fronteira (necessidade de ensino do idioma castelhano) Fruns Mesorregionais / Consrcios
Cidades-gmeas Municipais
Falta de formao especfica para professores de cidades-gmeas
QUADRO 13: PROBLEMAS PARA A CIDADANIA NA ZONA DE FRONTEIRA
171
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TEMA PROBLEMAS ABRANGNCIA ATORES ESTRATGICOS
Min. do Trabalho / Min. da justia / Min.

Presena significativa de trabalhadores fronteirios em situao das Relaes Exteriores / Comits de
irregular (sem permisso de trabalho), sem direitos trabalhistas e sem Cidades-Gmeas Fronteira / Sindicatos / Associaes
amparo legal, pelo fato de serem estrangeiros Profissionais e seus homlogos dos
pases vizinhos
Min. do Trabalho / Min. da Justia / Min.

Falta de profissionais nacionais qualificados nos municpios da faixa de das Relaes Exteriores / Comits de
fronteira obriga a contrataes de estrangeiros mesmo que de forma Zona de Fronteira Fronteira / Sindicatos / Conselhos
irregular (caso dos mdicos peruanos na fronteira amaznica) Profissionais e seus homlogos dos
Circulao de
pases vizinhos
trabalhadores
Min. da Educao / Min. do Trabalho /

Proibio do exerccio da profisso de profissionais domiciliados na Min. das Relaes Exteriores/ Comits de
faixa de fronteira graduados em universidades estrangeiras da zona de Cidades-gmeas Fronteira / Mercosul Educacional /
fronteira Sindicatos / Conselhos Profissionais e
seus homlogos dos pases vizinhos
Restries circulao de veculos de estrangeiros nas cidades- Detrans Estaduais e seus homlogos nos
Cidades-gmeas
gmeas, mesmo sendo de moradores fronteirios pases vizinhos
DESENVOLVIMENTO ECONMICO INTEGRADO

Empresariado Local / Regional / Nacional
Falta de dinamismo e empregos nas economias locais / Governo Federal / Prefeituras de pases
lindeiros na Zona de Fronteira
Trabalho Falta de empreendedorismo dos agentes locais Zona de Fronteira
Sistema "S"/ Universidades / ONGs

Baixa qualificao dos trabalhadores locais
QUADRO 14: PROBLEMAS PARA O DESENVOLVIMENTO ECONMICO INTEGRADO NA ZONA DE FRONTEIRA

TEMA PROBLEMAS ABRANGNCIA ATORES ESTRATGICO
As restries da vigilncia sanitria comercializao de produtos ANVISA (Agncia Nacional de Vigilncia

alimentcios "in natura" voltados para o mercado local e/ou de Sanitria / Min. da Sade) / Min. da
Cidades-gmeas
subsistncia nas cidades-gmeas so aplicadas com maior ou menor Agricultura, Pecuria e Abastecimento, e
rigor ao longo da fronteira seus homlogos do pas vizinho.
Min. da Fazenda / Receita Federal / Min.

Comrcio A reduo da cota de iseno de impostos de importao para a compra
da Fazenda / SAIN / Min. do
de produtos em cidades-gmeas para 150 dlares (mensais) , causou Cidades-gmeas
Desenvolvimento da Ind. e Com. Exterior/
forte impacto no comrcio das cidades-gmeas nas ALCs
SECEX/ CAMEX / Comits de Fronteira
As reas de Livre Comrcio existentes no esto funcionando devido a: Cidades-gmeas

a) o rebaixamento do limite de compras para 150 dlares; b) o cmbio onde esto situadas Receita Federal / SUFRAMA
desfavorvel as ALCS
MME / CNPE / ANEEL / Eletrobrs /
Energia-eltrica: duplicao de recursos em investimentos
Concessionrias Estaduais e suas
"desconectados" em cidades-gmeas
homlogas nos pases vizinhos
Cidades-gmeas
Telefonia: o servio de telefonia intra-urbano em cidades-gmeas ainda Min. das Comunicaes ANATEL,
tarifado como internacional encarecendo as ligaes mesmo sendo de Concessionrias e suas homlogas nos
curta distncia pases vizinhos
Infra-estrutura
Min. dos Transportes / DNIT / Min. das
Falta de conexo viria entre cidades e localidades da zona de fronteira Zona de Fronteira Relaes Exteriores / Comits de Fronteira
DESENVOLVIMENTO ECONMICO INTEGRADO

/ BNDES / BID / CAF / FUNPLATA
Prefeituras / Comits de Fronteira / Min.

Problemas de saneamento em cidades-gmeas Cidades-gmeas das Cidades e homlogos dos pases
vizinhos
Comits de Fronteira Min. da Cincia e

Informao Falta de informao sobre a zona de fronteira Zona de Fronteira Tecnologia / Min. das Comunicaes / Min.
das Relaes Exteriores / IBGE
QUADRO 14: PROBLEMAS PARA O DESENVOLVIMENTO ECONMICO INTEGRADO NA ZONA DE FRONTEIRA (CONT.)
173

Geografia - A Zona de Fronteira - Interações Com Os Países Vizinhos

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Proposta de Reestruturao do Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira

III A ZONA DE FRONTEIRA: INTERAES COM OS PASES

A. ABRIR E FECHAR: TIPOLOGIA DAS INTERAES

No campo das interaes transfronteirias, as situaes de fronteira no so as

Na margem a populao fronteiria de cada lado do limite internacional mantm

Existem processos diversos responsveis por interaes de tipo capilar. As

O modelo da sinapse, termo importado da biologia, se refere presena de alto

FIGURA 20: FAIXA DE FRONTEIRA: TIPOLOGIA DAS INTERAES FRONTEIRIAS

FIGURA 21: FAIXA DE FRONTEIRA ARCO NORTE: TIPOLOGIA DAS INTERAES

FIGURA 22: FAIXA DE FRONTEIRA ARCO CENTRAL: TIPOLOGIA DAS INTERAES

FIGURA 23: FAIXA DE FRONTEIRA ARCO SUL: TIPOLOGIA DAS INTERAES

B. TIPOLOGIA DAS CIDADES GMEAS

Conceber polticas pblicas dirigidas s fronteiras internacionais problemtico

FIGURA 24: FAIXA E ZONA DE FRONTEIRA

Apesar da zona de fronteira ser muito heterognea em termos de nveis de

B-1 Distribuio geogrfica de cidades-gmeas na fronteira do Brasil

No so muitas as cidades-gmeas nos 15.719 quilmetros de fronteira do Brasil

Tabatinga/AM. Unidade do Exrcito (Agosto, 2001)

O terceiro aspecto a ser destacado na geografia das cidades-gmeas a disjuno

B-2 Interaes Transfronteirias e Cidades-Gmeas

No mbito local-regional, os fluxos transfronteira entre cidades-gmeas apresentam

Um dos fatores que apresenta efeitos mais concentrados nas comunidades

B-2.2 Fluxos de Capital

Mais difceis de mensurar, devido relativa imobilidade comparada alta mobilidade

capitais aplicadas pela legislao vigente esto completamente defasadas em relao ao

B-2.3 Terra e outros recursos naturais

B-2.4 Servios de Consumo Coletivo

Excetuando-se os casos de cidades-gmeas com nvel similar de desenvolvimento,

B-3 Proposta de Criao de Zonas de Integrao Fronteiria (ZIF)

Para estimular o desenvolvimento das cidades-gmeas, de modo a fortalecer seu

A Zona de Integrao Fronteiria englobaria as cidades-gmeas e reas adjacentes,

Gmea e/ou Interao Transfronteira

QUADRO 11: ZONA DE FRONTEIRA: CIDADES-GMEAS E INTERAO FRONTEIRIA 2004

Gmea e/ou Interao Transfronteira

RO Abun vila 427 - BO Fluv.s/ponte - Capilar

QUADRO 11: ZONA DE FRONTEIRA: CIDADES-GMEAS E INTERAO FRONTEIRIA 2004

Gmea e/ou Interao Transfronteira

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C. NS E OS OUTROS: IDENTIDADE CULTURAL E

Fronteira Varivel: plural e

Fraca no Par, Relativamente

QUADRO 12: CARACTERSTICAS DOS SEGMENTOS FRONTEIRIOS

(1) Depto. Varivel:

QUADRO 12: CARACTERSTICAS DOS SEGMENTOS FRONTEIRIOS (CONT.)

(1) Deptos. Hbrida (colonos Antiga Muito intensos,

(2) Plural (indgenas, Assimtrica, Relativamente

Antiga Mdia intensidade e

(1) Prov. De equivalncia, Antiga Fracos e estabilizados;

Vrios Assimtrica, c/ Antiga Fracos e estabilizados;

QUADRO 12: CARACTERSTICAS DOS SEGMENTOS FRONTEIRIOS (CONT.)

D. PROBLEMAS IDENTIFICADOS NA ZONA DE FRONTEIRA

A Zona de Fronteira um espao peculiar, onde se d o encontro entre dois sistemas

Os problemas apontados em cada um dos temas relacionados, bem como a consulta

Vulnerabilidade elevada das populaes fronteirias ao desacato

Em vrias sub-regies da Faixa de Fronteira cidados fronteirios Tribunal Superior Eleitoral /

Associaes de Povos Indgenas / FUNAI

Desarticulao das polticas de sade em municpios fronteirios em

QUADRO 13: PROBLEMAS PARA A CIDADANIA NA ZONA DE FRONTEIRA

Min. do Trabalho / Min. da justia / Min.

Min. do Trabalho / Min. da Justia / Min.

Min. da Educao / Min. do Trabalho /

DESENVOLVIMENTO ECONMICO INTEGRADO

Trabalho Falta de empreendedorismo dos agentes locais Zona de Fronteira

Sistema "S"/ Universidades / ONGs