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2.

8 Defensa de los intereses difusos

lOS lLAMADOS INTERESES DIFUSOS y SU El enfoque tradicional de la legitimacin


PROTECCION JURISDICCIONAL procesal

Entendemos, en este contexto, por intereses di- Nuestras leyes procesales, ancladas todava en
fusos (terminologa, nacida en Italia en los aos se- su mayor parte en un proceso de corte individualis-
tenta y luego extendida a otros pases) o, en gene- ta, no contemplan, en general, la posibilidad de de-
ral, intereses colectivos, aqullos propios de una co- fensa especfica de este tipo de intereses en el
munidad, grupo o categoria de personas tomada proceso.
como tal conjunto, bien sean de imposible o muy di- No podemos olvidar, sin embargo, el impulso que
fcil individualizacin en algunos de sus miembros, ha representado la entrada en vigor de la Constitu-
o bien se trate de intereses que coexisten junto con cin y de las construcciones doctrinales del Tribunal
los individuales. Constitucional y del Tribunal Supremo a la hora de
Nos referimos, especialmente, a todos aquellos ampliar los mrgenes dE~la legitimacin, tanto de las
derechos y deberes fundamentales recogidos en el personas individuales c:omo de las asociaciones y
Ttulo I de la Constitucin y, ms en concreto, a los corporaciones.
que integran el contenido del Captulo 111, bajo el ep- Esta ampliacin de cauce de intervencin proce-
grafe de Principios rectores de la poltica social y sal se ha producido, especialmente, por medio de la
econmica (proteccin de la familia y de la infan- aplicacin directa del artculo 24.1 de la Constitu-
cia, redistribucin de la renta y pleno empleo, pro- cin, que contiene el reconocimiento, como derecho
mocin profesional, seguridad e higiene en el traba- fundamental, del de tutela judicial efectiva. Tal apli-
jo, proteccin de la salud pblica, medio ambiente, cacin directa ha seguido en este campo tres lneas
calidad de vida, conservacin del patrimonio histri- fundamentales.
co, utilizacin del suelo conforme al inters general, La primera, a travs de la interpretacin extensi-
etc.) que, si no coinciden con un derecho subjetivo va del inters directo , exigido al recurrente por el
o inters individual ejercitable ante los Tribunales artculo 28.1.A) de la Ley de Jurisdiccin Contencio-
pueden quedan fcilmente burlados y desprote- so-Administrativa, a la vista de la redaccin del ci-
gidos. tado artculo 24.1 CE, que se refiere a la tutela judi-
No es ocasin de plantearse ahora problemas de cial a que tienen derecho todas las personas en el
denominacin. Desde luego los intereses a los que ejercicio de sus derechos e intereses legtimos .
nos estamos refiriendo no son nada difusos . S La segunda, al entender derogada por la Consti-
ser, por el contrario, difusa su titularidad o su tucin la limitacin que contena el apartado B) del
proteccin. Por ello, seguramente, la denominacin mismo artculo 28.1 en cuanto a la impugnacin di-
consagrada no resulta adcuada para nuestro con- recta de una disposicin general, reservada en di-
texto jurdico. Sin embargo, no existe inconveniente cho precepto a corporaciones representativas de in-
en continuar utilizndola, o, a su lado, hablar de in- tereses colectivos y admitida para el particular slo
tereses colectivos , ya que se trata de trminos ge- cuando la disposicin hubiera de cumplirse por ste
neralizados e identificables. de modo directo, sin necesidad de la interposicin
De lo que tratamos ahora es de indagar cmo se de un acto previo de requerimiento a sujecin in-
pueden facilitar las vas para que los ciudadanos dividual.
puedan hacer valer ante los Tribunales tal tipo de in- Finalmente, y siempre con este apoyo constitucio-
tereses, o de remover los obstculos que an se nal, y el que proporcionan preceptos como el artcu-
oponen a su defensa procesal. lo 7 LOPJ, LOLS, etc., la posibilidad de intervencin
Ciertamente, la cuestin puede generalizarse a procesal de asociaciones, sindicatos, etc., cuando el
toda clase de procesos, pues en todos los rdenes inters que se ventile en el proceso trascienda del
jurisdiccionales pueden, y deben, estar presentes puramente individual y afecte a los intereses colec-
pretensiones en defensa de intereses colectivos. No tivos representados por tales entes.
obstante, por la intervencin habitual de alguna Ad- De todos modos, la evolucin no podemos consi-
ministracin Pblica en los litigios materiales en que derarla completa, ni siquiera en estos aspectos.
estn en juego estos intereses de titularidad difusa, Pero, aunque as fuera, la pregunta es: se pueden
su presencia en el proceso se plantea con mayor fre- satisfacer con estas interpretaciones extensivas de
cuencia en el orden contencioso-administrativo, en las actuales exigencias de legitimacin las crecien-
el que vamos a centrar el anlisis. tes necesidades sociales de proteccin de los inte-
reses colectivos difusos, o difcilmente situables
como propios de una persona determinada?
En este punto, el Tribunal Supremo mantiene un
valladar que hasta hoy resulta infranqueable: la exi-
gencia de que el inters alegado sea personal

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en el recurrente a la no aceptacin de que una per- Justicia, en defensa de la legalidad, de los derechos
sona determinada pueda litigar para hacer valer me- de los ciudadanos y del inters pblico tutelado por
ramente el inters de la defensa de la legalidad. la Ley, para que pueda instar acciones, de oficio, o
a peticin de los interesados, en el proceso conten-
cioso-administrativo, ampliando asl de modo decidi-
do su intervencin en los procesos de defensa de
La legitimacin colectiva e Instltuclonal en la
los derechos fundamentales (Ley 62/1978 de 26 de
jurisdiccin contencloso-admlnlstratlva
diciembre).
y sera notable introducir en el recurso de revisin
La fuerza normativa de la Constitucin ha desple- ante sentencias contradictorias (art. 17 del antepro-
gado su eficacia directa e inmediata sobre todo el ~r- yecto) la facultad de Fiscal, aunque no hubiera sido
denamiento jurldico preconstitucional, afectando s~n- parte con anterioridad de poder interpo~~r un ~ecur-
gularmente y sin discriminacin a la Ley de la JUriS- so extraordinario para favorecer el prinCipiOde Igual-
diccin contenciosa-administrativa de 1956, que ha dad en la aplicacin judicial del Derecho, protegido
visto cmo muchos de sus preceptos, si no cabla por el articulo 14 de la Constitucin ..
considerarse inmediatamente derogados, sufrlan La aceptacin, la relacin con los intereses leglti-
una reactualizacin, una reinterpretacin de su tex- mos colectivos o difusos de las asociaciones o cor-
tura a la luz de la Constitucin, que los hacia aptos poraciones o grupos, constituye el parmetro de ido-
para albergar los nuevos valores e intereses qUE!se neidad para poder instar una accin procesal en de-
afirman desde la Norma Fundamental, como aSI se fensa de esos derechos o intereses legltimos. Salvo
ha producido con los institutos de la legitimacin in- que la Ley expecficamente confiera a un determi-
dividual y colectiva albergados en los artlculos 28 y nado grupo legitimacion directa e inmediata para ac-
32 de la referida ley matriz. ceder sin trabas a los rganos judiciales, es la pre-
El articulo 24.1 de la Constitucin, al abrir el ac- sencia de esa especial relacin, afectacin o liga-
ceso al proceso judicial a todas las personas para men el requisito que hace prosperar la legitimacin.
su defensa de sus derecho e intereses legltimos, Sin duda, es una clusula abierta a la interpreta-
est impresionando una regla comn a todos los r- cin de los Tribunales, en el ordenado acatamiento
denes jurisdiccionales sobre la legitimacin, adecua- a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional; y es
da para poder introducirse en el proceso, para ob- de destacar cmo en la sentencia 24/1987 de 25 de
tener de los Tribunales de Justicia una respuesta febrero del alto intrprete de la Constitucin (caso
motivada en Derecho. del recurso de la Asociacin de Fiscales contra el
y este precepto constitucional, reforzado por su nombramiento de un Fiscal del Tribunal Supremo)
entendimiento ensamblado con el articulo 6 del Con- se desenvuelve una interpretacin expansiva de la
venio Europeo de Derechos Humanos - Toda per- calidad de la legitimacin requerida y beneficiosa
sona tiene derecho a que su causa sea olda (...) por para facilitar el franqueo de las puertas del proceso.
un Tribunal. ..- ha sido comprometido por el Tribu- No resulta adecuada en ese texto la intervencin
nal Constitucional de modo abierto, capaz de remo- de las asociaciones para la defensa jurisdiccional de
ver los estrechos lindes de la Ley de la Jurisdiccin, intereses individuales, sino es a travs de la clusu-
e imposibilitar que los recursos desembocasen de la general de intereses legltimos, ni de intereses que
modo abusivo y estril en la declaracin de la cau- correspondan salvaguardar o se atribuyan con inten-
sa de inadmisibilidad por falta de legitimacin, an sidad propia al Estado o a las Administraciones P-
sin acuar, o extender estas interpretaciones su n- blicas, pero ya no se distingue en que las normas ad-
cleo de influencia hasta consagrar o procurar la ac- ministrativas sean disposiciones generales o meros
cin popular en la justicia administrativa. actos administrativos a los efectos de identificar el
El anteproyecto de ley reguladora del proceso acto impugnado, y deducir ahl la legitimacin.
contencioso-administrativo, elaborado por la Comi- El circulo de accin de las asociaciones ante los
sin de juristas de 1986 a instancia del Ministerio de Tribunales se justifica en la defensa de valores ea-
Justicia, promueve la legitimacin individual en lectivos primarios, la salud, la educacin, el medio
quienes tuvieren un inters legitimo, miemtras que ambiente, y en general en todos aquellos intereses
se concreta la legitimacin colectiva, condicionada que subyacen en el Titulo I de la Constitucin, y sin-
para la defensa de los derechos e intereses leglti- gularmente de aquellos principios rectores de la po-
mos colectivos, a las corporaciones, asociaciones Utica social y econmica, que proclamados en el Ca-
y grupos que resulten afectados o estn legalmente pitulo VIII, por su debilidad en engendrar verdade-
habilitados para su defensa y promocin, asl como ros derechos subjetivos pblicos, gozan de una pro-
al Ministerio Fiscal . teccin jurisdiccional debilitada o difusa.
Parece aconsejable que en sintonla con el texto El Defensor del Pueblo goza en su Estatuto de un
constitucional mejorar la frmula del articulo 17.1 a) amplio abanico de medidas de intervencin ante las
del anteproyecto, incluyendo en su redaccin, como Administraciones para su fiscalizacin efectiva, aun-
portadores de la legitimaCin individual, a quienes que no lleguen sus poderes para instar ante los Tri-
tuvieran un derecho o inters legitimo vertiendo asl bunales la modificacin o la anulacin de los actos
interpretaciones jurisprudenciales sobre los concep- y resoluciones administrativas.
tos de derecho y de inters ms matizadas, Seria estimulante para la Magistratura de persua-
ms consecuentes con el instituto de la legitimacin. sin del Defensor del Pueblo, o bien que se regule
En la legitimacin colectiva parace de inters en el mecanismo de comunicacin con el Ministerio
atraer al Ministerio Fiscal, debido a su slida posi- Fiscal en orden al ejercicio de las acciones debidas
cin constitucional, en promocin de la accin de la en el proceso contencioso-administrativo, o bien que

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se introdujera su legitimacin para interponer recur- intereses de similar entidad y contenido, ni, como ya
sos de amparo ordinario ante los Tribunales c1e Jus- se ha mencionado, el Tribunal Constitucional o el
ticia, ampliando la redaccin del artculo 29 de su Supremo hayan llegado a admitir su generalizacin
Ley Orgnica reguladora 3/1981 de 6 de abril, en de- ms all del estricto alcance de su reconocimiento
fensa de los derechos fundamentales o de otros in- por el legislador.
tereses legtimos por sust;!JCin. La cuestin que hemos de planteamos sera, en-
Igual legitimacin sera deseable para el resto de tonces, la de la fuerza expansiva que, an en la le-
las Instituciones de las diferentes Comunidades Au- gislacin vigente, habra de darse al sealado pre-
tnomas que desempean idntica funcin en su cepto constitucional, y cmo podra articularse esta
mbito respectivo (Defensor del Pueblo Andaluz, expansin.
Justicia de Aragn, Diputado del Comn, Sindic de 2. Resulta dudoso que la mencin del artcu-
Greuges, Ararteko, Defensor do Povo Galego, etc.). lo 125 CE de ceaquellos procesos penales que la Ley
No debemos terminar este punto sin sealar el re- determine, se pueda entender referida tambin a
conocimiento legal, ya vigente y operativo, de la le- la accin popular y no meramente a la institucin del
gitimacin, ante cualquier orden jurisdiccional para jurado.
la defensa de los intereses colectivos de celascor- En todo caso, lo que s es indudable es que se
poraciones, asociaciones y grupos que resulten est reconociendo un derecho de contenido legal,
afectados o que estn legalmente habilitados para esto es, que el reconocimiento constitucional se re-
su defensa o promocin, recogida en el artculo 7.3 mite a la legislacin de desarrollo. Pues bien, en
de la Ley Orgnica 6/85 del Poder Judicial. En el sta, concretamente en el artculo 19.1 de la LOPJ
mismo sentido, el artculo 14 de la Ley Orgni- se establece una restriccin, dudosamente acepta-
ca 11/85, de Libertad Sindical, tambin reconoce la ble, incluso dudosamente vlida, en cuanto a la ti-
legitimacin del cesindicato a que pertenezca el tra- tularidad de la accin popular, reconocida slo a celos
bajador presuntamente lesionado (en su libertad sin- ciudadanos de nacionalidad espaola . Sin embar-
dical), as como cualquier sindicato que ostente la go, no se limita en absoluto a los procesos penales,
condicin de ms representativo, en los procesos sino que queda abierta la posibilidad en todo tipo de
que versen sobre posibles vulneraciones de dicha li- procesos, a travs de una nueva remisin a lo que
bertad, si bien tal legitimacin se limita a su perso- se pueda disponer por ley.
nacin como coadyuvantes del proceso iniciado por Pero, aunque no exista vinculacin expresa entre
el trabajador. No les reconoce, pues, legitimacin di- proceso penal y accin popular, no podramos olvi-
recta para demandar en su propio nombre, en de- dar que es en tal proceso en el que nace y donde
fensa del inters colectivo representado por el pro- se han consolidado los perfiles de su contenido.
pio sindicato, aunque estimamos que la legitimacin Si acudimos a su reconocimiento en la centenaria
en este caso estara amparada en el ya citado art- Ley de Enjuiciamiento Criminal, vemos que la que
culo 7.3 de la LOPJ. se declara pblica en el artculo 101 es la "accin
penal, definida en el anterior artculo 100 como la
que pretende ceelcastigo del culpable. No existe,
La accin popular en el mbito por tanto, una accin popular para sostener cual-
quier pretensin en el proceso penal, sino slo para
contencioso-administrativo
sostener una pretensin punitiva.
En la medida en que ,con todos los cematices que
1. Sin embargo, nuestra tradicin jurdica cuen- queramos, declaremos aplicables al orden adminis-
ta con una figura, la accin popular, desconocida en trativo sancionar los principios inspiradores del or-
los dems pases de nuestro entorno, que, si bien li- den penal, en cuanto que ambos son manifestacio-
mitada, en principio, al proceso penal, es suscepti- nes de idntica potestad punitiva, tal como ha veni-
ble de nuevas y ms amplias perspectivas a travs do reiterando el Tribunal Constitucional, desde una
de su reconocimiento en el artculo 125 de la Cons- de sus primeras resoluciones, la sentencia 18/81, de
titucin, dentro del amplio gnero de los modQs de 8 de junio, tendramos ya, desde el primer momen-
participacin de los ciudadanos en la Administracin to, dos referencias importantes a la hora de enmar-
de Justicia. car la posibilidad de la accin popular en el orden
Como es sabido, la accin popular no resulta una contencioso-administrativo. La primera, que habra
desconocida en el mbito del Derecho Adminis- que referirla, exclusivamente, a la materia sanciona-
trativo. dora. En este contexto, la accin popular estara
Hace tiempo que se introdujo en el campo del ur- destinada a posibilitar a todos los ciudadanos el ac-
banismo, y as figura en el artculo 235 de la Ley del ceso a la jurisdiccin, no para ejercer cualquier ac-
Suelo, que declara pblica la accin para exigir ante cin, sino precisamente como respuesta a ilcitos
los rganos administrativos y los Tribunales Conten- sancionables. La segunda, que, en paralelo con lo
cioso-Administrativos la observancia de la legisla- que ocurre en el proceso penal, la accin popular
cin y el planeamiento urbanstico. slo sera admisible para sostener, frente a tales iI-
Ms reciente, y con alcance similar, se ha intro- citos, una pretensin sancionadora, aunque ello no
ducido en materia de defensa del Patrimonio Hist- implique que la accin debiera de limitarse a solici-
rico Espaol (art. 8.2 de la Ley 13/85, de 25 de ju- tar la imposicin de una sancin, sino que tambin
nio) y de Costas (art. 109.1 de la Ley de 22/88 de sera admisible para pretender, al propio tiempo, la
28 de julio). adopcin del resto de las medidas previstas por el
No obstante, ni se ha reconocido por va legisla- ordenamiento ante la vulneracin de la legalidad (p.
tiva, en otras materias en las que estn presentes ej., ex. arto 225 de la Ley del Suelo, la obligacin del

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resarcimiento y el restablecimiento, incluso fsico, el 19.1 LOPJ y 100 Y 101 de la LE Crim. estn re-
del orden jurdico perturbado). conociendo tambin un derecho, con alcance y pro-
3. El funcionamiento de tal reconocimiento de la teccin constitucionales, al ciudadano que decide
accin popular en el derecho administrativo sancio- ejercer la acusacin pblica respecto a un hecho ti-
nador vendra determinado por la ya sealada iden- pificado como delito, ningn inconveniente existe
tidad sustancial de los principios inspiradores de am- para aplicar idntico tratamiento, y con el mismo fun-
bos rdenes punitivos. damento, a quien persigue la sancin de un ilcito
No se trata, sin embargo, de una cuestin de mera administrativo.
arquitectura constitucional, de diseo terico. 4. Mas, como decimos, no estamos persiguien-
Tanto el TEDH como el Tribunal Constitucional do con ello un mero diseo terico.
fundaron la extensin de principios penales a las El gran tema pendiente de la proteccin jurdica
sanciones administrativas no tanto (aunque tam- de los intereses difusos en nuestro pas no est si-
bin) en un presupuesto terico de identidad de na- tuado en las posibilidades de defensa del ciudada-
turaleza (la materia penal en la terminologa del no frente a una eventual actuacin administrativa
TEDH), como en la necesidad de que la imposicin que trate de preservar tales intereses colectivos. En
de sanciones, cualquiera que sea el rgano que las estos casos el ciudadano infractor, a menudo nti-
imponga, est revestida de similares garantas. mamente conexionado con grandes intereses eco-
Ciertamente, tanto uno como otro, estn tratando nmicos, cuenta con todas las garantas legales que,
de las garantas que el artculo 6. del Convenio Eu-
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en estos casos, no son meramente tericas, sino
ropeo y el artculo 24 de la Constitucin reconocen que se actan realmente, ya que tienen a su dispo-
al acusado en un proceso penal. sicin los medios para hacerlo.
En este sentido, el Tribunal Constitucional, en la Por el contrario, donde se sita el problema es,
ya citada sentencia 18/81, tras reconocer que el ar- precisamente, en cmo actuar dichos intereses ante
tculo 24 CE no alude de forma expresa al ejercicio la frecuentsima inactividad (si no clara connivencia)
de la potestad sancionadora de la Administracin, administrativa respecto de los ataques que los mis-
estima, no obstante, que celaConstitucin incorpora mos puedan sufrir.
un sistema de valores cuya observancia requiere En suma, al igual que la accin popular en el pro-
una interpretacin finalista de la Norma Fundamen- ceso penal se ha concebido para evitar que un mo-
tal. Por ello, y tras la ya citada afirmacin de la uni- nopolio de la accin punitiva por el Ministerio Pbli-
dad esencial del ordenamiento punitivo del Estado, co, incluso con la posibilidad tambin reconocida al
termina el fundamento jurdico 2. o de la sentencia se- ofendido, pudiera llevar a la impunidad de determi-
alando que dicha ceinterpretacin finalista ... nos lle- nados delitos repecto de los cuales, por una u otra
va a la idea de que los principios esenciales refleja- causa, no se ejerciera, y trata de preservar los inte-
dos en el artculo 24 de la Constitucin en materia reses colectivos precisamente frente a esa posible
de procedimientohan de ser aplicables a la actividad pasividad, del mismo modo la accin popular en el
sancionadora de la Administracin, en la medida ne- orden administrativo sancionador vendra a evitar
cesaria para preservar los valores esenciales que se una impunidad que, por mltiples razones, se reve-
encuentran en la base del precepto, y la seguridad la an ms posible.
jurdica que garantiza el artculo 9.0 CE. De modo Ello resulta especialmente importante en un orde-
que cenose trata, por tanto, de una aplicacin literal, namiento como el nuestro, en el que conocemos,
dadas las diferencias apuntadas, sino con el alcan- por un lado, una hipertrofia de la sancin adminis-
ce que requiere la finalidad que justifica la previsin trativa respecto de la penal, mientras que, por el con-
constitucional. trario, el ordenamiento penal sigue an anclado en
Tambin el Tribunal Supremo ha seguido esta l- las figuras tradicionales de la delincuencia de mar-
nea. En sentencia de la antigua Sala 5. de 16 de fe- ginacin y no ha entrado a recoger las agresiones
brero de 1989, tras abundar en que ceunosmismos contra estos intereses (infracciones urbansticas, en
principios bsicos han de presidir la potestad puni- materia de defensa de consumidores y usuarios, se-
tiva del Estado, afirma que ello cenoimplica de por guridad e higiene en el trabajo, y un largo etctera).
s que todas y cada una de las tcnicas jurdico-pe- En definitiva, cuando el grueso de las posibilidades
nales hayan de trasladarse sin ms al campo de las de reaccin de la colectividad frente a tales agresio-
sanciones administrativas, sino que celasgarantas nes sigue situada en el orden administrativo.
bsicas ... hay que considerarlas comunes ... en lo Finalmente, no podemos olvidar que, en este cam-
que constituye su ncleo fundamental, pero ello no po administrativo sancionador, frente a lo que ocurre
excluye que despus pueda acudirse a frmulas di- en otros ordenamientos y frente a lo que, en ocasio-
ferenciadas en cuanto a la tcnica de calificacin y nes, sostienen aqu determinadas autoridades admi-
castigo de los hechos, por cierto que con un sentido nistrativas, stas estn sometidas estrictamente al
ms flexible y abierto en el campo del derecho principio de legalidad, no al de oportunidad, de modo
administrativo . que la reaccin jurdica frente a la infraccin es obli-
Ciertamente, tanto uno como otro, al igual que el gatoria para el rgano encargado de su represin,
Tribunal Europeo, estn tratando de las garantas no discrecional.
que el artculo 6.0 del Convenio Europeo y el artcu- 5. Hemos de planteamos, no obstante, corno
lo 24 de la Constitucin reconocen al acusado, lite- ejercicio de prudencia y en defensa de lo que la doc-
ralmente referidas en ambos preceptos al acusado trina francesa denomina cerequisito de seriedad en
en un proceso penal. el ejercicio de las acciones, la extensin deseable
Ahora bien, en la medida en que un juego conjun- de tal derecho a la accin popular.
to de los artculos 24.1 Y 125 de la Constitucin con Volviendo, como venimos haciendo, a la finalidad

XXVI
del reconocimiento constitucional de los Derechos, Pero, aunque rechacemos que sea tal principio re-
podramos llegar a la conclusin de que la accin po- visor el que impida un mayor contenido de la sen-
pular no resulta necesaria cuando se trate de la de- tencia, y obviemos los problemas competenciales, lo
fensa de derechos o intereses que tiene un titular que no podemos olvidar es que los derechos del de-
claramente determinados y en condiciones de poder mandante y los intereses que ste pretende hacer
ejercitarlos. Esto nos lleva a considerar que el m- valer con su accin han de hacerse en todo momen-
bito especfico del reconocimiento de legitimacin to compatibles con las garantas del codemandado.
pblica es, precisamente, el de la defensa de este De modo notorio, si lo que se est demandando, pri-
tipo de derechos de titularidad difusa, especialmen- mero en va administrativa y luego ante la jurisdic-
te los contenidos en el ya citado Captulo 111del T- cin, es una actuacin sancionadora, no cabe duda
tulo I de la Constitucin, respecto de los cuales ha- de que no podra imponerse sancin alguna sin que,
bra que considerar interesado a cualquier ciudada- previamente, el imputado haya dispuesto las garan-
no, por el hecho de serio, sin exigirle la alegacin tas de defensa que le reconoce el artculo 24.2 de
de un vinculo especial con el bien jurdico protegido la Constitucin, y que podemos resumir en informa-
por la norma cuya aplicacin se pretenda. cin de la acusacin que se formule contra l y po-
6. Lo que s sera deseable, cualquiera que fue- sibilidades reales de defensa frente a tal imputacin.
ra la extensin con que se reconozca, o se entienda
Podra pensarse que el necesario emplazamiento
ya reconocida, lo que s sera deseable es la gene-
directo (no slo edictal) cumple tales garantas. Sin
ralizacin de la solucin dada por la ya citada Ley
embargo, hemos de reconocer que el proceso con-
de Costas de 1988, en su artculo 109.2, al reembol-
tencioso-administrativo, en su estructura actual, se
so por la Administracin a los particulares ejercien-
tes de la accin popular de los gastos que hayan de- muestra muy poco apto para acoger una pretensin
sembolsado para su ejercicio, cuando tal ejercicio sancionadora directa que, adems, muy pocas ve-
haya sido fructfero. Sera interesante indagar si no ces se formula explcitamente como tal. Baste pen-
seria ya generalizable tal solucin por la va de la ge- sar en quin y cmo formulara el pliego de cargos
nrica responsabilidad administrativa, al considerar y la propuesta de resolucin, que son los actos que,
la inactividad previa al ejercicio de la accin como en un procedimiento administrativo sancionador,
un funcionamiento anormal de los servicios pblicos cumplen las exigencias constitucionales del contra-
especficamente encargados de la defensa de estos dictorio y del conocimiento de la acusacin for-
valores constitucionales. mulada.
Tampoco parece apto para ello el trmite de eje-
cucin de sentencia. Quin instruira el procedi-
El contenido posible de la tutela jurisdiccional miento sancionador? Difcilmente podra hacerlo la
Sala en sustitucin de la Administracin y, si ello fue-
ra posible, se planteara otro cmulo de problemas
El problema mayor viene representado, no obs-
relativos al derecho al Juez imparcial (no podra de-
tante, cualquiera que el legitimado como demandan-
cidir sobre la sancin el mismo Tribunal que ya ha-
te, por el contenido posible de la sentencia, espe-
ba acordado la incoacin del expediente y haba su-
cialmente en el caso de que la accin se dirija no
frente a una actuacin administrativa, sino precisa- plido la inactividad instructoria de la Administracin).
mente frente a la inactividad de la Administracin a Muy probablemente, la intervencin del Ministerio
la hora de proteger este tipo de intereses. Fiscal, a la que antes nos hemos referido, y que aho-
Por un lado, dista mucho de la tutela judicial efec- ra podra extenderse, tras el fallo judicial, a la acti-
tiva la situacin en que puede encontrarse quien, vidad de la Administracin sancionadora, constitui-
tras esperar a que se produzca la actuacin admi: ra una vigorosa va de solucin de este tipo de
nistrativa, acude a los Tribunales y, en ellos, a ve- problemas.
ces tras un largo proceso, lo nico que obtiene es Sin embargo, si bien es cierto que no pueden ori-
un pronunciamiento de condena a la Administracin liarse todos estos obstculos de peso, con el proce-
a la iniciacin y tramitacin de los correspondien- so actual, nada impide, con este mismo proceso, un
tes expedientes administrativos por cada una de las pronunciamiento y una ejecucin plena respecto de
denuncias ... con audiencia de las partes y resolu- todo el cmulo de medidas que pudiramos englo-
cin expresa (sentencia TS de 2 de octubre de bar para la amplia denominacin de restableci-
1990, RA 7825). miento del orden jurdico perturbado por el ilcito ,
La jurisprudencia ha fundado este tipo de pronun- y, especialmente, aqullas tedentes a evitar su per-
ciamientos en el carcter revisor del orden jurisdic- petuacin. Por va de ejemplo, y sin nimo exhaus-
cional contencioso-administrativo (sentencia antes tivo, resulta posible adoptar, sin obstculo procesal
citada). Sin embargo, existe un concenso doctrinal, alguno, decisiones de fondo sobre clausura de acti-
y una lnea jurisprudencial, que viene sosteniendo vidades contaminantes, demolicin de obras sin li-
que tal carcter revisor lo nico que exige es un so- cencia o amparadas en licencia ilegal o cese de
metimiento previo de la cuestin a la Administracin prcticas comerciales o publicitarias contrarias al or-
y un acto previo, expreso o presunto, por parte de denamiento. Tampoco existe obstculo para la eje-
sta, sin que sea necesario que la Administracin re- cucin efectiva de tales pronunciamientos, al menos
suelva sobre el fondo para que el Tribunal pueda no existen respecto de ellos obstculos superiores
adoptar una decisin igualmente de fondo, y no me- a los que afectan, en general, a todas las senten-
ramente interlocutoria, sobre la pretensin del ciu- cias de condenas en que est implicada la Adminis-
dadano. tracin Pblica.

XXVII
La ejecucin de la sentencia cia para la efectividad del estado social y democr-
1. Estado de la cuestin tico de derecho que proclama la Constitucin
-arto 1._ .... por lo que" difcilmente puede hablar-
se de la existencia de un estado de derecho cuando
Se centra la cuestin en el poder de sustitucin no se cumplen las sentencias y resoluciones judicia-
de la Administracin en el mbito puramente proce- les firmes. Contina diciendo que cecuandoeste de-
sal, o de ejecucin de lo fallado por los rganos ju-
ber de cumplimiento y colaboracin se incumple por
risdiccionales. Se deja de lado, para otra ocasin, lo
los poderes pblicos, ello constituye un grave aten-
que podra llamarse activismo judicial ante la inacti-
tado al Estado de Derecho y por ello el sistema ju-
vidad de la Administracin. En la situacin actual de
rdico ha de estar organizado de tal forma que dicho
la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa se re-
incumplimiento -si se produjera- no puede impe-
quiere acto previo, formal o material, de la Adminis-
tracin para que el Tribunal proceda a revisar la ac- dir en ningn caso la efectividad de las sentencias
y resoluciones judiciales firmes.
tuacin. No es slo un reiterado pronunciamiento ju-
risprudencial de los Tribunales, sino que est expl- Hasta la promulgacin de la Constitucin la juris-
citamente expresado en la Exposicin de Motivos de prudencia ha venido reiterando que la ejecucin
la Ley de 1956. La imposicin de una actividad a la corresponda a la Administracin, en razn al propio
Administracin requiere que tenga el deber legal de redactor del artculo 103 de la LJCA: la ejecucin de
actuar en un sentido concreto. De no ser as, podra- las sentencias corresponder al rgano que hubiere
mos hallamos ante una intromisin de un poder en dictado el acto o la disposicin objeto de recurso.
otro. La cuestin se complica cuando la actividad es Esta ejecucin se llevaba a efecto de acuerdo con
de las que gozan de discrecionalidad tcnica o de lo establecido en el fallo.
oportuniad poltica. En este ca~o pueden producirse Tras la promulgacin de la Constitucin (artcu-
pronunciamientos generales de cumplimiento de le- lo 117.3, el ejercicio de la potestad jurisdiccional en
galidad de dudosa eficacia prctica para el ciudada- todo tipo de procesos, juzgando y haciendo ejecutar
no que ha visto vulnerable su derecho. En este sen- lo juzgado, corresponde exclusivamente a los Juz-
tido, el Anteproyecto de la Ley Reguladora de la Ju- gados y Tribunales determinados por las Leyes) se
risdiccin Contencioso-Administrativa hace un pro- mantuvieron prolijas discusiones en la doctrina acer-
nunciamiento expreso. As, bajo el captulo Activi- ca de la incidencia en este mbito, dudndose de la
dad Administrativa impugnable, se comprende el constitucionalidad de algunos preceptos. El mencio-
recurso cecontra la inactivad material de la Adminis- nado artculo 117.3 fue posteriormente reiterado en
tracin, o la utilizacin por sta de la va del hecho el artculo 2 de la LOPJ 6-1985, de 1 de julio, sin adi-
(art. 25.1). cionar ninguna reforma especfica respecto a la ju-
Estamos ante un tema ampliamente debatido. In- risdiccin contencioso-administrativo. As, la Admi-
cluso es objeto de especiales menciones en los In- nistracin, como cualquier otro condenado en otro
formes anuales del Defensor del Pueblo denuncian- orden, ha de limitarse a cumplir las sentencias que
do la conducta injustificada y nada ejemplar de la deben ejecutar los Tribunales.
Administracin en el cumplimiento de sus obligacio- El problema se plantea respecto a cmo intervie-
nes. Sin embargo, ceenhonor de nuestra Adminis- nen los Tribunales en la ejecucin que materialmen-
tracin cabe apuntar que sigue la pauta de otras Ad-
te ha de llevar a cabo la Administracin. En el orden
ministraciones Pblicas europeas. El Consejo de Es-
civil una sentencia condenatoria de un particular a
tado francs ha vuelto a denunciar en 1.990, con
favor de otro puede ejecutarse, en ltimo extremo
ocasin de las reformas operadas en la Jurisdiccin
mediante el embargo de bienes de su propiedad.
administrativa, la manifiesta mala voluntad que, en
Cabe, en los procedimientos adecuados, hacer uso
ocasiones, se unen las dificultades serias de ejecu-
de medidas aseguratorias (anotaciones preventivas,
cin. Este ltimo punto ha de tenerse muy presente,
pues, ciertamente, existen fallos de difcil ejecucin. embargos preventivos ...). Incluso el Juez puede sus-
Unas veces, por inconcrecin. Otras, por autnticas tituir a la parte condenada ortorgando en determina-
dificultades prcticas. dos supuestos escritura pblica a favor del que ha
Ha de tenerse como norte el artculo 1 de nuestra obtenido tal reconocimiento mediante sentencia. El
Constitucin que propugna como valores superiores restablecimiento del orden jurdico perturbado por
del ordenamiento no slo la libertad y el pluralismo una Administracin, reconocido en sentencia firme,
poltico, sino tambin la igualdad y la justicia. tiene dificultades para materializarse por los rga-
Tales principios no puede decirse que gocen de nos jurisdiccionales.
una buena salud en el mbito que analizamos, pese
a las conminaciones realizadas por el Tribunal Cons-
titucional. Es relativamente fcil restablecer el orden 2. El principio de la tutela judicial efectiva
jurdico perturbado cuando el causante de la lesin
ha sido un particular. Las medidas coercitivas son
ms realizables. No existe una situacin pareja El derecho a la tutela judicial efectiva, consagra-
cuando el que lesiona es la Administracin. Por do constitucionalmente en el artculo 24, incluye el
ejemplo, una medida conminatoria ha de concretar- derecho a la ejecucin de las sentencias contra la
se en un sujeto concreto, no siendo siempre senci- Administracin, como en mltiples recursos de am-
lla su identificacin. paro ha sealado el Tribunal Constitucional. En caso
Para entrar en materia resaltaremos la senten- contrario se violara el artculo 24.
cia 67-1984, de 7 de junio del TC, donde se afirma Asumiendo el Tribunal Constitucional (32-82, 7 de
que celaejecucin de las sentencias -en s misma junio) que en la ejecucin de sentencias existe ten-
considerada- es una cuestin de capital importan- sin en el principio de seguridad jurdica y el de le-

XXVIII
galidad presupuestaria, afirma que en ningn caso gibles de la Hacienda Pblica cuando resulten de
el principio de legalidad presupuestaria puede justi- sentencia judicial firme ...).
ficar que la Administracin posponga la ejecucin de Constitucionalmente, slo est consagrada la
las sentencias ms all del tiempo necesario para inembargabilidad de los bienes demandales y comu-
obtener, actuando con la diligencia debida las con- nales (art. 132.1 CE). Mas mltiples normas de todo
signaciones presupuestarias en el caso de que s- rango y especie realizan declaraciones de inembar-
tas no hayan sido previstas. gabilidad (la Ley de Bases del Rgimen Local, la Ley
Ms contundente es la sentencia 67 -1984,de 7 de Patrimonio del Estado y su texto articulado, Es-
de junio, al afirmar que si tales medidas (las nece- tatutos de Autonoma de La Rioja, Cantabria, Ley
sarias a la ejecucin) no se adoptan con la intensi- Municipal de Catalua, l.ey del Patrimonio de la Ge-
dad necesaria -y legalmente posible-- para remo- neralitat de Catalua) o permiten a la Administracin
ver la obstaculizacin producida, el rgano judicial suscitar conflicto en la ejecucin de sentencias (Ley
vulnera el derecho fundamental de ejecucin de las Conflictos Jurisdiccionales, 18 de mayo de 1987).
sentencias. Parte, pues, de que el artculo 103 de Las potestades de coaccin directa por los Tribu-
la LJCA constituye la concrecin del deber de cum- nales para exigir la efectiva colaboracin y ejecucin
plir lo decidido por las sentencias y resoluciones fir- de las sentencias no han sido innovadas por el art-
mes y de prestar la colaboracin requerida por los culo 17 LOPJ. Reitera el deber constitucional sin es-
Jueces y Tribunales en sus resoluciones firmes dic- tablecer sancin positiva alguna. La crtica fue tem-
tadas en ejecucin de sentencias -artculo 118 prana, afirmndose certeramente que, adems de
C.E.-, ya que an siendo obligado para la Admi- no tener explicacin lgica que la falta de crdito
nistracin que hubiere dictado el acto objeto del re- presupuestario pueda oponerse a la ejecucin judi-
curso, la ejecucin de la sentencia recada, desde cial de la sentencia dictada y firme de todo recurso,
la perspectiva constitucional corresponde exclusi- carece de virtualidad impartir responsabilidad a car-
vamente al Tribunal hacer ejecutar lo juzgado de go de la Administracin Pblica por inejecucin de
acuerdo con las leyes -arto 117.3 CE- y requerir sentencias judiciales cuando la ejecucin de las mis-
las colaboraciones que estima precisas mas est subordinada a la disponibilidad de crdito
-arto 118 CE-. Por lo tanto, caso de incumpli- presupuestario cuya concrecin corresponde al r-
miento, el Tribunal sentenciador deducir el tanto gano legislativo u otra autoridad poltica.
de culpa que correspondiere por el delito de deso- La controversia entre disposiciones presupuesta-
bediencia para su remisin al Tribunal competente. rias y derechos crediticios reconocidos a los ciuda-
Mas el conculcador del derecho a la tutela efectiva danos ha sido incluso abordada en una lejana sen-
que comporta el restablecimiento del orden jurdico tencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades.
perturbado es siempre el rgano judicial. As, en el asunto Leonesio en el que el Estado ita-
Est admitida la sustitucin equivalente del fallo liano se negaba a satisfacer una prima por reduc-
de la sentencia cuando sta sea autnticamente ine- cin del nmero de vacas para menguar la produc-
jecutable. Se ha de ser crtico con la va abierta por cin lechera, de acuerdo con un Reglamento Comu-
el artculo 18.2 LOPJ, permitiendo la expropiacin nitario, so excusa de que el legislador nacional no
de sentencias. Procedera un control jurisdiccional haba votado los crditos al efecto. Dijo el Tribunal
de tal actuacin que debera estar siempre limitada que, cumplidas las condiciones para el nacimiento
por la inexpropiabilidad de sentencias en que se es- del pago de la prima, el agricultor tiene derecho a
tuvieran en juego derechos fundamentales. exigirla a su Estado, sin que pueda formular ste
Mas las dificultades prcticas no pueden excusar oposicin alguna. Se colige las dificultades del ciu-
la ejecucin de las sentencias. Debe controlarse que dadano frente a la Administracin para hacer efec-
no se produzca una ejecucin aparente. Las remo- tivos sus derechos.
ciones de los obstculos de la Administracin al El principio de legalidad presupuestaria est mer-
cumplimiento de lo ordenado han de realizarse como mado en la actualidad desde el momento que, a par-
consecuencia de la ejecucin, no remitiendo al ciu- tir de la disposicin final segunda de la Ley 50-84,
dadano a un nuevo pleito. Siempre con el lmite de de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales
no ir ms all de lo abordado en el fallo. para 1985, autoriz la compensacin de dbitos y
crditos recprocos entre la Administracin Central e
Institucional , Seguridad Social, Empresas Pblicas,
3. La Inembargabilidad como lmite a la Corporaciones Locales y dems Entes Pblicos, con
ejecucin de las sentencias condenatorias sujecin a lo establecido en el artculo 50 de la LGP.
de la Administracin As, tanto en el campo de la Seguridad Social (Re-
glamento de Recaudacin de 1986) como de la
MUMPAL (Reglamento de Recaudacin de 1986) se
El problema de orden a la ejecucin de senten- permite compensar las deudas acumuladas por los
cias condenatorias pecuniarias contra la Administra- Entes Pblicos sobre los importes que la Adminis-
cin es grave. Tenemos de partida el artculo 44 de tracin del Estado deba transferir a las mismas.
la LGP, estableciendo la inembargabilidad de los Tradicionalmente se ha negado la poSibilidad del
caudales pblicos (<<LosTribunales, Jueces y Auto- administrado de compensar sus crditos contra la
ridades Administrativas no podrn despachar man- Administracin. Resulta plausible, dentro del marco
damientos de ejecucin, ni dictar providencias de de restablecer, aunque sea con retraso, el orden ju-
embargo contra los derechos, fondos, valores y bie- rdico perturbado, la tcnica compensatoria entre
nes en general de la Hacienda Pblica), mientras cantidades adeudadas a la Tesorera General de la
el 43.2 dice: Las obligaciones de pago slo son exi- Seguridad Social y cantidades debidas por sta a

XXIX
consecuencia de sentencia en la que se reconoci do al secretario de la Corporacin la realizacin de
el derecho a devolucin utilizada en el asunto a que los actos materiales necesarios para lIevarla a cabo.
se refiere el auto del Tribunal Supremo de 16 de fe- Esta rpida decisin en ejecutar la sentencia fue
brero de 1990. Sin embargo, hay que decir, resulta confirmada por el Tribunal Supremo el13 de marzo
un poco tardo. Se desprenden pocos datos del ci- de 1986 recordando que las medidas compulsivas
tado auto, pero algunos son significativos. El Tribu- recogidas en los artculos 109 Y 110 de la LJCA han
nal Supremo confirma el 29 de mayo de 1984 la sen- de interpretarse reforzando la potestad jurisdiccional
tencia de la Sala de instancia del 26 de junio de en consonancia con el artculo 117.3 de la Cons-
1982, acordando el derecho a la devolucin de cuo- titucin.
tas indebidamente ingresadas. Parece que no pro- No se estaba ante un hacer personalfsimo, sino
cede la Tesorera a cumplir la sentencia y el Tribu- que todos los elementos indeterminados de la con-
nal acuerda, mediante el auto del 2 de julio de 1986, creta convocatoria venan predeterminados legal-
utilizar la tcnica de la compensacin. Parece que, mente. En modo alguno sustitua el juzgador a la Ad-
finalmente, el 16 de febrero de 1990, la tutela efec- ministracin. Simplemente llevaba a efecto lo esta-
tiva tiene visos de cumplirse. blecido en el ordenamiento.
No debe ocultarse que la mayora de los pases
de nuestro entorno consagran tambin la inembar-
gabilidad de los bienes de dominio pblico. Sin em- 5. Consideraciones finales. Alternativas al
bargo, resalta la doctrina, la posicin de la Adminis- sistema vigente
tracin no es tan preeminente. En la Repblica Fe-
deral de Alemania son embargables determinados No debe ocultarse que el elevado nmero de
bienes no reputados indispensables para la satisfac- asuntos de que conocen las Salas de lo Contencio-
cin de la funcin pblica. El Tribunal Constitucional so-Administrativo, suponeuna traba en su correcto
italiano ha afirmado que la Administracin no tiene funcionamiento. Las Memorias del Consejo General
una posicin diversa de la de cualquier otro deudor. del Poder Judicial lo denuncian cada ao sin que por
En Francia, el Consejo de Estado puede imponer el momento se ponga remedio, ni con la reforma de
multas coercitivas ante el incumplimiento adminis- la Ley Jurisdiccional, largamente anunciada, ni con
trativo, aunque la realidad ha demostrado su esca- la puesta en marcha de los Juzgados de lo Conten-
sa efectividad. cioso. Casi todo est inventado. Se trata de ver qu
tcnicas forneas son ms convenientes en nuestro
sistema.
4. LB ejecucin de sentencias no dlneradas Sin embargo, s sera preciso resaltar que, ya con
la actual legislacin, un autntico control de oficio de
A fin de no conculcar la tutela judicial efectiva, las ejecuciones permitira un gil restablecimiento
caso de desobediencia de la Administracin a reali- del derecho vulnerado. Servira tambin de acicate
zar lo fallado, es preciso potenciar los poderes de y ejemplo para la Administracin. La desidia admi-
ejecucin de los Tribunales. Ordenar que se haga nistrativa en ejecutar tiene su campo abonado por
lo mandado a costa de lo obligado e incluso reque- la dificultad de la actividad jurisdiccional sobrepasa-
rir la colaboracin de otros entes pblicos o perso- da en nmero de asuntos.
nas privadas son principios que se extraen de las Dentro de las tcnicas actuales el uso del tanto
sentencias constitucionales. Su uso, segn se des- de culpa no slo est permitido, sino que el Tribunal
prende de un elevado nmero de autos del Tribunal Constitucional en alguna ocasin ha recordado que
Supremo en los ltimos aos, se ha incrementado. nada obsta a su utilizacin. Sin embargo, es de em-
Fundamentalmente en el campo de derribo de obras pleo infrecuente. No se trata de criminalizar todas
las conductas pero s de impedir abusos. Lo contie-
ilegales.
ne tambin el Anteproyecto de Ley antes citado.
La necesidasd de potenciar la tcnica de ejecu- Las multas coercitivas que puede imponer el Con-
cin por comisario es tambin patente. Es una tc- sejo de Estado francs por incumplimiento de las
nica muy extendida en el mbito de la justicia cons- sentencias muy alabadas originariamente en la doc-
titucional norteamericana, incluso para cubrir vacios trina con ocasin de su implantacin hace un dece-
de la inactividad administrativa. Tambin en los jui- nio, no han resultado operativas. El propio Consejo
cios por incumplimiento de sentencias firmes de- de Estado reconoci en 1989 que desde 1980 slo
sarrollados por la doctrina del Consejo de Estado ita- se haban impuesto cinco. En nuestro ordenamiento
liano, extendiendo la norma prevista para la ejecu- estn previstas para incumplimiento de rdenes del
cin de sentencias dimanantes de jueces civiles. Tribunal Constitucional (art. 95.4, LOTC). Tambin
Se trata de algo no completamente ajeno a nues- las prev el Anteproyecto de Ley de la Jurisdiccin
tro sistema. Fue utilizado en la convocatoria de un (art. 115). Quizs resulten efectivas si se comienzan
Pleno del Ayuntamiento en el asunto de Villanueva a utilizar tempranamente. La dificultad radica en la
de Arosa. Ante la contumaz actitud negativa del al- correcta identificacin de la autoridad, funcionario o
caide a convocar el Pleno solicitado por la cuarta agente, que ha de cumplir el requerimiento judicial.
parte de los concejales examinado en sentencia al La tcnica de ejecucin por encomienda a un ter-
amparo de la Ley 62-78, de 26 de diciembre, fallado cero comisionado por el Tribunal convendra se ins-
el 14 de junio de 1985 por la Sala de lo Contencio- titucionalizara. Claro que ello tambin exigira una
so-Administrativo de la Audiencia Territorial de La mayor concrecin en los fallos, sealando el Tribu-
Corua, sta dict auto el18 de octubre de 1985 dis- nal el cmo y el cundo de determinadas reso-
poniendo la fecha de la convocatoria y encomendan- luciones.

xxx
Por ltimo, cabra hacer un replanteamiento res- 3. JUECES PARA LA DEMOCRACIA sugiere
pecto a la inembargabilidad de determinados bienes. que se potencien las facultades impugnatorias de los
Cmo puede evitar la vulneracin de un derecho actos administrativos por el Defensor del Pueblo, en
fundamental --el de la ejecucin de la sentencia- el marco de sus funciones de supervisin de las Ad-
un Tribunal si no dispone de medios suficientes para ministraciones Pblicas para la defensa de los de-
la ejecucin de sentencias? Es obvio que carrete- rechos comprendidos en el Ttulo I de la Constitu-
ras, medios de transporte, edificios pblicos ..., son cin, y especialmente insta a capacitarle para pro-
inembargables. Mas qu pasa con las cuentas mover la accin de los Tribunales de Justicia frente
corrientes? Su exacta naturaleza vendr dada por el a la inactividad de la Administracin en resolver las
fin al que est destinado el dinero. Qu pasa con peticiones que afecten a derechos colectivos.
los bienes patrimoniales? Su inembargabilidad no Igual tratamiento tendra la posibilidad de interven-
goza ni de reconocimiento constitucional ni legal.
cin procesal de las instituciones de las Comunida-
des Autnomas que tengan asignado, en su mbito,
idntico cometido.
CONCLUSIONES 4. Nos pronunciamos por la admisibilidad de la
accin pblica para exigir ante los rganos adminis-
1. JUECES PARA LA DEMOCRACIA recuerda trativos y ante los Tribunales del orden Contencio-
la cada vez ms inaplazable necesidad de la refor- so-Administrativo la aplicacin de la legalidad en de-
ma de la Ley de Jurisdiccin Contencioso-Adminis- fensa de los intereses colectivos, en especial de los
trativa (tras superarse ampliamente los plazos que reconocidos en el Captulo 111 del Ttulo I de la Cons-
el propio legislador se haba fijado para ello), para titucin, al tratarse de derechos que, por su natura-
adecuarse en la regulacin del instituto de la legiti- leza, son de ms difcil individualizacin y que, por
macin individual y colectiva a la Constitucin y a la ello, se encuentran ms desprotegidos.
jurisprudencia del Tribunal Constitucional, propician-
El reconocimiento de la accin pblica ir acom-
do el acceso al proceso de todas las personas para
paado del derecho al resarcimiento de los gastos
la defensa de sus derechos e intereses legtimos y
justificados realizados en su ejercicio, siempre que
a las asociaciones, grupos y corporaciones para la
ste hubiera contribuido de forma eficaz a compro-
defensa de los derechos e intereses colectivos.
bar la existencia de la infraccin.
2. JUECES PARA LA DEMOCRACIA propone
que el Ministerio Fiscal reciba por dicha Ley la en- 5. Las sentencias estimatorias de pretensiones
comienda de poder entablar acciones en el proceso relativas a la actuacin de intereses colectivos con-
Contencioso-Administrativo en defensa de los dere- tendrn los pronunciamientos precisos para el res-
chos fundamentales y en proteccin de derechos e tablecimiento del orden jurdico perturbado y tenden-
intereses legtimos colectivos. Tambin se extende- tes a evitar su perturbacin.
ra en materia sancionadora, y tras un fallo que con- 6. En estos casos, el rgano jurisdiccional com-
denase a la Administracin a incoar y resolver el petente para la ejecucin vigilar de oficio el cum-
correspondiente expediente sancionador, a interve- plimiento por la Administracin del pronunciamiento
nir en dicho expediente en defensa de la legalidad, de condena, para evitar tanto su inefectividad como
formulando incluso pliego de cargos y propuesta de en la posibilidad de actuaciones fraudulentas de
resolucin. quienes hayan sido parte en el proceso.

XXXI