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Anexo V

Riscos Fiscais
(Art. 4 , 3 , da Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000)
o o

Sumrio

1. INTRODUO .............................................................................................................. 2

2 ANLISE MACROECONMICA DO RISCO ...................................................................... 3

3. RISCOS NO INCORPORADOS NA ANLISE MACROECONMICA ................................ 15

4. GESTO DE RISCO ...................................................................................................... 50

5. CONCLUSO .............................................................................................................. 51

1
1. INTRODUO

Com o objetivo de prover maior transparncia na apurao dos resultados fiscais dos
governos, a Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000, estabeleceu que a Lei de Diretrizes
Oramentrias Anual (LDO) deve estabelecer meta de supervit primrio e conter Anexo de Riscos
Fiscais com a avaliao dos passivos contingentes e de outros riscos capazes de afetar as contas
pblicas.

De modo amplo, existem duas classes de eventos de risco que podem afetar as contas
pblicas. A primeira se refere aos eventos cujo impacto se materializa atravs da afetao dos
parmetros macroeconmicos projetados para a elaborao do cenrio base contido na Lei
Oramentria Anual (LOA). A segunda classe trata daqueles cujo impacto se d de forma direta
nas receitas e/ou despesas constantes no cenrio base, sem necessariamente afetar, a priori, os
parmetros projetados para a sua construo.

Os principais parmetros macroeconmicos projetados pelo Governo para a construo do


cenrio base so os seguintes : (i) de atividade econmica, envolvendo o PIB, a produo industrial
e alguns ramos especficos da indstria; (ii) do mercado de trabalho, considerando as projees
sobre a atividade econmica; (iii) das vendas no comrcio e em alguns ramos especficos do
comrcio, considerando a evoluo da atividade econmica e do mercado de trabalho; (iv) da
inflao; (v) do setor externo, incluindo taxa de cmbio; (vi) dos agregados monetrio e taxa de
juro bsica da economia; e (vii) do preo do petrleo. Para efeitos deste Relatrio, todas as demais
variveis incorporadas na construo do cenrio base ou que podem vir a afet-lo so
consideradas de cunho no macroeconmico.

O cenrio base a referncia para a projeo das receitas do governo e para o


estabelecimento do nvel de despesas compatvel com a meta de supervit primrio estabelecida
no corpo da LDO.

As principais premissas desse cenrio so descritas no Anexo IV.1 da LDO, o Anexo de


Metas Fiscais e norteiam a elaborao dos demais Anexos da LDO, quais sejam: (i) Margem de
Expanso (Anexo IV.2), que trata da projeo da arrecadao para os anos futuros e o espao fiscal
existente para o aumento da despesa de forma compatvel com as metas de supervit primrio
futuras estabelecidas no Anexo IV.1 (Metas Fiscais); (ii) Objetivos das Polticas Monetrias,
Creditcia e Cambial (Anexo VI), embora a poltica monetria seja independente na consecuo do
seu objetivo, esse afetado pela trajetria da poltica fiscal e da atividade econmica; e (iii) Anexo
de renuncias tributrias.

Desde o final de 2014, os parmetros macroeconmicos usados para elaborar o cenrio


base so prximos mediana das expectativas de mercado Focus divulgadas pelo Banco Central.
Todavia, importante lembrar que a LDO enviada ao Congresso Nacional um ano e nove meses
antes do trmino do ano ao qual ela se aplica e, portanto, esse cenrio base pode sofrer
alteraes, representando risco consecuo dos objetivos traados. Adicionalmente, conforme
exposto, necessrio considerar a existncia de riscos no diretamente relacionados aos
parmetros utilizados para a elaborao do cenrio base, mas que podem igualmente afetar tanto
o cumprimento da meta de supervit primrio quanto as projees de resultado nominal e de
dvida pblica.

Nesse sentido, a gesto de riscos fiscais deve ser composta por seis funes necessrias:

2
1) Identificao do tipo e exposio do risco;

2) Mensurao dessa exposio;

3) Estimativa do grau de tolerncia das contas pblicas;

4) Deciso estratgica sobre as opes para enfrentar os riscos;

5) Implementao de condutas de controle;

6) Monitoramento contnuo da exposio.

O presente Anexo de Riscos est subdividido em trs grandes sees, alm desta
Introduo e das Concluses Finais: (1) Anlise Macroeconmica do Risco; (2) Riscos no
Incorporados na Anlise Macroeconmica; e (3) Gesto de Riscos.

A seo sobre anlise macroeconmica do risco est dividida em duas subsees. Na


primeira, feita uma avaliao da meta de resultado primrio do ano anterior. Na segunda,
realizada a anlise propriamente dita do risco relacionado aos parmetros macroeconmicos
projetados, a qual contempla cenrio de estresse para esses parmetros, seu impacto na
arrecadao e a necessidade da realizao de despesas no previstas.

Na arrecadao, haveria o risco de frustrao de at R$ 40 bilhes em 2017 ante o cenrio


base em funo da adoo de cenrio de estresse com relao aos parmetros e R$ 47 bilhes em
funo da no aprovao da CPMF, totalizando perda potencial de receita de R$ 87 bilhes. Na
despesa, haveria o risco de ocorrncia de at R$ 0,4 bilho de despesa adicional.

J na seo dos Riscos no incorporados na Anlise Macroeconmica, so avaliadas as


fontes mais relevantes de perturbao do planejamento oramentrio-fiscal do Governo e que
no foram objeto do crivo da seo anterior, quais sejam: haveres financeiros administrados pelo
Tesouro Nacional, risco de capitalizao bancos pblicos federais, administrao da dvida pblica
mobiliria, passivos e ativos contingentes.

No item referente gesto de riscos, faz-se uma avaliao da forma como os riscos
detalhados nas sees anteriores so geridos em contraponto aos principais desafios para o
contnuo aperfeioamento dessa gesto. Para tanto, elencam-se algumas caractersticas
institucionais do processo oramentrio-financeiro brasileiro e da prpria economia em que ele se
insere que constituem os maiores obstculos a esse objetivo.

2 ANLISE MACROECONMICA DO RISCO

Ao se analisar os aspectos macroeconmicos do risco, deve-se levar em considerao


questes que aumentam a incerteza quanto s metas de poltica fiscal. Um ponto importante diz
respeito possibilidade das receitas e despesas estimadas na elaborao do projeto de lei
oramentria anual PLOA no se confirmarem durante o exerccio financeiro. Tanto do lado da
receita quanto da despesa, os riscos decorrem de fatos novos e imprevisveis poca da
elaborao do projeto de lei oramentria, como a no concretizao das hipteses e parmetros
utilizados nas projees, as alteraes nas decises de alocao de recursos e/ou as mudanas na
legislao.

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2.1 INCERTEZAS NA GESTO ORAMENTRIA E FINANCEIRA DA POLTICA FISCAL

2.1.1 Avaliao da Meta de Resultado Primrio

A Lei n 13.080/2015 (Lei de Diretrizes Oramentrias LDO 2015), de 2 de janeiro de


2015, estabeleceu a meta de supervit primrio para o setor pblico consolidado no financeiro
de R$ 66,3 bilhes, sendo a meta de supervit primrio do Governo Central de R$ 55,3 bilhes e a
meta para as Empresas Estatais Federais de zero. No obstante a fixao das metas para o
Governo Central e para as Empresas Estatais Federais, o 2 do art. 2 da LDO-2015 previu a
possibilidade de compensao entre as mesmas. Conjuntamente, a LDO estimou a meta de
supervit primrio para os Estados, o Distrito Federal e os Municpios em R$ 11,0 bilhes e indicou
que, para efeito de cumprimento da meta estabelecida para o Setor Pblico, o Governo Central
compensaria o eventual valor no atingido por aqueles entes.

A Lei n 13.115, de 20 de abril de 2015 (Lei Oramentria Anual LOA - 2015), que estimou
a receita e fixou a despesa da Unio para o exerccio financeiro de 2015, adotou a meta de
supervit primrio do Governo Federal de R$ 55,3 bilhes, j considerando o abatimento de R$
28,7 bilhes relativo ao valor dos restos a pagar do PAC. A LOA - 2015 foi publicada no dia 22 de
abril de 2015, portanto, aps o trmino do primeiro bimestre e do prazo legal para o envio do
Relatrio de avaliao de receitas e despesas primrias do 1 bimestre para os demais Poderes.
Assim, tal relatrio no foi elaborado, uma vez que no havia medidas a serem tomadas na
ocasio, j que o oramento no podia ser executado, exceto as despesas autorizadas no art. 53
da LDO - 2015.

Em 22 de maio de 2015, o Poder Executivo apresentou o Relatrio de avaliao de receitas


e despesas do 2 bimestre e publicou o Decreto n 8.456 contendo a programao oramentria e
financeira e o cronograma mensal de desembolsos do Poder Executivo para o exerccio de 2015.
Em relao LOA-2015, o Relatrio de avaliao de receitas e despesas primrias do 2 bimestre
preparado a partir dos dados realizados, em sua maioria, at o ms de abril, dos parmetros
macroeconmicos atualizados e em consonncia com as metas fiscais vigentes reduziu a
estimativa da receita lquida para 2015 em R$ 65,1 bilhes. Quanto s estimativas de despesas
primrias de execuo obrigatria, houve uma elevao de R$ 5,8 bilhes, o que resultou na
indicao da necessidade de reduo dos limites de empenho e pagamento das despesas
discricionrias de todos os poderes em R$ 70,9 bilhes. Como o Decreto n 8.456 foi publicado
aps o final de abril, este no apresentou metas fiscais para o primeiro quadrimestre, no
havendo necessidade de avaliao do cumprimento da meta para o referido perodo.

Em julho, constatou-se que haveria dificuldades adicionais de avanar em direo ao


cumprimento da meta fiscal estabelecida originalmente na LDO-2015. Em termos especficos, a
dificuldade reside primordialmente na deteriorao da arrecadao, explicada, em larga parte,
pela queda na atividade econmica muito acima da estimada ao final do ano passado, assim como
pelo aumento das despesas obrigatrias.

Nesse contexto, o Poder Executivo enviou proposta de alterao da LDO-2015,


posteriormente tramitada na forma do Projeto de Lei do Congresso Nacional n 5 (PLN 5/2015 -
CN), de 22/07/2015, propondo reduo da meta de resultado primrio. Em termos nominais, o
Projeto de Lei encaminhado props a meta de supervit primrio do setor pblico no financeiro
consolidado para 2015 de R$ 8,7 bilhes, equivalente a 0,15% do PIB, sendo R$ 5,8 bilhes do

4
Governo Federal. Em relao aos entes subnacionais, a proposta, no supramencionado PLN, de
alterao da meta estimada de R$ 11,0 bilhes para R$ 2,9 bilhes, havendo possibilidade de
compensao mtua entre estes e o Governo Central, em caso de no alcance de uma das
referidas metas.

Tambm em 22 de julho de 2015, o Poder Executivo apresentou o Relatrio de avaliao


de receitas e despesas primrias do 3 bimestre. Tal Relatrio, preparado a partir dos dados
realizados, em sua maioria, at o ms de junho, dos parmetros macroeconmicos atualizados e
em consonncia com as metas fiscais vigentes em relao avaliao de receitas e despesas do 2
bimestre, reduziu a estimativa da receita lquida para 2015 em R$ 46,7 bilhes e elevou a
estimativa de despesas obrigatrias em R$ 11,4 bilhes. Cabe destacar que a avaliao do 3
bimestre refletiu as alteraes propostas pelo PLN 5/2015, inclusive no que concerne reduo de
R$ 49,4 bilhes da meta de resultado primrio do Governo Federal de 2015. Diante da combinao
dos fatores citados no mbito do Poder Executivo, o Decreto n 8.496, de 30 de julho de 2015,
reduziu em R$ 8,6 bilhes os limites de empenho e pagamento das despesas discricionrias em
relao aos constantes no Decreto n 8.456/2015.

No mbito do Poder Executivo, as orientaes decorrentes da avaliao do 3 bimestre


foram implementadas por meio do Decreto n 8.496, de 30 de julho de 2015, que estabelece a
programao oramentria e financeira e o cronograma mensal de desembolso do Poder
Executivo para o exerccio de 2015. Nesse Decreto, foi estabelecida a meta de resultado primrio
para o 2 quadrimestre de dficit de at R$ 18,0 bilhes para o Governo Federal, sendo dficit de
R$ 17,0 bilhes para o Governo Central e de R$ 1,0 bilho para as empresas estatais federais.

Em setembro foi enviado ao Congresso Nacional o relatrio de avaliao de receitas e


despesas primrias do 4 bimestre baseado nos dados realizados at o ms de agosto e dos
parmetros macroeconmicos atualizados. A reviso das estimativas de receita primria
demonstrou uma reduo de R$ 7,1 bilhes em relao terceira avaliao bimestral. As
Transferncias a Estados e Municpios foram revisadas para baixo, em R$ 7,1 bilhes. Com isso, a
estimativa das receitas lquidas foi reduzida em R$ 11,3 milhes. Por sua vez, as estimativas de
despesas primrias de execuo obrigatria tambm apresentaram a mesma reduo, R$ 11,3
milhes. De forma que o relatrio supracitado, adotando a meta de supervit primrio de R$ 5,8
bilhes em conformidade com o PLN 5/2015 apresentado em 22 de julho de 2015, mostrou a
possibilidade de manuteno dos limites de movimentao e empenho e de pagamento das
despesas discricionrias em relao ao estabelecido no Decreto n 8.496/2015. Essa avaliao
bimestral ensejou a publicao, no mbito do Poder Executivo, do Decreto n 8.532, de 30 de
setembro de 2015.

Antes do encerramento do 5 bimestre, a deteriorao do resultado primrio, fruto da


diminuio das receitas e do crescimento das despesas obrigatrias, no obstante as significativas
economias executadas nas despesas discricionrias, tornou necessrio o envio, em 27 de outubro
de 2015, por parte do Poder Executivo, de nova proposta de alterao da LDO 2015 no sentido de
reduzir a meta de resultado primrio. Em termos nominais, a proposta encaminhada fixava a meta
de resultado primrio do setor pblico consolidado no financeiro para 2015 em dficit de R$ 48,9
bilhes (0,85% do PIB), sendo dficit de R$ 51,8 bilhes para o Governo Central e supervit de R$
2,9 bilhes para estados e municpios, alm de incluir a possibilidade de abatimento da meta de
resultado primrio no montante de R$ 68,1 bilhes, sendo at R$ 57,0 bilhes referentes ao
pagamento de passivos e valores devidos aos Bancos Pblicos e FGTS (equacionamento conforme

5
determinado pelo Acrdo TCU n 825/2015) e at R$ 11,1 bilhes referentes frustrao de
receitas, em 2015, com os leiles de Usinas Hidroeltricas (UHEs).

Encerrado o 5 bimestre, procedeu-se, em novembro, reavaliao das receitas e despesas


primrias do Governo Central, a partir dos dados realizados at o ms de outubro, dos parmetros
macroeconmicos atualizados e em consonncia com as metas fiscais vigentes. A reviso das
estimativas de receita primria total apresentou reduo de R$ 57,9 bilhes em relao 4
avaliao bimestral. No que concerne s Transferncias a Estados e Municpios, esta reavaliao
apontou reduo na projeo, quando comparada anterior, de R$ 3,0 bilhes. Com isso, a receita
lquida exibiu variao negativa de R$ 54,9 bilhes. As estimativas de despesas primrias de
execuo obrigatria foram ampliadas no montante de R$ 2,7 bilhes.

Diante da combinao dos fatores citados e da recomendao do TCU de que


inadequado, para efeitos de contingenciamento, levar em considerao eventuais propostas
legislativas de alterao das leis de diretrizes oramentrias em tramitao, o 5 Relatrio
Bimestral fez anlise das despesas discricionrias passveis de contingenciamento e observou que
seria possvel contingenciar apenas R$ 12,9 bilhes, significando o bloqueio total das demais
despesas discricionrias no empenhadas ao longo do ano, exceto s despesas necessrias para o
cumprimento do mnimo constitucional de gastos em Sade. No entanto, para cumprir a meta de
supervit de R$ 55,3 bilhes, seria necessrio um contingenciamento total de R$ 107,1 bilhes
devido projeo de dficit de R$ 51,8 bilhes. Portanto, o referido relatrio ressaltou a
importncia da aprovao do PLN 5/2015 pelo plenrio do Congresso Nacional.

importante destacar que, durante o processo de programao financeira, o Governo


Federal monitorou a evoluo do resultado primrio dos Governos Regionais, que se mostrava
compatvel com a estimativa da LDO ao longo de todo o ano. Em particular, no momento da
avaliao do 5 Relatrio Bimestral, o dado mais atualizado disponvel, referente a setembro,
mostrava supervit acumulado no ano de R$ 13,8 bilhes, acima da estimativa da LDO de R$ 2,9
bilhes, mas no o suficiente para compensar toda a queda no resultado primrio projetado para
o Governo Central poca.

Assim, devido no aprovao do PLN 5/2015 at o final de novembro, o Poder Executivo


publicou o Decreto n 8.580/2015, de 27 de novembro de 2015, determinando a reduo dos
limites de movimentao e empenho e de pagamento das despesas discricionrias em relao ao
estabelecido no Decreto n 8.532/2015 no montante de R$ 12,9 bilhes, o mximo possvel.

No incio de dezembro, com a aprovao do PLN 5/2015, convertido na Lei n 13.199/2015,


foi publicado o Decreto n 8.581, de 3 de dezembro de 2015, restaurando o limite total de
movimentao e empenho das despesas discricionrias constantes no Decreto n 8.496/2015.

Ao final de 2015, o valor do equacionamento de passivos passvel de abatimento atingiu R$


55,8 bilhes, enquanto verificou-se a frustrao, em 2015, das receitas com os leiles das UHEs
(R$ 11,1 bilhes), totalizando uma possiblidade de abatimento de R$ 66,9 bilhes, valor
compatvel com a diretriz estabelecida pelo art. 2 da Lei n 13.080/15, alterado pela Lei n
13.199/15. Dessa maneira, o valor mximo para o dficit primrio do Governo Federal em 2015
corresponderia a R$ 118,7 bilhes e o dficit mximo para o cumprimento da meta do setor
pblico consolidado no financeiro corresponderia a R$ 115,8 bilhes.

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Encerrado o ano de 2015, verificou-se que o Governo Federal atingiu dficit primrio de R$
118,4 bilhes, composto de dficits do Governo Central de R$ 116,7 bilhes e das Empresas
Estatais Federais de R$ 1,7 bilho, resultado superior ao mnimo exigido na LDO (dficit de R$
118,7 bilhes). Os Governos Regionais, por sua vez, atingiram um supervit primrio de R$ 7,1
bilhes. Assim, o resultado primrio do setor pblico consolidado no financeiro foi de dficit de
R$ 111,2 bilhes, inferior ao valor mximo previsto na LDO (dficit de R$ 115,8 bilhes). Dessa
forma, fica comprovado o atendimento ao art. 2 da LDO - 2015, utilizando o disposto em seus
pargrafos 4 e 5, alterado pela Lei n 13.199/15.

2.1.2 Restos a Pagar

A despesa pblica passa por vrias fases: gasto planejado, autorizado, empenhado,
liquidado e pago. Quando a despesa liquidada, significa que o servio que deu origem a esse
gasto j foi efetuado e reconhecido pelo ordenador de despesas, faltando, apenas, o desembolso
efetivo do dinheiro. justamente esse tipo de despesa (liquidada, mas ainda no paga) que d
origem aos Restos a Pagar Processados.

Com relao aos Restos a Pagar No Processados, a despesa foi planejada, autorizada e
empenhada, mas o ordenador de despesas ainda no reconheceu a prestao do servio ou a
execuo do investimento. Ou seja, ainda no ocorreu liquidao nem pagamento do gasto.

Conceitualmente falando, os restos a pagar no representam risco fiscal, pois so despesas


que foram empenhadas ou liquidadas em oramentos anteriores e, portanto, se transformaram
em passivos contabilizados pela administrao pblica. No entanto, a sua gesto pode
comprometer a apurao do resultado primrio basicamente de duas formas: primeiro, quando a
despesa j foi liquidada e se posterga o pagamento (aumentando os Restos a pagar processados)
ou quando ocorre atraso no reconhecimento de um servio j prestado ao governo ou de um
investimento j executado (aumentando os Restos a pagar no processados).

A Secretaria do Tesouro Nacional informa que foi registrado, no encerramento do exerccio


de 2015, um estoque de R$ 186,3 bilhes de Restos a Pagar (RAP), o que representa uma reduo
de R$ 41,7 bilhes (18,3%) em relao ao observado ao final de 2014 (R$ 228 bilhes). O resultado
altera a trajetria crescente verificada desde 2007. Em relao ao total do oramento do ano, a
proporo de RAP est em trajetria declinante desde 2013/2014, quando foram inscritos 13,4%
do oramento. J em 2015/2016, foram inscritos 10,2% do Oramento, nvel similar ao verificado
em 2010/2011 e 3,2% menor em relao ao pice da srie em 2014 (ver Grfico 1).

A reduo do estoque de RAP pode ser atribuda a trs fatores: aumento do cancelamento
dos RAP inscritos, aumento dos pagamentos de RAP inscritos e reduo das novas inscries em
RAP. Enquanto o pagamento e o cancelamento controlam o estoque prvio de Restos a Pagar, a
reduo do empenho de despesas no ano relevante para o controle do fluxo, diminuindo
inscries de despesas do exerccio em RAP para o exerccio seguinte.

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Grfico 1 Evoluo dos Restos a pagar R$ Bilhes

Processados N Processados % Oramento

250 16,0%
13% 12% 14,0%
200 10%
10% 11% 12,0%
10%
9% 10,0%
150 9%
7% 186 190 8,0%
141
100 5% 151 6,0%
103 117
68 92 4,0%
50
55 2,0%
39 34 38 45
27 23 25 24 26
00 5 7 0,0%

Fonte: STN/MF.

2.2 RISCOS RELACIONADOS AOS PARMETROS MACROECONMICOS

Os riscos de parmetros macroeconmicos advm de mudanas ocorridas aps a


elaborao do Projeto de Lei Oramentria associados mudana na conjuntura econmica
interna e externa que alteraram os parmetros observados em relao queles estimados para se
projetar as receitas oramentrias.

2.2.1 ELASTICIDADES DA RECEITA

Para estimar a sensibilidade da receita administrada pela RFB aos parmetros


macroeconmicos, utilizou-se o seguinte modelo:1

Ln Tt/Pt = t + 1 Ln yt + 2 Ln Pt + 3 Dt + t
Onde, Tt/Pt a arrecadao real (receita administrada lquida de restituies da RFB); t a
tendncia, yt o ndice do PIB real, Pt o ndice de preos (IPCA), Dt a varivel dummy para
captar quebras estruturais e t o componente aleatrio.2

A metodologia de modelos estruturais decompe uma srie temporal em termos de suas componentes no-
observveis, as quais tm uma interpretao direta. Podemos assumir a decomposio clssica na qual uma srie
pode ser vista como a soma da componente de tendncia (t), sazonalidade ( t), cclica (t) e erro (ver Harvey, A. C.
Forecasting, Structural Time Series Models and the Kalman Filter. Cambridge: Cambridge University Press, 1989).
Escrevendo esses modelos no formato estado-espao, podemos utilizar o filtro de Kalman, que permite que tais
componentes sejam estocsticos. Esta metodologia bastante til, pois, alm de permitir a estimao dos
componentes tendncia, ciclo e sazonal, permite testar se os seus respectivos padres so constantes ou variveis no
tempo, tomando como base a significncia das varincias dos componentes ou hiperparmetros. Alm disso, essa
metodologia permite a incluso de variveis explicativas ou intervenes com variveis Dummy.

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A Tabela 1 apresenta os resultados das estimativas. As estimativas do componente t e da
elasticidade renda so significativamente diferentes de zero. Em relao elasticidade renda,
constata-se que as receitas tm elasticidades acima de 1 em relao ao PIB real. Este fato pode
indicar que os ganhos de eficincia verificados no processo de arrecadao dos ltimos anos,
aliados a uma maior formalizao das empresas e do mercado de trabalho, podem ter contribudo
para o resultado. No entanto, com relao elasticidade preo, pode-se observar que a mesma
no se mostrou significativamente diferente de zero, o que indica que a arrecadao indexada
em relao ao nvel de preos.
Duas varveis Dummies foram inseridas no modelo para controlar as quebras estruturais
identificadas nos meses de novembro de 2013, com elevada arrecadao devido principalmente
adeso de contribuintes aos parcelamentos institudos pela Lei 12.865/13, e em janeiro de 2015,
referente queda na arrecadao dos tributos sobre o Lucro IRPJ/CSLL.

Tabela 1 - Estimativa Final dos coeficientes do Vetor de


Estados
Desvios
Coeficientes Estatstica do teste Prob
Padres
t 0,5 0,13 3,52 0,00
Ln Pt 0,5 0,82 0,62 0,53
Ln yt 1,1 0,22 4,90 0,00
Dummy2013 0,4 0,06 10,36 0,00
Dummy 2015 -0,5 0,04 -8,48 0,00

No que se refere s questes metodolgicas, cabe esclarecer que a projeo das receitas
para a elaborao do Projeto de Lei Oramentria feita com base no modelo adotado pela RFB,
considerando-se as estimativas de variveis macroeconmicas que afetam a arrecadao da
Unio, como a variao do PIB, taxa de inflao, taxa de cmbio, taxa de juros e massa salarial,
entre outras.

A Tabela 2 mostra o efeito da variao de 1% dos principais parmetros sobre o total de


tributos que compem a receita administrada pela RFB, tomando-se como base os parmetros
estimados pela Secretaria de Poltica Econmica (SPE/MF). A anlise de sensibilidade mostra que a
taxa de crescimento econmico e de inflao so os parmetros que mais afetam a receita total
administrada pela RFB. Observe-se que os tributos so afetados ao mesmo tempo por mais de um
parmetro e, portanto, o efeito da variao desses parmetros na receita resultado da
combinao de dois fatores: preo e quantidade.

Tabela 2: Efeito na Receita Administrada pela RFB pela variao de 1 p.p. em cada parmetro
PARMETRO RECEITA ADMINISTRADA PELA RFB
EXCETO PREVIDENCIRIA PREVIDENCIRIA
PIB 0,65% 0,14%
Inflao (IER) 0,60% 0,14%
Cmbio 0,10% -
Massa Salarial 0,07% 0,81%
Juros (OVER) 0,03% -

A informao relativa receita foi obtida junto Secretaria da Receita Federal do Brasil e trata-se da soma de todas
as receitas administradas, sem as receitas do RGPS, e lquidas de restituies. O PIB mensal foi obtido no Banco
Central. O ndice de preos utilizado foi o IPCA mensal. Todos os dados so referentes ao perodo que vai de janeiro de
2002 a dezembro de 2015. Para operacionalizar o modelo foi utilizado o pacote economtrico E-views.

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A maior elasticidade encontrada foi da massa salarial sobre a receita previdenciria. No
entanto, o maior efeito sobre as receitas administradas, exceto previdenciria, de uma variao
na atividade econmica medida pela taxa de crescimento real do PIB, que afeta diversos tributos:
Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS), Contribuio para o Programa
de Integrao Social (PIS), Contribuio para o Programa de Formao do Patrimnio do Servidor
Pblico (PASEP) e Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza (IR), particularmente
o Imposto de Renda das Pessoas Jurdicas (IRPJ).

A inflao tambm tem impacto relevante na maioria dos itens de receitas. Para mensurar
seu efeito, utiliza-se uma combinao de ndices com uma ponderao que demonstra maior
correlao com a arrecadao realizada nos ltimos exerccios. O ndice de Estimativa da Receita
(IER) composto por uma mdia ponderada que atribui 55% taxa mdia do IPCA e 45% taxa
mdia do IGP-DI.

A taxa de cmbio tem impacto menor, pois a sua variao influencia diretamente apenas o
Imposto de Importao - II, o Imposto Sobre Produtos Industrializados (IPI), vinculado
Importao, e o IR incidente sobre as remessas ao exterior. Da mesma forma, a taxa de juros
tambm tem impacto reduzido, pois afeta diretamente a arrecadao do IR sobre aplicaes
financeiras e os impostos arrecadados com atraso, nos quais incidem juros.

Para 2015, possvel comparar o resultado efetivo da receita com a projeo da Lei
Oramentria (PLOA e LOA 2015) e as alteraes por ocasio das revises da programao
oramentria e financeira nas avaliaes bimestrais (ver Tabela 3).

Tabela 3: Previso das Receitas Administradas pela RFB em 2015


R$ milhes
Avaliaes Bimestrais
ARRECADAO
RECEITAS PLOA 2015 LOA 2015 Avaliao 2 Avaliao 3 Avaliao 4 Avaliao 5 Avaliao
EFETIVA 2015
bimestre bimestre bimestre bimestre Extra
IMPOSTO SOBRE A IMPORTAO 45.544 47.977 43.761 39.852 40.058 40.440 40.440 38.942
IPI 60.481 59.515 55.880 52.969 49.309 49.485 49.485 48.586
IMPOSTO SOBRE A RENDA 323.308 315.538 316.368 311.281 308.039 297.788 297.788 300.442
IOF 34.612 35.615 37.769 34.771 34.900 34.997 34.997 34.870
COFINS 223.914 222.907 214.908 208.626 206.081 202.783 202.783 202.734
CONTRIBUIO PARA O PIS/PASEP 59.461 59.146 56.217 54.623 54.117 53.300 53.300 53.548
CSLL 77.073 75.873 71.002 67.377 63.380 59.799 59.799 60.419
CPMF 0 0 0 0 0 0 0 0
CIDE - COMBUSTVEIS 10 10 3.601 3.578 3.481 3.391 3.391 3.278
OUTRAS ADMINISTRADAS PELA RFB 52.353 48.177 48.959 45.937 51.782 22.235 22.235 22.318
SUBTOTAL 876.756 864.757 848.464 819.013 811.148 764.217 764.217 765.137
RECEITA PREVIDENCIRIA 392.553 392.711 364.680 349.964 354.060 350.446 350.446 350.272
TOTAL 1.269.310 1.257.468 1.213.144 1.168.978 1.165.208 1.114.664 1.114.664 1.115.409
Fonte: RFB e SOF.

Parte das mudanas entre a LOA 2015, as projees revisadas durante o exerccio e a
arrecadao efetiva, mostradas na Tabela 4, decorre da evoluo das variveis macroeconmicas,
das mudanas ocorridas na legislao tributria e das receitas extraordinrias decorrentes de
atipicidades.

Os fatores atpicos que contriburam positivamente para a arrecadao das receitas


administradas pela RFB em 2015 esto explicitados na Tabela. No caso, a arrecadao teria sido R$
13,9 bilhes menor do que o total efetivamente observado.

10
Tabela 4: Receitas atpicas

RECEITAS ATPICAS
PERODO: JANEIRO A DEZEMBRO DE 2015

UNIDADE: R$ MILHES

RECEITAS VALOR PRINCIPAIS FATORES ORIGINRIOS

I.R. - PESSOA JURDICA -2.600 Arrecadao extraordinria referente a venda de


participaes especiais;

IRRF Remessas -1.000 Remessas ao exterior em decorrncia de alienao de ativos

IRRF Remessas -835 Depsitos Judiciais

CSLL - CONTRIBUIO SOCIAL S/ LUCRO Arrecadao extraordinria referente a venda de


-900
LQUIDO participaes especiais;

Arrecadao extraordinria referente a venda de


COFINS/PIS-PASEP -1.100
participaes especiais;

Recuperao de dbitos em atraso em decorrncia de aes


OUTRAS RECEITAS ADMINISTRADAS -7.500
fiscais por parte da administrao tributria

TOTAL -13.935

Fonte: RFB/MF.

2.2.2 SIMULAES DE RECEITAS E DESPESAS ESTRESSANDO OS PARMETROS MACROECONMICOS

O cenrio base de estimativas das receitas administradas foi confrontado com um cenrio
alternativo3 associado a indicadores macroeconmicos sob estresse. O cenrio de indicadores
macroeconmicos sob estresse foi construdo como segue: adio de um desvio padro para cima
e/ou para baixo mdia projetada do PIB e outros indicadores. A referncia o relatrio FOCUS
do Banco Central de 24/03/2016. O cenrio base aquele da grade oficial de parmetros de
11/3/2016.

A partir do PIB, estimou-se a relao entre este indicador e a produo da indstria de


transformao, a qual foi utilizada para estimar o impacto na produo de bebidas. Outras
variveis utilizadas que foram revistas com base no cenrio de estresse do PIB foram: vendas de
veculos e vendas de fumo, populao economicamente ativa, nvel de ocupao, rendimento real
e nominal e massa salarial. Por fim, valores de taxa de cmbio (R$/US$), inflao (IPCA, INPC e IGP-

3
NA presente reformulao do Anexo de Riscos Fiscais foi simulado apenas o impacto de cenrio de estresse nas
receitas administradas. Para os prximos anos pretende-se criar cenrio de risco para outras receitas, por exemplo,
receita do Regime Geral de Previdncia Social.

11
DI) foram atualizados com base em valores j observados. A Tabela 5 mostra a comparao entre
os parmetros do cenrio base e os parmetros no cenrio de estresse.

Tabela 5 Comparao de parmetros do cenrio base e do cenrio de estresse

2016 2017
PIB real (var %)
Base -3,05 1,0
Estresse -4,49 -0,48
PIB nominal (R$ milhes)
Base 6.247.067 6.788.098
Estresse 6.146.461 6.580.616
Ind. Transformao (var %)
Base -5,04 4,29
Estresse -9,32 -1,31
Produo de bebidas (var %)
Base 1,99 3,89
Estresse -12,85 -6,17
Preo do fumo (var % mdia)
Base 28,82 8,34
Estresse 27,03 7,31
Venda veculos (var %)
Base -5,08 4,89
Estresse -13,84 -3,54
PEA
Base 0,83 3,01
Estresse -1,05 -0,78
Ocupao (var %)
Base -3,79 -0,56
Estresse -3,84 -3,56
Rendimento real (var %)
Base -0,44 1,68
Estresse -6,72 -4,07
Massa salarial real (var %)
Base -4,21 1,11
Estresse -10,30 -7,46
Importao sem Combustvel
(US$ milhes)
Base 120.860 138.597
Estresse 120.860 120.860
Salrio Mnimo (R$)
Base 880,00 946,00
Estresse 880,00 947,00

2.2.2.1 Riscos Relativos s variaes nas Receitas

12
Com base o cenrio de estresse, estima-se receita administrada lquida de restituio de R$
877.906 milhes em 2017, queda de R$ 40.655 milhes ante o cenrio base, com as principais
redues advindo de: (i) imposto sobre a renda; (ii) IPI; (iii) imposto de importao; e (iv) COFINS
(Tabela 6).

Tabela 6 Comparao entre Receita Administrada Lquida de Restituies Cenrio Base


x Cenrio de Estresse para 2017 (R$ milhes)
Cenrio Base Cenrio de Estresse
Imposto sobre Importao 45.305 37.905
Imposto sobre Exportao 48 46
IPI 59.544 51.313
Imposto sobre a Renda 342.180 330.101
IRPF 31.234 30.340
IRPJ 122.192 118.941
Retido na fonte 188.753 180.819
IOF 32.105 31.148
ITR 1.439 1.438
CPMF 47.865 47.125
COFINS 232.184 225.809
PIS/PASEP 61.674 59.980
CSLL 69.554 67.724
CIDE 5.569 5.569
Demais 21.904 20.558
Total 918.560 877.906

Adicionalmente, a projeo de receita considera a aprovao da Proposta de Emenda


Constituio que cria a CPMF, com arrecadao prevista, para 2017, de R$ 47,1 bilhes. Esse um
risco adicional para a arrecadao, que pode ficar at R$ 87 bilhes abaixo do previsto no cenrio
base.

2.2.2.2 Riscos Relativos s variaes nas Despesas

No h risco previsvel de reajustes para as despesas de Pessoal e Encargos Sociais, uma


vez que o percentual de reajuste dos salrios dos servidores j est definido. Tampouco h risco
quantitativo, j que o ingresso de novos servidores controlado pelo Anexo V da Lei Oramentria
Anual.
Os benefcios previdencirios e assistenciais obrigatrios tm como principal parmetro o
INPC, que reajusta os benefcios previdencirios, a tabela para clculo do benefcio seguro-
desemprego e o salrio mnimo, cuja atual estimativa leva em considerao a regra estabelecida
pela Lei n 13.152, de 29 de junho de 2015. Essa regra determina que a correo do salrio
mnimo para 2017 corresponda variao acumulada do INPC verificada no perodo de janeiro a
dezembro de 2016, acrescida de percentual equivalente taxa de variao real do PIB de 2015.
Diante disto, chega-se a um salrio mnimo de R$ 946,00 em 2017 frente ao de R$ 880,00 definido
para 2016 pelo Decreto n 8.618, de 29 de dezembro de 2015.

13
O crescimento vegetativo dos benefcios decorre de estudos das sries histricas. A Tabela
7 mostra os impactos nas despesas dos gastos sociais para cada R$ 1,00 de acrscimo no salrio
mnimo (apenas para os benefcios cujo valor igual ou inferior ao salrio mnimo) e para cada 0,1
ponto percentual de variao no INPC. O impacto na variao do INPC est segregado entre os
benefcios que recebem at um salrio mnimo e aqueles acima deste valor. Ressalte-se que os
impactos do aumento do salrio mnimo e do INPC no so cumulativos, tendo em vista que tm
conceitos de apurao e unidades de medida diferentes.
O resultado lquido da variao de cenrios de R$ 392,5 milhes. O maior impacto
decorre do aumento dos gastos da previdncia social.

Tabela 7: Impactos na despesa dos gastos sociais decorrentes de aumentos do Salrio Mnimo e
do
INPC
Em milhes

Aumento do SM Aumento do INPC

Impacto 0,1 p.p. Variao de


Descrio Impacto de R$ 1
Benefcios cenrios
nos benefcios Benefcios Impacto
acima de 1
at 1 S.M. at 1 S.M. Total
S.M.

I. Arrecadao Previdenciria 35,9 31,6 29,2 60,7 33,9


II. Despesa Previdenciria 267,5 235,4 240,4 475,8 275,3
II. 1 Benefcios Previdencirios 260,9 229,6 240,4 470,0 291,4
II. 2 Efeito Arraste 6,6 5,8 - 5,8 (16,0)

III. Dficit (II - I) 231,6 203,8 211,2 415,1 241,4


IV. RMV 1,5 1,3 - 1,3 1,5

V. LOAS 48,4 42,6 - 42,6 31,2


VI. FAT 37,9 33,4 - 33,4 118,4

TOTAL ( III+IV+V+VI) 319,4 281,1 211,2 492,3 392,5

Embora o uso do crescimento vegetativo dos benefcios sociais para estimao das
despesas seja razoavelmente confivel para anlises de curto prazo, h riscos no negligenciveis
de mdio prazo decorrentes do aumento das despesas associadas a variveis institucionais e
estruturais que nem sempre esto sob controle do Governo. O caso do Benefcio de Prestao
Continuada4 ilustrativo. Nele, os potenciais efeitos nos gastos oriundos da transformao

4
O Benefcio de Prestao Continuada (BPC) um direito do cidado institudo pela Constituio Federal de
1988, garantido no mbito da proteo social no contributiva da Seguridade Social e regulamentado pela Lei
Orgnica da Assistncia Social LOAS, Lei n 8.742, de 7/12/1993 e pelas Leis n 12.435, de 06/07/2011 e n 12.470,
de 31/08/2011, que alteram dispositivos da LOAS; e pelos Decretos n 6.214/2007 e 6.564/2008. Cabe ao Ministrio
do Desenvolvimento Social e Combate Fome MDS a coordenao desse benefcio e ao Instituto Nacional do Seguro
Social INSS a sua operacionalizao. Por meio do BPC, a Poltica de Assistncia Social garante a transferncia mensal
de um salrio mnimo ao seu pblico-alvo composto por (i) idoso com 65 (sessenta e cinco) anos ou mais e (ii) pessoa

14
demogrfica, por exemplo, so significativos, o que sugere a necessidade de maior ateno para
esse aspecto.
O envelhecimento da populao brasileira e o aumento da expectativa de sobrevida,
aliados ao aumento anual do salrio mnimo superior ao aumento da renda mdia sugerem que as
despesas com o BPC devero aumentar substancialmente no futuro prximo.
Projees conservadoras mostram que o envelhecimento e a longevidade devero,
sozinhos, elevar os gastos com o BPC para R$ 63,2 bilhes em 2020, o que sugere a necessidade de
se revisar os critrios de concesso e de manuteno do benefcio.5

3. RISCOS NO INCORPORADOS NA ANLISE MACROECONMICA

Nesta seo so avaliadas as fontes mais relevantes de perturbao do planejamento


oramentrio-fiscal do Governo e que no foram objeto do crivo da seo anterior, quais sejam:
haveres financeiros administrados pelo Tesouro Nacional, risco de capitalizao bancos pblicos
federais, administrao da dvida pblica mobiliria, passivos e ativos contingentes. Quando no
imbudos de elevado grau de previsibilidade que justifique sua incorporao no cenrio base,
esses elementos constituem fontes de risco tanto positivo quanto negativo, do ponto de vista do
resultado fiscal. Adicionalmente, os riscos expostos nesta seo podem impactar no apenas o
cumprimento da meta de resultado primrio estabelecido no corpo LDO, mas tambm a projeo
de resultado nominal e de dvida.

3.1 HAVERES FINANCEIROS DA UNIO ADMINISTRADOS PELO TESOURO NACIONAL

A administrao dos haveres financeiros da Unio por parte da STN est focada no
gerenciamento de cinco classes de ativos: (i) empresas extintas, (ii) operaes estruturadas, (iii)
privatizaes, (iv) legislao especfica e (v) haveres rurais. Ademais, consideram-se aqueles
haveres advindos de programas especficos.

3.1.1 Haveres originrios da extino de rgos, Entidades e Empresas Estatais

No que tange a haveres decorrentes da extino de rgos, Entidades e Empresas Estatais,


cujo saldo devedor de R$ 5.896.134.242,76 (posio em 31/12/2015), 90% correspondem a
crditos vencidos j na entidade de origem e, muitas vezes, encaminhados STN com falha na
documentao ou com insuficincia de informaes para que seja realizada sua cobrana, tanto
administrativa quanto judicial.

Desse saldo devedor, R$ 4.957.586.608,32 referem-se s operaes ajuizadas do extinto


Banco Nacional de Crdito Cooperativo BNCC, as quais so acompanhadas pela Advocacia-Geral
da Unio AGU, posto que seu recebimento depende de decises judiciais. Dessa forma,

com deficincia, de qualquer idade, com impedimentos de longo prazo (aqueles que produzem efeitos pelo prazo
mnimo de 2 (dois) anos, conforme as Leis n 12.435, de 06/07/2011 e n 12.470, de 31/08/2011, que alteram a
LOAS), de natureza fsica, mental, intelectual ou sensorial. O critrio objetivo de elegibilidade ao BPC a renda familiar
mensal per capita inferior a (um quarto) do salrio-mnimo, conforme definido no art.20, 3 da LOAS.
5
A evoluo do estoque de beneficirios do BPC quase dobrou em 10 anos, passando de 2,2 milhes, em
2005, para 4,2 milhes, em 2015. O gasto anual do governo com o benefcio saltou de R$7,5 bilhes, em 2005, para
R$39,6 bilhes, em 2015. Quanto ao fluxo, houve concesso mdia de 337 mil benefcios ao ano, durante esse
perodo.

15
considerando o princpio contbil de prudncia, bem como o fato de que as chances de
recebimento so reduzidas, sua proviso para devedores duvidosos tem sido correspondente a
100% do saldo devedor vencido.

Ainda nessa categoria, a STN administra os haveres decorrentes das atividades da extinta
Comercializadora Brasileira de Energia Emergencial CBEE relativos ao Encargo de Capacidade
Emergencial ECE e ao Encargo de Aquisio de Energia Eltrica Emergencial EAE, cujo saldo era
de R$ 236.284.365,88 em 31 de dezembro de 2015 (ver Tabela 8). Desse valor, uma parcela refere-
se s operaes ajuizadas pela AGU contra as concessionrias, outra corresponde s aes
ajuizadas pelos consumidores contra as concessionrias e uma ltima relativa inadimplncia de
consumidores. Dessa forma, igualmente pelo princpio contbil de prudncia, a proviso para
devedores duvidosos corresponde a 100% do saldo devedor, ou seja, R$ 236.284.365,88.

Comparativamente, na LDO 2016, o valor do saldo devedor decorrente da extino de


rgos, Entidades e Empresas Estatais era de R$ 5.825.770.690,71. Deste montante, os valores
mais relevantes referiam-se ao BNCC, R$ 4.959.455.164,29, e CBEE, R$ 250.000.000,00.

Note-se que, em parte dos processos, a Unio vem obtendo xito quanto ao mrito e,
desse modo, os recursos tm sido revertidos ao Errio. Contudo, no possvel estimar o fluxo de
recebimentos, dada a imprevisibilidade da tramitao das aes judiciais. As partes envolvidas nos
processos so: a Agncia Nacional de Energia Eltrica ANEEL, a Advocacia Geral da Unio AGU
e a ex-CBEE.

Tabela 8: Fluxo de recebimentos previstos: haveres originados da extino de rgos e


entidades

Fluxo de recebimento previsto: haveres originados da extino de rgos e Entidades

Valor de Valor de recebimento Proviso para devedores


rgos % de Risco
recebimento previsto 2017, aps duvidosos Ajuste para
extintos Fiscal
previsto 2017 (R$) proviso (R$) perdas (R$)

BNCC Sem previso 100% Sem previso 4.957.586.608,32

CBEE Sem previso 100% Sem previso 236.284.365,88

Fonte: GERAT/COFIS/STN/MF

3.1.2 Haveres originrios de operaes estruturadas

Quanto segunda classe de ativos, haveres originados de operaes estruturadas, cujo


saldo devedor de R$ 80.919.803.395,29 (posio em 31/12/2015), merecem destaque os
seguintes recebveis do Tesouro Nacional: (i) os relacionados s Centrais Eltricas Brasileiras
Eletrobrs/Itaipu, com saldo devedor de R$ 26.589.698.639,41; (ii) os relativos aos contratos
firmados com a Companhia Docas do Rio de Janeiro CDRJ, com saldo devedor de R$

16
660.135.323,95; (iii) os relativos ao Contrato n 019 de Confisso, Consolidao e Refinanciamento
de Dvidas entre a Unio e a Rede Ferroviria Federal S/A RFFSA, com saldo devedor de R$
17.585.546.206,58; (iv) os oriundos das parcelas de arrendamento da extinta RFFSA, com saldo
devedor de R$ 4.196.500.497,90; e (v) os Contratados de Assuno, Renegociao e Quitao de
Dvida junto ao Instituto Nacional de Seguridade Social INSS, com saldo devedor de R$
31.841.884.600,51 (ver Tabela 9).

No que se refere Eletrobrs/Itaipu, no se tem verificado risco de crdito, haja vista que a
Companhia apresenta um bom histrico de pagamentos. Assim, estima-se a taxa de
inadimplemento para 2017 em 0%.

Para os contratos firmados entre a Unio e a CDRJ, considerando a inadimplncia


observada nos exerccios anteriores, calcula-se a probabilidade de frustrao em 31,4%. Vale
ressaltar que essa inadimplncia decorre de questes contratuais da concesso do servio
porturio, sendo a prpria CDRJ garantidora do crdito da Unio. Entretanto, como essa empresa
pblica no vem honrando a garantia prestada, os valores em atraso tm sido encaminhados
PGFN para inscrio em Dvida Ativa da Unio - DAU.

Em referncia ao Contrato n 019/STN com a RFFSA, vale informar que houve amortizao
parcial da dvida mediante assuno do passivo pelo Governo do Estado de So Paulo referente
extinta Ferrovia Paulista S.A FEPASA. Entretanto, considerando a extino da RFFSA em 22 de
janeiro de 2007 e sucesso pela Unio em seus haveres e obrigaes, sobreveio incerteza jurdica
quanto a esses crditos. Desse modo, a STN vem atualizando os saldos pelas condies contratuais
e registrando-os em Ajuste para perdas e, em paralelo, busca definir a situao por meio de ajuste
com a inventariana da RFFSA e o rgo jurdico do Ministrio da Fazenda MF, PGFN, para dar-se
um encaminhamento definitivo.

No que diz respeito aos demais recebveis oriundos da RFFSA, at o ano de 2014, estes
foram objetos de penhora para atender decises judiciais em aes trabalhistas contra a empresa.
Contudo, a partir de 2015, essas penhoras no tm mais ocorrido. Dessa maneira, espera-se que o
Tesouro Nacional receba 100% dos pagamentos previstos para 2017.

No que tange s operaes estruturadas realizadas junto ao INSS, cumpre informar que o
Instituto nunca liquidou esses contratos e no houve qualquer registro de pagamentos nos ltimos
exerccios. O INSS afirma que, com o advento da Lei n 11.457, de 16 de maro de 2007, sua dvida
passou a ser responsabilidade da Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB), uma vez que todos
os crditos parcelados dados como garantia ao contrato foram transferidos do INSS RFB.
Merece realce o fato de que esta uma receita intraoramentria e, portanto, no causa impacto
no resultado fiscal.

Tabela 9: Fluxo de recebimento previsto: haveres originados de operaes estruturadas

Valor de Valor de
Valor de
Operaes estruturadas recebimento % de Risco recebimento
recebimento
previsto 2016* Fiscal 2017 previsto 2017, aps
previsto 2017 (R$)
(R$) proviso (R$)
Eletrobrs/Itaipu 3.629.900.000,00 5.282.192.147,68 0% 5.282.192.147,68

CDRJ 58.300.000,00 65.199.767,66 31,40% 44.727.040,61

17
RFFSA CT 019/STN Sem previso Sem previso 100% Sem previso

RFFSADemais contratos 468.600.000,00 479.900.118,86 0% 479.900.118,86

INSS Sem previso Sem previso 100% Sem previso

*Valor apresentado na estimativa publicada na LDO 2016.


Fonte: GERAT/COFIS/STN/MF

3.1.3 Haveres originrios de privatizaes

Quanto terceira classe de haveres listado, no existe qualquer obrigao decorrente do


processo de privatizao das empresas estatais.

3.1.4 Haveres originrios de legislao especfica

No que se refere quarta classe de ativos, operaes decorrentes de legislao especfica,


cujo saldo devedor de R$ 610.982.207.095,57 (posio em 31/12/2015), os valores de
recebimentos previstos para 2017 mais significativos so: (i) os vinculados aos contratos com o
BNDES, com estoque do saldo devedor de R$ 523.859.790.229,66; (ii) os relacionados Caixa
Econmica Federal, com estoque do saldo devedor de R$ 37.832.134.560,31; e, (iii) os
relacionados ao INSS, com estoque do saldo devedor de R$ 38.361.279.735,85 (ver Tabela 10).

Dentre esses ativos, aqueles relacionados Caixa Econmica Federal e ao BNDES no tm


apresentado risco de crdito, haja vista que so instituies com um bom histrico de
pagamentos. Assim, estima-se a taxa de inadimplemento para 2017 em 0% para essas Instituies.

O haver com o INSS decorre da Medida Provisria n 1.571-8, de 20 de novembro de 1997,


e da Lei n 9.639, de 25 de maio de 1998, que concedeu ao Instituto crdito para financiar seu
dficit financeiro, no valor de R$ 6.000.000.000,00, mediante a emisso de Letras Financeiras do
Tesouro LFT. Assim como nas operaes estruturadas firmadas com o Instituto e comentadas
naquela seo, no h qualquer perspectiva de recebimento no curto prazo. Contudo, novamente,
merece destaque o fato de que esses ativos implicariam uma receita intraoramentria e,
portanto, no causariam impacto no resultado fiscal.

Tabela 10: Fluxo de recebimentos previstos: operaes decorrentes de legislao especfica


Fluxo de recebimento previsto: operaes decorrentes de Legislao Especfica

Valor de recebimento
Legislao Valor previsto Valor previsto % de Risco
previsto 2017, aps
especfica 2016* (R$) 2017 (R$) Fiscal 2017
proviso (R$)

BNDES 7.859.100.000,00 10.262.581.548,12 0% 10.262.581.548,12


CAIXA 1.585.600.000,00 1.547.597.168,00 0% 1.547.597.168,00
INSS Sem previso Sem previso 100% Sem previso

*Valor apresentado na estimativa publicada na LDO 2016.


Fonte: GERAT/COFIS/STN/MF

18
3.1.5 Haveres originrios de crdito rural

No que tange quinta classe de ativos, haveres rurais, cujo saldo devedor de R$
17.274.475.974,91 (posio em 31/12/2015), destacam-se as operaes: (i) amparadas pelo
Programa Especial de Saneamento de Ativos PESA, com saldo de R$ 10.086.025.596,11; e, (ii)
Securitizao/Lei n 9.138, de 29 de novembro de 1995, com saldo de R$ 6.501.115.194,43 (ver
Tabela 11).

H expectativa de recebimento, em 2017, das operaes vincendas do PESA no valor


aproximado de R$ 173.352.908,76 e de Securitizao no valor aproximado de R$ 165.391.983,93.

Tabela 11: Fluxo de recebimentos previstos: operaes decorrentes de haveres rurais


Fluxo de recebimento previsto: operaes decorrentes de haveres rurais

% de Valor de recebimento
Valor previsto Valor previsto
Legislao especfica Risco previsto 2017, aps
2016* (R$) 2017 (R$)
Fiscal proviso (R$)

PESA 195.899.439,60 173.352.908,76 0% 173.352.908,76


Securitizao 116.832.996,02 165.391.983,93 0% 165.391.983,93

*Valor apresentado na estimativa publicada na LDO 2016.


Fonte: GERAT/COFIS/STN/MF

Cabe informar que, com a edio da Medida Provisria 2.196-3, de 24 de agosto de 2001,
que estabeleceu o Programa de Fortalecimento das Instituies Financeiras Federais, a Unio
desonerou do risco as operaes alongadas no mbito da Lei n 9.138, de 29 de novembro de
1995, junto ao Banco do Brasil, tanto em relao ao PESA, quanto em relao Securitizao. Para
estas operaes, quando verificada inadimplncia, o instrumento para cobrana tem incio com a
inscrio em DAU. Estes casos no esto computados nos valores de recebimentos previstos para
2017 apresentados na Tabela 11.

A inscrio em DAU a fase de cobrana dos crditos do Tesouro Nacional que precede a
execuo judicial desses crditos e seu rito operacionalizado pela PGFN. A inscrio em DAU
corresponde baixa do haver financeiro no Tesouro Nacional e, dessa forma, equivale a uma
despesa primria. Por outro lado, quando h o recebimento do crdito inscrito, seu valor
considerado como receita primria.

De acordo com as informaes prestadas pelo Banco do Brasil, instituio responsvel pela
administrao dessas operaes, dentre as dvidas vencidas de Securitizao e PESA, estima-se
que 29.796 operaes com um total de R$ 252 milhes sero encaminhadas para inscrio em
DAU em 2017.

3.1.6 Haveres originrios de Programas Especficos

A Tabela 12 apresenta os valores de no recebimento dos Programas de Recuperao da


Lavoura Cacaueira Baiana (PRLCB), de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), de

19
Financiamento s Exportaes (Proex), de Revitalizao de Cooperativas de Produo
Agropecuria (RECOOP), assim como do Fundo de Financiamento s Exportaes (Finex). Os dados
discriminados foram apurados junto s Instituies Financeiras executoras dos programas.

Tabela 12: Valores provveis de no recebimento de Programas (Em R$ mil)

Saldo da % de no Saldo da % de no
Valor no
Programa Carteira em recebimento Carteira em recebimento Observaes
recebido **
2014* (2014)* 2015** (2015)
As operaes com risco da Unio
correspondem a 68% do total da
CACAU carteira e so relativas aos
Programa de financiamentos aos pequenos
Recuperao produtores. Foram excludas do
da Lavoura 34.980 15% 75.607 5.708 8% clculo a fonte BNDES, e aquelas
Cacaueira com risco para o Estado da Bahia
Baiana (12%) e para o Banco do Brasil
PRLCB (20%). O percentual de no
recebimento foi apurado junto ao
Banco executor do Programa.
Somente operaes com risco da
Unio, posio do saldo e valores
de inadimplncia em 31.12.2015,
PRONAF sendo: R$ 1.694.027,5 mil com o
Programa de Banco do Brasil S.A.; R$ 178.026,2
Fortalecimen mil com Banco do Nordeste do
2.627.776 39% 2.465.155 1.899.503 77%
to da Brasil S.A - BNB e R$ 27.449,3 mil
Agricultura com Banco da Amaznia S.A
Familiar BASA. O percentual de no
recebimento foi apurado junto
aos Bancos executores do
Programa.
Subtotal
Segmento 2.662.756 39% 2.540.762 1.905.211 75% ---
Rural
Programa de Histrico recente indica baixo
Financiament ndice de inadimplncia.
o s 2.111.638 2,8% 2.458.198 95.813 3,90% Convertidos para o Real utilizando
Exportaes a PTAX US$ de 30/11/2015:
Proex*** 3,8499.
Crdito de difcil recuperao,
Fundo de sendo que o nvel de desconto da
Financiament dvida baseado nos parmetros
o s 2.233.904 52% 3.309.562 1.774.000 54% do Clube de Paris ou decorrente
Exportaes de negociaes bilaterais.
Finex*** Convertidos para o Real utilizando
a PTAX US$ de 30/11/2015:

20
3,8499.

Subtotal
Fomento s 4.345.542 28% 5.767.760 1.869.813 32% ---
Exportaes
Somente operaes com risco da
Unio, posio em 30.11.2015,
RECOOP assim distribudos: R$
Programa de 9.250.000,00 com Banco do Brasil
Revitalizao S.A; R$ 9.613.000,00 com Banco
de 27.220 53% 50.333 18.869 37% Regional de Desenvolvimento do
Cooperativas Extremo Sul BRDE e R$ 5.000,00
de Produo com demais Bancos. Percentual de
Agropecuria no recebimento apurado junto
aos Bancos executores do
Programa.
* Valor apresentado na estimativa publicada na LDO 2016 (posio 12/2014).
** Posio em dezembro de 2015.
*** Haver no passvel de inscrio em DAU por se tratar de devedores estrangeiros. A cobrana de haver de
devedores do setor pblico se d no mbito do Comit de Avaliao de Crdito ao Exterior COMACE e de devedores
do setor privado nos termos da Lei n 11.281, de 20 de fevereiro de 2006.
Fonte: COPEC/STN/MF

3.2 RISCOS RELATIVOS AOS BANCOS PBLICOS FEDERAIS

A eventual necessidade de capitalizao de instituies financeiras das quais a Unio


detm participao no capital social constitui um potencial risco fiscal na medida em que
operaes desta natureza podem afetar tanto o resultado primrio quanto a dvida bruta da
Unio.

O Banco Central do Brasil e o Conselho Monetrio Nacional estabelecem as normas para a


observncia, pelas instituies financeiras que operam no pas, das recomendaes do Acordo de
Basileia. Um dos principais aspectos desse acordo refere-se exigncia de que as instituies
financeiras tenham seu capital constantemente adequado aos riscos incorridos em suas
operaes. Para tanto, cada instituio deve divulgar, regularmente, Relatrio de Avaliao de
Riscos onde conste, dentre outros, o cotejo entre o capital mnimo exigido e aquele efetivamente
observado para o banco.6

A Tabela 13 faz um comparativo entre os ndices de capital calculados e os exigidos em


dezembro de 2015 para as trs principais instituies financeiras das quais a Unio controladora
ou acionista majoritria, quais sejam, Banco do Brasil (BB), Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social (BNDES) e Caixa Econmica Federal.

6
As normas voltadas para a estrutura de capital compem um dos pilares da Regulao Prudencial do Sistema
Financeiro Nacional, a qual tambm conta com regras definidoras de limites operacionais de exposio, dentre outras.
Para acesso lista completa de normas da Regulao Prudencial no Brasil, acessar:
http://www.bcb.gov.br/nor/basileia/Regulacao-Prudencial.asp.

21
Os nmeros mostram que tanto o ndice de Capital de Nvel 1, quanto o ndice de Basileia7
encontram-se acima do mnimo exigido pelas normas prudenciais para as trs instituies, o que,
em tese, sinaliza a no necessidade de aportes de capital nesses bancos.

Contudo, h que se ressaltar que o ndice em comento reflete to somente a situao do


capital de cada instituio frente aos riscos identificados quando da publicao dos respectivos
Relatrios de Avaliao de Riscos. Portanto, qualquer mudana de diretriz do Poder Executivo
Federal no que tange atuao dessas instituies e que no tenha sido previamente incorporada
nos seus respectivos Planejamentos Estratgicos ir requerer nova avaliao em relao
adequao de capital dessas instituies e ao risco de necessidade de capitalizao por parte da
Unio. Essa ressalva tambm vlida para o cenrio de provvel aumento da inadimplncia ao
longo do ano, pois o aumento do provisionamento para crditos de liquidao duvidosa tambm
impacta o capital mnimo exigido.

Tabela 13: Acompanhamento dos ndices de Capital (Dez/15)8

ndice de Capital de Nvel 1 ndice de Basileia


Calculado Mnimo exigido Calculado Mnimo exigido

Banco do Brasil 11,39% 16,13%


Caixa Econmica 10,15% 14,43%
Federal 6% 11%
BNDES (Set/15) 9,81% 14,71%

Fontes: Relatrios de Risco do 4 trimestre/2015 para BB e Caixa Econmica Federal e do 3 trimestre para BNDES.

3.3 RISCOS RELATIVOS ADMINISTRAO DA DVIDA PBLICA MOBILIRIA

H dois principais riscos que afetam a administrao da Dvida Pblica Federal (DPF): um
o risco de refinanciamento, que consequncia do perfil de maturao da dvida; o outro o risco
de mercado, decorrente de flutuaes nas taxas de juros, de cmbio e de inflao. Tais variaes
acarretam impactos no oramento anual, uma vez que alteram o volume de recursos necessrios
ao pagamento do servio da dvida, afetando, inclusive, os oramentos dos anos posteriores. Esses
riscos so especialmente relevantes, pois afetam a relao Dvida Lquida do Setor Pblico em
proporo do PIB Produto Interno Bruto (DLSP/PIB), considerada um dos indicadores mais
importantes de endividamento do setor pblico.

O objetivo da gesto da DPF suprir de forma eficiente as necessidades de financiamento


do governo federal ao menor custo de financiamento no longo prazo, respeitando-se a

7
Conceitualmente, o Capital de Nvel 1 aquele que pode ser utilizado pela instituio financeira para fazer em frente
concretizao de riscos durante seu funcionamento. J o Capital de Nvel 2 aquele destinado a aplacar a ocorrncia
de riscos quando a continuidade das operaes da instituio j no mais economicamente vivel. J os ndices so o
capital de cada nvel sobre o ativo total ponderado pelo risco da instituio. Por fim, o ndice de Basileia o somatrio
dos capitais de nvel 1 e 2 sobre o ativo total ponderado pelo risco.
8
De acordo com o cronograma de implementao das recomendaes de Basileia 3 definido pelo Banco Central, o
ndice do capital mnimo exigido ser ajustado anualmente at 2019. Adicionalmente, prevista a exigncia de capital
adicional caso a autoridade fiscalizadora entenda ser necessrio para ajustar o risco do Sistema Financeiro ao ciclo
econmico. Levando-se em conta esse cronograma e a exigncia mxima de capital adicional que a autoridade
fiscalizadora tem a discricionariedade de exigir, os ndices aplicveis para 2017 seriam de 9% e 12,25% para o ndice
de Capital de Nvel 1 e para o ndice de Basileia, respectivamente.

22
manuteno de nveis prudentes de risco. Adicionalmente, busca-se contribuir para o bom
funcionamento do mercado brasileiro de ttulos pblicos.

importante ressaltar que as anlises apresentadas neste Anexo de Riscos Fiscais adotam
como premissas as diretrizes definidas no Plano Anual de Financiamento 2016 (PAF 2016), que
buscam, principalmente, maior participao dos ttulos prefixados e remunerados por ndices de
preos na DPF, o aumento do prazo mdio do estoque e a suavizao da estrutura de
vencimentos, tendo em vista o alcance do objetivo supracitado. Tais diretrizes, no entanto, no
devem ser perseguidas a qualquer custo, ou seja, no objetivo do gestor buscar a participao
ideal de ttulos prefixados e remunerados por ndices de preos em um horizonte curto de tempo,
se as condies de mercado assim no favorecerem. Ao contrrio, espera-se uma transio
gradual, sem promover presses que resultem em um custo excessivo. No curto prazo, o Tesouro
Nacional procura ajustar as estratgias do PAF s condies macroeconmicas e financeiras do
pas. Choques e dificuldades podem at ocasionar afastamentos temporrios da trajetria de
convergncia para algum dos indicadores sem perder de vista, no entanto, a referncia que se
busca alcanar no longo prazo (ver Tabela 14).

Tabela 14: Projeo dos indicadores da Dvida Pblica Federal

Limites de longo
Limites para 2016
prazo
Indicadores 2015* 2016**
Mnimo Mximo Meta Intervalo
Estoque (R$ bilhes)
2.793, 3.100,
DPF 3.200,0 3.300,0 -- --
0 0
Composio (%)
Prefixados 39,4 33,0 31,0 35,0 45,0 +/- 2,0
ndices de Preos 32,5 31,0 29,0 33,0 35,0 +/- 2,0
Taxa Flutuante 22,8 32,0 30,0 34,0 15,0 +/- 2,0
Cmbio 5,3 5,0 3,0 7,0 5,0 +/- 2,0
Estrutura de vencimentos
% Vincendo em 12
21,6 17,5 16,0 19,0 20,0 +/- 2,0
meses
Prazo Mdio (anos) 4,6 4,6 4,5 4,7 5,5 +/- 0,5
* Realizado;
** Projees dos Indicadores da DPF ao final de 2016, com base no PAF 2016.
Fonte: COGEP/STN/MF

3.3.1 RISCO DE REFINANCIAMENTO


O risco de refinanciamento consequncia do perfil de maturao da dvida. Nesse
sentido, a reduo do percentual vincendo em 12 meses um importante passo para a diminuio
desse risco, pois essa mtrica indica a proporo do estoque da dvida que dever ser honrada no
curto prazo. No Grfico 2, pode-se ver que o Tesouro Nacional tem trabalhado no sentido de
reduzir essa concentrao, com queda praticamente contnua do percentual vincendo em 12
meses entre os anos de 2004 e 2011. Ressalte-se que, desde 2009, o Tesouro Nacional tem
conseguido manter esse indicador abaixo de 25%, valor considerado confortvel, especialmente

23
quando se leva em conta a poltica do Tesouro Nacional que busca a manuteno de colcho de
liquidez no montante equivalente a pelo menos trs meses de vencimentos (ao final de 2015, o
colcho de liquidez encontrava-se em torno de 6 meses do servio da dvida). Observa-se, ainda,
uma queda na parcela da DPF a vencer em 12 meses como proporo do PIB que, ao final de 2015,
encontrava-se em torno de 10,2%. A expectativa de continuidade na melhoria deste indicador.

Grfico 2 - DPF Vincenda em 12


Meses

* Projees com base no PAF 2016;


** Projees para 2017 com base em um cenrio de continuidade do PAF 2016.
Fonte: COGEP/STN/MF

No curto prazo, pode haver um trade-off entre alongamento do prazo mdio da DPF e
aumento da parcela prefixada desta dvida, uma vez que os ttulos prefixados tm prazo mdio
menor que o da DPF como um todo. Por isso, essas duas diretrizes devem ser avaliadas em
conjunto pela gesto da DPF. No curto prazo, o Tesouro Nacional procura ajustar as estratgias do
PAF s condies macroeconmicas e financeiras do pas. Choques e dificuldades podem at
ocasionar afastamentos temporrios da trajetria de convergncia para algum dos indicadores,
sem perder de vista, no entanto, a referncia que se busca alcanar no longo prazo. o caso dos
limites de referncia previstos para o final de 2016, que apontam para um recuo na busca da
diretriz de reduo da proporo de ttulos flutuantes na composio da dvida. Por outro lado,
avanos so esperados em sua estrutura de vencimentos, reduzindo o risco de refinanciamento.

24
Em adio ao percentual vincendo em 12 meses, o Tesouro Nacional tem dado cada vez
mais relevncia ao acompanhamento da estrutura de vencimentos, pois a anlise da concentrao
em 12 meses, apesar de til, apresenta limitao como indicador do risco de refinanciamento,
uma vez que no antecipa concentraes de vencimentos em perodos superiores a 12 meses. Por
este motivo, desejvel que, alm de minimizar a concentrao de vencimentos do curto prazo,
no se permita que esta seja transferida para perodos posteriores, buscando suavizar o perfil de
maturao da dvida.

O Grfico 3 mostra que a reduo do percentual vincendo em 12 meses da dvida pblica


tem sido acompanhada por melhor distribuio dos vencimentos nos demais perodos,
destacando-se a expectativa de continuidade no aumento da parcela de DPF a vencer acima de 36
meses.

Grfico 3 - Perfil de vencimentos do estoque da


DPF

* Projees com base no PAF 2016;


** Projees para 2017 com base em um cenrio de continuidade do PAF 2016.
Fonte: COGEP/STN/MF

3.3.2 Risco de Mercado


Como anteriormente definido, o risco de mercado captura a possibilidade de elevao no
estoque da dvida decorrente de alteraes nas condies de mercado que afetem os custos dos

25
ttulos pblicos, tais como as variaes nas taxas de juros de curto prazo, de cmbio e de inflao,
ou na estrutura a termo da taxa de juros. A composio da DPF o indicador mais imediato desse
risco, pois seu estoque tem ttulos com diferentes caractersticas, de acordo com o tipo de
remunerao a que esto condicionados.

Com o objetivo de reduzir riscos, o Tesouro Nacional vem aumentando, desde 2002, a
participao de ttulos prefixados e remunerados por ndices de preos. No PAF 2016, a
composio da dvida apresenta a possibilidade de uma reverso dessa tendncia nos prximos
trs anos, com o aumento de participao de ttulos remunerados a taxas flutuantes em sua
composio. A deciso de se tolerar um pouco mais de risco nesse perodo, com as emisses de
LFT, justifica-se para evitar um custo excessivo atribudo aos ttulos prefixados e aos remunerados
por ndices de preos.

Outro fator que contribui para o aumento da parcela flutuante na DPF o baixo
vencimento de LFT ao longo de 2016 (2,6% da DPMFi), como a colocao desse ttulo em mercado
ser superior parcela vincenda, a dvida apresentar um aumento de participao desse
indexador em sua composio. Adicionalmente, as estratgias de emisso para os prximos anos
contemplam emisses em volumes superiores aos vencimentos da DPF, o que representar mais
colocaes de LFT, com o objetivo de contribuir para reduzir o excesso de liquidez no sistema
bancrio, materializado no estoque de operaes compromissadas do Banco Central. importante
destacar que as colocaes de ttulos adicionais para essa finalidade no afetam a DLSP ou a
Dvida Bruta do Governo Geral (DBGG).9

Dentre as vantagens dos ttulos prefixados, destaca-se a garantia de maior previsibilidade


para os custos da dvida, alm de contribuir para o desenvolvimento do mercado de renda fixa do
pas. Quanto aos ttulos remunerados por ndices de preos, o risco associado a este indexador
tem alguns atenuantes. Em primeiro lugar, flutuaes nos ndices de preos tendem a provocar
alteraes no valor nominal da DPF, mas no em seu valor real, medido em relao ao PIB. Alm
disto, as receitas do governo federal tendem a se correlacionar com os ndices de preos,
proporcionando, assim, proteo ao balano do governo em contextos de choques que causam
inflao. Em terceiro lugar, dado que o pas adota um sistema de metas de inflao, espera-se que
o ndice utilizado como referncia10 permanea dentro de uma faixa de valores limitada, com
volatilidade bem inferior observada em outras variveis financeiras, como as taxas de juros e de
cmbio. J os ttulos indexados a taxas flutuantes, apesar de serem ttulos de maior risco, pois
podem ter seu custo aumentando diante de choques na taxa bsica de juros, tm a vantagem de
serem mais baratos na emisso, evitando um excesso de custo em momentos de estresse do
mercado.

O esforo dos ltimos anos para reduo da dvida denominada em moeda estrangeira e
da dvida indexada taxa de juros de curto prazo propiciou uma melhora na percepo de risco da
DPF, por estar menos suscetvel ao impacto de variaes no cenrio macroeconmico. O Grfico 4
mostra que a soma das parcelas da DPF atreladas a juros prefixados ou indexadas inflao, aps
atingir um mximo de 76% da DPF em 2014, dever cair nos prximos dois anos para valores

9 Isso ocorre porque, tudo o mais constante, as emisses lquidas da DPF tm como contrapartida a
reduo no volume de operaes compromissadas de responsabilidade do Banco Central. Ou seja, tal
poltica resulta em uma troca, entre duas instituies governamentais, de seus passivos junto ao pblico,
sem que haja alterao nos estoques da DLSP e da DBGG.
10No caso do Brasil o ndice utilizado para monitorar a meta de inflao o IPCA, que o indexador de
aproximadamente 90% da dvida pblica remunerada por ndices de preos.

26
prximos a 60% da DPF. um patamar que preserva os esforos realizados no passado recente
para o aperfeioamento no perfil da dvida, partindo-se de uma base, em 2002, em que apenas
10% da DPF correspondiam a essa parcela menos arriscada. A menor exposio a riscos vista
atualmente cria espao na gesto da dvida para a adoo de uma estratgia de financiamento
que privilegia menores custos no curto prazo.

Grfico 4: Composio da DPF: Prefixados mais remunerados por ndices de preos

* Projees com base no PAF 2016;


** Projees para 2017 com base em um cenrio de continuidade do PAF 2016.
Fonte: COGEP/STN/MF

Contudo, a composio no condio suficiente para se determinar o risco de


mercado. necessrio observar tambm se a dvida se concentra no curto prazo. Um indicador de
risco de mercado mais conservador para refletir o conflito de escolha entre a substituio de
dvida a taxas flutuantes e os prazos de vencimento dos novos ttulos o risco de repactuao. Tal
medida de risco calculada como proporo da DPF, somando-se ao volume de ttulos indexados
taxa flutuante com vencimento superior a 12 meses toda a dvida a vencer em 12 meses, o que
corresponde parcela da dvida que teria seu custo renovado em situaes de alterao nas taxas

27
de juros no horizonte de um ano. Trata-se, portanto, de um indicador mais sensvel a mudanas de
curto prazo na taxa de juros.

Como pode ser observado no Grfico 5, sua trajetria exibe tendncia decrescente
a partir de 2004, mas esse comportamento foi revertido em 2015 e deve continuar em trajetria
de alta em 2016 e 2017 devido ao crescimento da participao de LFT associado com o baixo
volume de vencimento desse ttulo no ano.

Grfico 5 - Risco de Repactuao: Parcela da DPF a Juros Flutuantes mais Dvida


(a Vencer em 12 Meses)

* Projees com base no PAF 2016;


** Projees para 2017 com base em um cenrio de continuidade do PAF 2016.
Fonte: COGEP/STN/MF

Outra forma de se avaliar o risco de mercado da dvida estimar a sensibilidade do valor


de seu estoque a alteraes marginais de variveis macroeconmicas11. Neste caso, para uma
melhor anlise, toma-se como parmetro a relao DPF/PIB. Para 2017, tomando-se como

11
Trata-se de uma anlise esttica, onde analisa-se o efeito isolado da variao de apenas uma varivel (taxa de
cmbio, taxa de juros ou inflao) sobre os indicadores desejados (DPF, Despesa Oramentria e DLSP). Dessa forma,
no so levados em conta os efeitos da alterao de uma varivel sobre as outras variveis. Tambm no so levados
em conta os efeitos da alterao de uma varivel sobre outros fatores da economia que poderiam tambm afetar os
indicadores desejados, tais como resultado fiscal, PIB e necessidade lquida de financiamento do setor pblico.

28
referncia as projees do estoque da dvida para dezembro de 2016, estima-se que um aumento
(reduo) de 1% na taxa de cmbio real/dlar elevaria (reduziria) o estoque da dvida em 0,03% do
PIB. Da mesma forma, uma variao positiva (negativa) de 1% na taxa de inflao provocaria uma
variao positiva (negativa) no estoque desta dvida em torno de 0,17% do PIB. Para a dvida
indexada taxa Selic, um aumento (reduo) de 1% sobre a taxa de juros elevaria (reduziria) a DPF
em aproximadamente 0,18% do PIB (ver Tabela 15).

Tabela 15: Histrico de Previses de Sensibilidade do Estoque da DPF a Choques de 1% nas


Variveis Macroeconmicas - % PIB

Variveis
Macroeconmicas 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016* 2017**
Cmbio 0,04 0,03 0,02 0,02 0,02 0,02 0,02 0,03 0,03
Inflao 0,12 0,12 0,11 0,13 0,14 0,14 0,15 0,16 0,17
Juros 0,15 0,15 0,13 0,14 0,08 0,08 0,11 0,16 0,18
* Projees com base no PAF 2016
** Projees para 2017 com base em um cenrio de continuidade do PAF 2016
Fonte: COGEP/STN/MF

Como se pode ver na Tabela 15, a sensibilidade projetada da DPF a uma elevao da taxa
de cmbio de 1% permanece baixa. Apesar do aumento observado a partir de 2015 devido
desvalorizao cambial observada naquele ano, a projeo desse indicador para 2017 25%
menor do que em 2009. Adicionalmente, destaca-se que a parcela da dvida cambial, que se
reduziu significativamente nos ltimos anos, encontra ampla proteo no volume de reservas
cambiais do pas.

A sensibilidade da DPF a choques de 1% inflao representativa devido ao aumento da


participao, nos ltimos anos, de ttulos indexados inflao na composio da dvida,
entretanto, a variao observada marginal.

Outro ponto que se observa na Tabela acima o aumento esperado da sensibilidade da


DPF a alteraes nos juros a partir de 2015. Essa possibilidade reflexo do intervalo de metas dos
PAFs 2015 e 2016, que permitem o aumento da participao de dvida com taxas de juros
flutuantes na DPF no curto prazo, em um cenrio macroeconmico que ainda guarda incertezas
quanto ao ritmo de retomada da atividade econmica e velocidade de reao do
comportamento dos preos ao ciclo de aperto monetrio. Nesse sentido, a retomada da reduo
da dvida flutuante ser funo da evoluo de outros indicadores da DPF, como o percentual
vincendo em 12 meses, bem como de uma avaliao de custos, que depender das condies de
mercado. O Tesouro Nacional garantir, assim, que a melhoria na composio da dvida no
implique em retrocesso de outros indicadores, igualmente relevantes.

A alterao na composio da DPF tem ainda influncia direta na sensibilidade da despesa


oramentria da dvida s mesmas variveis. Considerando os vencimentos de dvida previstos
para 2016 e 2017, tendo como referncia projees baseadas nos cenrios do PAF 2016, um
aumento (reduo) de 1% na taxa de cmbio real/dlar elevaria (reduziria) os vencimentos da DPF
em 0,001% do PIB em 2016 e em 0,003% do PIB em 2017. J um incremento (reduo) de 1% na
taxa de inflao do pas provocaria um aumento (diminuio) nas despesas com pagamento de
dvida de 0,023% e 0,018% do PIB em 2016 e 2017, respectivamente. Por ltimo, um aumento
(queda) de 1% na taxa de juros Selic causaria um acrscimo (decrscimo) de 0,003% e 0,008% do
PIB em 2016 e 2017, respectivamente. A menor sensibilidade da despesa oramentria taxa de

29
juros Selic em 2016 e 2017, comparativamente aos anos anteriores, se deve ao pequeno
vencimento de ttulos remunerados a taxa de juros flutuantes nestes anos. A Tabela mostra a
evoluo histrica desses indicadores (ver Tabela 16).

Tabela 16: Histrico de Previses de Sensibilidade da Despesa Oramentria a Choques de 1%


nas Variveis Macroeconmicas - % PIB

Variveis
Macroeconmicas 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016* 2017**
Cmbio 0,004 0,004 0,003 0,002 0,000 0,001 0,000 0,001 0,003
Inflao 0,028 0,016 0,017 0,018 0,023 0,018 0,021 0,023 0,018
Juros 0,048 0,040 0,040 0,022 0,029 0,022 0,023 0,003 0,008

* Projees com base no PAF 2016


** Projees para 2017 com base em um cenrio de continuidade do PAF 2016
Fonte: COGEP/STN/MF

No que tange relao DLSP/PIB, projetando-se os ativos e passivos do governo para


dezembro de 2017, um aumento (reduo) de 1% na taxa de cmbio real/dlar, mantido ao longo
de 2017, provocaria reduo (aumento) de 0,22% na razo DLSP/PIB. Estima-se, ainda, que um
aumento (reduo) de 1% ao ano da taxa de juros Selic geraria um aumento (reduo) de 0,31%
na razo DLSP/PIB em 2017. Finalmente, no que se refere varivel inflao, a anlise demonstra
que o aumento (reduo) de 1% na taxa de inflao eleva (reduz) em 0,17% a razo DLSP/PIB em
2017. A Tabela 17 resume a evoluo dos impactos esperados de elevaes de 1% nas principais
variveis macroeconmicas sobre a relao DLSP/PIB.

Tabela 17: Histrico de Previses de Sensibilidade do Estoque da DLSP a Choques de 1% nas


Variveis Macroeconmicas - % PIB

Variveis
Macroeconmicas 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016* 2017**
Cmbio -0,10 -0,10 -0,13 -0,14 -0,14 -0,15 -0,20 -0,22 -0,22
Inflao 0,12 0,12 0,12 0,14 0,14 0,14 0,15 0,16 0,17
Juros 0,26 0,24 0,24 0,21 0,19 0,23 0,28 0,31 0,31

* Projees com base no PAF 2016


** Projees para 2017 com base em um cenrio de continuidade do PAF 2016
Fonte: COGEP/STN/MF

importante ressaltar que o sinal negativo do impacto da variao cambial sobre a


DLSP/PIB se deve ao elevado volume de reservas internacionais, que suplanta atualmente em mais
de cinco vezes o valor da dvida atrelada ao cmbio. Nesse sentido, um cenrio de desvalorizao
cambial gera reduo, e no aumento da DLSP.

Outro ponto a destacar refere-se sensibilidade tanto da DPF, quanto da DLSP variao
da inflao. A este respeito, a parcela da dvida indexada inflao (em sua grande maioria, ao
IPCA) encontra hedge natural no fato de as receitas do governo apresentarem correlao positiva
com choques nas taxas de inflao, o que contribui para reduzir a relevncia desse fator de risco.

30
Alm disso, choques extremos neste indexador so menos provveis no Brasil, considerando-se o
regime de metas de inflao.

Por fim, o teste de estresse evidencia a evoluo do risco de aumento no estoque da DPF
em situaes de grandes e persistentes turbulncias. O teste composto pela simulao do
impacto de um choque de trs desvios-padro sobre a mdia da taxa de juros Selic real e da
desvalorizao cambial real acumuladas em 12 meses. Este choque aplicado sobre as parcelas do
estoque da DPF remuneradas por taxas de juros flutuantes ou pela variao cambial. Por se tratar
de uma avaliao do impacto de choques reais, diferentemente da anlise de sensibilidade
marginal, este teste no se aplica dvida indexada inflao.

Considerando os estoques da DPF ao final dos perodos, o impacto de um cenrio de


estresse nos juros e no cmbio corresponderia a um incremento da dvida de 9,0% do PIB em 2004
e de apenas 3,4% do PIB em 2017, conforme podemos observar no Grfico 6, o que demonstra a
expressiva reduo desses riscos ao longo dos ltimos anos.

Grfico 6 - Teste de Estresse de Juros e Cmbio sobre o estoque da


DPF

* Projees com base no PAF 2016


** Projees para 2017 com base em um cenrio de continuidade do PAF 2016
Fonte: COGEP/STN/MF

Novamente, cabe enfatizar que, do ponto de vista da DLSP, o risco cambial est
mitigado pelo elevado volume de reservas internacionais. Como o estoque desta superior ao da
dvida indexada ao cmbio, em um cenrio de estresse como o simulado acima, uma

31
desvalorizao cambial geraria reduo da DLSP, e no aumento. Assim, do ponto de vista do risco
de mercado, o aspecto mais relevante decorrente de choques nas variveis macroeconmicas
atualmente o risco de taxa de juros que, apesar de estar maior em relao aos anos anteriores,
encontra-se em patamar bem mais confortvel do que no incio do perodo observado devido a
uma maior participao hoje das dvidas prefixadas e indexadas inflao na DPF.

3.4 RISCOS DECORRENTES DOS PASSIVOS CONTINGENTES

As contingncias passivas referem-se a possveis novas obrigaes cuja confirmao


depende da ocorrncia ou no de um ou mais eventos futuros, ou que a probabilidade de
ocorrncia e magnitude dependem de condies exgenas imprevisveis. So tambm
consideradas contingentes as obrigaes que surgem de eventos passados, mas que ainda no so
reconhecidas por ser improvvel a necessidade de liquidao ou porque o valor ainda no pode
ser mensurado com suficiente segurana.

H passivos contingentes que no so mensurveis com suficiente segurana em razo de


ainda no terem sido apurados, auditados ou periciados, por restarem dvidas sobre sua
exigibilidade total ou parcial, ou por envolverem anlises e decises que no se pode prever, como
o caso das demandas judiciais. Nestes casos, so includas no presente Anexo as demais
informaes disponveis sobre o risco, como tema em discusso, objeto da ao, natureza da ao
ou passivo e instncia judicial, conforme recomenda a norma internacional de contabilidade.
Ainda em relao s demandas judiciais, at o ano de 2014, a avaliao dos passivos contingentes
da Unio tomava por base parmetros internos das Procuradorias. A partir do presente anexo,
sero considerados os parmetros definidos na recm-publicada Portaria AGU N 40, de 10 de
fevereiro de 2015, que estabeleceu critrios e procedimentos a serem adotados pela Advocacia-
Geral da Unio na prestao de informaes sobre aes judiciais ajuizadas contra a Unio, suas
autarquias ou fundaes pblicas, que possam representar riscos fiscais.

O mencionado normativo prev que sejam informadas as aes ou grupos de aes


semelhantes com impacto financeiro estimado em, no mnimo, R$ 1 bilho. Alm disso, define
critrios para classificao dos processos quanto probabilidade de perda (risco provvel, possvel
ou remoto), levando em considerao especialmente a fase processual das aes.

Este anexo compreende processos com probabilidade de perda considerada possvel,


tendo em vista que, de acordo com o Tribunal de Contas da Unio (ofcio n 171/2014-
TCU/SEMAG), processos com risco considerado como provvel devero ser provisionados pela
STN.

Com a edio da Portaria AGU n 40/2015, espera-se alcanar maior harmonia nas
informaes prestadas pelos rgos de direo superior da Advocacia-Geral da Unio,
esclarecendo-se que a Procuradoria-Geral do Banco Central continuar a utilizar critrios prprios.

Por fim, ressalte-se que as aes judiciais passam por diversas instncias e tem longa
durao e, portanto, constam do Anexo de Riscos Fiscais de vrios exerccios. Por esta razo
podem ser reclassificadas de acordo com o andamento do processo judicial, sempre e quando
fatos novos apontarem alterao das chances de ganho ou perda pela Unio.

Os riscos decorrentes de passivos contingentes podem ser classificados conforme a


natureza dos fatores que lhes do origem, bem como rgos responsveis pela sua gesto,
conforme se segue:

32
- Demandas judiciais contra a administrao direta da unio PGU.
- Demandas judiciais de natureza tributria PGFN.
- Demandas judiciais contra as autarquias e fundaes PGF.
- Demandas judiciais das empresas estatais.
- Demandas judiciais contra o Banco Central - PGBC.
- Dvidas da unio em processo de reconhecimento pelo Tesouro Nacional.
- Operaes de aval e garantias prestadas pela unio e outros riscos, sob
responsabilidade do Tesouro Nacional.
- Outros passivos da Unio.

3.4.1 DEMANDAS JUDICIAIS CONTRA A ADMINISTRAO DIRETA DA UNIO - PROCURADORIA GERAL DA UNIO
PGU

Compete Advocacia-Geral da Unio - AGU, por intermdio da PGU, a representao


judicial e extrajudicial da Administrao Direta da Unio.
Importante destacar que parte considervel das aes em trmite perante os Tribunais
est pendente de julgamento final, no tendo ocorrido ainda o trnsito em julgado de possveis
condenaes. Alm disso, deve-se considerar que as decises desfavorveis Unio sempre
contam com a possibilidade de reverso em instncias superiores em decorrncia de mudanas
dos entendimentos jurisprudenciais ao longo do tempo. Nesse sentido, a AGU realiza intenso
trabalho para o fim de tentar reverter todas as decises judiciais que lhe so desfavorveis.
Em que pese ser possvel traar um panorama em instncias atuais dos processos, no h
preciso em qualquer estimativa temporal a respeito do trmino e do pagamento das aes
judiciais, haja vista que o tempo de tramitao de cada processo varivel, podendo durar vrios
anos ou ser resolvido em curto prazo.
Ressalta-se, ainda, que, na fase de execuo dos processos judiciais, normal que a Unio
venha a impugnar, mediante verificao tcnica e jurdica, os valores dela cobrados. Nestas
impugnaes so questionados: a falta de atendimento pelos exequentes e dos preceitos legais
que determinam a necessidade de prvia liquidao antes da execuo; os parmetros de clculos
utilizados; os ndices de expurgos a serem aplicados; a incidncia ou no de juros, seus patamares
e diversos outros aspectos que podem ocasionar considervel variao nos valores finais a serem
pagos.
Cumpre esclarecer que, em se tratando de demandas judiciais, nem sempre possvel
estimar com clareza o montante real envolvido, uma vez que normal que as partes que litigam
contra a Fazenda Pblica subestimem os valores informados nas causas, visando reduzir as
despesas processuais ou mesmo os superestimem, nos casos de iseno de despesas processuais,
acarretando um alto ndice de impreciso de valores. Nas aes listadas, as fontes para
informao a respeito dos montantes so: os valores pedidos pelas partes, as estimativas dos
rgos pblicos federais envolvidos nas causas ou grupos de causas semelhantes e as estimativas
da rea tcnica responsvel pelos clculos na AGU.
importante destacar que a listagem apresentada neste Anexo no implica qualquer
reconhecimento pela Unio quanto efetiva sucumbncia ou mesmo acerca das teses em debate,
mas apenas eventual risco que tais demandas possam, em face de seu elevado valor, oferecer ao
oramento federal, caso a Unio no saia vencedora.
Por derradeiro, como consequncia da utilizao dos novos parmetros estabelecidos pela
Portaria AGU n 40/2015, a listagem abaixo apresenta significativas mudanas em relao quela
apresentada em anos anteriores.

33
As aes judiciais em que o risco de perda foi considerado menor que provvel e maior que
remoto foram classificadas como passivos contingentes e, assim, no foram provisionadas,
totalizaram R$1,0 bilho.

3.4.2 DEMANDAS JUDICIAIS CONTRA A UNIO DE NATUREZA TRIBUTRIA, INCLUSIVE PREVIDENCIRIA PGFN

Compete PGFN representar a Unio nas aes judiciais relativas tributao federal,
inclusive as referentes s contribuies previdencirias ao Regime Geral de Previdncia Social
RGPS. No mbito do STJ, a PGFN atua nas aes judiciais de natureza tributria em que a Unio
parte, bem como nas aes de seu interesse. J no mbito do Supremo Tribunal Federal STF, a
PGFN atua nos recursos extraordinrios e agravos que tratam de matria tributria e acompanha
as aes originrias representadas judicialmente pelo Advogado Geral da Unio. Cumpre
esclarecer que, no STF, com o instituto de repercusso geral, so eleitos recursos extraordinrios
relativos a temas tributrios, cujo julgamento poder afetar a arrecadao da Unio.

Ressalte-se que as discusses no STJ se referem aos questionamentos sob o enfoque da


legislao infraconstitucional, enquanto no Supremo Tribunal Federal versam sobre questes
constitucionais. Por esta razo, algumas aes podem estar sendo discutidas simultaneamente nas
duas casas sob enfoques distintos.

Por fim, importante ressaltar que a PGFN atualizou seus riscos com base na Portaria AGU
n 40/2015. A estimativa de clculo fornecida pela Receita Federal do Brasil e leva em
considerao a perda de arrecadao anual e uma estimativa de impacto de devoluo.

Aes contra a Unio no mbito do STJ

Tema: Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL) e do Imposto de Renda da Pessoa Jurdica
(IRPJ).
Ru/rgo interessado: Unio.
Objeto: Julgar-se- a legitimidade da incidncia da CSLL e do IRPJ sobre os ganhos das entidades
fechadas de previdncia complementar equiparadas por lei a instituies financeiras a partir
de mandado de segurana coletivo impetrado por associao que representa diversas dessas
entidades. As entidades contribuintes entendem no existir fato gerador quanto CSLL e ao IRPJ,
por supostamente serem proibidas de auferir lucros.
Instncia atual: Superior Tribunal de Justia.
Estimativa de impacto: R$ 19,98 bilhes (Perodo de 5 anos 2010 a 2014) e R$ 3,96 bilhes
(2014).

Tema: Crditos de PIS e COFINS apurados no regime no cumulativo.


Ru/rgo interessado: Unio.
Objeto: Julgar-se- acerca do aproveitamento de crditos de PIS e COFINS apurados no regime no
cumulativo (decorrente da venda facilitada de aparelhos celulares) aos dbitos existentes no
regime cumulativo de apurao daqueles tributos (decorrente da prestao de servios de
telecomunicao).
Instncia atual: Superior Tribunal de Justia.
Estimativa de impacto: R$ 1,1 bilho para 2014 e R$ 6,7 bilhes para os ltimos 5 anos (2010 a
2014).

Tema: Credito de insumos na base de clculo do PIS e da COFINS.


Partes interessadas: Unio.

34
Objeto: Julgar-se- sobre qual o conceito de insumos para fins de abatimento de crdito do valor a
ser pago de PIS/COFINS no regime no cumulativo.
Instncia atual: Superior Tribunal de Justia.
Estimativa de impacto: R$ 50,0 bilhes em 2015.

Aes de Repercusso Geral Reconhecida no STF - PGFN

O instituto da repercusso geral passou a ser adotado pelo STF a partir de 2007, com
suporte na Emenda Constitucional n 45/2004. Uma vez que um tema em discusso da Suprema
Corte por meio de recurso extraordinrio reconhecido como de repercusso geral, sua deciso
final aplica-se a todas as aes judiciais em que essa mesma questo esteja sendo versada.

Tramitam atualmente perante o Supremo Tribunal Federal cerca de 122 temas tributrios
com repercusso geral reconhecida. A classificao dos riscos, de acordo com a Portaria AGU n
40, de 2015, leva ao resultado de que a probabilidade de perda da maioria absoluta remota.
Com isso, de acordo com os termos da referida portaria, pode ser considerado como risco o
seguinte tema:

Tema: PIS e COFINS. Base de clculo, incluso do ICMS.


Partes interessadas: Unio.
Objeto: questiona-se a incluso da parcela relativa ao ICMS na base de clculo da contribuio
para o PIS e da COFINS (sistemtica da tributao por dentro).
Instncia atual: Superior Tribunal Federal.
Estimativa de Impacto: R$ 250,3 bilhes.

3.4.3 Demandas Judiciais Contra As Autarquias E Fundaes - Procuradoria-Geral Federal - Pgf

Compete PGF exercer a representao judicial, extrajudicial, a consultoria e o


assessoramento jurdicos das autarquias e fundaes pblicas federais, bem como a apurao da
liquidez e certeza dos crditos, de qualquer natureza, inerentes s suas atividades, inscrevendo-os
em dvida ativa, para fins de cobrana amigvel ou judicial. Assim, as aes que discutem os
benefcios previdencirios pagos pelo RGPS/INSS esto includas a seguir.
Para os efeitos da anlise do risco fiscal dos passivos contingentes, foram considerados os
parmetros fixados na portaria AGU n 40, de 10 de fevereiro de 2015.
O impacto financeiro dessas aes estimado e revela a expectativa da repercusso
econmica em caso de deciso judicial desfavorvel, seja pela criao de despesa ou pela reduo
de receita. Quando no especificado de forma contrria, os custos estimados computam no s as
despesas iniciais com o pagamento de atrasados, mas, tambm, o impacto futuro da questo nas
contas pblicas. Assim, os impactos referidos podem ser diludos ao longo do tempo, no sendo
necessariamente realizados em um nico exerccio fiscal.
Por fim, nos casos em que no foi possvel estimar o impacto financeiro por no haver
parmetros judiciais disponveis ou por haver um grande nmero de variveis que trazem elevada
incerteza quanto ao impacto financeiro, consta a informao no mensurado com suficiente
segurana.

Tema: Pedido de desaposentao.


Tipo de Risco: Previdencirio.
Parte: INSS (Instituto Nacional do Seguro Social).

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Objeto: Em sntese, se discute a possibilidade de cancelamento da aposentadoria pelo RGPS
anteriormente concedida, a fim de assegurar a possibilidade de concesso de nova aposentadoria,
considerando os salrios de contribuio relativos ao perodo trabalhado posteriormente
aposentadoria original do segurado. Se a tese for acatada, poder ser necessrio rever os valores
das aposentadorias e benefcios previdencirios de um grupo de cerca de 480.000 pessoas.
Instncia atual: STF.
Estimativa de impacto: R$ 181,9 Bilhes, considerando-se o estoque de benefcios existente.

Tema: Juros Compensatrios da Desapropriao para Fins de Reforma Agrria.


Tipo de Risco: Agrrio.
Parte: INCRA (Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria).
Objeto: Discusso sobre o percentual dos juros compensatrios aplicveis desapropriao para
fim de reforma agrria. A controvrsia gira acerca da constitucionalidade do artigo 1 da Medida
Provisria n 2.027-43, de 27 de setembro de 2000, na parte em que alterou o Decreto-Lei n
3.365, de 21 de junho de 1941, introduzindo o artigo 15-A e limitando os juros compensatrios em
at 6% ao ano. J existe medida cautelar na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 2332
suspendendo a Medida Provisria e estabelecendo o uso do percentual de 12% ao ano. A
Administrao Pblica pretende a declarao da constitucionalidade do artigo em disputa, com a
reduo dos juros ao montante mximo de 6% ao ano, fixado de acordo com a produtividade do
imvel desapropriado.
Instncia atual: STF.
Estimativa de impacto: O julgamento final desta ao poder impactar tanto as despesas futuras
com desapropriao como poder alterar o custo das desapropriaes em curso. No entanto,
como h medida cautelar deferida, parte deste custo j vem sendo realizado nas desapropriaes
em curso. A estimativa que a elevao dos juros compensatrios responder por um custo anual
de R$ 500 milhes, ou de R$ 2,5 bilhes nos prximos cinco anos.

Tema: Legitimidade da Cobrana da Taxa de Fiscalizao da Agncia Nacional de


Telecomunicaes - ANATEL.
Tipo de Risco: Direito Tributrio.
Parte: ANATEL.
Objeto: Discusso acerca da legitimidade da cobrana por parte da ANATEL da taxa de fiscalizao
de instalao, quando da renovao de licenas. O caso ainda no tem pronunciamento dos
Tribunais Superiores. J, h um caso-lder (leading case) em discusso no STJ.
Instncia atual: STJ.
Estimativa de impacto: R$ 2,0 bilhes, considerando o efeito multiplicador em outras aes
similares.

Tema: Desapropriao.
Natureza da ao: Direito Agrrio.
Tipo de Risco: INCRA (Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria).
Objeto: Discusso acerca do valor da indenizao da desapropriao para fins de reforma agrria.
Instncia atual: STJ.
Estimativa de impacto: R$ 8,3 bilhes.

3.4.4 Demandas Judiciais Das Empresas Estatais Dependentes Da Unio Que Fazem Parte Do
Oramento Fiscal

36
Segundo as informaes prestadas pelo Departamento de Controle das Empresas Estatais
DEST, rgo responsvel pela superviso e controle das empresas estatais federais, coletadas
junto s empresas, as aes judiciais em que o risco de perda foi considerado possvel e, portanto,
classificadas como passivos contingentes totalizam R$ 2 bilhes (ver Tabela 18).

Os passivos contingentes das Empresas Estatais que fazem parte do Oramento Geral da
Unio so constitudos por demandas judiciais de natureza trabalhista, tributria, previdenciria e
cvel.

Tabela 18: Demandas judiciais das empresas estatais federais


Demandas Judiciais das Empresas Estatais Federais
R$milhes
Tipo de Risco

Empresa Trabalhista Cvel Previdencirio Tributrio Total


Empresa de Planejamento e Logstica - EPL 0,2 47,7 0,0 0,0 47,9
Empresa Brasileira de servioes hospitalares - EBSERH 0,7 0,4 0,0 0,0 1,1
Empresa Pesquisa Energtica EPE 0,6 0,2 0,0 6,7 7,5
Empresa Brasil de Comunicao EBC 53,4 11,3 15,4 1,4 81,5
Cia Bras. De Trens Urbanos CBTU 60,3 33,0 6,0 2,1 101,3
Cia de Pesquisa de Recursos Minerais - CPRM 8,3 0,0 0,0 0,0 8,3
Indstrias Nucleares do Brasil S.A. INB 110,4 19,1 0,1 0,7 130,2
Nuclebras Equipamentos Pesados S/A NUCLEP 10,7 6,1 0,0 0,0 16,8
Hosp. Clnica Porto Alegre HCPA 35,8 0,0 0,0 0,0 35,8
Amaznia Azul Tecnologias de Defesa S.A - AMAZUL 0,1 0,0 0,0 0,0 0,1
Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S.A TRENSURB 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria EMBRAPA 100,0 2,0 10,0 2,0 114,0
Indstria de Material Blico do Brasil IMBEL 5,9 0,5 0,0 0,0 6,5
Cia Nacional de Abastecimento CONAB 41,7 108,7 0,0 590,0 740,4
Cia Desenv. V. S. Francisco e Parnaba CODEVASF 25,0 61,5 0,0 8,8 95,3
Engenharia, Construies e Ferrovias VALEC 321,0 273,7 0,0 0,0 594,6
Grupo Hospitar Conceio GHC 0,9 2,5 0,0 1,7 5,2
Centro Nacional de Tecnologia Eletrnica Avanada S.A CEITEC 1,6 0,4 0,0 17,0 19,0
TOTAL 776,6 567,1 31,5 630,4 2.005,6
Fonte: DEST

As reclamaes trabalhistas totalizam R$776,6 milhes. Em geral, estas aes advm de


litgios por reivindicao de atualizao salarial ou recomposio de perdas decorrentes de ndices

37
utilizados por ocasio dos Planos Econmicos, como as aes de reposio dos 28,8% do Plano
Bresser e dos 3,17% do Plano Real. Tambm esto includas neste grupo as demais aes relativas
aos empregados como solicitaes de pagamento de horas-extras, descumprimento de dissdio
coletivo, pagamento de dirias, adicional noturno, adicional de periculosidade e insalubridade e
incorporao de gratificao.

As lides da ordem tributria somam R$ 630,4 milhes e derivam de no recolhimento de


impostos pelas Empresas, notadamente os devidos aos estados e municpios. As demandas
previdencirias totalizaram R$ 31,5 milhes e correspondem aquelas em que as Empresas so
acionadas pelo Instituto Nacional de Seguridade Social INSS pelo no recolhimento das
contribuies previdencirias de seus empregados.

As aes cveis se referem a pleitos de direito de natureza civil, ou seja, no-criminal,


podendo se tratar de conflitos nas reas familiar, sucessria, obrigacional ou real. No caso das
empresas estatais federais, as aes se referem a uma diversidade de questionamentos, como
indenizaes por danos materiais, acidentes, desapropriao, garantia de participao do
impetrante em contratos de opo e leiles eletrnicos, ao de cobrana, protesto de ttulos,
suspenso dos efeitos dos atos administrativos, suspenso de multa, dentre outros. As aes cveis
das Estatais Federais somaram R$567,1 milhes.

3.4.5 Demandas Judiciais Contra O Banco Central Do Brasil - BCB

O BCB era parte em 9.622 aes em 31 de dezembro de 2015 (3.080 no polo ativo, 6.530
no polo passivo e 12 tendo o BCB como interessado) em funo de assuntos diversos, entre os
quais planos econmicos, reclamaes trabalhistas, liquidaes de instituies financeiras e
privatizaes. Em 31 de dezembro de 2014, o total era de 10.266 aes, sendo 3.167 no plo
ativo, 7.089 no plo passivo e 10 tendo o BCB como interessado.

A rea jurdica do BCB avalia todas essas aes judiciais levando em considerao o valor
em discusso, a fase processual e o risco de perda. O risco de perda calculado com base em
decises ocorridas no processo, na jurisprudncia aplicvel e em precedentes para casos similares.

So contabilizadas provises de 100% do valor em risco (incluindo uma estimativa de


honorrios de sucumbncia) para todas as aes em que o risco de perda seja classificado como
provvel. Em 2015, foram contabilizadas provises para 888 aes (945 em 2014). Os valores das
aes judiciais so corrigidos pela taxa Selic.

As aes judiciais em que o risco de perda foi considerado menor que provvel e maior que
remoto foram classificadas como passivos contingentes e, assim, no foram provisionadas. Em 31
de dezembro de 2014, havia 917 aes (897 em 2014) nessa situao, totalizando R$40.372
milhes (R$68.668 milhes em 2014).

Demandas Judiciais relativas ao Programa de Garantia da Atividade Agropecuria PROAGRO,


administrado pelo Banco Central

O Programa garante a exonerao de obrigaes financeiras relativas operao de crdito


rural de custeio, cuja liquidao seja dificultada pela ocorrncia de fenmenos naturais, pragas e
doenas que atinjam rebanhos e plantaes, na forma estabelecida pelo Conselho Monetrio
Nacional - CMN. Foi criado pela Lei 5.969/1973 e regido pela Lei Agrcola 8.171/1991, ambas
regulamentadas pelo Decreto 175/1991.
38
O PROAGRO custeado por recursos alocados pela Unio, pela receita do adicional/prmio
do PROAGRO pago pelo produtor rural, bem como das receitas financeiras decorrentes da
aplicao dos recursos do adicional recolhido.

Cabe ao BCB a administrao do PROAGRO e a operao aos agentes, representados pelas


instituies financeiras autorizadas a operar em crdito rural. Cabe aos agentes, a contratao das
operaes de custeio, a formalizao da adeso do muturio ao Programa, a cobrana do
adicional, a anlise dos processos e da deciso dos pedidos de cobertura, o encaminhamento dos
recursos Comisso Especial de Recursos CER, e os pagamentos e registros das despesas.

Quando o pedido de cobertura do PROAGRO negado pelo agente financeiro, o produtor


pode recorrer Comisso Especial de Recursos - CER, nica instncia administrativa do PROAGRO,
vinculada ao Ministrio da Agricultura.

Na condio de administrador do PROAGRO, o BCB acionado judicialmente por


produtores em relao cobertura do Programa. O BCB contabiliza, ento, provises de 100% do
valor em risco para todas as aes em que a probabilidade de perda seja avaliada como maior que
50%.

As aes em que o risco de perda foi considerado menor que provvel e maior que remoto
(probabilidade de perda avaliada como maior que 25% e menor que 50%) foram consideradas
como passivos contingentes e, assim, no foram provisionadas. Em 31 de dezembro de 2015 havia
176 aes nesta situao (148 em 2014), totalizando R$ 37,7 milhes (R$ 34,8 milhes em 2014).

3.4.6 Passivos contingentes oriundos de dvidas da unio em processo de reconhecimento pelo


tesouro nacional.

As dvidas em processo de reconhecimento no mbito do STN podem ser


subdivididas em trs categorias de acordo com a origem da dvida, quais sejam:
extino/liquidao de entidades e rgos da Administrao Pblica; dvidas diretas da Unio; e
subsdios concedidos.

O estoque desses passivos contingentes, em 31 de dezembro de 2015, foi estimado pela


STN em R$ 112,2 bilhes, conforme demonstra a Tabela 19.

Tabela 19: Dvidas em Processo de Reconhecimento - Estimativas dos Estoques


Posio em 31/12/2015

Montantes 2014* Montantes 2015


Origem
R$ milhes R$ milhes %
Extino/Liquidao 7.291,50 2.587,64 2,31
Dvida Direta da Unio 7.095,64 5.732,55 5,11
Diversos 3,838,35 4.280,00 3,81
VAF12 3 1.325,24 1.431,18 1,28
Criao Estados 1.931,55 21,37 0,02

12
Valores de Avaliao de Financiamento - VAFs 1 a 4 referentes a regularizao, pela Unio, das obrigaes oriundas
do Fundo de Compensao de Variaes Salariais FCVS, com amparo na Lei n 10.150, de 21 de dezembro de 2000, e
no art. 44 da Medida Provisria n 2.181-45, de 24 de agosto de 2001.

39
Subsdios Concedidos
102.821,49 103.880,85 92,58
Novao FCVS VAFs 1 e 2 97.096,75 97.825,62 87,19
VAF 4 5.724,74 6.055,23 5,40
Total 117.208,63 112.201,03 100,00

* Valor apresentado na estimativa publicada na LDO 2016.


Fonte: GEROB/COFIS/STN/MF e Caixa Econmica Federal

Dvidas Decorrentes da Extino/Liquidao de rgos e Entidades

Por fora da Lei n 8.029, de 12 de abril de 1990, e de outras leis especficas que
extinguiram entidades da Administrao Pblica Federal, a Unio sucedeu tais entidades em seus
direitos e obrigaes decorrentes de norma legal, ato administrativo ou contrato. Esto neste
grupo, portanto, os compromissos assumidos pela Unio em virtude da extino/liquidao de
autarquias/empresas, como, por exemplo: Empresas Nucleares Brasileiras S/A Nuclebrs e Rede
Ferroviria Federal S/A RFFSA. A estimativa dos dbitos referentes a esse grupo totaliza R$
2.587.640.000,00 (posio de 31/12/2015).

Das dvidas decorrentes da extino/liquidao de rgos e entidades, a STN regularizou,


no exerccio 2015, dvidas referentes a liquidao do Banco de Roraima S/A Banroraima, no valor
aproximado de R$ 24.900.000,00 (posio em 31/12/2015).

Dvidas Diretas

Esta categoria, cujo montante estimado de R$ 5.732.550.000,00, representa as dvidas de


responsabilidade direta da Unio, tais como o pagamento dos VAF 3, as obrigaes decorrentes da
criao de Estados e a subcategoria Diversos.

O montante do VAF 3 refere-se autorizao concedida ao Tesouro Nacional, nos termos


do art. 15 da Lei n 10.150, de 21 de dezembro de 2000, para assumir e emitir ttulos em favor da
Caixa Econmica Federal, para posterior repasse ao Fundo de Garantia do Tempo de Servio
FGTS, em ressarcimento ao valor das parcelas do pro-rata, correspondente diferena entre os
valores do saldo devedor contbil da operao de financiamento habitacional e o saldo devedor
residual de responsabilidade do Fundo de Compensao de Variaes Salariais FCVS.

Em 2015, a STN regularizou obrigaes de responsabilidade da Unio decorrente da


transformao em Estado do antigo Territrio Federal de Roraima, no valor de R$
1.495.400.000,00 (posio em 31/12/2015).

Dvidas Decorrentes de Subsdios Concedidos

No que se refere a subsdios, R$ 103.880.850.000,00 foram concedidos pela Unio no


contexto da poltica governamental de habitao. Esto neste montante as Novaes do FCVS,
bem como o valor a ser pago pela Unio ao FGTS, denominado de VAF 4, relativo diferena entre
os saldos devedores dos financiamentos habitacionais apurados taxa de juros contratual e os
saldos apurados taxa de juros de novao de 3,12% a.a., para contratos firmados at 31 de

40
dezembro de 1987 com origem de recursos FGTS, no perodo de 1 de janeiro de 1997 a 31 de
dezembro de 2001, conforme estabelecido pelo art. 44 da Medida Provisria n 2.181-45, de 24 de
agosto de 2001.

Fundo de Compensao de Variaes Salariais (FCVS)

A regularizao, pela Unio, das obrigaes oriundas do FCVS tem amparo na Lei n 10.150,
de 21 de dezembro de 2000, e no art. 44 da Medida Provisria n 2.181-45, de 2001. Trata-se do
maior passivo contingente em reconhecimento e, para viabilizar a sua apurao e liquidao, foi
segregado em quatro VAFs, de 1 a 4. Devido sua distinta natureza, o VAF 3 classificado como
Dvida Direta da Unio, enquanto os demais constituem os Subsdios Concedidos. As estimativas
dos estoques a serem pagos, relativas a esses VAFs, apresentadas na referida tabela, resultam de
avaliaes atuariais peridicas efetuadas pela Administradora do FCVS, a Caixa Econmica Federal.

No ano de 2015, foram celebrados quatro contratos de novao de dvidas do FCVS, que
resultaram na emisso de ttulos pela Unio, denominados CVS, no montante de R$
3.700.000.000,00, includos todos os VAFs. Tal montante de emisses foi, portanto, inferior aos
R$ 12.500.000.000,00 previstos no Anexo de Riscos Fiscais da Lei n 13.242, de 30 de dezembro de
2015, LDO 2016. No entanto, convm ressaltar que o referido ano marcou a retomada dessas
operaes, vez que estas estiveram suspensas por quase dois anos em virtude de apontamentos
levantados pela Secretaria Federal de Controle (SFC) da Controladoria-Geral da Unio (CGU) e do
consequente esforo dos rgos envolvidos no processo para tratar os pontos levantados pelo
rgo de Controle.

Para o perodo 2016/2019, a estimativa de liquidao dos dbitos por meio do processo de
securitizao encontra-se na Tabela 20.

Tabela 20: Perspectivas de Emisso do Tesouro Nacional decorrente de Dvidas em Processo de


Reconhecimento

Valores em R$ milhes
Origem da dvida 2016 2017 2018 2019 Total
Extino de entidades e rgos da 2.600,00 ... ... ... 2.600,00
Adm. Pblica
Dvidas Diretas da Unio 500,00 4.600,00 250,00 250,00 5.600,00
Fundo de Compensao de 12.500,00 12.500,00 12.500,00 12.500,00 50.000,00
Variaes Salariais FCVS
Total 15.600,00 17.100,00 12.750,00 12.750,00
Fonte: GEROB/COFIS/STN/MF

3.4.7 Passivos Contingentes Decorrentes das Garantias e Contragarantias

Esta classe de passivos contingentes inclui as garantias prestadas pela Unio que, em
dezembro de 2015, apresentou saldo total de R$ 305.488.430.000,00. Destes R$
194.878.970.000,00 (63,8%) so representados por obrigaes internas e R$ 110.609.450,00
(36,2%) por obrigaes externas junto a organismos multilaterais, agncias governamentais e
credores privados. Neste montante esto contabilizados contratos de operaes de crdito,
fundos e programas que contam com a garantia da Unio.

41
O histrico do saldo devedor das garantias da Unio demostra um crescimento com
mdia de 28% nos ltimos cinco anos. A elevao do saldo devedor das obrigaes internas
decorre dos desembolsos em contratos j firmados; das obrigaes externas, o principal fator de
crescimento foi a variao cambial.

As operaes com Estados, Municpios e Entidades Controladas tm, em sua maioria, tm


como contragarantia as transferncias constitucionais (Fundo de Participao dos Municpios
FPM e Fundo de Participao dos Estados e Distrito Federas FPE), que so bloqueadas at o
pagamento da obrigao que porventura venha a ser honrada pela Unio.

Desde 2004, no houve necessidade de a Unio honrar compromissos em razo de


garantias prestadas a outros entes e entidades da administrao indireta, tendo em vista o
controle e acompanhamento das operaes, intervenes junto aos devedores pela STN e
monitoramento dos eventuais atrasos, estabelecendo prazos para regularizao das pendncias e
alertando para as sanes, penalidades e consequncias previstas nos contratos e na legislao
pertinente. Na Tabela 21, tem-se um demonstrativo das garantias honradas pela Unio.

Tabela 21: Garantias honradas pela Unio


Valor dos Quantidade de
Anos
Pagamentos (R$) Contratos
1999/2000 187.327.194,28 209
2001 15.273.499,69 17
2002 28.018.635,49 14
2003 6.491.027,47 9
2004 36.132.544,70 4
2005 a 2014 - -
2015 - -
Fonte: CODIV/STN/MF

Portanto, dado que a Unio no arca com compromissos em razo de garantias prestadas
desde 2004, no h que se falar em execuo de contragarantias. J na Tabela 22, apresenta-se
demonstrativo de atrasos de pagamento, confirmando situaes nas quais a Unio foi acionada
pelo credor, embora no tenha ocorrido honra da garantia, posto que o devedor original
regularizou a dvida dentro do prazo estabelecido nas notificaes emitidas pela STN,
categorizadas por ano de incidncia, tipo de concesso e por muturios. Em 2015, a mdia de
atraso nos pagamentos pelos devedores foi de 20 dias.

Tabela 22: Demonstrativo de atrasos de pagamento

42
Categorias 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Total (2010-2015)
Obrigaes Externas 5 2 4 6 2 17 36
Obrigaes Internas - - - - 5 13 18
Total 5 2 4 6 7 30 54
Muturios 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Total (2010-2015)
Governos Municipais
2 - 3 4 1 9 19
e suas Entidades
Governos Estatuais e
3 2 1 2 6 21 35
suas Entidades
Total 5 2 4 6 7 30 54

Fonte: CODIV/STN/MF

Operaes de Seguro de Crdito Exportao SCE, ao amparo do Fundo de Garantia s


Exportaes - FGE

O SCE tem a finalidade de garantir as operaes de crdito exportao contra os riscos


comerciais, polticos e extraordinrios que possam afetar:

I - A produo de bens e a prestao de servios destinados exportao brasileira; e

II - As exportaes brasileiras de bens e servios.

O SCE poder ser utilizado por exportadores e instituies financeiras que financiarem ou
refinanciarem a produo de bens e a prestao de servios destinados exportao brasileira,
bem como as exportaes brasileiras de bens e servios.

De acordo com a Lei n 11.281, de 20.02.2006, a Unio poder, por intermdio do


Ministrio da Fazenda, conceder garantia da cobertura dos riscos comerciais e dos riscos polticos
e extraordinrios assumidos em virtude do SCE e contratar instituio habilitada a operar o SCE
para a execuo de todos os servios a ele relacionados, inclusive anlise, acompanhamento,
gesto das operaes de prestao de garantia e de recuperao de crditos sinistrados.

De acordo com a Portaria MF n 416, de 16.12.2005, compete Secretaria de Assuntos


Internacionais SAIN/MF, autorizar a garantia de cobertura do Seguro de Crdito Exportao, ao
amparo do FGE.

Entre 2004 e 2015, o montante de operaes aprovadas com cobertura do FGE totalizou
US$ 66,3 bilhes desde 2004, de acordo com a Tabela 23.

Tabela 23: Operaes de Seguro de Crdito Lastreadas no FGE - Em US$


Ano Operaes Aprovadas Operaes Concretizadas Operaes Notificadas*

2004 1.377.128.553 576.787.792 -


2005 1.329.438.399 646.627.588 -
2006 5.094.929.969 1.069.700.731 -

43
2007 2.514.618.887 1.512.879.970 -
2008 2.426.265.237 1.173.453.382 -
2009 8.966.803.228 2.376.754.011 -
2010 6.346.666.429 2.720.986.266 3.974.452
2011 8.334.974.618 4.005.802.603 2.541.632.223
2012 8.985.825.160 2.774.531.937 2.784.829.693
2013 9.060.987.992 5.713.261.119 1.823.559.457
2014 7.267.263.800 2.922.471.590 1.157.882.126
2015 4.590.035.805 4.375.460.218 1.853.250.097
TOTAL 66.294.938.077 29.868.717.207 10.165.128.048

Fonte: Secretaria de Assuntos Internacionais/MF

* A partir de outubro de 2010, as operaes que foram notificadas pela alada competente como novas concretizaes,
mas que ainda no tiveram suas aplices emitidas, passaram a ser classificadas como Notificadas.

3.4.8 Outros Passivos Da Unio

Passivos Contingentes Relativos aos Fundos Constitucionais Regionais

Os riscos relacionados aos Fundos Constitucionais esto provisionados de acordo com a


regulamentao vigente e impactam diretamente as contas pblicas no momento de sua
contabilizao. Portanto, dada a definio de passivo contingente, no so considerados como
riscos fiscais.

Com base no balano dos Fundos Constitucionais de 31 de setembro de 2015 para o FCO e
de 31 de dezembro de 2015 para o FNE e o FNO, as provises para devedores duvidosos foram,
respectivamente, R$ 50.700.000,00, R$ 689.600.000,00 e R$ 153.400.000,00, totalizando R$
893.700.000,00 em 31 de dezembro de 2015 (ver Tabela 24).

Tabela 24: Riscos dos Fundos Constitucionais: Proviso para Devedores Duvidosos
(Valores em R$ milhes)

31/12/2013* 31/12/2014 31/12/2015


FCO** 76,6 79,4 50,7
FNE 797,2 661,7 689,6
FNO 172,0 219,3 153,4
TOTAL 1.045,8 960,5 893,7

*Valor apresentado na estimativa publicada na LDO 2016.


** Dados do balancete de set/2015.
Fonte: CESEF/STN/MF

Por outro lado, os crditos baixados como prejuzo e registrados em contas de


compensao podem ser futuramente recuperados, mesmo que em pequena frao. Com base
nos balanos de 31/12/2015, para o FNE e o FNO, e de 31/09/2015, para o FCO, os valores

44
baixados como prejuzo relativos a operaes com risco dos Fundos foram de R$ 2.991.500.000,00
para o FCO, R$ 8.973.700.000,00 para o FNE e R$ 3.273.200.000,00 para o FNO, totalizando R$
15.238.400.000,00.

Emprstimo compulsrio

O emprstimo compulsrio sobre o consumo de combustveis e aquisio de veculos foi


institudo pelo Decreto-Lei n 2.288/1986. A MP n 1.789/1998 (cuja ltima edio foi a MP 2.179-
36/2001) estabeleceu que fossem transferidos para a Unio, at 31 de maro de 1999, os direitos
e obrigaes decorrentes dos emprstimos compulsrios existentes no Banco Central do Brasil.
Desde ento, o Tesouro Nacional controla o saldo dos emprstimos compulsrios em contas de
passivo, atualizado por meio de taxa equivalente ao das cadernetas de poupana, conforme 1
artigo 14 do Decreto-Lei n 2.288/1986.

Os emprstimos compulsrios sobre o consumo de combustveis e aquisio de veculos,


no Passivo Exigvel a Longo Prazo, em dezembro de 2015, totalizaram R$ 38,9 bilhes, sendo R$
31,3 bilhes referentes ao consumo de combustveis e R$ 7,6 bilhes aquisio de veculos. Em
dezembro de 2014 o valor total era de R$ 36 bilhes, sendo R$ 29 bilhes referentes ao consumo
de combustveis e R$ 7 bilhes aquisio de veculos.

Cabe salientar que o Decreto-lei n 2.288/1986 previa, em seu art.16, que o emprstimo
seria resgatado por meio de cotas do Fundo Nacional de Desenvolvimento (FND), criado no
mesmo Decreto-lei. A execuo desse artigo, entretanto, foi suspensa por meio da Resoluo n
50/1995, do Senado Federal, que o declarou inconstitucional, com base em deciso do Supremo
Tribunal Federal. Alguns contribuintes adquiriram o direito de restituio em espcie por meio do
ingresso de aes judiciais, porm, esse direito decaiu em 1997, de acordo com jurisprudncia do
Superior Tribunal de Justia. Dessa forma, a devoluo do emprstimo compulsrio, bem como
suas condies, no esto estabelecidas na Legislao vigente.

3.5 ATIVOS CONTINGENTES

Em oposio aos passivos contingentes, existem os ativos contingentes, que so direitos


que esto sendo cobrados, judicialmente ou administrativamente e, sendo recebidos, geram
receita adicional quela prevista na Lei Oramentria. A seguir so apresentados os conceitos e
estimativas dos ativos contingentes da Unio e Autarquias e Fundaes, de acordo com a seguinte
classificao:

- Dvida Ativa da Unio


- Depsitos Judiciais
- Crditos do Banco Central

DVIDA ATIVA DA UNIO

A Dvida Ativa constitui-se em um conjunto de direitos ou crditos de vrias naturezas, em


favor da Fazenda Pblica, com prazos estabelecidos na legislao pertinente, vencidos e no pagos
pelos devedores, por meio de rgo ou unidade especfica instituda para fins de cobrana na
forma da lei.

45
A inscrio de crditos em Dvida Ativa gera um ativo para a Unio, sujeito a juros, multa e
atualizao monetria que, segundo a Lei n 4.320/64, sero escriturados como receita do
exerccio em que forem arrecadados, nas respectivas rubricas oramentrias. Por esta razo,
considera-se a Dvida Ativa um ativo contingente.

Segundo a Lei n 4.320/64, classifica-se, como Dvida Ativa Tributria, o crdito da Fazenda
Pblica proveniente de obrigao legal relativa a tributos e respectivos adicionais e multas e,
como Dvida Ativa no Tributria, os demais crditos da Fazenda Pblica. Estes ltimos so, em
geral, provenientes de emprstimos compulsrios, contribuies estabelecidas em lei, multas de
natureza no tributria, foros, laudmios, alugueis ou taxas de ocupao, custas processuais,
preos de servios prestados por estabelecimentos pblicos, indenizaes, reposies,
restituies, alcances dos responsveis definitivamente julgados, bem assim os crditos
decorrentes de obrigaes em moeda estrangeira, de sub-rogao de hipoteca, fiana, aval ou
outra garantia, de contratos em geral ou de outras obrigaes legais.

A Lei no 4.320/64 estabelece que compete PGFN, aps anlise de regularidade liquidez,
certeza e exigibilidade proceder inscrio em DAU dos crditos tributrios previdencirios ou
no ou no tributrios, encaminhados pelos diversos rgos de origem, bem como efetuar a sua
respectiva cobrana amigvel e/ou judicial. Tambm compete PGFN a competncia pela gesto
administrativa e judicial da Dvida Ativa da Unio.

De acordo com o levantamento elaborado pela PGFN e demonstrado a seguir, observa-se


que enquanto a arrecadao referente Dvida Ativa da Unio de 2014 apresentou queda nominal
de 31% em relao a 2014, o estoque cresceu 14% em termos nominais no mesmo perodo. Os
dados da tabela incluem os crditos no tributrios e tributrios, inclusive dos relativos
previdncia social, bem como os parcelados e no parcelados (ver Tabela 25).

Tabela 25: Evoluo da Dvida Ativa da Unio sob administrao da PGFN - R$ milhes

2014 2015 Variao


Arrecadao 19.151,2 13.218,7 -31%
Estoque 1.389.137,6 1.585.942,3 14%
Fonte: PGFN/MF

Em 2014, ao se analisar o estoque previdencirio consolidado, parcelado e no parcelado,


observa-se que este cresceu R$ 43 bilhes, ou 14%. A participao dos no parcelados j era maior
que a dos parcelados em 2014, este quadro foi acentuado com o crescimento do estoque no
parcelado e a queda do parcelado, conforme demonstrado na Tabela 26.

Tabela 26: Valor consolidado do estoque previdencirio em R$ bilhes

46
Valor Consolidado do Estoque Previdencirio - Em R$ bilhes
2014 2015 Crescimento Nominal
Natureza dos Crditos No Parcelados Parcelados No Parcelados Parcelados No Parcelados Parcelados

Tributrios previdencirios 279,39 28,32 322,72 28,06 15,51 -0,91


Total 307,71 350,78 14,00
Fonte: PGFN.

Especificamente quanto ao estoque de crditos previdencirios no parcelado, verifica-se


que houve acrscimo de R$ 43,3 bilhes, o que corresponde a um incremento de 15,5% em
relao a 2014.

Nota-se, tambm, que a PGFN elevou o montante de crditos previdencirios ajuizados


que no so objeto de parcelamentos. Em relao a 2014, o montante ajuizado cresceu 13,8% em
termos nominais, conforme a Tabela 27.

Tabela 27: Valor consolidado do estoque previdencirio no parcelado em R$ bilhes

Valor Consolidado do Estoque Previdencirio no parcelado - Em R$ bilhes


2014 2015 Crescimento Nominal
Natureza dos Crditos No Parcelados No Parcelados Em %
ajuizados no ajuizados ajuizados no ajuizados ajuizados no ajuizados
Tributrios previdencirios 269,06 10,33 306,26 16,46 13,83 59,36
Total 279,39 322,72 15,51
Fonte: PGFN.

Quanto ao estoque no previdencirio, houve incremento de 14,2% em relao ao ano de


2014, alcanando o montante de R$ 1.235,2 bilhes em 2015, conforme Tabela 28.

Tabela 28: Estoque de crditos no previdencirios em R$ bilhes

47
Estoque de Crditos no previdencirios - Em R$ bilhes
2014 2015 Crescimento Nominal
Natureza Parcelados No Parcelados Parcelados No Parcelados Parcelados No Parcelados
dos Crditos no no TOTAL no no TOTAL no no TOTAL
ajuizados ajuizados ajuizados ajuizados ajuizados ajuizados
ajuizados ajuizados ajuizados ajuizados ajuizados ajuizados

No Tributrios 2,51 0,52 80,75 9,28 93,06 3,19 0,65 89,06 12,79 105,69 27,12 24,52 10,28 37,85 13,56

Tributrios no
54,40 7,18 851,10 75,70 988,37 68,44 12,32 950,02 98,69 1.129,46 25,82 71,61 11,62 30,37 14,28
previdencirios
Total 56,91 7,70 931,85 84,98 1081,43 71,63 12,97 1039,07 111,47 1.235,15 25,88 68,42 11,51 31,18 14,21
Fonte: PGFN.

Com relao aos crditos parcelados, observa-se que, em 2015, houve crescimento na
arrecadao da ordem de 21,2% em relao ao ano anterior, notadamente em decorrncia da
publicao da Lei n 12.996 de 2014, que estabelece a possibilidade de pagamento vista e
parcelamento com descontos.

DEPSITOS JUDICIAIS DA UNIO

Os depsitos judiciais so efetuados a favor da Unio com a finalidade de garantir o


pagamento de dvidas, inclusive as relativas s contribuies previdencirias, que esto sendo
discutidas judicialmente. Como esses depsitos ingressam na conta nica do Tesouro Nacional, a
sua variao lquida, de um exerccio para o outro, afeta a apurao do resultado primrio. Por
esta razo, podem gerar um risco fiscal ativo ou passivo, dependendo do saldo lquido do
exerccio.

Os depsitos judiciais e extrajudiciais referentes receitas da Unio no mbito da Lei n


9.703, de 17 de novembro de 1998, totalizaram R$ 171,8 bilhes no perodo de 1998 at
dezembro de 2015, um incremento de R$ 14,4 bilhes comparado ao ano anterior. Nesse perodo,
mediante ordem judicial ou administrativa, foram transformados em pagamento definitivo R$ 20,5
bilhes e devolvidos aos depositantes R$ 20,4 bilhes, representando, respectivamente, 11,9% e
11,9% do total depositado. Resta, portanto, um saldo de R$ 130,9 bilhes de depsitos judiciais e
extrajudiciais cujos processos ainda no possuem deciso definitiva.

Em 2015, do total arrecadado at dezembro, de R$ 14,4 bilhes, foi transformado em


pagamento definitivo R$ 1,3 bilho e devolvido R$ 3,2 bilho, representando, respectivamente,
8,7% e 22,4% do saldo de depsitos. Comparativamente, em 2014, foram arrecadados R$ 10,1
bilhes, pago R$ 1,4 bilho e devolvido R$ 1,3 bilho, representando, respectivamente, 14,1% e
13% do saldo de depsitos naquele ano.

CRDITOS DO BANCO CENTRAL

Os crditos do BCN referem-se, basicamente, aos crditos com as instituies em


liquidao, originrios de operaes de assistncia financeira (PROER) e de saldos decorrentes de
saques a descoberto na conta Reservas Bancrias.

A correo desses crditos efetuada a partir da aplicao do art. 124, pargrafo nico, da
Lei de Falncias (Lei n 11.101, de 9 de fevereiro de 2005), pelo qual a parcela dos crditos
originada de operaes com o PROER deve ser atualizada pelas taxas contratuais at o limite das
garantias e o restante pela TR, ressaltando-se que as taxas contratuais so as decorrentes das
garantias das operaes originais.

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Sua realizao est sujeita aos ritos legais e processuais definidos na Lei das Liquidaes
(Lei n 6.024, de 13 de maro de 1974) e na Lei de Falncias, que determinam, entre outros
pontos, o que segue:

- A suspenso dos prazos anteriormente previstos para a liquidao das obrigaes;

- O pagamento dos passivos observando a ordem de preferncia estabelecida pela lei:


despesas da administrao da massa, crditos trabalhistas, crditos com garantias reais,
crditos tributrios e crditos quirografrios;

- O estabelecimento do quadro geral de credores, instrumento pelo qual se identificam


todos os credores da instituio, o valor efetivo de seu crdito e sua posio na ordem de
preferncia para o recebimento;

- Os procedimentos necessrios realizao dos ativos, como, por exemplo, a forma da


venda (direta ou em leilo, ativos individuais ou conjunto de ativos).

Cabe mencionar que esses ativos so, desde 1999, avaliados pelo seu valor de realizao,
para efeitos gerenciais e contbeis.

O valor justo desses crditos avaliado pelo valor justo das garantias originais, constitudas
por LFT, NTN-A3 e FCVS/CVS, excludos os crditos preferenciais ao BCB (pagamentos de despesas
essenciais liquidao, encargos trabalhistas e encargos tributrios). A posio em 31.12.2015
est demonstrada na Tabela 29.

Tabela 29: Crditos do Banco Central*

Valor Ajuste a Valor


Nominal Valor Justo Contbil

Crditos parcelados 39.309,3 (16.810,8) 22.498,5


Banco Nacional - Em Liquidao Extrajudicial 28.719,9 (11.742,8) 16.977,8
Banco Econmico - Em Liquidao 10.196,1 (4.749,0) 5.447,1
Extrajudicial
Banco Banorte - Em Liquidao Extrajudicial 393,3 (319,7) 73,6

Emprstimos e Recebveis 2.160,7 2.160,7


Emprstimos vinculados a crdito rural 1.662,3 1.662,3
Centrus 355,5 355,5
Outros 142,9 142,9
Total 41.470,0 (16.810,8) 24.659,2
Fonte: BCB
* Posio dez/2014. Em R$ milhes

A cada apurao de balano do Banco Central, o valor desses crditos atualizado de


acordo com as caractersticas originais considerando-se as garantias e metodologia definida. Alm
disto, realiza-se ajuste visando aproximar o valor atualizado do valor recupervel. O confronto
entre o valor atualizado e o valor ajustado pode gerar um aumento ou reduo do crdito
recupervel. Esta variao afeta o resultado do Banco Central e representa risco fiscal.
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4. GESTO DE RISCO

A gesto de riscos no mbito do Governo Federal tem sido objeto de diversos aprimoramentos,
em especial no perodo recente, muito embora se vislumbrem diversas oportunidades de melhoria
ainda por serem implementadas. O reconhecimento da importncia desse tema levou a Secretaria
de Oramento Federal (SOF) do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto a implementar
projeto especfico que trata da gesto de riscos no processo de elaborao do Oramento Geral da
Unio. O projeto tem durao de trinta e dois meses e previso de trmino para
junho/2018.Paralelamente, do ponto de vista dos mecanismos j implementados e em pleno
funcionamento, no apenas o presente Anexo Lei de Diretrizes Oramentrias constitui uma
ferramenta para o devido gerenciamento de riscos fiscais, mas a prpria dinmica de
funcionamento do sistema oramentrio-financeiro contempla mecanismos para a devida
divulgao, acompanhamento e mitigao desses riscos. Nesse sentido, salutar observar que a
Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000, prev o acompanhamento peridico do
cumprimento da meta de resultado primrio estabelecido na Lei de Diretrizes Oramentrias e,
em caso de perturbaes no cenrio base traado, o Governo obrigado a promover limitaes de
gastos requeridas para o atingimento da meta.

Alguns aspectos, porm, constituem relevantes barreiras para a melhor gesto dos riscos fiscais.
Inicialmente, destaca-se a elevadssima variabilidade do crescimento do Produto Interno Bruto
(PIB) brasileiro. O Grfico 7 abaixo evidencia quo elevados so o coeficiente de variao e o
desvio-padro desse que o principal parmetro macroeconmico utilizado para a elaborao do
cenrio base das receitas e despesas da LOA.

Grfico 7: Taxa de crescimento do PIB per capita (%)

Fonte: J. Arbache, Volatilidade e crescimento econmico no Brasil, 2016.

Essa caracterstica do padro de crescimento do PIB brasileiro torna o atingimento da meta de


resultado primrio estabelecido na LDO um grave desafio. Esse problema potencializado quando

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se leva em conta o alto nvel de despesas obrigatrias constantes no oramento e o fato de todas
as metas fiscais e limites de gasto serem estabelecidos em termos anuais, restringindo, assim,
alocaes de gastos potencialmente mais eficientes.

O carter anual imposto pela legislao em vigor ao gerenciamento de risco tambm implica que
relevantes riscos previstos em um horizonte temporal mais longo no sejam adequadamente
geridos, mesmo quando eivados de razovel grau de previsibilidade. Esse aspecto torna as peas
oramentrias instrumentos deficitrios quando do planejamento fiscal de mdio prazo. Exemplo
tpico dessa restrio o risco relacionado aos Benefcios de Prestao Continuada (BPC) descritos
na seo 2.

At no caso oposto em que um evento de risco tem sua materializao condicionada a fatores
completamente alheios ao controle do Governo como decises judiciais e tendncias
demogrficas mas cuja ocorrncia tem certo grau de previsibilidade em um horizonte mais
longo, seria melhor gerido em cenrio de mdio prazo.

Por fim, relevante apontar que o contnuo aperfeioamento da gesto de riscos no mbito do
Governo Federal com o foco em aes de mdio e longo prazos pode viabilizar a adoo
sustentvel de polticas anticclicas, na medida em que confere transparncia e legitimidade a tais
polticas.

5. CONCLUSO

Com o objetivo de prover maior transparncia na apurao dos resultados fiscais, este
Anexo de Riscos Fiscais examinou os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as
contas pblicas e a elaborao do oramento. Espera-se, com isto, colaborar para aperfeioar o
planejamento fiscal e dar suporte aos diagnsticos e s aes necessrias para o crescimento
econmico.

No obstante a representatividade dos riscos aqui examinados, importante mencionar


aspectos presentes no processo de elaborao de cenrios que, mesmo no se constituindo riscos,
podem contribuir para a deteriorao das expectativas dos agentes econmicos e,
consequentemente, do cenrio macro-fiscal. Dentre eles, podem-se citar:

i. A necessidade de avaliaes sistematizadas e contnuas das polticas pblicas e programas


com relao eficincia, eficcia e efetividade. Essas avaliaes podem servir como
valiosos insumos para o aprimoramento das prprias polticas e para melhor subsidiar a
deciso alocativa dos recursos. A manuteno de programas que j cumpriram o seu papel
social e/ou que tm desempenho deficiente inviabilizam o atendimento a demandas por
novas polticas pblicas, posto que so concorrentes no oramento.

ii. Os potenciais riscos fiscais a que se submete a Unio na oferta de Programas e Polticas
Pblicas relacionados, principalmente, inadimplncia. Como exemplo, o risco de crdito
do Fundo de Financiamento Estudantil - FIES coberto parcialmente pelo Fundo de
Garantia de Operaes de Crdito Educativo (FGEDUC). Ultrapassado os limites legais de
inadimplncia, a Unio dever assumir o prejuzo. Apesar de no se ter, ex ante, uma
estimava robusta da inadimplncia futura, recomendvel que medidas de incentivo
adimplncia dos alunos do FIES aps a concluso da graduao sejam adotadas, pois o

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risco fiscal est diretamente associado com a inadimplncia futura. A discusso sobre
cofinanciamento e quitao antecipada permite debater incentivos para focalizao do
Programa e mitigao de riscos fiscais relacionados.

iii. Os riscos de crdito associados a bancos pblicos. No caso do BNDES, por exemplo, 33%
das operaes de crdito e de repasses vencem em 2016 e 2017. Dada a atual
desacelerao econmica, essa concentrao eleva o risco de inadimplncia, com
decorrente potencial impacto sobre o lucro, distribuio de dividendos e cumprimento de
ndices prudenciais do Banco Central e da Basilia.

iv. A dvida externa de estados e municpios com garantia da Unio. De um lado, a


desacelerao econmica afeta as receitas desses entes; de outro, a desvalorizao
cambial aumenta o valor das dvidas em moeda nacional. Como resultado, elevam-se os
riscos de os entes no suportarem os fluxos de pagamentos das amortizaes nos
prximos anos, com efeitos fiscais potenciais para a Unio, que garante o financiamento.

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