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Riscos Fiscais
(Art. 4 , 3 , da Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000)
o o
Sumrio
1. INTRODUO .............................................................................................................. 2
5. CONCLUSO .............................................................................................................. 51
1
1. INTRODUO
Com o objetivo de prover maior transparncia na apurao dos resultados fiscais dos
governos, a Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000, estabeleceu que a Lei de Diretrizes
Oramentrias Anual (LDO) deve estabelecer meta de supervit primrio e conter Anexo de Riscos
Fiscais com a avaliao dos passivos contingentes e de outros riscos capazes de afetar as contas
pblicas.
De modo amplo, existem duas classes de eventos de risco que podem afetar as contas
pblicas. A primeira se refere aos eventos cujo impacto se materializa atravs da afetao dos
parmetros macroeconmicos projetados para a elaborao do cenrio base contido na Lei
Oramentria Anual (LOA). A segunda classe trata daqueles cujo impacto se d de forma direta
nas receitas e/ou despesas constantes no cenrio base, sem necessariamente afetar, a priori, os
parmetros projetados para a sua construo.
Nesse sentido, a gesto de riscos fiscais deve ser composta por seis funes necessrias:
2
1) Identificao do tipo e exposio do risco;
O presente Anexo de Riscos est subdividido em trs grandes sees, alm desta
Introduo e das Concluses Finais: (1) Anlise Macroeconmica do Risco; (2) Riscos no
Incorporados na Anlise Macroeconmica; e (3) Gesto de Riscos.
No item referente gesto de riscos, faz-se uma avaliao da forma como os riscos
detalhados nas sees anteriores so geridos em contraponto aos principais desafios para o
contnuo aperfeioamento dessa gesto. Para tanto, elencam-se algumas caractersticas
institucionais do processo oramentrio-financeiro brasileiro e da prpria economia em que ele se
insere que constituem os maiores obstculos a esse objetivo.
3
2.1 INCERTEZAS NA GESTO ORAMENTRIA E FINANCEIRA DA POLTICA FISCAL
A Lei n 13.115, de 20 de abril de 2015 (Lei Oramentria Anual LOA - 2015), que estimou
a receita e fixou a despesa da Unio para o exerccio financeiro de 2015, adotou a meta de
supervit primrio do Governo Federal de R$ 55,3 bilhes, j considerando o abatimento de R$
28,7 bilhes relativo ao valor dos restos a pagar do PAC. A LOA - 2015 foi publicada no dia 22 de
abril de 2015, portanto, aps o trmino do primeiro bimestre e do prazo legal para o envio do
Relatrio de avaliao de receitas e despesas primrias do 1 bimestre para os demais Poderes.
Assim, tal relatrio no foi elaborado, uma vez que no havia medidas a serem tomadas na
ocasio, j que o oramento no podia ser executado, exceto as despesas autorizadas no art. 53
da LDO - 2015.
4
Governo Federal. Em relao aos entes subnacionais, a proposta, no supramencionado PLN, de
alterao da meta estimada de R$ 11,0 bilhes para R$ 2,9 bilhes, havendo possibilidade de
compensao mtua entre estes e o Governo Central, em caso de no alcance de uma das
referidas metas.
5
determinado pelo Acrdo TCU n 825/2015) e at R$ 11,1 bilhes referentes frustrao de
receitas, em 2015, com os leiles de Usinas Hidroeltricas (UHEs).
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Encerrado o ano de 2015, verificou-se que o Governo Federal atingiu dficit primrio de R$
118,4 bilhes, composto de dficits do Governo Central de R$ 116,7 bilhes e das Empresas
Estatais Federais de R$ 1,7 bilho, resultado superior ao mnimo exigido na LDO (dficit de R$
118,7 bilhes). Os Governos Regionais, por sua vez, atingiram um supervit primrio de R$ 7,1
bilhes. Assim, o resultado primrio do setor pblico consolidado no financeiro foi de dficit de
R$ 111,2 bilhes, inferior ao valor mximo previsto na LDO (dficit de R$ 115,8 bilhes). Dessa
forma, fica comprovado o atendimento ao art. 2 da LDO - 2015, utilizando o disposto em seus
pargrafos 4 e 5, alterado pela Lei n 13.199/15.
A despesa pblica passa por vrias fases: gasto planejado, autorizado, empenhado,
liquidado e pago. Quando a despesa liquidada, significa que o servio que deu origem a esse
gasto j foi efetuado e reconhecido pelo ordenador de despesas, faltando, apenas, o desembolso
efetivo do dinheiro. justamente esse tipo de despesa (liquidada, mas ainda no paga) que d
origem aos Restos a Pagar Processados.
Com relao aos Restos a Pagar No Processados, a despesa foi planejada, autorizada e
empenhada, mas o ordenador de despesas ainda no reconheceu a prestao do servio ou a
execuo do investimento. Ou seja, ainda no ocorreu liquidao nem pagamento do gasto.
A reduo do estoque de RAP pode ser atribuda a trs fatores: aumento do cancelamento
dos RAP inscritos, aumento dos pagamentos de RAP inscritos e reduo das novas inscries em
RAP. Enquanto o pagamento e o cancelamento controlam o estoque prvio de Restos a Pagar, a
reduo do empenho de despesas no ano relevante para o controle do fluxo, diminuindo
inscries de despesas do exerccio em RAP para o exerccio seguinte.
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Grfico 1 Evoluo dos Restos a pagar R$ Bilhes
250 16,0%
13% 12% 14,0%
200 10%
10% 11% 12,0%
10%
9% 10,0%
150 9%
7% 186 190 8,0%
141
100 5% 151 6,0%
103 117
68 92 4,0%
50
55 2,0%
39 34 38 45
27 23 25 24 26
00 5 7 0,0%
Fonte: STN/MF.
Ln Tt/Pt = t + 1 Ln yt + 2 Ln Pt + 3 Dt + t
Onde, Tt/Pt a arrecadao real (receita administrada lquida de restituies da RFB); t a
tendncia, yt o ndice do PIB real, Pt o ndice de preos (IPCA), Dt a varivel dummy para
captar quebras estruturais e t o componente aleatrio.2
A metodologia de modelos estruturais decompe uma srie temporal em termos de suas componentes no-
observveis, as quais tm uma interpretao direta. Podemos assumir a decomposio clssica na qual uma srie
pode ser vista como a soma da componente de tendncia (t), sazonalidade ( t), cclica (t) e erro (ver Harvey, A. C.
Forecasting, Structural Time Series Models and the Kalman Filter. Cambridge: Cambridge University Press, 1989).
Escrevendo esses modelos no formato estado-espao, podemos utilizar o filtro de Kalman, que permite que tais
componentes sejam estocsticos. Esta metodologia bastante til, pois, alm de permitir a estimao dos
componentes tendncia, ciclo e sazonal, permite testar se os seus respectivos padres so constantes ou variveis no
tempo, tomando como base a significncia das varincias dos componentes ou hiperparmetros. Alm disso, essa
metodologia permite a incluso de variveis explicativas ou intervenes com variveis Dummy.
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A Tabela 1 apresenta os resultados das estimativas. As estimativas do componente t e da
elasticidade renda so significativamente diferentes de zero. Em relao elasticidade renda,
constata-se que as receitas tm elasticidades acima de 1 em relao ao PIB real. Este fato pode
indicar que os ganhos de eficincia verificados no processo de arrecadao dos ltimos anos,
aliados a uma maior formalizao das empresas e do mercado de trabalho, podem ter contribudo
para o resultado. No entanto, com relao elasticidade preo, pode-se observar que a mesma
no se mostrou significativamente diferente de zero, o que indica que a arrecadao indexada
em relao ao nvel de preos.
Duas varveis Dummies foram inseridas no modelo para controlar as quebras estruturais
identificadas nos meses de novembro de 2013, com elevada arrecadao devido principalmente
adeso de contribuintes aos parcelamentos institudos pela Lei 12.865/13, e em janeiro de 2015,
referente queda na arrecadao dos tributos sobre o Lucro IRPJ/CSLL.
No que se refere s questes metodolgicas, cabe esclarecer que a projeo das receitas
para a elaborao do Projeto de Lei Oramentria feita com base no modelo adotado pela RFB,
considerando-se as estimativas de variveis macroeconmicas que afetam a arrecadao da
Unio, como a variao do PIB, taxa de inflao, taxa de cmbio, taxa de juros e massa salarial,
entre outras.
Tabela 2: Efeito na Receita Administrada pela RFB pela variao de 1 p.p. em cada parmetro
PARMETRO RECEITA ADMINISTRADA PELA RFB
EXCETO PREVIDENCIRIA PREVIDENCIRIA
PIB 0,65% 0,14%
Inflao (IER) 0,60% 0,14%
Cmbio 0,10% -
Massa Salarial 0,07% 0,81%
Juros (OVER) 0,03% -
A informao relativa receita foi obtida junto Secretaria da Receita Federal do Brasil e trata-se da soma de todas
as receitas administradas, sem as receitas do RGPS, e lquidas de restituies. O PIB mensal foi obtido no Banco
Central. O ndice de preos utilizado foi o IPCA mensal. Todos os dados so referentes ao perodo que vai de janeiro de
2002 a dezembro de 2015. Para operacionalizar o modelo foi utilizado o pacote economtrico E-views.
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A maior elasticidade encontrada foi da massa salarial sobre a receita previdenciria. No
entanto, o maior efeito sobre as receitas administradas, exceto previdenciria, de uma variao
na atividade econmica medida pela taxa de crescimento real do PIB, que afeta diversos tributos:
Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS), Contribuio para o Programa
de Integrao Social (PIS), Contribuio para o Programa de Formao do Patrimnio do Servidor
Pblico (PASEP) e Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza (IR), particularmente
o Imposto de Renda das Pessoas Jurdicas (IRPJ).
A inflao tambm tem impacto relevante na maioria dos itens de receitas. Para mensurar
seu efeito, utiliza-se uma combinao de ndices com uma ponderao que demonstra maior
correlao com a arrecadao realizada nos ltimos exerccios. O ndice de Estimativa da Receita
(IER) composto por uma mdia ponderada que atribui 55% taxa mdia do IPCA e 45% taxa
mdia do IGP-DI.
A taxa de cmbio tem impacto menor, pois a sua variao influencia diretamente apenas o
Imposto de Importao - II, o Imposto Sobre Produtos Industrializados (IPI), vinculado
Importao, e o IR incidente sobre as remessas ao exterior. Da mesma forma, a taxa de juros
tambm tem impacto reduzido, pois afeta diretamente a arrecadao do IR sobre aplicaes
financeiras e os impostos arrecadados com atraso, nos quais incidem juros.
Para 2015, possvel comparar o resultado efetivo da receita com a projeo da Lei
Oramentria (PLOA e LOA 2015) e as alteraes por ocasio das revises da programao
oramentria e financeira nas avaliaes bimestrais (ver Tabela 3).
Parte das mudanas entre a LOA 2015, as projees revisadas durante o exerccio e a
arrecadao efetiva, mostradas na Tabela 4, decorre da evoluo das variveis macroeconmicas,
das mudanas ocorridas na legislao tributria e das receitas extraordinrias decorrentes de
atipicidades.
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Tabela 4: Receitas atpicas
RECEITAS ATPICAS
PERODO: JANEIRO A DEZEMBRO DE 2015
UNIDADE: R$ MILHES
TOTAL -13.935
Fonte: RFB/MF.
O cenrio base de estimativas das receitas administradas foi confrontado com um cenrio
alternativo3 associado a indicadores macroeconmicos sob estresse. O cenrio de indicadores
macroeconmicos sob estresse foi construdo como segue: adio de um desvio padro para cima
e/ou para baixo mdia projetada do PIB e outros indicadores. A referncia o relatrio FOCUS
do Banco Central de 24/03/2016. O cenrio base aquele da grade oficial de parmetros de
11/3/2016.
3
NA presente reformulao do Anexo de Riscos Fiscais foi simulado apenas o impacto de cenrio de estresse nas
receitas administradas. Para os prximos anos pretende-se criar cenrio de risco para outras receitas, por exemplo,
receita do Regime Geral de Previdncia Social.
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DI) foram atualizados com base em valores j observados. A Tabela 5 mostra a comparao entre
os parmetros do cenrio base e os parmetros no cenrio de estresse.
2016 2017
PIB real (var %)
Base -3,05 1,0
Estresse -4,49 -0,48
PIB nominal (R$ milhes)
Base 6.247.067 6.788.098
Estresse 6.146.461 6.580.616
Ind. Transformao (var %)
Base -5,04 4,29
Estresse -9,32 -1,31
Produo de bebidas (var %)
Base 1,99 3,89
Estresse -12,85 -6,17
Preo do fumo (var % mdia)
Base 28,82 8,34
Estresse 27,03 7,31
Venda veculos (var %)
Base -5,08 4,89
Estresse -13,84 -3,54
PEA
Base 0,83 3,01
Estresse -1,05 -0,78
Ocupao (var %)
Base -3,79 -0,56
Estresse -3,84 -3,56
Rendimento real (var %)
Base -0,44 1,68
Estresse -6,72 -4,07
Massa salarial real (var %)
Base -4,21 1,11
Estresse -10,30 -7,46
Importao sem Combustvel
(US$ milhes)
Base 120.860 138.597
Estresse 120.860 120.860
Salrio Mnimo (R$)
Base 880,00 946,00
Estresse 880,00 947,00
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Com base o cenrio de estresse, estima-se receita administrada lquida de restituio de R$
877.906 milhes em 2017, queda de R$ 40.655 milhes ante o cenrio base, com as principais
redues advindo de: (i) imposto sobre a renda; (ii) IPI; (iii) imposto de importao; e (iv) COFINS
(Tabela 6).
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O crescimento vegetativo dos benefcios decorre de estudos das sries histricas. A Tabela
7 mostra os impactos nas despesas dos gastos sociais para cada R$ 1,00 de acrscimo no salrio
mnimo (apenas para os benefcios cujo valor igual ou inferior ao salrio mnimo) e para cada 0,1
ponto percentual de variao no INPC. O impacto na variao do INPC est segregado entre os
benefcios que recebem at um salrio mnimo e aqueles acima deste valor. Ressalte-se que os
impactos do aumento do salrio mnimo e do INPC no so cumulativos, tendo em vista que tm
conceitos de apurao e unidades de medida diferentes.
O resultado lquido da variao de cenrios de R$ 392,5 milhes. O maior impacto
decorre do aumento dos gastos da previdncia social.
Tabela 7: Impactos na despesa dos gastos sociais decorrentes de aumentos do Salrio Mnimo e
do
INPC
Em milhes
Embora o uso do crescimento vegetativo dos benefcios sociais para estimao das
despesas seja razoavelmente confivel para anlises de curto prazo, h riscos no negligenciveis
de mdio prazo decorrentes do aumento das despesas associadas a variveis institucionais e
estruturais que nem sempre esto sob controle do Governo. O caso do Benefcio de Prestao
Continuada4 ilustrativo. Nele, os potenciais efeitos nos gastos oriundos da transformao
4
O Benefcio de Prestao Continuada (BPC) um direito do cidado institudo pela Constituio Federal de
1988, garantido no mbito da proteo social no contributiva da Seguridade Social e regulamentado pela Lei
Orgnica da Assistncia Social LOAS, Lei n 8.742, de 7/12/1993 e pelas Leis n 12.435, de 06/07/2011 e n 12.470,
de 31/08/2011, que alteram dispositivos da LOAS; e pelos Decretos n 6.214/2007 e 6.564/2008. Cabe ao Ministrio
do Desenvolvimento Social e Combate Fome MDS a coordenao desse benefcio e ao Instituto Nacional do Seguro
Social INSS a sua operacionalizao. Por meio do BPC, a Poltica de Assistncia Social garante a transferncia mensal
de um salrio mnimo ao seu pblico-alvo composto por (i) idoso com 65 (sessenta e cinco) anos ou mais e (ii) pessoa
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demogrfica, por exemplo, so significativos, o que sugere a necessidade de maior ateno para
esse aspecto.
O envelhecimento da populao brasileira e o aumento da expectativa de sobrevida,
aliados ao aumento anual do salrio mnimo superior ao aumento da renda mdia sugerem que as
despesas com o BPC devero aumentar substancialmente no futuro prximo.
Projees conservadoras mostram que o envelhecimento e a longevidade devero,
sozinhos, elevar os gastos com o BPC para R$ 63,2 bilhes em 2020, o que sugere a necessidade de
se revisar os critrios de concesso e de manuteno do benefcio.5
A administrao dos haveres financeiros da Unio por parte da STN est focada no
gerenciamento de cinco classes de ativos: (i) empresas extintas, (ii) operaes estruturadas, (iii)
privatizaes, (iv) legislao especfica e (v) haveres rurais. Ademais, consideram-se aqueles
haveres advindos de programas especficos.
com deficincia, de qualquer idade, com impedimentos de longo prazo (aqueles que produzem efeitos pelo prazo
mnimo de 2 (dois) anos, conforme as Leis n 12.435, de 06/07/2011 e n 12.470, de 31/08/2011, que alteram a
LOAS), de natureza fsica, mental, intelectual ou sensorial. O critrio objetivo de elegibilidade ao BPC a renda familiar
mensal per capita inferior a (um quarto) do salrio-mnimo, conforme definido no art.20, 3 da LOAS.
5
A evoluo do estoque de beneficirios do BPC quase dobrou em 10 anos, passando de 2,2 milhes, em
2005, para 4,2 milhes, em 2015. O gasto anual do governo com o benefcio saltou de R$7,5 bilhes, em 2005, para
R$39,6 bilhes, em 2015. Quanto ao fluxo, houve concesso mdia de 337 mil benefcios ao ano, durante esse
perodo.
15
considerando o princpio contbil de prudncia, bem como o fato de que as chances de
recebimento so reduzidas, sua proviso para devedores duvidosos tem sido correspondente a
100% do saldo devedor vencido.
Ainda nessa categoria, a STN administra os haveres decorrentes das atividades da extinta
Comercializadora Brasileira de Energia Emergencial CBEE relativos ao Encargo de Capacidade
Emergencial ECE e ao Encargo de Aquisio de Energia Eltrica Emergencial EAE, cujo saldo era
de R$ 236.284.365,88 em 31 de dezembro de 2015 (ver Tabela 8). Desse valor, uma parcela refere-
se s operaes ajuizadas pela AGU contra as concessionrias, outra corresponde s aes
ajuizadas pelos consumidores contra as concessionrias e uma ltima relativa inadimplncia de
consumidores. Dessa forma, igualmente pelo princpio contbil de prudncia, a proviso para
devedores duvidosos corresponde a 100% do saldo devedor, ou seja, R$ 236.284.365,88.
Note-se que, em parte dos processos, a Unio vem obtendo xito quanto ao mrito e,
desse modo, os recursos tm sido revertidos ao Errio. Contudo, no possvel estimar o fluxo de
recebimentos, dada a imprevisibilidade da tramitao das aes judiciais. As partes envolvidas nos
processos so: a Agncia Nacional de Energia Eltrica ANEEL, a Advocacia Geral da Unio AGU
e a ex-CBEE.
Fonte: GERAT/COFIS/STN/MF
16
660.135.323,95; (iii) os relativos ao Contrato n 019 de Confisso, Consolidao e Refinanciamento
de Dvidas entre a Unio e a Rede Ferroviria Federal S/A RFFSA, com saldo devedor de R$
17.585.546.206,58; (iv) os oriundos das parcelas de arrendamento da extinta RFFSA, com saldo
devedor de R$ 4.196.500.497,90; e (v) os Contratados de Assuno, Renegociao e Quitao de
Dvida junto ao Instituto Nacional de Seguridade Social INSS, com saldo devedor de R$
31.841.884.600,51 (ver Tabela 9).
No que se refere Eletrobrs/Itaipu, no se tem verificado risco de crdito, haja vista que a
Companhia apresenta um bom histrico de pagamentos. Assim, estima-se a taxa de
inadimplemento para 2017 em 0%.
Em referncia ao Contrato n 019/STN com a RFFSA, vale informar que houve amortizao
parcial da dvida mediante assuno do passivo pelo Governo do Estado de So Paulo referente
extinta Ferrovia Paulista S.A FEPASA. Entretanto, considerando a extino da RFFSA em 22 de
janeiro de 2007 e sucesso pela Unio em seus haveres e obrigaes, sobreveio incerteza jurdica
quanto a esses crditos. Desse modo, a STN vem atualizando os saldos pelas condies contratuais
e registrando-os em Ajuste para perdas e, em paralelo, busca definir a situao por meio de ajuste
com a inventariana da RFFSA e o rgo jurdico do Ministrio da Fazenda MF, PGFN, para dar-se
um encaminhamento definitivo.
No que diz respeito aos demais recebveis oriundos da RFFSA, at o ano de 2014, estes
foram objetos de penhora para atender decises judiciais em aes trabalhistas contra a empresa.
Contudo, a partir de 2015, essas penhoras no tm mais ocorrido. Dessa maneira, espera-se que o
Tesouro Nacional receba 100% dos pagamentos previstos para 2017.
No que tange s operaes estruturadas realizadas junto ao INSS, cumpre informar que o
Instituto nunca liquidou esses contratos e no houve qualquer registro de pagamentos nos ltimos
exerccios. O INSS afirma que, com o advento da Lei n 11.457, de 16 de maro de 2007, sua dvida
passou a ser responsabilidade da Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB), uma vez que todos
os crditos parcelados dados como garantia ao contrato foram transferidos do INSS RFB.
Merece realce o fato de que esta uma receita intraoramentria e, portanto, no causa impacto
no resultado fiscal.
Valor de Valor de
Valor de
Operaes estruturadas recebimento % de Risco recebimento
recebimento
previsto 2016* Fiscal 2017 previsto 2017, aps
previsto 2017 (R$)
(R$) proviso (R$)
Eletrobrs/Itaipu 3.629.900.000,00 5.282.192.147,68 0% 5.282.192.147,68
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RFFSA CT 019/STN Sem previso Sem previso 100% Sem previso
Valor de recebimento
Legislao Valor previsto Valor previsto % de Risco
previsto 2017, aps
especfica 2016* (R$) 2017 (R$) Fiscal 2017
proviso (R$)
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3.1.5 Haveres originrios de crdito rural
No que tange quinta classe de ativos, haveres rurais, cujo saldo devedor de R$
17.274.475.974,91 (posio em 31/12/2015), destacam-se as operaes: (i) amparadas pelo
Programa Especial de Saneamento de Ativos PESA, com saldo de R$ 10.086.025.596,11; e, (ii)
Securitizao/Lei n 9.138, de 29 de novembro de 1995, com saldo de R$ 6.501.115.194,43 (ver
Tabela 11).
% de Valor de recebimento
Valor previsto Valor previsto
Legislao especfica Risco previsto 2017, aps
2016* (R$) 2017 (R$)
Fiscal proviso (R$)
Cabe informar que, com a edio da Medida Provisria 2.196-3, de 24 de agosto de 2001,
que estabeleceu o Programa de Fortalecimento das Instituies Financeiras Federais, a Unio
desonerou do risco as operaes alongadas no mbito da Lei n 9.138, de 29 de novembro de
1995, junto ao Banco do Brasil, tanto em relao ao PESA, quanto em relao Securitizao. Para
estas operaes, quando verificada inadimplncia, o instrumento para cobrana tem incio com a
inscrio em DAU. Estes casos no esto computados nos valores de recebimentos previstos para
2017 apresentados na Tabela 11.
A inscrio em DAU a fase de cobrana dos crditos do Tesouro Nacional que precede a
execuo judicial desses crditos e seu rito operacionalizado pela PGFN. A inscrio em DAU
corresponde baixa do haver financeiro no Tesouro Nacional e, dessa forma, equivale a uma
despesa primria. Por outro lado, quando h o recebimento do crdito inscrito, seu valor
considerado como receita primria.
De acordo com as informaes prestadas pelo Banco do Brasil, instituio responsvel pela
administrao dessas operaes, dentre as dvidas vencidas de Securitizao e PESA, estima-se
que 29.796 operaes com um total de R$ 252 milhes sero encaminhadas para inscrio em
DAU em 2017.
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Financiamento s Exportaes (Proex), de Revitalizao de Cooperativas de Produo
Agropecuria (RECOOP), assim como do Fundo de Financiamento s Exportaes (Finex). Os dados
discriminados foram apurados junto s Instituies Financeiras executoras dos programas.
Saldo da % de no Saldo da % de no
Valor no
Programa Carteira em recebimento Carteira em recebimento Observaes
recebido **
2014* (2014)* 2015** (2015)
As operaes com risco da Unio
correspondem a 68% do total da
CACAU carteira e so relativas aos
Programa de financiamentos aos pequenos
Recuperao produtores. Foram excludas do
da Lavoura 34.980 15% 75.607 5.708 8% clculo a fonte BNDES, e aquelas
Cacaueira com risco para o Estado da Bahia
Baiana (12%) e para o Banco do Brasil
PRLCB (20%). O percentual de no
recebimento foi apurado junto ao
Banco executor do Programa.
Somente operaes com risco da
Unio, posio do saldo e valores
de inadimplncia em 31.12.2015,
PRONAF sendo: R$ 1.694.027,5 mil com o
Programa de Banco do Brasil S.A.; R$ 178.026,2
Fortalecimen mil com Banco do Nordeste do
2.627.776 39% 2.465.155 1.899.503 77%
to da Brasil S.A - BNB e R$ 27.449,3 mil
Agricultura com Banco da Amaznia S.A
Familiar BASA. O percentual de no
recebimento foi apurado junto
aos Bancos executores do
Programa.
Subtotal
Segmento 2.662.756 39% 2.540.762 1.905.211 75% ---
Rural
Programa de Histrico recente indica baixo
Financiament ndice de inadimplncia.
o s 2.111.638 2,8% 2.458.198 95.813 3,90% Convertidos para o Real utilizando
Exportaes a PTAX US$ de 30/11/2015:
Proex*** 3,8499.
Crdito de difcil recuperao,
Fundo de sendo que o nvel de desconto da
Financiament dvida baseado nos parmetros
o s 2.233.904 52% 3.309.562 1.774.000 54% do Clube de Paris ou decorrente
Exportaes de negociaes bilaterais.
Finex*** Convertidos para o Real utilizando
a PTAX US$ de 30/11/2015:
20
3,8499.
Subtotal
Fomento s 4.345.542 28% 5.767.760 1.869.813 32% ---
Exportaes
Somente operaes com risco da
Unio, posio em 30.11.2015,
RECOOP assim distribudos: R$
Programa de 9.250.000,00 com Banco do Brasil
Revitalizao S.A; R$ 9.613.000,00 com Banco
de 27.220 53% 50.333 18.869 37% Regional de Desenvolvimento do
Cooperativas Extremo Sul BRDE e R$ 5.000,00
de Produo com demais Bancos. Percentual de
Agropecuria no recebimento apurado junto
aos Bancos executores do
Programa.
* Valor apresentado na estimativa publicada na LDO 2016 (posio 12/2014).
** Posio em dezembro de 2015.
*** Haver no passvel de inscrio em DAU por se tratar de devedores estrangeiros. A cobrana de haver de
devedores do setor pblico se d no mbito do Comit de Avaliao de Crdito ao Exterior COMACE e de devedores
do setor privado nos termos da Lei n 11.281, de 20 de fevereiro de 2006.
Fonte: COPEC/STN/MF
6
As normas voltadas para a estrutura de capital compem um dos pilares da Regulao Prudencial do Sistema
Financeiro Nacional, a qual tambm conta com regras definidoras de limites operacionais de exposio, dentre outras.
Para acesso lista completa de normas da Regulao Prudencial no Brasil, acessar:
http://www.bcb.gov.br/nor/basileia/Regulacao-Prudencial.asp.
21
Os nmeros mostram que tanto o ndice de Capital de Nvel 1, quanto o ndice de Basileia7
encontram-se acima do mnimo exigido pelas normas prudenciais para as trs instituies, o que,
em tese, sinaliza a no necessidade de aportes de capital nesses bancos.
Fontes: Relatrios de Risco do 4 trimestre/2015 para BB e Caixa Econmica Federal e do 3 trimestre para BNDES.
H dois principais riscos que afetam a administrao da Dvida Pblica Federal (DPF): um
o risco de refinanciamento, que consequncia do perfil de maturao da dvida; o outro o risco
de mercado, decorrente de flutuaes nas taxas de juros, de cmbio e de inflao. Tais variaes
acarretam impactos no oramento anual, uma vez que alteram o volume de recursos necessrios
ao pagamento do servio da dvida, afetando, inclusive, os oramentos dos anos posteriores. Esses
riscos so especialmente relevantes, pois afetam a relao Dvida Lquida do Setor Pblico em
proporo do PIB Produto Interno Bruto (DLSP/PIB), considerada um dos indicadores mais
importantes de endividamento do setor pblico.
7
Conceitualmente, o Capital de Nvel 1 aquele que pode ser utilizado pela instituio financeira para fazer em frente
concretizao de riscos durante seu funcionamento. J o Capital de Nvel 2 aquele destinado a aplacar a ocorrncia
de riscos quando a continuidade das operaes da instituio j no mais economicamente vivel. J os ndices so o
capital de cada nvel sobre o ativo total ponderado pelo risco da instituio. Por fim, o ndice de Basileia o somatrio
dos capitais de nvel 1 e 2 sobre o ativo total ponderado pelo risco.
8
De acordo com o cronograma de implementao das recomendaes de Basileia 3 definido pelo Banco Central, o
ndice do capital mnimo exigido ser ajustado anualmente at 2019. Adicionalmente, prevista a exigncia de capital
adicional caso a autoridade fiscalizadora entenda ser necessrio para ajustar o risco do Sistema Financeiro ao ciclo
econmico. Levando-se em conta esse cronograma e a exigncia mxima de capital adicional que a autoridade
fiscalizadora tem a discricionariedade de exigir, os ndices aplicveis para 2017 seriam de 9% e 12,25% para o ndice
de Capital de Nvel 1 e para o ndice de Basileia, respectivamente.
22
manuteno de nveis prudentes de risco. Adicionalmente, busca-se contribuir para o bom
funcionamento do mercado brasileiro de ttulos pblicos.
importante ressaltar que as anlises apresentadas neste Anexo de Riscos Fiscais adotam
como premissas as diretrizes definidas no Plano Anual de Financiamento 2016 (PAF 2016), que
buscam, principalmente, maior participao dos ttulos prefixados e remunerados por ndices de
preos na DPF, o aumento do prazo mdio do estoque e a suavizao da estrutura de
vencimentos, tendo em vista o alcance do objetivo supracitado. Tais diretrizes, no entanto, no
devem ser perseguidas a qualquer custo, ou seja, no objetivo do gestor buscar a participao
ideal de ttulos prefixados e remunerados por ndices de preos em um horizonte curto de tempo,
se as condies de mercado assim no favorecerem. Ao contrrio, espera-se uma transio
gradual, sem promover presses que resultem em um custo excessivo. No curto prazo, o Tesouro
Nacional procura ajustar as estratgias do PAF s condies macroeconmicas e financeiras do
pas. Choques e dificuldades podem at ocasionar afastamentos temporrios da trajetria de
convergncia para algum dos indicadores sem perder de vista, no entanto, a referncia que se
busca alcanar no longo prazo (ver Tabela 14).
Limites de longo
Limites para 2016
prazo
Indicadores 2015* 2016**
Mnimo Mximo Meta Intervalo
Estoque (R$ bilhes)
2.793, 3.100,
DPF 3.200,0 3.300,0 -- --
0 0
Composio (%)
Prefixados 39,4 33,0 31,0 35,0 45,0 +/- 2,0
ndices de Preos 32,5 31,0 29,0 33,0 35,0 +/- 2,0
Taxa Flutuante 22,8 32,0 30,0 34,0 15,0 +/- 2,0
Cmbio 5,3 5,0 3,0 7,0 5,0 +/- 2,0
Estrutura de vencimentos
% Vincendo em 12
21,6 17,5 16,0 19,0 20,0 +/- 2,0
meses
Prazo Mdio (anos) 4,6 4,6 4,5 4,7 5,5 +/- 0,5
* Realizado;
** Projees dos Indicadores da DPF ao final de 2016, com base no PAF 2016.
Fonte: COGEP/STN/MF
23
quando se leva em conta a poltica do Tesouro Nacional que busca a manuteno de colcho de
liquidez no montante equivalente a pelo menos trs meses de vencimentos (ao final de 2015, o
colcho de liquidez encontrava-se em torno de 6 meses do servio da dvida). Observa-se, ainda,
uma queda na parcela da DPF a vencer em 12 meses como proporo do PIB que, ao final de 2015,
encontrava-se em torno de 10,2%. A expectativa de continuidade na melhoria deste indicador.
No curto prazo, pode haver um trade-off entre alongamento do prazo mdio da DPF e
aumento da parcela prefixada desta dvida, uma vez que os ttulos prefixados tm prazo mdio
menor que o da DPF como um todo. Por isso, essas duas diretrizes devem ser avaliadas em
conjunto pela gesto da DPF. No curto prazo, o Tesouro Nacional procura ajustar as estratgias do
PAF s condies macroeconmicas e financeiras do pas. Choques e dificuldades podem at
ocasionar afastamentos temporrios da trajetria de convergncia para algum dos indicadores,
sem perder de vista, no entanto, a referncia que se busca alcanar no longo prazo. o caso dos
limites de referncia previstos para o final de 2016, que apontam para um recuo na busca da
diretriz de reduo da proporo de ttulos flutuantes na composio da dvida. Por outro lado,
avanos so esperados em sua estrutura de vencimentos, reduzindo o risco de refinanciamento.
24
Em adio ao percentual vincendo em 12 meses, o Tesouro Nacional tem dado cada vez
mais relevncia ao acompanhamento da estrutura de vencimentos, pois a anlise da concentrao
em 12 meses, apesar de til, apresenta limitao como indicador do risco de refinanciamento,
uma vez que no antecipa concentraes de vencimentos em perodos superiores a 12 meses. Por
este motivo, desejvel que, alm de minimizar a concentrao de vencimentos do curto prazo,
no se permita que esta seja transferida para perodos posteriores, buscando suavizar o perfil de
maturao da dvida.
25
ttulos pblicos, tais como as variaes nas taxas de juros de curto prazo, de cmbio e de inflao,
ou na estrutura a termo da taxa de juros. A composio da DPF o indicador mais imediato desse
risco, pois seu estoque tem ttulos com diferentes caractersticas, de acordo com o tipo de
remunerao a que esto condicionados.
Com o objetivo de reduzir riscos, o Tesouro Nacional vem aumentando, desde 2002, a
participao de ttulos prefixados e remunerados por ndices de preos. No PAF 2016, a
composio da dvida apresenta a possibilidade de uma reverso dessa tendncia nos prximos
trs anos, com o aumento de participao de ttulos remunerados a taxas flutuantes em sua
composio. A deciso de se tolerar um pouco mais de risco nesse perodo, com as emisses de
LFT, justifica-se para evitar um custo excessivo atribudo aos ttulos prefixados e aos remunerados
por ndices de preos.
Outro fator que contribui para o aumento da parcela flutuante na DPF o baixo
vencimento de LFT ao longo de 2016 (2,6% da DPMFi), como a colocao desse ttulo em mercado
ser superior parcela vincenda, a dvida apresentar um aumento de participao desse
indexador em sua composio. Adicionalmente, as estratgias de emisso para os prximos anos
contemplam emisses em volumes superiores aos vencimentos da DPF, o que representar mais
colocaes de LFT, com o objetivo de contribuir para reduzir o excesso de liquidez no sistema
bancrio, materializado no estoque de operaes compromissadas do Banco Central. importante
destacar que as colocaes de ttulos adicionais para essa finalidade no afetam a DLSP ou a
Dvida Bruta do Governo Geral (DBGG).9
O esforo dos ltimos anos para reduo da dvida denominada em moeda estrangeira e
da dvida indexada taxa de juros de curto prazo propiciou uma melhora na percepo de risco da
DPF, por estar menos suscetvel ao impacto de variaes no cenrio macroeconmico. O Grfico 4
mostra que a soma das parcelas da DPF atreladas a juros prefixados ou indexadas inflao, aps
atingir um mximo de 76% da DPF em 2014, dever cair nos prximos dois anos para valores
9 Isso ocorre porque, tudo o mais constante, as emisses lquidas da DPF tm como contrapartida a
reduo no volume de operaes compromissadas de responsabilidade do Banco Central. Ou seja, tal
poltica resulta em uma troca, entre duas instituies governamentais, de seus passivos junto ao pblico,
sem que haja alterao nos estoques da DLSP e da DBGG.
10No caso do Brasil o ndice utilizado para monitorar a meta de inflao o IPCA, que o indexador de
aproximadamente 90% da dvida pblica remunerada por ndices de preos.
26
prximos a 60% da DPF. um patamar que preserva os esforos realizados no passado recente
para o aperfeioamento no perfil da dvida, partindo-se de uma base, em 2002, em que apenas
10% da DPF correspondiam a essa parcela menos arriscada. A menor exposio a riscos vista
atualmente cria espao na gesto da dvida para a adoo de uma estratgia de financiamento
que privilegia menores custos no curto prazo.
27
de juros no horizonte de um ano. Trata-se, portanto, de um indicador mais sensvel a mudanas de
curto prazo na taxa de juros.
Como pode ser observado no Grfico 5, sua trajetria exibe tendncia decrescente
a partir de 2004, mas esse comportamento foi revertido em 2015 e deve continuar em trajetria
de alta em 2016 e 2017 devido ao crescimento da participao de LFT associado com o baixo
volume de vencimento desse ttulo no ano.
11
Trata-se de uma anlise esttica, onde analisa-se o efeito isolado da variao de apenas uma varivel (taxa de
cmbio, taxa de juros ou inflao) sobre os indicadores desejados (DPF, Despesa Oramentria e DLSP). Dessa forma,
no so levados em conta os efeitos da alterao de uma varivel sobre as outras variveis. Tambm no so levados
em conta os efeitos da alterao de uma varivel sobre outros fatores da economia que poderiam tambm afetar os
indicadores desejados, tais como resultado fiscal, PIB e necessidade lquida de financiamento do setor pblico.
28
referncia as projees do estoque da dvida para dezembro de 2016, estima-se que um aumento
(reduo) de 1% na taxa de cmbio real/dlar elevaria (reduziria) o estoque da dvida em 0,03% do
PIB. Da mesma forma, uma variao positiva (negativa) de 1% na taxa de inflao provocaria uma
variao positiva (negativa) no estoque desta dvida em torno de 0,17% do PIB. Para a dvida
indexada taxa Selic, um aumento (reduo) de 1% sobre a taxa de juros elevaria (reduziria) a DPF
em aproximadamente 0,18% do PIB (ver Tabela 15).
Variveis
Macroeconmicas 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016* 2017**
Cmbio 0,04 0,03 0,02 0,02 0,02 0,02 0,02 0,03 0,03
Inflao 0,12 0,12 0,11 0,13 0,14 0,14 0,15 0,16 0,17
Juros 0,15 0,15 0,13 0,14 0,08 0,08 0,11 0,16 0,18
* Projees com base no PAF 2016
** Projees para 2017 com base em um cenrio de continuidade do PAF 2016
Fonte: COGEP/STN/MF
Como se pode ver na Tabela 15, a sensibilidade projetada da DPF a uma elevao da taxa
de cmbio de 1% permanece baixa. Apesar do aumento observado a partir de 2015 devido
desvalorizao cambial observada naquele ano, a projeo desse indicador para 2017 25%
menor do que em 2009. Adicionalmente, destaca-se que a parcela da dvida cambial, que se
reduziu significativamente nos ltimos anos, encontra ampla proteo no volume de reservas
cambiais do pas.
29
juros Selic em 2016 e 2017, comparativamente aos anos anteriores, se deve ao pequeno
vencimento de ttulos remunerados a taxa de juros flutuantes nestes anos. A Tabela mostra a
evoluo histrica desses indicadores (ver Tabela 16).
Variveis
Macroeconmicas 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016* 2017**
Cmbio 0,004 0,004 0,003 0,002 0,000 0,001 0,000 0,001 0,003
Inflao 0,028 0,016 0,017 0,018 0,023 0,018 0,021 0,023 0,018
Juros 0,048 0,040 0,040 0,022 0,029 0,022 0,023 0,003 0,008
Variveis
Macroeconmicas 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016* 2017**
Cmbio -0,10 -0,10 -0,13 -0,14 -0,14 -0,15 -0,20 -0,22 -0,22
Inflao 0,12 0,12 0,12 0,14 0,14 0,14 0,15 0,16 0,17
Juros 0,26 0,24 0,24 0,21 0,19 0,23 0,28 0,31 0,31
Outro ponto a destacar refere-se sensibilidade tanto da DPF, quanto da DLSP variao
da inflao. A este respeito, a parcela da dvida indexada inflao (em sua grande maioria, ao
IPCA) encontra hedge natural no fato de as receitas do governo apresentarem correlao positiva
com choques nas taxas de inflao, o que contribui para reduzir a relevncia desse fator de risco.
30
Alm disso, choques extremos neste indexador so menos provveis no Brasil, considerando-se o
regime de metas de inflao.
Por fim, o teste de estresse evidencia a evoluo do risco de aumento no estoque da DPF
em situaes de grandes e persistentes turbulncias. O teste composto pela simulao do
impacto de um choque de trs desvios-padro sobre a mdia da taxa de juros Selic real e da
desvalorizao cambial real acumuladas em 12 meses. Este choque aplicado sobre as parcelas do
estoque da DPF remuneradas por taxas de juros flutuantes ou pela variao cambial. Por se tratar
de uma avaliao do impacto de choques reais, diferentemente da anlise de sensibilidade
marginal, este teste no se aplica dvida indexada inflao.
Novamente, cabe enfatizar que, do ponto de vista da DLSP, o risco cambial est
mitigado pelo elevado volume de reservas internacionais. Como o estoque desta superior ao da
dvida indexada ao cmbio, em um cenrio de estresse como o simulado acima, uma
31
desvalorizao cambial geraria reduo da DLSP, e no aumento. Assim, do ponto de vista do risco
de mercado, o aspecto mais relevante decorrente de choques nas variveis macroeconmicas
atualmente o risco de taxa de juros que, apesar de estar maior em relao aos anos anteriores,
encontra-se em patamar bem mais confortvel do que no incio do perodo observado devido a
uma maior participao hoje das dvidas prefixadas e indexadas inflao na DPF.
Com a edio da Portaria AGU n 40/2015, espera-se alcanar maior harmonia nas
informaes prestadas pelos rgos de direo superior da Advocacia-Geral da Unio,
esclarecendo-se que a Procuradoria-Geral do Banco Central continuar a utilizar critrios prprios.
Por fim, ressalte-se que as aes judiciais passam por diversas instncias e tem longa
durao e, portanto, constam do Anexo de Riscos Fiscais de vrios exerccios. Por esta razo
podem ser reclassificadas de acordo com o andamento do processo judicial, sempre e quando
fatos novos apontarem alterao das chances de ganho ou perda pela Unio.
32
- Demandas judiciais contra a administrao direta da unio PGU.
- Demandas judiciais de natureza tributria PGFN.
- Demandas judiciais contra as autarquias e fundaes PGF.
- Demandas judiciais das empresas estatais.
- Demandas judiciais contra o Banco Central - PGBC.
- Dvidas da unio em processo de reconhecimento pelo Tesouro Nacional.
- Operaes de aval e garantias prestadas pela unio e outros riscos, sob
responsabilidade do Tesouro Nacional.
- Outros passivos da Unio.
3.4.1 DEMANDAS JUDICIAIS CONTRA A ADMINISTRAO DIRETA DA UNIO - PROCURADORIA GERAL DA UNIO
PGU
33
As aes judiciais em que o risco de perda foi considerado menor que provvel e maior que
remoto foram classificadas como passivos contingentes e, assim, no foram provisionadas,
totalizaram R$1,0 bilho.
3.4.2 DEMANDAS JUDICIAIS CONTRA A UNIO DE NATUREZA TRIBUTRIA, INCLUSIVE PREVIDENCIRIA PGFN
Compete PGFN representar a Unio nas aes judiciais relativas tributao federal,
inclusive as referentes s contribuies previdencirias ao Regime Geral de Previdncia Social
RGPS. No mbito do STJ, a PGFN atua nas aes judiciais de natureza tributria em que a Unio
parte, bem como nas aes de seu interesse. J no mbito do Supremo Tribunal Federal STF, a
PGFN atua nos recursos extraordinrios e agravos que tratam de matria tributria e acompanha
as aes originrias representadas judicialmente pelo Advogado Geral da Unio. Cumpre
esclarecer que, no STF, com o instituto de repercusso geral, so eleitos recursos extraordinrios
relativos a temas tributrios, cujo julgamento poder afetar a arrecadao da Unio.
Por fim, importante ressaltar que a PGFN atualizou seus riscos com base na Portaria AGU
n 40/2015. A estimativa de clculo fornecida pela Receita Federal do Brasil e leva em
considerao a perda de arrecadao anual e uma estimativa de impacto de devoluo.
Tema: Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL) e do Imposto de Renda da Pessoa Jurdica
(IRPJ).
Ru/rgo interessado: Unio.
Objeto: Julgar-se- a legitimidade da incidncia da CSLL e do IRPJ sobre os ganhos das entidades
fechadas de previdncia complementar equiparadas por lei a instituies financeiras a partir
de mandado de segurana coletivo impetrado por associao que representa diversas dessas
entidades. As entidades contribuintes entendem no existir fato gerador quanto CSLL e ao IRPJ,
por supostamente serem proibidas de auferir lucros.
Instncia atual: Superior Tribunal de Justia.
Estimativa de impacto: R$ 19,98 bilhes (Perodo de 5 anos 2010 a 2014) e R$ 3,96 bilhes
(2014).
34
Objeto: Julgar-se- sobre qual o conceito de insumos para fins de abatimento de crdito do valor a
ser pago de PIS/COFINS no regime no cumulativo.
Instncia atual: Superior Tribunal de Justia.
Estimativa de impacto: R$ 50,0 bilhes em 2015.
O instituto da repercusso geral passou a ser adotado pelo STF a partir de 2007, com
suporte na Emenda Constitucional n 45/2004. Uma vez que um tema em discusso da Suprema
Corte por meio de recurso extraordinrio reconhecido como de repercusso geral, sua deciso
final aplica-se a todas as aes judiciais em que essa mesma questo esteja sendo versada.
Tramitam atualmente perante o Supremo Tribunal Federal cerca de 122 temas tributrios
com repercusso geral reconhecida. A classificao dos riscos, de acordo com a Portaria AGU n
40, de 2015, leva ao resultado de que a probabilidade de perda da maioria absoluta remota.
Com isso, de acordo com os termos da referida portaria, pode ser considerado como risco o
seguinte tema:
35
Objeto: Em sntese, se discute a possibilidade de cancelamento da aposentadoria pelo RGPS
anteriormente concedida, a fim de assegurar a possibilidade de concesso de nova aposentadoria,
considerando os salrios de contribuio relativos ao perodo trabalhado posteriormente
aposentadoria original do segurado. Se a tese for acatada, poder ser necessrio rever os valores
das aposentadorias e benefcios previdencirios de um grupo de cerca de 480.000 pessoas.
Instncia atual: STF.
Estimativa de impacto: R$ 181,9 Bilhes, considerando-se o estoque de benefcios existente.
Tema: Desapropriao.
Natureza da ao: Direito Agrrio.
Tipo de Risco: INCRA (Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria).
Objeto: Discusso acerca do valor da indenizao da desapropriao para fins de reforma agrria.
Instncia atual: STJ.
Estimativa de impacto: R$ 8,3 bilhes.
3.4.4 Demandas Judiciais Das Empresas Estatais Dependentes Da Unio Que Fazem Parte Do
Oramento Fiscal
36
Segundo as informaes prestadas pelo Departamento de Controle das Empresas Estatais
DEST, rgo responsvel pela superviso e controle das empresas estatais federais, coletadas
junto s empresas, as aes judiciais em que o risco de perda foi considerado possvel e, portanto,
classificadas como passivos contingentes totalizam R$ 2 bilhes (ver Tabela 18).
Os passivos contingentes das Empresas Estatais que fazem parte do Oramento Geral da
Unio so constitudos por demandas judiciais de natureza trabalhista, tributria, previdenciria e
cvel.
37
utilizados por ocasio dos Planos Econmicos, como as aes de reposio dos 28,8% do Plano
Bresser e dos 3,17% do Plano Real. Tambm esto includas neste grupo as demais aes relativas
aos empregados como solicitaes de pagamento de horas-extras, descumprimento de dissdio
coletivo, pagamento de dirias, adicional noturno, adicional de periculosidade e insalubridade e
incorporao de gratificao.
O BCB era parte em 9.622 aes em 31 de dezembro de 2015 (3.080 no polo ativo, 6.530
no polo passivo e 12 tendo o BCB como interessado) em funo de assuntos diversos, entre os
quais planos econmicos, reclamaes trabalhistas, liquidaes de instituies financeiras e
privatizaes. Em 31 de dezembro de 2014, o total era de 10.266 aes, sendo 3.167 no plo
ativo, 7.089 no plo passivo e 10 tendo o BCB como interessado.
A rea jurdica do BCB avalia todas essas aes judiciais levando em considerao o valor
em discusso, a fase processual e o risco de perda. O risco de perda calculado com base em
decises ocorridas no processo, na jurisprudncia aplicvel e em precedentes para casos similares.
As aes judiciais em que o risco de perda foi considerado menor que provvel e maior que
remoto foram classificadas como passivos contingentes e, assim, no foram provisionadas. Em 31
de dezembro de 2014, havia 917 aes (897 em 2014) nessa situao, totalizando R$40.372
milhes (R$68.668 milhes em 2014).
As aes em que o risco de perda foi considerado menor que provvel e maior que remoto
(probabilidade de perda avaliada como maior que 25% e menor que 50%) foram consideradas
como passivos contingentes e, assim, no foram provisionadas. Em 31 de dezembro de 2015 havia
176 aes nesta situao (148 em 2014), totalizando R$ 37,7 milhes (R$ 34,8 milhes em 2014).
12
Valores de Avaliao de Financiamento - VAFs 1 a 4 referentes a regularizao, pela Unio, das obrigaes oriundas
do Fundo de Compensao de Variaes Salariais FCVS, com amparo na Lei n 10.150, de 21 de dezembro de 2000, e
no art. 44 da Medida Provisria n 2.181-45, de 24 de agosto de 2001.
39
Subsdios Concedidos
102.821,49 103.880,85 92,58
Novao FCVS VAFs 1 e 2 97.096,75 97.825,62 87,19
VAF 4 5.724,74 6.055,23 5,40
Total 117.208,63 112.201,03 100,00
Por fora da Lei n 8.029, de 12 de abril de 1990, e de outras leis especficas que
extinguiram entidades da Administrao Pblica Federal, a Unio sucedeu tais entidades em seus
direitos e obrigaes decorrentes de norma legal, ato administrativo ou contrato. Esto neste
grupo, portanto, os compromissos assumidos pela Unio em virtude da extino/liquidao de
autarquias/empresas, como, por exemplo: Empresas Nucleares Brasileiras S/A Nuclebrs e Rede
Ferroviria Federal S/A RFFSA. A estimativa dos dbitos referentes a esse grupo totaliza R$
2.587.640.000,00 (posio de 31/12/2015).
Dvidas Diretas
40
dezembro de 1987 com origem de recursos FGTS, no perodo de 1 de janeiro de 1997 a 31 de
dezembro de 2001, conforme estabelecido pelo art. 44 da Medida Provisria n 2.181-45, de 24 de
agosto de 2001.
A regularizao, pela Unio, das obrigaes oriundas do FCVS tem amparo na Lei n 10.150,
de 21 de dezembro de 2000, e no art. 44 da Medida Provisria n 2.181-45, de 2001. Trata-se do
maior passivo contingente em reconhecimento e, para viabilizar a sua apurao e liquidao, foi
segregado em quatro VAFs, de 1 a 4. Devido sua distinta natureza, o VAF 3 classificado como
Dvida Direta da Unio, enquanto os demais constituem os Subsdios Concedidos. As estimativas
dos estoques a serem pagos, relativas a esses VAFs, apresentadas na referida tabela, resultam de
avaliaes atuariais peridicas efetuadas pela Administradora do FCVS, a Caixa Econmica Federal.
No ano de 2015, foram celebrados quatro contratos de novao de dvidas do FCVS, que
resultaram na emisso de ttulos pela Unio, denominados CVS, no montante de R$
3.700.000.000,00, includos todos os VAFs. Tal montante de emisses foi, portanto, inferior aos
R$ 12.500.000.000,00 previstos no Anexo de Riscos Fiscais da Lei n 13.242, de 30 de dezembro de
2015, LDO 2016. No entanto, convm ressaltar que o referido ano marcou a retomada dessas
operaes, vez que estas estiveram suspensas por quase dois anos em virtude de apontamentos
levantados pela Secretaria Federal de Controle (SFC) da Controladoria-Geral da Unio (CGU) e do
consequente esforo dos rgos envolvidos no processo para tratar os pontos levantados pelo
rgo de Controle.
Para o perodo 2016/2019, a estimativa de liquidao dos dbitos por meio do processo de
securitizao encontra-se na Tabela 20.
Valores em R$ milhes
Origem da dvida 2016 2017 2018 2019 Total
Extino de entidades e rgos da 2.600,00 ... ... ... 2.600,00
Adm. Pblica
Dvidas Diretas da Unio 500,00 4.600,00 250,00 250,00 5.600,00
Fundo de Compensao de 12.500,00 12.500,00 12.500,00 12.500,00 50.000,00
Variaes Salariais FCVS
Total 15.600,00 17.100,00 12.750,00 12.750,00
Fonte: GEROB/COFIS/STN/MF
Esta classe de passivos contingentes inclui as garantias prestadas pela Unio que, em
dezembro de 2015, apresentou saldo total de R$ 305.488.430.000,00. Destes R$
194.878.970.000,00 (63,8%) so representados por obrigaes internas e R$ 110.609.450,00
(36,2%) por obrigaes externas junto a organismos multilaterais, agncias governamentais e
credores privados. Neste montante esto contabilizados contratos de operaes de crdito,
fundos e programas que contam com a garantia da Unio.
41
O histrico do saldo devedor das garantias da Unio demostra um crescimento com
mdia de 28% nos ltimos cinco anos. A elevao do saldo devedor das obrigaes internas
decorre dos desembolsos em contratos j firmados; das obrigaes externas, o principal fator de
crescimento foi a variao cambial.
Portanto, dado que a Unio no arca com compromissos em razo de garantias prestadas
desde 2004, no h que se falar em execuo de contragarantias. J na Tabela 22, apresenta-se
demonstrativo de atrasos de pagamento, confirmando situaes nas quais a Unio foi acionada
pelo credor, embora no tenha ocorrido honra da garantia, posto que o devedor original
regularizou a dvida dentro do prazo estabelecido nas notificaes emitidas pela STN,
categorizadas por ano de incidncia, tipo de concesso e por muturios. Em 2015, a mdia de
atraso nos pagamentos pelos devedores foi de 20 dias.
42
Categorias 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Total (2010-2015)
Obrigaes Externas 5 2 4 6 2 17 36
Obrigaes Internas - - - - 5 13 18
Total 5 2 4 6 7 30 54
Muturios 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Total (2010-2015)
Governos Municipais
2 - 3 4 1 9 19
e suas Entidades
Governos Estatuais e
3 2 1 2 6 21 35
suas Entidades
Total 5 2 4 6 7 30 54
Fonte: CODIV/STN/MF
O SCE poder ser utilizado por exportadores e instituies financeiras que financiarem ou
refinanciarem a produo de bens e a prestao de servios destinados exportao brasileira,
bem como as exportaes brasileiras de bens e servios.
Entre 2004 e 2015, o montante de operaes aprovadas com cobertura do FGE totalizou
US$ 66,3 bilhes desde 2004, de acordo com a Tabela 23.
43
2007 2.514.618.887 1.512.879.970 -
2008 2.426.265.237 1.173.453.382 -
2009 8.966.803.228 2.376.754.011 -
2010 6.346.666.429 2.720.986.266 3.974.452
2011 8.334.974.618 4.005.802.603 2.541.632.223
2012 8.985.825.160 2.774.531.937 2.784.829.693
2013 9.060.987.992 5.713.261.119 1.823.559.457
2014 7.267.263.800 2.922.471.590 1.157.882.126
2015 4.590.035.805 4.375.460.218 1.853.250.097
TOTAL 66.294.938.077 29.868.717.207 10.165.128.048
* A partir de outubro de 2010, as operaes que foram notificadas pela alada competente como novas concretizaes,
mas que ainda no tiveram suas aplices emitidas, passaram a ser classificadas como Notificadas.
Com base no balano dos Fundos Constitucionais de 31 de setembro de 2015 para o FCO e
de 31 de dezembro de 2015 para o FNE e o FNO, as provises para devedores duvidosos foram,
respectivamente, R$ 50.700.000,00, R$ 689.600.000,00 e R$ 153.400.000,00, totalizando R$
893.700.000,00 em 31 de dezembro de 2015 (ver Tabela 24).
Tabela 24: Riscos dos Fundos Constitucionais: Proviso para Devedores Duvidosos
(Valores em R$ milhes)
44
baixados como prejuzo relativos a operaes com risco dos Fundos foram de R$ 2.991.500.000,00
para o FCO, R$ 8.973.700.000,00 para o FNE e R$ 3.273.200.000,00 para o FNO, totalizando R$
15.238.400.000,00.
Emprstimo compulsrio
Cabe salientar que o Decreto-lei n 2.288/1986 previa, em seu art.16, que o emprstimo
seria resgatado por meio de cotas do Fundo Nacional de Desenvolvimento (FND), criado no
mesmo Decreto-lei. A execuo desse artigo, entretanto, foi suspensa por meio da Resoluo n
50/1995, do Senado Federal, que o declarou inconstitucional, com base em deciso do Supremo
Tribunal Federal. Alguns contribuintes adquiriram o direito de restituio em espcie por meio do
ingresso de aes judiciais, porm, esse direito decaiu em 1997, de acordo com jurisprudncia do
Superior Tribunal de Justia. Dessa forma, a devoluo do emprstimo compulsrio, bem como
suas condies, no esto estabelecidas na Legislao vigente.
45
A inscrio de crditos em Dvida Ativa gera um ativo para a Unio, sujeito a juros, multa e
atualizao monetria que, segundo a Lei n 4.320/64, sero escriturados como receita do
exerccio em que forem arrecadados, nas respectivas rubricas oramentrias. Por esta razo,
considera-se a Dvida Ativa um ativo contingente.
Segundo a Lei n 4.320/64, classifica-se, como Dvida Ativa Tributria, o crdito da Fazenda
Pblica proveniente de obrigao legal relativa a tributos e respectivos adicionais e multas e,
como Dvida Ativa no Tributria, os demais crditos da Fazenda Pblica. Estes ltimos so, em
geral, provenientes de emprstimos compulsrios, contribuies estabelecidas em lei, multas de
natureza no tributria, foros, laudmios, alugueis ou taxas de ocupao, custas processuais,
preos de servios prestados por estabelecimentos pblicos, indenizaes, reposies,
restituies, alcances dos responsveis definitivamente julgados, bem assim os crditos
decorrentes de obrigaes em moeda estrangeira, de sub-rogao de hipoteca, fiana, aval ou
outra garantia, de contratos em geral ou de outras obrigaes legais.
A Lei no 4.320/64 estabelece que compete PGFN, aps anlise de regularidade liquidez,
certeza e exigibilidade proceder inscrio em DAU dos crditos tributrios previdencirios ou
no ou no tributrios, encaminhados pelos diversos rgos de origem, bem como efetuar a sua
respectiva cobrana amigvel e/ou judicial. Tambm compete PGFN a competncia pela gesto
administrativa e judicial da Dvida Ativa da Unio.
Tabela 25: Evoluo da Dvida Ativa da Unio sob administrao da PGFN - R$ milhes
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Valor Consolidado do Estoque Previdencirio - Em R$ bilhes
2014 2015 Crescimento Nominal
Natureza dos Crditos No Parcelados Parcelados No Parcelados Parcelados No Parcelados Parcelados
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Estoque de Crditos no previdencirios - Em R$ bilhes
2014 2015 Crescimento Nominal
Natureza Parcelados No Parcelados Parcelados No Parcelados Parcelados No Parcelados
dos Crditos no no TOTAL no no TOTAL no no TOTAL
ajuizados ajuizados ajuizados ajuizados ajuizados ajuizados
ajuizados ajuizados ajuizados ajuizados ajuizados ajuizados
No Tributrios 2,51 0,52 80,75 9,28 93,06 3,19 0,65 89,06 12,79 105,69 27,12 24,52 10,28 37,85 13,56
Tributrios no
54,40 7,18 851,10 75,70 988,37 68,44 12,32 950,02 98,69 1.129,46 25,82 71,61 11,62 30,37 14,28
previdencirios
Total 56,91 7,70 931,85 84,98 1081,43 71,63 12,97 1039,07 111,47 1.235,15 25,88 68,42 11,51 31,18 14,21
Fonte: PGFN.
Com relao aos crditos parcelados, observa-se que, em 2015, houve crescimento na
arrecadao da ordem de 21,2% em relao ao ano anterior, notadamente em decorrncia da
publicao da Lei n 12.996 de 2014, que estabelece a possibilidade de pagamento vista e
parcelamento com descontos.
A correo desses crditos efetuada a partir da aplicao do art. 124, pargrafo nico, da
Lei de Falncias (Lei n 11.101, de 9 de fevereiro de 2005), pelo qual a parcela dos crditos
originada de operaes com o PROER deve ser atualizada pelas taxas contratuais at o limite das
garantias e o restante pela TR, ressaltando-se que as taxas contratuais so as decorrentes das
garantias das operaes originais.
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Sua realizao est sujeita aos ritos legais e processuais definidos na Lei das Liquidaes
(Lei n 6.024, de 13 de maro de 1974) e na Lei de Falncias, que determinam, entre outros
pontos, o que segue:
Cabe mencionar que esses ativos so, desde 1999, avaliados pelo seu valor de realizao,
para efeitos gerenciais e contbeis.
O valor justo desses crditos avaliado pelo valor justo das garantias originais, constitudas
por LFT, NTN-A3 e FCVS/CVS, excludos os crditos preferenciais ao BCB (pagamentos de despesas
essenciais liquidao, encargos trabalhistas e encargos tributrios). A posio em 31.12.2015
est demonstrada na Tabela 29.
A gesto de riscos no mbito do Governo Federal tem sido objeto de diversos aprimoramentos,
em especial no perodo recente, muito embora se vislumbrem diversas oportunidades de melhoria
ainda por serem implementadas. O reconhecimento da importncia desse tema levou a Secretaria
de Oramento Federal (SOF) do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto a implementar
projeto especfico que trata da gesto de riscos no processo de elaborao do Oramento Geral da
Unio. O projeto tem durao de trinta e dois meses e previso de trmino para
junho/2018.Paralelamente, do ponto de vista dos mecanismos j implementados e em pleno
funcionamento, no apenas o presente Anexo Lei de Diretrizes Oramentrias constitui uma
ferramenta para o devido gerenciamento de riscos fiscais, mas a prpria dinmica de
funcionamento do sistema oramentrio-financeiro contempla mecanismos para a devida
divulgao, acompanhamento e mitigao desses riscos. Nesse sentido, salutar observar que a
Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000, prev o acompanhamento peridico do
cumprimento da meta de resultado primrio estabelecido na Lei de Diretrizes Oramentrias e,
em caso de perturbaes no cenrio base traado, o Governo obrigado a promover limitaes de
gastos requeridas para o atingimento da meta.
Alguns aspectos, porm, constituem relevantes barreiras para a melhor gesto dos riscos fiscais.
Inicialmente, destaca-se a elevadssima variabilidade do crescimento do Produto Interno Bruto
(PIB) brasileiro. O Grfico 7 abaixo evidencia quo elevados so o coeficiente de variao e o
desvio-padro desse que o principal parmetro macroeconmico utilizado para a elaborao do
cenrio base das receitas e despesas da LOA.
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se leva em conta o alto nvel de despesas obrigatrias constantes no oramento e o fato de todas
as metas fiscais e limites de gasto serem estabelecidos em termos anuais, restringindo, assim,
alocaes de gastos potencialmente mais eficientes.
O carter anual imposto pela legislao em vigor ao gerenciamento de risco tambm implica que
relevantes riscos previstos em um horizonte temporal mais longo no sejam adequadamente
geridos, mesmo quando eivados de razovel grau de previsibilidade. Esse aspecto torna as peas
oramentrias instrumentos deficitrios quando do planejamento fiscal de mdio prazo. Exemplo
tpico dessa restrio o risco relacionado aos Benefcios de Prestao Continuada (BPC) descritos
na seo 2.
At no caso oposto em que um evento de risco tem sua materializao condicionada a fatores
completamente alheios ao controle do Governo como decises judiciais e tendncias
demogrficas mas cuja ocorrncia tem certo grau de previsibilidade em um horizonte mais
longo, seria melhor gerido em cenrio de mdio prazo.
Por fim, relevante apontar que o contnuo aperfeioamento da gesto de riscos no mbito do
Governo Federal com o foco em aes de mdio e longo prazos pode viabilizar a adoo
sustentvel de polticas anticclicas, na medida em que confere transparncia e legitimidade a tais
polticas.
5. CONCLUSO
Com o objetivo de prover maior transparncia na apurao dos resultados fiscais, este
Anexo de Riscos Fiscais examinou os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as
contas pblicas e a elaborao do oramento. Espera-se, com isto, colaborar para aperfeioar o
planejamento fiscal e dar suporte aos diagnsticos e s aes necessrias para o crescimento
econmico.
ii. Os potenciais riscos fiscais a que se submete a Unio na oferta de Programas e Polticas
Pblicas relacionados, principalmente, inadimplncia. Como exemplo, o risco de crdito
do Fundo de Financiamento Estudantil - FIES coberto parcialmente pelo Fundo de
Garantia de Operaes de Crdito Educativo (FGEDUC). Ultrapassado os limites legais de
inadimplncia, a Unio dever assumir o prejuzo. Apesar de no se ter, ex ante, uma
estimava robusta da inadimplncia futura, recomendvel que medidas de incentivo
adimplncia dos alunos do FIES aps a concluso da graduao sejam adotadas, pois o
51
risco fiscal est diretamente associado com a inadimplncia futura. A discusso sobre
cofinanciamento e quitao antecipada permite debater incentivos para focalizao do
Programa e mitigao de riscos fiscais relacionados.
iii. Os riscos de crdito associados a bancos pblicos. No caso do BNDES, por exemplo, 33%
das operaes de crdito e de repasses vencem em 2016 e 2017. Dada a atual
desacelerao econmica, essa concentrao eleva o risco de inadimplncia, com
decorrente potencial impacto sobre o lucro, distribuio de dividendos e cumprimento de
ndices prudenciais do Banco Central e da Basilia.
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