FUNDAO GETLIO VARGAS

ESCOLA DE DIREITO DO ESTADO DE SO PAULO

AS DUAS FACES DA PETROBRAS:

a persistente dinmica da empresa estatal no arranjo institucional brasileiro

LUCILA GABRIEL DE ALMEIDA

SO PAULO SP
2011
 LUCILA GABRIEL DE ALMEIDA

AS DUAS FACES DA PETROBRAS:

a persistente dinmica da empresa estatal no arranjo institucional brasileiro

Dissertao apresentada no Programa de

Mestrado em Direito e Desenvolvimento da
Escola de Direito do Estado de So Paulo da
Fundao Getlio Vargas.

Orientador: Prof. Dr. Mario Gomes Schapiro

SO PAULO SP
2011

1
ALMEIDA, Lucila Gabriel de.
AS DUAS FACES DA PETROBRAS: a persistente dinmica da empresa
estatal no arranjo institucional brasileiro / Lucila Gabriel de Almeida. - 2011.
162 f.

Orientador: Mario Gomes Schapiro

Dissertao (mestrado) - Escola de Direito de So Paulo.

1. PETROBRS. 2. Empresas pblicas -- Brasil -- Relaes com o

governo. 3. Empresas pblicas Administrao - Brasil. 4. Brasil Poltica e
governo. I. Schapiro, Mario Gomes. II. Dissertao (mestrado) - Escola de
Direito de So Paulo. III. Ttulo.

CDU 35.07(81)

2
 LUCILA GABRIEL DE ALMEIDA

AS DUAS FACES DA PETROBRAS:

a persistente dinmica da empresa estatal no arranjo institucional brasileiro

Trabalho Apresentado Banca Examinadora no

Programa de Mestrado da Escola de Direito de
So Paulo da Fundao Getlio Vargas, como
exigncia parcial para a obteno do ttulo de
Mestre em Direito e Desenvolvimento.

DATA DE APROVAO: ___ /___ /___

BANCA EXAMINADORA:

Prof. Dr. Mario Gomes Schapiro (orientador)

Prof. Dr. Diogo Rosenthal Coutinho

Prof. Dr. Mario Engler Pinto Junior

3
O senhor... mire, veja: o mais importante e bonito, do
mundo, isto: que as pessoas no esto sempre iguais,
ainda no foram terminadas mas que elas vo sempre
mudando. Afinam ou desafinam, verdade maior. o que a
vida me ensinou. Isso que me alegra monto.

(Joo Guimares Rosa, Grande Serto: Veredas)

4
 AGRADECIMENTOS

Primeiramente, aos professores da UFRN vinculados ao ncleo de pesquisa de

petrleo e gs PRH-ANP/32 , em especial, o Prof. Otaclio dos Santos Silveira Neta, que
me introduziu ao apaixonante tema dessa dissertao ainda durante a graduao e me auxiliou
na elaborao do projeto de pesquisa que me fez ingressar no mestrado em Direito &
Desenvolvimento da Direito GV.

Ao Prof. Mario Gomes Schapiro, meu orientador, pela sua notvel pacincia com
meus titubeios de pesquisadora iniciante, pelos seus comentrios imprescindveis para a
estruturao da dissertao, pela sua disponibilidade de tempo e pelas suas atentas leituras do
trabalho.

Ao Prof. Mario Engler Pinto Junior, pela sua disposio para compor as bancas de
qualificao e de defesa e pelas suas relevantes sugestes. Ao Prof. Diogo Rosenthal
Coutinho pela sua tambm disponibilidade para compor as bancas de qualificao e de defesa
e por me aceitar como aluna especial na disciplina de Desenvolvimento: racionalidades,
ferramentas e arranjos jurdicos, ministrada na USP, momento em que pude suscitar e
debater o tema desta dissertao por diversas vezes.

Aos professores da Direito GV e de outras instituies de ensino que me ouviram

pacientemente falar sobre esta pesquisa, fosse durante as aulas ou durante os intervalos:
Ronaldo Porto Macedo Junior, Carlos Ari Sundfeld, Oscar Vilhena Vieira, John Ohnesorge,
Edmilson Moutinho dos Santos, Danilo Borges de Arajo, Marta Machado e Marilda Rosado
de S Ribeiro.

Aos meus amigos do mestrado e da vida que fizeram da minha estadia em So Paulo
uma experincia mais agradvel: Arivaldo S. de Souza, Tais Fernandes Duarte, Guilherme
Texeira Pereira, Cristiane Samria Gomes da Silva, em especial, ngela Donaggio, pela
leitura do trabalho, Renata Belmonte e Ftima Nunes.

s minhas revisoras, Tammy Arnaud, amiga de infncia, e Adriane Piscitelli.

Por fim, e mais importante, minha famlia. Ao meu irmo, Luciano Gabriel de
Almeida, pelo incondicional carinho e companheirismo. Aos meus pas, Marino Eugnio de
Almeida e Elizabeth F. Gabriel de Almeida, que se fizeram presentes dos meus momentos de
angstia aos de euforia, sempre disponveis a me ouvir e a me aconselhar.

5
 RESUMO

A presente dissertao analisar a persistente dinmica da Petrleo Brasileiro S.A.

Petrobras no arranjo institucional brasileiro. O objetivo identificar se essa permanncia foi
acompanhada de mudanas na estrutura macro e microjurdica da empresa estatal que
promoveram a sua adaptao s alteraes da relao Estado e mercado promovidas por
reformas institucionais.

O trabalho parte do pressuposto de que, na recente evoluo histrica brasileira, quatro

correlaes de foras promoveram reformas jurdicas que alteraram a relao Estado e
mercado em quatro diferentes perodos: (i) da Era Vargas ao governo Juscelino Kubitschek;
(ii) do golpe militar ao processo de redemocratizao; (iii) do governo Fernando Collor ao
trmino do governo Fernando Henrique Cardoso; e (iv) do incio do governo Lula at o
momento da elaborao deste trabalho. Para desenvolver esse precedente, o primeiro captulo
analisar o modo e a intensidade da interveno direta do Estado no setor produtivo para
identificar as caractersticas da relao Estado e mercado nos perodos.

Os captulos subsequentes se detero anlise da estrutura da Petrobras na esfera

microjurdica organizao societria e macrojurdica articulao da empresa estatal com
outros agentes pblicos e privados em cada um dos quatro perodos delimitados no captulo
anterior. O segundo captulo descrever institucionalmente a Petrobras durante seus primeiros
dez anos. O terceiro captulo identificar as mudanas institucionais promovidas na empresa
estatal durante o regime militar. O quarto captulo dispor sobre as alteraes jurdicas na
Petrobras promovidas pela Reforma do Estado. Por fim, o quinto captulo tratar das mais
recentes mudanas institucionais da empresa estatal decorrente da descoberta da vasta reserva
de petrleo denominada pr-sal.

PALAVRAS-CHAVE: Petrobras, correlao de foras, arranjo institucional, estrutura

microjurdica, estrutura macrojurdica.

6
 ABSTRACT

This dissertation will analyze the dynamic performance of Petrleo Brasileiro S.A.
Petrobras within the Brazilian institutional arrangement. Its objective is to identify if this
public owned companys performance was accompanied by changes in its macro and micro
legal structures, which resulted in the adaptation of Petrobras to changes in the relationship
between the state and market, promoted by institutional reforms.

The main premise of this study establishes that in the recent history of Brazil, four
main ideologies influenced legal reforms that altered the relationship between the state and
the market within four different periods: (i) from the Era Vargas to the government of
President Juscelino Kubitschek; (ii) from the military coup to the redemocratization process;
(iii) from the government of President Fernando Collor to the end of President Fernando
Henrique Cardosos term; and (iv) from the beginning of President Lulas term until the time
this research was conducted. The first chapter explains the direct interventions of the state in
the productive sector, their characteristics, and how they affected the relationship of the state
with the market during these four periods.

The subsequent chapters aim at analyzing Petrobras configuration in the micro legal
field corporate organization and macro legal link between the public owned company
and other public and private agents in each of the four periods. The second chapter
describes Petrobras through a legal viewpoint during its first ten years. The third chapter
identifies the legal changes that affected Petrobras during the military regime. The fourth
chapter analyzes the legal changes undergone by Petrobras during the State Reform. Finally,
the fifth chapter discusses the most recent legal alterations suffered by Petrobras as a
consequence of a vast oil reserve discovery, also known as Pr-Sal

KEY WORDS: Petrobras, dominant ideologies, institutional arrangement, micro and macro
legal structures.

7
SUMRIO

APRESENTAO................................................................................................................................. 11

1. AS EMPRESAS ESTATAIS NO ARRANJO INSTITUCIONAL: AS CORRELAES DE FORAS

INFLUENCIANDO NA INTERVENO DIRETA ESTADO BRASILEIRO ................................................................ 19

INTRODUO ............................................................................................................................................19
1. DO ESTADO LIBERAL AO ESTADO DESENVOLVIMENTISTA BRASILEIRO: A INTERVENO DIRETA NO DOMNIO
ECONMICO .........................................................................................................................................................20

1.1. O Estado interventor e o Estado desenvolvimentista: o fenmeno da estatizao europeia e

a imprescindibilidade da industrializao perifrica como a razo da interveno por meio de empresas
estatais ........................................................................................................................................................23
2. AS EMPRESAS ESTATAIS NO ARRANJO INSTITUCIONAL BRASILEIRO A PARTIR DO ESTADO DESENVOLVIMENTISTA: A
INTERVENO ESTATAL DIRETA NO SETOR DE PRODUO DE BENS E SERVIOS ..................................................................27

2.1. O Estado desenvolvimentista de Vargas a JK: as empresas estatais na execuo das polticas
pblicas........................................................................................................................................................28
2.2. O Estado desenvolvimentista durante o regime militar: a dualidade entre a concretizao de
polticas pblicas e a busca da rentabilidade financeira ...........................................................................32
2.3. O neoutilitarismo dos anos 1990: a ineficincia das empresas estatais para a produo de
bens e servios ao mercado ........................................................................................................................39
2.4. O novo Estado desenvolvimentista: o retorno das empresas estatais como instrumentos de
polticas pblicas .........................................................................................................................................48
3. CONSIDERAES FINAIS ...........................................................................................................................54

2. A FACE ESTATAL: A PETROBRAS DURANTE O ESTADO DESENVOLVIMENTISTA DE VARGAS A

KUBITSCHEK ................................................................................................................................................. 56

INTRODUO ............................................................................................................................................56
1. O CONTEXTO PRECEDENTE: O SETOR PETROLFERO ANTES DA PETROBRAS .........................................................57
2. O ARRANJO INSTITUCIONAL DA PETROBRAS NO ESTADO DESENVOLVIMENTISTA DE VARGAS A JK.........................61
2.1. A estrutura microjurdica: a participao acionria macia do Estado e o crescimento
dependente dos recursos financeiros pblicos ...........................................................................................62
2.2. A estrutura macrojurdica: a interveno direta da Petrobras e a interveno indireta do
CNP ..............................................................................................................................................................65
2.2.1. A articulao entre a Petrobras, o CNP, a CINPE, a Abdib e a indstria nacional de bens de capital
para alcanar os objetivos definidos no Plano de Metas ........................................................................................ 68
3. CONSIDERAES FINAIS: A PREDOMINNCIA DA FACE ESTATAL NOS DEZ PRIMEIROS ANOS DE PETROBRAS ..............71

8
 3. A FACE ESTATAL E A FACE EMPRESARIAL: A PETROBRAS DURANTE O ESTADO
DESENVOLVIMENTISTA DO REGIME MILITAR ............................................................................................... 73

INTRODUO ............................................................................................................................................73
1. A ESTRUTURA MICROJURDICA: A CONTINUIDADE DA PARTICIPAO ACIONRIA MACIA DO ESTADO E O
ESGOTAMENTO DOS RECURSOS FINANCEIROS PBLICOS ................................................................................................74

2. A ESTRUTURA MACROJURDICA: ENTRE A BUSCA PELO AUTOFINANCIAMENTO E A CONSECUO DE POLTICAS PBLICAS

..........................................................................................................................................................................77
2.1. O trip petroqumico: fortalecimento do capital nacional ......................................................82
2.2. A intensificao dos programas de explorao em plataformas submarinas para substituir a
importao do petrleo cru ........................................................................................................................88
3. CONSIDERAES FINAIS: A CONCOMITANTE ATUAO DA FACE ESTATAL E DA FACE EMPRESARIAL .........................97

4. A FACE EMPRESARIAL: A PERSISTENTE DINMICA DA PETROBRAS REFORMA DO ESTADO.......... 99

INTRODUO ............................................................................................................................................99
1. A PETROBRAS E OS PLANOS NACIONAIS DE DESESTATIZAO ........................................................................100
2. A ESTRUTURA MICROJURDICA: A REVOGAO DA LEI N 2.004/1953 E A GOVERNANA CORPORATIVA ............103
3. A ESTRUTURA MACROJURDICA: A LIBERALIZAO E A REGULAO PARA UM REGIME DE LIVRE CONCORRNCIA ....108
3.1. A criao da ANP como agncia reguladora..........................................................................110
3.2. A articulao estratgica entre a Petrobras, a ANP, o Cade, as empresas privadas de
petrleo para alcanar a competitividade e a eficincia econmica. .....................................................114
4. CONSIDERAES FINAIS: A PREVALNCIA DA FACE EMPRESARIAL ...................................................................123

5. A FACE EMPRESARIAL E A FACE ESTATAL: A PETROBRAS NO NOVO ESTADO DESENVOLVIMENTISTA

...................................................................................................................................................................125

INTRODUO ..........................................................................................................................................125
1. A ESTRUTURA MACROJURDICA: O RETORNO DAS POLTICAS PBLICAS E A PETROBRAS COMO EMPRESA OPERADORA
NICA ...............................................................................................................................................................126

1.1. O pr-sal e a contra Reforma do Estado ................................................................................128

1.1.1. A interveno do CNPE e a perda da autonomia decisria da ANP ............................................... 133
1.1.2. A articulao estratgica entre a Petrobras, a ANP, o CNPE, a PPSA, as empresas privadas de
petrleo para estimular a indstria nacional ........................................................................................................ 135
2. A ESTRUTURA MICROJURDICA: O AUMENTO DA PARTICIPAO DO ESTADO NA COMPOSIO ACIONRIA DA
PETROBRAS ........................................................................................................................................................142
3. CONSIDERAES FINAIS: O RETORNO DA FACE ESTATAL ...............................................................................147

CONCLUSO .....................................................................................................................................149

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS .........................................................................................................154

9
SIGLAS

Abdib Associao Brasileira da Infraestrutura e Indstrias de Base

ABDI Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial
ANP Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis
b/d Barris por dia
BNDE Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
CDE Conselho de Desenvolvimento Econmico
Cade Conselho Administrativo de Defesa Econmico
Cenpes Centro de Pesquisa e Desenvolvimento da Petrobras
Cepal Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe
CNP Conselho Nacional do Petrleo
CNPE Conselho Nacional de Poltica Energtica
EPE Empresa de Pesquisa Energtica
IOCs International Oil Companies
IUCL Imposto nico sobre Combustveis e Lubrificantes
NOCs National Oil Companies
Opep Organizao de Pases Exportadores de Petrleo
PDP Poltica de Desenvolvimento Produtivo
Petrobras Petrleo Brasileiro S.A.
PITCE Poltica Industrial de Desenvolvimento Tecnolgico e de Comrcio Exterior
PND Plano Nacional de Desenvolvimento
PND Programa Nacional de Desestatizao
PPSA Pr-sal Petrleo S.A.
PQU Petroqumica Unio S.A.
Procap Programa de Capacitao Tecnolgica em guas Profundas
Sermat Servio de Materiais da Petrobras
SPE Setor Produtivo Estatal

10
 APRESENTAO
O TEMA, A PERGUNTA, A HIPTESE E A ESTRATGIA METODOLGICA

Cada perodo histrico possui sua prpria conscincia das estreitas

relaes entre direito e economia. O modo de produo capitalista,
destaca Eros Grau, um modo essencialmente jurdico, ou seja, o
direito um elemento constitutivo desse modo de produo. O direito
do modo de produo capitalista racional e formal, caracterizando-
se pela universalidade abstrata das formas jurdicas e pela igualdade
formal perante a lei, refletindo a universalidade da troca mercantil e
buscando garantir a previso e a calculabilidade de comportamentos.
O mercado no uma ordem espontnea, natural, embora o
discurso liberal sustente essa viso, mas uma estrutura social, fruto
da histria de decises polticas e jurdicas que servem a
determinados interesses, em detrimento de outros.
(Gilberto Bercovici, O ainda indispensvel Direito Econmico)

1. SOBRE O QUE ESTA DISSERTAO?

Cada perodo da histria possui sua prpria e consciente relao com o direito. Um
perodo histrico delimitado quando uma correlao de foras, servindo a um determinado
interesse em detrimento de outros, implica na escolha de alternativas jurdicas que alteram o
arranjo institucional1. Quando se modificam certas condies materiais, abre-se a
possibilidade para a formao de uma nova correlao de foras, alterando, assim, a coerncia
nas decises jurdicas e, por sua vez, tambm o arranjo institucional.

1
Instituies so restries estabelecidas pelo homem que limitam suas interaes no campo poltico, econmico
e social. Existem dois tipos de instituies: (i) as formais, sendo as normas constitucionais, as leis ordinrias, os
decretos, as regulamentaes, os contratos etc.; e (ii) informais, as quais incluem comportamentos, valores,
costumes, tabus, crenas, religies etc. NORTH, Douglass C. Institutions. The Journal Economic of
Perspectives, V. 5, n 1, 1991, p. 95. Para este trabalho, o termo instituies aplicado unicamente como
referncia s instituies formais.

11
 Em uma organizao econmica capitalista, a correlao de foras de um determinado
perodo pode ensejar na escolha de alternativas institucionais que interferem na relao entre
o Estado e o mercado2, ou seja, na relao entre o ente pblico e as atividades econmicas.
Dependendo dos interesses dominantes, as alteraes no arranjo institucional refletem em
mudanas na organizao do sistema econmico, ora tendendo-a para uma organizao de
comando, na qual o Estado interfere na escolha das prioridades de produo, ora para uma
organizao de mercado, na qual essas prioridades so determinadas unicamente por
entidades autnomas3.

Essa influncia das correlaes de foras na relao Estado e mercado ntida na

recente evoluo histrica brasileira. Observando o arranjo institucional desde o aparecimento
do Estado interventor desenvolvimentista, na dcada de 1930, havia dois meios que
habilitavam o Estado a intervir na organizao do sistema econmico: a interveno indireta,
atravs de instrumentos normativos; e a interveno direta, atravs da atuao de agentes de
mercado constitudos pelo ente pblico4. A partir desse recorte temporal da histria at o
presente momento, percebe-se que quatro correlaes de foras alteraram a forma e a
intensidade da interveno direta e indireta do Estado na organizao econmica brasileira,
impactando, assim, o arranjo institucional.

A primeira correlao de foras se deu na Era Vargas e perdurou at 1960. Desde a

dcada de 1930, uma revoluo industrial e nacional esteve em curso, no qual o Estado
assumiu a funo de propulsor do desenvolvimento, entendendo desenvolvimento como um
processo de substituio de importao. Coube ao ente pblico, alm de planejar a economia,
atuar como agente de mercado para intervir diretamente na atividade econmica produtiva.

2
A relao Estado e mercado, para este trabalho, corresponde imbricada relao que o Estado estabelece com
as atividades economias de titularidade do setor privado, as quais Celso Antnio Bandeira de Mello e Eros
Roberto Grau denominam de interveno nas atividades econmicas em sentido estrito e Alberto Venncio Filho
chama de interveno no domnio econmico. MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Prestao de Servios
Pblicos e Administrao Indireta. So Paulo: RT, 1973, p. 21-22; GRAU, Eros Roberto. Ordem Econmica
na Constituio de 1988 (interpretao e crtica). So Paulo: Malheiros, 2008, p. 90-92; VENNCIO FILHO,
Alberto. A Interveno do Estado no Domnio Econmico: o direito pblico econmico no Brasil. Rio de
Janeiro: Renovar, 1998, p. 69-71.
3
Sobre a dicotomia de uma relao de comando e de mercado, veja TRUBEK, David. Toward A Social Theory
of Law: An Essay on the Study of Law and Development. Yale Law Journal, 82:84, 1972.
4
Para Alberto Venncio Filho, as ferramentas jurdicas da interveno indireta correspondem ao Direito
Regulamentar Econmico e as ferramentas jurdicas da interveno direta correspondem ao Direito Institucional
Econmico. VENNCIO FILHO, op. cit.

12
Por essa razo, o Estado adquiriu um papel desenvolvimentista a partir de um arranjo
institucional cuja organizao econmica era essencialmente de comando.

A segunda correlao de foras surgiu a partir do golpe militar e perdurou at a dcada

de 1980. Nesse perodo, o Estado continuou com a funo de promover o desenvolvimento
nacional, todavia, com alteraes relevantes na intensidade da interveno pblica na esfera
econmica. Tanto os instrumentos normativos de interveno indireta como os agentes
estatais de interveno direta assumiram a atribuio de suplementar a iniciativa privada nas
atividades produtivas. Coube ao ente estatal fortalecer, sobretudo, o capital nacional, a haste
fraca de uma relao trplice formada tambm pelo capital estatal e pelo capital estrangeiro.
Com isso, no obstante o Estado tenha mantido seu papel desenvolvimentista, o arranjo
institucional conferiu-lhe a obrigao de fomentar uma organizao econmica de mercado.

A terceira correlao de foras apareceu no incio da dcada de 1990, decorrente da

crise fiscal do Estado, e perdurou at os primeiros anos do sculo XXI. Essa coalizo
dominante anuiu com os pressupostos neoclssicos de que os agentes polticos so capturados
por grupos de interesses, resultando na alocao ineficiente de recursos quando o Estado
interfere nas relaes de mercado. A ideia, ento predominante, provocou um movimento
contrrio interveno estatal na economia que culminou em uma ampla reforma no arranjo
institucional, conhecida com a Reforma do Estado. Esta repercutiu sobremaneira na relao
Estado e mercado, a qual impeliu o ente pblico a no mais interferir no setor de produo de
bens e servios para o mercado, deixando a conduo das relaes de trocas apenas a merc
da racionalidade dos agentes privados. Nesse sentido, a mudana no arranjo institucional,
diferente dos dois perodos histricos precedentes, perpetuou uma organizao econmica
essencialmente de mercado.

A quarta correlao de foras, ora em curso, baseou sua formao a partir dos
resultados insatisfatrios da Reforma do Estado e da vitria do partido de oposio nas
eleies presidenciais de 2002. Os ndices econmicos e sociais apurados aps as mudanas
institucionais da dcada de 1990, muito aqum das expectativas, enfraqueceram os
argumentos sobre a ineficincia do Estado e justificaram o resgate das ideias
desenvolvimentistas. Nesse cenrio, contemporneo a esta dissertao, mudanas
institucionais vm retomando a interveno do Estado na economia atravs da constituio de
novos agentes empresariais e da edio de planejamentos econmicos que estipulam diretrizes
aos agentes pblicos e privados. Muito embora as reformas institucionais no tenham atingido

13
uma amplitude universal, a escolha das alternativas jurdicas setoriais suficiente para
sustentar a afirmao de que um novo arranjo institucional se forma, o qual remete a
economia novamente para uma organizao de comando.

No obstante as correlaes de foras interferirem na relao Estado e mercado, uma

evidncia emprica salta aos olhos de um observador. No curso da recente evoluo histrica
brasileira, mesmo quando as mudanas nas escolhas institucionais alteraram a forma e a
intensidade da interveno do Estado nas relaes econmicas, uma instituio jurdica
persistiu atuando como uma empresa estatal5. Esta foi a Petrleo Brasileiro S.A. Petrobras.

Constituda em 1953 no segundo governo do presidente Getlio Vargas, a Petrobras

surgiu como uma sociedade de economia mista com a finalidade de exercer exclusivamente o
monoplio da Unio s atividades de pesquisa, lavra, refino e transporte martimo ou por
meio de condutos de petrleo e seus derivados. A escolha da alternativa institucional de uma
empresa estatal para atuar no setor petrolfero, em detrimento iniciativa privada precedente,
foi plenamente coerente com o arranjo institucional ento vigente. O Estado assumiu a
responsabilidade da industrializao nacional, assim como o papel desenvolvimentista.

Apesar de nascida no seio do movimento nacionalista O petrleo nosso, a

Petrobras persistiu atuando como uma empresa estatal, apesar das subsequentes mudanas na
correlao de foras. Durante o regime militar, a companhia no apenas se manteve ativa, mas
tambm ampliou sua esfera de atuao para setores produtivos no monopolizados pela
Unio, tornando-se uma verdadeira holding. Por sua vez, durante a crise fiscal do Estado nas
dcadas de 1980 e 1990, a Petrobras perdurou tambm como empresa estatal, no obstante a
interveno do Estado no setor produtivo ser alvejada por crticas embasadas na ineficincia
econmica dos agentes pblicos. Por fim, nessa ltima dcada, a Petrobras continuou uma
trajetria positiva sem sofrer alteraes em sua personalidade jurdica, mesmo quando a maior
reserva de petrleo da histria brasileira foi descoberta nas reas do pr-sal.

Em razo da evidncia emprica da persistente trajetria da Petrobras como empresa

estatal, mesmo aps mudanas no arranjo institucional que alteraram a relao Estado e
mercado, o presente trabalho pretende responder, sob um vis estritamente jurdico, como isso

14
ocorreu. Ou seja, como a Petrobras persistiu como empresa estatal s correlaes de foras
que alteraram o arranjo institucional brasileiro e, por sua vez, que alteraram a relao Estado e
mercado?

2. A HIPTESE

A hiptese deste trabalho que, apesar das mudanas nas correlaes de foras, a
Petrobras persistiu como empresa estatal em decorrncia de reformas nas esferas
macrojurdicas e microjurdicas.

Reformas na esfera macrojurdicas so alteraes institucionais que modificam a

relao estratgica entre a Petrobras e outros agentes pblicos rgo da administrao
direta, agncias reguladoras etc. ou agentes privados indstria de bens de capital,
empresas de explorao e produo de petrleo etc.6 Por sua vez, reformas na esfera
microjurdicas so alteraes institucionais que modificam a organizao societria da
Petrobras. Esto includas nesse rol as regras que estabelecem a forma de escolha dos
membros do Conselho de Administrao e dos Diretores, a composio acionria e as
alternativas de financiamento dos investimentos.

Conjuntamente, as reformas macrojurdicas e microjurdicas permitiram a adaptao

da Petrobras s alteraes na relao Estado e mercado, cristalizadas no arranjo institucional,
mas sem a necessidade de migrar para outro modelo de organizao, persistindo, assim, como
empresa estatal. Com isso, a Petrobras, durante sua trajetria, adquiriu uma dinmica de
atuao bifronte, formada por uma face estatal e uma face empresarial. Dependendo do
arranjo institucional de um determinado perodo histrico brasileiro, a Petrobras ora assumiu
uma face estatal, tendo sua atuao conduzida a concretizar objetivos macroeconmicos

5
Para fim metodolgico, faz-se necessrio esclarecer que a expresso empresas estatais, para este trabalho,
abrange tanto sociedades de economia mista, cujo Estado aparece como acionista controlador, quanto empresa
pblica unipessoal.
6
As reformas macrojurdicas se assemelham ao que Diogo Rosenthal Coutinho chama de Direito como arranjo
institucional. COUTINHO, Diogo Rosenthal. Linking Promises to Policies: Law and Development in an
unequal Bazil, The Law and Development Review, V. 3, n 2, 2010, p. 21-22.

15
inseridos s polticas pblicas, ora uma face empresarial, tendo sua atuao voltada busca da
rentabilidade financeira de seus investimentos, ou, ainda, ora assumiu ambas as faces7.

3. A ESTRATGIA METODOLGICA

O presente trabalho parte do pressuposto de que a relao Estado e mercado

dinmica em decorrncia da aprovao de mudanas no arranjo institucional. Nesse sentido,
ora o sistema econmico tende a uma organizao de comando, ora tende a uma organizao
de mercado. A partir dessa ideia, possvel identificar, na recente evoluo histrica
brasileira, diferentes perodos mediante a identificao de reformas institucionais que
interferiram no modo da interveno do Estado na atividade econmica.

Sendo as empresas estatais uma ferramenta dessa interveno, o objetivo do primeiro

captulo identificar tais perodos a partir das mudanas institucionais que estas sofreram e,
para isso, est dividido em duas partes. A primeira parte descrever, brevemente, como se deu
a formao do Estado desenvolvimentista brasileiro, na primeira metade do sculo XX, a
partir da conscientizao sobre as falhas de mercado e a imprescindibilidade da atuao
pblica direta nas atividades econmicas produtivas. A segunda parte se deter a analisar a
relao das empresas estatais no arranjo institucional brasileiro desde a formao desse
Estado desenvolvimentista. O intuito , com isso, criar uma linha condutora a qual identificar
as mudanas nesse modo de interveno na atividade econmica que resultaram na
delimitao de quatro perodos histricos: (i) da Era Vargas ao governo Juscelino Kubitschek;
(ii) do golpe militar ao processo de redemocratizao; (iii) do governo Fernando Collor ao
trmino do governo Fernando Henrique Cardoso; e (iv) do incio do governo Lula at o
momento da elaborao deste trabalho.

7
A analogia entre a figura mitolgica do Jano Bifronte e a empresa estatal, tendo essa uma face estatal e uma
face empresarial, extrada da literatura em cincia polticas, sobretudo das obras de Sergio Henrique Abranches
e Edelmira del Carmen Alveal Contreras. ABRANCHES, Sergio Henrique. A Empresa Pblica como Agente
de Polticas do Estado: fundamentos tericos do seu papel, inclusive em face de nossas relaes com o
exterior. In:_______, A Empresa Pblica no Brasil: uma abordagem multidisciplinar: coletnea de Monografias.
Braslia: IPEA, 1980. p. 10-15; CONTRERAS, Edelmira del Carmen Alveal. Os Desbravadores: a Petrobrs e
a construo do Brasil industrial. Rio de Janeiro: Relume Dumar, 1994, p. 43-57.

16
 Delimitado os perodos histricos a partir da relao Estado e mercado, prevista no
arranjo institucional, os captulos subsequentes se detero anlise da Petrobras. O trabalho
ter como objeto de pesquisa as instituies que interferiram na empresa estatal durante sua
trajetria, desde sua constituio, em 1953, at os dias atuais. O objetivo identificar se a
persistente atuao da Petrobras como empresa estatal ocorreu mediante alteraes na sua
esfera macrojurdica e microjurdica, as quais, conjuntamente, permitiram a sua adaptao s
modificaes na relao Estado e mercado de cada perodo da recente evoluo histrica
brasileira.

Para isso, a trajetria institucional da Petrobras ser estudada a partir do mesmo

recorte temporal estabelecido no primeiro captulo. Nesse sentido, sero quatro fases. Em
cada uma delas, a anlise se focar nas instituies da esfera macrojurdica da Petrobras, as
quais moldaram a relao estratgica entre a empresa estatal e outros agentes pblicos ou
privados; e nas da esfera microjurdica, que estabeleceram a organizao societria da
companhia.

Seguindo este vis de pesquisa, o segundo captulo analisar a esfera macro e

microjurdicas da Petrobras durante a primeira fase. Primeiramente, ser descrito o contexto
jurdico do setor petrolfero precedente ao estabelecimento do monoplio da Unio e criao
da Petrobras para, ento, adentrar na anlise do primeiro arranjo institucional da empresa
estatal promulgado pela Lei no 2004/1953, chamada tambm de marco institucional inicial. O
objetivo , com isso, identificar se essa lei decorreu da acomodao da Petrobras como
empresa estatal a uma organizao econmica essencialmente de comando formada pelo
arranjo institucional do perodo.

O terceiro captulo observar as mudanas na esfera macro e microjurdicas da

Petrobras na segunda fase, decorrentes da reforma administrativa de 1967 e da convalidao
da idia de desenvolvimento atravs de um capitalismo associado. Propem-se, assim,
averiguar se a Petrobras acomodou-se como empresa estatal a uma organizao econmica
que, muito embora de comando, voltada a fomentar uma organizao de mercado.

O quarto captulo analisar as mudanas na esfera macro e microjurdica da Petrobras

na terceira fase, provenientes de uma ampla reforma institucional desenhada pela Lei do
Petrleo. Objetiva-se, com isso, perceber se essas mudanas permitiram Petrobras se adaptar
como empresa estatal a um arranjo institucional adverso interveno do Estado nas

17
atividades produtivas de bens e servios e implantado por um abrangente plano de Reforma
do Estado.

Por fim, o quinto captulo tratar das recentes mudanas macro e microjurdicas da
Petrobras na quarta fase, justificadas pela descoberta de uma vasta reserva de petrleo na
regio denominada pr-sal. A finalidade identificar se essas modificaes resultam na
adaptao da Petrobras, como empresa estatal, a uma organizao econmica de comando que
vem se consubstanciando atravs de reformas setoriais promovidas nesta ltima dcada, como
no setor financeiro e no setor eltrico.

18
 1. AS EMPRESAS ESTATAIS NO ARRANJO INSTITUCIONAL: AS
CORRELAES DE FORAS INFLUENCIANDO NA INTERVENO DIRETA
DO ESTADO BRASILEIRO

De fato, o importante a reter teoricamente o movimento pelo qual se

constituem as possibilidades histricas atravs de rede de interesses e
oposies entre classes, fraes de classes e grupos sociais. Esta
trama de relaes no se tece a partir de agentes estaticamente
dados.
(Fernando Henrique Cardoso, As ideias e seu lugar)

INTRODUO

Desde o advento do capitalismo como modo de produo, as correlaes de foras

interferem no arranjo jurdico-institucional no sentido de estabelecer um padro relao
Estado e mercado, mas sem, com isso, resultar na substituio do sistema econmico.
Dependendo da posio ideolgica dominante, ora a organizao econmica tende a ser de
mercado, na qual o Estado restringe-se a garantir os direitos de propriedade e o cumprimento
dos contratos, ora a organizao tende a ser de comando, na qual o Estado intervm nas
variveis de preo, de oferta ou de demanda.

A contar da derrocada do liberalismo com a crise de 1929, a interveno pblica no

domnio econmico fez-se necessria para restabelecer o equilbrio que os agentes privados,
por si s, foram incapazes de restabelecer. Desde ento, os Estados, antes harmonizadores dos
direitos individuais, ampliaram sua atuao mediante a insero de instrumentos jurdicos de
interveno econmica ao arranjo institucional. Nos Estados Unidos, epicentro do crash, o
direito serviu como uma ferramenta para o Estado corrigir as falhas de mercado. Todavia, nos
pases europeus e nos pases perifricos, o direito extrapolou sobremaneira essa mera
finalidade, fornecendo instrumentos para o Estado tanto planejar quanto atuar na atividade
econmica. Nesse contexto, eis que as empresas estatais surgiram como alternativa
institucional para que o ente pblico atuasse na esfera econmica de titularidade do setor

19
privado. Com elas, o Estado deixou de ser apenas um agente normativo para agregar a figura
de agente empresarial8.

No Brasil, as empresas estatais foram criadas com maior intensidade a partir da dcada
de 1940. Nesse perodo, o arranjo institucional convalidava a interveno estatal direta para o
exerccio das atividades produtivas monopolizadas pela Unio ou para eliminar os entraves no
processo de industrializao nacional, condio sine qua non ao desenvolvimento. Por essa
razo, o Estado brasileiro desse perodo foi denominado Estado desenvolvimentista em razo
das novas funes que alteraram a sua relao com o mercado.

Muito embora as empresas estatais tenham sido ferramentas jurdicas de interveno

desde a consolidao do Estado desenvolvimentista, circunstncias estruturais ou eventuais
alteraram a correlao de foras. A cada coalizo dominante, reformas jurdicas alteraram o
modo e a intensidade da interveno direta do Estado no domnio econmico, interferindo,
consequentemente, nas empresas estatais.

Partindo desse referencial, o objetivo do presente captulo identificar, na recente

evoluo histrica brasileira, as mudanas no arranjo jurdico-institucional que refletiram na
atuao das empresas estatais. Para alcanar o objetivo pretendido, o captulo est dividido
em duas partes. A primeira descrever, brevemente, como se deu a formao do Estado
desenvolvimentista brasileiro, na primeira metade do sculo XX, a partir da conscientizao
sobre as falhas de mercado e a imprescindibilidade da atuao pblica como agente
empresarial no domnio econmico. A segunda se deter a analisar a interveno estatal direta
atravs das empresas estatais, desde a formao do Estado desenvolvimentista at o presente
momento, contemporneo a esta dissertao. A finalidade identificar, na trajetria do
arranjo institucional brasileiro, diferentes perodos histricos com sua prpria e consciente
relao com o Estado e com o mercado, chamados tambm neste trabalho de fases.

1. DO ESTADO LIBERAL AO ESTADO DESENVOLVIMENTISTA BRASILEIRO: A INTERVENO

DIRETA NO DOMNIO ECONMICO

8
O termo agente empresarial utilizado por Alberto Venncio Filho. VENNCIO FILHO, op. cit., p. 383.

20
 Predominante entre os autores da Escola Clssica9 e ideologicamente dominante
durante os sculos XVIII e XIX, a concepo liberal da economia poltica compreendeu o
mercado como o conjunto de relaes sociais reguladas por leis prprias e oriundas de uma
ordem natural. Os princpios da racionalidade e da eficincia, inerentes aos interesses dos
indivduos, resultavam na evoluo espontnea da economia, descrita como a mo invisvel do
mercado. Nesse cenrio, a no interveno na economia era corolrio da natureza do Estado.
Cabia a este apenas definir os contornos do direito liberdade e propriedade10, uma patente
demonstrao da incompatibilidade entre a esfera pblica e privada.

Depois de dois sculos de liberalismo como posio ideolgica dominante, a estrita

separao entre Estado e economia foi interrompida na Primeira Guerra Mundial (1914-
1918)11. O esforo blico desprendido pelos pases envolvidos requereu uma mobilizao do
Estado nas esferas econmica e social, organizao que se convencionou chamar de economia
de guerra. Entretanto, a estrutura do discurso liberal foi posta em cheque, apenas e
definitivamente, pela primeira crise estrutural do capitalismo.

A crena de uma ordem natural do mercado que manteria o equilbrio da vida

econmica decaiu diante da depresso de 1929, possibilitando a transio do sistema
econmico para uma nova forma de organizao12. KEYNES, ento, em A teoria geral do
emprego, do juro e da moeda, identificou falhas de mercado inerentes ao sistema capitalista: a
possibilidade da existncia de um desemprego involuntrio; a carncia de equidade na

9
A Escola Clssica corresponde ao pensamento econmico desenvolvido na Inglaterra, entre fins do sculo
XVIII e meados do sculo XIX. A esse respeito, Antnio Jos Avels Nunes cita como autores e obras mais
representativas: Adam Smith (1723-1790) An inquiry in the nature and causes of the wealth of the nations
(1976); David Ricardo (1772-1823) Principles of political economy and taxation (1817); Thomas Robert
Malthus (1776-1863) Essay on the principles of population as it affects the future improvement of society
(1798); John Stuart Mill (1806-1873) Principles of Political Economy (1848), todos ingleses. NUNES,
Antnio Jos Avels. Uma Introduo Economia Poltica. So Paulo: Quartar Latin, 2007, p. 378.
10
COMPARATO, Fabio Konder. O Indispensvel Direito Econmico. In: ______. Ensaios e Pareceres de
Direito Empresarial, Rio de Janeiro: Forense, 1978, p. 455.
11
[...] com a implementao do Estado de Direito, novas bases se assentaram na relao entre autoridade e
cidado. Liberdade e propriedade se tornaram direitos subjetivos pblicos, constituindo um espao de autonomia
frente atuao governamental. A consagrao constitucional dos direitos do indivduo resultou em severa
restrio interferncia estatal. SUNDFELD, Carlos Ari. Direito Administrativo Ordenador. So Paulo:
Malheiros, 2003, p. 9-10.
12
A bem verdade, a regulao pblica da economia j se havia mostrado como alternativa virtuosa durante a
Primeira Guerra Mundial, quando o esforo blico desmontou a crena liberal dos livres mercados e as
economias vivenciaram uma primeira experincia de planejamento. No entanto, foi com a crise financeira norte-
americana de 1929 que a necessidade e as virtudes desta interveno pblica entraram em cena de maneira

21
repartio de riquezas e do rendimento arbitrrio; e a importncia da atuao pblica para
promover aes anticclicas em perodos de depresso no quadro macroeconmico13. Assim,
rompendo com o iderio da autorregulao dos mercados, a inovadora proposio do
keynesianismo consubstanciou em princpios tericos a filosofia moderna da interveno
estatal14.

A partir dessa concepo se consolidou um Estado atuante no domnio econmico.

Este, que antes se limitava a garantir os direitos individuais, adquiriu a obrigao de
harmoniz-los com projetos a serem implantados coletivamente. Incorporou, assim, objetivos
como o desenvolvimento nacional, a reduo das desigualdades, a proteo do meio
ambiente e a preservao do patrimnio histrico15.

Muito embora a construo histrica desse Estado interventor tenha sido deflagrada
em todos os pases capitalistas, este assumiu variantes endgenas s heterogneas realidades
econmico-sociais dos pases, apresentando particularidades no estilo e na intensidade da
interveno. Aparece, ento, o Estado regulador americano, o Estado interventor europeu e o
Estado desenvolvimentista, abrangendo este ltimo os pases perifricos16.

Os norte-americanos, na tentativa de conter os efeitos da Grande Depresso e expurgar

as causas, promulgaram um conjunto de instituies jurdicas planejadoras e regulatrias

definitiva [...]. SCHAPIRO, Mario Gomes. Novos Parmetros na Interveno do Estado na Economia. So
Paulo: Saraiva, 2010, p. 132-133.
13
Sintetizando as proposies de Keynes, Fbio Nusdeo estabelece que o grande economista ingls Lord
Keynes mostrou ser perfeitamente possvel haver o equilbrio em subemprego, ou seja, em determinadas
condies, contrariamente ao que se acreditava, no haveria foras automticas de mercado aptas a levar a
economia a sair do subemprego e voltar a se aproximar do pleno emprego. E continua para descrever a teoria
sistemtica dos deficit pblicos: em pocas de depresso, o governo deve lanar na economia mais recursos do
que arrecada, pois esses recursos adicionais estimularo a atividade econmica, fazendo-a sair gradativamente
do fundo do vale recessivo. Nas pocas de euforia, pelo contrrio, o governo deveria, por varias formas, retirar
recursos, para evitar excesso de atividade, prejudicial estabilidade monetria. NUSDEO, Fbio. Curso de
Economia: introduo ao direito econmico. So Paulo: RT, 2005, p. 144-145; NUNES, Antnio Jos Avels.
O Keynesianismo e a Contra-Revoluo Monetarista. Coimbra: Coimbra, 1991; KEYNES, John Maynard.
The General Theory of Employment, Interest and Money. Disponvel em: <
http://www.marxists.org/reference/subject/economics/keynes/general-theory/>. Acessado em: 6 de fevereiro de
2010.
14
Para Dnio Nogueira, a teoria keynesiana consubstanciou em princpios tericos a filosofia moderna da
interveno estatal na atividade econmica, com o fim de suplementar as foras econmicas que, como
supunham os clssicos, tendiam automaticamente a restabelecer o equilbrio, numa posio correspondente
ocupao plena. NOGUEIRA, Dnio, 1953 apud VENNCIO FILHO, op. cit., p. 11-12.
15
SUNDFELD, op. cit., p. 14.
16
A nomenclatura e, por sua vez, a classificao das diferentes espcies de Estados interventores foram
introduzidas por Mario Gomes Schapiro, em SCHAPIRO, op. cit., p. 132-139.

22
jamais vistas na economia deste pas, que foi o New Deal. Iniciado em 1933 pelo presidente
Roosevelt, este programa conjugou polticas industriais e agrrias para controlar o excesso de
oferta no mercado e, consequentemente, o aumento dos preos relativos. Alm disso,
incorporou dispositivos regulatrios com a finalidade de estabelecer limites aos agentes do
sistema financeiro americano, responsveis pela irradiao da crise de Wall Street17.

Nada obstante a formao do Estado regulador norte-americano, na Europa e nos

pases perifricos, a forma e a intensidade da interveno no domnio econmico conferiram
um significante sobrepeso mo visvel do Estado.

1.1. O Estado interventor e o Estado desenvolvimentista: o fenmeno da estatizao

europeia e a imprescindibilidade da industrializao perifrica como a razo da
interveno por meio de empresas estatais

A interveno estatal na Europa e nos pases perifricos excedeu sobremaneira limites

de uma ao governamental objetivada a corrigir apenas as falhas de mercado. Alm das
ferramentas jurdico-institucionais de regulao, com as quais o Estado assume um papel de
agente normativo das regras e condutas da vida econmica, esse mesmo Estado passou a
editar planejamentos econmicos e a assumir uma forma institucional com a finalidade de
suplementar ou at mesmo suplantar os atores privados nas relaes de troca. Eis, pois,
que surgem as empresas estatais, proporcionando ao Estado um status de agente de mercado:
o Estado empresrio.

17
Sobre os programas de planejamento econmico do New Deal, Mario Gomes Schapiro estabelece que [...] a
interveno pblica com o New Deal refutou os imperativos de uma economia de mercado concorrencial. Desde
a sua primeira fase, verificam-se iniciativas evidentes de planejamento econmico, notadamente com duas das
mais propaladas de suas iniciativas legislativas, ambas de 1933: (i) o National Industry Recovery Act (NIRA) e
(ii) o Agricultural Adjustment Act (AAA). Ambas as leis tinham em conta que os setores industriais e agrrios
enfrentavam turbulncias decorrentes do excesso de oferta, o que redundava em uma manuteno dos preos
relativos em patamares inferiores s expectativas dos empreendedores e produtores. Em seguida, continua o
autor tratando, tambm, dos dispositivos regulatrios. No campo dos atos de controle, cuja finalidade foi de
impor limites a uma economia ainda desregulada, importam [...] os casos dos Securities and Exchange Act e do
Glass Steagell. Ambas as legislaes, ao tratarem do funcionamento do sistema financeiro, lidaram justamente
com uma das reas mais vulnerveis da economia norte-americana e que havia sido o epicentro da dos
problemas de 1929. SCHAPIRO, ibid., p. 134-135.

23
 Dentre os Estados intervencionistas europeus, partiram da Itlia, da Frana e da
Inglaterra as primeiras experincias de estatizao na Europa Ocidental18. Na Itlia, a mera
regulao dos atores privados no restou para revigorar o equilbrio da economia aps a crise
de 1929, agravada pelo isolamento do pas em funo da hostilidade ao fascismo. O Estado,
imbudo da responsabilidade de emitir uma resposta institucional mais vigorosa ao mercado,
criou o Instituto per La Ricostruzione Industriale (IRI). Este, constitudo em 1933, assumiu,
inicialmente, o controle acionrio dos trs principais bancos privados que se tornaram
insolventes e, posteriormente, tornou-se a brain policy de um enorme conglomerado19 que
incluiu, alm da participao acionria em bancos, as indstrias petrolfera, naval, automotiva,
entre outras. A Frana e a Gr-Bretanha, por sua vez, com o fim da Segunda Guerra Mundial
(1939-1945), iniciaram uma extensa poltica de estatizao. A libertao da Frana, em 1945,
requereu do Estado francs investimentos pblicos sob a forma de participao societria para
robustecer o esforo de reconstruo do pas e romper possveis obstculos produo
nacional. Tal poltica governamental encontrou plena fundamentao legal nos dispositivos
do prembulo da Constituio francesa da IV Repblica, de 27 de outubro de 1947, a qual
dispunha que toda empresa cuja explorao tem ou adquire caractersticas dum servio
pblico nacional ou de um monoplio de fato deve tornar-se propriedade da coletividade20.
No mesmo perodo, as pretenses inglesas de estatizao foram sintetizadas pelo manifesto do
Partido Trabalhista Ingls para as eleies gerais de 1945, Let us Face the Future, o qual
pregava que a propriedade e a gesto pblica eram consequncias naturais para indstrias
bsicas que estavam maduras21. A vitria do partido resultou na transcrio dessa posio
ideolgica na legislao que regulava os Atos de Estatizao de 1946/1951. Com efeito,
procedeu-se a estatizao do Banco da Inglaterra e da aviao civil em 1946, os correios em
1947, e os setores de transporte e eletricidade em 1948.

18
DAIN, Sulamis. Empresa Estatal e Capitalismo Contemporneo: uma anlise comparada. Campinas:
UNICAMP, 1980, Tese (Doutorado) Ps-graduao do Instituto de Filosofia e Cincias Humanas da
Universidade Estadual de Campinas, p. 182-183.
19
Para Sergio Henrique Abranches, o IRI funcionou, desde o incio, como um policy brain de um enorme
conglomerado de empresas estatais. Atestando essa informao, Sulamis Dain inclui dados comprobatrios da
Itlia que corroboram com tais concluses: em 1976, as empresas estatais investiram 47,8% do total de formao
de capital e empregaram 25,1% do total da populao ocupada do pas. ABRANCHES, Sergio Henrique.
Empresa Estatal e Capitalismo: uma anlise comparada. In: MARTINS, Carlos Estevam (org.). Estado e
Capitalismo no Brasil, So Paulo: Hucites: CEBRAP, 1977, p. 29; DAIN, op. cit., p. 189.
20
VENNCIO FILHO, op. cit., p. 13.
21
Let us Face the Future era o slogan do Manifesto do Partido Trabalhista Ingls, o qual foi vitorioso nas
eleies gerais de 1945. DAIN, loc. cit.

24
 Assim como o Estado intervencionista europeu, o Estado desenvolvimentista dos
pases perifricos intensificou as empresas estatais ao arranjo jurdico-institucional para
interveno no domnio econmico, no entanto, as razes eram destoantes. Enquanto nos
pases capitalista e desenvolvidos a interveno econmica justificava-se pela estratgia
poltico-econmica de estatizar empresas privadas deficitrias ou por opo poltica, nos
pases em desenvolvimento, esta decorreu do despertar de uma conscincia mais viva do
fenmeno do subdesenvolvimento22.

Na Amrica Latina, pouco a pouco, o subdesenvolvimento no era mais compreendido

como um estado prvio em um processo evolutivo do desenvolvimento. Era, sim, uma
condio encravada em uma estrutura econmica e social agroexportadora dependente. A
permanncia dos pases latino-americanos como vendedores de matrias-primas e
compradores de produtos industrializados reproduzia uma relao de contnua deteriorao
dos termos de troca23, alargando ainda mais as diferenas dos pases do centro e os da
periferia.

A conscincia das causas do subdesenvolvimento desencadeou no questionamento de

como revert-lo em desenvolvimento, compreendendo, ento, desenvolvimento como um
processo de acumulao de capital que gera melhorias na renda e nos padres de bem-estar.
Como o subdesenvolvimento, em suas razes, era um fenmeno de dominao, ou seja, de

22
Sobre as razes que motivaram a constituio de empresas estatais nos pases em desenvolvimento e nos
pases desenvolvidos, Mario Engler Pinto Junior estabelece a distino que: Nos pases em desenvolvimento ou
economias de transio, o surgimento da empresa estatal procura preencher a lacuna deixada pelo setor privado,
que normalmente no capaz de mobilizar capitais para investimentos na indstria de base e em projetos de
infraestrutura [...] O avano do processo de industrializao nacional depende essencialmente do investimento
pblico, combinado com a oferta de linhas de financiamento em condies favorveis iniciativa privada [...]
Nos pases de tradio capitalista e estgio mais avanado de desenvolvimento, a estatizao de setores
especficos da economia decorre normalmente por opo poltica ou motivada por razes estratgicas. PINTO
JUNIOR, Mario Engler. Empresa Estatal: funo econmica e dilemas societrios. So Paulo: Atlas, 2010, p.
10.
23
As ideias sobre a deteriorao dos termos de troca contestam os preceitos da teoria das vantagens
comparativas. Formulada inicialmente por David Ricardo, estabelece que o comrcio internacional leva
especializao da produo por pases de acordo com os custos relativamente menores dos fatores de produo
trabalho, capital e terra , os quais garantem melhores ganhos de produo para todos. Todavia, como a teoria
das vantagens comparativas sustenta uma troca estabelecida entre a venda de produtos primrios pelos pases
subdesenvolvidos e a compra de produtos industrializados pelos pases desenvolvidos, os ganhos de produo
dos subdesenvolvidos sero deteriorados pelo valor agregado dos produtos industrializados dos desenvolvidos.
Isso faz que o distanciamento dos pases desenvolvidos e subdesenvolvidos se reforcem ao longo do tempo.
Sobre o debate contemporneo dos efeitos da teoria das vantagens comparativas, veja LIN, Justin; CHANG, Ha-
Joon. Should Industrial Policy in Developing Countries Conform to Comparative Advantage or Defy it? A
debate between Justin Lin and H-Joon Chang. Development Policy Review, 2009, 27(5): 483-502.

25
natureza cultural e poltica24, uma ao de ruptura interna e externa tornava-se primordial para
romper com a arraigada estrutura agroexportadora25. Nesse contexto, os Estados latino-
americanos assumiram a funo de no apenas estimular, mas tambm de exercer as
atividades industriais internas, tornando-os conhecidos como Estados desenvolvimentistas26.

No Brasil, especificamente, a crise da Bolsa de Nova York, em 1929, foi o epicentro

do desmoronamento do sistema agroexportador cafeeiro, que foi agravada com a consequente
poltica de manuteno da taxa cambial empreendida pelo governo Washington Lus27. Com
isso, houve o enfraquecimento da correlao de foras predominante desde a proclamao da
Repblica e o robustecimento de outros grupos de interesse que reivindicavam mudanas nas
organizaes polticas e sociais. Nessa conjuntura, com a ecloso da revoluo de 1930, uma
nova coalizo de foras tornou-se dominante, disseminando uma ideologia que pregava o
nacionalismo econmico. Este, pouco a pouco, revelou-se como uma deciso de criar um
capitalismo nacional manifestado a partir da ideia de desenvolvimento como objetivo e
industrializao interna e independncia do centro como meio28. Eis, pois, que o Estado
desenvolvimentista brasileiro deu seus primeiros passos, assumindo a funo de implementar
o capitalismo nacional e, consequentemente, o desenvolvimento.

24
BERCOVICI, Gilberto. Constituio Econmica e Desenvolvimento: uma leitura a partir da Constituio
de 1988. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 53.
25
FURTADO, Celso. Introduo ao Desenvolvimento: enfoque histrico-estrutural. So Paulo: Paz e Terra,
2010, p. 26-30.
26
Gilberto Bercovici explica a diferena entre o Estado desenvolvimentista da Amrica Latina e os Estados
sociais europeus e americanos: , justamente, a condio do Estado desenvolvimentista como Estado perifrico,
na realidade, que exige que ele seja algo mais do que o Estado Social tradicional. A estrutura do Estado Social
europeu e as intervenes keynesianas na economia so insuficientes para a atuao do Estado na Amrica
Latina. A teoria de Keynes valoriza, tambm, os centros nacionais de deciso para a obteno de pleno emprego.
Entretanto, se a luta contra o desemprego exige a atuao do Estado, est muito mais necessria para promover
as modificaes estruturais necessrias para a superao do subdesenvolvimento. BERCOVICI, Gilberto. O
Estado Desenvolvimentista e seus Impasses: uma anlise do caso brasileiro. Boletim de Cincias
Econmicas, XVLI, 2004, p. 17-18.
27
Sobre a derrocada da estrutura econmica e social da Repblica Velha (1889-1930), veja VENNCIO FILHO,
op. cit., p. 32.
28
De acordo com Octavio Ianni: Pouco a pouco, o nacionalismo econmico revelou-se como uma manifestao
de ideia de desenvolvimento, industrializao e independncia, em face dos interesses econmicos dos pases
dominantes. A ideia de economia nacional implicava na nacionalizao das decises sobre poltica econmica.
Portanto, o nacionalismo econmico compreendia a ideia e a deciso de criar um capitalismo nacional. Veja
IANNI, Octavio. Estado e Planejamento Econmico no Brasil. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1971, p.
69-70. Complementando essa ideia, Maria da Conceio Tavares interpreta o movimento da economia brasileira
na dcada de 1930 como um processo de industrializao nacional caracterizado pela substituio de importao
principalmente dos bens de consumo e de capital. TAVARES, Maria da Conceio. Da Substituio de
Importaes ao Capitalismo Financeiro: Ensaios sobre a Economia Brasileira. Rio de Janeiro: Zahar, 1974,
p. 75-76.

26
 Para uma industrializao nacional, era necessria a aglutinao de grande massa de
capital nacional para investir na indstria de base, caracterizada pela sua vasta escala e grande
interdependncia. Na ausncia desse capital e de solues naturais e espontneas para resolver
a lacuna no sistema produtivo, o arranjo institucional foi reformado para permitir a
interveno direta do Estado nas atividades econmicas29. Ou seja, o ente pblico assumiu a
responsabilidade de suprir uma lacuna indispensvel no processo de industrializao, a qual o
mercado no foi capaz de fazer por si s.

No contexto brasileiro, diferentemente dos pases europeus, as empresas estatais foram

criadas como uma alternativa jurdica de interveno direta na atividade econmica para
exercer funes produtivas imprescindveis industrializao nacional e, consequentemente,
ao desenvolvimento. nesse perodo histrico, pois, que as empresas estatais so inseridas ao
arranjo institucional do Estado desenvolvimentista brasileiro.

2. AS EMPRESAS ESTATAIS NO ARRANJO INSTITUCIONAL BRASILEIRO A PARTIR DO ESTADO

DESENVOLVIMENTISTA: A INTERVENO ESTATAL DIRETA NO SETOR DE PRODUO DE BENS
E SERVIOS

As empresas estatais, sejam empresas pblicas ou sociedades de economia mista, so

alternativas jurdicas institucionais de interveno estatal direta no domnio econmico. Em
razo de sua personalidade jurdica privada, so ferramentas institucionais adequadas para
exercer atividades econmicas no sentido estrito, esfera de titularidade do setor privado. No
entanto, podem tambm ser criadas com a finalidade de prestar servios pblicos30.

A primeira experincia de empresa estatal no arranjo jurdico-institucional brasileiro

remonta a 1808, com a criao do Banco do Brasil S.A., uma sociedade de economia mista

29
Sobre os entraves na industrializao nacional, veja COUTINHO, Luciano G. e REICHSTUL, Henri Philippe.
O Setor Produtivo Estatal e o Ciclo. In: MARTINS, Carlos E. Estado e Capitalismo no Brasil, So Paulo: Ed.
HUCITEC, 1977, p. 61.
30
Concepes sobre a interveno econmica em sentido estrito e servio publico diferenciado por Eros
Roberto Grau: Pretende o capital reservar para sua explorao, como atividade econmica em sentido estrito,
todas as matrias que possam ser, imediata ou potencialmente, objeto de profcua especulao lucrativa. J o
trabalho aspira atribui-se ao Estado, para que este as desenvolva no de modo especulativo, o maior nmero
possvel de atividades econmicas (em sentido amplo). a partir desse confronto do estado em que tal
confronto se encontrar, em determinado momento histrico que se ampliaro ou reduziro, correspectivamente,
os mbitos das atividades econmicas em sentido estrito e dos servios pblicos. GRAU, op. cit., p. 108.

27
cujo controle acionrio pertencia Coroa portuguesa. No entanto, resgatar um passado
demasiadamente longnquo em nada acrescenta s explicaes do fenmeno da estatizao
das atividades produtivas no sculo XX. Ou seja, as razes de adoo das empresas estatais na
dcada de 1940 no coincidem com as causas da criao em perodos precedentes. Essas
mais recentes decorreram do recrudescimento da interveno do Estado na atividade
econmica, sobretudo nos setores produtivos de bens e servios, com a finalidade de suprir a
deficincia da iniciativa privada nos setores indispensveis para o processo de
industrializao nacional.

Muito embora as empresas estatais tenham adquirido extraordinrio desdobramento no

arranjo institucional brasileiro a partir da dcada de 1940 e 1950, circunstncias conjunturais
e estruturais provocaram o enfraquecimento da correlao de foras desse perodo e o
fortalecimento de outros grupos de interesses. Uma nova coalizo, ento, emergiu e alterou o
arranjo institucional, afetando as empresa estatais o suficiente para interferir nas prticas e
condutas dessa modalidade de interveno direta.

Essa dinmica do arranjo institucional, provocada pelo movimento contnuo e linear

das correlaes de foras que ora se fazem, ora se desfazem permite a diviso da recente
evoluo histrica brasileira em diferentes fases. Seriam perodos temporais em que
mudanas no arranjo jurdico se cristalizam, interferindo na relao do Estado e mercado e,
consequentemente, na atuao das empresas estatais. Esse, pois, ser o objetivo da segunda
parte deste captulo: identificar as diferentes fases do arranjo institucional brasileiro sob o
enfoque institucional que envolve as empresas estatais que atuaram na atividade econmica
em sentido estrito.

2.1. O Estado desenvolvimentista de Vargas a JK: as empresas estatais na execuo das

polticas pblicas

Desde a Revoluo de 1930, o desejo de novas formas de organizao poltica e

econmica se exacerbara. O declive do modelo do Estado liberal na conjuntura internacional
influenciou a formao de uma nova correlao de foras formada pela burguesia industrial,

28
trabalhadores e a burocracia pblica, que ficou conhecida como aliana nacional-
desenvolvimentista31. Essa iniciou um amplo esforo de elaborao legislativa para modificar
o arranjo institucional ento vigente. Novos cdigos foram aprovados tratando sobre o
regime de guas, minas e energia que se afastaram claramente das disposies privatistas e
deram ao Estado poderes mais amplos, capazes de transformar algumas relaes de direito
privado em relaes de direito pblico.

A Constituio Federal de 1934 representou o pioneiro molde constitucional dessa

nova organizao econmica de comando, instituindo que a ordem econmica deve ser
organizada conforme os princpios da justia e as necessidades da vida social (art. 115) e que
a Unio pode monopolizar indstria e atividade econmica, desde que por motivo de
interesse pblico (art. 116).

Com a instalao do Estado Novo (1937-1945) pelo presidente Getlio Vargas, outra
constituio foi promulgada, mantendo as inovaes j inseridas na ordem econmica e
adicionando consideraes relevantes. A Constituio Federal de 1937 acrescentou ao texto
normativo a expresso interveno, estabelecendo as suas condies e modos. Primeiramente,
prescreve que a interveno do Estado no domnio econmico s se legitima para suprir as
deficincias da iniciativa individual e coordenar os fatores da produo. No mesmo artigo,
complementa que a interveno no domnio econmico poderia ser mediata e imediata,
revestindo a forma do controle, do estimulo ou da gesto direta (art. 135).

Concomitante s reformas constitucionais da dcada de 1930, sobretudo durante o

Estado Novo, as linhas gerais de uma poltica industrializante foram definidas32. A chamada
estratgia nacional-desenvolvimentista comeou a adquirir mais forma e face, passando o
Estado a planejar os requerimentos, os projetos e as prioridades necessrias para fomentar a

31
Para Luiz Carlos Bresser-Pereira, a correlao de foras era formada pela burguesia industrial, os
trabalhadores, os burocratas e segmentos da velha oligarquia (especificamente os que estavam no negcio de
substituio de importao como os criadores de gado do Rio Grande do Sul). Acrescenta, ainda, que essa
coalizo lutou contra o imperialismo e a oligarquia agroexportadora. It argued that, under the aegis for Getlio
Vargas, a national-populist political coalition had been formed that brought together the industrial bourgeoisie,
the workers, the public bureaucracy and segments of the old oligarchy (the one that was in the business of import
substitution, such as beef ranchers in Rio Grande de Sul) to fight against imperialism and the agro-exporting
oligarchy principally the coffee planters. BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. From the National-
Bourgeoisie to the Dependency Interpretation of Latin America. Latin American Perspective 2011, 38:40, p.
46-47.
32
COUTINHO; REICHSTUL, op. cit.

29
industrializao nacional33. Nesse contexto, autarquias se proliferam extraordinariamente com
finalidades variadas, entre elas, a de atuar diretamente em atividades econmicas de produo
e servio34.

Entretanto, as entidades autrquicas logo se revelaram inadequadas para essa funo,

cedendo espao para a constituio de empresas estatais, primeiramente na forma de
sociedade de economia mista e posteriormente como empresa pblica35. Assim, no incio dos
anos 1940, as empresas estatais se inseriram no arranjo institucional brasileiro como
instrumento jurdico de interveno do Estado vinculadas Presidncia da Repblica para
executar diretamente as atividades produtivas, principalmente da pesada indstria de base.

Em 9 de abril de 1941, o decreto-lei no 3.002 criou a Companhia Siderrgica Nacional

CSN como uma sociedade de economia mista, sendo a primeira empresa estatal de inmeras
outras constitudas durante o Estado Novo. Depois dela, fundou-se a Companhia Vale do Rio
Doce, em 1942; a Fbrica Nacional de Motores e a Companhia Nacional de lcalis, em 1943;
a Acesita, em 1944; e, finalmente, a Chesf, em 1945.

Com a queda do Estado Novo no final de 1945, o movimento de redemocratizao,

embora mais inerte atuao do Estado na industrializao nacional, no criou bice aos
projetos das empresas estatais constitudas durante o Estado Novo36. Inclusive, na
Constituio Federal de 1946, foram reiterados os dispositivos normativos sobre a interveno
estatal no domnio econmico e a possibilidade da Unio monopolizar determinada indstria
ou atividade (art. 146)37. Essa persistncia da norma constitucional importou para o Estado

33
Para Mario Gomes Schapiro, foram realizadas diversas anlises e proposies de polticas voltadas a garantir
uma coordenao pblica das atividades produtivas e, assim, favorecer uma transio do modelo de
desenvolvimento. Foi esse o caso da reforma administrativa realizada, em 1937, pelo governo Vargas, que
culminou na criao de um corpo burocrtico profissional, no mbito do DASP, da misso Cooke, de 1942, do
Relatrio Simonsen, de 1944, e do Plano Salte, de 1948, dedicados a realizar diagnstico, apresentar propostas e
estabelecer medidas condizentes com o desafio da industrializao. SCHAPIRO, op. cit., p. 97.
34
Alberto Venncio Filho descreve as variadas atividades exercidas pelas entidades autrquicas a partir da
dcada de 1930. Entre elas, o autor cita as autarquias industriais destinadas aos servios industriais mantidos
pelo Estado, tais como o Lide Brasileiro, Administrao de Portos do Rio de Janeiro, o Servio de Navegao
do Amazonas e a Administrao do Porto do Par. Essas seriam atividades econmicas no sentido estrito.
VENNCIO FILHO, op. cit., p. 411-412.
35
Ibid., p. 387-388.
36
COUTINHO; REICHSTUL, loc.cit.
37
Alberto Venncio Filho ressalta que, na promulgao da Constituio Federal de 1946, surgiu um debate
jurdico sobre a interpretao do art. 146. A dvida pairava especificamente sobre a redao da norma: A Unio
poder, mediante lei especial, intervir no domnio econmico e monopolizar determinada indstria ou atividade.
Alguns defendiam que a interveno s era permitida em setores monopolizados, enquanto outros interpretavam

30
retornar a sua funo de demiurgo da industrializao com a volta de Getlio Vargas
Presidncia pelo voto popular, em 1950.

Primeiramente, em 1953, criou-se a Petrobras Petrleo Brasileiro S.A., empresa

estatal destinada a atuar nas atividades monopolizadas da indstria de petrleo. Em seguida, a
partir do ano de 1954, os investimentos efetuados pela Petrobras e pelas empresas estatais
precedentes comearam a se avolumar, sobretudo as empresas que integravam o Setor
Produtivo Estatal SPE38, chegando a uma extraordinria expanso entre 1956 e 1961 em
razo da execuo do Plano de Metas.

Promulgado no primeiro ano do governo Juscelino Kubitschek, o Plano de Metas foi o

pioneiro instrumento jurdico que coordenou a atuao pblica para o cumprimento de
objetivos previamente estabelecidos. Para isso, quatro setores prioritrios foram selecionados
energia, transporte, alimentao e indstria de base e trinta metas especficas foram
firmadas e para serem cumpridas deveriam envolver articuladamente os agentes pblicos e
privados, incluindo as empresas estatais39.

Para o cumprimento das metas vinculadas s empresas estatais, o prprio Plano de

Metas previu as transferncias direta ou indiretamente de vultosos montantes de recursos
financeiros pblicos. Esses vieram tanto do oramento pblico federal, inclusive de fundos
vinculados; do oramento pblico estadual, incluindo de fundos especiais; e do financiamento
de entidades pblicas como o Banco do Brasil e o recm-criado BNDE Banco Nacional de

de forma mais ampla, que o Estado poderia intervir na economia, como tambm monopolizar. Citando San
Tiago Dantas, Alberto Venncio Filho esclarece que a interpretao restritiva no tem guarida na melhor
doutrina. VENNCIO FILHO, op. cit., p. 55-56.
38
O setor produtivo estatal formado pelas empresas estatais que se caracterizam por investir na base produtiva
pesada do sistema industrial, citando-se como exemplo a indstria siderrgica, de hidroeletricidade e petrolfera.
CONTRERAS, op. cit.
39
As trinta metas envolviam os setores de energia eltrica, energia nuclear, carvo mineral, produo e refinao
de petrleo, ferrovias (reaparelhamento), ferrovias (construo), rodovias (pavimentao e construo), portos e
drenagem, marinha mercante, transporte aerovirio, produo de trigo, armazns e silos, armazns e frigorficos,
matadouros industriais, mecanizao da agricultura, fertilizantes, siderurgia, alumnio, metais no ferrosos,
cimento, lcalis, papel e celulose, borracha, exportao de minrio de ferro, indstria automobilstica, construo
naval, indstria de material eltrico pesado e de mecnica pesada e formao de pessoal tcnico. Veja os
dispositivos do Plano de Metas em PRESIDNCIA DA REPBLICA. Programa de metas do Presidente
Juscelino Kubitschek: estado do Plano de Desenvolvimento Econmico, em 30 de junho de 1958. Rio de
Janeiro: A Presidncia, 1958, p. 17-19.

31
Desenvolvimento Econmico40, ento autarquia federal que exercia a funo de agente
financeiro41.

Com o suporte de recursos e financiamentos pblicos para a garantia dos

investimentos, as empresas estatais assumiram a importante funo de viabilizar as polticas
pblicas inscritas no Plano de Metas. Pode-se afirmar, ento, que de 1941 a 1961 as empresas
estatais foram inseridas ao arranjo institucional brasileiro como instrumentos de interveno
direta na economia, principalmente na produo de bens e servios, possuindo como objetivo
nico e exclusivo o cumprimento de polticas pblicas juridicamente delimitadas pelo
planejamento econmico.

Em razo da elevada dependncia dos investimentos pblicos e privados s

receitas pblicas do Estado, a estrutura tributria relativamente estreita e rgida tornou-se
insuficiente para cobrir o volume de gastos, obrigando o governo a fazer a emisso primria
de material circulante. Alm do aumento da dvida pblica, terminando o quinqunio do
Plano de Metas, uma forte desacelerao de investimentos conjugada com uma crescente
inflao comprometeu o poder de compra real da receita governamental42. Diante do cenrio
econmico negativo que se consolidou durante os anos 1962 e 1963, uma nova correlao de
foras substituiu a enfraquecida coalizo nacional-desenvolvimentista, implementando
reformas institucionais que afetaram sobremodo as empresas estatais.

2.2. O Estado desenvolvimentista durante o regime militar: a dualidade entre a

concretizao de polticas pblicas e a busca da rentabilidade financeira

Encerrado o Plano de Metas, a estagnao econmica e a inflao desenfreada

subsequentes justificaram incisivas reformas institucionais dedicadas a reestruturar o modus
operandi do sistema de poltica econmica governamental. Nos primeiros anos do governo
Castello Branco (1964-1967), logo aps o golpe militar, o sistema tributrio foi reformado

40
PRESIDNCIA DA REPBLICA, op. cit., p. 10.
41
Entre 1957 e 1963, o BNDE concentrou as suas operaes financeiras principalmente nos setores de energia
eltrica e siderrgica, ambas representadas por empresas estatais atuantes na indstria de base. Mario Gomes
Schapiro demonstra que, nesse perodo, 48,6% do total das operaes do banco eram destinadas ao setor
siderrgico, e 33,4% ao setor energtico. SCHAPIRO, op. cit., p. 101.

32
para recompor a disponibilidade financeira do Estado43. Houve, assim, uma sensvel elevao
da carga tributria incidente sobre o valor agregado, assegurando a vinculao da receita
fiscal do Estado com a flexibilidade dos preos de mercado. Alm disso, o Banco Central foi
constitudo (Lei no 4.595/1964) para substituir o antigo Sumoc, rgo responsvel pela
elaborao de polticas monetrias, e para regular o sistema financeiro que haveria de
expandir com a institucionalizao do mercado de capitais e dos bancos de investimento (Lei
no 4728/1965)44.

No mesmo ano, as reformas institucionais que visavam reestruturar a poltica

econmica tambm marcaram profundamente as empresas estatais. Essas, que cresceram na
dcada de 1950 custa de volumosos deficit operacionais, eram indicadas como as causas
primrias da inflao no incio da dcada de 1960, posto que a manuteno de suas operaes
exigia subsdios e transferncias extraoramentrias. O plano para as empresas estatais era,
ento, implantar a idia de eficincia operacional sua gesto, de modo a assemelhar-se s
empresas privadas. Para isso, durante o regime militar, mudanas institucionais alcanaram a
organizao administrativa do Estado.

A primeira mudana foi a implementao da autonomia financeira nas empresas

estatais. O Ministrio do Planejamento, ento administrado por Roberto Campos e Otavio
Bulhes, incorporou a poltica da verdade dos preos como uma prioridade de governo45.
Essa se tratava do apoio s reformas institucionais que garantiram a precificao das tarifas e
produtos pelos rgos da administrao direta de forma compatvel com os custos
operacionais e as necessidades de investimentos das empresas estatais. Com isso, o intuito era
assegurar a vitalidade financeira delas, tornando-as mais independentes da transferncia de
recursos financeiros pblicos46.

42
Sobre as causas da desacelerao econmica e do aumento da inflao nos anos de 1962 a 1967, veja
COUTINHO; REICHSTUL, op. cit., p. 68-69.
43
TAVARES, op. cit., p. 218-219; COUTINHO; REICHSTUL, op. cit., p. 69-70.
44
SCHAPIRO, op. cit., p. 103-104.
45
Alm do apoio s reformas institucionais, o Ministrio do Planejamento ainda adotou medidas de gesto com a
inteno de sanear os elevados custos operacionais das empresas estatais, tais como: a eliminao do
empreguismo nas folhas de pagamento, a racionalizao dos estoques e a reconstituio do capital de giro.
COUTINHO; REICHSTUL, op. cit., p. 71-72.
46
Ressalta-se que a poltica da verdade dos preos diferente de uma poltica de liberalizao dos preos. Na
primeira, o Estado continua estabelecendo os valores a serem cobrados por servios ou produtos, entretanto, esse
valor deve respeitar o custo operacional e a necessidade de investimentos da empresa. Por sua vez, na poltica de

33
 A segunda mudana foi a implementao da descentralizao de competncias que
resultou na autonomia de gesto das empresas estatais. Nos dispositivos do decreto-lei no 200,
de 25 de dezembro de 196747, as empresas estatais foram classificadas como entidades da
administrao indireta e, em vez de permanecerem vinculadas Presidncia da Repblica,
foram transferidas para a esfera de competncia dos Ministrios (art. 4o, 1). Diante dessa
deciso de descentralizao, os mecanismos de controle, tais como, coordenao e superviso
setorial, foram formalmente deslocados aos ministrios (art. 8o, 2, e art. 19,
respectivamente). Alm da descentralizao, optou-se por estabelecer, taxativamente, que as
empresas pblicas e as sociedades de economia mista funcionariam em condies idnticas s
empresas do setor privado (art. 27, pargrafo nico)48.

Tal reforma institucional do decreto-lei no 200/1967, prescrevendo sobre a

descentralizao da administrao pblica e a imposio de uma gesto privada s empresas
estatais, ensejou, implicitamente, na concesso de uma autonomia de gesto para as
sociedades de economia mista e as empresas pblicas. Ou seja, o vnculo das empresas
estatais aos ministrios restringiu-se a um controle de resultados, inexistindo qualquer relao
de subordinao quanto aos atos de gesto49. Como o nvel de tecnicidade das atividades
econmicas, principalmente do setor produtivo estatal, eram elevados, faltou aos ministrios a
expertise necessria para exercer uma funo fiscalizadora.

liberalizao dos preos, o preo do produto comercializado definido nica e exclusivamente pelas regras da
oferta e demanda do mercado.
47
Sobre a aliana de foras antecedentes reforma administrativa de 1967 e os princpios insculpidos no arranjo
legal, veja SALINAS, Natasha Schmitt Caccia. Reforma Administrativa de 1967: a reconciliao do legal
com o real. In: MOTTA, Carlos Guilherme e SALINA, Natasha Schmitt Caccia. Os Juristas na Formao do
Estado-Nao Brasileiro: 1930-dias atuais, So Paulo: Saraiva, 2010, p. 453-482.
48
Gilberto Bercovici, retratando as alteraes das empresas estatais decorrentes do decreto-lei no 200/1967,
acrescenta a informao de que o marechal Castello Branco, ento presidente da Repblica, j havia manifestado
o interesse em ver as empresas estatais operando como empresas privadas: As empresas estatais, para os
formuladores do decreto-lei no 200/1967, deveriam ter condies de funcionamento e de operaes idnticas s
do setor privado [...] Essa concepo havia sido defendida, inclusive, pelo prprio marechal Castello Branco, que
afirmou em sua mensagem ao Congresso Nacional, de 1965, que desejava, com a reforma administrativa, obter
que o setor pblico possa operar com a eficincia da empresa privada. BERCOVICI, Gilberto. O Direito
Constitucional Passa, O Direito Administrativo Fica: a persistncia da estrutura administrativa de 1967.
In: TELES, Edson; SAFATLE, Vladmir (org.). O que resta da ditadura: a exceo brasileira. So Paulo:
Boitempo, 2010a, p. 83.
49
Sobre a teoria dos recursos de poder em um processo decisrio, veja BENSON, J. Keneth. The
interorganizational network as a political economy. Administrative Science Quartely, n 29, 1975;
CONTRERAS, op. cit., p. 45-46.

34
 Nesse sentido, as empresas estatais que conseguiram atingir uma relativa autonomia
financeira concedida pela poltica de realismo tarifrio e autonomia de gesto
decorrente da reforma da administrao passaram a concentrar os dois recursos de poder
necessrios em um processo decisrio: dinheiro e liberdade para aloc-lo50. Com isso, sem um
controle centralizado de rgo da administrao direta, o resultado foi a fragmentao da
estrutura administrativa do Estado51. Cada empresa estatal adquiriu autossuficincia para
elaborar seus prprios planos estratgicos de crescimento, os quais desembocaram na escolha
de investimentos mais rentveis para sustentar fortalecimento da organizao empresarial.

Entretanto, vlido salientar que, paralelo a essa insero de objetivos

microeconmicos na esfera institucional das empresas estatais, os governos militares no
abriram mo de manter o planejamento da economia sobre os olhos vidos do Estado.
Semelhante ao perodo entre o governo Vargas e Juscelino Kubitschek, os governos militares
mantiveram os planejamentos econmicos como instrumentos jurdicos para conduzir o
desenvolvimento52. Todavia, esse desenvolvimento no era mais trilhado pela aliana
nacional-desenvolvimentista. O golpe militar de 1964 resultou em uma nova correlao de
foras formada entre os tecnocratas do Estado, os empresrios da indstria e as
multinacionais53.

Por essa razo, o Estado deixou de fomentar um desenvolvimento baseado na

organizao capitalista nacionalista e passou a estimular um capitalismo associado, no qual
ocorreu a associao do ente estatal com a iniciativa privada. Com isso, o Estado voltou-se

50
Sobre o vnculo das empresas estatais com o Ministrio, veja BERCOVICI, 2010a, loc. cit.
51
Embora sejam frequentes as descries do decreto-lei no 200/1967 como um arranjo institucional que priorizou
a modernizao da mquina estatal e implantou recursos para a agilizao do processo operacional pblico, essa
reforma no foi imune aos crticos. Para eles, a reforma na administrao pblica resultou, a longo prazo, na
perda da centralidade decisria do Estado e na balcanizao, feudalizao ou fragmentao da estrutura
administrativa estatal. Nesse sentido, Gilberto Bercovici prescreve que o decreto-lei no 200/1967 propiciou uma
espcie de feudalizao, do Estado: as vrias partes que o integram passaram a ter existncia prpria e
autnoma, com interesses, inclusive, conflitantes entre si. Esse processo teria sido acelerado com a introduo da
lgica empresarial como prtica administrativa, que estaria em constante choque e contradio com os interesses
coletivos. BERCOVICI, Gilberto. Petrleo, Recursos Minerais e a Apropriao de Excedente: a soberania
econmica na Constituio de 1988. So Paulo: Tese apresentada no concurso de Professor Titular do
Departamento de Direito Econmico, Financeiro e Tributrio, 2010b, p. 165.
52
Para Jos Reinaldo de Lima Lopes, a leva de reformas promovidas pelo governo militar estabelece que o
modelo institucional de inspirao das reformas claramente negocial e norte-americano, compatvel com a
ideia de um Estado liberal para garantir a propriedade privada, mas suficientemente forte para determinar um
interesse nacional. LOPES, Jos Reinaldo de Lima. Apresentao. In: BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito
Administrativo e Polticas Pblicas. So Paulo: Saraiva, 2002, p. XIII.
53
Sobre a coalizo de foras durante o perodo militar, veja BRESSER-PEREIRA, op. cit., p. 19-20.

35
para as empresas privadas, assumindo a funo de fortalecer o capital privado nacional
haste fraca do trip e de unir-se ao capital multinacional, tendo formado, assim, uma trplice
aliana54. Nessa nova conjuntura desenvolvimentista, outras reformas institucionais que
repercutiram precipuamente nas empresas estatais foram aprovadas.

A primeira mudana foi no texto constitucional. Ambas as Constituies Federais,

1967 e 1969, asseguraram s empresas privadas a competncia para organizar e explorar as
atividades econmicas com o apoio e o estmulo do Estado (art. 163, caput).
Complementariamente, no mesmo artigo, previu-se que a interveno direta do Estado na
atividade econmica se limitaria a um carter suplementar da iniciativa privada (art. 163,
1). Ou seja, as empresas estatais poderiam atuar na atividade econmica apenas para auxiliar
ou complementar a atuao dos agentes privados, excetuando os monoplios legais e os
monoplios naturais (art. 157, 8). Ademais, ocorrendo essa circunstncia, as empresas
pblicas, as autarquias e as sociedades de economia mista obedeceriam as normas aplicveis
s empresas privadas, inclusive quanto ao direito do trabalho, as obrigaes jurdicas (art.
163, 2) e o regime tributrio (art. 163, 2).

Nesse sentido, observa-se que o Estado ditatorial garantiu aos agentes privados a
titularidade na produo de bens e servios ao mercado e, alm disso, imps ao ente pblico a
funo de apoi-los para o exerccio dessa funo. Em consequncia a essa escolha
institucional, as empresas estatais que atuavam em regime de livre concorrncia com a
iniciativa privada no puderam mais se beneficiar de um regime jurdico menos custoso ou
promover uma gesto que prejudicasse a organizao de mercado.

Alm da disposio constitucional, subsequentes planejamentos econmicos foram

promulgados. Em 1964, foi editado o PAEG Programa de Ao Econmica do Governo ,
que vigorou entre os anos de 1964 a 1966. No governo seguinte, o ministro do Planejamento
Helio Brando apresentou o PED Plano Estratgico de Desenvolvimento para os anos de
1968 a 1970. Na sequncia, trs Planos Nacionais de Desenvolvimento PNDs foram

54
O termo trplice aliana foi primeiro utilizado por Peter Evans, em trabalho dedicado a analisar como ocorreu
a associao do capital multinacional com o capital nacional e o Estado no Brasil. EVANS, Peter. A Trplice
Aliana: as multinacionais, as estatais e o capital nacional no desenvolvimento dependente brasileiro. Rio
de Janeiro: Zahar, 1980. Como tambm, merece destaque o j citado trabalho de Fernando Henrique Cardoso.
CARDOSO, Fernando Henrique. As tradies do Desenvolvimento-Associado. Estudos CEBRAP n 08, 1974,
p. 41-75.

36
moldados: o I Plano Nacional de desenvolvimento, de 1972-1974; o II Plano Nacional de
Desenvolvimento, de 1975-1979; e o III Plano Nacional de Desenvolvimento, de 1980-
198555. Em diversas passagens dos planejamentos econmicos, empresas estatais so citadas
como instrumentos jurdicos para a concretizao de polticas pblicas.

Em sntese s mudanas jurdicas implantadas pela correlao de foras do regime

militar, pode-se afirmar que as empresas estatais foram inseridas a um arranjo institucional
que lhes proporcionou uma funo dual: ao mesmo tempo em que era exigida uma atuao
semelhante s empresas privadas, mormente na busca de uma autossuficincia financeira, era
atribudo, tambm, o papel de concretizar polticas pblicas gerais e setoriais do Estado56.
Essas alteraes institucionais permitiram a acomodao da empresa estatal em um contexto
onde a prioridade do Estado era apoiar a acumulao do capital privado na rbita privada.

Apesar da consolidao do arranjo institucional do regime militar nas dcadas de 60 e

1970, a estratgia do desenvolvimento dependente-associado comeou a mostrar-se
enfraquecida no incio da dcada de 1980. Em decorrncia do sbito recrudescimento dos
preos do barril de petrleo as crises do petrleo e a conjuntura econmica recessiva das
economias capitalistas avanadas, ocorreu uma reduo brusca no nvel de exportao do
Brasil. A baixa exportao mais a dependncia na importao de petrleo resultou em um
fugaz desequilbrio na balana comercial, j patente em 197657.

55
Alm desses cinco planejamentos econmicos, existiu uma tentativa frustrada de implantar um plano de longo
prazo, que abrangeria os anos de 1967 a 1976: o Plano Decenal de Desenvolvimento Econmico e Social. No
entanto, o Plano foi abortado em razo de ter um perodo de abrangncia superior a um mandato governamental.
56
Sobre o carter dual das empresas estatais, Srgio Henrique Abranches diz: Uma questo recorrente nos
debates em torno do papel da empresa estatal em economias de mercado refere-se a ambiguidade inerente sua
ao, que caracteriza em comportamento oscilante entre sua face estatal que a leva a realizar objetivos polticos
e de natureza macroeconmica e sua face empresarial que privilegia interesses particulares, que se poderia
considerar microeconmicos. Por certo, esta ambigidade fonte, por vezes, de importantes contradies entre
interesses mais gerais, vinculados ao papel do Estado em apoio acumulao de capital na rbita privada, e os
interesses particulares das empresas do Estado, muitas vezes obrigadas a apresentar resultados avaliados com
base em critrios de eficincia e rentabilidade prprios empresa privada. ABRANCHES, 1980, p. 10.
57
De 1974 a 1976, a balana comercial brasileira j acumulava um deficit de 10,5 bilhes dlares. Para Paulo
Davidoff Cruz, este resultado reflete, em primeira instncia, as condies adversas, observadas no comrcio
internacional, dada inflexo verificada nas taxas de crescimento das economias capitalistas avanadas e
quadruplicao do preo do petrleo ocorrida em fins de 1973. Nos anos de 1974 e 1975, h uma clara
deteriorao dos termos de intercmbio e uma queda no ritmo de crescimento do volume exportado da economia
brasileira, ambos decorrentes da conjuntura recessiva vivida pela economia industrializada. CRUZ, Paulo
Davidoff. Notas sobre o Endividamento Externo Brasileiro nos Anos Setenta. In: BELLUZO, Luiz Gonzaga;
COUTINHO, Renata. Desenvolvimento Capitalista no Brasil n 2: ensaios sobre a crise, So Paulo: Brasiliense,
1983, p. 65-66.

37
 Agravando ainda mais as circunstncias macroeconmicas no favorveis, no incio
dos anos 1980, o Federal Reserve aumentou a taxa de juros, prejudicando fundamentalmente
os pases em desenvolvimento que sustentaram seu processo de crescimento no
endividamento externo, entre estes, o Brasil. A subida exponencial da dvida externa
acompanhada por uma desenfreada conjuntura de inflao justificaram, na experincia
brasileira, a criao da SEST Secretaria de Controle das Empresas Estatais, vinculada
Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblica, a SEST foi constituda com o intuito
de submeter as empresas estatais a uma instncia de controle unificado. A restrio aos
investimentos das empresas estatais, que ento se sucedeu, causou uma desacelerao das
taxas de crescimento econmico e, consequentemente, um salto rumo recesso. Somadas s
limitaes de expanso, as tarifas cobradas pelas empresas estatais serviram como
instrumento anti-inflacionrio ou como meio para a aplicao de polticas distributivas, ambas
as finalidades frequentemente desassociadas a qualquer racionalidade financeira.

A crise fiscal do Estado, que apenas se agravou nos anos 1980, provocou um contexto
poltico e econmico desfavorvel ao prprio regime militar. A inrcia da inflao e da
depresso econmica culminou no enfraquecimento da ditadura e da correlao de foras at
ento dominantes. Em 8 de maio de 1985, o Congresso Nacional aprovou as eleies diretas
para Presidncia da Repblica, pondo um fim aos 21 anos de ditadura.

Juntamente com a derrocada do regime autoritrio, a crise fiscal tambm ensejou no

declive do Estado desenvolvimentista e no fortalecimento da concepo neoutilitarista58 sobre
a relao Estado e mercado. Foi essa a base filosfica que sustentou a posio ideolgica
dominante da dcada de 1990.

58
Muito embora seja comum a utilizao do termo neoliberal para identificar um conjunto de pensamentos e
teorias que embasaram a correlao de foras das dcadas de 1980 e 1990, esta dissertao opta por denomin-la
de neoutilitarista por uma razo metodolgica. A base filosfica dessas teorias, chamadas de neoclssicas,
decorre de um vis utilitarista para analisar as relaes econmicas, que completamente diferente da base
filosfica da teoria econmica clssica, a qual embasou o pensamento liberal do sculo XVIII e XIX. Sobre a
economia neoclssica, veja NUNES, 2007; MILL, John Stuart. Da definio de Economia Poltica e do
Mtodo de Investigao Prpria a ela. So Paulo: Abril Cultura, 1979, p. 291-315; BRESSER-PEREIRA,
Luiz Carlos. Economia Formal e Economia Poltica. Disponvel em <
http://www.bresserpereira.org.br/papers/1970/90-EconomiaFormal_EconomiaPolitica.pdf>. Acessado em 5 de
fevereiro de 2011, p. 11.

38
2.3. O neoutilitarismo dos anos 1990: a ineficincia das empresas estatais para a produo
de bens e servios ao mercado

Embora o processo de redemocratizao tenha promulgado uma Constituio que

reiterou os dispositivos intervencionistas, sinalizando a continuidade do Estado
desenvolvimentista, tal modelo no persistiu aos primeiros anos da dcada de 1990. Nesse
perodo, a posio ideolgica neoutilitarista59 tornou-se maciamente dominante na maioria
dos pases desenvolvidos e em desenvolvimento, inclusive no Brasil.

Para os neoutilitaristas, havia dois pressupostos bsicos: (i) a racionalidade humana; e

(ii) a ineficincia do Estado.

Primeiramente, o neoutilitarismo caracteriza-se por resgatar da economia neoclssica

do sculo XIX a concepo sobre a racionalidade humana, em que o homo economicus um
ser naturalmente racional porque, atuando em condies de livre mercado, tende a alocar
recursos de acordo com o nvel de escassez de um determinado bem econmico. Quanto
maior a escassez de um produto ou servio em relao demanda, maior ser o seu grau de
utilidade e, por sua vez, maiores sero os incentivos para os agentes econmicos explor-lo60.
Em razo dessa racionalidade, a conduta do homem gera a maximizao da utilidade das
relaes de troca, extraindo, com isso, um resultado timo para ambas as partes envolvidas na
relao61. Nesse sentido, a maximizao da utilidade torna-se um fim em si mesmo, sendo a

59
O termo neoutilitarista usado por Peter Evans para identificar os tericos que nas dcadas de 1970 e 1980
utilizaram os pressupostos neoclssicos para explicar a economia poltica, ou seja, as relaes macroeconmicas
entre o Estado e o mercado. EVANS, Peter. Embedded Autonomy: States and Industrial Transformation.
Princeton: Princeton University, 1995, 1995, p. 25-26.
60
Lionel Robins, com base no raciocnio marginal, desenvolveu a lei da escassez e da conduta econmica. Para
ele, a abundncia ou a escassez de um determinado bem econmico o que altera o seu grau de utilidade,
entendendo como bens econmicos aqueles que existem em quantidade limitada relativamente s necessidades
por eles satisfeitas. NUNES, 2007.
61
Tendo em vista que este trabalho se prope a fazer um estudo de caso no setor petrolfero brasileiro, nada
melhor que o prprio setor para explicar a concepo dada ao termo maximizao da utilidade. O petrleo um
bem econmico, pois a ele se atribui um preo; como tambm um bem escasso, porque a oferta limitada
quando comparada com a demanda. Nos ltimos 50 anos, a histria presenciou um aumento substancial nos
preos do barril de petrleo (de 2,20 dlares, em 1973, para, aproximadamente, 100,00 dlares, em junho de
2011). Em um livre mercado sem a existncia de cartis o valor do petrleo corresponde ao preo ofertado
pelo consumidor para a compra de um barril. Quanto menor for a oferta e maior for a demanda pelo petrleo,
maior ser o seu grau de utilidade. Por sua vez, quanto maior for o seu grau de utilidade, o homo economicus
ter mais incentivo para explorar e produzir reservas de petrleo para diminuir a escassez. Ocorrendo isso,
haver a maximizao da utilidade, ou seja, ambas as partes sairo satisfeitas da relao de troca: o consumidor
tem acesso ao bem escasso e o produtor aumenta seu ganho. Ademais, vlido acrescentar explicao uma
situao hipottica. Suponha que, nos prximos anos, se criem automveis movidos gua. Isso gerar a

39
utilidade entendida tambm como satisfao, prazer, bem-estar psicolgico e, sobretudo,
eficincia.

Segundo, partindo do pressuposto de que os agentes de mercado so eficientes para

alocar recursos, os neoutilitaristas defendem que o Estado ineficiente62. Isto , o Estado tem
o poder de intervir nas relaes econmicas e alterar as condies naturais do livre mercado.
Todavia, esse mesmo Estado representado por agentes polticos vinculados aos partidos que
possuem custos de operao, custos para manter a organizao e, principalmente, custos para
competir s eleies. Sob esse aspecto, os grupos de interesses que procuram se beneficiar
com os atos de interveno chamados de rent seeking podem capturar os agentes polticos
desde que arquem com dois elementos essenciais para os partidos: votos e recursos
financeiros. Assim, os grupos de interesses podem capturar o Estado mediante o custeio de
partidos polticos e, em troca, sero beneficiados por atos intervencionistas63. Apesar da
relao de troca entre grupos de interesses e partidos polticos culminar na utilidade marginal
para as partes envolvidas, os benefcios ficam muito aqum do prejuzo causado ao resto da
sociedade. Por essa razo, a interveno do Estado nas atividades econmicas ineficiente
por que no gera uma tima alocao de recursos.

Partindo destes dois pressupostos racionalidade humana e ineficincia do Estado ,

os neoutilitaristas associaram a causa da crise fiscal dos pases latino-americanos ao
gigantismo do Estado desenvolvimentista. Argumentavam que o modelo do Estado

diminuio da demanda pelo barril de petrleo, e, por sua vez, o valor que o consumidor estar disposto a pagar
por ele, diminuindo seu grau de utilidade. Todavia, isso no significa que no haver mais a maximizao da
utilidade. O que ocorre que o homem no ter mais tantos incentivos para lutar contra a escassez porque os
seus ganhos foram diminudos.
62
Um artigo que obteve relevante repercusso sobre o tema foi publicado por George Stigler, em 1971,
intitulado The theory of economic regulation. O autor explica a captura do Estado a partir do binmio
economtrico oferta e procura. Segundo Richard Posner, esse mtodo de anlise foi fundamental para tornar
revolucionrio o trabalho de Stigler, influenciando uma abrangente massa de economistas nos anos seguintes.
STIGLER, George. The Theory of Economic Regulation. The Bell Journal of Economics and Management
Science, V. 2, n 1, 1971, p. 12; POSNER, Richard. Teoria da Regulao Econmica. In: MATTOS, Paulo
(coord.). Regulao Econmica e Democracia: o debate norte-americano, So Paulo: 34, 2004, p. 49-80.
63
Stigler tambm menciona sobre os limites na concesso de benefcio. Para ele, os partidos polticos precisam
manter o controle de monoplio sobre a mquina governamental, j que o sistema poltico multipartidrio, e,
por esse motivo, no podem tornar-se excessivamente extorsivos. If a political party has in effect a monopoly
control over the government machine, one might expect that it could collect most of the benefits of the
regulation for itself. Political parties, however, are perhaps an ideal illustration of Demstezs theory of natural
monopoly. If one party becomes extortionate (or badly mistaken in its reading in effectives desiring) its possible
to elect another party, which will provide the governmental services at a price more closely proportioned to costs
of the party. STIGLER, op. cit., p. 12-13.

40
concentrador das decises, imperado nos pases perifricos, provocou um longo perodo de
alocao ineficiente de recursos. Logo, esse Estado mximo que interferia na economia de
forma mais intensa, quando comparado com o Estado regulador norte-americano e o Estado
interventor europeu, foi condenado como o responsvel pelo colapso financeiro e, at mesmo,
pela estagnao dos pases perifricos na etapa do subdesenvolvimento.

Nesse sentido, uma espcie de convergncia de opinies sobre a causa e as solues da

crise fiscal na Amrica Latina se deu, principalmente, entre os representantes do FMI e do
Banco Mundial. Tal consenso foi, ento, sintetizado e denominado de Washington Consensus,
termo que passou a ser associado s concepes econmicas, polticas e jurdicas propagadas
por essas instituies.

De acordo com o Consenso de Washington, duas eram as causas da crise: (i) o

excessivo crescimento do Estado traduzido em uma regulao que extrapolou os limites da
mera correo das falhas de mercado, como as aes protecionistas, as normas reguladoras e
um elevado nmero de empresas estatais ineficientes; e (ii) o populismo econmico, definido
pela incapacidade de controlar o deficit pblico e de manter sob o controle as demandas
salariais tanto do setor privado quanto de setor pblico64.

Sendo essas as causas, o Consenso de Washington ainda dispunha de uma estratgia

para o desenvolvimento dos pases pobres. Eram medidas econmicas e jurdicas de aplicao
universal nitidamente direcionadas a reduzir a atuao do Estado ao mnimo possvel e
liberalizar os mercados.

a) disciplina fiscal visando eliminar o deficit pblico; b) mudana das propriedades

em relao s despesas pblicas, eliminando subsdio e aumentando gastos com
sade e educao; c) reforma tributria, aumentando os impostos se isso for
inevitvel, mas a base tributria deveria ser ampla e as taxas marginais deveriam
ser moderadas; d) as taxas de juros deveriam ser determinadas pelo mercado e
positivas; e) a taxa de cmbio deveria ser tambm determinada pelo mercado,
garantindo-se ao mesmo tempo em que fosse competitiva; f) o comrcio deveria ser
liberalizado e orientado para o exterior (no se atribui prioridade liberalizao dos
fluxos de capital); g) os investimentos diretos no deveriam sofrer restries; h) as
empresas pblicas deveriam ser privatizadas; i) as atividades econmicas deveriam

64
BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. A Crise na America Latina: Consenso de Washington ou Crise
Fiscal? Pesquisa e Planejamento Econmico, 21(1), abril 1991, p. 6.

41
 ser desreguladas; j) o direito de propriedade deve ser tomado mais seguro. [grifos
meus]65

As ideias propositivas do Consenso de Washington foram amplamente difundidas

entre os pases da Amrica Latina atravs do ativismo do Banco Mundial e do FMI. A crise
fiscal, praticamente generalizada, carecia cada vez mais recursos externos, os quais eram
condicionados adoo de polticas estruturais baseadas no consenso66.

No Brasil, alm do Banco Mundial e do FMI, ressalta-se a fundamental participao

das elites brasileiras para o transplante da doutrina neoutilitarista ao territrio nacional. Elas
apoiaram as proposies constantes do Consenso de Washington, introduzindo no cenrio
interno o discurso sobre a ineficincia do Estado67.

Sendo o neoutilitarismo a posio ideolgica dominante, a coalizo

desenvolvimentista dependente j fragilizada se rompeu e uma nova correlao de foras
se consolidou. Essa, identificando a face estadista e concentradora do Estado
desenvolvimentista como o principal vilo da crise fiscal68, promoveu uma srie de reformas
institucionais intencionadas a diminuir o papel do Estado e a implementar uma organizao
econmica essencialmente de mercado. Para a consecuo dessa agenda de transformao, o
arranjo institucional do direito administrativo e econmico brasileiro foi sensivelmente
afetado, sobretudo as ferramentas jurdicas de interveno.

65
BRESSER-PEREIRA, loc. cit.
66
Joseph Stiglitz descreve como o FMI e o Banco Mundial, vinculados ao G-7, serviram como instrumentos de
difuso das polticas estruturais. Para fazer isso, sistematiza as funes dessas duas organizaes internacionais
desde suas Constituies at o Consenso de Washington. STIGLITZ, Joseph. A Globalizao e seus
Malefcios: a promessa no comprida de benefcios globais. So Paulo: Futura, 2003, p. 37-44.
67
O importante e paradoxal apoio das elites brasileiras s reformas neoutilitaristas ressaltado por Bercovici: O
apoio das elites brasileiras s polticas neoliberais do Consenso de Washington gera o paradoxo, segundo Jos
Luiz Fiori, de um discurso liberalizante proveniente dos grandes beneficirios da ineficincia estatal. Ao fazer
isto, confundem a reforma do Estado com a simples reduo do tamanho do setor pblico, destruindo o aparato
estatal e abandonando a perspectiva de internalizao dos centros de deciso econmica pela associao
subordinada ao mercado internacional. BERCOVICI, 2010b, p. 213-214.
68
O recorte entre o governo Jos Sarney e o governo Fernando Collor como o momento que se inicia uma nova
conjuntura poltico-jurdica ressaltado por Eli Diniz: O fim do governo Jos Sarney assistiu a configurao de
um consenso negativo em torno da rejeio do antigo formato estatista-concentrador. DINIZ, Eli. Crise,
Reforma do Estado e Governabilidade: Brasil 1985-1995. Rio de Janeiro: FGV, 1999.

42
 O primeiro fato que ocorreu com as reformas jurdicas foi as privatizaes69. Muito
embora tenham se iniciado nos governos Figueiredo e Jos Sarney, as privatizaes da dcada
de 1980 no tiveram motivao ideolgica ou presses externas. Elas apenas decorreram da
desestatizao de empresas privadas que haviam passado ao controle do Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social BNDES70 e algumas subsidirias de empresas
estatais. As privatizaes foram apenas assumidas efetivamente como uma poltica de
governo a partir do Programa Nacional de Desestatizao PND, aprovado durante o governo
Fernando Collor. Essas foram includas ao ordenamento como objetivos jurdicos por ntidas
razes ideolgicas que pregavam a diminuio da atuao do Estado como uma meta a ser
alcanada.

No PND, aprovado pela Lei n 8.031, de 12 de abril de 1990, o interesse em reordenar

a posio estratgica do Estado na economia, transferindo iniciativa privada atividades
indevidamente exploradas pelo setor pblico, foi transcrito no texto normativo (art. 1o, I).
Alm disso, a nova lei instituiu a Comisso de Diretoria para gerir o programa (art. 5o), cujos
membros seriam aprovados pelo Congresso Nacional e subordinados Presidncia da
Repblica. Isso concedeu ao executivo a prerrogativa de incluir ou excluir empresas estatais
do planejamento para privatizao, reduzindo sobremodo o custo poltico da operao. Sob
essa insgnia legal, ao final do governo Collor, foram totalizadas 16 privatizaes e uma
arrecadao de 3,9 bilhes de dlares. Mesmo depois do seu impeachment e da sucesso por
Itamar Franco, em 29 de dezembro de 1992, o PND continuou a surtir efeitos, contudo, com
menor voracidade privatizao de empresas estatais.

69
Para este trabalho, entende-se como privatizao a ao pblica de vender aes de propriedade do Estado em
empresas estatais empresas pblicas ou sociedades de economia mista com o intuito de eliminar por
completo o ente pblico da participao acionria da empresa ou torn-lo um mero acionista minoritrio. Essa
definio importante porque, no Programa Nacional de Desestatizao, tanto as empresas estatais quanto as
empresas privadas com participao minoritria do Estado foram alvos. Contudo, no se pode dizer que estas
ltimas foram privatizadas, no sentido da palavra aqui empregada, se o Estado sobre elas no exercia controle.
70
Sobre o aspecto no ideolgico das privatizaes nos governos Figueiredo e Sarney, veja os comentrios da
cientista poltica Maria Hermnia Tavares de Almeida: Sob o ltimo governo militar e a primeira administrao
democrtica, a privatizao restringiu-se venda de empresas privadas que haviam passado ao controle do
Banco Nacional de Desenvolvimento Social BNDES e de pouqussimas subsidirias de empresas pblicas.
Nada se assemelhava a um programa amplo de alienao de grandes empresas do Estado. A privatizao no era
uma poltica de governo, ainda que contasse com a adeso de alguns ministros e tcnicos do escalo
intermedirio, da administrao direta e do BNDES, preocupados em racionalizar o Estado desenvolvimentista
herdado dos militares. ALMEIDA, Maria Hermnia Tavares de. Negociando a Reforma: a privatizao de
empresas pblicas no Brasil. Revista de Cincias Sociais, V. 42, n 3, Rio de Janeiro, 1999.

43
 Concomitante s privatizaes, medidas concernentes liberalizao71 da economia
tambm ocuparam a agenda de reformas de 1990 a 1994, sobretudo reformas quanto
abertura do sistema financeiro nacional. Cita-se como exemplo a criao do Anexo VI, o qual
passou a disciplinar o investimento estrangeiro direto no incipiente mercado de capitais
brasileiro72.

Apesar da liberalizao e das privatizaes conduzidas nos governos Itamar Franco e

Fernando Collor, nenhuma delas comparvel ao impacto das reformas estruturais
promovidas no governo Fernando Henrique Cardoso. Elas cristalizaram um abrangente
arranjo institucional que atendia aos interesses dos neoutilitaristas no Brasil. Sobre o papel do
Estado, uma extensa reforma foi implementada, principalmente quanto houve a interveno
do Estado na atividade econmica a qual inclui a atividade econmica em sentido estrito e
os servios pblicos73. Essa se deu a partir de ideias transcritas no Plano Diretor da Reforma
do Aparelho do Estado, um documento elaborado em 1995 pelo Ministrio da Reforma do
Estado, rgo da administrao direta criado especificamente para esta finalidade: reformar o
Estado.

O propsito desse documento foi lanar as bases para rediscusso do Aparelho do

Estado brasileiro, distinguindo-o em quatro setores:

NCLEO ESTRATGICO. Corresponde ao governo, em sentido lato. o setor que

define as leis e as polticas pblicas, e cobra o seu cumprimento. portanto o setor

71
O termo liberalizao pode ser entendido em dois sentidos por este trabalho. Liberalizar pode significar abrir o
mercado domstico para investimentos estrangeiros, diretos ou indiretos, em bens ou servios. Como tambm,
em outro sentido, liberalizar pode corresponder substituio de mercados antes monopolizados pelas empresas
estatais por um regime de livre concorrncia.
72
Para Daniela Magalhes Prates, o eixo central da abertura financeira foi a flexibilizao da entrada de
investidores estrangeiros. Como j mencionado, um dos eixos centrais da abertura financeira na dcada de 1990
foi a flexibilizao das regras de entrada dos investidores estrangeiros no mercado financeiro brasileiro, o que
constituiu uma dimenso das inward trasnations [...] O primeiro passo rumo abertura do mercado financeiro
brasileiro na dcada de 1990 foi a criao pela Resoluo do Conselho Monetrio Nacional (CMN) no 1.832/91
do Anexo IV Resoluo no 1.289/87, a qual disciplina os investimentos estrangeiros em ttulos e valores
mobilirios companhia aberta. Ao contrrio dos demais anexos dessa Resoluo, que exigem a constituio de
sociedade ou fundo de investimento para o ingresso no pas, o Anexo IV no est sujeito a critrio de
composio, capital mnimo inicial e perodo de permanncia, e permite a entrada direta de investidores
institucionais estrangeiros no mercado acionrio domstico, definidos como fundos de penso, companhias de
seguros, instituies financeiras estrangeiras, fundos de investimento constitudos no exterior etc. PRATES,
Daniela Magalhes. Investidores de Portflio no Mercado Financeiro Domstico. In: FREITAS, Maria
Cristina Penido (org.). Abertura do Sistema Financeiro no Brasil nos anos 90, So Paulo: FAPESP. 1999.
73
O gnero atividade econmica divide-se em duas espcies, atividade econmica em sentido estrito e de
servios pblicos. Essa diviso proposta por Eros Roberto Grau, a qual ser adotada por este trabalho. GRAU,
op. cit.

44
 onde as decises estratgicas so tomadas. Corresponde ao Poder Legislativo e
Judicirio, ao Ministrio Pblico e, no poder executivo, ao Presidente da Repblica,
aos ministros e aos seus auxiliares e assessores diretos, responsveis pelo
planejamento e formulao das polticas pblicas.
ATIVIDADES EXCLUSIVAS. o setor em que so prestados servios que s o
Estado pode realizar. So servios em que se exerce o poder extroverso do Estado -
o poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar. Como exemplos temos: a cobrana e
fiscalizao dos impostos, a polcia, a previdncia social bsica, o servio de
desemprego, a fiscalizao do cumprimento de normas sanitrias, o servio de
trnsito, a compra de servios de sade pelo Estado, o controle do meio ambiente, o
subsdio educao bsica, o servio de emisso de passaportes, etc.
SERVIOS NO EXCLUSIVOS. Corresponde ao setor onde o Estado atua
simultaneamente com outras organizaes pblicas no-estatais e privadas. As
instituies desse setor no possuem o poder de Estado. Este, entretanto, est
presente porque os servios envolvem direitos humanos fundamentais, como os da
educao e da sade, ou porque possuem economias externas relevantes, na
medida que produzem ganhos que no podem ser apropriados por esses servios
atravs do mercado. As economias produzidas imediatamente se espalham para o
resto da sociedade, no podendo ser transformadas em lucros. So exemplos deste
setor: as universidades, os hospitais, os centros de pesquisa e os museus.
PRODUO DE BENS E SERVIOS PARA O MERCADO. Corresponde rea
de atuao das empresas. caracterizado pelas atividades econmicas voltadas para
o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado como, por exemplo, as do
setor de infra-estrutura. Esto no Estado seja porque faltou capital ao setor privado
para realizar o investimento, seja porque so atividades naturalmente monopolistas,
nas quais o controle via mercado no possvel, tornando-se necessrio no caso de
privatizao, a regulamentao rgida.74

Como o plano explicita, a produo de bens e servios para o mercado caracterizada

pela atividade econmica voltada para o lucro e, por essa razo, corresponde rea de atuao
das empresas privadas. O Estado, que interveio diretamente nessa atividade no passado,
deveria, dentro de uma nova conjuntura econmica, privatizar as empresas estatais que

74
BRASIL. Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado. Plano diretor da reforma do aparelho
do Estado. Braslia, DF. 1995, p. 41-42.

45
atuavam na esfera de titularidade dos agentes privados75, incluindo nesse rol as empresas de
infraestrutura. Com base nas disposies da reforma gerencial do Estado, seguiram-se
mudanas substanciais na ordem jurdica que acarretaram mudanas no papel dos setores
pblicos e privados na economia num grau no previsto nos estgios anteriores76.

Primeiramente, emendas constitucionais foram aprovadas para acabar com o

monoplio pblico nas telecomunicaes, na distribuio de gs por dutos, no setor
petrolfero e no setor de resseguros, permitindo concesso das atividades econmicas
produtivas aos agentes privados (EC no 5, 6 e 9 de 1995 e 13 de 1996).

Alm das reformas constitucionais, a promulgao da Lei de Concesses de servios

pblicos (Lei no 8.987/1995) concedeu base institucional para a desestatizao de empresas
estatais prestadoras de servios pblicos envolvidas em produo de bens e servios para o
mercado. Chegou, ento, a vez de serem privatizadas gigantes empresas estatais, as quais
foram includas em um novo plano nacional de desestatizao.

Em 9 de setembro de 1997, a Lei no 9.491 aprovou o II PND, o qual revogou o PND

de 1990 e inseriu algumas significantes inovaes. Dentre essas, cita-se a constituio do
Conselho Nacional de Desestatizao, formado por ministros de Estado, para substituir o
Comit Operacional, o que retirou do legislativo a prerrogativa de aprovar os membros do
rgo gestor do programa. Tambm incluiu aos objetos da desestatizao os servios pblicos
que eram objetos de concesso, permisso ou autorizao (art. 2o, III), atravs da transferncia
dessa atividade iniciativa privada (art. 2o, 1, b). Por fim, o II PND ainda extinguiu as
restries ao investidor estrangeiro nas aquisies de ativos das empresas estatais. O que antes

75
Luiz Carlos Bresser-Pereira, ento ministro da Reforma do Estado, elaborou de forma mais minuciosa s
ideias do plano de reforma na obra Reforma do Estado para a cidadania. Por outro lado, ficou claro que a
atividade empresarial no prpria do Estado. Alm do controle pelo Estado ser ineficiente, quando comparado
com o mercado, o controle estatal tem ainda o problema de submeter operao das empresas a critrios
polticos muitas vezes inaceitveis, e a confundir a funo da empresa, que ser competitiva e ter lucros, com a
do Estado, que na rea econmica, pode ser distribuir renda. [grifos meus] BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos.
Reforma do Estado para a Cidadania: reforma gerencial brasileira na perspectiva internacional. Braslia:
ENAP, 1998, p. 98.
76
Sobre as diferenas da reforma do Estado de Fernando Henrique Cardoso e as polticas de privatizaes
precedentes, veja PINHEIRO, Armando Castelar; GIAMBIAGI, Fabio. Os Antecedentes Macroeconmicos e
a Estrutura Institucional da Privatizao no Brasil. In: PINHEIRO, Armando Castelar; FUKASAKU,
Kiichiro (org.). Privatizao no Brasil: o caso dos servios de utilidade pblica, Rio de Janeiro: BNDES-OCDE,
2000, p. 27-35.

46
era limitada compra de 40% das aes com o direito de voto (art. 13, IV, da Lei no
8.831/1990), passou a ser ilimitada com a Lei no 9.491/1997.

Dessas reformas institucionais, foram privatizadas ou esvaziadas de suas atribuies

diversas empresas estatais, citando entre elas as companhias de energia eltrica, como a
Light, a Telebras e a Eletrobras. Alm dessas empresas estatais prestadoras de servios
pblicos, empresas do setor produtivo estatal tambm no foram poupadas, como a polmica
privatizao da Companhia Vale do Rio Doce CVRD77.

A despeito das privatizaes, vale salientar que algumas empresas estatais persistiram
por razes diferentes: ou por terem sido excetuadas pelo legislativo no prprio texto do II
PND como a Petrobras e o Banco do Brasil ou por no terem sido includas no
planejamento de desestatizao por uma deciso poltica como a Embrapa. Contudo, as
reformas econmicas voltadas ao mercado no as deixaram inclume, sobretudo as que
estavam inseridas em um regime de monoplio e passaram a atuar em livre concorrncia.
Essas assumiram um perfil de empresas competidoras tanto no mercado interno quanto no
externo, adotando para isso padres de governana corporativa com a finalidade de levantar
recursos no mercado de capitais para financiar seus planos de expanso. Afinal, diante da
escassez das receitas financeiras pblicas e das limitaes jurdicas ao endividamento
bancrio, as empresas estatais deveriam escolher alternativas institucionais de
78
financiamento .

Por fim, alm das privatizaes, nos setores estratgicos foram criadas agncias
reguladoras79, figuras jurdicas antes inexistentes no ordenamento jurdico ptrio. De acordo

77
Sobre as causas das privatizaes e as empresas privadas durante o governo Fernando Henrique Cardoso, veja
PINHEIRO; GIAMBIAGI, op. cit., p. 27-35.
78
Sobre as vantagens do mercado de capitais para as empresas estatais, Mario Engler Pinto Junior explica que o
mercado de capitais pode ser til empresa estatal e ao acionista controlador pblico, pois capaz de viabilizar
o levantamento de recursos para investimentos ou expanso de atividades, mormente em conjunturas de escassez
e de outras fontes de financiamento. O endividamento bancrio fortemente controlado no setor pblico,
inclusive para as empresas autossuficientes sob o ponto de vista financeiro e atuante em mercados competitivos.
Com a abertura do capital, a sociedade de economia mista passou a ter maior facilidade para emitir outros tipos
de valores mobilirios representativos de dvida (e.g. debntures, notas promissrias, bonds, securitizao de
recebveis), que no esto submetidos ao mesmo constrangimento regulatrio. PINTO JUNIOR, op. cit., p. 73-
74.
79
As agncias reguladoras no Brasil foram constitudas com uma caracterstica fundamental para a finalidade
que se prope: autonomia. Para as escolhas dos dirigentes das agncias reguladoras, o Executivo os indicaria e o
Senado sabatina e aprova. Uma vez nomeados, iniciaria o exerccio do mandato, o que garantiria a autonomia
autonomia do Executivo e autonomia do Legislativo, ambientes de atuao do poder poltico e, por sua vez, dos

47
com o Plano de reforma do Aparelho do Estado, essas serviriam para regular a atividades
econmicas naturalmente monopolistas, nas quais o controle via mercado seria impossvel.
Entretanto, na reforma jurdica aprovada nos anos 1990, a regulao tambm se estendeu s
atividades que se manifestaram oligopolistas, independente da persistncia ou no da atuao
das empresas estatais no setor.

Nesse sentido, o conceito de regulao, termo antes no comum ao vocbulo jurdico

brasileiro, filia-se a um comportamento novo do Estado na economia na dcada de 1990.
Necessariamente, deve ser associado a dois fenmenos recentes: a reduo da interveno
direta do Estado na economia e o crescimento da concentrao econmica80. Isso justifica a
denominao do Estado desse perodo como Estado regulador, o qual atua na economia para
corrigir as falhas de mercado atravs da formulao de regras jurdicas, diferentemente do
Estado desenvolvimentista precedente, o qual interfere diretamente nas variveis de mercado
oferta, demanda e preo com a finalidade de atingir um fim politicamente determinado.

Apesar das reformas institucionais partirem do pressuposto neoutilitarista da eficincia

do homo economicus e da ineficincia do Estado nas atividades econmicas, os dados
econmicos expuseram a vulnerabilidade dos argumentos da correlao de foras da dcada
de 1990.

2.4. O novo Estado desenvolvimentista: o retorno das empresas estatais como instrumentos
de polticas pblicas

Nos primeiros anos do sculo XXI, uma gerao entusiasmada por presenciar a virada
de um sculo no mais olhava com o mesmo entusiasmo as ideias das reformas institucionais.
Os pases da Amrica Latina que conduziram as alteraes aos arranjos jurdico-
institucionais, baseadas nos pressupostos neoutilitaristas, apresentaram resultados pfios ou
at negativos quanto ao crescimento econmico e s melhorias sociais. Somado a esses

partidos. Carlos Ari Sundfeld, muito embora reconhea que a defesa apaixonada de um modelo de agncias
independentes pode carregar, no mnimo, uma forte carga de ingenuidade ainda acrescenta alguns comentrios,
esse pode funcionar. Contudo, cada instituio comporta um lento e dolorido processo de criao e depurao.
SUNDFELD, Carlos Ari. Servios Pblicos e Regulao Estatal. In: SUNDFELD, Carlos Ari (coord.). Direito
Administrativo Econmico, 2007, p. 25.

48
ndices nada otimistas, quando os pases em desenvolvimento que aderiram reforma foram
comparados com os pases que no aderiram reforma, os bons resultados dos que no
aderiram tornou ainda mais patente os equvocos dos pressupostos neoutilitaristas.

Alm do fracasso das reformas institucionais em promover o crescimento econmico,

outros eventos recrudesceram a rejeio ao neoutilitarismo. Esses eventos foram: a eleio de
polticos nacionalistas de esquerda na Amrica Latina, o desastre poltico da Guerra do
Iraque, a crise financeira dos Estados Unidos de 2007 e 2008 e, finalmente, a difuso do eixo
econmico do mundo dos Estados Unidos para a sia81. Diante de todos esses fatos, os
argumentos tericos restaram enfraquecidos.

Muitas foram as crticas ao arranjo jurdico-institucional cristalizado na dcada de

1990, algumas direcionadas, especificamente, aos pressupostos neoutilitarista e outras mais
focadas em criticar a maneira como as reformas institucionais foram implantadas nos pases
em desenvolvimento.

Peter Evans82, assumindo uma postura antagnica aos pressupostos neoutilitaristas

ortodoxos, alega que a teoria cnica e utpica. cnica por negar a importncia do esprito
pblico. A partir do momento que o neoutilitarismo acusa a atuao do Estado de ser
capturada por grupos de interesses que ofertam recursos e votos aos partidos polticos, esse
exclui qualquer possibilidade do ser humano trabalhar por fins coletivos. A essncia do
homem econmico, para os neoutilitaristas, seria ser egosta, o que no corresponde
realidade. Cotidianamente, pode-se ver atitudes altrustas nas relaes sociais83. Quanto
teoria neoutilitarista ser utpica, Evans embasa sua crtica na refutao da ideia que o

80
SALOMO FILHO, Calixto. Regulao e Atividade Econmica (princpios e fundamentos jurdicos). So
Paulo: Malheiros, 2001, p. 15.
81
Luiz Carlos Bresser-Pereira elenca tais eventos como as causas que levaram o neoliberalismo e o globalismo
a perderem a predominncia que gozaram nas duas dcadas anteriores. BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos.
Globalizao e Competio: por que alguns pases emergentes tm sucesso e outros no. Rio de Janeiro:
Elsevier, 2009, p. 41-42.
82
EVANS, Peter, op. cit., p. 25-26.
83
Diogo Rosenthal Coutinho, sintetizando os argumentos de Amitai Etzioni, exemplifica atitudes em que os
homens so altrustas e no egostas: As pessoas pulam na gua para salvar quem se afoga, do presentes sem
esperar retorno, economizam para os seus descendentes e no abordam seus cnjuges doentes. Todas as
sociedades argumenta Etzioni, seguem cdigos morais e, em toda parte, somente os indivduos desviantes so
exclusivamente voltado para si mesmo (self-interested). COUTINHO, Diogo Rosenthal. Regulao e
Redistribuio: a experincia brasileira de universalizao das telecomunicaes. So Paulo: FADUSP,
Tese (Doutorado) - Ps-graduao em Filosofia e Teoria Geral do Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de So Paulo, 2003, p. 50.

49
mercado substitui o Estado por alocar eficientemente os recursos. Primeiro, a alocao
eficiente pressupe um homem racional, o que uma figura utpica. O homem, mesmo em
situaes com pleno acesso s informaes, atua de maneira completamente ilgica84.
Segundo, o comportamento maximizador da utilidade no produz uma maximizao do bem-
estar dos consumidores, muito menos conduz a economia ao equilbrio competitivo85. Alm
das crticas aos pressupostos do neoutilitarismo, vrios autores adotaram uma postura
opositora s reformas institucionais.

Segundo Joseph Stiglitz, os programas de ajustes estruturais pecaram por no tratarem

com cautela questes como sequenciamento a ordem nas quais as reformas ocorrem e
cadenciamento. Ou seja, as reformas institucionais foraram a liberalizao das economias
dos pases em desenvolvimento antes que redes de seguranas fossem instaladas, antes que
houvesse uma estrutura regulamentar adequada, antes que esses pudessem suportar as
consequncias adversas das sbitas mudanas no sentimento do mercado, que so parte
integrante do capitalismo moderno86. Nesse sentido, o autor defende que a abertura abrupta
dos mercados livre concorrncia, sem antes estabelecer instituies fortes, geram
consequncias nefastas e cita como exemplo as instituies financeiras. A insero da
concorrncia antes do pas instaurar instituies financeiras fortes acarreta na destruio de
empregos de forma mais rpida do que novos empregos so criados, causando uma situao
de desemprego estrutural87. Foi exatamente o que ocorreu nos pases em desenvolvimento.

Diante das crticas aos pressupostos neoutilitaristas e, sobretudo, liberalizao sem a

precauo de questes como o sequenciamento, iniciou-se um amplo movimento em sentido
contrrio reforma. Se houve a abertura do mercado antes do tempo, qual seriam as
alternativas para fortalecer as instituies que suportam o capitalismo moderno? Eis que o

84
Novamente, Diogo Rosenthal Coutinho, sintetizando os argumentos de Amitai Etzioni, exemplifica atitudes
em que os homens so ilgicos e intuitivos: Escovamos os nossos dentes, mas no usamos cinto de segurana,
fumamos mesmo sabendo que cigarros fazem muito mal sade. Em outras palavras, mesmo com informao
disponvel, os homens, grosso modo, tm dificuldade em relacionar causa e efeito e muitas vezes no sabem o
que de fato o melhor a ser feito. COUTINHO, D., loc. cit.
85
No mesmo sentido de Peter Evans, Ha-Joon Chang tambm aponta como erros do neoutilitarismo a
desconfiana no Estado (mistrust of the State) e a confiana excessiva do homem racional (trust in individual
entrerprerneurship). CHANG, Ha-Joon. Globalization, Economic Development and the Role of the State.
London: Zed Books, 2004, p. 33-34.
86
STIGLITZ, op. cit., p. 107.
87
Ibid., p. 45.

50
Estado reaparece como soluo, sendo o agente indutor desse processo. Como um pas em
desenvolvimento, o Brasil um exemplo claro desse movimento.

No Brasil, assim como em outros pases em desenvolvimento, os resultados da ampla

reforma do Estado na dcada de 1990 foram muito aqum do esperado pelos seus
idealizadores. O to prometido crescimento econmico no aconteceu. De 1995 a 2002, a
variao mdia do PIB esteve abaixo da variao mdia mundial, no obstante o grande fluxo
de poupana externa ocorrida na dcada de 199088. Alm do ritmo lento da economia, a
dvida lquida do setor pblico aumentou exponencialmente89, a taxa de desemprego cresceu e
alcanou os dois dgitos90 e, enfim, a variao do coeficiente de Gini foi tmida91 para o que
prometia as polticas de redistribuio de renda do governo Fernando Henrique Cardoso
financiadas pelo aumento da arrecadao via tributao.

Os ndices, patentemente negativos, resultaram no enfraquecimento da correlao de

foras que se cristalizaram no Brasil. Somado aos fatores estruturais negativos, as eleies
presidenciais, ocorridas em 2002, ensejaram na vitria do partido da oposio, o Partido dos
Trabalhadores PT. Com isso, surgiu uma oportunidade para a formao de uma nova
correlao de foras, com base em outros pressupostos de desenvolvimento e capazes de
mover o pndulo da economia poltica para o sentido oposto.

Existiam duas possibilidades naquele momento. O governo do PT poderia estreitar os

laos com a correlao de foras precedente, mantendo o status quo e desperdiando a
oportunidade de formar uma nova correlao de foras ou, por sua vez, formar uma nova
correlao de foras baseada em um renascimento do Estado desenvolvimentista92.

88
Entre os anos 2000 e 2002, o crescimento mdio anual do PIB foi de 2,76%, um ndice baixo quando
comparado com o crescimento mdio mundial, que foi de 3,46% durante o mesmo perodo. No obstante a quase
estagnao econmica, o fluxo de poupana externa aumentou substancialmente, passando de 0,76% do PIB
brasileiro, em 1993, para 4,10% do PIB em 2001. Dados extrados do trabalho BRESSER-PEREIRA, Luiz
Carlos. Macroeconomia da Estagnao: crtica da ortodoxia convencional no Brasil ps-1994. So Paulo:
34, 2007, p. 155-15.
89
A dvida lquida do setor pblico cresceu de 24,9% do PIB, em janeiro de 1995, para 50,5% do PIB, em
dezembro de 2002. Dados extrados do Ipeadata.
90
A taxa de desemprego cresceu de 7,90%, em janeiro de 1995, para 11,40%, em dezembro de 2002. Dados
extrados do Ipeadata.
91
O coeficiente Gini um ndice que mede a desigualdade na distribuio de renda de um pas. Ele varia entre 1
e 0, no qual, quanto maior for o ndice, maior ser a desigualdade de renda. Entre 1995 e 2002, o Gini do Brasil
variou aproximadamente 0,1 ponto, caindo de 0,601 para 0,589. Dados extrados do Ipeadata.
92
Luiz Carlos Bresser-Pereira elabora, de forma mais complexa e levando em considerao temas polticos, as
alternativas do PT aps a vitria nas eleies de 2002. Em termos polticos, significa a eleio de Luiz Incio

51
 Atualmente, aps dois mandatos do governo Luiz Incio Lula da Silva Lula e os
primeiros meses do governo Dilma Rousseff, um rol de reformas setoriais podem ser
elencadas: mudanas no setor energtico, setor bancrio, setor petrolfero, entre outros.
Dessas, trs so destacadas93: (i) uma nova poltica industrial; (ii); um corpo de coordenao
pblico-privado (iii) e um novo papel do agente estatal no sistema financeiro.

Quanto poltica industrial, em maro de 2004, o governo publicou a PITCE

Poltica Industrial de Desenvolvimento Tecnolgico e de Comrcio Exterior94, que teve como
objetivo orientar as aes de agentes pblicos para melhorar o patamar de produtividade da
indstria brasileira e seu grau de competitividade. Em sequncia, em maio de 2008, a PDP
Poltica de Desenvolvimento Produtivo retomou a poltica industrial da PITCE, contudo,
aumentando suas pretenses no sentido de abrangncia, profundidade, articulaes, controles
e metas95.

Quanto ao corpo de coordenao pblico-privada, a ABDI Agncia Brasileira de

Desenvolvimento Industrial foi criada com a finalidade de coordenar a atuao de ministros
de Estado, empresas estatais, representantes do setor privado, entre outros. Como elo central
entre a relao de agentes pblicos e privados, a ABDI tornou-se um instrumento de
orientao dos investimentos em pesquisas tecnolgicas e setores industriais.

Quanto ao sistema financeiro, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e

Social BNDES, que atuou durante dez anos sob o mantra de que a melhor poltica industrial

Lula da Silva uma mudana no pacto? Acredito que sim. Tenho dvidas, entretanto, se ser popular-nacional,
burocrtico-nacional ou mera reproduo do Pacto Burocrtico-Liberal. As origens operrias do presidente, as
bases sindicais do PT e os compromissos ideolgicos desse partido apontam na direo de um pacto popular. O
fato, porm, do PT ser um partido principalmente de classe mdia, como demonstrou de forma definitiva
Lencio Martins Rodrigues, sugere que poder ser um pacto burocrtico. Pela histria do Lula, seria de esperar
que esse pacto, popular ou burocrata, fosse nacional, ou seja, estivesse comprometido com a defesa do trabalho e
do capital nacionais. BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Desenvolvimento e Crise no Brasil: Histria,
Economia e Poltica de Getlio Vargas a Lula. So Paulo: 34, 2003, p. 398.
93
As trs reformas destacadas so identificadas por David Trubek, em esforo coletivo com outros
pesquisadores brasileiro, o qual vem elencando as mudanas institucionais para compreender o novo papel do
Estado brasileiro na ltima dcada. TRUBEK, David. Developmental State and Legal Order: towards a new
political economy of development and Law. Univ. of Wisconsin Legal Studies Research Paper no 1075.
Available at SSRN: http://ssrn.com/abstract=1349163, p. 26-27.
94
Mario Gomes Schapiro ressalta que a PITCE no foi estipulada por documento normativo, mas foi
promulgado um conjunto inicial de trs leis que construram seus macrofundamentos jurdico-institucionais: a
Lei da Inovao (Lei no 10.973/2004), a Lei da ABDI (Lei no 11.080/2004) e a Lei do Bem (Lei no 11.196/2005).
SCHAPIRO, op. cit., p. 243-246.
95
Sobre o PDP, veja DIEESE (2011).

52
 no ter poltica96, desde 2005, vem incorporando medidas de incentivo para a indstria
brasileira embasadas nos documentos de poltica industrial. Analisando a empresa estatal,
Mario Gomes Schapiro identificou duas mudanas na poltica operacional do Banco para
favorecer o financiamento de inovaes. Primeiro, o BNDES alterou a sua poltica
operacional, o que implicou, em 2005, na reorganizao interna do Banco com a criao da
rea de Mercado de Capitais, fundamental para tonificar as operaes de renda varivel em
empresas emergentes. Segundo, em 2007, constitui-se o projeto Criatec, um novo fundo de
investimento voltado ao mercado de elevado risco das empresas semente, um estgio
empresarial ainda inferior s empresas emergentes97.

Alm da atuao mais positiva do BNDES, empresa pblica do sistema financeiro

nacional, importante incluir a iniciativa do governo na criao de novas empresas estatais.
Primeiramente, o Estado aprovou, em 2004, a criao da Empresa Brasileira de
Hemoderivados e Biotecnologia S.A. Hemobras e, em 2008, o Centro Nacional de
Tecnologia Eletrnica Avanada S.A. Ceitec, ambas as empresas estatais destinadas a atuar
em atividades produtivas, a primeira focada na produo de medicamentos e a segunda na
produo de chips. Acrescentam-se ainda a constituio de mais quatro empresas estatais:
Empresa Brasileira de Telecomunicao EBS, o Banco Popular do Brasil BPB98, a
Empresa de Pesquisa Energtica EPE e a PPSA Pr-sal Petrleo S.A.

Apesar das reformas institucionais no apresentarem uma completa coerncia das

incipientes alteraes, j se pode extrair uma evidncia. O Estado que ora surge,
diferentemente do Estado regulador da dcada de 1990, retoma o seu papel de propulsor do
desenvolvimento. Todavia, diferentemente do Estado desenvolvimentista brasileiro das
dcadas entre 1940 e 1980, procura instituir novas formas de polticas industriais e arranjos
institucionais a partir da colaborao entre os agentes pblicos e privados. Com isso, pode-se
dizer que o atual arranjo jurdico-institucional brasileiro aparenta incorporar novos objetivos a
ser alcanados pelo Estado: (i) dividir os riscos com agentes privados; (ii) investir em

96
Expresso usada por Pedro Malan, ento Ministro da Fazenda durante os dois mandatos do governo Fernando
Henrique Cardoso. SCHAPIRO, Mario Gomes, op. cit., p. 244.
97
SCHAPIRO, op. cit., 245-246.
98
O BPB, apesar de criado em 2003, foi incorporado pelo Banco do Brasil em 2008, instituio financeira estatal
que j era responsvel pela sua gesto.

53
pesquisas em tecnologia e inovao; (iii) e aumentar a capacidade industrial, sobretudo em
setores competitivos no mercado global99.

As empresas estatais, sendo agentes pblicos por excelncia, passam a atuar em

parceria colaborao com as empresas privadas para, juntas, satisfazerem os objetivos
juridicamente determinados pela poltica pblica industrial. Nesse sentido, pode-se dizer que
as empresas estatais so reinseridas em sua funo pblica, a qual foi adormecida durante o
Estado regulador.

3. CONSIDERAES FINAIS

Identificar as diferentes fases da relao Estado e mercado no arranjo institucional

brasileiro que impactaram as empresas estatais importa para esta dissertao por duas razes.
Primeiramente, relevante para desenvolver o referencial terico deste trabalho. A pesquisa
parte do pressuposto que a correlao de foras de um determinado perodo altera as
instituies para formar um Estado compatvel com a sua posio ideolgica. Sendo as
empresas estatais ferramentas jurdicas que habilitam o Estado a intervir na economia, essas
tambm so afetadas, com maior ou menor intensidade, mas mesmo assim afetadas.

Partindo desse pressuposto, a dissertao identifica que, desde a formao do Estado

desenvolvimentista brasileiro, circunstncias estruturais ou eventuais condicionaram
mudanas no arranjo institucional das empresas estatais. Nesse sentido, foram identificadas
quatro fases: (i) da Era Vargas ao governo Juscelino Kubitschek; (ii) do golpe militar ao
processo de redemocratizao; (iii) do governo Fernando Collor ao trmino do governo
Fernando Henrique Cardoso; e (iv) do incio do governo Lula at o momento de elaborao
deste trabalho.

Alm de o primeiro captulo corresponder a um referencial analtico desta dissertao,

ele tambm estabelece um referencial temporal no qual o objeto de pesquisa ser estudado: o
arranjo institucional da Petrobras. O presente trabalho se prope a analisar se a persistncia da
Petrobras no arranjo institucional brasileiro como empresa estatal decorreu de adaptaes

99
Trabalho de Diogo Rosenthal Coutinho e Paulo Mattos, citado por TRUBEK, 2010.

54
macro e microjurdicas a uma posio ideolgica dominante. Para isso, necessrio
identificar as reformas jurdicas que reproduziram posies ideolgicas dominantes e, por sua
vez, impactaram nas empresas estatais.

Sendo identificadas quatro diferentes fases do arranjo institucional brasileiro, os

captulos subsequentes pretendem estudar a Petrobras em cada uma dessas fases, dedicando,
assim, um captulo a cada uma delas. Inicia-se com a criao da Petrobras em meio ao
segundo governo Getlio Vargas, passando pelo regime militar, pela reforma do Estado, e se
encerra nos dias atuais, tempos em que uma vasta reserva de petrleo inaugura uma nova fase
do setor petrolfero nacional. Eis a construo desta dissertao para observar o seu objeto de
pesquisa.

55
 2. A FACE ESTATAL: A PETROBRAS DURANTE O ESTADO
DESENVOLVIMENTISTA DE VARGAS A KUBITSCHEK

INTRODUO

Na dcada de 1930, com o enfraquecimento da posio ideolgica liberal, o Estado

desenvolvimentista brasileiro comeou a se consolidar desde o primeiro governo Getlio
Vargas. Reformas institucionais foram aprovadas para permitir que o Estado, antes mero
garantidor dos direitos individuais, pudesse agir positivamente na economia para promover o
desenvolvimento, entendendo desenvolvimento como um processo de ruptura da estrutura
agroexportadora e do fomento de uma industrializao nacional imune ao interesse
imperialista do capital estrangeiro. Por essa razo, a correlao de foras que se formou nos
anos 1930 e que perdurou at o governo Juscelino Kubitschek denominada de nacional-
desenvolvimentista.

Em 3 de outubro de 1953 surgiu a Petrleo Brasileiro S.A Petrobras, empresa estatal

nascida no seio dessa coalizo nacional-desenvolvimentista. Essa decorreu de uma posio
ideolgica dominante na qual o Estado responsabilizava-se por fomentar a indstria de base e
a infraestrutura, setores indispensveis ao processo de industrializao e que o capital privado
nacional se mostrava deficiente perante os vultosos investimentos necessrios. Nesse sentido,
a Petrobras assumiu a competncia de atuar nas atividades monopolizadas pelo Estado no
setor petrolfero, emblemtico por fornecer o principal insumo da industrializao: petrleo,
ou seja, energia.

Diante da conjuntura em que a Petrobras foi constituda, o objetivo do presente

captulo identificar as estruturas macro e microjurdicas da empresa estatal para averiguar as
similitudes destas com a relao Estado e mercado cristalizado pelo arranjo institucional de
Vargas a Kubitschek. Para isto, o captulo est dividido em duas partes. A primeira (i) far
uma breve descrio do contexto poltico e jurdico do setor petrolfero brasileiro antes da
constituio da Petrobras. A segunda (ii) pretende analisar as instituies macrojurdicas e de
atuao.

56
1. O CONTEXTO PRECEDENTE: O SETOR PETROLFERO ANTES DA PETROBRAS

As atividades do setor petrolfero suscitam, sem paralelo a qualquer outro recurso

natural, fervorosos debates que permeiam entre argumentos antagnicos, de um discurso de
interveno estatal direta e monopolista aos ideais de eficincia do livre mercado. No
diferentemente, no Brasil, tais argumentos so postos em debate no meio acadmico e poltico
mesmo antes da extrao dos primeiros vestgios de petrleo em territrio nacional100,
todavia, sob uma forte convico da existncia do ouro negro. Como o Brasil no teria
Petrleo? Indagava Pedrinho em O poo do Visconde, de Monteiro Lobato. O Mxico tinha o
poo de Petrleo de Cerro Azul, Venezuela, Peru, Colmbia, Equador e Bolvia haviam
achado petrleo. Para o autor, ou faltava deciso ou estaramos sendo enganados101.

Em resposta a tais inquietaes, o regime autoritrio do Estado Novo instituiu o

decreto-lei no 395, de 29 de abril de 1938102, declarando de utilidade pblica o abastecimento
nacional de petrleo produo, importao, exportao, transporte, distribuio, refino e
comrcio de petrleo e derivados. Sob essa insgnia, no mesmo texto normativo foi
constitudo o Conselho Nacional de Petrleo CNP , organismo autnomo e vinculado
diretamente Presidncia da Repblica, com o objetivo de planejar o desenvolvimento da
indstria petrolfera brasileira103. Para tanto, couberam diversas atribuies ao CNP 104
, entre

100
DIAS, Jos Luciano de Mattos; QUAGLINO, Maria Ana. A questo do Petrleo no Brasil: uma historia
da Petrobras. CPDOC/SERINSET, Fundao Getlio Vargas Petrleo Brasileira S.A., 1993.
101
A referncia Monteiro Lobato perfeitamente utilizada por Carlos Lessa para ilustrar a indignao nacional
diante da no descoberta de petrleo em territrio nacional. LESSA, Carlos. Prefcio. In: PEROLLA, Sergio
Xavier; METRI, Paulo. Nem Todo o Petrleo Nosso. So Paulo: Ed. Paz e Terra, 2006.
102
Anteriormente, o decreto-lei no 366, de 11 de abril de 1938, inseriu ao Cdigo de Minas de 1934 os primeiros
dispositivos que tratavam especificamente sobre o petrleo e gs natural, mas no estabelecia nenhum
planejamento vinculativo.
103
Segundo Fleury da Rocha, como o Brasil no era produtor de petrleo, os objetivos do Conselho Nacional de
Petrleo teriam que ser atingidos gradualmente. Em um primeiro momento, o objetivo seria proteger refinarias
nacionais das companhias internacionais, permitindo-se o capital estrangeiro apenas na importao e na
distribuio de petrleo e derivados. O monoplio estatal no seria estabelecido de imediato, como na
nacionalizao mexicana, que havia acabado de ocorrer, mas toda a indstria do petrleo seria declarada de
utilidade pblica, devendo ser desenvolvida a partir do que fosse planejado pelo Conselho Nacional de Petrleo.
Finalmente, o Conselho deveria impor preos uniformes para todos os derivados de petrleo no pas, unificando
os vrios tributos em um imposto nico, cujas receitas financiariam a expanso da malha rodoviria e
favoreceriam a integrao nacional. BERCOVICI, 2010b, p. 106-107.
104
As atribuies do CNP foram estabelecidas pelo decreto-lei no 538, de 7 de julho de 1938.

57
elas: (i) autorizar, regular e controlar a importao, exportao, o transporte, incluindo a
construo de oleodutos, a distribuio e o comrcio de petrleo e seus derivados no territrio
nacional; (ii) opinar sobre a convenincia da outorga de autorizao de pesquisa e concesso
de lavra de jazidas de petrleo e gs natural requeridas ao governo federal; (iii) autorizar a
instalao de quaisquer refinarias ou depsitos, decidindo sua localizao, assim como a
capacidade de produo de refinarias, a natureza e a qualidade dos produtos de refinao; e
(iv) estabelecer, na defesa dos interesses da economia nacional, os limites mximos e
mnimos dos preos de venda dos produtos refinados.

Alm da constituio de um rgo de interveno indireta, ainda durante o Estado

Novo, o Executivo promulgou o decreto-lei no 3.236, de 7 de maio de 1941, para determinar o
domnio exclusivo da Unio, em carter imprescritvel, das jazidas em territrio nacional.
Ademais, o decreto-lei inseriu mais duas inovaes institucionais: atribuiu ao CNP a
competncia de fiscalizar e autorizar a pesquisa e a lavra desses hidrocarbonetos; e restringiu
as atividades extrativas de petrleo105 e de refino s sociedades organizadas no pas e cujos
scios ou acionistas fossem brasileiros (art. 4o). Apesar do regime de concesso especial, o
decreto-lei no retirou da Unio a autorizao de exercer atividade concorrente a essas
empresas nacionais, podendo faz-lo por intermdio do prprio CNP (art. 28, caput).

As escolhas jurdico-institucionais do decreto-lei no 3.326/1941, inseridas pelo Estado

Novo para o setor petrolfero brasileiro, traduziram as premissas inerentes ao regime
autoritrio de Vargas. A constituio de um rgo pblico de controle vinculado Presidncia
da Repblica atestou a mudana na relao entre o Estado e o mercado, calcada na politizao
de decises econmicas. Essa alternativa institucional nada mais foi que um reflexo setorial
de uma prerrogativa j concedida ao Estado pela Constituio Federal de 1934 e reiterada na
Constituio Federal de 1937. Em ambos os textos normativos, o Estado habilitou-se a
intervir de forma mediata e imediata, revestindo a forma de controle ou gesto direta (art. 135
da CF de 1937). Acrescenta-se ainda o prestgio elite empresarial nacional concedido pela

105
Embora tericos relatem que a restrio das atividades petrolferas de lavra e pesquisa elite empresarial
nacional representava uma ironia, tendo em vista o pleno desinteresse das companhias internacionais de petrleo,
os fatos contradizem as alegaes. Em 1940, a Standars Oil Company of Brazil encaminhou, ao ento presidente
Getlio Vargas, uma proposta de participao na explorao de petrleo no Brasil, a qual foi rechaada por meio
do Oficio no 3.006. Sobre o tema, veja FONSECA, Gondin de. Que Sabe Voc sobre o Petrleo. Rio de
Janeiro: Livraria So Jos, 1955.

58
poltica protecionista, expurgando das atividades do setor petrolfero qualquer empresa
estrangeira.

Com isso, o CNP assumiu a figura de protagonista na ao deliberativa sobre uma

poltica nacionalista do petrleo106. Alm de o rgo desenvolver, diretamente, atividades
exploratrias em Alagoas e na Bahia, celebrou 35 contratos de concesso com empresas
nacionais para a explorao de petrleo entre 1942 e 1950, o que representou uma queda
brusca de concesses celebradas quando comparado com o perodo entre 1937 e 1941. Nessa
fase, quando inexistiam restries s empresas estrangeiras, 70 contratos foram celebrados107.
Alm das atividades extrativas, o CNP tambm autorizou a manuteno de uma refinaria no
Rio Grande do Sul, a Ipiranga, e a instalao de novas refinarias em So Paulo e no Rio de
Janeiro pela burguesia nacional, sendo essas ltimas as refinarias Manguinhos e Unio.

Muito embora os resultados razoavelmente favorveis, o desempenho do CNP nas

funes tcnicas do cotidiano era eivado de formalismo, ineficincia e falta de recursos
materiais e humanos108. Isso tornou o CNP vulnervel s crticas, que recrudesceram ainda
mais com o enfraquecimento do Estado Novo.

Devido crescente presso da demanda domstica de derivados do petrleo sobre a

balana comercial, reaes hostis ao modelo nacionalista bracejaram dentro do prprio
Estado. O ento presidente do CNP elaborou a Exposio de Motivos no 2.558, de 6 de maio
de 1945, recomendando a reviso da poltica nacional do petrleo com o fim de atrair capital
estrangeiro109. Para Cohn110, esse documento era a matriz de orientao das tentativas
subsequentes de alterar a poltica do petrleo. Por meio da Mensagem no 62, de 4 de fevereiro
de 1948, o governo Dutra encaminhou ao Congresso Nacional a proposta para alterar a
legislao do petrleo. O projeto conhecido como o Estatuto do Petrleo visava adaptar a
legislao ordinria ao art. 153 da Constituio Federal de 1946, a qual previa a pesquisa e

106
O primeiro presidente do CNP, General Horta Barbosa, foi um personagem importante nesse processo de
consolidao do rgo.
107
Veja dados de desempenho do CNP em DIAS; QUAGLINO, op. cit., p. 23-26.
108
COHN, Gabriel. Petrleo e Nacionalismo. So Paulo: DIFEL, 1968.
109
Exposio de Motivos no 2.558, de 6 de maio de 1945: Recomenda: que se adote uma poltica de atrao de
capitais externos para o aproveitamento do nosso petrleo, dentro das seguintes diretrizes: [...] 3o Impedir
qualquer monoplio nas autorizaes para a pesquisa e a lavra de petrleo, gases naturais, rochas betuminosas e
pirobetuminosas. 4o Admitir a participao de capitais externos na pesquisa e lavra do petrleo gases naturais,
rochas betuminosas e pirobetuminosas, bem como no beneficiamento e refinao. BERCOVICI, 2010b, p. 119-
120.

59
desenvolvimento de recursos minerais sob a forma de concesso s empresas organizadas no
Brasil111. Nesse sentido, a ideia-chave era cristalizar a interpretao constitucional de abertura
do setor para o capital privado estrangeiro, desde que subscrito em companhias brasileiras.

Os debates que se seguiram no Parlamento Nacional, decorrentes do contedo

excessivamente restritivo atuao do Estado no setor petrolfero, levaram o Estatuto do
Petrleo a ter uma tramitao lenta e polmica112. A ausncia de consenso entre os
parlamentares foi suscetvel mobilizao de estudantes, sindicalistas, intelectuais, militares e
integrantes de outras camadas sociais atravs de uma campanha opositora aprovao do
projeto de lei. Sob lema O petrleo nosso113, em 1949, a campanha popular evoluiu para
um movimento organizado, transformando-se ento no Centro de Estudos e Defesa do
Petrleo e da Economia Nacional CEDPEN , e atuou intensamente para o desfecho do
Estatuto do Petrleo, o qual foi arquivado.

Da disseminao nacional da campanha O petrleo nosso eleio de Getlio

Vargas Presidncia da Repblica, em 3 de outubro de 1950, o contexto apresentava um
cenrio favorvel a uma alternativa nacionalista. Em 6 de dezembro de 1951, foi
encaminhado pela Presidncia da Repblica ao Congresso Nacional o Projeto de Lei no 1.516,
por meio da Mensagem no 469. Elaborado pela Assessoria Econmica da Presidncia, a
proposta previa a criao de uma sociedade de economia mista, cuja Unio deteria o controle
acionrio. Todavia, a mesma era omissa quanto ao monoplio estatal e a participao do
capital estrangeiro, razes que desagradaram a face mais extremista do governo sob o
argumento de incompatibilidade entre o Projeto de Lei e a poltica nacional do petrleo
inscrita na Mensagem no 469, de cunho nacionalista114.

110
COHN, Gabriel, op. cit., p. 76-77.
111
A redao introduzida pela Constituio Federal de 1946 (art. 153, 1o) possibilitou a autorizao e a
concesso a brasileiros ou a sociedades organizadas no pas para o aproveitamento de recursos minerais. Com
a adoo de um preceito mais amplo, a Constituio Federal permitiu que estrangeiros pudessem participar
desses investimentos, desde que scios ou acionistas de empresas constitudas no Brasil. CARVALHO, Getlio.
Petrobras: do monoplio aos contratos de risco. Rio de Janeiro: Forense-Universitria, 1976, p. 30-32.
112
Para Alberto Venncio Filho, a celeuma causada pelo Estatuto do Petrleo, que apresentava um ponto de
vista excessivamente restritivo ao encarar a atuao do Estado neste campo, levou que o Estatuto do Petrleo
tivesse sua tramitao retardada no Parlamento Nacional. Veja VENNCIO FILHO, Alberto, 1998, p. 206-207.
113
Sobre uma detalhada narrao histrica da memorvel campanha O petrleo nosso, veja DIAS;
QUAGLINO, op. cit.; VENNCIO FILHO, op. cit., p. 95-104.
114
Houve duas crticas dos nacionalistas ao Projeto de Lei. Primeiro, (i) a sociedade de economia mista, como
proposta, no fazia nenhuma meno s pessoas fsicas e jurdicas que poderiam ser acionistas minoritrias. Com
isso, o capital estrangeiro poderia ser incorporado ao setor petrolfero brasileiro, ideia que desagradava ao grupo

60
 Buscando eliminar tais incongruncias, em 28 janeiro de 1952, foi apresentado o
Projeto de Lei no 1.595 como substituto, o qual reforou o controle do Estado sobre a empresa
estatal, reduziu os direitos dos acionistas minoritrios, sempre brasileiros, e proibiu a
instituio de novas organizaes e novas autorizaes ou concesses com objetos idnticos,
correlatos ou afins da empresa a ser constituda ou de suas subsidirias. Apesar de implcita,
essa ltima emenda consumou o monoplio estatal na maioria das atividades do setor
petrolfero.

Muito embora as tentativas concretas de alterar o Projeto de Lei, o modelo de

sociedade de economia mista resistiu aos debates hostis no Congresso, tendo sua redao final
aprovada em 21 de setembro de 1953 e assinada pelo presidente Getlio Vargas em 3 de
outubro do mesmo ano. O projeto, que veio a ser a Lei no 2.004, foi um ato legal que
autorizou a constituio da Petrleo Brasileiro S.A., a Petrobras.

2. O ARRANJO INSTITUCIONAL DA PETROBRAS NO ESTADO DESENVOLVIMENTISTA DE

VARGAS A JK

Relatar o contexto histrico precedente Petrobras importa para a compreenso de

quais eram as posies polticas poca e, dessas, qual foi a dominante, imprimindo sua
concepo s decises jurdicas. No processo de criao da Petrobras, entre os grupos de
interesse que defenderam a abertura do setor petrolfero ao livre mercado, inclusive s
empresas estrangeiras, e os que exigiram o fechamento do setor petrolfero em um regime de
monoplio operado pelo Estado, o segundo tornou-se vitorioso.

Essa alternativa institucional nada mais foi que uma manifestao da coalizo
nacional-desenvolvimentista, dominante desde a Era Vargas. Ou seja, como o capital nacional
se mostrou incapaz de desenvolver as atividades petrolferas sob a interveno indireta do
CNP, optou-se pela interveno estatal direta na economia por duas razes: para fomentar a
indstria petrolfera, fundamental no processo de industrializao; e para mant-la sob o

do governo. A segunda crtica (ii) diz respeito omisso do texto ao monoplio estatal. Veja BERCOVICI, p.
136).

61
domnio do capital nacional, afastando os interesses escusos do capital estrangeiro de um
setor estratgico.

A Lei n 2.004/1953 estabeleceu o monoplio da Unio nas atividades de pesquisa,

lavra, refino e transporte martimo ou por meio de condutos115. Para o exerccio desse
monoplio, duas instituies foram designadas: o j existente CNP, rgo diretamente ligado
Presidncia da Repblica, para orientar e fiscalizar a poltica nacional de petrleo; e a
Petrleo Brasileiro S.A. como rgos de execuo (art. 1o). Assim surgiu a Petrobras, empresa
em que o prprio nome resgata, perspicazmente, os sentimentos mais nacionalistas que
orientaram sua criao.

Para analisar o desenho institucional em que a Petrobras foi inserida no ato de sua
constituio e que perdurou at o fim do governo JK, plausvel analisar a empresa estatal
atravs de uma lupa com maior grau, com o intuito de identificar separadamente a sua
estrutura micro e macrojurdica.

2.1. A estrutura microjurdica: a participao acionria macia do Estado e o crescimento

dependente dos recursos financeiros pblicos

Sob os moldes estruturais de uma sociedade annima, instituio do direito privado, a

Petrobras foi constituda como uma empresa de economia mista, cuja Unio deteria no
menos de 51% do capital votante (art. 11). Quanto aos outros acionistas ordinrios, o direito
se restringiu (i) pessoa jurdica de direito pblico interno; (ii) pessoa fsica brasileira ou
naturalizada h mais de cinco anos e residente no pas, desde que, se casada com estrangeiro,
no houvesse comunicao dos bens; e (iii) pessoa jurdica cujos scios fossem pessoas
fsicas que se enquadrassem no item anterior (art. 18). As mesmas restries participao
estrangeira na composio acionria da Petrobras eram reiteradas para as suas subsidirias.

115
Para Eros Roberto Grau, as atividades econmicas em sentido estrito, embora de titularidade do setor privado,
podem ser exploradas pelo Estado, inclusive sob o regime de monoplio. Para ilustrar sua ideia, utiliza o setor
nuclear como exemplo, o que perfeitamente aplicvel ao setor petrolfero: Explorao de servio e instalaes
nucleares de qualquer natureza e exerccio de monoplio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e o
comrcio de minrios nucleares e seus derivados seguramente no constitui servio pblico. Trata-se, a, de
explorao, pelo Estado, de atividade econmica em sentido estrito, em regime de monoplio. GRAU, op. cit.,
p. 126.

62
 Alm do contedo nacionalista dos dispositivos da estrutura de propriedade da
Petrobras, os cargos da Diretoria Executiva e do Conselho de Administrao eram privativos
a brasileiros natos. Nomeados diretamente pelo presidente da Repblica, a Diretoria
Executiva era composta por um presidente e trs diretores. Os diretores possuam mandatos
estveis de trs anos e o presidente poderia ser substitudo a qualquer tempo116.

O Conselho de Administrao, por sua vez, era composto pelo presidente, que
acumulava as funes de presidente da Diretoria Executiva e do Conselho de Administrao,
pelos trs diretores e por, no mximo, mais cinco conselheiros eleitos pelos outros acionistas
ordinrios que, poderiam ser pessoas fsicas ou jurdicas, privadas ou pblicas. Contudo, para
que esses acionistas minoritrios elegessem membros do Conselho de Administrao,
precisariam de 7,5% do capital votante para indicar cada conselheiro.

Muito embora a composio mista do Conselho de Administrao, o seu presidente

possua o direito de veto sobre as decises do prprio Conselho de Administrao ou da
Diretoria Executiva117. Como o presidente da Repblica poderia demitir discricionariamente o
presidente da companhia a qualquer momento, existia uma forte possibilidade do Estado
interferir nos atos de gesto da Petrobras, tamanho era o poder do presidente da Repblica em
influenciar nas decises da Diretoria Executiva ou do Conselho de Administrao.

No obstante a estrutura jurdica de propriedade da Petrobras aceitar a participao do

capital privado nacional, a composio acionria da Petrobras durante os dez primeiros anos

116
Quanto Diretoria Executiva nomeada pelo presidente da Repblica, o decreto-lei no 688, de 1969, alterou o
art. Art. 19, 1o, da Lei no 2.004/1953, para aumentar a quantidade de diretores para um nmero flexvel de trs
a seis.
117
Art. 19 da Lei no 2.004: A Sociedade ser dirigida por um Conselho de Administrao, com funes
deliberativas, e uma Diretoria Executiva. 1 O Conselho de Administrao ser constitudo de: a) 1 (um)
Presidente nomeado pelo presidente da Repblica e demissvel ad nutum com direito de veto sbre as decises
do prprio Conselho e da Diretoria Executiva; b) 3 (trs) Diretores nomeados pelo Presidente da Repblica,
com mandato de 3 (trs) anos; c) Conselheiros eleitos pelas pessoas jurdicas de direito pblico, com exceo da
Unio em nmero mximo de 3 (trs) e com mandato de 3 (trs) anos; d) Conselheiros eleitos pelas pessoas
fsicas e jurdicas de direito provado, em nmero mximo de 2 (dois) e com mandato de 3 (trs) anos, cada
parcela de 7,5 % (sete e meio por cento) do capital votante da Sociedade, subscrito pelas pessoas mencionadas
nas letras c e d do 1. 2 O nmero dos Conselheiros ser fixado na proporo de um para cada parcela de
7,5% (sete e meio por cento) do capital votante da sociedade, subscrito pelas pessoas mencionadas nas letras c e
d do 1. 3 A Diretoria Executiva compor-se-a do Presidente e dos 3 (trs) Diretores nomeados pelo
Presidente da Repblica. 4 E privativo dos brasileiros natos o exerccio das funes de membro do Conselho
de Administrao e do Conselho Fiscal. 5 Do veto do Presidente ao qual se refere a letra a do 1, haver
recurso ex-oficio para o Presidente da Repblica, ouvido o Conselho Nacional do Petrleo. 6 Os 3 (trs)
primeiros diretores sero nomeados pelos prazos de respectivamente, 1 (um), 2 (dois) e 3 (trs) anos, de forma a
que anualmente termine o mandato de um Diretor. [grifos meus]

63
de sua atuao no se mostrou to heterognea. Inicialmente, coube Unio garantir o
aumento de capital de, no mnimo, 150% at 1957118, nem que para isso precisasse subscrever
a totalidade do capital previsto na lei. Para capitalizar a Petrobras, a Lei n 2.004/1953 previu
transferncia vinculada de receitas pblicas oriundas do Imposto nico sobre Combustveis e
Lubrificantes IUCL (art. 13), dos impostos incidentes na importao de automveis e na
respectiva remessa de valores para o exterior (art. 14).

Somada as receitas pblicas, foi estabelecido um inovador instrumento de

integralizao de capital compulsrio para todo cidado brasileiro proprietrio de automveis
terrestres, aquticos e areos, tornando-o, automaticamente, subscritor de uma cota de ao da
companhia (art. 15). Todavia, a receita advinda dessa integralizao compulsria representava
uma pequena parcela dos investimentos da Petrobras e durou at o exerccio de 1957119.

Alm do capital advindo da Unio e dos proprietrios de automvel terrestre,

importante salientar que a Petrobras era beneficiria de isenes fiscais, meio indireto de
financiamento das atividades produtivas. A mesma lei que a criou tambm outorgou a iseno
tributria nas importaes de bens de consumo como maquinrio, ferramentas, instrumentos e
materiais destinados construo, ampliao ou manuteno de suas instalaes (art. 23).
Ademais, o Imposto de Renda no incidia aos rendimentos da empresa estatal e os dividendos
da Unio eram integralizados como aumento de capital, garantindo mais receita para a
Petrobras reinvestir em sua prpria atividade120.

Logo, partindo dessa estrutura microjurdica, a Petrobras iniciou efetivamente suas

atividades em 10 de maio de 1954, aps receber do CNP um acervo estimado em cerca de 165
milhes de dlares, o qual incluiu equipamentos utilizados nas atividades de explorao e a
refinaria de Cubato, j operada pelo Estado. Apesar de considerado modesto o montante121,
os recursos financeiros garantidos pela Lei no 2.004/1953, em especial as receitas pblicas

118
A Petrobras teve o capital inicial de 4 bilhes de cruzeiros e, at o ano de 1957, foi garantido o aumento de
capital para, no mnimo, 10 bilhes de cruzeiros (art. 9o, 1, da Lei n 2004/1953).
119
De 1955 a 1957, a integralizao de capital compulsrio representou 18,5% do capital investido em 1955,
9,9% em 1956 e 4,5% em 1957. MACEDO E SILVA, Antonio Carlos. Petrobras: a consolidao do
monoplio estatal e a empresa privada. Campinas: Dissertao (Mestrado) no Instituto de Economia na
Universidade Estadual de Campinas, 1985, p. 314-315.
120
A sujeio da Petrobras cobrana de imposto de renda ocorreu apenas em 1975, quando uma Lei exigiu
tanto a Petrobras quanto a CVRD o recolhimento do imposto a partir do exerccio de 1976, com uma alquota de
30%. CONTRERAS, 1994, p. 161.
121
CARVALHO, op. cit., p. 79-80.

64
vinculadas do IUCL ao aumento de capital122, permitiram Petrobras o incio de uma
caminhada afirmativa assegurada pela transferncia de recursos vinculados123.

Nesse sentido, a participao do capital nacional privado na Petrobras, como em

outras sociedades de economia mista, era irrisrio, mantendo-se a Unio praticamente como
nica proprietria124. Isso foi fundamental para que, nessa primeira fase, a Petrobras atuasse
com a finalidade de concretizar as polticas pblicas sem a obrigao de buscar uma
rentabilidade financeira para atrair o capital privado nacional, j que dele no necessitava para
viabilizar seus planos de investimento.

2.2. A estrutura macrojurdica: a interveno direta da Petrobras e a interveno indireta

do CNP

O desenho jurdico-institucional consolidado pela Lei no 2.004/1953 fornece algumas

evidncias sobre sua estrita vinculao com a posio ideolgica dominante nacional-
desenvolvimentista que merecem ser ressaltadas. Foram essas as opes de (i) instituir um
monoplio legal; de (ii) criar uma empresa estatal para atuar de forma exclusiva nas
atividades monopolizadas; e de (iii) manter um rgo da administrao direta para orientar e
fiscalizar a empresa estatal.

Primeiramente, a lei estabeleceu o monoplio de algumas atividades da escala de

produo da indstria petrolfera Unio pesquisa, lavra, refino e transporte martimo e por
meio de condutos , o que antes eram apenas consideradas de utilidade pblica desde o
decreto-lei no 395/1938. Essa opo demonstrou a escolha do Estado em utilizar a figura
jurdica do monoplio legal, j inserida aos textos constitucionais desde a Constituio

122
A transferncia do UICL como uma receita vinculada constituiu uma parcela significativa do financiamento
da Petrobras, principalmente nos primeiros anos. De 1953 a 1956, 25% da arrecadao do IUCL foi dirigido para
o aumento de capital da empresa. Muito embora a Lei n 2.975/1956 tenha reduzido esse percentual para 15%, o
repasse ainda se manteve elevado, o que durou at 1961. REICHSTUL, Henri Philippe. O Financiamento do
Setor Energtico e a Questo da Autonomia das Empresas Estatais. Estudos Econmicos, no especial/97-
121, 1981, apud CONTRERAS, 1994, p. 158.
123
O recurso inicial da Petrobras era considerado modesto quando comparado com a empresa estatal Petrleo
Mexicana S.A. Pemex, a qual recebeu do governo mexicano um montante de 500 milhes de dlares para
iniciar suas atividades no setor petrolfero. CONTRERAS, Edelmira del Carmen Alveal. Evoluo da Indstria
Brasileira de Petrleo. Rio de Janeiro: COPPEAD-IEU/UFRJ, 2003, p. 5.

65
Federal de 1934, para exercer um absoluto controle das atividades produtivas cujo interesse
pblico inconteste. A extrao do petrleo e o seu refino j era uma atividade relevante em
1953 diante de sua expressiva participao na matriz energtica nacional, que avanava no
sentido de substituir a lenha e o carvo vegetal como principal fonte de energia125.

Segundo, a escolha da Petrobras como uma empresa estatal para exercer as atividades
produtivas monopolizadas de forma exclusiva representou uma opo desenvolvimentista e
nacionalista. Anterior constituio da Petrobras, empresas privadas nacionais atuavam nas
atividades de pesquisa e refino sob regime de concesso ou autorizao. Contudo, a atuao
era insuficiente para atender a demanda que crescia consideravelmente a cada ano. Com a
promulgao da Lei n 2.004/1953, as concesses de pesquisa foram revogadas de plano e as
autorizaes de refino foram mantidas, mas com severas limitaes. Apesar de no ter havido
a desapropriao das refinarias privadas em funcionamento at 30 de junho de 1952, essas
foram impedidas de aumentar sua capacidade de refino (art. 44, 45 e 46). Assim, foi garantida
Petrobras uma significante reserva de mercado.

Com isso, o Estado continuou a intervir diretamente no setor produtivo petrolfero,

como j o fazia antes atravs do CNP, mas optou por fazer atravs de uma empresa estatal e
fora do regime de livre concorrncia. A Lei n 2.004/1953 estabeleceu um arranjo
institucional que suplantou qualquer iniciativa privada, seja ela nacional ou estrangeira, sob o
argumento de que o capital privado nacional era insuficiente para fomentar essa custosa e
fundamental indstria de base para o processo de industrializao. Por essa razo, a Petrobras
representou uma opo nacionalista por impedir qualquer participao de capital estrangeiro,
contudo, eivada de uma considervel ampliao do setor pblico, por excluir tambm a
iniciativa privada nacional.

124
Sobre a composio acionria das empresas estatais antes do regime militar, veja COUTINHO;
REICHSTUL, op. cit..
125
Sobre uma perspectiva histrica da evoluo da matriz energtica brasileira, Maurcio Tolmasquim, Almicar
Guerreiro e Ricardo Gorini relatam que o uso de energia no Brasil comeou a apresentar incrementos elevados
a partir do trmino da Segunda Guerra Mundial, impulsionado pelo expressivo crescimento demogrfico, por
uma urbanizao acelerada, pelo processo de industrializao e pela construo de uma infraestrutura de
transporte rodovirio de caracterstica energia-intensiva. Entre 1940 e 1950, com uma populao de cerca de 41
milhes de habitantes, dos quais 69% se concentravam no meio rural, o consumo brasileiro de energia primria
era de apenas 15 milhes de tep. TOLMASQUIM, Maurcio; GUERREIRO, Almicar; GORINI, Ricardo.
Matriz Energtica Brasileira. Novos Estudos, n 29, novembro de 2007, p. 50.

66
 Terceiro, o CNP foi uma instituio jurdica que precedeu criao da Petrobras e
permaneceu atuando em conjunto com a empresa estatal. Constitudo pelo decreto-lei no 395
de 1938 e regulado pelo decreto-lei no 538 do mesmo ano, o CNP era um rgo da
administrao autnomo, subordinado ao presidente da Repblica, composto por oito
conselheiros, sendo oito representantes de ministrios Ministrio da Guerra, da Marinha, da
Fazenda, da Agricultura, da Aviao, de Obras Pblicas e da Aeronutica e dois
representantes de entidades de classe da Indstria e do Comrcio (art. 1o).

Com a promulgao da Lei n 2.004/1953, o CNP continuou atuando como rgo de

orientao e fiscalizao das atividades no setor petrolfero (art. 2o, I), mas lhe foi retirado a
prerrogativa de atuar diretamente, competncia que foi repassada a Petrobras. Cabia a esse,
portanto, intervir indiretamente na economia, superintendendo as medidas concernentes ao
abastecimento nacional de petrleo, entendendo como abastecimento nacional a produo, a
importao, a exportao, a refinao, a distribuio e o comrcio do petrleo bruto e de seus
derivados.

Muito embora a funo do CNP tenha sido prescrita na Lei n 2.004/1953 como rgo
orientador e fiscalizador, j nos primeiros anos da trajetria da Petrobras, deu-se incio a um
processo de esvaziamento do CNP por duas razes.

Com a vitria de Juscelino Kubitschek presidncia, o governo editou um detalhado

planejamento econmico setorial, o que incluiu metas a serem alcanadas pela Petrobras.
Com isso, a discricionariedade do CNP para exercer sua funo orientadora foi restringida em
decorrncia da vinculao do rgo aos objetivos estabelecidos no Plano de Metas pela
presidncia da Repblica.

Alm do planejamento econmico, a relativa autonomia financeira da Petrobras,

garantida pela transferncia de recursos financeiros vinculados, permitiu a empresa estatal
deixar de consultar o CNP para praticar vrias decises estratgicas, o que resultou no
questionamento dessas medidas em 1958. A apurao dos fatos por uma comisso concluiu
pela veracidade das alegaes do CNP. Contudo, o ento presidente Juscelino Kubitschek
decidiu pelo afastamento dos presidentes de ambas as instituies como forma de solucionar a
disputa. O desfecho desse conflito sem uma repreenso efetiva empresa estatal culminou

67
pela opo ipso facto por uma maior flexibilidade gerencial, transferindo a responsabilidade
pelo planejamento do setor petrolfero em parte Presidncia da Repblica e, em parte,
prpria Petrobras126.

Restou ao CNP a funo de estabelecer o limite mnimo e mximo dos preos de

vendas dos produtos derivados do refino, papel relevante no desenho institucional
macrojurdico da Petrobras. Interferindo no preo do produto ofertado pela Petrobras, o CNP
influenciou o equilbrio econmico e financeiro da empresa estatal.

Identificando os agentes pblicos que configuraram o arranjo institucional da

Petrobras presidncia da Repblica e CNP , cabe a este trabalho identificar como eles,
juntamente com os agentes privados, se articularam para alcanar os objetivos incrustados no
Plano de Metas.

2.2.1. A articulao entre a Petrobras, o CNP, a CINPE, a Abdib e a indstria nacional

de bens de capital para alcanar os objetivos definidos no Plano de Metas

Como o planejamento do setor petrolfero era, em parte, responsabilidade da

presidncia da Repblica, o presidente Juscelino Kubitschek o assumiu verdadeiramente
quando publicou o Plano de Metas de seu governo. Editado para vigorar entre os anos de
1956 a 1961, tinha como principal objetivo a concretizao da poltica de substituio de
importaes em todos os setores da indstria e, especificamente no setor petrolfero,
estabeleceu como principal propsito a autossuficincia no refino do petrleo127.

Sendo o instituto normativo de planejamento econmico uma representao de um

objetivo juridicamente determinado, o Plano de Metas inspirou, efetivamente, as atividades da
Petrobras. Na primeira dcada de atuao da empresa estatal se lastreou pela percepo de
desenvolvimento convalidada no apelo de crescer 50 anos em 5. A partir do Plano de
Metas, a Petrobras deveria cumprir dois objetivos: (i) a substituio de importao dos
derivados do petrleo obtidos pelo processo de refino, explcito nos dispositivos do

126
Sobre o desfecho do conflito entre a Petrobras e o CNP, veja CARVALHO, Getlio, op. cit., p. 106-112.
127
BERCOVICI, 2010b, p. 149.

68
planejamento128; e (ii) a substituio de importao de bens de capital utilizados no processo
de produo da Petrobras que, muito embora no explicitado no plano, estava implcito no
objetivo central destinado a todos setores.

Na meta de autossuficincia no refino do petrleo, a pretenso macroeconmica era

clara: substituir a importao de derivados do petrleo, os quais eram produtos com alto valor
agregado. Ou seja, a Petrobras, em vez de importar a gasolina ou o leo diesel, resultados do
refino, deveria importar o petrleo bruto e process-lo em suas prprias refinarias. Alm dos
fins macroeconmicos, priorizar a indstria de refino na cadeia produtiva do setor petrolfero
era estrategicamente favorvel Petrobras. Como a Lei n 2.004/1953 imps o dever de
executar as atividades de explorao, produo, refino e transporte martimo ou por meio de
condutos, a Petrobras deveria abranger atividades produtivas em diferentes fases da indstria
petrolfera. Sendo a atividade de refino o elo central na linha de produo vertical, ocupando a
posio estratgica entre as fases do upstream (explorao e produo do leo cru) e do
downstream (transporte, distribuio e comercializao dos derivados do petrleo), a melhor
estratgia para a verticalizao da Petrobras era comear com o fortalecimento do setor de
refino129, o que foi feito.

Para desenvolver a atividade de refino, viu-se a Petrobras diante do primeiro desafio

para o seu crescimento: a inexistncia de uma indstria nacional de bens de capital e o acesso
restrito s divisas para promover importaes dos equipamentos. Para ultrapassar essa
limitao, a Petrobras se engajou na constituio da Comisso da Indstria Pesada (CINPE)

128
O objetivo inscrito no Plano de Metas buscou elevar o nvel de produo at suprir a demanda. Por essa
razo, diz-se que a meta era de autossuficincia. A capacidade ascender, em 1960, a 308 mil barris dirios,
cabendo 252 mil barris Petrobras e 56 mil a empresas privadas, assegurava o Programa de metas do
presidente Juscelino Kubitschek. PRESIDNCIA DA REPBLICA, op. cit., p. 37.
129
O Complexo industrial petrleo-petroqumico formado por seis fases produtivas, organizadas verticalmente.
As duas primeiras, conhecidas como upstream, correspondem explorao e produo. A (i) explorao,
tambm denominada de pesquisa, o conjunto de atividades destinadas a avaliar reas, objetivando a descoberta
e a identificao de jazidas de petrleo. Uma vez encontradas, a fase de (ii) produo, ou tambm conhecida
como lavra, se inicia. Nela, ocorre a operao de extrao do petrleo de uma reserva e o preparo para a sua
movimentao. Finalizada a fase do upstream, (iii) o refino ou refinao se posiciona no elo central entre esse e
o downstream. O refino nada mais que o processo de transformao do leo cru em derivados do petrleo, que
podem ser a gasolina, o leo diesel, o GLP, o leo combustvel, a nafta petroqumica ou o querosene. Aps a
transformao da matria bruta em produtos derivados, a fase do upstream comea com o transporte, seguida da
distribuio e comercializao. O (iv) transporte a movimentao dos derivados de petrleo s reas de
interesse geral. Por sua vez, na (v) distribuio, os mesmos derivados so comercializados rede varejista ou aos
grandes consumidores. Por fim, a (vi) comercializao corresponde fase final da cadeia produtiva, sendo a
atividade de venda a varejo. CARDOSO, Luiz Cludio. Petrleo: do poo ao posto. Rio de Janeiro:
Qualitymark, 2005.

69
rgo do Estado voltado para os problemas da indstria de bens de capital , e patrocinou a
criao da Associao Brasileira da Infraestrutura e Indstrias de Base (Abdib). O incentivo
ao nascimento da Abdib inaugurou uma poltica de compra da Petrobras, que favoreceu a
nacionalizao dos setores de bens de capital130, alinhando essa atuao da Petrobras ao
objetivo central e universal do Plano de Metas a substituio de importao.

Para atingir tal objetivo, a poltica de compras da Petrobras, operada pelo Sermat
Servios de Materiais , preteria os bens de capital estrangeiros pelos produzidos por
indstrias instaladas no Brasil, at mesmo quando os custos financeiros destes eram
superiores para a empresa estatal. Como incentivo aos investimentos privados, financiava as
atividades produtivas atravs do pagamento antecipado entrega dos equipamentos. Todo
esse esforo da Petrobras, juntamente Abdib, resultou na instalao de um polo industrial de
bens de capital nacional como nenhuma outra empresa o fez131, alcanando, em 1965, o ndice
de 89,1% na aquisio de materiais e equipamentos do pas no total de compras efetuadas pela
companhia (Tabela 2.1).

O sucesso da poltica de substituio dos bens de capital possibilitou Petrobras

alcanar o objetivo do setor petrolfero prescrito no Plano de Metas: a substituio de
importao de derivados de petrleo obtidos atravs do refino132. Nos trs primeiros anos de
atividade, a Petrobras demonstrou um notvel desempenho. A capacidade de refino cresceu de
118 mil para 160 mil barris, decorrente das refinarias de Cubato, em 1955, e a expanso da
capacidade de Mataripe, em 1956. Mantendo-se sob o trilho dos bons resultados, a entrada em
funcionamento da refinaria de Duque de Caxias, em 1961, com a espantosa capacidade de 150

130
O que pode, sim, ser afirmado sem margem de erro, que ao longo da dcada de 1950 a Petrobras
aperfeioou sua organizao interna e seus quadros tcnicos, tornando-se cada vez mais capaz de intervir ativa e
eficazmente sobre o processo de nacionalizao (de que participava tambm as firmas de engenharia e os
fornecedores de bens de capital). Exemplo disso so os trabalhos de cadastramento das empresas e padronizao
de materiais. MACEDO E SILVA, op. cit., p. 260-270.
131
Ibid., p. 314-315.
132
Segundo Gilberto Bercovici, os objetivos de substituio de importao de derivados do petrleo obtidos
atravs do refino e de substituio de importao de bens de capital esto interligados entre si, um completando
o outro. Para o autor: O Plano de Metas tem como um de seus objetivos a auto-suficincia no refino do petrleo
[...] a Petrobras vai adotar uma poltica de substituio de importaes de bens de capital na aquisio de
equipamentos necessrios para a ampliao da capacidade de refino no pas. Essa poltica ir fortalecer a
Associao Brasileira para o Desenvolvimento das Indstrias de Base (ABDIB), fundada em 5 de maio de 1955.
A poltica de promoo da indstria brasileira de bens de capital ser constante a partir dos anos 1950, gerando o
estabelecimento de vrios ramos industriais no pas e favorecendo a gerao de empregos e desenvolvimento
tecnolgico. O resultado imediato dos investimentos foi que, em 1961, pela primeira vez no Brasil, a capacidade
instalada do parque de refino superou o consumo. BERCOVICI, 2010b, p. 149.

70
mil barris de petrleo, contribuiu para, no mesmo ano, tornar o Brasil autossuficiente em
derivados do petrleo, como o Pano de Metas assim planejou.

Tabela 2.1
Compra de materiais e equipamentos pela Petrobras no pas e no exterior (%)
Ano Compras no pas Compras no exterior
1958 32,6 67,4
1959 62,9 37,1
1960 61,4 38,6
1961 65,3 34,7
1962 66,7 33,3
1963 81,5 18,5
1964 86,3 13,7
1965 89,1 10,9

Fonte: Relatrio de atividade da Petrobras (MACEDO E SILVA, 1985)

3. CONSIDERAES FINAIS: A PREDOMINNCIA DA FACE ESTATAL NOS DEZ PRIMEIROS ANOS

DE PETROBRAS

Os dez primeiros anos da Petrobras coincidiram com os ltimos anos da correlao de

foras nacional-desenvolvimentista. Nesse perodo, o arranjo institucional foi modificado para
permitir o Estado intervir na economia direta e indiretamente com a finalidade de promover
uma industrializao baseada no capital nacional. Na inrcia desse capital privado nacional
para desenvolver a indstria de base, o capital estatal mostrou-se mais atuante, fomentando
ele mesmo setores indispensveis ao desenvolvimento atravs das empresas estatais.

Nessa conjuntura institucional, as empresas estatais eram criadas com objetivos

macroeconmicos bem definidos em suas leis constitutivas ou nas polticas pblicas, com
proviso oramentria para a concretizao das metas e sem uma obrigao jurdica de
perseguir uma rentabilidade financeira.

Considerando as estruturas micro e macrojurdicas da Petrobras nesse mesmo perodo,

percebe-se que elas foram constitudas para que a empresa estatal cumprisse, prioritariamente,

71
as polticas pblicas estabelecidas no Plano de Metas. Ou seja, inexistia a obrigao jurdica
para que a Petrobras perseguisse a rentabilidade financeira de seus investimentos.

A estrutura microjurdica da Petrobras caracterizava-se pela predominncia quase

absoluta do Estado como acionista, tanto ordinarista quanto preferencialista, e tambm pelo
elevado grau de interferncia que a Lei n 2.004/1953 concedeu ao presidente da Repblica
para nomear a diretoria executiva e os membros do Conselho de Administrao. Somado a
isso, os investimentos da Petrobras eram garantidos pela transferncia vinculada de recursos
financeiros pblicos, previamente estabelecidos em lei. Com isso, inexistiam interesses
conflitantes na empresa estatal, tendo em vista a irrelevncia dos acionistas minoritrios
privados e a garantia de financiamento pblico aos investimentos.

A estrutura macrojurdica, por sua vez, caracterizava-se pela execuo do monoplio

da Unio exclusivamente pela Petrobras, eliminando a livre concorrncia, e pela articulao
estratgica entre a empresa estatal, os agentes pblicos o CNP, a presidncia da Repblica e
o CINPE e os privados a Abdib e as indstrias de bens de capital , para a consecuo de
objetivos juridicamente determinados no Plano de Metas. Essas eram nada mais que polticas
pblicas com objetivos estritamente macroeconmicos: fomento da indstria de base e da
indstria de refino.

Por essa razo, a Petrobras, filha de uma correlao de foras nacional-

desenvolvimentista, nasceu com uma face estatal estampada, acomodada a um arranjo
institucional essencialmente propcio aos cumprimentos de polticas pblicas.

72
 3. A FACE ESTATAL E A FACE EMPRESARIAL: A PETROBRAS DURANTE O
ESTADO DESENVOLVIMENTISTA DO REGIME MILITAR

INTRODUO

Terminada a execuo do planejamento econmico que prometeu o crescimento do

pas de 50 anos em 5, os anos subsequentes foram acometidos por uma estagnao
econmica e uma inflao desenfreada. Os bons resultados obtidos com o Plano de Metas
foram baseados em uma poltica de desenvolvimento fortemente embasada no deficit pblico,
ruindo com a disponibilidade financeira do Estado. Tal conjuntura econmica somada s
circunstncias polticas arrazoou o golpe militar de 1964133, provocado por uma coalizo de
foras interessada em alterar o modo de atuao do Estado na economia.

O Estado permaneceu planejando e atuando diretamente no sistema econmico,

todavia no mais baseado em uma organizao capitalista nacionalista, e sim em um
capitalismo associado. Com isso, o ente pblico uniu-se iniciativa privada tanto o capital
nacional quanto o capital estrangeiro. Contudo, foi necessria uma reestruturao da
organizao do Estado, principalmente quanto operao das empresas estatais, que tiveram
que adquirir uma atuao semelhante a das empresas privadas, passando a financiar seu
prprio plano estratgico de crescimento.

A Petrobras, aps dez anos de amadurecimento apoiado na abundncia de recursos

financeiros pblicos, teve seu arranjo institucional alterado para adaptar-se a essa nova
relao entre Estado e mercado. Ao mesmo tempo que perseguiu os objetivos inscritos nos
planejamentos econmicos, foi-lhe imposta uma atuao rentvel para financiar seus
investimentos. Por essa razo, diz-se que as mudanas jurdicas tornaram a Petrobras uma
figura bifronte, que ora faz uso de sua face estatal para alcanar objetivos macroeconmicos,
ora de sua face empresarial para alcanar objetivos microeconmicos.

133
BRESSER-PEREIRA, 2009, p. 14.

73
 Com o intuito de identificar tais modificaes durante o regime militar, o presente
captulo est dividido em duas partes. A primeira (i) analisar a estrutura microjurdica da
Petrobras. A segunda, por sua vez, (ii) focar na estrutura macrojurdica. Nesta segunda parte,
especificamente, o trabalho ir descrever duas articulaes estratgicas entre a Petrobras, os
agentes pblicos e privados, institucionalmente formados nesse perodo: a estratgia da
indstria petroqumica e da explorao e produo em guas profundas.

1. A ESTRUTURA MICROJURDICA: A CONTINUIDADE DA PARTICIPAO ACIONRIA MACIA

DO ESTADO E O ESGOTAMENTO DOS RECURSOS FINANCEIROS PBLICOS

A correlao de foras predominante no governo militar no promoveu alteraes

substanciais nos dispositivos da Lei no 2.004/1953 que tratavam sobre a estrutura
microjurdica da Petrobras. Apenas algumas modificaes pontuais foram dispostas pelo
decreto-lei no 688, de 18 de abril de 1969, e pelo decreto-lei n 755, de 11 de agosto de 1969.

A composio da Diretoria Executiva diretores e presidente da companhia

continuou sendo escolhida pelo presidente da Repblica. Entretanto, diferentemente da
redao originria da Lei no 2.004/1953, o decreto-lei n 688/1969 alterou o nmero de
diretores, podendo o chefe do Poder Executivo nomear de trs a seis diretores.

Quanto ao Conselho de Administrao, o presidente da Diretoria Executiva continuou

a acumular a funo de presidente do Conselho de Administrao e foram mantidos os seus
poderes de veto sobre as decises do prprio Conselho e dos diretores. Os outros membros do
Conselho de Administrao prosseguiram sendo os diretores da Diretoria Executiva e, no
mximo, mais cinco membros eleitos pelos acionistas minoritrios. Contudo, a mudana na
composio do Conselho de Administrao se deu com aprovao do decreto-lei n 755/1969,
que garantiu aos acionistas minoritrios, independente de sua participao acionria, a
representao mnima de um conselheiro para as pessoas jurdicas de direito pblico e de
outro para as pessoas fsicas e jurdicas de direito privado, devendo esses membros

74
corresponder a um quorum de um tero do capital votante no Conselho de Administrao (art.
19, 2)134.

Apesar da inovao jurdica promovida pela reforma microjurdica da Petrobras, os

esforos de compor um Conselho de Administrao mais heterogneo no propiciaram
efetivamente em um equilbrio maior entre o poder decisrio do controlador e dos
minoritrios. De fato, a manuteno dos poderes de veto do presidente da Petrobras sobre as
decises dos diretores e do Conselho de Administrao assegurou a autoridade desse sobre as
decises dos acionistas minoritrios. Por sua vez, o direito do presidente da Repblica de
demitir o presidente da Petrobras ad natum manteve o canal aberto para interferncias do
Poder Executivo nos atos de gesto da empresa estatal. Com isso, a Unio controladora
garantiu que seus interesses fossem soberanos na atuao da Petrobras.

Alm da composio da Diretoria e do Conselho de Administrao, as restries legais

composio acionria da Petrobras foram relativamente flexibilizadas. A Unio continuou
tendo a obrigao jurdica de manter-se acionista controladora, no podendo deter menos que
51% das aes ordinrias, permanecendo a Petrobras uma sociedade de economia mista.
Persistiu tambm o contedo nacionalista para a aquisio de aes. Poderiam adquiri-las
apenas pessoas jurdicas de direito pblico (art. 18, I); rgos da administrao federal
indireta ou sociedades de economia mista legalmente controlada por Estado ou municpio (art.
18, II); brasileiros natos ou naturalizados, no casados com estrangeiros sob regime de
comunicabilidade dos bens (art. 18, III); ou pessoas jurdicas de direito privado compostas por
brasileiros natos ou naturalizados (art. 18, IV e V). Contudo, tais restries foram impostas
apenas para a aquisio de aes ordinrias, eliminando qualquer restrio para a compra de
aes preferenciais. Com isso, o Estado pretendeu criar uma via de capitalizao da Petrobras
atravs da subscrio de aes preferenciais pelo capital estrangeiro, diante da inrcia do
capital privado nacional.

Apesar da garantia de assentos no Conselho de Administrao aos acionistas

minoritrios e da flexibilizao das restries legais composio acionria, no houve

134
De acordo com o art. 19, 2, da Lei n 2.004/1953, as pessoas jurdicas de direito pblico, de direito privado
e pessoas fsicas teriam direito a nomear cinco conselheiros na proporo de um a cada 5% do capital votante.
Todavia, caso no fossem preenchidas tais condies, seria assegurada a representao mnima de um
conselheiro para as pessoas jurdicas de direito pblico e um conselheiro para as pessoas jurdicas de direito
privado e pessoas fsicas, exigindo-se em qualquer hiptese o qurum de um tero do respectivo capital votante.

75
alteraes significativas na estrutura de propriedade da Petrobras. Mesmo com a permisso
outorgada de registrar-se como uma sociedade de capital aberto no Banco Central da
Repblica em 1966, a participao do capital privado na composio acionria da Petrobras
continuou inexpressiva.

A subscrio de capital atravs do mercado de capitais no foi bem-sucedida. Em

1968, esse recurso contribuiu com somente 1% do total das necessidades de financiamento da
Petrobras. Nos anos de 1971 e 1972, o aporte de capital atravs da subscrio de aes por
agentes privados aumentou, respectivamente para 3,1% e 4,7% dos recursos da empresa
estatal135. No entanto, em 1975, esse meio de financiamento se esgotou. O Conselho de
Desenvolvimento Econmico CDE publicou, em maro desse mesmo ano, uma resoluo
na qual proibia a Petrobras, a CVRD, a Eletrobras, o Banco do Brasil e o Banco do Nordeste a
fazerem chamada de capital durante o respectivo ano, mas que acabou sendo estendida para
os anos subsequentes136.

Diante do impedimento da Petrobras de aumentar o capital atravs de oferta pblica de

aes, a Unio se manteve preponderante na composio acionria da Petrobras. Em 1985, j
no final do regime militar, a Unio ainda detinha 85,72% das aes com direito a voto e
78,58% do total do capital social.

Entretanto, vale salientar que, embora a Unio tenha mantido a propriedade de vultosa
parcela das aes com direito a voto durante o regime militar, a transferncia de recursos
financeiros pblicos e as isenes fiscais foram drasticamente reduzidas. Primeiramente, a
transferncia vinculada dos recursos financeiros obtidos pela arrecadao do IUCL foi
reduzida de 25% do montante arrecadado pelo imposto para 14,4% em 1967. Em 1975, essa
transferncia foi extinta137. Nesse sentido, a receita pblica vinculada no mais financiaria as
atividades da empresa estatal. Alm dessa suspenso de recursos pblicos, a Lei n 6.264, de

135
Dados extrados do trabalho de CONTRERAS, Edelmira del Carmen Alveal, 1994, p. 160.
136
Edelmira del Carmen Alveal Contreras explica que a publicao da resoluo do CDE decorreu da presso
sobre o governo exercida pelos agentes privados do mercado acionrio, que se queixavam do fato de as
sociedades de economia mista retirarem a liquidez do mercado financeiro, suplantando a capacidade de
financiamento de outras sociedades annimas de capital aberto. Realmente, as alegaes eram verdicas. Em
1974, as chamadas de capital de cinco estatais atingiram 555,6 milhes de dlares, enquanto o saldo do Fundo
157 representou, no mesmo ano, 375,4 milhes de dlares. CONTRERAS, loc. cit.
137
No perodo de 1953 a 1956, 25% da arrecadao do UICL foram dirigidos ao aumento de capital da
empresa, diminuindo esse percentual para 15% no perodo de 1957 a 1961. Em 1967, a legislao restabeleceu o

76
18 de novembro de 1975, tratou da incidncia de imposto de renda sobre o lucro apurado das
sociedades de economia mista. Portanto, depois de anos de iseno, a Petrobras foi obrigada a
recolher imposto de renda com a alquota de 30% sobre o total do lucro apurado nas
atividades no monopolizadas. Ademais, em agosto de 1976, foi suspensa a permisso da
Petrobras e da CVRD de reter os dividendos da Unio e convert-los em aumento do capital
social, prtica reiteradamente utilizada por ambas as empresas estatais138.

As medidas restritivas de financiamento das atividades produtivas atravs do aumento

de capital somadas reduo das transferncias de receitas exigiram da Petrobras a adoo de
alternativas institucionais para custear seus investimentos. Duas eram as possibilidades:
atravs de operaes de crdito ou atravs de autofinanciamento.

Em decorrncia da promulgao de uma estrutura macrojurdica favorvel

autonomia de gesto e a autonomia financeira da Petrobras, percebe-se que foi possvel a
alternativa de autofinanciamento dos investimentos da empresa estatal. Nesse sentido,
vlida a anlise desse arranjo macrojurdico da Petrobras.

2. A ESTRUTURA MACROJURDICA: ENTRE A BUSCA PELO AUTOFINANCIAMENTO E A

CONSECUO DE POLTICAS PBLICAS

Os primeiros anos de atuao da Petrobras foram inscritos por um expressivo

crescimento da empresa estatal, ancorado pela transferncia vinculada de recursos financeiros
pblicos. No entanto, no incio da dcada de 1960, a sade financeira do Estado j
apresentava sinais de debilidade. Um elevado deficit pblico, provocado principalmente pelos
investimentos em infraestrutura e no setor produtivo estatal, justificou a adoo de um plano
que alterou sobremaneira a estrutura macrojurdica das empresas estatais. Tais mudanas
estavam intencionadas a imprimir um padro de eficincia, permitindo a manuteno e at a
expanso das empresas estatais atravs de suas receitas operacionais, ou seja, de sua prpria

percentual de 14,4% para o mesmo fim, o qual perdurou at 1975, quando foi extinto. CONTRERAS, 1994, p.
158.
138
Ambas as empresas Petrobras e CVRD foram obrigadas a recolher ao Tesouro Nacional os dividendos
relativos ao exerccio de 1975. CONTRERAS, 1994, p. 161.

77
rentabilidade financeira139. Eis, pois, que o objetivo microeconmico foi inserido ao arranjo
institucional da Petrobras.

A primeira mudana foi introduzida pelo decreto-lei n 200, de 25 de dezembro de

1967, o qual tratou da reforma administrativa. Com o objetivo de promover uma
descentralizao do controle aos rgos da administrao, tanto a Petrobras quanto o CNP
tornaram-se instituies vinculadas esfera de competncia do Ministrio de Minas e
Energia140, no mais presidncia da Repblica. Com isso, esse Ministrio, constitudo em
1960, assumiu a funo de controlar os resultados da Petrobras141. Alm da descentralizao,
o decreto-lei n 200/1967 tambm explicitou a escolha institucional das empresas estatais
funcionarem em condies idnticas s empresas do setor privado (art. 27, pargrafo nico) e,
para isso, concedeu-lhes autonomia administrativa, operacional e financeira (art. 26, IV).

O resultado imediato dessa reforma jurdica para a Petrobras foi a concesso de uma
autonomia de gesto, permitindo-a desenvolver seu prprio plano estratgico de crescimento,
e a insero da obrigao legal da empresa estatal praticar suas atividades com base na
eficincia. Entretanto, o efetivo exerccio dessa autonomia de gesto apenas foi possvel em
decorrncia da autonomia financeira adquirida a partir da institucionalizao da poltica da
verdade dos preos142.

Muito embora o processo de esvaziamento das atribuies do CNP tenha comeado no

governo Juscelino Kubitschek, durante os anos 1950 e incio dos anos 1960, o rgo
continuou a estabelecer os limites mnimos e mximos dos preos de vendas dos produtos
refinados. Todavia, com a aprovao do decreto-lei no 61, em 21 de novembro de 1966, os
preos dos produtos derivados do refino passaram a se vincular a critrios tcnicos. Tais
critrios levavam em considerao a apurao do custo e do lucro de um barril de petrleo
processado, dados que eram repassados pela Petrobras.

139
GIACOMONI, James. Empresas Estatais: ausncia de controle e sacrifcio da autonomia. Indicadores
econmicos FEE, v. 19, p. 152-156, 1991, p. 152.
140
Apesar de o decreto-lei n 200/1967 prescrever como objetivo a descentralizao da administrao pblica, a
oficializao da estrutura do Ministrio de Minas e Energia com a incluso do CNP e da Petrobras se deu apenas
no decreto n 63.951, de 31 de dezembro de 1968.
141
BERCOVICI, 2010b.
142
Sobre a relao da poltica da verdade dos preos e a estratgia de autofinanciamento da Petrobras, veja
COUTINHO; REICHSTUL, op. cit., p. 86.

78
 Conforme o decreto-lei no 61/1966, a apurao do preo do barril do petrleo seria
apurado a partir de quatro critrios: (i) custos em funo dos preos do mercado internacional
do petrleo bruto e de outros materiais de consumo importados, e da taxa de cmbio; (ii)
custos em funo das despesas com pessoal; (iii) outros custos variveis com a conjuntura
interna de preos no pas; (iv) depreciao, amortizao e remunerao dos capitais investidos
(art. 2). O mesmo instrumento normativo ainda dispunha sobre os pesos percentuais que cada
critrio exercia sobre o reajuste do preo do produto derivado do processo de refino.

Por essa razo, o CNP tornou-se uma figura meramente tcnica dentro da estrutura
macrojurdica da Petrobras, tendo em vista que a funo de estabelecer os preos dos produtos
derivados do refino do petrleo deixou de ser um ato discricionrio para ser um ato vinculado.
O CNP foi, ento, esvaziado como instrumento de interveno e no mais ocupou um papel
expressivo no arranjo jurdico.

J quanto Petrobras, foi-lhe assegurada a tarifao de preos dos combustveis

compatveis com seus custos operacionais e as necessidades de investimento. Ou seja, em um
mercado cujo monoplio de produo e refino de petrleo foram mantidos, a reforma
institucional permitiu Petrobras a liberdade de autofinanciar seus investimentos mediante
acumulao prpria, suficiente para torn-la independe de subvenes do Tesouro e do
oramento pblico. Com isso, o arranjo institucional da empresa estatal disponibilizou os dois
recursos de poder necessrios no processo decisrio autonomia de gesto e financeira ,
autorizando a Petrobras a dispor de um planejamento estratgico prprio de crescimento,
independente do planejamento econmico editado pelo governo.

Apropriando-se dessa autonomia, alm das atividades monopolizadas, o arranjo

macrojurdico da Petrobras foi alterado para autorizar a empresa estatal a intervir em outras
atividades econmicas, extrapolando sobremaneira as atribuies inicialmente concedidas
pela Lei n 2.004/1953. Nesse sentido, foram constitudas subsidirias para atuar em setores
produtivos sob o regime de livre concorrncia, nos quais os preos dos bens e servios
comercializveis eram estabelecidos pelas leis do mercado: oferta e demanda.

A primeira delas foi a Petroqumica S.A. Petroquisa, criada em 28 de dezembro de

1967 com o objetivo de internalizar a produo industrial petroqumica. Em sequncia, foi
constituda a Petrobras Distribuidora S.A. BR Distribuidora, em 1971, responsvel por atuar
nas operaes de distribuio dos derivados de petrleo em territrio nacional. Nos anos
subsequentes, mais duas empresas subsidirias foram constitudas: a Petrobras Fertilizantes

79
S.A. Petrofertil, em 23 de maro de 1976, a qual assumiu a atividade de produo de
insumos bsicos para a agricultura; e a Petrobras Minerao S.A. Petromisa, em 14 de
fevereiro de 1977, para atuar nas reas de pesquisa de potssio e enxofre.

Alm das subsidirias com atuao no mercado domstico, mais duas foram criadas
para atuar no mercado internacional: a Petrobras Internacional S.A. Braspetro, em 5 de abril
de 1972, com a finalidade de atuar na explorao e produo de petrleo em reservas
estrangeiras143; e a Petrobras Comrcio Internacional S.A. Interbras, em 19 de fevereiro de
1976, para promover a exportao e a importao de petrleo e derivados.

Com isso, a Petrobras passou a ser a empresa controladora de outras seis empresas
subsidirias Petroquisa, BR Distribuidora, Petrofertil, Petromisa, Braspetro e Interbras. A
empresa estatal que antes atuava dentro das atividades monopolizadas pela Unio adquiriu
uma estrutura macrojurdica semelhante a uma holding. Isso demonstra que, a partir do
regime militar, com as reformas institucionais, a Petrobras adquiriu condies idnticas a das
empresas privadas, organizando-se como um conglomerado empresarial e buscando uma
rentabilidade financeira de seus investimentos para manter suas operaes e seus planos de
expanso.

Todavia, vale salientar que, embora o arranjo institucional tenha inserido a

rentabilidade financeira como um objetivo jurdico da Petrobras, o Estado preservou suas
funes desenvolvimentistas. Continuou promulgando planejamentos econmicos e normas
jurdicas que impuseram s empresas estatais a obrigao de concretizar polticas pblicas.
Desses objetivos macroeconmicos transcritos, duas metas de carter multissetorial foram
incorporadas ao arranjo institucional da Petrobras: (i) o fortalecimento da iniciativa privada; e
(ii) a capacitao tecnolgica do pas.

143
A consolidao de uma subsidiria em territrio estrangeiro inaugurou mais um processo de fortalecimento
dos interesses microeconmicos de expanso da empresa estatal: a sua internacionalizao. Em atividade fora do
pas, a gesto da empresas estatal brasileira se assemelhava s gigantes empresas multinacionais de petrleo,
defendendo eminentemente interesses privados. Dois foram os pases que a Braspetro mais expandiu: a
Colmbia e o Iraque. Na Colmbia, a Braspetro realizou atividades exploratrias em algumas concesses
adquiridas da empresa Tenneco. Por sua vez, no Iraque, a Braspetro realizou importantes descobertas, como os
campos de Majnoon e Bahr Ums com reservas avaliadas em 10 bilhes de barris. O contrato, porm, foi
renegociado por imposio do governo iraquiano, tendo a empresa estatal o devido ressarcimento dos
investimentos e o direito de compra de petrleo iraquiano em condies facilitadas.

80
 A estratgia do fortalecimento do capital nacional como poltica pblica foi
explicitada com maior nfase principalmente do I ao III PND144. Nos trs planejamentos
econmicos, a estratgia era aumentar a participao das empresas nacionais na produo
interna de bens de servios, face ao crescimento desenfreado das empresas estrangeiras nas
atividades produtivas do mercado.

Somada orientao jurdica de incentivo ao capital nacional, outro objetivo

macroeconmico despontou como prioridade no processo de desenvolvimento: a capacitao
tecnolgica. A conscientizao sobre a importncia dessa meta estava clara nos dispositivos
dos PNDs, os quais estabeleceram a industrializao e a capacitao tecnolgica como
polticas pblicas. J no I PND, a implantao da Poltica Tecnolgica Nacional foi inserida
ao rol dos dez principais objetivos econmicos globais a serem alcanados a nvel nacional e
multissetorial. Esse enquadramento foi justificado no texto do prprio I PND, publicado pela
presidncia da Repblica145:

A revoluo tecnolgica, principalmente nas ltimas duas dcadas, repercute

profundamente sobre o desenvolvimento industrial e o comrcio internacional,
passando o crescimento econmico a ser cada vez mais determinado pelo progresso
tecnolgico. Isso altera as vantagens comparativas entre os pases, em diferentes
setores [...] preciso suplementar a importao de tecnologia com a adaptao
tecnolgica e o esforo de criao prpria. O aumento do poder competitivo da
indstria nacional, indispensvel expanso do mercado, interna e externamente,
depende de maior esforo e elaborao tecnolgica interna. [grifos meus]

Os PNDs subsequentes mantiveram a mesma racionalidade sobre a importncia da

capacitao tecnolgica ao desenvolvimento, sobretudo o II PND146, que em diversas

144
No I PND, no captulo III, quando tratou da estratgia industrial, o inciso II estabeleceu como meta o
fortalecimento da empresa privada nacional, em face s empresas estrangeiras. No II PND, no captulo IV,
quando tratou da estratgia econmica, especificamente quanto ao fortalecimento da empresa nacional e capital
externo, o inciso I estabeleceu como meta a emergncia de forte expresso da capacidade empresarial nacional.
Por fim, no III PND, no captulo V, quando tratou da poltica setorial industrial, dentre as metas do inciso IV,
estabeleceu a preferncia das empresas nacionais, mas, diferente dos planejamentos anteriores, especifica que
essas sero dadas s pequenas, mdias e microempresas nacionais. BRASIL. I Plano Nacional de
Desenvolvimento (PND): 1972/1974. .Braslia: A Presidncia, 1971, p. 23; BRASIL. II PND: II Plano
Nacional de Desenvolvimento: 1975-1979. .Braslia: A Presidncia, 1974, p. 50-51 BRASIL. III Plano
Nacional de Desenvolvimento: 1980/85. Braslia: A Secretaria, 1981, p. 57.
145
BRASIL, 1971, p. 55.
146
BRASIL, 1974, p. 53; BRASIL, 1981, p. 70.

81
passagens, ressaltou a Poltica Cientfica e Tecnolgica como um objetivo macroeconmico
do pas.147. Por sua vez, o III PND, revelou a preocupao em compatibilizar as aes
governamentais com as atividades de transferncia e criao de conhecimento tecnolgico148.

Alm das polticas pblicas multissetoriais, que orientavam a atuao de todos agentes
pblicos, o arranjo institucional da Petrobras ainda previu objetivos setoriais. Dentre eles,
dois se mostraram relevantes na estrutura macrojurdica da empresa estatal. O primeiro foi
transcrito na lei que criou a Petroquisa, estabelecendo como meta o fomento da indstria
petroqumica associado ao capital nacional. O segundo, por sua vez, foi explicitado no II PND
e estabeleceu que a Petrobras deveria reverter seus investimentos para a pesquisa e lavra de
petrleo offshore.

Mesmo perseguindo tais objetivos macroeconmicos, a Petrobras no deixou de

cumprir o objetivo microeconmico, mantendo-se economicamente eficiente. Por essa razo,
diz-se que a Petrobras, durante o regime militar, apresentou um arranjo institucional que lhe
proporcionou uma atuao bifronte, a qual procurava concretizar polticas pblicas, mas sem
ignorar a imprescindibilidade da rentabilidade financeira.

Para tal constatao, imprescindvel descrever a estrutura macrojurdica formada

para a concretizao dos objetivos macroeconmicos sem a rendio do objetivo
microeconmico e, para isso, duas atividades sero analisadas: (i) a indstria petroqumica; e
(ii) a explorao e produo.

2.1. O trip petroqumico: fortalecimento do capital nacional

Em 28 dezembro de 1967, o decreto-lei no 61.981 criou a primeira subsidiria da

Petrobras, a Petroqumica S.A. Petroquisa, com o objetivo de internalizar a produo

147
Citam-se como exemplos o inciso III do captulo III, no qual prescreve como objetivo um maior impulso ao
desenvolvimento tecnolgico industrial, inclusive como preocupao de evitar dispndios excessivos nos
pagamentos por tecnologia; e nos incisos I e II do captulo XIV, os quais ressaltam a importncia da
transferncia de tecnologia dos pases desenvolvidos e a necessidade de incentivos para adapt-la. BRASIL,
1974, p. 136-139.
148
O III PND, mesmo sendo menos extenso que o II PND, reservou a seo 1 do captulo VI para tratar do tema
cincia e tecnologia. BRASIL, 1981, p. 70.

82
industrial petroqumica149 no pas, um setor eminentemente lucrativo. Embora isso no
constasse no rol das atividades petrolferas monopolizadas pela Unio, o texto normativo do
decreto-lei no 61.981/1967, nas consideraes expressas, esclareceu que o governo no
poderia descurar-se do recrudescimento da indstria petroqumica, quer pela iniciativa
privada quer pela Petrobras.

Sendo a empresa estatal produtora das matrias-primas essenciais ao processo

produtivo desse setor petroqumico (petrleo, gs natural e derivados de petrleo obtidos no
processo de refino), a norma imps Petrobras a obrigao jurdica de tornar-se o elo de
integrao entre o setor privado e o setor pblico no planejamento e diversificao das
atividades da indstria petroqumica brasileira150. A partir desse objetivo macroeconmico, a
Petrobras foi inserida a um pioneiro relacionamento jurdico que se estabeleceu na coalizo de
interesses entre o capital estatal e o capital privado.

A primeira iniciativa na formao corporativa por associao se deu na implantao da

Petroqumica Unio PQU, contempornea constituio da Petroquisa, empresa que
associou o capital de uma multinacional ao capital de empresas privadas nacionais151.
Dificuldades tcnico-financeiras, combinadas s limitaes institucionais da produo das
matrias-primas, cujo monoplio era da Unio, abriram a oportunidade para a participao
acionria da Petrobras via Petroquisa. A empresa estatal adquiriu 68% das aes da PQU,
tornando-se, assim, a acionista controladora. Dessa associao, viabilizou-se o complexo
Petroqumico de So Paulo, que envolveu a Petroquisa na participao direta em mais trs
empresas coligadas a Poliolefinas, a Oxiteno e a Polibrasil , cuja parcela da estatal variava
entre 28% e 33% do capital votante152.

149
A indstria petroqumica se prope a transformar o gs natural, o petrleo e o leo do xisto (naftas e gasleos,
gases residuais e resduos de petrleo) em produtos industrializados, sendo os seguintes itens resultados desse
processo: eteno (etileno), propeno (propileno), butenos (butilenos) e etino (acetileno), benzeno, tolueno xilenos
(orto, meta e para-xileno) naftaleno, hidrognio e misturas de hidrognio e monxido de carbono (gs sntese).
150
Nas consideraes sobre do decreto-lei no 61.981/1967, a norma instituiu que considerando a necessidade de
estimular adequada a integrao entre o setor privado e o setor pblico no planejamento e diversificao das
atividades da indstria petroqumica no pas, devendo o poder pblico incentivar a captao de recursos, no
mercado de capitais e promover a associao da Petrobras com a iniciativa privada nessa atividade.
151
O capital nacional estava representado pelo Grupo Capuava, formando pelo grupo financeiro Moreira Salles e
pelo grupo Ultra, enquanto o capital estrangeiro estava representado pela empresa Phillips Petroleum.
152
No setor petroqumico brasileiro, grande parte das empresas eram monoprodutoras e operavam, em sua
maioria, em uma nica planta. Isso fez com que as negociaes da Petrobras tendessem a uma estratgia de
montagem de plantas centrais, intermedirias, e finais. As plantas centrais correspondiam s empresas
controladas, nas quais a estatal possua mais de 50% do capital votante. As plantas intermedirias, por sua vez,

83
 Sendo a PQU um projeto piloto bem-sucedido, a sua organizao institucional se
reiterou na constituio de outros polos produtivos da indstria petroqumica, iniciando dois
padres estratgicos do arranjo institucional: (i) a constituio de empresas coligadas com a
pulverizao da participao acionria entre o capital multinacional, o capital nacional e o
capital estatal, compondo uma estrutura baseada na trplice aliana153; e (ii) a transposio
dessa mesma composio do trip aos contratos de joint ventures154, nas quais os agentes
desempenhavam atribuies previamente definidas no negcio155.

A Petroquisa, haste estatal da associao, era subsidiria da fornecedora nacional de

matrias-primas: a Petrobras. Por essa razo, exerceu uma funo estratgica, pois controlava
a oferta e os preos dos insumos bsicos. Essa posio privilegiada no apenas garantiu uma
notvel presena da estatal na vasta indstria petroqumica, como tambm permitiu a
manuteno do controle da Petroquisa sobre as empresas coligadas e, consequentemente,
sobre as condies das joint ventures. Mesmo quando acionista minoritria, a estatal imps
clusulas de unanimidade para definies de posies estratgicas no estatuto social ou em
acordos entre acionistas.

Por sua vez, o capital nacional privado se associou ao capital estatal para, juntos,
financiarem os investimentos. Nesse caso, o elevado ritmo e a escala de crescimento da
indstria petroqumica contriburam para o fortalecimento e a permanncia da elite
empresarial nacional no empreendimento. Tal estratgia foi perfeitamente compatvel com os
interesses defendidos pela coalizo de foras do regime militar: promover uma poltica de
desenvolvimento que incentivasse as empresas privadas a exercer atividades econmicas, se
necessrio, com o estmulo do prprio Estado.

eram estruturadas por empresas coligadas, onde a empresa controlada (da planta central) possua entre 10% e
50% do capital votante. Por fim, as plantas finais correspondiam a empreendimentos associativos por joint
ventures da empresa coligada com outras empresas. CONTRERAS, 1994, p. 120.
153
Sobre a formao da trplice aliana no cenrio brasileiro, veja EVANS, Peter, 1980.
154
As joint ventures so institutos jurdicos que suscitam, no meio acadmico, um acalorado debate sobre sua
natureza jurdica, a qual extrapola consideravelmente o tema e os objetivos de pesquisa da presente dissertao.
Entretanto, para fins de delimitao dos pressupostos aqui adotados, entende-se como joint venture uma reunio
de foras entre duas ou mais empresas do mesmo ou de diferentes pases, com a finalidade de realizar uma
operao especfica (industrial, comercial, de investimento, produo ou comercializao externa). RIBEIRO,
Marilda Rosado de S. Direito do Petrleo: Direito do Petrleo: as joint ventures na indstria do petrleo.
Rio de Janeiro: Renovar, 2003.
155
Para a Edelmira del Carmen Alveal Contreras, o esquema ideal de participao tripartite consistia na
associao do capital tecnolgico das multinacionais, do capital privado nacional e do capital financeiro das
empresas estatais. CONTRERAS, 1994, p. 98.

84
 No que diz respeito haste do capital internacional, a sua integrao decorreu da
aceitao das condies associativas estabelecidas pelo capital estatal. Foram esses
fornecedores de conhecimentos tecnolgicos a partir do full disclosure dos projetos de
engenharia necessrios no processo de produo da indstria petroqumica. Assim, as
empresas multinacionais aportavam seu capital nas estruturas institucionais associativas
atravs da transferncia de tecnologia156. Com isso, um segundo objetivo macroeconmico foi
atingido: a capacitao tecnolgica.

A Petroquisa, apropriando-se do poder decisrio advindo de sua posio estratgica no

trip petroqumico, assegurou o controle de fluxo externo de tecnologia, tais como a
obrigatoriedade da execuo da engenharia de detalhamento no pas, o estabelecimento de
condies para a nacionalizao de servios de engenharia bsica e a maximizao no nvel
de compras no mercado nacional. A articulao desses instrumentos de controle nas
associaes promoveu, eficientemente, padres de absoro, transferncia e gerao endgena
de tecnologia157. Com isso, uma efetiva transferncia de tecnologia foi incorporada ao
processo produtivo petroqumico.

Para isso ocorrer, o Centro de Pesquisa e Desenvolvimento da Petrobras Cenpes,

criado em 1967, exerceu a funo primordial em planejar, coordenar e gerenciar as atividades,
potencializando a assimilao de tecnologia estrangeira. O processo que se iniciava com a
produo em territrio nacional de bens de capital e full disclosure dos conhecimentos
tcnicos era, ento, conscientemente impulsionado pelo Cenpes para alcanar a segunda
fase158 no processo de capacitao tecnolgica tpica de pases em processo de
desenvolvimento: a imitao (Figura 3.1).

Nessa etapa, a estrutura macrojurdica entre a empresa estatal e os agentes privados foi
primordial para a concluso do processo de transferncia de tecnologia. A Petrobras,
representando a haste estatal, obteve o conhecimento tcnico atravs das joint ventures e as
empresas privadas de engenharia consultiva e de montagem industrial reproduziram as plantas

156
Ibid., p. 120.
157
Ibid., p. 125.
158
A terceira e a quarta fase do processo de capacitao tecnolgica, a adaptao e a inovao, ainda no eram
aplicados na indstria petroqumica. Esses foram ativados quando a Petrobras voltou seus investimentos para as
atividades de explorao e produo offshore.

85
industriais para que a fabricao dos bens de capital fosse internalizada pela burguesia
nacional159.

Figura 3.1
Petrobras Processo de capacitao tecnolgica (1 e 2 fases)

Com base no desenho institucional das joint ventures, o modelo da trplice aliana foi
replicado em diversas linhas de produo que forneciam diferentes produtos derivados do
processo petroqumico. A prova da disseminao desse arranjo institucional aparente
quando constatada a abrangncia que a indstria petroqumica nacional atingiu, utilizando-se
da mesma forma associativa: capital estatal, capital privado nacional e capital estrangeiro
(Figura 3.2). Logo, percebe-se que as polticas pblicas estabelecidas nos planejamentos
econmicos, de fato, orientaram a atuao da Petrobras. O fortalecimento do capital nacional
e a transferncia de tecnologia eram metas que a Petrobras levou a cabo em suas atividades
produtivas.

159
Sobre o tema, veja o estudo de caso comparado que Annibal Villanova Villela desenvolveu entre os sistemas
Siderbras, Eletrobras, Petrobras e Telebrs. Com o objetivo de analisar a poltica de transferncia de tecnologia
que foi praticada na esfera da indstria petroqumica, o autor identifica, alm da participao da empresa estatal,
o ativo envolvimento das empresas de engenharia consultiva e as empresas de montagem industrial. VILLELA,
Annibal Villanova. Empresas do governo como instrumento de poltica econmica: os sistemas Siderbras,
Eletrobras, Petrobras e Telebrs. Rio de Janeiro: IPEA/INPES, 1984, p. 97-99.

86
 Figura 3.2
Sistema Petrobras

Fonte: CONTRERAS, Edelmira del Carmen Alveal (1999, p. 101).

87
 Todavia, observa-se que o alcance do objetivo macroeconmico no inviabilizou o
objetivo microeconmico da empresa estatal: a rentabilidade financeira. A Petrobras, atravs
da alternativa jurdico-institucional da trplice aliana na composio associativa, reduziu a
dependncia de crditos externos nos investimentos, os quais financiavam a importao de
bens de capital160. Esses endividamentos foram substitudos pela funo do capital
estrangeiro. Com isso, o arranjo institucional garantiu uma relativa autonomia financeira
Petrobras, fundamental para a manuteno da eficincia econmica.

Conclui-se, portanto, que no fomento das atividades petroqumicas, a concretizao

das polticas pblicas no suplantou a rentabilidade financeira, permanecendo a empresa
estatal com a capacidade de autofinanciar seus investimentos.

2.2. A intensificao dos programas de explorao em plataformas submarinas para

substituir a importao do petrleo cru

No incio da dcada de 1970, os cenrios econmicos nacional e internacional

apresentaram mudanas bruscas e abruptas. No palco internacional, em 1973, a primeira crise
do petrleo entrou em cena. Os membros da Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo
Opep161 orquestraram uma escalada vertiginosa dos preos do barril de petrleo, passando
de um patamar de 2,66 dlares o barril, em setembro de 1973, para 11,65 dlares, em
dezembro do mesmo ano162. Ainda na mesma dcada, no obstante o aumento em mais de

160
Como exemplo, o esquema de financiamento do polo petroqumico do nordeste teve apenas 16,7% de
recursos de financiamento externo. Quando comparado com a indstria siderrgica, os investimentos externos
foram da ordem de 48%. Essa dependncia , em boa parte, justificada pela importao de bens de capital.
Enquanto a indstria petroqumica importava 50% dos bens de capital, a indstria siderrgica importava 75%.
Dados extrados de CONTRERAS, 1994, p. 122.
161
A Opep, fundada em 1960 em Bagd, foi constituda com a finalidade de fortalecer os pases com grandes
reservas de petrleo frente s gigantes multinacionais exploradoras de petrleo, as International Oil Companies
(IOCs), incorporadas nos Estados Unidos, na Inglaterra e nos Pases Baixos. No ano de sua constituio, a Opep
era composta por cinco pases: Venezuela, Arbia Saudita, Ir, Iraque e Kuwait. Em 1973, ano da primeira crise
do petrleo, j haviam se juntado Opep mais sete pases: Arglia, Lbia, Nigria, Emirados rabes Unidos,
Qatar, Indonsia e Equador.
162
Sobre a articulao dos membros da Opep para a elevao do preo do barril de petrleo, o que ensejou na
primeira crise do petrleo, veja GOMES, Marcos. Petrobras: uma oitava irm do petrleo?. Em
KUCINSKI, Bernardo. Petrleo: contratos de risco e dependncia ensaios e reportagens. So Paulo:
Brasiliense, 1977. Com outro recorte de pesquisa para a anlise da primeira crise do petrleo, Jorge Antonio
Pedroso Jnior faz a relao da elevao dos preos com o papel desempenhado pelas National Oil Companies
(NOCs). PEDROSO JNIOR, Jorge Antonio. A atuao transnacional das National Oil Companies. In:

88
300%, um segundo sbito aumento nos preos do barril do petrleo ocorreu, dessa vez, em
decorrncia da Revoluo Iraniana. O valor, ento, atingiu o robusto patamar de 32,00
dlares, fato que ficou conhecido como a segunda crise do petrleo.

Nos limites territoriais brasileiros, os efeitos foram drsticos j a partir da primeira

crise do petrleo. Desde a constituio da Petrobras, a empresa estatal sempre se beneficiou
dos baixos preos do petrleo no comrcio internacional. Esse contexto econmico
fundamentou os objetivos macroeconmicos voltados ao setor petrolfero durante duas
dcadas. Na primeira dcada, priorizou-se a indstria de refino e, na segunda dcada, foi a vez
da indstria petroqumica. O ensejo desses objetivos normatizados pelo direito foram os pfios
resultados nas atividades de explorao e produo apresentados pela Petrobras. Em 1972, o
Brasil s produziu o equivalente a 27,9% da demanda nacional163. No mesmo ano, a
proporo dos investimentos da Petrobras aplicada nas fases de explorao e produo era de
apenas 30%164.

O evento incidental da primeira crise do petrleo, de imediato, gerou presses

inflacionrias e desequilbrio considervel da balana de pagamento brasileiro, impelindo o
governo a uma ao imediata. Se a abundncia das reservas de petrleo, preditas por Monteiro
Lobato antes mesmo de suas descobertas, existia, mas abaixo de ingratas lminas de gua de
custoso acesso, era l que a Petrobras deveria se focar. E, dessa forma, o governo deixou claro
no planejamento econmico.

O II PND, publicado para vigorar entre os anos de 1974 a 1979, estabeleceu

expressamente como diretiva a intensificao dos programas de pesquisa, prospeco e
explorao das possibilidades da plataforma submarina165. Com esse objetivo posto, o
governo pretendia a mais rpida substituio de importao do petrleo bruto diante da
patente dependncia do mercado nacional s importaes. Para isso, montou dois arranjos
institucionais para alcanar o mesmo fim, ambos envolvendo a Petrobras como ferramenta de

RIBEIRO, Marilda Rosado de S (Org.). Novos rumos do direito do Petrleo. Rio de Janeiro: Renovar, 2009, p.
415.
163
Dado extrado do trabalho de DIAS; QUAGLINO, op. cit.
164
Dado extrado do trabalho de CONTRERAS, 1994, p. 96.
165
Carlos Lessa, em estudo sobre o PND, destaca como diretiva do Estado a intensificao dos programas de
pesquisa, prospeco e explorao das possibilidades da plataforma submarina. LESSA, Carlos. A estratgia
de desenvolvimento 1974-1976: sonho e fracasso. Rio de Janeiro: UFRJ, 1978. Tese apresentada para concurso

89
interveno: (i) a explorao a partir da adoo de contratos de risco; e (ii) a explorao e a
produo de petrleo desempenhadas diretamente pela empresa estatal.

Os contratos de prestao de servio com clusula de risco contratos de risco

foram adotados no Brasil mediante autorizao do ento Presidente Ernesto Geisel 166. Eles
correspondiam a um instrumento jurdico pelo qual uma empresa internacional de petrleo ou
uma empresa privada brasileira se obrigava a prestar servio tcnicos e financeiros
Petrobras, sendo remunerada pelos servios realizados de acordo com condies
preestabelecidas167. Nestas, a Petrobras assumiu a funo de fiscalizar o cumprimento das
condies contratuais e a outra parte da relao, a contratante, assumiu o risco de todas as
operaes de explorao e prospeco do petrleo. Ou seja, caso as perfuraes fadassem ao
insucesso, os custos correriam a expensas da empresa contratante168.

Nada obstante as crticas ao contrato de risco169, nenhum dos contratos celebrados

ensejaram sequer na descoberta de petrleo, efetivamente170. Por essa razo, anlises mais
amplas sobre esse arranjo institucional so dispensveis neste trabalho.

de professor titular Faculdade de Economia e Administrao da Universidade Federal do Rio de Janeiro, p.

119.
166
Na noite de 9 de outubro de 1975, o presidente Ernesto Geisel anunciou, por cadeia de rdio e televiso, a
deciso do governo de permitir a explorao de petrleo por empresas estrangeiras. O presidente esclareceu que
a anlise meticulosa a que procedemos, inclusive debatendo o assunto com a Petrobras no mbito da CDE e,
hoje, de todo o Ministrio, e levando em conta minha experincia pessoal como presidente da empresa, levou-
nos a convico de que o governo deve autorizar a Petrobras, sem quebra do regime de monoplio, a realizar
contratos de servio com clusulas de risco por conta da empresa executora, em reas previamente
selecionadas. E continuou sobre o mesmo tema: A medida ser posta em prtica com base na experincia dos
contratos j celebrados pela Petrobras no exterior, garantindo-se o princpio essencial do monoplio e definindo-
se condies, nveis e prazos rigorosos para os investimentos a serem realizados, sempre sob o controle da
Petrobras. Para acessar o pronunciamento do presidente na ntegra, veja KUCINSKI, Bernardo. Petrleo:
contratos de risco e dependncia ensaios e reportagens. So Paulo: Brasiliense, 1977, p. 201-212.
167
Detalhes sobre a natureza jurdica do contrato de risco, veja RIBEIRO, 2003, p. 303-307.
168
O modelo padro do contrato de risco, adotado pela Petrobras, deixa explcito quais os riscos assumidos pela
contratante, a rea de explorao e o prazo para executar a prospeco. Para ver o modelo do contrato, na
ntegra, veja KUCINSKI, op. cit., p. 219-248.
169
A crtica mais relevante sobre os contratos de risco alegava a sua incompatibilidade com ordenamento
jurdico ptrio. Tendo em vista que a Lei n 2.004/1953 concedeu o exerccio do monoplio da Unio de
explorao e produo de petrleo Petrobras, no poderia a empresa estatal transferir esta atribuio a uma
terceira pessoa jurdica. Para ser legitimo o contrato de risco, a Lei n 2.004/1953 deveria ser alterada, o que no
foi. Sobre esta crtica, veja RIBEIRO, 2003, p. 303-307.
170
Gilberto Carvalho indica duas causas para o insucesso dos contratos de risco. Na primeira, alega que as
condies contratuais desencorajaram elevados investimentos das empresas contratantes, tendo em vista que
arcariam com os custos do fracasso. Na segunda, a Petrobras, como agente responsvel por controlar o contrato,
concedeu apenas reas com baixas chances de encontrar petrleo. Veja CARVALHO, op. cit., p. 194-195.

90
 Alm dos contratos de risco, o objetivo macroeconmico de investir na explorao e
produo de petrleo em guas profundas tambm recaiu na esfera de obrigaes da
Petrobras. Constituda com a finalidade de exercer exclusivamente o monoplio das
atividades de pesquisa e lavra, a empresa estatal ultrapassou seus vinte primeiros anos se
dedicando ao setor downstream da indstria petrolfera. Com a imposio do II PND, a
Petrobras foi requisitada a desbravar o upstream, sendo exigido que esta empenhasse suas
atividades sobre as plataformas continentais.

Neste sentido, a Petrobras, que j havia encontrado indcios da existncia de petrleo

na Bacia de Campos, intensificou as perfuraes nesta regio. Como resultado, em 1974,
anunciou a confirmao de uma vasta reserva de petrleo depositada embaixo de uma lmina
de gua de 100 metros, chamando-a de Campo de Garoupa.

Muito embora tenha se descoberto mais reservas de petrleo na Bacia de Campos171, a

profundidade em que o petrleo foi encontrado apresentava um grande desafio para a
Petrobras. Nesse perodo, a produo e explorao de petrleo em guas profundas era uma
atividade ainda incipiente na indstria petrolfera. Todas s empresas petrolferas estavam na
mesma condio, fossem elas NOCs ou IOCs, desbravando pioneiramente os mares com a
oportunidade oferecida pelo aumento do preo do barril de petrleo. Alm da quase
inexistncia de avanos tecnolgicos nesse setor, as peculiaridades das correntes martimas de
regio para regio exigiam o uso de uma tecnologia mais adaptada s condies locais. Diante
dessas barreiras tcnico-produtivas, foi imprescindvel Petrobras a execuo de um
programa de capacitao tecnolgica que fosse alm das fases atingidas na indstria
Petroqumica. No bastava a imitao da tecnologia importada, deveria a capacitao
tecnolgica alcanar as fases da adaptao e at mesmo da inovao (Figura 3.3). Com isso, a
Petrobras avanou na concretizao da poltica pblica definida nos planejamentos
econmicos: a capacitao tecnolgica.

171
Depois da descoberta de Garoupa, ainda se seguiram outras descobertas na Bacia de Campos. De 1974 a
1975, j se somava seis reservatrios: Tainha, Pargo, Garoupinha, Agulha, Bagre e Badejo e Namorado. Veja
CARDOSO, Luiz Cludio, op. cit., p. 30.

91
 Figura 3.3
Petrobras Processo de Capacitao Tecnolgica (3 e 4 Fases)

Para consolidar um programa de capacitao tecnolgica que abrangesse a terceira e a

quarta fases, firmou-se um arranjo institucional que abrangeu agentes estatais e agentes
privados: a Petrobras, a Braspetro, Instituies de Ensino e Pesquisa, empresas de engenharia
consultiva e indstrias de bens de capital.

A Braspetro Petrobras Internacional S.A., empresa subsidiria Petrobras criada

com a finalidade de atuar na explorao e produo de petrleo em reservas estrangeiras, teve
sua estratgia de investimento modificada. Nas atividades internacionais, a Braspetro, atravs
da associao por joint venture, financiou operaes exploratrias offshore que lhe permitiu o
acesso ao conhecimento tcnico-cientfico do projeto de engenharia172.

Desse ponto inicial, o Cenpes - Centro de Pesquisa e Desenvolvimento da Petrobras -

procedeu com a fase da adaptao. As informaes obtidas a partir do full disclosure dos
projetos de engenharia obtidos pela Braspetro eram, ento, imprescindveis para adaptar os
bens de capital importados s condies locais de produo atravs de um processo de

172
Sobre a estratgia da Braspetro, veja de CONTRERAS, 1994.

92
inovaes incrementais173 e implantados por empresas de engenharia consultiva e indstrias
de bens de capital. Nessa fase, a poltica de compras da Petrobras, operada pelo Sermat, j
tinha abandonado a diretriz nacionalista, associada ao ciclo de substituio de importao da
dcada de 1950 e incio de 1960. Em seu lugar, a poltica de compras passou a ser orientada
pelo critrio de adequao tecnolgica. Ou seja, a Petrobras induziu os fornecedores internos
a desenvolver produtos tecnolgicos adaptados s idiossincrasias da explorao e produo
nacional, mas no vinculou as aquisies a nenhum critrio de reserva nacional. As indstrias
e as empresas de engenharia nacionais e internacionais concorreram como iguais, valendo
como nico critrio a adequao tecnolgica174. Essa iniciativa que envolveu a Petrobras, a
Braspetro e a agentes privados fossem estes nacionais ou estrangeiros foi imprescindvel
para que, em 1981, a produo nacional de petrleo offshore iniciasse uma escalada positiva
(Tabela 3.1).

Tabela 3.1
Participao relativa da produo nacional
no consumo domstico de petrleo (%)
Ano Participao Ano Participao
1972 27,90 1979 14,31
1973 21,56 1980 17,38
1974 21,75 1981 20,52
1975 20,32 1982 25,56
1976 17,50 1983 31,31
1977 16,28 1984 41,92
1978 15,27 1985 50,64

Esse processo de capacitao tecnolgica, iniciado a partir da transferncia do

conhecimento tcnico e adaptao, resultou no lanamento do maior programa de inovao da

173
Sobre a evoluo dos processos de adaptao e inovao tecnolgica, veja ORTIZ NETO, Jos Benedito;
COSTA, Armando Joo Dallas. A Petrobras e a Explorao Offshore no Brasil: um approach
evolucionrio. RBE, V. 61, n 1, 2007, p. 95-109.
174
CONTRERAS, 1994, p. 192-193.

93
indstria petrolfera de explorao e produo em guas profundas pela Petrobras: o Procap
Programa de Capacitao Tecnolgica em Sistema de Explorao em guas Profundas.

Para alcanar a fase da inovao no processo de capacitao tecnolgica, a empresa

estatal constituiu o Procap, formado por aproximadamente cinqenta agentes nacionais e
trinta agentes internacionais175. Juntos, eles foram responsveis pela implementao da quarta
fase do Processo Capacitao Tecnolgica.

A meta inicial do PROCAP determinava o desenvolvimento de tecnologia para a

produo em guas profundas de at 1.000 metros176, espessura em que jamais havia sido
produzido. Os esforos da Petrobras para a capacitao tecnolgica resultou primeiramente no
aumento substancial da produo interna do leo cru, chegando a suprir 50% da demanda
interna no ano de 1985. Somada ao crescimento da oferta, as atividades destinadas
capacitao tecnolgica renderam a Petrobras, em 1991177, a conquista do prmio OTC
Distinguished Achievement Award, conferida na Offshore Technology Conference para a
empresa que mais contribuiu para o desenvolvimento tecnolgico offshore.

Considerando que a atuao da Petrobras na dcada de 1970 e 1980 decorreu de

orientaes previamente estabelecidas nos planejamentos econmicos fomento da

175
No ano de 1989, os membros do Procap correspondiam entre agentes nacionais e internacionais. Entre os
agentes nacionais, haviam doze centros de Cincia e Tecnologia - Coope/UFRJ, CTA, FBTS, IBGR, IPT, PUC,
UERJ, UFRGS, UFSCar, UNICAMP, Universidade de Caxias do Sul e USP-; dez empresas de engenharia - A.
Arajo, Dyna, Ductor, Geomecnica, Geomap, GGG, Mc Detmott, Norberto Odebrecht, Sondotcnica e Themag
-; vinte e sete indstrias - Altona, Brascorda, Brasflex, Brasoldas, CBV, Cia. Massa Vetco, Ciba Geigy do Brasil,
Cobafi, Cobrasma, Composite, Conage, Confab, Consub, Cosipa, Dow Qumica, Ficap, Honeywell, Hughes,
Jaragu, Nova Trao, Nuclep, Sist. Controle Soldas, Sodepro, Usimec, Usiminas, Villares e White Martins -; e
ainda a Marinha do Brasil. Entre as instituies internacionais, haviam cinco centros de Cincia e Tecnologia
Corelab (EUA), Sintef (Noruega), Univ. de Pittsburgh (EUA), Univ. de Tulsa e Welding Institute (Inglaterra);
dezesseis empresas de engenharia Amoco/Ucla (EUA), Brasnor (Noruega), Canocean (Canad), C.G. Dris
(Frana), ETPM-SOFRESID-GMH (Frana), Flor/GVA (EUA/Sucia), Hudson Engineering Co (EUA),
Imodco (EUA), Marine Contractor Serv. Inc. (EUA), Maurer Engineering (EUA), MER Engineering (EUA),
PMB (EUA), SBM (Mnaco), Seaflo (EUA), Underwater Engineering Group (Inglaterra) e Weir Pumps
(Esccia) ; quatro indstrias Coflexip (Frana), Du Pont (EUA), GVA (Sucia) e Vetco Gray (EUA) -; e
ainda duas operadoras Marathon (EUA) e Shell (EUA). Dados extrados dos anexos da obra ALVEAL
CONTRERAS, 1994, p. anexos.
176
No PROCAP, a Petrobras adotou quatro diferentes formas de contratao com outros agentes privados para
promover a transferncia, adaptao e inovao de tecnologia. Foram estas: (i) 29 participaes em projetos
multiclientes; (ii) 22 acordos de cooperao tecnolgica; (iii) 10 programas de transferncia tecnolgica; e (iv) 6
programas de estgio no exterior. Sobre os modelos de contratao utilizados pela Petrobras no mbito do
PROCAP 1000, veja FREITAS, Adriana Gomes; FURTADO, Andr Tosi. Nacionalismo e Aprendizagem no
Programa de guas Profundas da Petrobras. Revista Brasileira de Inovao, V. 3, n 1, janeiro/junho 2004,
p. 75-76.
177
ORTIZ NETO; COSTA, op. cit., p. 103.

94
explorao e produo offshore e a capacitao tecnolgica , pode-se dizer que os objetivos
macroeconmicos fizeram parte do arranjo institucional da empresa estatal.

Contudo, vale salientar que, apesar dos objetivos macroeconmicos, a rentabilidade

financeira da empresa estatal no foi comprometida. A concepo de que o arranjo
institucional deveria perseguir polticas pblicas sem ignorar o objetivo microeconmico da
Petrobras esteve patente no discurso do Presidente Ernesto Geisel, em julho de 1974:

A Petrobrs deve conduzir-se segundo os modelos da empresa privada,

principalmente os de suas congneres, propiciando lucros que remuneram os capitais
dos acionistas [...] A Auto-suficincia na produo nacional de petrleo, por mais
desejvel que seja, no a misso bsica da [...] porque pode exigir custos
demasiadamente onerosos [...]. Se difcil obter esta auto-suficincia, mas difcil
ainda mant-la, dada a explosiva expanso do mercado de consumo, de um lado, e
178
a inexorvel exausto das jazidas do outro [...] .

Para viabilizar economicamente as custosas e arriscadas atividades de exploraes,

desenvolvimento e produo, alm do decreto-lei n 61/1966, o II PND assegurou que os
preos dos produtos derivados do refino seriam elevados com a finalidade de financiar tais
investimentos da Petrobras179,180. Esta orientao do planejamento econmico se sustentou
durante todo o regime militar, inclusive na dcada de 1980, perodo em que a poltica da
verdade dos preos no mais existia. Ou seja, mesmo em tempos que a poltica anti-
inflacionria desencadeou na criao da SEST Secretaria de Controle das Empresas Estatais
, foi garantido Petrobras duas alternativas para a manuteno dos objetivos
microeconmicos. Foram esses: a poltica de subsdios cruzados dos preos de derivados de
petrleo e a venda da participao acionria da Petroquisa em empresa coligadas.

178
Discurso citado em GOMES, Marcos, op. cit., p. 99.
179
A diretiva do Estado de aumentar os preos dos refinados foi identificada por Carlos Lessa, em estudo de
caso sobre o II PND. LESSA, Carlos, op. cit. p. 119.
180
Observa-se que, diferentemente do desenvolvimento da indstria petroqumica, a empresa estatal no poderia
beneficiar-se de arranjos institucionais semelhantes trplice aliana para fomentar a explorao e a produo. A
interpretao restritiva da concepo de monoplio, estabelecida pela Lei no 2.004, obstava adoo de joint
ventures nas atividades de explorao e produo, muito embora essa figura jurdica j fosse amplamente
empregada no comrcio internacional de petrleo como Joint Operating Agreements (JOAs). Sobre o tema, veja
RIBEIRO, 2003.

95
 A poltica de subsdio cruzado consistia na demarcao dos preos dos produtos por
um sistema de compensao de underpricing (preo abaixo comparados aos custos de
produo) por overpricing (preos excessivos comparados aos custos de produo), ensejando
em um saldo positivo, suficiente para financiar os investimentos da Petrobras. Determinados
derivados do refino eram subsidiados, a exemplo do diesel, do GLP e do leo de combustvel,
custa de um elevado preo pago na comercializao de outros produtos, como a Gasolina181.
Alm da margem de lucro sobre os preos dos derivados do refina, a Petroquisa, subsidiria
da Petrobras, vendeu participaes acionrias em empresas controladas para os acionistas que
representavam o capital privado nacional no trip petroqumico.

Essas medidas foram, enfim, fundamentais para que a manuteno da sustentabilidade

financeira da Petrobras se assemelhasse com uma empresa privada. Assim, a receita
operacional equivaleu a 90% dos recursos totais de 1980 a 1986 (tabela 3.2)182.

Tabela 3.2
Petrobras Posio Relativa no SPE
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986
DISPNDIOS TOTAIS 38,0 39,0 40,0 44,8 41,1 37,1 33,0
Investimentos 31,8 25,1 30,7 32,1 28,2 29,5 33
Amortizaes 5,4 7,1 9,9 10,8 12,1 10,2 7,1
Pessoal e Encargos 19,5 21,9 22,0 22,5 22,5 23,8 23,8
Encargos Financeiros 8,0 6,4 9,2 14,4 6,8 7,2 5,7
Outros Custeios 59,6 62,9 61,2 66,3 63,1 59,0 52,0
RECEITAS
Operacional 52,2 56,0 56,4 60,2 58,2 52,7 47,8
Recursos do Tesouro 3,1 2,2 0,6 0,7 0,1 0,1 0,4
Operaes de Crditos 6,5 7,7 10,5 10,3 2,4 1,2 2,8

181
Edelmira del Carmen Alveal Cantreras faz uma analise do sistema de peso e contrapeso da poltica de
subsdio cruzado. Para ela, ocorreu com base no underpricing do Diesel, GLP, leo combustvel e Naftas e no
overpricing da gasolina, querosene e querosene de aviao. Neste sistema, a gasolina exercia um contrapeso
significativo aos derivados subsidiados. Veja em CONTRERAS, 1994, p. 155.
182
Dados e tabela extrados de CONTRERAS, 1994, p. 167.

96
3. CONSIDERAES FINAIS: A CONCOMITANTE ATUAO DA FACE ESTATAL E DA FACE

EMPRESARIAL

Concomitante aos anos de regime militar, reformas institucionais foram

implementadas para reestruturar o modus operandi da relao Estado e mercado.
Primeiramente, a necessidade de fortalecer a haste fraca da trplice aliana o capital
nacional exigiu uma maior participao do capital estatal no financiamento das empresas
privadas. Paralelamente, as empresas estatais que cresceram na dcada de 1950 com base nas
receitas pblicas foram incentivadas a adquirir uma atuao idntica s empresas privadas,
buscando a rentabilidade de seus investimentos para garantir seu autofinanciamento.

Salienta-se, todavia, que o Estado continuou promulgando planejamentos econmicos

que estabeleceram metas a serem cumpridas pelas empresas estatais. Isso significa que o
arranjo institucional vigente durante o Perodo Militar imps s empresas estatais um
comportamento dual: ao mesmo tempo em que deveriam buscar a rentabilidade para manter
autofinanciando seus investimentos, tinham a obrigao jurdica de concretizar polticas
pblicas juridicamente determinadas nos planejamentos econmicos.

Aps a descrio da estrutura macro e microjurdica da Petrobras, as evidncias sobre

a adaptao da empresa estatal ao arranjo institucional predominante durante o Perodo
Militar podem ser ressaltadas.

Primeiramente, a estrutura macrojurdica da Petrobras foi reformada para que a

empresa estatal tivesse uma atuao em condies idnticas s empresas privadas. Neste
sentido, normas jurdicas foram alteradas para proporcionar autonomia de gesto e autonomia
financeira para a empresa estatal. O controle administrativo passou para o Ministrio de
Minas e Energia e os preos dos derivados do petrleo comearam a se basear nos custos
operacionais e nas necessidades de investimentos da Petrobras. Com isso, a rentabilidade
financeira foi inserida na esfera de objetivos, permitindo a empresa colocar em prtica seu
prprio plano crescimento com a criao de subsidirias atuantes em setores no
monopolizados.

Todavia, normas e planejamento econmicos continuaram a orientar o

desenvolvimento econmico nacional, incluindo a Petrobras como instrumento jurdico para a
promoo deste desenvolvimento. A empresa estatal assumiu a obrigao de fomentar a

97
indstria petroqumica em parceria com empresas privadas; a reverter uma parcela
significativa de seus investimentos para as fases de explorao e produo; e promover a
capacitao tecnolgica. Com isso, as polticas pblicas juridicamente determinadas
prosseguiram sendo editadas que vinculava parte da atuao da Petrobras.

Diante deste cenrio, possvel concluir que a estrutura macrojurdica da Petrobras

durante o governo militar requisitou uma atuao bifronte da empresa estatal. Ao mesmo
tempo em que a Petrobras deveria preocupar-se com a eficincia econmica de suas
atividades a face empresarial, tambm estava atrelada ao cumprimento das metas
estabelecidas pelos planos de desenvolvimento a face estatal. A empresa estatal do setor
petrolfero, ento, absorveu a rdua tarefa de conciliar os objetivos macroeconmicos dos
planejamentos econmicos com os objetivos microeconmicos estabelecidos pelo decreto-lei
no 200/1967.

Apesar das mudanas na estrutura macrojurdica Petrobras, quando observado apenas

a sua estrutura microjurdica, percebe-se que a mesma permaneceu praticamente inalterada
nesta segunda fase. Os membros da Diretoria Executiva e o Conselho de Administrao
continuaram a ser indicados pelo Presidente da Repblica e 85% das aes ordinrias
persistiram como propriedade da Unio, mesmo diante de pequenas mudanas pontuais na
tentativa de atrair o capital privado.

Essa constatao leva o presente trabalho a concluir que as mudanas acomodaram a

Petrobras em uma nova relao institucional do Estado e mercado decorreram sobremaneira
de mudanas na estrutura macrojurdicas da empresa estatal. Ou seja, para inserir o objetivo
da rentabilidade financeira a Petrobras, no foi necessria aumentar a participao do capital
privado, sendo suficiente a concesso das condies necessrias para tal.

98
 4. A FACE EMPRESARIAL: A PERSISTENTE DINMICA DA PETROBRAS
REFORMA DO ESTADO

INTRODUO

Na dcada de 1980, uma crise fiscal sem precedentes lanou o Brasil em um longo
perodo recessivo. O cenrio macroeconmico era de plena estagnao: elevado deficit
pblico, diminuio nas exportaes, reduo do produto interno bruto e uma inflao que
ultrapassou os 1.500% em 1990. Decorrente das perspectivas negativas, no incio dos anos
1990, a correlao de foras que sustentou o Estado desenvolvimentista foi enfraquecida e
uma nova correlao de foras despontou. Influenciada pela concepo terica neoutilitarista,
a coalizo dominante logo apontou a interveno do Estado como a principal causa do caos
econmico-financeiro nacional, iniciando uma abrangente Reforma do Estado para alterar
bruscamente a relao Estado e mercado. Para essa, a interveno estatal direta em setores de
produo de bens e servios para o mercado era ineficiente quando comparada empresa
privada, considerada naturalmente mais eficiente por sua funo de ser competitiva e de ter
lucros.

Apesar da prevalncia da concepo neoutilitarista, a Petrobras persistiu no arranjo

institucional brasileiro atuando no setor produtivo como empresa estatal. Mesmo diante de
privatizaes de gigantes empresas estatais como a Companhia Vale do Rio Doce, foi mantida
a obrigao jurdica de a Unio continuar como acionista controladora da companhia.
Contudo, a Reforma do Estado, na segunda metade da dcada de 1990, alterou sobremaneira
as estruturas micro e macrojurdicas da Petrobras para que esta, embora permanecesse estatal,
tivesse as mesmas funes inerentes a uma empresa privada: ser competitiva e ter lucro. Com
isso, os objetivos microeconmicos passaram a predominar no arranjo institucional da
Petrobras.

Com o intuito de identificar as modificaes no arranjo institucional que interferiram

na Petrobras durante a fase neoutilitarista do Estado brasileiro, o presente captulo est
dividido em trs partes. A primeira (i) analisar os Programas Nacionais de Desestatizao e a

99
no incluso da Petrobras como empresa estatal. A segunda (ii) observar as mudanas na
estrutura microjurdica da Petrobras geradas pela ampla Reforma do Estado, promovida no
governo Fernando Henrique Cardoso. A terceira, por sua vez, (iii) focar as mudanas na
estrutura macrojurdica ocorridas durante o mesmo perodo.

1. A PETROBRAS E OS PLANOS NACIONAIS DE DESESTATIZAO

A Constituio Federal de 1988 representou o ltimo suspiro do modelo de Estado

desenvolvimentista, especialmente no setor petrolfero. Apesar da crise fiscal, a Assembleia
Nacional Constituinte optou por manter o monoplio da Unio sobre as atividades de
pesquisa, lavra, refinao, exportao, importao e transporte martimo ou por meio de
condutos de petrleo bruto ou de derivados bsicos de petrleo (art. 177, I ao IV).
Anteriormente, o monoplio era previsto apenas em normas infraconstitucionais183. Alm
disto, o constituinte ainda vetou a Unio de ceder ou conceder qualquer tipo de participao
na explorao de jazida de petrleo ou gs natural (art. 177, 1). Garantiu, assim, que a
explorao e produo seriam exercidas apenas por agentes pblicos.

Muito embora a norma constitucional tenha reiterado os dispositivos da Lei n

2.004/1953, dando sinais de continuidade da estratgia estatal e desenvolvimentista no setor
petrolfero, no durou muito para que a estrutura macrojurdica da Petrobras fosse alvejada
pela correlao de foras que ento se formou na dcada de 1990. A posio ideolgica
dominante neoutilitarista comeou a promover mudanas no arranjo institucional da Petrobras
com o intuito de adapt-la alterao da relao Estado e mercado ocorrida durante o mesmo
perodo.

A primeira das mudanas decorreu do primeiro I PND Programa nacional de

desestatizao, inscrito na Lei n 8.031, de 12 de abril de 1990. O I PND, promulgado no
governo Fernando Collor de Mello (1990-1992) e mantido durante o governo Itamar Franco
(1992-1995), tinha como principal objetivo o saneamento das finanas pblicas, devido um
elevado deficit pblico acumulado nos anos anteriores, e a reordenao da relao Estado e

100
mercado para devolver iniciativa privada atividades indevidamente exploradas pelo setor
pblico (art. 1, I e II).

Observando as finalidades da norma, a comisso diretora do I PND184 incluiu ao

programa de desestatizao empresas que faziam parte do conglomerado que a Petrobras
operava como holding, chamado tambm de Sistema Petrobras. Algumas empresas
subsidirias foram extintas. Essas foram os casos da Petromisa, empresa com atuao nas
reas de pesquisa de potssio e enxofre, e da Interbras, trading companing. Outra subsidiria
foi praticamente esvaziada de suas atribuies. Esse foi o caso da Petrfertil, produtora de
insumos bsicos para a agricultura, que teve as aes de sua principal empresa controlada
Nitrofertil transferida para a Petrobras no final de 1994. Alm das extines e
esvaziamentos, o I PND ainda privatizou empresas em que a Petroquisa atuante na indstria
petroqumica tinha participao majoritria nas aes ordinrias, mantendo-a apenas nas
empresas em que j era minoritria185.

O resultado do I PND para a Petrobras foi uma brusca reduo do tamanho do seu
conglomerado. Contudo, a Petrobras, em si, se manteve como uma empresa estatal por opo
do prprio poder legislativo. De acordo com a Lei n 8.031/1990, as aes representativas do
capital social da Unio na Petrobras continuariam a reger-se pelo disposto no art. 11 da Lei n
2004/1953 (art. 3). Esse artigo trata exatamente da impossibilidade da Unio de deter menos
de 51% das aes com direito a voto. Com isso, a comisso diretora no poderia tornar a
Petrobras uma empresa privada, alienando o controle acionrio da Unio.

Apesar da reestruturao do sistema Petrobras pelo I PND, as relevantes alteraes

estrutura macrojurdica da empresa estatal derivaram claramente das alteraes institucionais
inspiradas no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, publicado durante o governo
de Fernando Henrique pelo recm-criado Ministrio da reforma do Estado. Este documento,
muito embora sem valor legal, sintetizou o pensamento neoutilitarista dominante, exercendo

183
A Lei no 2.004/1953 previu o monoplio nas fases de pesquisa, lavra, refino e transporte martimo ou por
meio de condutos. Por sua vez, o monoplio de importao e exportao de petrleo foi estipulado no Decreto no
53.337/1963.
184
O I PND, aprovado pela Lei n 8.031, de 12 de abril de 1990, previu a criao de uma comisso diretora
responsvel por propor ao presidente da Repblica a incluso de empresas no programa de desestatizao.
185
Sobre as empresas privatizadas do sistema Petrobras, veja PINHEIRO; GIAMBIAGI, op. cit., 2000;
ALMEIDA, op. cit.

101
uma patente influncia sobre o conjunto de reformas institucionais que alteraram a relao
Estado e mercado, conhecidas, por essa razo, como Reforma do Estado.

O Plano de Reforma, tratando sobre a organizao do Estado, identificou quatro

setores de atuao do ente pblico e, um deles, era o setor de produo de bens e servios para
o mercado. Correspondendo s atividades econmicas voltadas para o lucro que permaneciam
no aparelho do Estado, o plano sugeriu que as empresas estatais que atuassem em setores
produtivos e que no fossem monoplios naturais deveriam ser privatizadas186. Esta sugesto
se justificava pela ideia de que o controle estatal submeteria a operao das empresas aos
critrios polticos muitas vezes inaceitveis e a confundir a funo da empresa, que ser
competitiva e ter lucros187.

As atividades desenvolvidas pela Petrobras explorao e produo de petrleo,

refinao, indstria petroqumica, transporte e distribuio188 no eram monoplios naturais,
fazendo a empresa estatal parte do setor de produo de bens e servios. Sendo assim,
incontestvel que, dentro da racionalidade do Plano de Reforma do Estado, a Petrobras
deveria ser privatizada189.

Todavia, isto no ocorreu. Mesmo com a revogao do I PND no governo de

Fernando Henrique Cardoso, o II PND, institudo pela Lei n 9.491, de 9 de setembro de
1997, reiterou o dispositivo sobre a manuteno da Unio como acionista controladora da
Petrobras (art. 2, 2). Tal alternativa institucional impediu o conselho nacional de
desestatizao rgo que substituiu a comisso diretora de recomendar a alienao de 51%
das aes ordinrias da Petrobras.

Nesse sentido, a Petrobras persistiu no arranjo institucional brasileiro como empresa

estatal, atuando em atividades produtivas monopolizadas e no monopolizadas pela Unio.

186
BRASIL, 1995, p. 41-42.
187
O economista Luiz Carlos Bresser-Pereira foi o Ministro da Reforma do Estado durante o primeiro mandato
presidencial Fernando Henrique Cardoso (1995-1998). Fazendo parte da elaborao do Plano Diretor da
Reforma do Aparelho do Estado, o economista publicou um livro intitulado Reforma do Estado para a
Cidadania, no qual elabora teoricamente as proposies do Plano de Reforma. Veja BRESSER-PEREIRA,
1998, p. 98.
188
Das atividades desenvolvidas pela Petrobras, a nica que tinha caractersticas de um monoplio natural era o
transporte por meio de conduto de petrleo bruto, seus derivados e gs natural. Essa atividade, vale salientar,
tinha uma pequena relevncia dentre outros investimentos realizados pela empresa estatal.

102
Tal persistncia, entretanto, foi acompanhada de reformas nas estruturas macro e
microjurdicas da empresa estatal empenhadas em proporcionar empresa estatal as mesmas
funes de uma empresa privada: ser competitiva e economicamente eficiente.

2. A ESTRUTURA MICROJURDICA: A REVOGAO DA LEI N 2.004/1953 E A GOVERNANA

CORPORATIVA

As principais mudanas na estrutura microjurdica da Petrobras ocorreram a partir da

promulgao da Lei no 9.478, de 6 agosto de 1997, convencionalmente chamada de Lei do
Petrleo.

Nesse texto normativo, uma clara opo foi feita: revogam-se as disposies em
contrrio, inclusive a Lei n 2.004/1953 (art. 83). Ou seja, foram revogados no apenas os
artigos da Lei n 2.004/1953 que eram conflitantes com a Lei do Petrleo, mas a lei por
completo. Nisso, incluiu os artigos que limitavam a estrutura microjurdica da Petrobras: (i) a
composio do Conselho de Administrao; (ii) a diretoria; e (iii) a estrutura de propriedade.
Inexistindo as restries legais, o estatuto social da sociedade de economia mista pode
assemelhar-se aos estatutos sociais de uma sociedade annima privada.

Quanto estrutura de propriedade, a Lei n 9.478/1997 ratificou o compromisso de

manter a Petrobras como uma empresa estatal, quando reiterou a participao mnima da
Unio em 50% das aes ordinrias mais uma (art. 62). Ou seja, foi garantido o controle da
Petrobras ao Estado. J a restrio a outros acionistas, a norma legal no repetiu o contedo
nacionalista da Lei n 2.004/1953. Essa abertura permitiu que qualquer pessoa, fsica ou
jurdica, brasileira ou estrangeira, residente ou no no pas, se tornasse acionista ordinarista ou
preferencialista, dado incorporado ao estatuto social (art. 12).

Ainda sobre a Lei do Petrleo, o art. 61, inciso IV, previu a constituio e o
funcionamento dos Conselhos de Administrao e Fiscal com a participao de acionistas
minoritrios. Muito embora o Conselho de Administrao j existisse, os membros eram

189
O presente trabalho no pretender adentrar ao recente debate que inflamou a eleio presidencial de 2010
Fernando Henrique Cardoso teve a inteno ou no de privatizar a Petrobras? -, posto que para obter uma
resposta necessrio uma minuciosa pesquisa histrica, a qual no objetivo deste trabalho.

103
nomeados predominantemente pelo presidente da Repblica. Com a revogao da Lei n
2.004/1953, a Lei das S.A. Lei no 6.404/1976190 passou a vigorar imediatamente para a
Petrobras, tendo a empresa estatal alterado seu estatuto social em 1999 para adequ-lo s
mudanas. Com isso, a Assembleia Geral dos acionistas passou a eleger os membros do
Conselho de Administrao, os quais teriam mandatos de at trs anos. Uma vez eleitos, os
conselheiros se reuniriam para eleger os membros da diretoria. Assim, os diretores deixaram
de ser membros do Conselho, o presidente do Conselho deixou de ser o presidente da
companhia e o presidente da Repblica deixou de ter interferncia direta na esfera de deciso
estratgica da Petrobras.

A adaptao do estatuto social da Petrobras aos dispositivos da Lei das S.A. serviu
para preparar a empresa estatal para as aes subsequentes do governo Fernando Henrique
Cardoso. No ano seguinte, em agosto de 2000, o conselho nacional de desestatizao,
seguindo as orientaes do II PND191, procedeu com a oferta pblica das aes minoritrias
que excediam a participao mnima da Unio no capital votante da Petrobras. O ente pblico,
ento detentor de 84,04% das aes ordinrias, vendeu um bloco minoritrio de cerca de 180
milhes de aes, diminuindo a participao da Unio para 55,7% do capital votante, uma
porcentagem prxima ao limite legal192. Quanto aos acionistas minoritrios que adquiriram as
aes, observa-se que nenhum deles comprou uma porcentagem maior do que 5% do capital
votante, tendo a alienao ocorrida mediante a pulverizao das aes, como sugeria a Lei n
9.491/1997 (Figura 4.1).

190
Muito embora a prpria Petrobras tentasse induzir o investidor a pensar que as mudanas no estatuto social da
empresa decorreram de suas prprias iniciativas, essa uma viso distorcida da realidade. De fato, como a Lei
do Petrleo revogou a Lei n 2.004/1953, essa passou a se submeter aos dispositivos da Lei das S.A., os quais
foram ento inseridos ao estatuto social. Essa inteno da Petrobras nitidamente perceptvel na comunicao do
fato relevante, publicado pela companhia em 30 de dezembro de 2002, intitulada Petrobras impossibilitada de
aderir ao nvel 2 da Bovespa. Foram atingidas varias metas traadas e a companhia se orgulha de estar na
vanguarda do processo de adoo de prticas modernas de governana corporativa. A primeira grande reforma
estatutria ocorreu em 1999 e introduziu profundas alteraes no padro de governana da empresa, tais como:
a) a diretoria passou a ser nomeada pelo Conselho de Administrao e este pela Assembleia Geral de acionistas;
b) foram eliminadas todas as restries deteno de aes ordinrias por minoritrios; c) os Diretores deixaram
de pertencer ao Conselho e o presidente do Conselho deixou de ser o presidente da Companhia.
191
A lei n 9.491/1997 tambm inclua como ato de desestatizao a alienao da participao acionaria pblica,
mesma que esta no resultasse na venda do controle (art. 4, I).
192
Dados comparados entre o IAN Informaes Anuais de 2000 e de 2001.

104
 Figura 4.1
Composio Acionria da Petrobras Aes Ordinrios

Muito embora alguns autores interpretassem a venda de aes minoritrias das

empresa estatal como uma privatizao parcial, um melhor termo para descrever o fenmeno
empregado pela literatura francesa: respiration do setur publique, traduzido como
oxigenao do setor pblico193. A abertura do capital da Petrobras no consistiu na
transferncia da empresa do setor pblico para o setor privado, pois o capital pblico
permaneceu majoritrio. Ocorreu, na verdade, uma introduo de um sistema de pesos e
contrapesos, em que a participao maior do acionista minoritrio no Conselho de
Administrao imps limites ao acionista controlador. Os minoritrios, assim, incentivaram
uma atuao mais economicamente eficiente da empresa estatal quando estes defendiam seus
interesses.

Depois da venda do bloco minoritrio pela Unio, compromissos foram

voluntariamente aderidos pela Petrobras, que resultaram na adoo de determinados padres

193
A venda pelo Estado, de um importante bloco de aes minoritrias das empresas estatais uma operao
que vem sendo usada com bastante freqncia, em todo o mundo, no processo de reforma do Estado. Os
analistas esto de acordo em que, se normalmente h embutida mais que uma simples venda de aes pois o
investimento minoritrio de valor elevado deve ser atrado e protegido por meio de abertura da chamada caixa
preta da empresa estatal -, no se trata de privatizao, pois a empresa segue na orbita pblica. Na Frana
utiliza-se, para descrever o fenmeno, expresso bastante significativa: oxigenao do setor pblico.
SUNDFELD, Carlos Ari, 2006, p. 276.

105
contbeis e financeiros que valorizavam o princpio da transparncia, o que so chamados de
melhores padres de governana corporativa194. Eis alguns exemplos.

Em 10 de agosto de 2000, a Petrobras obteve o registro na New York Stock Exchange

(NYSE) para a emisso de ADR American Depositary Receipt ordinria (PBR) e, em 22
de abril de 2001, para a emisso de ADR preferencial (PBRA), ambas listada no Nvel III.
Com isso, a Petrobras assumiu a obrigao de adequar os demonstrativos financeiros da
empresa aos princpios contbeis norte-americanos (US GAAP) e obedecer s exigncias da
SEC Securities and Exchange Comission. O cumprimento desses princpios implicou no
disclosure das informaes financeiras da empresa estatal195, um grau de transparncia
necessrio para a atrao do capital internacional.

Com a possibilidade de emisso de ADRs na NYSE, em julho de 2001, o conselho

nacional de desestatizao procedeu com uma segunda oferta pblica de aes. Em julho de
2001, 41 milhes de aes preferenciais foram vendidas, sendo 81% destas comercializadas
na NYSE, o que aumentou sobremaneira a participao do capital estrangeiro no capital total
da Petrobras. Ao trmino da oferta pblica, 26,4% do capital social da Petrobras
correspondiam ADRs196.

Alm dos padres contbeis norte-americanos, outros padres de governana

corporativa foram introduzidos s normas do Estatuto Social. O objetivo era atender a maioria
dos critrios de governana exigidos no Nvel I e Nvel II da Bovespa Bolsa de Valores de

194
Governana corporativa a traduo literria do termo anglo-saxo corporate governance. Apesar de no
haver a inteno de adentrar nas teorias que so vinculadas governana corporativa, faz-se necessrio defini-la.
Para Alexandre Di Miceli da Silveira o tema pode ser definido como o conjunto de mecanismos que visam
fazer que as decises corporativas sejam sempre tomadas com a finalidade de maximizar a perspectiva de
gerao de valor de longo prazo para o negcio. SILVEIRA, Alexandre Di Miceli. Governana Corporativa
no Brasil e no Mundo: teoria e prtica. So Paulo: Campus/Elsevirer, 2010, p. 3.
195
Sobre as exigncias da ADR Nvel III, ver Daniela Magalhes Prates. O ADR de Nvel III, por sua vez,
envolve oferta pblica de valores mobilirios no mercado americano emisso primaria de aes
representando levantamento de capital adicional por parte da empresa estrangeira. Nesse caso, necessrio o
registro de tais valores na Securitites and Exchange Commission (SEC), o que exige a adequao aos princpios
de contabilidade vigentes nos Estados Unidos e a elaborao de relatrios abrangentes. Do ponto de vista da
empresa emissora, esse mecanismo de financiamento permite a captao de considervel volume de recursos
atravs da emisso de aes, dadas as maiores dimenses do mercado de valores americano em termos de
volume de negcio e nmero de investidores. PRATES, Daniela Magalhes, op. cit., p. 72.
196
BARBASSA, Guilherme Almir. 9 Encontro Nacional de Relaes com Investidores e Mercado de
Capitais. 9 Encontro Nacional de Relaes com Investidores e Mercado de Capitais. Painel 4, 18 de junho de
2007.

106
So Paulo, mesmo a Petrobras tendo permanecido no segmento tradicional em decorrncia de
restries legais197.

Assim, em maro e junho de 2002, o estatuto social da Petrobras foi reformado para:
reduzir os mandatos dos conselheiros para um ano (art. 18); conceder aos preferencialistas o
direito de eleger e destituir um conselheiro (art. 19, II), desde que esses somem 10% do
capital social, o que o caso da Petrobras; e transferir Cmara de Arbitragem do Mercado a
competncia para decidir sobre as disputas e controvrsias que envolvam a companhia, seus
acionistas, os administradores e os conselheiros fiscais, tendo por objeto a aplicao de
normas jurdicas ou obrigaes constantes em contratos celebrados pela Petrobras com a
Bolsa de Valores ou outras entidades (art. 58).

Somada s reformas na organizao societria da Petrobras, no poderia se deixar de

mencionar uma outra alterao promovida pela Lei do Petrleo: o aumento das participaes
governamentais. Anteriormente, a Lei no 2004/1953 obrigava a Petrobras, como empresa
monopolista, a repassar ao Estado 5% do valor do recurso mineral extrado titulo de
royalties. Com a aprovao da Lei do Petrleo, alm de se aumentar a percentagem desses
royalties para 10%, ainda foram institudos mais trs espcies de participaes
governamentais: o bnus de assinatura, a participao especial e o pagamento pela ocupao

197
Apesar da Petrobras atender a maioria dos critrios de governana corporativa do Nvel I, Nvel II e Novo
Mercado, a empresa estatal ainda continua listada no segmento tradicional da Bovespa. A Petrobras justifica a
no adeso aos outros segmentos pelas restries expressas na Lei do Petrleo, que impedem a empresa a
assumir o rol de obrigaes exigidas incondicionalmente. Ver justificativa da Petrobras Revista Capital Aberto.
Novo Mercado: uma das exigncias para a listagem no Novo Mercado que a empresa deve ter e emitir
exclusivamente aes ordinrias, tendo todos os acionistas o direito de voto. Atualmente, a companhia possui os
dois tipos de emisso, aes ordinrias (com direito a voto) e preferenciais (sem direito a voto), conforme
previsto pela Lei do Petrleo (o capital social da Petrobras dividido em aes ordinrias, com direito de voto,
e aes preferenciais, estas sempre sem direito de voto, todas escriturais). A Unio detm 55,7% das aes
ordinrias, garantindo, com isso, o controle da companhia, exigncia tambm da Lei do Petrleo (a Unio
manter o controle acionrio da Petrobras com a propriedade e posse de, no mnimo, cinqenta por cento das
aes, mais uma ao, do capital votante). No entanto, considerando o capital social total da companhia, a
Unio detm apenas 32,2%, j que no possui aes preferenciais. Assim, caso as aes preferenciais fossem
convertidas em ordinrias e ganhassem direito a voto, a Unio perderia o controle, o que estaria em conflito com
a Lei do Petrleo; Nvel 1: Apesar de a Petrobras cumprir praticamente todas as exigncias para ingressar no
Nvel 1, alguns itens que tratam de alienao de controle no podem ser adotados pela companhia, j que a
Petrobras impedida de realiz-la devido Lei do Petrleo; Nvel 2: A Petrobras tambm adota diversas prticas
exigidas para a adeso ao Nvel 2. Porm, alm dos motivos impeditivos para a adeso ao Nvel 1, a exigncia de
respeitar a opinio dos preferencialistas ao conceder direito de voto restrito nas assemblias gerais que venham a
decidir sobre determinados assuntos (fuso, ciso ou incorporao; reavaliao de ativos e escolha da avaliadora;
e contratos entre partes interessadas) no pode ser cumprida pela Petrobras, por desrespeitar a Lei de Petrleo,
que determina o controle total pela Unio. Disponvel em:

107
ou reteno da rea198. O aumento das participao governamental sobre as rendas obtidas na
extrao do petrleo resultou na reduo do capital disponvel para reinvestimento, o que
reforou a obrigao da empresa estatal de otimizar sua eficincia econmica.

Observa-se, assim, que as reformas institucionais da dcada de 1990 influram

significativamente na estrutura microjurdica da Petrobras. Embora tenham mantido-a como
uma empresa estatal, as alteraes abrangeram a forma de eleio do Conselho de
Administrao e da diretoria, a composio acionaria e, principalmente, os padres de
governana corporativa. Isso possibilitou a atuao da empresa de forma economicamente
eficiente, e, consequentemente, mais competitiva.

3. A ESTRUTURA MACROJURDICA: A LIBERALIZAO E A REGULAO PARA UM REGIME DE

LIVRE CONCORRNCIA

Alm da estrutura microjurdica, a estrutura macrojurdica da Petrobras tambm foi

objeto de reformais institucionais para tornar a empresa estatal competitiva e economicamente
eficiente. Observando a estrutura macrojurdica da Petrobras na dcada de 1990, percebe-se
trs alteraes relevantes em seu arranjo institucional: (i) o no planejamento econmico; (ii)
a liberalizao; e (iii) a regulao.

O no planejamento econmico alterou a estrutura macrojurdica da Petrobras pela

omisso, e no pela aprovao de alguma norma. Desde a constituio da Petrobras, objetivos
macroeconmicos eram previamente estabelecidos em instrumentos normativos com a
finalidade de orientar a atuao da empresa estatal dentro de um processo de
desenvolvimento. Com isso, elegendo setores prioritrios, a alocao de recursos da Petrobras

<http://www.capitalaberto.com.br/download3i.php?i=ad47a008a2f806aa6eb1b53852cd8b37&arq=1&id=2718&
op=1>. Acessado em: 3 de maio de 2011.
198
Participao Governamental corresponde participao da unio, dos estados e dos municpios sobre os
resultados da explorao de petrleo ou gs natural. Os royalties correspondem ao pagamento de uma
percentagem do valor do recuso mineral extrado, baseado no BRENT do mercado commodities. O pagamento
pela ocupao ou pela reteno rea corresponde a um valor fixo pago anualmente por quilometro quadrado ou
frao de superfcie do bloco exploratrio. A participao especial corresponde a uma porcentagem da
produo cobrada apenas em casos de grande rentabilidade obtida pela empresa produtora. Por fim, o bnus de
assinatura corresponde ao valor ofertado pela empresa na fase da licitao que ser considerada para a seleo

108
era interferida pela administrao direta, agentes exgenos estrutura empresarial. Contudo,
na dcada de 1990, os planejamentos econmicos deixaram de ser editados, retirando da
esfera macrojurdica da Petrobras a prvia e clara definio de polticas pblicas. As decises
de alocao de recursos foram, assim, internalizadas, sendo decididas unicamente pelo corpo
empresarial.

A liberalizao, por sua vez, decorreu primeiramente da aprovao da Emenda

Constitucional no 9, de 9 de novembro de 1995. Essa alterou o texto constitucional para
permitir a Unio conceder ou autorizar a execuo de atividades monopolizadas do setor
petrolfero s empresas privadas. Com isso, o 1 do art. 171 passou a dispor da seguinte
forma: a Unio poder contratar com empresas estatais ou privadas a realizao das
atividades previstas nos incisos I a IV deste artigo, observadas as condies estabelecidas em
lei199. O resultado dessa alterao constitucional foi a perda de eficcia do dispositivo da Lei
no 2.004/1954, que indicava a Petrobras como o nico agente habilitado a executar as
atividades monopolizadas pela Unio (art. 2, II).

Apesar da Emenda Constitucional n 9 prever a liberalizao do monoplio da Unio

para outras empresas alm da Petrobras, a alterao constitucional no surtiu efeitos
imediatos. Precisaria da aprovao de lei estipulando as condies em que seriam feitas as
contratao (art. 177, 2o, II da CF) e a estrutura e atribuies do rgo regulador do
monoplio da Unio (art. 177, 2o, III, da CF). Para suprir a exigncia constitucional, a Lei
do Petrleo foi instituda.

A Lei no 9.478/1997 promulgou a mudana mais incisiva no setor petrolfero: a

regulamentao das atividades. Caberia as atividades serem reguladas por trs motivos.
Primeiro, a explorao, o desenvolvimento e a produo de petrleo e gs natural200, alm de

da proposta vencedora. Veja COSTA, Maria de Assuno. Comentrios Lei do Petrleo: lei federal no
9.478, de 6-8-1997. So Paulo: Revista Atlas, 2008, p. 241-258.
199
As atividades previstas nos incisos I a IV do art. 171 foram mantidas, sendo estes a explorao e produo de
petrleo, gs natural e outros hidrocarbonetos fluidos (I), a refinao do petrleo nacional ou estrangeiro (II), a
importao ou a exportao do petrleo, gs natural ou outros hidrocarbonetos e dos produtos deles derivados
(III), e transporte martimo e por meio de condutos de petrleo e seus derivados, como tambm o transporte por
meio de condutos do gs natural (IV)
200
A Lei 7.478/1997 optou por dividir a indstria petrolfera upstream em trs fases: (i) explorao ou pesquisa,
correspondendo ao conjunto de operaes ou atividades destinadas a avaliar reas, objetivando a descoberta e a
identificao de jazidas de petrleo ou gs natural; (ii) Desenvolvimento, correspondendo ao conjunto de
operaes e investimentos destinados a viabilizar as atividades de produo de um campo de petrleo ou gs; e

109
serem atividades legalmente monopolizadas, envolvem a extrao de bens exclusivos de
Unio, sendo estes recursos minerais do subsolo (art. 20, IX, da CF) e recursos naturais da
plataforma continental e da zona econmica exclusiva (art. 20, V, da CF). Portanto, no
podem ser explorados pelo livre arbtrio de particulares. Segundo, tanto as atividades
anteriores quanto as de importao, exportao, refino, beneficiamento, tratamento,
processamento, transporte, transferncia, armazenagem, estocagem, distribuio, revenda e
comercializao de petrleo, seus derivados bsicos e produtos, e gs natural e condensado
so consideradas atividades de utilidade pblica201 por lidarem com produtos que representam
praticamente metade da matriz energtica do pas. Terceiro, para o setor petrolfero atuar
efetivamente sob o regime da livre concorrncia depois de quadro dcadas de monoplio,
seria necessrio um agente pblico responsvel por conceder ou autorizar a execuo das
atividades mediante um processo transparente e que estipulasse condies idnticas aos
agentes de mercados, sejam estes empresas estatais ou empresas privado. Apenas, assim, um
regime concorrencial poderia efetivamente ser implantado.

Somada a regulao, a Lei do Petrleo ainda autorizou o poder executivo a editar um

procedimento licitatrio simplificado para a aquisio de bens e servios pela Petrobras (art.
67), o qual foi disposto pelo decreto no 2.745, de 24 de outubro de 1998. O intuito do
legislador foi, com isso, imprimir uma atuao mais gil e competitiva empresa estatal,
imprescindvel aps a liberalizao do mercado202.

3.1. A criao da ANP como agncia reguladora

(iii) produo ou lavra, correspondendo ao conjunto de operaes coordenadas de extrao de petrleo ou gs

natural de uma jazida e de preparo para sua movimentao.
201
A Lei no 7.846/1997 no especfica quais seriam as atividades econmicas integrantes da indstria do
petrleo. As espcies de atividades foram, posteriormente, previstas na Lei no 9.847/1999.
202
Embora a Lei do Petrleo tenha sido explicita sobre a possibilidade da edio de um procedimento licitatrio
simplificado, o Tribunal de Contas da Unio determinou a Petrobras se abster de aplicar o Decreto no
2.745/1998. Por essa razo, a Petrobras impetrou um Mandado de Segurana com pedido de liminar (MS 26.410
MC/DF) para garantir o direito da empresa estatal beneficiar-se do procedimento licitatrio, simplificado o qual
foi deferido liminarmente pelo Min. Ricardo Lewandowski. Atualmente, o Mandado de Segurana ainda
encontra-se em trmite, estando concluso ao relator desde 23 de fevereiro de 2010. Veja COSTA, op. cit., p.
323-327.

110
 Para implementar um regime concorrencial nas atividades de explorao e produo,
cuja Petrobras aplicava a maior porcentagem de seus investimentos desde o incio dos anos
1980, a Lei no 9.478/1997 criou a Agencia Nacional de Petrleo ANP.

Para o exerccio de suas atribuies com boa dose de autonomia frente estrutura
tradicional de poder poltico203, garantiu-se mandato de quatro anos para os diretores da ANP
(art. 13, 3) e uma considervel autonomia financeira (art. 50, 2, I). O oramento para o
exerccio de suas atribuies foi garantido pela transferncia vinculada de recursos pblicos
previstos na prpria Lei do Petrleo. Seria uma porcentagem da arrecadao de participaes
especiais, uma espcie de participao governamental cobrada s concessionrias de
explorao e produo de petrleo e gs natural.

Dentro do plano de racionalidade de agncia autnoma, o art. 8o da Lei no 9.478/1997

previu um extenso rol de atribuies, dentre os quais cita-se os mais relevantes para este
trabalho:

II - promover estudos visando delimitao de blocos, para efeito de concesso das

atividades de explorao, desenvolvimento e produo; [...]; IV - elaborar os editais
e promover as licitaes para a concesso de explorao, desenvolvimento e
produo, celebrando os contratos delas decorrentes e fiscalizando a sua execuo;
V - autorizar a prtica das atividades de refinao, processamento, transporte,
importao e exportao, na forma estabelecida nesta Lei e sua regulamentao; []
VII - fiscalizar diretamente, ou mediante convnios com rgos dos Estados e do
Distrito Federal, as atividades integrantes da indstria do petrleo, bem como aplicar
as sanes administrativas e pecunirias previstas em lei, regulamento ou contrato;
[] IX - fazer cumprir as boas prticas de conservao e uso racional do petrleo,
dos derivados e do gs natural e de preservao do meio ambiente; [] XII -
consolidar anualmente as informaes sobre as reservas nacionais de petrleo e gs
natural transmitidas pelas empresas, responsabilizando-se por sua divulgao.

Dentre as suas atribuies, a ANP passou a ser responsvel por promover estudos para
(i) delimitar os blocos exploratrios; (ii) elaborar editais e promover as licitaes para a
concesso de explorao e produo; e (iii) fiscalizar a execuo do contrato. Essas atividades

203
SUNDFELD, Carlos Ari. Direito Administrativo Econmico (2006, p. 18).

111
eram necessrias para garantir que, de fato, fossem implantadas as condies para a existncia
de um ambiente concorrencial.

Como a liberalizao das atividades da indstria upstream, os estudos geolgicos para

a delimitao de blocos de explorao recaram sobre as atribuies da ANP, o que antes
eram de responsabilidade da Petrobras. Por essa razo, a Lei do Petrleo obrigou Petrobras
transferir para a ANP todos os dados e informaes geolgicas acumulados durante seus 44
anos de existncia (art. 22, 1o). Ademais, a mesma lei possibilitou a ANP disponibilizar
essas informaes para empresas privadas nacionais e multinacionais que desejassem
participar dos certames. Essa previso teve a ntida finalidade de fazer com que a Petrobras
participasse das licitaes em paridade com os concorrentes, sem usufruir de nenhuma
vantagem advinda do privilgio de ter sido a empresa monopolista no passado.

Quanto elaborao dos editais e das licitaes para as concesses, a Lei no

9.478/1997 exigiu que as regras do jogo fossem claras sobre os critrios para habilitar um
concorrente no certame e para escolher o vencedor da licitao. Ou seja, os critrios mnimos
exigidos para habilitar os concorrentes na licitao deveriam ser previamente delineados e
expostos no edital (art. 37, III) conforme requisitos tcnicos, econmicos e jurdicos
estabelecidos pela ANP (art. 25). No mesmo sentido, a escolha da proposta vencedora
decorreria to somente dos critrios estipulados em edital.

Alm dos critrios estabelecidos discricionariamente pela ANP, a Lei do Petrleo

tambm incluiu condies que deveriam ser obrigatoriamente consideradas na avaliao das
propostas: a anlise do programa geral de trabalho; as propostas sobre as atividades de
explorao, os prazos, os volumes mnimos de investimento, os cronogramas fsico-
financeiros; e, principalmente, a proposta ofertada pelo bnus de assinatura204 (art. 41, I e II).
Desde j, possvel visualizar a preocupao que a Reforma do Estado teve em criar um
processo licitatrio transparente para que houvesse, de fato, um regime de concorrncia205.

204
O bnus de assinatura ter seu valor mnimo estipulado no edital e corresponder ao pagamento oferecido
pelo licitante na proposta para a obteno da concesso. Assemelha-se a um lance em um leilo, com a diferena
que no apenas o lance que ir definir o ganhador e o perdedor.
205
Analisando a forma que o processo licitatrio de concesso de explorao, desenvolvimento e produo de
petrleo foi moldado, possvel perceber uma ntida proximidade deste com a teoria do franchise auctoning,
proposta por Harold Demsetz, em 1968. Para o autor, em um monoplio natural, o monopolista poder ser
escolhido por meio de um leilo, sendo vencedor o que oferecer o preo mais baixo pela prestao de servio.

112
 Quanto fiscalizao, teria a ANP o dever de observar o cumprimento das clusulas
contratuais de concesso. Deveria o concessionrio, vencedor da licitao, obedecer todas as
condies, como os prazos de durao da fase de explorao (art. 43, I), o programa de
trabalho e o volume de investimentos previstos (art. 43, II).

A descrio das finalidades da ANP importa para atestar que, dentre essas definir
blocos, licitar e fiscalizar , nenhuma condio favorvel era concedida a Petrobras em razo
de sua natureza estatal, todavia, nenhuma obrigao foi-lhe imposta que a tornasse menos
competitiva nos processos concorrenciais. Tanto a empresa estatal como qualquer outra
empresa privada do setor petrolfero tiveram os mesmos direitos e obrigaes.

Alm da ANP, a Lei no 9.478/1997 constituiu outro rgo de interveno indireta na

economia: o CNPE Conselho Nacional de Poltica Energtica rgo vinculado
presidncia da Repblica e presidido pelo Ministro de Minas e Energia (art. 2o). Suas
principais finalidades eram propor ao presidente da Repblica polticas nacionais e medidas
especficas destinadas promover o aproveitamento racional dos recursos energticos do pas
(art. 2o, I); assegurar o suprimento de insumos energticos (art. 2o, II) principalmente em reas
mais remotas e de difcil acesso; e estabelecer diretrizes para a importao e exportao, de
maneira a atender s necessidades de consumo interno de petrleo e de seus derivados (art. 2o,
V). Definidas as diretrizes da poltica energtica, caberia, ento, ANP implementar, em sua
esfera de atribuies, a poltica nacional de petrleo e gs natural, contida na poltica
energtica nacional (art. 8a, I).

Apesar da Lei do Petrleo ter institudo a criao do CNPE, a estrutura e a maneira de

funcionamento do rgo apenas foram dispostas pelo decreto no 3.520, de 21 de junho de
2000, trs anos aps a promulgao da Lei do Petrleo. Ou seja, a omisso do Poder
Executivo em dispor sobre a organizao do CNPE ensejou a inexistncia do rgo de fato,

Essa competio pelo mercado (em contraposio ao termo competio no mercado) seria uma forma de
maximizar os benefcios ao consumidor. Na licitao do setor petrolfero, por sua vez, as idias empregadas so
semelhantes, mas como algumas diferenas. Ao invs dos participantes oferecerem o preo mais baixo pelo
servio, deveriam oferecer o preo mais alto pelo direito concesso e, ao invs de beneficiar o consumidor, iria
beneficiar o prprio Estado, que maximizaria seus lucros com a venda de suas riquezas naturais. Outra diferena
com a teoria de Demsetz: no setor petrolfero, quem conduz o processo licitatrio so as agncias reguladoras,
rgos intencionalmente imunes ao poder poltico. DEMSETZ, Harold. Why Regulate Utilities? Jornal Law
and Economics, vol. 11, n. 11, p. 55-65. Sobre a teoria e de Harold Demsetz, ver tambm COUTINHO, D.,
2002, p. 37-38.

113
muito embora sua criao formal pela lei. Ademais, alm de sua insero retardada no arranjo
institucional do setor petrolfero, nos anos subsequentes de 2001 a 2002, perodo em que a
posio ideolgica neoutilitarista ainda era mantida como dominante, das poucas resolues
publicadas pelo rgo, nenhuma tratava sobre o setor petrolfero.

Neste sentido, mesmo aps a estruturao do CNPE, o prprio rgo da administrao

direta se omitiu no cumprimento de suas atribuies. Tais omisses justificam a no incluso
deste rgo na estrutura macrojurdica da Petrobras.

3.2. A articulao estratgica entre a Petrobras, a ANP, o Cade, as empresas privadas de

petrleo para alcanar a competitividade e a eficincia econmica.

Sendo a Petrobras a empresa estatal que atuava nas atividades de produo de bens e
servios e a ANP o rgo regulador, resta identificar como estrutura macrojurdica arquitetou
a articulao estratgica destes agentes pblicos com os agentes privados. Assim, possvel
observar se, de fato, o regime concorrencial foi efetivamente implementado, o que levaria
empresa estatal a adotar uma maior eficincia econmica.

De acordo com a Lei no 9.478/1997, a ANP, a Petrobras e os agentes privados

puderam articular-se institucionalmente de duas formas nas atividades de explorao e
produo de petrleo. As empresas privadas nacionais e multinacionais puderam (i) atuar
como concorrentes da Petrobras no certame licitatrio para a concesso de blocos; ou (ii)
como consorciadas Petrobras para, juntas, concorrerem ao contrato concesso.

Na primeira funo, empresas privadas nacionais e empresas multinacionais atuavam

como concorrentes da Petrobras sob a garantia de um regime de livre concorrncia (Figura
4.2). Essa foi uma das finalidades da Reforma do Estado: a liberalizao das atividades
petrolferas nacionais. Para que essa fosse efetiva, no meramente formal, algumas medidas
foram previstas pela Lei do Petrleo.

114
 Figura 4.2
Licitao dos Blocos para Concesso de Explorao
(Petrobras como licitante)

ANP

Concorrente A Petrobras Concorrente B

Primeiramente, a Lei no 9.478/1997 prescreveu, explicitamente, que as atividades

desenvolvidas pela Petrobras ocorreriam em carter de livre competio com outras empresas
(art. 61, 1o) e, caso a ANP tomasse conhecimento de fato que configurasse ou pudesse
configurar infrao da ordem econmica, teria a obrigao de comunic-lo ao Cade206
Conselho Administrativo de Defesa Econmica, para que esse adotasse as providncias
cabveis (art. 10). Essa normatizao ratificou o compromisso da empresa estatal e da agncia
reguladora com os princpios da ordem econmica - livre iniciativa e concorrncia -,
ressaltando a importncia da autarquia, o Cade, que passou a fazer sentido no arranjo
institucional do setor petrolfero depois da liberalizao das atividades antes monopolizadas.

Garantida a concorrncia, a iniciativa dos agentes privados dependeu do livre acesso

desses s concesses das atividades de explorao e produo e, sobretudo, da liberalizao
dos preos207. Para isso, a Lei do Petrleo previu como alternativa institucional a licitao.

206
Tendo suas atuais atribuies e natureza jurdica redefinidas na Lei no 8.884/1994, o Cade, uma autarquia
federal, tem como a principal finalidade decidir sobre a existncia de infrao a ordem econmica e as
penalidades previstas em lei (art. 7o, I). Sendo os princpios da ordem econmica a livre iniciativa e a
concorrncia, as atividades monopolizadas pela Unio e executadas exclusivamente pela Petrobras antes da Lei
do Petrleo no eram de competncia do Cade, tendo em vista que inexistiam tais princpios. Entretanto, com a
promulgao da Lei do Petrleo, o Cade foi includo a estrutura macrojurdica da Petrobras. Segundo a Nota
Tcnica da Comisso de Acompanhamento de Decises do Cade (CAD/Cade) no 54/2001, verificada a
existncia de hidrocarbonetos em quantidades comerciais, a concesso dever ser imediatamente submetida
apreciao de autoridades competentes pelas empresas envolvidas, sob o risco de sofrerem as penalidades
previstas no 5o, art. 54, da Lei Antitruste. Com isso, o Cade estipulou que, enquanto os contratos de concesso
estiverem na fase exploratria, no cabe ao rgo apreciar as condies do contrato. Isso apenas ocorre quando a
concesso vence a fase exploratria para iniciar a efetiva produo.
207
Assim estabelece Mrio Possas: A concorrncia perfeita implica a igualar o preo a custo marginal: que
dizer, em concorrncia perfeita, supe-se que as presses competitivas vigentes no mercado levem o preo ao
nvel do custo marginal. Portanto, sempre que o preo est acima do custo marginal, supe-se que exista alguma
imperfeio do mercado, mesmo havendo concorrncia, caso em que seria uma concorrncia imperfeita. Ver

115
Como anteriormente mencionado neste captulo, com a devida cautela para no torn-lo
redundante, os contratos de concesso decorreram de processos licitatrios nos quais todos os
critrios de habilitao dos participantes e de seleo do vencedor eram absolutamente
transparecidos nos editais de convocao.

Finalizada a concorrncia, os contratos de concesso eram celebrados nos seguintes

termos: a concesso implica, para o concessionrio, a obrigao de explorar, por sua conta e
risco e, em caso de xito, produzir petrleo ou gs natural em determinado bloco,
conferindo-lhe a propriedade desses bens, depois de extrados (art. 26)208. Se a propriedade
do petrleo e do gs natural era do concessionrio, um agente de mercado, este poderia usar e
gozar como base, unicamente, nos seus prprios critrios de convenincia e oportunidade.
Poderia vend-lo ou permut-lo, exportar ou comercializar internamente, pelo preo marginal
que o mercado estipular, j que se pressupe a racionalidade de sua conduta econmica.
valido considerar que a Lei do Petrleo no tratou explicitamente da liberalizao dos preos
do petrleo bruto, mas esse direito estava implcito no art. 26, tanto que, de fato, no houve

em PASSOS, Mrio. Regulao e Incentivo Competio, In: SARAVIA, Enrique (org.), Defesa da
Concorrncia e Concesses. Rio de Janeiro: Ed. FGV, 2002, p. 60.
208
O art. 26, da Lei do Petrleo, estabeleceu que a propriedade do petrleo e do gs natural, quando extrados do
subsolo, passaria da Unio para o concessionrio. Como a Constituio Federal de 1988 convalidou os recursos
naturais do subsolo e plataformas continentais como bens da Unio, a Lei n 9.478/1997 foi objeto de uma Ao
Direta de Inconstitucionalidade, impetrada pelo governador do Paran, Roberto Requio. A ADIN, sob no 3273-
9/DF, questionava a alienabilidade do petrleo por ser um bem pblico de uso especial. O STF, na ocasio,
decidiu, por maioria dos votos, pela constitucionalidade da lei. Nesse sentido, o ministro Eros Grau justificou seu
voto por entender que o petrleo, com um bem pblico dominical, poderia ser transferido para as
concessionrias, sem resultar na quebra do monoplio da Unio sobre a atividade. Mesmo aps a deciso da
ADIN, pode-se ver que o tema ainda no foi solucionado no meio poltico e no acadmico do direito. No meio
poltico, cita-se como exemplo o longo debate travado no congresso na votao do projeto de lei sobre a partilha
de produo do pr-sal, o qual ser tratado no prximo captulo. No meio acadmico, por sua vez, cita-se
tambm o recente trabalho de Gilberto Bercovici, no qual o autor percorre toda a histria do setor petrolfero e
de minerao brasileiro para justificar que o petrleo e os recursos minerais so, sim, bens pblicos de uso
especial e, por isso, inalienveis. vlida a citao de um trecho relevante da obra: A concesso para a
explorao de recursos minerais uma concesso de uso, no uma concesso de direito real de uso, prevista
para o uso do solo e do espao areo sobre a superfcie de terrenos pblicos ou particulares. A concesso de
direito real de uso envolve um direito real resolvel, depende de autorizao legislativa expressa e de
concorrncia pblica e tem por finalidade propiciar meios para a urbanizao, industrializao, edificao,
cultivo da terra ou outra utilizao de interesse social. O petrleo e os recursos minerais so bens pblicos de
uso especial, bens indispensveis cuja destinao pblica est definida constitucionalmente: a explorao e o
aproveitamento de seus potenciais. A explorao do petrleo e dos recursos minerais est vinculada aos
objetivos fundamentais dos artigos 3o, 170 e 219 da Constituio de 1988, ou seja, o desenvolvimento, a reduo
das desigualdades e a garantia da soberania econmica nacional. Trata-se de um patrimnio nacional
irrenuncivel [grifos meus]. BERCOVICI, op. cit., p. 261-262.

116
nenhum ato normativo do Estado que objetivasse o controle dos preos do produto adquirido
da lavra209.

Cristalizado o arranjo institucional onde a empresa privada nacional e a empresa

multinacional so concorrentes da Petrobras, resta tratar da segunda funo desses agentes:
quando assumem a figura de consorciado da empresa estatal (Figura 4.3).

Figura 4.3
Licitao dos Blocos para Concesso de Explorao
(Petrobras como parte do consrcio licitante)

ANP

Concorrente Consrcio Concorrente

A (um dos consorciados como operador) B

Petrobras

Consorciado Consorciado
A A B

A
A

A Lei n 9.478/1997 autorizou a Petrobras a formar consrcios com empresas

nacionais ou estrangeiras, na condio ou no de empresa lder, objetivando expandir
atividades, reunir tecnologias e ampliar investimentos aplicados indstria do petrleo (art.
63). Apesar da redao da lei induzir a percepo de que apenas a posteriori de sua
publicao a Petrobras passou a formar consrcios, est no expressa verdade. Ocorre que a
empresa estatal j somava uma larga experincia adquirida na indstria petroqumica, onde
sua expanso decorreu, basicamente, da reproduo de joint ventures acordadas entre as

209
A Lei do Petrleo, muito embora no trate sobre os preos do petrleo bruto, no omissa quanto ao preo
dos derivados. Nos Dispositivos Transitrios, art. 69, a lei estabelece que durante um perodo de transio de,
no mximo 36 meses, os reajustes e revises dos preos dos derivados bsicos de petrleo e do gs natural
seriam efetuados segundo diretrizes e parmetros especficos estabelecidos, em ato conjunto, pelos Ministros de
Estado da Fazenda e de Minas e Energia. A lei no 9.990/2000 ainda prorrogou este prazo para mais um ano, data
em que, definitivamente, os preos dos combustveis foram liberalizados.

117
hastes da trplice aliana210. A diferena do contexto anterior para o contexto ps-reforma
que, antes, as parcerias eram restritas aos setores no monopolizados e, depois, como a ampla
liberalizao, a Petrobras pde consorciar-se a outros agentes sem provocar uma quebra do
monoplio211.

Com a redao da lei, no restou qualquer dvida sobre a possibilidade da Petrobras e

das empresas nacionais e estrangeiras formarem consrcios para, juntas, concorrerem na
licitao como se fosse uma s. Assim, a empresa estatal mais, no mnimo, outra empresa
puderam conjugar seus interesses atravs de uma associao de esforos e recursos sem que
dela surgisse uma nova personalidade jurdica, tendo seu instrumento constitutivo efeito em
relao a terceiros212. Nota-se, a partir dessa concepo, um aspecto fundamental sobre o que
o consrcio: a conjugao de interesses. A Petrobras e as consorciadas deveriam estar
unidas pelas mesmas razes e, sendo a empresa privada um agente racional de mercado em
sua essncia, no permitiria uma conduta do consrcio que no fosse orientada por razes
econmicas.

Havendo, efetivamente, o interesse na formao do consrcio, a Lei no 9.478/1997

estabeleceu algumas exigncias. Era necessrio, primeiramente, que as empresas
manifestassem seus interesses em formar uma associao atravs de um compromisso,
pblico ou particular, subscrito entre as partes (art. 38, I), o qual seria entregue durante o
processo licitatrio. Nesse mesmo documento, uma delas deve ser indicada como a empresa
lder, responsvel pelo consrcio e pela conduo da operao (art. 38, II). Por essa razo,
comum a utilizao do termo empresa operadora, ou seja, empresa responsvel por executar,
efetivamente, as atividades de explorao e produo. Quanto s outras empresas

210
No Brasil, at o advento da Lei no 6.404/1976, conhecida como a Lei das S.A., no se dispensava tratamento
uniforme ao termo consrcio empresarial, sendo este tambm utilizado em sua terminologia anglo-saxo joint
venture. Para Marilda Rosado de S Ribeiro, pelas palestras que antecederam edio da lei, denota-se que o
legislador societrio vislumbrou a possibilidade que se abriu para o empresrio nacional participar de join
ventures, criando-se o consrcio justamente na vertente contratual da joint venture e justificando-se o carter
limitado a um determinado empreendimento assumido na disciplina do consrcio. Com isso, a autora defende
que os contratos de consrcio correspondem internalizao dos instrumentos de joint venture celebrados no
cenrio internacional, sendo em vo as tentativas de diferenciar ambos os instrumentos jurdicos. RIBEIRO,
2003, p. 411-412.
211
Ou seja, o direito da Petrobras de consorciar-se a outros agentes de mercado no decorreu da autorizao da
Lei do Petrleo, mas sim da prpria liberalizao do mercado, tendo ocorrido mesmo se a Lei fosse omissa
quanto ao tema.

118
consorciadas, muito embora isentas da execuo direta do empreendimento, so
solidariamente responsveis por qualquer ao ou omisso do consrcio (art. 38, II), no se
aplicando a regra geral de no presuno de responsabilidade prevista na Lei n 6.404/1976.
Caso a proposta das empresas compromissadas fosse a vencedora, a outorga da concesso era
condicionada ao registro do instrumento constitutivo do consrcio (art. 38, V), na forma do
art. 279 da Lei das S.A.

Observa-se, portanto, que as empresas privadas nacionais e as empresas

multinacionais - fossem como concorrentes ou fossem como consorciadas da Petrobras -,
exerceram um papel importante na estrutura macrojurdica da empresa estatal para torn-la
competitiva e economicamente eficiente. Quando concorrentes, as empresas privadas
nacionais e as multinacionais, indiretamente, impeliram uma gesto economicamente
eficiente Petrobras para que essa elaborasse propostas mais competitivas, em outras
palavras, ofertasse bnus de assinatura e condies mais vantajosas para vencer o processo
licitatrio. Por sua vez, quando consorciadas, as empresas privadas nacionais e as
multinacionais estavam associadas pelo interesse conjugado de implantar uma gesto
eficiente, porque custos adicionais afetariam diretamente o empreendimento e a rentabilidades
de todos os consorciados. Por essa razo, entende-se que tanto os consorciados quanto os
concorrentes serviram como um contrapeso para que o controlador da Petrobras a Unio
no desvirtuasse o objetivo da empresa conforme os preceitos neoutilitarista: ser competitiva
e eficientemente econmica.

Descrito o desenho da estrutura macrojurdica uma estratgia de atuaes entre a

ANP, o Cade, a Petrobras, as empresas privadas nacionais e as empresas multinacionais ,
resta identificar como sua implantao ocorreu at o fim do ano de 2002. Efetivamente, as
empresas privadas responderam positivamente as mudanas institucionais e participaram das
licitaes?

Para isso, importante descrever como foram promovidas as Rodadas de Licitao,

que comearam com a Rodada Zero e tiveram mais trs Rodadas de Licitao at o final de
2002.

212
ROCHA, Joo Luiz Coelho. Conta de Participao, Consrcio e Parceria: forma associativa no
personalizada. Revista de Direito Mercantil: Industrial, Econmico e Financeiro, Rio de Janeiro, v. 36, n. 105,
jan/mar 1997, p. 37-42.

119
 A Rodada Zero, assim como se convencionou chamar, correspondeu ao cumprimento
da exigncia da Lei do Petrleo em adaptar as atividades de explorao e produo da
Petrobras aos moldes dos contratos de concesso. Para isso, a empresa estatal informou todos
os blocos em fase de produo, os quais foram ratificados seus direitos sobre cada um dos
campos (art. 32); como tambm informou os blocos em que havia iniciado os investimentos
em explorao e desenvolvimento. Nesses ltimos, a ANP avaliou a capacidade de
investimento da companhia para, ento, ratificar ou no o direito de manter a atividade
exploratria (art. 33). Terminada a apurao dos blocos, os quais a Petrobras continuaria
atuando, elaborou-se uma dispensa de licitao e esses passaram a ser objeto dos contratos de
concesso assinados entre a ANP e a empresa estatal.

Depois da Rodada Zero, seguiram-se mais quatro rodadas anuais de licitaes. Na

primeira Rodada, ocorrida em 1999, os resultados ficaram aqum das expectativas: dos 27
blocos disponibilizados para proposta, apenas doze tiveram interessados. Na apurao do
resultado final, a Petrobras se tornou vencedora em cinco diferentes blocos exploratrios: em
quatro blocos a Petrobras venceu como empresa associada a um consrcio, sendo em dois
deles como empresa operadora e em outros dois como no operadora; e em um bloco a
Petrobras venceu como concessionria nica213. Ou seja, j na primeira rodada, a Petrobras
venceu utilizando-se de todas as oportunidades convalidadas pelo novo arranjo institucional:
(i) como nica contratante concessionria , (ii) como consorciada e empresa operadora e
(iii) como simples consorciada. Tal comportamento se tornou padro nas licitaes
subsequentes.

Na segunda Rodada, ocorrida em 2000, os resultados foram mais expressivos, em

parte por razes dos preos do petrleo, que haviam se elevado no mercado de commodities, e
em parte pela reduo do patrimnio lquido mnimo exigido s empresas participantes de 10
milhes de reais para 1 milho de reais214. Dos 23 blocos licitados, apenas dois blocos no

213
A Petrobras como concessionria: BM-C-6. A Petrobras como consorciada e empresa operadora: BM-C-3
(Petrobras com 40%, Agip Oil do Brasil com 40% e YPF com 20%); e BM-CAL-1 (Petrobras com 50% e YPF
com 50%). A Petrobras como consorciada sem ser empresa operadora: BM-S-3 (Amerada Hess com 45%, Kerr
McGee do Brasil com 30% e Petrobras com 25%); e BM-FZA-1 (BP com 30%, Esso com 25%, Petrobras com
20%, Shell com 12,5% e British Borneo Oil & Gas com 12.5%). Disponvel em: < http://www.anp.gov.br/brasil-
rounds/round1/HTML/Menu1_pt.htm>. Acessado em: 06 de maio de 2011.
214
POSTALI, Fernando Antnio Slaibe. Renda Mineral, Diviso de Riscos e Benefcios Governamentais na
Explorao de Petrleo no Brasil, So Paulo: FEAUSP. Dissertao (Mestrado) Ps-graduao em

120
receberam propostas. Particularmente, quanto Petrobras, a empresa estatal foi vencedora em
oito blocos, nos quais: dois era a empresa concessionria, cinco estava associada ao consrcio
como empresa operadora e um estava associada ao consrcio com empresa no operadora215.

Na terceira Rodada, ocorrida em 2001, j foram 53 blocos licitados, dos quais 35

receberam propostas. Desses, a Petrobras venceu em quinze: sete como concessionrias; seis
como consorciada e empresa operadora; e dois como consorciada e empresa no operadora216.
Por fim, na quarta Rodada, ocorrida em 2002, dos 54 blocos licitados, apenas 21 receberam
propostas. A Petrobras venceu em sete, no quais: trs como concessionria; e quatro como
consorciada e empresa operadora217.

Analisando o resultado das quatro rodadas de licitao, conclui-se que, alm da

revogao do monoplio legal da Petrobras, o monoplio de fato na execuo das atividades
de explorao e produo tambm foi quebrado. Empresas privadas nacionais e,
principalmente, empresas multinacionais com vasta capacidade alocao de recursos
citando com exemplos a Shell, a BP, a Esso e a State Oil confiaram nas normas regulatrias
brasileiras quanto liberalizao do setor petrolfero, fato notrio pela macia participao
dessas em todas as rodadas de licitao.

Economia na Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade da Universidade de So Paulo, 2003, p.

91.
215
A Petrobras como consorciada sem ser a empresa operadora: BM-S-7 (Chevron com 65% e Petrobras com
35%). A Petrobras como consorciada e empresa operadora: BM-S-8 (Petrobras com 50%, Shell com 40% e
Petrogal com 10%); BM-S-9 (Petrobras com 45%, BG com 30% e YPF com 25%); BM-S-10 (Petrobras com
50%, BG com 25% e Chevron com 25%); BM-S-11 (Petrobras com 65%, BG com 25% e Petrogal com 10%); e
BM-SEAL-4 (Petrobras com 60% e Amerada Hess com 40%). A Petrobras como concessionria: BT-POT-4.
Disponvel em: <http://www.anp.gov.br/brasil-rounds/round2/Pdocs/Pinicial/Pframe01.htm>. Acessado em: 06
de maio de 2011.
216
A Petrobras como concessionria: BM-CE-1; BM-J-1; BM-BAR-1; BM-CE-2; BM-S-24; BT-ES-12; e BM-
C-12. A Petrobras como consorciada e empresa operadora: BM-S-17 (Petrobras com 50%, Enterprise Oil como
25%, Den Norske Stats com 25%); BM-CAL-5 (Petrobras com 45%, Queiroz Galvo Perfurao com 18,34%,
Petroserv com 18,33% e El Paso CGP com 18,33%); BM-S-21 (Petrobras com 80% e Petrogal com 20%); BM-
ES-5 (Petrobras com 65% e El Paso CGP com 35%); BM-S-12 (Petrobras com 70% e Queiroz Galvo
Perfuraes com 30%); e BM-CAL-6 (Petrobras com 45%, Queiroz Galvo Perfurao com 18,34%, Petroserv
com 18,33% e El Paso CGP com 18,33%). A Petrobras como consorciada sem ser empresa operadora: BM-ES-9
(Esso com 40%, Petrobras com 30% e Kerr-McGee com 30%); e BM-C-14 (Total Fina Elf com 30%, Petrobras
com 25%, Enterprise Oil com 22,5% e Shell com 22,5%). Disponvel em < http://www.anp.gov.br/brasil-
rounds/round3/index.htm>. Acessado em: 06 de maio de 2011.
217
A Petrobras como concessionria: BT-ES-15; BT-POT-8; e BT-SOL-1. A Petrobras como consorciada e
empresa operadora: BM-C-25 (Petrobras com 40% e Shell com 60%); BM-J-3 (Petrobras com 60% e State Oil
com 40%); BM-POT-11 (Petrobras com 60% e El Paso CGP com 40%); BM-POT-13 (Petrobras com 40%,
Unocal com 30% e El Paso CGP com 30%); BM-SEAL-9 (Petrobras com 85% e Partex Oil do Gs com 15%).
Disponvel em: <http://www.anp.gov.br/brasil-rounds/round4/index.htm>. Acessado em: 06 de maio de 2011.

121
 Observando-se as mudanas na estrutura macrojurdica da Petrobras, conclui-se que a
empresa estatal foi adaptada a um arranjo institucional que funcionava sob as bases da
liberalizao dos mercados e da regulao. Com isso, a empresa estatal, mesmo sendo uma
instituio aliengena ao Plano de Reforma do Estado, incorporou uma conduta de valorizao
da eficincia econmica e competitividade, assim como um agente privado.

Tabela 4.1
Medidas de Avaliao de Desempenho Financeiro
2000 2001 2002 2003 2004
EVA* 7.588.287 9.051.987 8.284.919 18.079.614 14.103.476
Lucro Econmico* 7.730.144 8.920.527 7.660.592 13.913.894 12.286.533
CVA* 6.767.981 8.003.534 8.247.945 17.553.968 14.388.052
Lucro Operacional (EBIT) * 14.306.694 14.337.390 13.172.123 25.587.482 25.856.319
EBITDA* 16.657.158 16.503.539 16.588.445 28.353.320 29.581.013
NOPAT* 11.563.823 12.712.911 12.457.846 20.193.417 19.712.854
MVA* 94.596.834 113.718.420 102.090.58 224.034.582 172.836.716
Fluxo de Caixa Operacional* 13.686.937 15.547.260 20.067.982 22.505.543 25.948.791
Lucro Lquido* 10.159.370 10.293.890 9.803.754 17.524.706 17.754.171
Lucro por Ao ($) 9,35 9,48 9,03 15,98 16,19
* em milhes de dlares
Fonte: (KRAUTER & SOUSA)

Um forte indcio que a Petrobras perseguiu a eficincia econmica aps a reforma do

setor petrolfero o resultado positivo colhido nos anos seguintes. Praticamente, todas as
medidas de avaliao financeira de uma empresa EVA, Lucro Econmico, CVA, EBIT,
EBITDA, NOPAT, MVA, Fluxo de Caixa operacional, Lucro Lquido e Lucro por Ao -
apresentaram um acentuado crescimento entre os anos de 2000 e 2004 (Tabela 4.1). Esses
diferentes ndices, tendo bases de clculo distintas entre eles, so utilizados pelo mercado com
a finalidade de avaliar o desempenho econmico das empresas e auxiliar os investidores nas

122
suas decises218. Na Petrobras, ver-se que, em mdia, todos os ndices dobraram em um
perodo de cinco anos.

4. CONSIDERAES FINAIS: A PREVALNCIA DA FACE EMPRESARIAL

A correlao de foras da dcada de 1990 incorporou um consenso sobre a ineficincia

do Estado para intervir diretamente na esfera econmica. Imersos essa ideia, um novo
arranjo institucional mostrou seus contornos, os quais foram consumados pelas amplas
reformas que mudaram a relao Estado e mercado. Como estipulou o Plano Diretor da
Reforma do Aparelho do Estado, o Estado no mais deveria atuar em setores de produo de
bens e servios para o mercado. Seguindo essa instruo, empresas estatais foram
privatizadas, monoplios foram extintos, agncias reguladoras foram constitudas e regimes
concorrncias foram estabelecidos em setores antes monopolizados por empresas estatais.

No setor petrolfero brasileiro, a Petrobras resistiu s privatizaes como uma empresa

estatal. Entretanto, essa persistente trajetria lhe custou uma reestruturao jurdico-
institucional para adaptar-se a concepo dominante sobre o papel do Estado no mercado.
Primeiramente, na estrutura macrojurdica, (i) o Estado se omitiu na publicao de
planejamentos econmicos, revertendo o eixo decisrio de alocao de recursos da Petrobras
unicamente para o Conselho de Administrao e membros da direo da Petrobras. Ademais,
(ii) inseriu a empresa estatal em um ambiente de livre concorrncia, passando a ser regulada
pela ANP e a participar de rodadas de licitao em condies idnticas s empresas privadas.
Nessas circunstncias, a Petrobras foi inserida a um arranjo institucional que lhe exigiu ser
competitiva para manter-se atuante dentro de um regime concorrencial.

218
Os Resultados financeiros da Petrobras foram extrados da pesquisa de pesquisa de Elizabeth Krauter e Almir
Ferreira Sousa, a qual teve como objetivo identificar que as diferentes medidas de avaliao financeira de uma
empresa podem ter variveis significantes e que um investidor deve escolher a medida se adqua mais aos seus
critrios de escolha. Para mostrar este trabalho, os autores fazem um estudo de caso da Petrobras. Muito embora
as variaes de ndices entre uma medida financeira e outra seja patente, observa-se, todavia, que todas
demonstram que, entre os anos de 2000 e 2004, os resultados financeiros da Petrobras melhoraram
substancialmente. Este dado o que ora importa. Ver em KRAUTER, Elizabeth e SOUSA, Almir Ferreira.
Medida de Avaliao de Desempenho Financeiro e Criao de Valor para o Acionista: um estudo de caso,
Disponvel em <http://www.ead.fea.usp.br/semead/10semead/sistema/resultado/trabalhosPDF/519.pdf>,
Acessado em: 03 de maio de 2011.

123
 Alm das mudanas na estrutura macrojurdica da Petrobras, as estrutura microjurdica
tambm foi amplamente reformado. (iii) A Lei do Petrleo suplantou a Lei no 2.004/1953,
possibilitando mudanas no Estatuto Social. Com isso, o Conselho de Administrao e a
direo executiva passaram a ser eleitos unicamente pelo acionistas, no mais diretamente
pela presidncia da Repblica. Alm disso, todas as restrio da composio acionria aos
investidores estrangeiros foram extintas, podendo esses adquirir aes com ou sem o direito
de voto. Em seguida, (iv) a Unio oxigenou a composio acionria da Petrobras com a venda
de aes ordinrias e preferncias no mercado de capitais. Por fim, (v) prticas de governana
corporativa foram adotadas com a inteno de implantar uma melhor eficincia econmica.

Pode-se dizer, portanto, que o conjunto de reformas, refletidas tanto na estrutura

macrojurdica quanto na microjurdica da Petrobras, resultou na adaptao institucional dessa
- mesmo como empresa estatal - relao Estado e mercado impressa no arranjo jurdico da
dcada de 1990. Muito embora a empresa estatal tenha persistido no arranjo institucional, esta
passou a atuar de maneira identifica s empresas privadas, inclusive sem a definio de
objetivos macroeconmicos para serem concretizados. Como o Estado foi omisso na edio
de planejamentos econmicos, os objetivos microeconmicos conduziram a atuao da
empresa estatal. Isso fez com que, durante o perodo ora estudado, a Petrobras mostrasse sua
face empresarial, conveniente conjuntura que estava imersa.

124
 5. A FACE EMPRESARIAL E A FACE ESTATAL: A PETROBRAS NO NOVO
ESTADO DESENVOLVIMENTISTA

INTRODUO

Nos primeiros anos do sculo XXI, crticas aos pressupostos neoutilitaristas

emergiram, tendo como argumento fatos concretos. Diferentemente do que pensavam os
idealizadores da Reforma do Estado, o equilbrio e o crescimento econmico no ocorreram.
O que desencadeou foi um cenrio de estagnao: aumento na taxa de desemprego,
manuteno da desigualdade de renda e queda nas exportaes. Alm dos negativos ndices
econmicos e sociais, o partido da oposio venceu as eleies presidenciais ocorridas em
2002. Essas duas circunstncias foram fundamentais para enfraquecer a correlao de fora da
dcada de 1990 e, por sua vez, para surgir uma nova coalizo.

Apesar das reformas institucionais impulsionadas por essa nova coalizo ainda estar
em curso, o contedo das mudanas j implementadas fornecem indcios de que a correlao
de foras que est se cristalizando retoma a funo do Estado desenvolvimentista para
orientar polticas pblicas de carter econmico.

Dentre as reformas institucionais, o setor petrolfero brasileiro no excetuado. J nos

primeiros anos, aps a vitria do partido de oposio, o CNPE - Conselho Nacional de
Polticas Energticas - e o Poder Executivo comearam a editar polticas pblicas para o setor
petrolfero envolvendo a Petrobras como um agente pblico atuante. Ademais, com a
descoberta de uma vasta reserva de petrleo em guas profundas da plataforma continental,
chamada de pr-sal, uma ampla reforma institucional foi aprovada, a qual alterou
significativamente a configurao do arranjo institucional da Petrobras nas esferas macro e
microjurdicas.

Dentro desse contexto, o presente captulo pretende identificar as reformas no arranjo

institucional da Petrobras nessa fase mais recente da histria. Para isso, o captulo est divido
em duas partes. A primeira (i) descrever as alteraes na estrutura macrojurdica da
Petrobras; e a segunda (ii) analisar a estrutura microjurdica da empresa estatal.

125
1. A ESTRUTURA MACROJURDICA: O RETORNO DAS POLTICAS PBLICAS E A PETROBRAS
COMO EMPRESA OPERADORA NICA

Desde o ano de 2003, o Conselho Nacional de Polticas Energticas - CNPE, que antes
era omisso, adquiriu voz e comeou a intervir indiretamente no setor petrolfero. Constitudo
pela Lei do Petrleo, o CNPE um rgo colegiado da administrao direta, formado
essencialmente por diferentes ministros de Estado219 e vinculado ao Ministrio de Minas e
Energia. Como sua prpria nomenclatura j antecipa, sua principal funo editar as polticas
pblicas que interferem para o setor energtico, o que inclu o setor petrolfero e a Petrobras.

Em 21 de julho de 2003, o CNPE publicou a resoluo no 8, que estabeleceu como

poltica energtica nacional a expanso da produo de petrleo e gs natural com o objetivo
de atingir e manter a autossuficincia do pas (art. 1o). Com isso, o CNPE retirou da ANP a
discricionariedade da escolha dos blocos exploratrios para as Rodadas de Licitao e, ainda,
vinculou a escolha desses blocos s condies da oferta e da demanda domstica. As novas
concesses de exploraes dependeriam do consumo nacional: enquanto houvesse a
necessidade de importao de leo cru, o nmero de concesses seria ampliado.

Para vincular a poltica energtica nacional s variveis da oferta e da demanda

domstica de petrleo autossuficincia do pas , a Lei no 10.847, de 15 de maro de 2004,
autorizou a criao da EPE Empresa de Pesquisa Energtica. Essa, sendo uma empresa
pblica, foi instituda com a finalidade de elaborar pesquisas sobre os dados da oferta e
demanda de insumos energticos no mercado nacional. Uma vez apurados, os dados deveriam
embasar as decises do CNPE, devendo o rgo autorizar a licitao de novos blocos de
acordo com a demanda do consumo interno de petrleo.

219
Decreto Lei n 3.520/2000 disps sobre a composio do CNPE. Esse deveria ser formado por: o Ministro de
Estado de Minas e Energia, que o presidir; o Ministro de Estado da Cincia e Tecnologia; o Ministro de Estado
do Planejamento, Oramento e Gesto; o Ministro de Estado da Fazenda; o Ministro de Estado do Meio
Ambiente; o Ministro de Estado do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior; o Ministro Chefe da Casa
Civil da Presidncia da Repblica; o Ministro de Estado da Integrao Nacional; o Ministro de Estado da
Agricultura, Pecuria e Abastecimento; um representante dos Estados e do Distrito Federal; um representante da
sociedade civil especialista em matria de energia; um representante de universidade brasileira, especialista em
matria de energia; o Presidente da Empresa de Pesquisa Energtica EPE; e o Secretrio-Executivo do
Ministrio de Minas e Energia.

126
 Alm do objetivo da autossuficincia, a mesma resoluo no 8/2003 exigiu que a ANP
fixasse um percentual mnimo de contedo nacional para as Rodadas de Licitao (art. 2o, I).
O contedo nacional corresponde a uma porcentagem mnima, estipulada em edital, que
obriga a concessionria a adquirir bens e servios de indstrias e de prestadoras de servios
instaladas em territrio nacional. Anteriormente, no ato de entrega das propostas, a ANP
exigia que os licitantes, discricionariamente, estabelecessem o percentual mnimo de contedo
nacional, o qual seria levado em considerao na seleo do vencedor. Todavia, com a
resoluo do CNPE, o contedo nacional passou a ser decretado pelo Estado, devendo o
percentual ajustar-se de acordo com a evoluo da capacidade de produo da indstria
nacional e os seus limites tecnolgicos.

O contedo nacional nada mais do que uma alternativa institucional que transfere a
obrigao do cumprimento de uma poltica industrial para a concessionria. A partir do
momento que o Estado estabelece um percentual mnimo de bens e servios a serem
adquiridos ou fornecidos por empresas brasileiras, a concessionria se obriga a estimular a
indstria nacional para garantir a satisfao de sua prpria demanda. Ressalta-se, todavia, que
a obrigao foi inserida nos editais e nos contratos de concesso de forma indiscriminada,
independente do carter estatal ou privado da empresa ou do consrcio contratado.

Contudo, em maro de 2004, com a promulgao da Poltica Industrial de

Desenvolvimento Tecnolgico e Comrcio Exterior PITCE, o planejamento econmico
voltou a ser definido pelo Poder Executivo, incluindo a Petrobras como agente pblico
executor de objetivos macroeconmicos. Em decorrncia da abrangncia limitada da PITCE,
a empresa estatal foi requisitada apenas para estimular o mercado de bicombustveis220.
Entretanto, foi com a publicao da Poltica de Desenvolvimento Industrial PDP que a
Petrobras passou a figurar em diversas esferas da poltica industrial.

A PDP foi lanado em maio de 2008 para substituir a PITCE, compreendendo um raio
de atuao maior e mais complexo quanto articulao de agentes pblicos e privados. Nesse,
foram atribudas Petrobras funes eminentemente de carter pblico envolvendo quatro
diferentes agendas de ao: (i) biodiesel; (ii) bioetanol; (ii) indstria naval; e (iv) Petrleo,
Gs Natural e Petroqumica. Citam-se como exemplos de metas imputadas Petrobras pela

127
 221
PDP: a construo de alcoodutos dutos para o transporte do lcool combustvel ; a
222
insero de micro e pequenas empresas na cadeia produtiva de petrleo e gs ; e o
investimento em pesquisa e desenvolvimento de biocombustveis de segunda gerao, com
elevado grau de pureza223.

Alm da incluso de objetivos macroeconmicos no arranjo institucional da Petrobras,

recentemente, uma ampla reforma jurdica foi aprovada pelo Congresso Nacional que resultou
na modificao do marco regulatrio da dcada de 1990. Tal reforma se iniciou em razo da
descoberta de uma vasta reserva de petrleo, a qual foi posteriormente denominada de pr-sal.

1.1. O pr-sal e a contra Reforma do Estado

Os primeiros indcios de uma abrangente modificao no arranjo institucional da

Petrobras decorreram da publicao da resoluo no 6/2007 pelo CNPE, a qual excluiu 41
blocos da nona Rodada de Licitao. Essa deciso baseou-se na descoberta do mega campo de
Tupi, situado no Bloco BMS-11, concedido ao consrcio formado pela Petrobras (65%)
como empresa operadora , pela Britsh Gas (25%) e pela Petrogal (10%) na segunda Rodada
de Licitao. Depois da descoberta do campo de Tupi, o consrcio perfurou mais 15 poos no
mesmo bloco. Testando oito deles, a anlise e a interpretao dos dados geofsicos e
geolgicos permitiram a previso de que entre as Bacias de Esprito Santos, de Campos e de
Santos poderia existir uma vasta reserva de petrleo.

O que antes surgiu como uma mera hiptese foi se confirmando mediante sucessivas
perfuraes financiadas pela ANP e pelas concessionrias, sobretudo a Petrobras. Os
resultados das perfuraes ensejaram a delimitao de uma rea de 149 mil quilmetros

220
ABDI. Balano PITCE. 2005, p. 18. Disponvel em: <www.inovacao.unicamp.br/report/inte-
balancopitce.pdf>. Acessado em: 4 de junho de 2011.
221
BRASIL. Programa para Consolidar e Expandir a Liderana: bioetanol. Disponvel em:
<http://www.pdp.gov.br/Relatorios%20de%20Programas/Agenda%20de%20ao%20original_Bioetanol_com.p
df>. Acessado em: 07 de maio de 2011.
222
BRASIL. Programa para Consolidar e Expandir a Liderana: petrleo, gs natural e petroqumica.
Disponvel em:
<http://www.pdp.gov.br/Relatorios%20de%20Programas/Agenda%20de%20ao%20original%20_PetroGas_co
m.pdf>. Acessado em: 07 de maio de 2011.

128
quadrados, denominada de provncia ou camada pr-sal. Esse nome decorreu da existncia de
uma espessa camada de sal entre a lmina de gua e o petrleo, que chega at sete mil metros
de profundidade224.

O volume exato de petrleo do pr-sal impossvel de ser precisado, mas pode ser
estimado. Apenas o Campo de Tupi tem reservas recuperveis entre cinco a oito bilhes de
barris de petrleo, o equivalente metade das reservas brasileiras comprovadas antes do pr-
sal, que eram de treze bilhes de barris de petrleo. Estima-se que, das reas do pr-sal que
haviam sido licitadas em rodadas anteriores, 60 bilhes de barris de petrleo so
recuperveis225. A esse clculo no est incluso as reservas no licitadas, que equivalem a
uma rea de 107 mil quilmetros quadrados do pr-sal, ou seja, 73% de toda a superfcie
delimitada226. Se 60 bilhes de barris de petrleo a reserva estimada em 27% da rea pr-sal,
possvel deduzir o tamanho da riqueza que esse pedao do oceano brasileiro reservou para a
gerao atual e futura.

Diante da descoberta da acumulao de petrleo leve na plataforma continental

brasileira, um longo debate se seguiu entre os que defendiam duas posies dicotmicas. Uns
acreditavam que o marco regulatrio cristalizado na dcada de 1990 no poderia nem
precisaria ser alterado, utilizando como argumento o compromisso regulatrio227 assumido
com as empresas privadas nacionais e multinacionais que venceram as rodadas de licitao e
investiram no Brasil. Em contrapartida, outros defendiam que, sim, o arranjo institucional

223
BRASIL. Programa para fortalecer a competitividade: Biodisel. Disponvel em:
<http://www.pdp.gov.br/Relatorios%20de%20Programas/Agenda%20de%20ao%20original_Biodiesel_com.p
df>. Acessado em: 07 de maio de 2011.
224
PETROBRAS. Perguntas e Respostas: dez perguntas para voc entender o pr-sal. Disponvel em:
<http://www.petrobras.com.br/minisite/presal/pt/perguntas-respostas/>. Acessado em: 07 de maio de 2011.
225
Dado extrado de apresentao do Deputado Pedro Eugnio, ento presidente da Comisso de Finanas e
Tributao da Cmara dos Deputados. EUGNIO, Pedro. O Potencial das Novas Reservas e a Lei do
Petrleo. outubro de 2008. Disponvel em:
<http://www.ipea.gov.br/sites/000/2/pdf/4a_Jornada_apresentacao_PedroEugenio.pdf>, Acessado em: 15 de
maio de 2011.
226
PETROBRS, op. cit., 2011.
227
A expresso compromisso regulatrio utilizada para definir o compromisso que o Estado assumiu com os
investidores privados quando definiu as condies no ato da liberalizao e da regulao de seus mercados, ou
seja, as regras do jogo. Diogo Rosenthal Coutinho revela as duas faces da moeda quando se trata desse tema:
Trata-se, enfim, de uma situao delicada e frgil: as regras de compromisso regulatrio podem ser violadas sob
pena de aniquilar a credibilidade de um pas perante investidores estrangeiros no apenas que atuam nos
mercados regulados. Por outro lado, a regulao que se segue privatizao pode revelar natural que assim
seja a necessidade de alterao de regras que constam desse compromisso. Essas necessidades podem ser

129
poderia ser alterado, utilizando como fundamento a soberania nacional e o interesse pblico.
Dentro desse segundo grupo, ainda havia uma subdiviso: os que alegavam que as alteraes
institucionais deveriam abranger as reas licitadas e no licitadas do pr-sal, devendo os
contratos de concesso assinados ser adaptados ou rescindidos228; e os que defendiam que a
segurana jurdica dos contratos assinados deveria ser mantida, devendo a reforma valer
apenas para reas ainda no licitadas.

Dessas posies, a citada resoluo no 6/2007 do CNPE cristalizou o posicionamento

moderado da nova correlao de foras. No documento normativo, o rgo determinou que o
Ministrio de Minas e Energia avaliasse as mudanas no marco legal que contemplariam um
novo paradigma de explorao e produo de petrleo e gs natural, surgido pela descoberta
da nova provncia petrolfera (art. 4o). Contudo, assegurou rigorosas observaes dos direito
adquiridos e dos atos jurdicos perfeitos relativos s reas concedidas e arrematadas em
leiles anteriores (art. 3o).

O posicionamento emitido pelo CNPE demonstrou, precocemente, como seria a

relao Estado e mercado no arranjo institucional que estava se formando. O Estado excluiu
as reservas do pr-sal das licitaes, mas garantiu o cumprimento dos contratos previamente
celebrados. Isso representou um sinal positivo aos agentes privados no sentido de que, muito
embora o Estado estivesse retomando suas funes desenvolvimentistas semelhante
dcada de 1950 a 1980 -, esse no abandonaria os princpios que garantem a propriedade
privada e o cumprimento dos contratos semelhante dcada de 1990.

Tranquilizado os nimos, sobretudo, das empresas privadas nacionais e multinacionais

concessionrias na explorao e produo de petrleo, iniciou-se ento um segundo debate:
qual seria o arranjo jurdico institucional que vigoraria para os contratos do pr-sal?

constatadas em pases em desenvolvimento pelo fato de que uma privatizao pragmtica e precipitada no foi
capaz de gerar as informaes suficientes para uma regulao adequada. COUTINHO, D., 2002, p. 141.
228
As centrais sindicais eram as entidades relevantes que defendiam a posio mais extremista. A CGTB
Central Geral dos Trabalhadores do Brasil chegou a publicar uma nota defendendo a revogao da Lei do
Petrleo e o retorno da Lei no 2004/1953. Boletim Eletrnico da Central Geral dos Trabalhadores do Brasil
Seco So Paulo (CGTB-SP). Milhares ocupam as ruas em defesa da Petrobrs e pela volta da Lei 2004,
Ano II, no 39, 23 de junho de 2009. Disponvel em:
< http://www.estudiobr.net/boletimsp/boletimsp39/boletimsp39.html>. Acessado em: 15 de maio de 2011.

130
 Para isso, em 17 de julho de 2008, foi instituda uma Comisso Interministerial229 com
a finalidade de estudar e propor as alteraes institucionais no sentido de atender s premissas
previamente estipuladas. Eram essas:

(i) permitir o exerccio do monoplio da Unio de forma apropriada, tendo em vista

o elevado potencial petrolfero do pr-sal; (ii) introduzir nova concepo de gesto
de recursos petrolferos do Estado; (iii) otimizar o ritmo de explorao dos recursos
do Pr-sal; (iv) aumentar a apropriao da renda petrolfera pela sociedade; (v)
manter atrativa a atividade de explorao e produo do pas; (vi) contribuir para o
fortalecimento da posio internacional do pas; (vii) contribuir para a base
econmica e industrial brasileira; (viii) garantir o fornecimento de petrleo e gs
natural do pas; e (ix) evitar distores macroeconmicas resultantes da entrada de
elevados volumes de recursos relacionados exportao dos hidrocarbonetos
produzidos no pr-sal230.

Os nove pressupostos estabelecidos para a elaborao da reforma institucional

transpareceram qual era a preocupao do Estado perante um novo paradigma das atividades
de explorao e produo de petrleo e gs natural. Tornando-se o Brasil um exportador de
petrleo com uma significativa participao deste recurso natural na balana comercial, o pas
estaria diante de uma situao com duas facetas opostas: a extrao e a exportao do
abundante petrleo gerariam um crescimento econmico, tendo em vista o aumento produto
interno bruto; porm, o elevado fluxo de capital estrangeira na economia domstica poderia
causar um fenmeno macroeconmico chamado de doena holandesa.

O fenmeno da doena holandesa foi primeiramente diagnosticado nos Pases Baixos,

na dcada de 1960, onde a exportao de uma vasta reserva de gs natural causou uma
apreciao cambial que ameaou destruir toda a indstria manufatureira do pas. Esse
fenmeno econmico pode ser definido como uma sobreapreciao crnica da taxa de

229
A Comisso Interministerial foi formada pelos Ministros de Estado de (i) Minas e Energia, (ii) Chefe da Casa
Civil da Presidncia da Repblica, (iii) do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, (iv) da Fazenda e
(v) do Planejamento, Oramento e Gesto, e pelos (vi) Presidentes do BNDES, da (vii) ANP e da (viii)
Petrobras.
230
Veja a Exposio de Motivos do Projeto de Lei no 5.938/2009, o qual dispe sobre a explorao e a produo
de petrleo, de gs natural e de outros hidrocarbonetos fluidos sob o regime de partilha de produo, em reas do
pr-sal e em reas estratgicas.

131
cmbio231 de um pas, causada pela explorao de recursos naturais baratos e abundantes, cuja
produo comercial compatvel com uma taxa de cmbio claramente mais apreciada que a
taxa mdia de cmbio que torna os setores de bens comercializveis economicamente viveis.
A doena holandesa uma falha de mercado que cria obstculo industrializao ou, at
mesmo, gera a desindustrializao232.

Nesse sentido, os patentes riscos da doena holandesa requereram da Comisso

Interministerial o desenho de um arranjo institucional que, quando tratada da execuo
propriamente dita das atividades de explorao e produo do pr-sal233, o Estado pudesse
exercer um maior controle sobre o ritmo e as condies da produo. Ele deveria cadenciar o
ritmo da produo capacidade da indstria nacional de fornecer bens e servios para as
atividades produtivas234.

Sob esse aspecto, a Comisso Internacional props trs Projetos de Lei PL que
alteraram a estrutura jurdico-institucional da Petrobras: (i) o PL 5.938/2009, que disps sobre
o contrato de partilha; (ii) o PL 5.939/2009, que disps sobre a cesso onerosa; e (iii) o PL
5.941/2009, que disps sobre a criao de uma empresa pblica.

O PL 5.938/2009 disps sobre a explorao e a produo de petrleo mediante a

realizao de contrato de partilha de produo. No contrato de partilha, o contratante poderia
ser a Petrobras ou um consrcio no qual a sociedade de economia mista seria,
obrigatoriamente, a empresa operadora. Ou seja, a Petrobras deteria a exclusividade de todas
as operaes de explorao e produo do pr-sal. Segundo a Exposio de Motivos, o arranjo

231
Para Luiz Carlos Bresser-Pereira, em pases que sofrem da Doena Holandesa existem duas taxas de cmbio
diferentes: as taxa de cmbio de equilbrio corrente, que a taxa de mercado, e a taxa de cmbio de equilbrio
industrial, que a taxa que viabiliza os produtores de bens comercializveis e tecnologicamente sofisticados
entrarem no mercado competitivo. Como a exportao da commodity, ocorre um fluxo de capital externo para a
economia domstica do pas exportador. Quando o recurso tem uma grande representatividade na balana
comercial, esse fluxo passa a ser intenso, inundando a economia de moeda estrangeira e causando a
sobreapreciao da taxa de cmbio de equilbrio corrente, desfavorecendo os setores industriais com capacidade
de tornarem-se competitivos no mercado internacional. BRESSER-PEREIRA. 2009, p. 147-150.
232
Luiz Carlos Bresser-Pereira, alm de conceituar a Doena Holandesa, acrescenta que este um fenmeno
estrutural comum aos pases em desenvolvimento, tendo em vista que muitos possuem suas economias baseadas
na exportao commodities. BRESSER-PEREIRA. 2009, p. 141-142.
233
Quando se trata da execuo das atividades de produo e explorao de petrleo, propriamente dita, a esta se
exclui as decises governamentais de carter arrecadatrio, como as participaes governamentais.
234
Em entrevista ao Valor Econmico, Jos Sergio Gabirelli, presidente da Petrobras de 2003 aos dias atuais,
menciona a necessidade de cadenciar a produo capacidade da indstria nacional de bens e servios. Se voc
acelera muito isso [a produo de petrleo], impossibilita que a indstria nacional se habilite para ser

132
institucional da PL 5.938/2009, quando desenhado, teve o objetivo claro de (i) fortalecer o
complexo produtivo da indstria de petrleo.

O PL 5.941/2009 disps sobre a criao de uma empresa pblica que se consorciaria

Petrobras ou ao consrcio vencedor nos contratos de partilha. A empresa pblica teria a
finalidade de exercer a gesto do contrato, cumprindo, assim, com a premissa de (i) aumentar
o controle do Estado sobre o ritmo e as condies da produo.

Por sua vez, o PL 5.939/2009 disps sobre a autorizao da Unio de ceder

onerosamente Petrobras o exerccio das atividades de explorao e produo em reas do
pr-sal, no limite de cinco bilhes de barris de petrleo.

Do arranjo institucional proposto pela Comisso Interministerial, o Congresso

Nacional aprovou o contedo dos trs projetos sem alteraes relevantes. Esses resultaram na
promulgao de trs leis: (i) a Lei n 12.276, de 30 de junho de 2010, que dispe sobre a
cesso onerosa; (ii) a Lei n 12.304, de 2 de agosto de 2010, que dispe sobre a criao da
empresa pblica; e (iii) a Lei n 12.351, que dispe sobre o contrato de partilha.

1.1.1. A interveno do CNPE e a perda da autonomia decisria da ANP

O pr-sal foi uma oportunidade para se cristalizar uma tendncia comportamental do

Estado que vinha ocorrendo desde 2003, resultado da nova correlao de foras: uma
interveno mais ativa da administrao direta nas atividades do setor petrolfero. Nesse
sentido, a reforma institucional das atividades de explorao e produo no pr-sal ampliou a
esfera de competncia do CNPE, rgo da administrao federal direta.

O CNPE adquiriu funes mais relevantes, inclusive, atraindo certas competncias

decisrias que antes eram da ANP. Conforme a Lei n 12.351/2010, a qual estabeleceu sobre
contrato de partilha, compete ao CNPE propor presidncia da Repblica:

fornecedora. Ento aumenta o risco de doena holandesa. JORNAL VALOR ECONMICO. Licitao
acelerada do pr-sal pode levar desindustrializao. A16, 6 de dezembro de 2010.

133
 I o ritmo da contratao dos blocos sob o regime de partilha de produo,
observando-se a poltica energtica, o desenvolvimento e a capacidade da indstria
nacional para o fortalecimento de bens e servios; II os blocos que sero
destinados contratao direta com a Petrobrs sob o regime de partilha de
produo; III os blocos que sero objetos de leilo para a contratao sob o regime
de partilha; IV os parmetros tcnicos e econmicos dos contratos de partilha de
produo [...].

Alm do CNPE definir os blocos a serem licitados, como j havia estabelecido a

resoluo no 6/2003, o rgo passou a decidir sobre a forma de contratao e os parmetros
tcnicos e econmicos dos contratos de partilha de produo. Dentre esses critrios, incluem-
se tanto as condies tcnicas e financeiras para a aceitao de um licitante no certame quanto
definio do contedo nacional mnimo e outros critrios relacionados ao desenvolvimento
da indstria nacional.

A ampliao da competncia do CNPE resultou, por sua vez, na diminuio da

autonomia decisria da ANP. Com as reformas institucionais no setor petrolfero para as
atividades de explorao e produo no pr-sal, coube ANP, apenas, promover estudos
tcnicos sobre os blocos exploratrios e elaborar a minuta dos contratos de partilha (art. 11, II
e II), submetendo-os apreciao do Ministrio de Minas e Energia; promover as licitaes
de acordos com os critrios estipulados pelo CNPE (art. 11, III); e fiscalizar as atividades
realizadas sob o regime de partilha (art. 11, VI).

Comparando as atribuies da ANP promulgadas pela Lei do Petrleo e as alteraes

promulgadas pela Lei do contrato de partilha, percebe-se, efetivamente, uma reduo da
esfera de poder decisrio da agncia reguladora. No arranjo institucional promulgado pela Lei
do Petrleo, cabia ANP promover estudos geolgicos para a definio de blocos
exploratrios; definir quais os blocos que seriam licitados; estabelecer as condies para a
qualificao do licitante e seleo da proposta; conduzir os certames licitatrios; e fiscalizar o
cumprimento dos contratos. Dessas atribuies, com a Lei do contrato de partilha, apenas as
atribuies com caractersticas meramente tcnicas foram mantidas: a promoo dos estudos
geolgicos; a conduo do processo de licitao e a fiscalizao dos contratos.

Alm da insero ftica do CNPE na estrutura macrojurdica da Petrobras e a

reformulao da ANP, a Lei do contrato de partilha e a Lei da cesso onerosa alteraram

134
profundamente o desenho do arranjo institucional em que a Petrobras estava inserida. Para
isso, o presente trabalho descrever a estratgia de articulao desenhada pelas normas entre a
Petrobras, os agentes pblicos e os agentes privados em ambas as modalidades contratuais
aprovadas: o contrato de partilha e a cesso onerosa.

1.1.2. A articulao estratgica entre a Petrobras, a ANP, o CNPE, a PPSA, as empresas

privadas de petrleo para estimular a indstria nacional

Um dos objetivos da reforma institucional promulgada em 2010 foi a substituio da

modalidade de contratao das atividades de explorao e produo nas reas do pr-sal. Na
dcada de 1990, quando a Constituio Federal de 1988 foi alterada para permitir a Unio
contratar tanto a Petrobras como tambm empresas privadas, a Lei do Petrleo estabeleceu a
concesso como a nica espcie de contrato. Com a descoberta do pr-sal, o Congresso
Nacional aprovou mais duas espcies contratuais: (i) o contrato de partilha; e (ii) o contrato de
cesso onerosa235.

Em ambas as espcies de contrato, o CNPE assumiu a competncia de estabelecer a

porcentagem do contedo nacional mnimo estipulado nas clusulas contratuais. Na resoluo
no 6/2003, o rgo j havia requisitado ANP para estabelecer taxativamente tal obrigao
nos editais. Todavia, como o CNPE assumiu a competncia de determinar as condies dos
editais e dos contratos, a Lei no 12.351/2010 e a Lei no 12.276/2010 dispuseram sobre a
obrigatoriedade do rgo da administrao direta estabelecer a clusula de contedo nacional
conforme sua convenincia e oportunidade.

A estipulao de um percentual mnimo de contedo nacional, por si s, um

estmulo aos agentes privados a alocar recursos na indstria de base do setor petrolfero.
Todavia, se estabelecidas metas ousadas, devem os contratantes ater-se a capacidade
produtiva da indstria nacional para suprir a sua prpria demanda e evitar estrangulamentos
nas atividades de explorao e produo. Com isso, o limitador s importaes de bens e

235
Para a execuo de atividades em blocos exploratrios nas reas do pr-sal, as contrataes esto vinculadas a
essas novas modalidades de contratos. Por sua vez, para a contratao de atividades em blocos extravagantes
rea do pr-sal, o CNPE pode escolher discricionariamente a espcie do contrato que ser celebrada.

135
servios resulta na transferncia aos contratantes da obrigao de fomentar um complexo
industrial nacional que atenda as suas prprias necessidades.

O critrio de contedo nacional mnimo possui uma forte semelhana com os

programas de substituio de importao da dcada de 1950 e 1960, pois estabelece um
mecanismo jurdico que impede as importaes de bens e servios mediante a criao de uma
barreira de proteo indstria nacional e garante uma demanda em plena ebulio.
Entretanto, diferentemente da dcada de 1950 e 1960, para haver o processo de substituio
de importao dos bens e servios prestados s atividades de explorao e produo, uma
condio sine qua non a inovao. O pr-sal, atualmente, corresponde rea exploratria
com maior profundidade do mundo, chegando at sete mil metros. Alm da profundidade, as
condies do solo rochoso pr-sal e ps-sal exigem o desenvolvimento de uma tecnologia
adequada s adversidades da produo. Isso faz com que a estipulao do contedo nacional
mnimo exija, tambm, um elevado investimento em cincia e tecnologia para viabilizar uma
produo pioneira no mundo.

Se a estipulao do contedo nacional pelo CNPE transferiu os objetivos

macroeconmicos da poltica pblica industrial aos contratantes, pode-se dizer que, em
decorrncia das caractersticas dos contratos de partilha e cesso onerosa, essa poltica
industrial foi transferida Petrobras.

(I) CONTRATO DE PARTILHA

O contrato de partilha pode ser celebrado de duas formas: (i) mediante licitao; ou
(ii) mediante a dispensa de licitao. De acordo com a Lei no 12.351/2010, o CNPE poder
propor presidncia da Repblica a dispensa da licitao, desde que, nesse caso, a contratante
seja unicamente a Petrobras (art. 8o, I). Sendo assim, dedutvel que a empresa estatal seja a
empresa operadora das atividades de explorao e produo.

Alm da contratao por dispensa de licitao, o contrato de partilha tambm pode

decorrer de um processo concorrencial, mediante a licitao sob a modalidade de leilo (art.
8o, II). A Petrobras, as empresas privadas nacionais e multinacionais de petrleo podem
habilitar-se a concorrer por um determinado bloco exploratrio no pr-sal por meio de um
leilo, no qual o contedo nacional mnimo previsto em edital (art. 15, VIII). A proposta

136
vencedora ser aquela que ofertar uma maior porcentagem do excedente leo para a Unio
(art. 18)236. Se a licitante vencedora for uma empresa privada nacional ou multinacional, essa
ser obrigada a constituir um consrcio com a Petrobras com duas condies: que a
participao mnima da empresa estatal no consrcio seja de 30% (art. 10, III, c); e que esta
seja a empresa operadora dos blocos exploratrios (art. 4o). Ou seja, a Petrobras pode
concorrer nas licitaes, mas caso uma terceira empresa vena, mesmo assim, a estatal ser a
empresa operadora das atividades de explorao e produo. (Figura 5.1)

Figura 5.1
Leilo dos Blocos para Contrato de Partilha

CNPE

ANP

Petrobras Consrcio
Petrobras
(operadora)

A
Consorciado Consorciado
A B

A A

Conclui-se, portanto, que a forma de contratao do regime de partilha retirou a livre

concorrncia do arranjo institucional da Petrobras, instituda durante a Reforma do Estado.
Uma reserva mnima de mercado foi garantida Petrobras, criando benefcios empresa
estatal no concedidos s empresas privadas.

236
O excedente leo corresponde parcela de produo de petrleo, de gs natural e de outros hidrocarbonetos
fluidos a ser repartidos entre a Unio e a contratada, segundo critrios definidos em contrato, resultante da
diferena entre o volume total da produo e as parcelas relativas ao custo leo investimentos financeiros
realizados para custear as atividades de explorao e produo -, aos royalties e, quando exigvel, participao
de que trata o art. 43 da Lei no 12.351/2010.

137
 Alm de eliminar a figura da empresa concorrente na estrutura macrojurdica da
Petrobras, a Lei no 12.351/2010 ainda instituiu uma segunda inovao. Em ambas as
alternativas institucionais de contratao do regime de partilha de produo - seja via licitao
ou dispensa dela - a Petrobras (art. 19) ou o consrcio formado com a Petrobras (art. 20) se
obriga a constituir ou a incluir a PPSA - Pr-sal Petrleo S.A - como empresa consorciada
(Figura 5.2).

Conforme os dispositivos da Lei no 12.304/2010, a PPSA uma empresa pblica sob a

forma de sociedade annima (art. 1o). Ou seja, a Unio a nica acionista. Esse agente
pblico, dentro do contrato de partilha, ter a atribuio de gerir o contrato (art. 2o), que o far
atravs de um comit operacional.

Figura 5.2
Consrcio formado com a PPSA

Contratao direta Consrcio vencedor

ou empresa
vencedora Petrobras
(operadora)

Petrobras A
(operadora)
Consorciado Consorciado
A B

A A

Consrcio Consrcio

Petrobras Petrobras
(operadora) (operadora)

Consorciado
A Consorciado
A B

PPSA A PPSA A
(Consorciada) (Consorciada)

Uma vez formalizada a associao entre a Petrobras, a PPSA e/ou a empresa privada
nacional ou multinacional, a Lei do contrato de partilha estipulou que a administrao da
consrcio caber a um comit operacional formado por membros indicados pelos
consorciados (art. 22 e 23). de responsabilidade desse comit decidir sobre os planos de

138
explorao (art. 24, I); os planos de avaliao de descoberta de jazida (art. 24, II); os
programas anuais de trabalho e produo (art. 24, IV); e aprovar os oramentos relacionados
s atividades de explorao, avaliao, desenvolvimento e produo previstas no contrato (art.
23, V).

Sendo o comit operacional composto por representantes dos consorciados, a PPSA

indicar metade integrantes do comit operacional, inclusive o seu presidente (art. 23,
pargrafo nico) que ter o direito de veto e voto de qualidade, conforme previsto no contrato
de partilha de produo (art. 25). Embora esse comit de gesto tenha uma participao
macia de membros indicados pela PPSA, a Lei no 12.351/2010 deixa claro que a empresa
pblica no assumir os riscos e no responder pelos custos e investimentos inerentes s
atividades de explorao e produo decorrentes dos contratos de partilha (art. 8o, 2o). A
PPSA ser uma consorciada com privilgios na composio do comit operacional,
entretanto, no assumir nenhum risco inerente ao negcio.

Descrever a funo da PPSA no consrcio importa para constatar que, apesar da

empresa pblica ser gestora do contrato de partilha, ela no assumir nenhuma
responsabilidade no caso de descumprimento da clusula de contedo nacional. Havendo
penalidade pecuniria, os custos recairo nica e exclusivamente sobre a Petrobras e a
empresa privada, quando esta for consorciada.

Ademais, sendo a Petrobras a empresa operadora nica, ela se responsabilizar por

conduzir todas as atividades de explorao e produo, inclusive contratar as empresas
prestadoras de bens e servios237. Diante de tal estrutura macrojurdica, possvel afirmar que
a Petrobras assume a obrigao de cumprir com a clusula de contedo nacional s, quando
contratante nica, ou dividindo os riscos com uma empresa privada, quando em consrcio.
Com isso, a empresa privada nacional ou multinacional permanece na estrutura macrojurdica
da Petrobras, mas no como concorrente, e sim como parceira para dividir os riscos do
empreendimento.

237
A Petrobras conceitua a empresa operadora como a empresa que conduz as atividades de explorao e
produo de petrleo e gs [...]. a operadora providencia os recursos humanos e materiais para a execuo das
atividades. Deve, por exemplo, viabilizar a utilizao de novas tecnologias e implementar as contrataes
necessrias execuo das operaes, seja de forma direta ou por meio de suas afiliadas. PETROBRAS. op. cit.

139
 Apesar de, at o presente momento dessa dissertao, nenhum contrato de partilha ter
sido efetivamente celebrado, o contrato de cesso onerosa fornece boas evidncias empricas
sobre a insero da poltica industrial como objetivo macroeconmico assumido pela
Petrobras.

(II) CONTRATO DE CESSO ONEROSA

No contrato de cesso onerosa, estipulado pela Lei no 12.276/2010, a Unio pde

ceder onerosamente Petrobras o exerccio das atividades de explorao e produo de
petrleo em reas do pr-sal no limite da extrao de cinco bilhes de barris de Petrleo.
Nessa estrutura macrojurdica, a Petrobras a nica contratante (art. 4o), e, por esse motivo,
tambm a empresa operadora. Alm disso, a empresa estatal no tem a obrigao de
constituir consrcio com a PPSA, inexistindo o comit operacional, como ocorre no contrato
de partilha.

Em 3 de setembro de 2010, o contrato de cesso onerosa foi celebrado entre a Unio e

a Petrobras, relacionando seis reas exploratrias como objetos da cesso: Florim, Franco, Sul
de Guar, Entorno de Iara, Sul de Tupi, Nordeste de Tupi. Apesar da lei no prever um
percentual mnimo de contedo nacional, o CNPE o incluiu entre as clusulas contratuais no
ato de celebrao do contrato, transformando-o em uma obrigao jurdica. Com isso, o
rgo determinou um percentual de contedo nacional mnimo na ordem de 65%,
consideravelmente alto quando comparado com o que se vinha praticando nos contratos de
concesso.

Tendo a cesso onerosa como referencial, j se pode observar uma mudana na

atuao da Petrobras. Diante da obrigao jurdica de adquirir bens e contratar servios com
empresas nacionais no percentual mnimo de 65% de todas as compras, a Petrobras vem
optando por alternativas institucionais que objetivam incentivar a ampliao da produo da
indstria nacional.

Em entrevista ao Jornal Valor Econmico, o atual presidente da Petrobras, Jos Srgio

Gabrielli, explica quais foram as medidas j adotadas pela Petrobras e as justifica.

A primeira medida a transparncia das informaes aos fornecedores. Todos os

projetos de investimentos da empresa estatal, at 2014, so detalhados, atualizados e

140
divulgados trimestralmente, estimulando, assim, os agentes privados nacionais a investir, por
si s, na produo de componentes necessrios para as atividades de explorao e
produo238.

Alm da transparncia, a Petrobras elaborou um planejamento de incentivos aos

fornecedores de acordo com as caractersticas do produto comercializado. O primeiro grupo
seria formado pelas indstrias que j atingiram os nveis de competitividade satisfatrio no
comrcio internacional em razo de sua escala, tecnologia, gesto e outros fatores. A eles, no
seria demandado nenhum esforo da empresa. O segundo grupo seria formado por aqueles
fornecedores que dificilmente vo atingir escalas e condies competitivas no horizonte de
um mercado globalizado. A eles, explica o presidente da Petrobras, no existe interesse da
empresa estatal em promover incentivos. O terceiro grupo, por sua vez, seria formado pelos
fornecedores que, embora no sejam competitivos no mercado internacional, comungam as
condies para ser competitivos desde que incentivos sejam a eles concedidos.

Os fornecedores deste terceiro grupo so os agentes em que a Petrobras tem interesse

em incentivar. Para isso, a empresa promove licitaes por pacote, ao invs de fazer por
unidade, onde cada pacote permite ao fornecedor aumentar sobremaneira sua escala de
produo239. Somado a isso, a Petrobras lanou, recentemente, em 6 de junho de 2011, um
programa chamado Progredir.

O Progredir est baseado na parceria entre a Petrobras e os seis maiores bancos de

varejo do pas: a Caixa Econmica Federal, Banco do Brasil, Bradesco, Ita, HSBC e
Santander. O objetivo criar um ambiente favorvel para a concesso de crdito, lastreado
nos recebveis ainda no executados em cada um dos contratos firmados entre os participantes
da cadeia. Assim, qualquer fornecedor que participe dessa cadeia est, em princpio, apto a
integrar o Progredir e poder antecipar uma parcela de at 50% dos seus recebveis por meio
dos bancos integrantes do programa.

238
Trecho da entrevista de Sergio Gabrielli ao Valor econmico que trata da transparncia: Os nossos projetos
de investimento so detalhados. A nossa demanda est identificada em 3.200 componentes, atualizada trimestre
a trimestre, at 2014. Quando entra um novo projeto, a demanda atualizada. Por exemplo: o fornecedor de
parafuso sextavado (com seis faces) sabe que vamos precisar de 25 mil unidades e para o terceiro trimestre de
2010. JORNAL VALOR ECONMICO, op. cit.
239
Durante a entrevista, Sergio Gabrielli cita como exemplo o pacote de componentes licitado com sete navios
sondas, o qual teve como empresa vencedora a Estaleiro Atlntico Sul, formada pelas empresas Camargo
Correia e a Queiroz Galvo.

141
 Observando a estrutura macrojurdica dos contratos de cesso e sua ntida influncia
no padro de comportamento da Petrobras, pode-se concluir que a determinao pelo Estado
de um contedo nacional mnimo transferiu para a Petrobras um objetivo macroeconmico: o
fomento da indstria nacional de petrleo.

2. A ESTRUTURA MICROJURDICA: O AUMENTO DA PARTICIPAO DO ESTADO NA

COMPOSIO ACIONRIA DA PETROBRAS

No obstante as alteraes institucionais decorrentes da adoo de um novo modelo

contratual para as atividades de explorao e produo, o Estatuto Social da Petrobras se
manteve inalterado. O Conselho de Administrao permanece sendo eleito pelos acionistas,
os quais, por sua vez, elegem a diretoria. Quanto ao controle, a Unio continuou
obrigatoriamente como acionista controladora, persistindo a Petrobras como uma empresa
estatal. Quanto aos acionistas minoritrios, qualquer pessoa, fsica ou jurdica, nacional ou
estrangeira, prosseguiu plenamente habilitado para tornar-se um detentor de aes ordinrias
ou preferncias.

Apesar do Estatuto Social no ter sofrido alteraes relevantes, no se pode dizer o

mesmo quanto composio acionaria. Os elevados investimentos necessrios para a
explorao e a produo de Petrleo na rea do pr-sal, mormente a condio de empresa
operadora nica, levaram o Conselho de Administrao a aprovar um Plano de Negcios
2010-2014 com a proviso do vultoso investimento de 224 bilhes dlares240. Para a
capitalizao da empresa, uma das alternativas seria a oferta pblica de aes ordinrias e
preferenciais via mercado de capitais, a qual foi submetida e aprovada pela Assembleia Geral,
conforme previsto no art. 4o, 2o, do Estatuto Social da companhia. Ressalta-se que nessa
votao a Unio se absteve de votar, deixando a deciso a cabo dos acionistas minoritrios.

Contudo, optando-se pelo aumento de capital social da empresa estatal, a Unio no

poderia eximir-se de subscrever a quantidade de aes mnimas necessrias para manter-se

240
PETROBRS. Fato Relevante: Plano de Negcios 2010-2014. 2010. Disponvel em:
<http://redepetrobrasil.org.br/wp-content/uploads/2010/06/26891.Plano_de_Negcios_2010-2014.pdf>.
Acessado em: 7 de maio de 2011.

142
como empresa controladora. Diante desse impasse entre a imprescindibilidade de
capitalizao da Petrobras e a obrigao da Unio de manter-se como acionista controladora,
eis que foi proposta a cesso onerosa como uma alternativa institucional.

A Lei no 12.276/2010, aprovada em 30 de junho de 2010, autorizou a Unio ceder

onerosamente Petrobras, dispensada a licitao, as atividades de explorao e produo nas
reas do pr-sal, no podendo esta produo exceder cinco bilhes de barris de Petrleo (art.
1o, 2o). Como contrapartida pela cesso, a mesma norma determinou o pagamento dos barris
de petrleo extrados pela Petrobras Unio prioritariamente em ttulos da divida pblica
mobilirio federal, precificados a valor de mercado (art. 1o, 2o).

Autorizando a Unio antecipar o usufruto dos benefcios representados pelo pr-sal,

ainda nem sequer extrados da plataforma continental, a cesso onerosa permitiu o acionista
controlador de participar da capitalizao da Petrobras sem comprometer o oramento pblico
federal. A Unio pode integralizar as aes subscritas atravs dos mesmos ttulos da dvida
pblica mobiliria federal emitidos pela Petrobras na compra dos barris de petrleo da cesso
onerosa (art. 9o).

A partir desta prerrogativa legal, um longo debate surgiu para que o preo do barril do
petrleo fosse firmado de forma equnime para as partes interessadas: a Unio e a Petrobras;
o acionista controlador e os acionistas minoritrios. O valor do barril de petrleo, objeto da
cesso onerosa, importava para quantificar o montante que seria transferido da empresa
estatal Unio para satisfazer a obrigao contratual. Nesse sentido, haviam interesses
conflitantes em cena: de um lado a Unio era tendenciosa a valorizar sua riqueza natural e, no
lado oposto, a Petrobras, principalmente seus acionistas minoritrios, eram tendenciosos a
pagar um preo mais barato pelo barril para maximizar seus lucros.

Diante dos interesses conflitantes, alm do laudo tcnico de avaliao das reas
cedidas, obtido pela ANP, conforme previu a Lei no 12.276/2010, a Petrobras tambm
contratou uma entidade certificadora independente. Foram essas a Gaffney Cline and
Associates, contratada pela ANP para representar a Unio, e a MacNaughton, contratada pela
Petrobras. Ambas as empresas fizeram estimativas dos recursos contingentes241 e, em alguns

241
Recursos contingentes so as quantidades estimadas de petrleo, que a partir de uma determinada data,
apresentam o potencial de serem recuperadas em acumulaes conhecidas, com a aplicao de projetos de

143
casos, dos recursos prospectivos242 nessas reas, utilizando a metodologia do fluxo de caixa
descontado para calcular o valor presente do barril de petrleo equivalente243.

Apesar de semelhante a metodologia, os resultados dos laudos tcnicos apresentaram

uma expressiva discrepncia. A empresa contratada pela ANP estimou o preo mdio do
barril de petrleo nas reas cedidas em 7,43 dlares por barril, enquanto a empresa financiada
pela Petrobras avaliou o mesmo barril de petrleo por 9,52 dlares por barril.

Apresentando uma diferena que variava em mdia de 20% entre um laudo e outro, a
Unio e a Petrobras entraram no consenso de estabelecer o preo do barril de petrleo a partir
da mdia ponderada entre os dois certificados, o que ficou estabelecido em 8,51 dlares por
barril de leo equivalente. Este valor, multiplicado por cinco bilhes barris cedidos, alcanou
a cifra de 42,533 bilhes de dlares, equivalente a 74,808 bilhes de reais, montante que seria
pago Unio em LFT Letras Financeiras do Tesouro pela Petrobras (Tabela 5.1).

Aps o acordo entre a Diretoria da Petrobras e a Unio dos valores dos barris de
petrleo, restava ainda a anuncia do Conselho de Administrao para a concretizao da
cesso onerosa, de acordo com os dispositivos da Lei das S.A. Na oportunidade, observa-se
que, para analisar as condies da cesso onerosa, o Conselho instituiu um comit do
conselho, composto por representantes dos acionistas minoritrios e preferencialistas244, que
foi assessorado pela empresa de consultoria Braclays Capital. O objetivo, com isso, foi
averiguar se, durante o processo de capitalizao, tais acionistas seriam prejudicados em seus
direitos.

desenvolvimento, mas que atualmente no so consideradas comercialmente recuperveis devido a uma ou mais
contingncias (definio estabelecida no documento Petroleum Resources Management System PRMS da
Society of Petroleum Engineers - SPE)
242
Recursos Prospectivos so quantidades de petrleo, estimadas a partir de determinada data, como
potencialmente recuperveis, em acumulaes no descobertas.
243
A DeGolyer (DeGolyer and MacNaughton, 2010) considerou as seguintes premissas no clculo dos valores
das reas cedidas: taxa de desconto de 10%; preos do petrleo Brent e do gs natural em 2010 iguais a US$
79,23/b e US$ 4,27/mil ps cbicos, respectivamente. J a Gaffney,Cline (Gaffney,Cline and Associates, 2010)
adotou os seguintes parmetros: preo do petrleo fundamentado na curva de preo futuro do petrleo Brent da
NYMEX, ajustada para a qualidade esperada do petrleo (preo mdio do Brent de US$ 81,04/b em 2011 com
elevao para US$ 92,58/b em 2018); inflao de 2% depois de 2018 e presumiu que todas as estimativas de
custo sofram 2% de inflao ao ano a partir de 2011; imposto de renda baseado em depreciao linear de 20 anos
para os FPSOs 8 e 10 anos para os outros ativos. SOUSA, Francisco Jos Rocha. A Cesso Onerosa de reas
do Pr-sal e Capitalizao da Petrobras. Braslia: Consultoria Legislativa, 2011.
244
No cdigo de boas prticas da Petrobras, previsto a formao de um Comit do Conselho com
representantes dos acionistas minoritrios quando uma determinada deciso pode vir a prejudic-los.

144
 Apurados os dados da capitalizao e tendo o comit ad hoc anudo com a operao, o
Conselho de Administrao autorizou a capitalizao em 1o de setembro de 2010, finalizando,
assim, os trmites para a aprovao do aumento do capital dentro da Petrobras. valido
acrescentar que a Unio tambm se absteve de votar no Conselho de Administrao, assim
como tinha agido na votao ocorrida em Assembleia Geral.

Tabela 5.1
Volume e Valores de reas da Cesso Onerosa
Volume da Cesso
Valorao da Cesso
rea do Contrato Onerosa (milhes de Valor do Barril
Onerosa (US$)
barris)
Florim 467 9,01 4.207
Franco 3.058 9,04 27.644
Sul de Guar 319 7,94 2.534
Entorno de Iara 600 5,82 3.489
Sul de Tupi 128 7,85 1.005
Nordeste de Tupi 428 8,54 3653

Total 5.000 8,51 42.533

Iniciada em 24 de setembro de 2010 e concluda em 1o de outubro de 2010, a oferta

pblica da Petrobras capitalizou a empresa estatal em 120,25 bilhes de reais. Desses, 79,79
bilhes de reais foram incorporados diretamente pela Unio atravs do Tesouro Nacional
(42,9 bilhes de reais) e por instituies por ela controlada: o BNDES e o BNDESpar (24,71
bilhes de reais); e o Fundo Fiscal de Investimento e Estabilizao (FFIE) (12,18 bilhes de
reais)245. Os outros 40,46 bilhes de reais foram incorporados pelo prprio mercado e
permaneceram no caixa da Petrobras. (Tabela 5.2)

245
A oferta pblica de aes compreendeu a emisso de 2.369 milhes de aes ordinrias e 1.901 milhes de
aes preferenciais. PETROBRAS. Anuncio de Encerramento de Distribuio Pblica Primria de Aes

145
 Tabela 5.2
A Composio Acionria da Petrobras Antes e Depois da Capitalizao
Aps a Oferta ON % PN % Total %
Unio Federal 3.991 53,6% 66 1% 4.057 31,1%
BNDES/BNDESpar 398 5,4% 1.344 24% 1.742 13,4%
FFIE 344 4,6% 162 2,9% 506 3,9%
ADR Nvel 3 1.521 20,4% 1.444 25,8% 2.964 22,7%
Estrangeiros (Resoluo no 2.689 CMN) 387 5,2% 747 13,3% 1.134 8,7%
Outros 801 11% 1.840 32,8% 2.641 20,2%
Total 7.442 100% 5.602 100% 13.044 100%

Antes da Oferta ON % PN % Total %

Unio Federal 2.819 55,6% 0 0% 2.819 32,1%
BNDES/BNDESpar 98 1,9% 574 24% 673 7,7%
FFIE 0 0% 0 0% 0 0%
ADR Nvel 3 1.261 24,9% 1.274 34,4% 2.535 28,9%
Estrangeiros (Resoluo no 2.689 CMN) 251 4,9% 511 13,8% 762 8,7%
Outros 644 12,7% 1.342 36,83 1.986 22,6%
Total 5.073 100% 3.701 100% 8.774 100%

Os valores integralizados pela Unio foram pagos atravs com parte das LFTs
recebidas pela cesso onerosa. O saldo remanescente das LFTs, que somava 31,9 bilhes de
reais, foi mantido como receita no caixa do Tesouro Nacional, os quais resultaram no
aumento significativo do supervit primrio. Com isso, o governo conseguiu cumprir com a
meta anual. Por sua vez, os valores integralizados pelo BNDES e BNDESpar decorreram da
concesso de emprstimo de at R$ 30 bilhes em ttulos pblicos do Tesouro Nacional,
aprovada pelo Congresso Nacional atravs da MP 505/2010246. Por fim, os valores
integralizados pelo FFIE derivaram de ttulos pblicos que j estavam na carteira do fundo
desde dezembro de 2008.

Ordinrias e de Aes Preferenciais da Petrleo Brasileira S.A. Petrobras. Disponvel em:

<www.petrobras.com.br/ri/Download.aspx?id=11762>. Acessado em: 5 de maio de 2011.
246
De acordo com a MP, o custo financeiro da operao para o BNDES ter como base a Taxa de Juros de
Longo Prazo (TJLP), e no o ndice de indexao dos ttulos que vai receber. A TJLP o custo bsico das
operaes de financiamento do banco para o mercado e costuma ser fixada abaixo da taxa Selic atualmente, a
TJLP est em 6% ao ano, contra 10,75% ao ano da Selic. A MP estabelece que a instituio poder pagar o
emprstimo com bens e direitos de sua propriedade. AGNCIA CMARA DE NOTCIAS. Aprovada MP
que autorizou emprstimo do Tesouro para BNDES comprar aes da Petrobras. Disponvel em: <
http://www2.camara.gov.br/agencia/noticias/193962.html>. Acessado em: 20 de maio de 2011.

146
 Atravs dessas operaes, a Unio e suas partes relacionadas aumentaram suas
participaes no capital societrio da Petrobras em aes ordinrias e aes preferenciais.
Juntas, estas passaram a deter 63,6% das aes ordinrias e 48,4% do capital total, o que antes
da oferta pblica correspondiam a apenas 57,9% e 39,8%, respectivamente. Com o aumento
da participao dos agentes pblicos, em contrapartida, ocorreu a diminuio da participao
dos acionistas minoritrios, notadamente de acionistas brasileiros e estrangeiros via ADRs
nvel III.

Todavia, mesmo considerando tais dados, inegvel que a manuteno de 51,6% das
aes na mo dos acionistas minoritrios impede a Petrobras de atuar contra seus interesses.
Com isso, a obteno de rentabilidade financeira continua como um objetivo jurdico da
Petrobras, persistindo, assim, o contedo da face empresarial da empresa estatal na estrutura
microjurdica da Petrobras.

3. CONSIDERAES FINAIS: O RETORNO DA FACE ESTATAL

Desde 2003, a vitria do partido de oposio na eleio presidncia da Repblica foi

acompanhada de mudanas institucionais graduais. Em 2004, instrumentos de polticas
pblicas voltaram a ser editados pelo Estado com o intuito de orientar a atuao dos agentes
pblicos e privados para a concretizao de objetivos macroeconmicos previamente
definidos. Ademais, empresas estatais foram criadas no setor produtivo, em contraposio
dcada de 1990, a era das macias privatizaes.

A partir dessas mudanas no arranjo institucional da relao Estado e mercado, uma

caracterstica se sobressai de forma patente: o retorno de uma maior interveno estatal no
mercado. Entretanto, essa decorre a partir de instrumentos jurdicos que unem o capital
pblico e o capital privado em parceria, resultando no compartilhamento do risco de
empreendimento relevante para o desenvolvimento nacional.

Na Petrobras, as alteraes jurdicas foram semelhantes. Primeiramente, quanto a

estrutura macrojurdica, o Estado voltou a publicar os planejamentos econmicos, incluindo a
empresa estatal como agente pblico responsvel pela concretizao das polticas pblicas
previamente determinadas. Alm dos planejamentos econmicos, a clusula do contedo
nacional nos contratos de partilha e cesso onerosa resultou na transferncia para a Petrobras

147
da obrigao de estimular a indstria nacional para satisfazer a sua prpria demanda nas
atividades de produo e explorao de petrleo no pr-sal. Paralelo s polticas pblicas, foi
garantida a Petrobras o benefcio de ser operadora nica dos blocos exploratrios do pr-sal,
uma prerrogativa que criou vantagens empresa estatal no concedidos s empresas privadas.

Apesar dos objetivos macroeconmicos e dos benefcios concedidos Petrobras, essa

continuou podendo constituir consrcio com as empresas privadas nos contratos de partilha.
Alm dos consrcios, na estrutura microjurdica, a participao de agentes privados tambm
foi mantida na composio acionria, considerando que os acionistas minoritrios
permaneceram com mais de 50% da composio acionria da Petrobras mesmo aps o
aumento do capital social.

Com isso, pode-se concluir que a Petrobras retomou sua funo de implementar
polticas pblicas, readquirindo sua face estatal diminuda na fase neoutilitarista. Todavia, os
agentes privados continuaram a fazer parte da estrutura macrojurdica empresas
consorciadas e microjurdica acionistas minoritrios da Petrobras. Esses, dividindo os
riscos da explorao e produo do pr-sal, funcionam como contrapeso na relao com o
agente pblico, incentivando a empresa estatal a continuar financeiramente rentvel.

Por essa razo, possvel concluir que nesses primeiros anos do sculo XXI, assim
como no Regime Militar, a Petrobras passa a atuar tanto com sua face estatal e sua face
empresarial, adaptando-se ao novo arranjo institucional da relao Estado e mercado. Mas
como o atual contexto poltico-econmico e institucional diferente das dcadas de 1960 a
1980, no se pode deduzir que essa nova fase igual ao perodo da ditadura. Nessa fase mais
recente, uma nova relao do capital estatal e capital privado se forma com suas particulares
nuances. O Estado atua diretamente na economia conforme as regras do jogo do mercado,
mas o capital estatal no funciona mais como uma haste de apoio ao capital nacional. Esse,
ora suficientemente fortalecido, se une ao capital estrangeiro e ao capital estatal em condies
paritrias na trplice aliana, assumindo e repartindo os mesmos riscos do empreendimento.

148
 CONCLUSO
A ADAPTAO DA PETROBRAS AO ARRANJO INSTITUCIONAL BRASILEIRO

A persistente dinmica da Petrobras como empresa estatal no arranjo institucional

brasileiro j soma 57 anos. Constituda em 3 de outubro de 1953, a Petrobras foi criada no
seio do movimento nacional-desenvolvimentista da segunda Era Vargas e perdura at os dias
atuais, permanecendo ativa mesmo aps mudanas de correlaes de foras que alteraram
sobremaneira a relao Estado e mercado.

Embora a notvel constncia da atuao Petrobras, no possvel dizer que a empresa

estatal da dcada de 1950 idntica a do sculo XXI. Reformas na sua estrutura macro e
microjurdica foram aprovadas para adaptar a Petrobras posio ideolgica dominante sobre
a relao Estado e mercado, cristalizada no arranjo institucional ptrio. Eis a confirmao
dessa adaptao conforme apurado na presente dissertao.

Os dez primeiros anos da Petrobras coincidiram com os ltimos anos da correlao de

foras nacional-desenvolvimentista. Nesse perodo, o arranjo institucional foi modificado para
permitir o Estado intervir na economia direta e indiretamente com a finalidade de promover
uma industrializao baseada no capital nacional. Nessa conjuntura institucional, as empresas
estatais eram criadas com objetivos macroeconmicos bem definidos em suas leis
constitutivas ou nas polticas pblicas, com proviso oramentria para a concretizao das
metas e sem uma obrigao jurdica de perseguir uma rentabilidade financeira.

Nesse mesmo perodo, a estrutura microjurdica da Petrobras caracterizava-se pela

predominncia quase absoluta do Estado como acionista e tambm pelo elevado grau de
interferncia do presidente da Repblica para nomear a diretoria executiva e os membros do
Conselho de Administrao. Somado a isso, os investimentos da Petrobras eram garantidos
pela transferncia vinculada de recursos financeiros pblicos. A estrutura macrojurdica, por
sua vez, caracterizava-se pela execuo do monoplio da Unio exclusivamente pela
Petrobras, eliminando a livre concorrncia, e pela articulao estratgica entre a empresa
estatal, os agentes pblicos o CNP e a CINPE e os privados a Abdib e as indstrias de
bens de capital , para a consecuo de objetivos juridicamente determinados no Plano de
Metas.

149
 Considerando as estruturas micro e macrojurdicas da Petrobras nesse primeiros dez
anos, percebe-se que elas foram constitudas para que a empresa estatal cumprisse,
prioritariamente, as polticas pblicas estabelecidas no Plano de Metas. Inexistia a obrigao
jurdica para a Petrobras perseguir a rentabilidade financeira de seus investimentos devido a
irrelevncia dos acionistas privados na composio acionrio e a garantia de recursos
financeiros pblicos. Por essa razo, a Petrobras, filha de uma correlao de foras nacional-
desenvolvimentista, nasceu com uma face estatal estampada, acomodada a um arranjo
institucional essencialmente propcio aos cumprimentos de polticas pblicas.

Passado os dez primeiros anos de atuao, o golpe militar representou o marco

temporal de uma nova coalizo de foras. Reformas institucionais foram implementadas para
reestruturar o modus operandi da relao Estado e mercado. Primeiramente, a necessidade de
fortalecer a haste fraca da trplice aliana o capital nacional exigiu uma maior participao
do capital estatal no financiamento das empresas privadas. Paralelamente, as empresas
estatais foram incentivadas a adquirir uma atuao idntica s empresas privadas, buscando a
rentabilidade de seus investimentos para garantir o seu autofinanciamento devido o
esgotamento da transferncia dos recursos financeiros pblicos. Todavia, o Estado continuou
promulgando planejamentos econmicos que estabeleceram metas a serem cumpridas pelas
empresas estatais. Isso significa que o arranjo institucional vigente durante o Perodo Militar
imps s empresas estatais um comportamento dual: ao mesmo tempo em que deveriam
buscar a rentabilidade para manter autofinanciamento dos seus investimentos, tinham a
obrigao jurdica de concretizar polticas pblicas juridicamente determinadas nos
planejamentos econmicos.

Nesse mesmo perodo militar, a estrutura macrojurdica da Petrobras foi reformada

para que a empresa estatal tivesse uma atuao em condies idnticas s empresas privadas.
Neste sentido, normas jurdicas foram alteradas para proporcionar autonomia de gesto e
autonomia financeira para a empresa estatal. O controle administrativo passou para o
Ministrio de Minas e Energia e os preos dos derivados do petrleo comearam a se basear
nos custos operacionais e nas necessidades de investimentos da Petrobras. Com isso, a
rentabilidade financeira foi inserida na esfera de objetivos da Petrobras, permitindo a empresa
colocar em prtica seu prprio plano crescimento com a criao de subsidirias atuantes em
setores no monopolizados. Entretanto, normas e planejamento econmicos continuaram a
orientar o desenvolvimento econmico nacional, incluindo a Petrobras como instrumento

150
jurdico para a promoo deste desenvolvimento. A empresa estatal assumiu a obrigao de
fomentar a indstria petroqumica, a reverter uma parcela significativa de seus investimentos
para as fases de explorao e produo e promover a capacitao tecnolgica.

Diante deste cenrio, possvel concluir que a estrutura macrojurdica da Petrobras

durante o governo militar requisitou uma atuao bifronte da empresa estatal. Ao mesmo
tempo em que a Petrobras deveria preocupar-se com a eficincia econmica de suas
atividades a face empresarial , tambm estava atrelada ao cumprimento das metas
estabelecidas pelos planos de desenvolvimento a face estatal.

Encerrado o regime militar e iniciado o processo de redemocratizao, uma terceira

correlao sobreps anterior. Essa, na dcada de 1990, incorporou um consenso sobre a
ineficincia do Estado para intervir diretamente no setor produtivo. Imerso essa ideia, um
novo arranjo institucional mostrou seus contornos, os quais foram consumados pelas amplas
reformas que mudaram a relao Estado e mercado. Como estipulou o Plano Diretor da
Reforma do Aparelho do Estado, o Estado no mais deveria atuar em setores de produo de
bens e servios para o mercado. Seguindo essa instruo, empresas estatais foram
privatizadas, monoplios foram extintos, agncias reguladoras foram constitudas e regimes
concorrncias foram estabelecidos em setores antes monopolizados por empresas estatais.

Nessa mesma dcada, a Petrobras resistiu s privatizaes como uma empresa estatal.
Entretanto, essa persistente trajetria lhe custou uma reestruturao jurdico-institucional. Na
estrutura macrojurdica, o Estado se omitiu na publicao de planejamentos econmicos,
revertendo o eixo decisrio de alocao de recursos da Petrobras unicamente para o Conselho
de Administrao e membros da direo da Petrobras. Ademais, inseriu a empresa estatal em
um ambiente de livre concorrncia, passando a ser regulada pela ANP e a participar de
rodadas de licitao em condies idnticas s empresas privadas. Alm das mudanas na
estrutura macrojurdica, as estrutura microjurdica da Petrobras tambm foi amplamente
reformado. A Lei do Petrleo suplantou a Lei no 2.004/1953, possibilitando mudanas no
Estatuto Social. Com isso, o Conselho de Administrao e a direo executiva passaram a ser
eleitos unicamente pelo acionistas, no mais diretamente pela presidncia da Repblica; todas
as restrio da composio acionria aos investidores estrangeiros foram extintas; a Unio
oxigenou a composio acionria da Petrobras com a venda de aes ordinrias e
preferncias; e prticas de governana corporativa foram adotadas com a inteno de
implantar uma melhor eficincia econmica.

151
 Pode-se dizer, portanto, que as reformas na estrutura macro e microjurdica da
Petrobras na dcada de 1990 resultaram na adaptao institucional dessa - mesmo como
empresa estatal - relao Estado e mercado impressa no arranjo jurdico da dcada de 1990.
Muito embora a empresa estatal tenha persistido no arranjo institucional, esta passou a atuar
de maneira identifica s empresas privadas. Como o Estado foi omisso na edio de
planejamentos econmicos e o Conselho de Administrao tambm no estabeleceu os
objetivos macroeconmicos, os objetivos microeconmicos conduziram a atuao da empresa
estatal. Isso fez com que, durante o perodo ora estudado, a Petrobras mostrasse sua face
empresarial, conveniente conjuntura que estava imersa.

Por fim, a vitria do partido de oposio na eleio presidncia da Repblica de

2002 foi acompanhada de uma nova correlao de foras e de mudanas institucionais
graduais. Em 2004, instrumentos de polticas pblicas voltaram a ser editados pelo Estado
com o intuito de orientar a atuao dos agentes pblicos e privados para a concretizao de
objetivos macroeconmicos previamente definidos. Ademais, empresas estatais foram criadas
no setor produtivo, em contraposio dcada de 1990, a era das macias privatizaes. A
partir dessas mudanas no arranjo institucional da relao Estado e mercado, uma
caracterstica sobressai de forma patente: o retorno de uma maior interveno estatal no
mercado. Entretanto, esta decorre a partir de instrumentos jurdicos que unem o capital
pblico e o capital privado em parceria, resultando no compartilhamento do risco de
empreendimento relevante para o desenvolvimento nacional.

Na Petrobras, as mais recentes alteraes jurdicas foram semelhantes. Primeiramente,

quanto a estrutura macrojurdica, o Estado voltou a publicar os planejamentos econmicos,
incluindo a empresa estatal como agente pblico responsvel pela a concretizao das
polticas pblicas previamente determinadas. Alm dos planejamentos econmicos, a clusula
do contedo nacional nos contratos de partilha e cesso onerosa resultou na transferncia para
a Petrobras da obrigao de estimular a indstria nacional para satisfazer a sua prpria
demanda nas atividades de produo e explorao de petrleo no pr-sal. Paralelo s polticas
pblicas, foi garantido Petrobras o benefcio de ser operadora nica dos blocos exploratrios
do pr-sal, uma prerrogativa que criou vantagens empresa estatal no concedidos s
empresas privadas. Apesar dos objetivos macroeconmicos e dos benefcios concedidos
Petrobras, essa continuou podendo constituir consrcio com as empresas privadas nos
contratos de partilha. Alm dos consrcios, na estrutura microjurdica, a participao de

152
agentes privados tambm foi mantida na composio acionria, considerando que os
acionistas minoritrios permaneceram compondo mais de 50% do capital social da Petrobras
mesmo aps o aumento do capital social.

Com isso, pode-se concluir que recentemente a Petrobras retomou sua funo de
implementar polticas pblicas. Todavia, os agentes privados continuaram a fazer parte da
estrutura macrojurdica empresas consorciadas e microjurdica acionistas minoritrios
da Petrobras. Esses, dividindo os riscos da explorao e produo do pr-sal, funcionam como
contrapeso na relao com o agente pblico, incentivando a empresa estatal a continuar
financeiramente rentvel. Por essa razo, razovel dizer que a Petrobras retoma sua face
estatal voltando a ter a obrigao de cumprir com polticas pblicas previamente definidas
e sua face empresarial voltada a manter a rentabilidade financeira para adquirir
financiamento para seu plano de negcios.

A partir da constatao que a estrutura macro e microjurdica da Petrobras foram

modificadas, a pergunta de pesquisa desta dissertao foi respondida de forma positiva. Sim, a
Petrobras persistiu no arranjo institucional como empresa estatal mesmo aps a modificao
da correlaes de foras, contudo, teve suas estruturas macro e microjurdicas alteradas para
adaptar-se a relao Estado e mercado cristalizada em diferentes perodos. Isso fez com que a
Petrobras adquirisse, ao longo de sua histria, uma dinmica institucional bifronte: ora a
empresa estatal esteve vestida com sua face estatal direcionada a concretizar polticas
pblicas ; ora com sua face empresarial voltada a busca pela rentabilidade financeira ;
ora com ambas as faces perseguindo a rentabilidade financeira, mas com a obrigao de
concretizar polticas pblicas claramente definidas.

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