ACUEDUCTOS MUNICIPALES - Areas de importancia estratgica para la

conservacin de recursos hdricos / RECURSOS HIDRICOS - Adquisicin

de reas de importancia ecolgica: improcedencia de la accin popular
por falta de pruebas del dao o amenaza / AREAS DE IMPORTANCIA
ECOLOGICA - Conservacin de recursos hdricos

Aplicados los anteriores criterios al asunto sub examine, se tiene que la norma
que se dice incumplida y que conlleva a la presunta violacin de los derechos
colectivos mencionados, esto es, el artculo 111 de la Ley 99 de 1993, dispone
lo siguiente: ADQUISICIN DE REAS DE INTERS PARA ACUEDUCTOS
MUNICIPALES. Declranse de inters pblico las reas de importancia
estratgica para la conservacin de recursos hdricos que surten de agua de
los acueductos municipales y distritales. Los Departamentos y municipios
dedicaran durante quince aos un porcentaje no inferior al 1% de sus ingresos,
de tal forma que antes de concluido tal perodo, haya adquirido dichas zonas.
(...).Observa la Sala que si bien es cierto en el expediente est acreditado que
el Municipio demandado no ha ejecutado la totalidad del porcentaje
determinado por la Ley 99 de 1993 para adquirir las zonas a las que se refiere
esa norma, tambin lo es que en el expediente no se demuestra que con tal
omisin se constituya un dao contingente, peligro, amenaza, vulneracin o
agravio de derechos colectivos, ms aun cuando la Ley 99 de 1993 otorga un
plazo de 15 aos para su cumplimiento. Es ms, de los informes analticos de
aguas aportados por la entidad demandada con el escrito de contestacin de la
demanda (fls. 36 a 48), aparece claro que en la localidad de La Merced se
suministra agua que cumple con las condiciones de aptitud para el consumo
humano en los trminos que lo prev el Decreto 475 de 1998, adems de que
se efecta un seguimiento permanente a la calidad del lquido, de donde se
sigue que el suministro del recurso hdrico en condiciones de potabilidad,
continuidad y permanencia se encuentra garantizado en esa localidad.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIN PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogot, D. C., veintiocho (28) de abril del dos mil cinco (2005)

Radicacin nmero: 17001-23-31-000-2003-00750-01(AP)

Actor: LUIS FERNANDO PATIO MARIN

Demandado: MUNICIPIO DE LA MERCED

Referencia: APELACIN SENTENCIA

Se decide el recurso de apelacin interpuesto por la parte demandada contra la
sentencia proferida el 19 de enero de 2004 por el Tribunal Administrativo de
Caldas, mediante la cual accedi a las pretensiones de la demanda.

I.- LA DEMANDA

El 12 de junio del 2003 el ciudadano Luis Fernando Patio Marn promovi

demanda en ejercicio de la accin popular contra el Municipio de La Merced
(Caldas), tendiente a la proteccin del derecho e inters colectivo relacionado
con la conservacin, restauracin o sustitucin de los recursos hdricos y la
proteccin de reas de especial importancia ecolgica, como patrimonio comn
necesario para la supervivencia y el desarrollo econmico y social de los
pueblos, segn lo previsto en el literal c) del artculo 4 de la Ley 472 de 1998,
el artculo 111 de la Ley 99 de 1993 y los artculos 1, 2, 3, 7 y 8 del Decreto
2811 de 1974 (Cdigo Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del
Ambiente), adems de buscar la proteccin de los derechos de los
consumidores y usuarios, as como de una infraestructura que garantice el
aprovisionamiento de agua a la poblacin con el fin de evitar la vulnerabilidad
por disponibilidad de agua en los acueductos municipales, contemplados en los
literales h) y n) del referido artculo de la Ley 472 de 1998.

Para el efecto, solicit al Tribunal que ordenara al municipio demandado

ejecutar, de manera inmediata, no menos del 1% de sus ingresos fiscales
correspondientes a los aos 1994 hasta el 2002 en la adquisicin de reas de
importancia estratgica para la conservacin de los recursos hdricos que
surten de agua los acueductos municipales de su jurisdiccin, en obediencia de
lo dispuesto en el artculo 111 de la Ley 99 de 1993 y conforme al concepto de
las autoridades en la materia, con el fin de subsanar el problema existente y
evitar problemas similares en el futuro, adems de fijar en su favor el incentivo
econmico de que tratan los artculos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998.
Los hechos y omisiones en los que se fundan las anteriores pretensiones,
pueden sintetizarse as:

1.- De conformidad con el artculo 111 de la Ley 99 de 1993, los departamentos

y municipios deben dedicar, durante 15 aos, un porcentaje no inferior al 1%
de sus ingresos para adquirir las zonas de importancia estratgica para la
conservacin de recursos hdricos que surten de agua de los acueductos
municipales y distritales, de tal forma que antes de culminar tal perodo las
hayan adquirido.

2.- Durante las vigencias fiscales correspondientes a los aos 1994 al 2002, el
Municipio de La Merced recaud ingresos por la suma de catorce mil
doscientos sesenta y dos millones novecientos ocho mil ochenta y seis pesos
($14.262.908.086), de los cuales ha debido ejecutar un porcentaje no inferior al
1% de sus ingresos por cada vigencia en la adquisicin de las zonas de
importancia estratgica a las que se refiere el artculo 111 de la Ley 99 de
1993, porcentaje que en el mencionado perodo debi equivaler a ciento
cuarenta y dos millones seiscientos veintinueve mil ochenta pesos
($142.629.080).

3.- Pese a lo anterior, hasta el ao 2002 el Municipio slo haba ejecutado la

suma de treinta y dos millones de pesos ($32.000.000) para adquirir tales
reas, inversin que no resulta equivalente con lo dispuesto en la norma a la
que se ha venido haciendo alusin, de donde se sigue que la entidad no ha
asumido lo all previsto como actividad estratgica y de perentorio cumplimiento
con el fin de ofrecer mayor eficiencia y calidad en la prestacin del servicio de
acueducto, incurriendo as en una conducta omisiva que vulnera los derechos
colectivos que se aducen como violados.

4.- Actualmente las fuentes de agua que surten los acueductos municipales
urbanos y rurales de la localidad de La Merced evidencian serios deterioros
cuantitativos que estn afectando la disponibilidad del recurso para
abastecimiento humano, deterioro que se ve seriamente afectado por variables
de tipo local como la tala indiscriminada de rboles, la expansin de la frontera
agrcola, la falta de delimitacin y conservacin de las zonas forestales
protectoras, as como de proteccin de los nacimientos de agua que puede
conducir a la escasez del agua en ese Municipio.

5.- El servicio de acueducto tiende al incremento de la demanda de agua y a la

irregularidad de los caudales debido, entre otros factores, a los elevados
consumos unitarios, a la ausencia de programas de control de prdidas, a la
disminucin de caudales y a la escasa cobertura vegetal de las microcuencas,
al margen de lo cual existen serias deficiencias administrativas que hacen que
la prestacin de dicho servicio en el Municipio demandado actualmente
presente serias dudas, tales como el incumplimiento del artculo 111 de la Ley
99 de 1998.

6.- De acuerdo con la Carta Poltica el servicio de agua potable es un objetivo

fundamental de la actividad pblica e inherente a la finalidad social del Estado,
por lo que su prestacin eficiente a todos los habitantes debe ser prioritaria
sobre cualquier otra asignacin dentro de los planes y presupuestos de la
entidades territoriales, al punto que dada la trascendencia que el recurso
hdrico tiene en la calidad de vida y estabilidad de los ecosistemas, debera ser
considerado por el Municipio demandado como un elemento esencial a la hora
de definir sus planes y presupuestos de inversin, de modo que en el corto,
mediano y largo plazo se garantice su sustentabilidad como bien pblico
explotado.

7.- As las cosas consider el actor demostrado que el Municipio demandado

no ha tomado las acciones tendientes a garantizar los derechos invocados,
toda vez que su inversin al respecto ha sido insuficiente y no alcanza el
mnimo legal establecido, impidiendo as el logro de impactos positivos en el
gasto pblico social y en los procesos de desarrollo, razn por la que resulta
perentorio que la entidad adopte los correctivos necesarios en beneficio de sus
habitantes.

II.- LA CONTESTACIN DE LA DEMANDA

La demanda fue admitida mediante auto del 16 de junio del 2003, el cual fue
notificado personalmente el 7 de julio siguiente al Alcalde del Municipio
demandado, cuyo apoderado judicial se opuso a la prosperidad de las
pretensiones de la demanda con base en los siguientes argumentos:

Es cierto que el Municipio recaud recursos que se aproximan a las cuantas

indicadas en la demanda y por las vigencias fiscales que tambin all se
indican, saldos que corresponden a presupuestos ya ejecutados y que en cada
vigencia tienen un componente muy variado de ingresos y con destinaciones
especficas, esto es, dentro de tales saldos se encuentra incorporada la
totalidad de recursos que la localidad administr, adems de los propios, los
correspondientes a ingresos corrientes de la Nacin (hoy participaciones), los
de regalas y de cofinanciacin, entre otros.

En relacin con los recursos propios generados por el cobro de los impuestos
de industria y comercio, predial, avisos y tableros y degello, entre otros,
seal que tienen destinacin especifica para actividades de inversin y pago
de deudas relativas al pasivo prestacional de las entidades, por lo que habra
que concluir que de la totalidad de esos recursos no se puede extraer el
porcentaje que anuncia el artculo 111 de la Ley 99 de 1993, pues ella no vari
dichas destinaciones.

Por su parte, de los recursos procedentes de las participaciones tampoco sera

posible contabilizar y extraer en su totalidad el porcentaje aludido, pues la Ley
715 del 2002 que es de contenido superior por su especialidad (Ley Orgnica)
y posterior a la Ley 99 de 1993, dispone que de la totalidad de recursos que
una municipalidad recibe como el municipio demandado que es de sexta
categora, debe destinar el 48.5% para educacin, el 24.5 % para salud y el
17% para propsito general, adems de que en principio es legal y
constitucionalmente imposible descontar de los porcentajes para salud y
educacin el 1% destinado al cumplimiento del artculo 111 de Ley 99 de 1993.

En lo que respecta a los recursos de propsito general, los mismos se

distribuyen conforme a la Ley 715 del 2002 en un 28% para libre destinacin
(segn los instructivos de Planeacin Nacional para inversin u otros gastos de
funcionamiento, salvo que la entidad cuente con recursos propios para el
efecto, caso en el cual los mismos deben ser utilizados en inversin) y el 72%
restante para forzosa inversin segn proyectos prioritarios, los que a su vez se
distribuyen en un 41% para el desarrollo y ejecucin de las competencias
asignadas en agua potable y saneamiento bsico, stos a su vez, tambin
repartidos as: 7% para recreacin y deporte, 3% para cultura y 49% para
inversin en otros sectores, recursos que son de forzosa inversin.

De lo anterior resulta claramente que ni de los recursos de las participaciones

para educacin, salud y propsito general diferentes al 41% para el desarrollo y
ejecucin de las competencias asignadas en agua potable y saneamiento
bsico, puede tomarse partida alguna para el cumplimiento de la norma en
discusin, pues tales cifras tienen destinacin especfica.

Ahora bien, en lo que atae a los recursos de cofinanciacin entregados por la

Nacin u otras entidades oficiales o privadas para la ejecucin de proyectos de
inversin especfica, tampoco es viable tomar partida alguna para aplicar a la
compra de terrenos en cumplimiento de la Ley 99.

De lo expuesto se sigue que no es cierto que de la totalidad de los recursos

citados por el accionante se deba extraer el 1% para cumplir con dicha ley,
interpretacin a la que se llega incluso si se miran las destinaciones de
recursos y competencias en vigencia de la Ley 60 de 1993, razn por la cual
seria necesario determinar, ao por ao, los recursos que no tienen destinacin
especfica, lo que permitira identificar los recursos de libre destinacin o
propios sin afectacin sobre los cuales si se aplica la norma en cuestin para
compra de terrenos, cifras que seran ostensiblemente diferentes y muy bajas
en comparacin con los clculos efectuados por el actor popular. Al efecto
anexa certificacin sobre los ingresos del Municipio entre los aos 1995 a 2002
donde se identifica cada clase de recursos y al final los gastos ejecutados de
partidas de ingresos corrientes de la Nacin en mantenimiento y conservacin
de cuencas y microcuencas y en donde se evidencia una inversin superior a la
exigida en la ley.
Para ser congruentes con las anteriores conclusiones deben tenerse en cuenta
las prohibiciones que hace la misma Ley 715 del 2002 sobre unidad de caja e
inembargabilidad, sanciones, gravmenes a las participaciones y en lo
ambiental, adems del artculo 84 sobre ingresos percibidos por el Sistema
General de Participaciones, 78 relativo al destino de los recursos de la
participacin de propsito general y el artculo 3 del Acto Legislativo nm. 01
del 2001.

En relacin con el plazo previsto en el artculo 111 de la Ley 99 de 1993, indica

que el mismo an no se ha vencido, pues slo han transcurrido diez (10) de los
quince (15) aos que en ella se conceden para comprar los respectivos
terrenos.

Adujo que el Municipio ha venido adelantando una serie de acciones tendientes

al fortalecimiento de las zonas aledaas a las fuentes hdricas, como compra
de terrenos, reforestacin, acciones con tcnicos forestales de mantenimiento y
conservacin, creacin y puesta en funcionamiento de una empresa de
servicios pblicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y Aseo, creada
mediante Acuerdo Municipal nm. 001 del 2000 y denominada Aguas de La
Merced que fija polticas y acciones de micro y macromedicin de consumos y,
por ende, de control de prdidas, potabilizacin del agua, aumento en la
captacin de agua como consecuencia de las acciones de reforestacin y
fijacin de cercas amarillas de proteccin, ausencia de tala de rboles en las
inmediaciones de las microcuencas.

Indic que, en consecuencia, el Municipio no vulner derecho o inters

colectivo alguno, pues el actor popular no conoce en forma real la localidad, as
como tampoco las acciones efectuadas en los ltimos aos en torno al tema de
cuencas y microcuencas al carecer de informacin actualizada y seria, adems
de que el Municipio cuenta con una infraestructura en materia de acueducto
que garantiza la prestacin eficiente, continua e ininterrumpida del servicio de
acueducto en condiciones de potabilidad y calidad.
Propuso las excepciones que denomin inexistencia de inters real por parte
del actor, inepta demanda, inexistencia de dao o perjuicio contingente y, por
ende, inexistencia de perjuicio colectivo e inexistencia de reservas
presupuestales para cubrir las obligaciones de que trata el artculo 111 de la
Ley 99 de 1993, durante las vigencias previas al ao 2003.

Al efecto adujo que el actor popular carece de inters real para presentar la
demanda, pues no reside en el Municipio de La Merced, esto es, ni siquiera
ostenta la condicin de usuario o suscriptor del servicio pblico domiciliario de
acueducto, por lo que no resulta directamente afectado por la presunta omisin
de las autoridades municipales, adems de que no se evidencia un dao que lo
afecte o lo pudiera afectar, pues se trata bsicamente del cumplimiento de una
norma (articulo 11 de la ley 99 de 1993) para lo cual el mismo cuenta con la
accin de cumplimiento, de donde se sigue que la accin popular no es la
procedente para el efecto.

Atendiendo a los dictados del articulo 27 de la ley 472 de 1998, el Despacho

sustanciador convoc a las partes a audiencia de pacto de cumplimiento el 14
de agosto de 2003, a las partes, la cual se declar fallida, en virtud de la
ausencia de nimo conciliatorio entre las partes.

III.- LA ACTUACIN PROCESAL

Mediante autos del 24 de julio y 1 de agosto del 2003 se convoc a las partes
para celebrar la audiencia especial de pacto de cumplimiento prevista en el
artculo 27 de la Ley 472 de 1998, diligencia que se declar fallida ante la
ausencia de nimo conciliatorio entre las partes dada la manifestacin del
Alcalde del Municipio demandado acerca de la imposibilidad de su
administracin de comprometer vigencias fiscales sin el concepto del Concejo
Municipal, de acuerdo con el artculo 12 de la Ley 819 del julio del 2003, en
especial el del trienio que sigue, adems de su voluntad constante para que la
comunidad cuente con agua potable.

El proceso se abri a pruebas mediante auto del 20 de agosto del 2003 en el

que se tuvieron como tales las aportadas por las partes y se decretaron las
solicitadas por la parten demandada.
 IV.- LOS ALEGATOS DE CONCLUSIN

Dentro del trmino concedido para el efecto ninguna de las partes aleg de
conclusin.

Por su parte, la Procuradora 29 en lo Judicial para Asuntos Administrativos

rindi concepto en el que solicit que se negaran las splicas de la demanda, al
considerar que de las pruebas obrantes en el expediente no se evidenciaba la
violacin de los derechos colectivos aducidos en la demanda, sino que, por el
contrario, se demostr que los problemas ambientales y de aguas del Municipio
de La Merced han sido la preocupacin constante de su administracin, la cual
ha emprendido diversos programas en bsqueda de la preservacin de los
recursos hdricos, as como tambin result probada la existencia de una
planificacin en su manejo y aprovechamiento, en los trminos previstos por el
artculo 80 de la Constitucin Poltica, con el fin de garantizar su desarrollo
sostenible, su conservacin o sustitucin, adems de que existe un control para
evitar su deterioro, a travs de programas de reforestacin, proteccin con
lneas amarillas, educacin de los ribereos, entre otras medidas, al igual que
con el cumplimiento del artculo 336 ibdem, dado que de las declaraciones
rendidas en el proceso se pudo deducir que la Administracin Municipal ha
buscado el bienestar de la comunidad al conseguir que el agua que se
suministra para el consumo humano sea potable y llegue a toda la poblacin en
forma constante.

V.- LA PROVIDENCIA APELADA

El Tribunal Administrativo de Caldas declar no probadas las excepciones de

ilegitimacin en la causa e ineptitud de la demanda y adopt la decisin de
declarar vulnerados los derechos e intereses colectivos invocados en la
demanda, para cuya proteccin orden al Municipio demandado disponer de
los recursos de libre destinacin e ingresos propios con destino al cumplimiento
del artculo 111 de la Ley 99 de 1993, hasta llegar al tope de lo que
corresponda arbitrar hasta el ao 2002, para lo cual le concedi el termino de
los tres (3) meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia.
Para arribar a esa decisin, el a quo tuvo como base las consideraciones que
pueden sintetizarse, as:

En el sentir de la Sala el 1% a que se refiere el artculo 111 de la Ley 99 de

1993 debe salir de los recursos propios del Municipio al igual que de aquellos
que tengan libre disposicin, pues las transferencias o participaciones estn
generalmente destinadas a cubrir rubros determinados por disposicin del
legislador, por lo que resultara contrario a la lgica y al manejo presupuestal
mismo que el porcentaje sealado incluyera tales partidas, toda vez que se
corre el riesgo no slo de utilizar dineros en la atencin de actividades no
autorizadas por la ley, sino que fiscalmente sera de difcil cumplimiento, por no
decir que imposible, por las entidades locales, en la actualidad con magros
ingresos.

De lo acreditado en el expediente surge que el 6 de junio del 2002 el Municipio

adquiri un predio por la suma de $32.000.000 en el cual se encuentran las
fuentes de agua de las cuales se surte el acueducto de la localidad, as como
su correspondiente bocatoma.

Aparece adems un cuadro elaborado por la Secretara de Hacienda y la

Tesorera Municipal donde se indican, ao por ao, los gastos ejecutados en el
mantenimiento y conservacin de las cuencas y compra de predios, as como
la lista de compromisos que la entidad territorial ha adquirido para el
mantenimiento de las reas de importancia ecolgica con diferentes personas
naturales y jurdicas, por la suma de $60.221.198 entre el 1 de enero del 2003
y el 26 de junio del mismo ao, adems de un cuadro elaborado por la referida
Secretara que presenta los montos de recursos de libre destinacin hasta el
ao 2002 y en el que se incluye lo correspondiente al rubro derivado del
artculo 111 de la Ley 99 de 1993, pese a lo cual el Alcalde indica que entre el
ao inicial de la obligacin de destinacin especfica de recursos y el 2001 no
hubo ejecucin alguna de recursos por ese concepto, lo que slo se hizo en el
ao 2002.

Por su parte, la Gerente de la Empresa de Acueducto de la Municipalidad

demandada, rindi declaracin de la cual manifest ... el alcalde ha realizado
una gestin muy importante a travs de aguas de la Merced, para mejorar la
calidad del agua, para delimitar las bocatomas, para reforestar, realizando el
pago mensual de subsidio a la Empresa, colaborando con personal y compra
de un terreno en una microcuenca, por parte de la administracin Municipal se
asesoran las juntas de acueductos veredales para que se legalicen y se hizo
un consejo donde todas las veredas presentaban los problemas que tenan
para el abastecimiento de agua de las cuales se han solucionado
prcticamente todas. Las microcuencas que abastecen el municipio en la zona
urbana se reforestaron y se realizaron las franjas amarillas de todas las
bocatomas, la administracin ha hecho convenios con Corpocaldas y ha
realizado las gestiones para compra de terrenos para los acueductos
veredales, mientras que al ser preguntada acerca de la inversin efectuada
por el Municipio respondi no saber concretamente si se haban hecho
inversiones para cumplir la Ley 99 de 1993..

De acuerdo con lo anterior se puede colegir que entre las vigencias fiscales de
1994 al 2001 el Municipio de la Merced no hizo ejecucin presupuestal alguna
con el fin de cumplir con los dictados del artculo 111 de la Ley 99 de 1993, la
que, sumada a la que deba ser destinada en el ao 2002 ascenda a la suma
de $37.454.924, quedando un dficit por el rubro de $5.054.924, resultado de
deducir los $32.400.000. invertidos en el ultimo ao y sin tener en cuenta el ao
2003.

En consideracin a lo expuesto, se tiene que el Municipio demandado apenas

se allan a cumplir con el referido artculo 111 en el ao 2002, por lo que para
ese ao an le quedan pendientes unos dineros por destinar, por lo que el
cumplimiento de la ley ha sido parcial y debe, en lo sucesivo, arbitrar los
recursos que correspondan a fin de garantizar los derechos colectivos
invocados.

Como quiera que la entidad demandada demostr que destin para los fines
del artculo 111 de la Ley 99 de 1993 menos de lo que debi haber invertido
hasta el 2002 de los recursos propios y de libre destinacin del Municipio, el a
quo decidi acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda en el
sentido de ordenarle ajustar las cifras cuando menos al 1% de lo previsto en
dicho mandato, razn por la cual consider que no haba lugar a conceder el
incentivo solicitado por el actor.

Consecuencia de ello es que no habr lugar al pago del incentivo a que alude
el Art. 39 de la ley 472 de 1998, no se designara Comit de Verificacin, pero el
seor Personero de la localidad vigilar lo que en el mismo se disponga, sin
perjuicio de los informes que pueda solicita el Tribunal. Razn por la cual se
declara no probadas las excepciones de ilegitimacin en la causa por pasiva
ineptitud de la demanda, y declarase que ha habido vulneracin de los
derechos e intereses colectivos

VI-. EL RECURSO

La parte demandada apel en tiempo la sentencia con el fin de que se revoque,

por considerar que hubo una inadecuada interpretacin, apreciacin y
valoracin del acervo probatorio allegado al proceso.

Al efecto adujo que el Municipio de La Merced ejecut una parte del porcentaje
del 1% previsto en el artculo 11 de la Ley 99 de 1993 en la adquisicin de
predios que constituyen reas de proteccin de recursos hdricos, como consta
en el proceso y adelant cuantiosas obras para el fortalecimiento y
mejoramiento de fuentes hdricas, no solo adquiriendo terrenos sino mejorando
las cuencas actuales y modernizando el tratamiento de las aguas para
consumo humano, tal como lo narran los testigos que declararon, as como
tambin se demostr que la modernizacin del Estado ha implicado para los
municipios y en especial para los de menor rango como el demandado una
gran dificultad financiera que impide grandes inversiones, al punto que la ley
617 de 2002, permiti la reorientacin de las rentas propias para ajuste fiscal,
facilitando el cambio de destinacin y racionalizacin de los recursos
financieros en las necesidades mas sentidas de cada municipio, lo cual
constituye una exclusin de negligencia o desvo de poder como lo sugiere la
accin popular, que pretende hace creer que se vulneran derechos colectivos
como el aprovechamiento racional de los recursos naturales que garanticen un
desarrollo sostenible, lo que denota la falta de fundamentacin fctica y jurdica
de la demanda, pues si alguna omisin hubo ella fue leve y fundada en la
facultad de reorientar las rentas propias y su inversin y en el mejoramiento del
servicio.

El despacho de primera instancia crey el argumento del actor, quien se

presenta como un abanderado de la colectividad, al aducir la supuesta
vulneracin de derechos colectivos, cuando en realidad las operaciones
matemticas dan resultados sorprendentes, si se tiene en cuenta que las
inversiones para proteger los recursos naturales renovables y sostenibles,
incluso superan los porcentajes exigidos por la ley.

El actor tampoco demostr que estuvieran en peligro o amenaza inminente los

recursos hdricos sostenibles del Municipio, pues las pruebas arrojaron
resultados contrarios, esto es, que la Administracin Municipal s ha realizado
grandes esfuerzos, inversiones y obras tendientes a preservar, aumentar,
mejorar y mantener las cuencas hdricas que surten de agua la poblacin,
incluso aumentando la prestacin del servicio de manera continua e
ininterrumpida, lo cual jams haba ocurrido, motivo en el que se centra su
inconformismo para con el fallo impugnado.

En efecto, la accin popular, pese a haber sido edificada en una supuesta

inminencia de dao o amenaza colectiva, no logro establecer los requisitos
axiolgicos de su constitucin, para que la pretensin hubiera sido despachada
como lo censura, pues no se prob que el Municipio de La Merced no hubiera
hecho ninguna ejecucin presupuestal entre los aos de 1994 y 2001 para
cumplir con los dictados del artculo 111 de la Ley 99 de 1993, sino todo lo
contrario, esto es, que s se hicieron inversiones importantes en tal sentido y de
acuerdo con la racionalizacin del gasto.

En sntesis, aduce que el provedo impugnado debi analizar con sensatez y

sobre bases reales cules recursos quedan afectados con el porcentaje del
1%, para concluir que no son todos sino unos cuantos y que lo invertido por el
Municipio de La Merced supera ese lmite mnimo, por lo que no hubo
vulneracin alguna de derechos colectivos.

VI-. CONSIDERACIONES

En el presente asunto el ciudadano Luis Fernando Patio Marn pretende la

proteccin de los derechos e intereses colectivos relacionados con la
conservacin, restauracin o sustitucin de los recursos hdricos y la proteccin
de areas de especial importancia ecolgica como patrimonio comn necesario
para la supervivencia y el desarrollo econmico y social de los pueblos,
adems de buscar la proteccin de los derechos de los consumidores y
usuarios, as como de una infraestructura que garantice el aprovisionamiento
de agua a la poblacin con el fin de evitar la vulnerabilidad por disponibilidad de
agua en los acueductos municipales, contemplados en los literales h) y n) del
referido artculo de la Ley 472 de 1998.

Para el efecto, solicit al Tribunal que ordenara al municipio de La Merced

(Caldas) ejecutar, de manera inmediata, no menos del 1% de sus ingresos
fiscales correspondientes a los aos 1994 hasta el 2002 en la adquisicin de
reas de importancia estratgica para la conservacin de los recursos hdricos
que surten de agua los acueductos municipales de su jurisdiccin, en
obediencia de lo dispuesto en el artculo 111 de la Ley 99 de 1993 y conforme
al concepto de las autoridades en la materia, con el fin de subsanar el
problema existente y evitar problemas similares en el futuro, adems de fijar en
su favor el incentivo econmico de que tratan los artculos 39 y 40 de la Ley
472 de 1998.

El artculo 2, inciso segundo, de la Ley 472 de 1998, en desarrollo del artculo

88 de la Constitucin Poltica, dispone que las acciones populares se ejercen
para evitar el dao contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la
vulneracin o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las
cosas a su estado anterior cuando fuere posible; y al tenor del artculo 9
ibdem, esas acciones proceden contra toda accin u omisin de las
autoridades pblicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen
violar los derechos e intereses colectivos.

Sea lo primero indicar que por razn de la causa y atendiendo a la potestad de

configuracin normativa del legislador quien es el que disea los mecanismos
judiciales aptos para cada caso concreto, la accin procedente sera la de
cumplimiento prevista en el artculo 87 constitucional, con desarrollo en la Ley
393 de 1997, empero, el pargrafo del artculo 9 la hara inviable por cuanto la
ejecucin del artculo 111 de la Ley 99 de 1993 implicara gastos, como bien lo
advierte el Tribunal a quo en la providencia impugnada.

Ahora bien, como quiera que lo que se pretende es la proteccin de unos

derechos e intereses colectivos a raz de la supuesta omisin de la entidad
territorial enjuiciada en arbitrar los recursos en la forma como lo dispuso el
legislador en 1993, se tiene que la accin popular es el mecanismo apropiado
para defender los derechos abstractos ya indicados.

Ahora bien, como lo ha sostenido la Sala en mltiples oportunidades, los

supuestos sustanciales para que proceda la accin popular son los siguientes, a
saber: a) una accin u omisin de la parte demandada, b) un dao contingente,
peligro, amenaza, vulneracin o agravio de derechos o intereses colectivos,
peligro o amenaza que no es en modo alguno el que proviene de todo riesgo
normal de la actividad humana y, c) relacin de causalidad entre la accin u
omisin y la sealada afectacin de tales derechos e intereses.

Aplicados los anteriores criterios al asunto sub examine, se tiene que la norma
que se dice incumplida y que conlleva a la presunta violacin de los derechos
colectivos mencionados, esto es, el artculo 111 de la Ley 99 de 1993, dispone
lo siguiente:
 ADQUISICIN DE REAS DE INTERS PARA ACUEDUCTOS
MUNICIPALES. Declranse de inters pblico las reas de importancia
estratgica para la conservacin de recursos hdricos que surten de
agua de los acueductos municipales y distritales.

Los Departamentos y municipios dedicaran durante quince aos un

porcentaje no inferior al 1% de sus ingresos, de tal forma que antes de
concluido tal perodo, haya adquirido dichas zonas..

La administracin de estas zonas correspondern al respectivo distrito

o municipio en forma conjuntas con la respectiva Corporacin
Autnoma Regional y con la opcional participacin de la sociedad civil.

PARGRAFO. Los proyectos de construccin de distritos de riego

debern dedicar un porcentaje no inferior al 3% del valor de la obra a la
adquisicin de reas estratgicas para la conservacin de los recursos
hdricos que los surten de agua.

Ahora bien, cabe sealar que si bien es cierto en cumplimiento del artculo 311
de la Constitucin Poltica, son muchos los servicios y actividades asignados
por la Ley al Municipio como entidad del Estado, tambin lo es que la
prestacin y ejecucin de los mismos se debe dar de acuerdo con la
reglamentacin que expida el respectivo Concejo Municipal y con sujecin al
presupuesto de ingresos y gastos que apruebe de conformidad con la
Constitucin y la Ley, el cual a su vez debe corresponder a los planes y
programas de desarrollo econmico y social y de obras pblicas que dicha
corporacin adopte para el Municipio, al tenor del artculo 313 de la
Constitucin Poltica, en concordancia con los artculos 339, inciso segundo,
346 y 353 ibpidem.

Como bien es sabido, ello debe seguir trmites o formalidades de diversa

ndole, que no es del caso enunciar aqu, pero que obedecen a normas de
derecho pblico, previstos a fin de lograr la participacin ciudadana y con ella la
identificacin de necesidades sociales y sus respectivas prioridades, dada la
limitacin de los recursos estatales, en especial de los entes territoriales.
En virtud de la imperatividad de tales normas, las cuales consagran principios
constitucionales como el de planeacin y legalidad del gasto pblico, el juez
popular no puede apartarse de las mismas o sustituir a las autoridades y los
trmites de Ley para imponerle a las autoridades administrativas decisiones o
actuaciones que no consulten las reglas por ellas sealadas.

Ahora bien de los medios de prueba allegados al expediente la Sala observa

que el Municipio de La Merced, en respuesta a una peticin formulada por el
actor, adujo que en los aos 1994 a 2002, no dio estricto cumplimiento al
artculo 111 de la Ley 99 de 1993, pero que sus intervenciones para mejorar la
calidad del recurso hdrico fueron centradas en intervenciones fsicas sobre
redes y bocatomas, as como que la Administracin Municipal ha venido
adelantando una serie de acciones tendientes al fortalecimiento de las zonas
aledaas a las fuentes hdricas, como compra de terrenos, reforestacin,
acciones con tcnicos forestales de mantenimiento y conservacin, creacin y
puesta en funcionamiento de una empresa de servicios pblicos domiciliarios
de acueducto, alcantarillado y Aseo, creada mediante Acuerdo Municipal nm.
001 del 2000 y denominada Aguas de La Merced que fija polticas y acciones
de micro y macromedicin de consumos y, por ende, de control de prdidas,
potabilizacin del agua, aumento en la captacin de agua como consecuencia
de las acciones de reforestacin y fijacin de cercas amarillas de proteccin y
ausencia de tala de rboles en las inmediaciones de las microcuencas, entre
otras gestiones.

De otra parte, observa la Sala que si bien es cierto en el expediente est

acreditado que el Municipio demandado no ha ejecutado la totalidad del
porcentaje determinado por la Ley 99 de 1993 para adquirir las zonas a las que
se refiere esa norma, tambin lo es que en el expediente no se demuestra que
con tal omisin se constituya un dao contingente, peligro, amenaza,
vulneracin o agravio de derechos colectivos, ms aun cuando la Ley 99 de
1993 otorga un plazo de 15 aos para su cumplimiento.

Es ms, de los informes analticos de aguas aportados por la entidad

demandada con el escrito de contestacin de la demanda (fls. 36 a 48),
aparece claro que en la localidad de La Merced se suministra agua que cumple
con las condiciones de aptitud para el consumo humano en los trminos que lo
prev el Decreto 475 de 1998, adems de que se efecta un seguimiento
permanente a la calidad del lquido, de donde se sigue que el suministro del
recurso hdrico en condiciones de potabilidad, continuidad y permanencia se
encuentra garantizado en esa localidad.

En estas circunstancias, no es posible proferir un fallo de condena contra el

ente territorial, por cuanto no es claro que las condiciones actuales le impongan
atender con preferencia de otros servicios y obras a cargo suyo, la obligacin
prevista en el referido artculo 111 de la Ley 99 de 1993, adems de que
tampoco aparece demostrado en el expediente que la omisin en el estricto
cumplimiento de esa disposicin legal est causando un dao o una amenaza
de un derecho o inters colectivo, adems de que la administracin
demandada aduce estar gestionando la ejecucin de proyectos estratgicos
para la proteccin y conservacin del recurso hdrico.

As las cosas, lo procedente en este caso es ordenar al representante legal del

ente demandado que, en lo posible, agilice las gestiones o trmites pertinentes
a fin de que dentro de las condiciones del Municipio de La Merced y en
cumplimiento de las normas legales y reglamentarias del caso contine
ejecutando los programas relacionados con las reas de importancia para la
conservacin de recursos hdricos que surten de agua el acueducto de la
localidad, as como que se efecte la progresiva programacin para la
adquisicin de ellas, para as dar cabal cumplimiento a la ley en el trmino por
ella establecido.

En consecuencia, la presente demanda no tiene vocacin de prosperar, por lo

cual se revocar la sentencia apelada para, en su lugar, negar las
pretensiones.

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso

Administrativo, Seccin Primera, administrando justicia en nombre de la
Repblica y por autoridad de la ley,
 F A L L A :

Primero.- REVCASE la sentencia apelada y, en su lugar, deniganse las

pretensiones de la demanda.

Segundo.- En firme esta providencia, devulvase el expediente al Tribunal de

origen.

Cpiese, notifquese y cmplase.

La anterior providencia fue leda, discutida y aprobada por la Sala en su sesin

celebrada el da 28 de abril del 2005.

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA GABRIEL E. MENDOZA

MARTELO
Presidente

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE MARIA CLAUDIA ROJAS

LASSO