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PNUMA

Gua para la Elaboracin de


Estrategias Nacionales de
Gestin de Residuos
Avanzar desde los Desafos hacia las
Oportunidades
Medio Ambiente
e l
pa r a
Naciones Unidas
d e
Programa
Esta publicacin ha sido elaborada en el contexto del Programa Interinstitucional de
Gestin Racional de los Productos Qumicos (IOMC, por sus siglas en ingles). Su contenido
no refleja necesariamente las opiniones o polticas de las diferentes Organizaciones
Participantes en el IOMC individuales.

El Programa Interinstitucional de Gestin Racional de los Productos Qumicos (IOMC) se


cre en 1995, siguiendo las recomendaciones emitidas en 1992 por la Conferencia de las
Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, para reforzar la cooperacin
e incrementar la coordinacin internacional en el campo de la seguridad qumica. Las
organizaciones participantes son la FAO, la OIT, el PNUMA, la ONUDI, el UNITAR,
la OMS y la OCDE. El Banco Mundial y el PNUD son observadores. El propsito del
IOMC es promover la coordinacin de las polticas y actividades llevadas a cabo por las
organizaciones participantes, conjunta o individualmente, para lograr una gestin racional
de los productos qumicos en relacin con la salud humana y el medio ambiente.

Aunque se han hecho esfuerzos razonables para asegurar que el contenido de esta publicacin es
objetivamente correcto y est debidamente referenciado, el PNUMA no se hace responsable de
la exactitud o integridad de los contenidos, y no ser responsable por cualquier dao o perjuicio
que pudiera ser ocasionado directa o indirectamente a travs del uso o de la confianza depositada
en los contenidos de esta publicacin, o de su traduccin a otros idiomas desde el ingls. Esta
es la versin traducida de la publicacin en ingls, y no constituye una publicacin oficial de las
Naciones Unidas.

Copyright Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, 2013

Est autorizada la reproduccin total o parcial y de cualquier otra forma para fines educativos o
sin fines de lucro, sin ningn otro permiso especial del titular de los derechos, a condicin de que
se indique la fuente de la que proviene. EL PNUMA agradecer que se le remita un ejemplar de
cualquier texto cuya fuente haya sido la presente publicacin.

No est autorizado el empleo de esta publicacin para su venta o para otros usos comerciales sin
el permiso previo por escrito del PNUMA.

Advertencia
Las designaciones de entidades geogrficas que figuran en
este informe y la presentacin de su material no denotan, El
de modo alguno, la opinin de la editorial o de las
PNUMA promueve
organizaciones contribuyentes con respecto a la
situacin jurdica de un pas, territorio o zona, o de prcticas favorables al medio
sus autoridades, o con respecto a la delimitacin ambiente. La presente publicacin
de sus fronteras o lmites. est impresa en papel reciclado al 100%,
ISBN: 978-92-807-3356-3
y en ella se utilizan tintas libres de petrleo y
otras prcticas ecolgicamente inocuas. Nuestra
poltica de distribucin procura disminuir la
repercusin carbnica del PNUMA.
GUA PARA LA ELABORACIN DE ESTRATEGIAS
NACIONALES DE GESTIN DE RESIDUOS
AVANZAR DESDE LOS DESAFOS HACIA LAS
OPORTUNIDADES
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos

AGRADECIMIENTOS Poltica de Recursos Naturales y Medio Ambiente, Viet Nam),


Veronica Jurica (Direccin General de Sostenibilidad, Medio
Ambiente, Agua, Poblacin y Comunidades, Australia ), Vivek
Autores y colaboradores: Autor: Mark Hyman (Consultor, PNUMA), S. Agrawal (Centro de Comunicacin para el Desarrollo, India),
Colaboradores: Brandon Turner (UNITAR) Yuyun Ismawati (Red Internacional para la Eliminacin de
y Ainhoa Carpintero (PNUMA) los COP, Indonesia) y Xiaofei Sun (Centro Coordinador del
Convenio de Basilea)
Supervisin: Matthew Gubb (PNUMA), Jonathan Krueger Europa: Dana Lapesova (Centro Regional del Convenio de
(UNITAR) y Brandon Turner (UNITAR) Basilea), David Wilson (Consultor, Reino Unido), Dusan Jurik
(Ministerio de Medio Ambiente, Repblica Eslovaca), Faig
Coordinacin del proyecto: Ainhoa Carpintero (PNUMA) Sadigov (Ministerio de Desarrollo Econmico, Repblica de
Azerbaiyn), Heinz Leuenberger (ONUDI), Herman Huisman
Edicin: Tess Cieux (Agencia de Ejecucin de Residuos, Pases Bajos), Ibrahim
Shafii (PNUMA), Kathryn M. Conway (PNUMA), Ljiljana Rodic
Traduccin del ingls: Cristina Costa Bravo Wiersma (Universidad de Wageningen, Pases Bajos), Margaret
Bates (Universidad de Northampton, Reino Unido), Martina
Comentarios y colaboraciones: Otto (PNUMA), Matthias Kern (PNUMA), Michael Betts
frica: Anis Ismail (SWEEP-Net GIZ), Casmir Ogueri (Envi- (Integrated Skills Limited, Reino Unido), Nancy Isarin (Am-
ron-Waste Nig. Ltd., Nigeria), Desta Mebratu (PNUMA), God- biendura, Portugal), Peter Wessman (Comisin Europea), Rob
frey Oluka (Direccin de Salud y Medio Ambiente, Autoridad Visser (Consultor, Francia), Ruth Zugman Do Coutto (PNUMA),
Municipal de Kampala, Uganda), Issaria M Mangalili (Divisin Simone Leyers (OMI) y Vincenzo Gente (Comisin Europea)
de Medio Ambiente, Oficina del Vicepresidente, Tanzania), Amrica Latina y el Caribe: Alberto Santos Capra (Secretara de
James Mulolo (Departamento de Inspeccin de la Gestin de Ambiente y Desarrollo Sustentable, Argentina), Chris Corbin
Residuos, Zambia), Jean Claude Salama (Ministerio de Medio (PNUMA), Daniel A. Bonilla R. (Ministerio del Ambiente,
Ambiente y Bosques, Madagascar), Joseph Masinde (Autoridad Ecuador), David Simmons (Simmons & Associates, Trinidad
Nacional de Gestin Ambiental, Kenya), Joy Jadam (SWEEP- y Tobago), Edison Garraway (EGARR & Associates, Trinidad
Net GIZ) y Olugbenga Adebola (Servicios Medioambientales y Tobago), Jordi Pon (PNUMA), Jos Alejandro Martnez S.
de Richbol, Nigeria) (Universidad EAN, Colombia), Leila Devia (Centro Regional
Asia Pacfico: Ali Abdullah Ahmed Al-Dobhani (Autoridad del Convenio de Basilea), Marcos Alegre (Centro Nacional
de Proteccin del Medio Ambiente, Yemen), Ally Adigue de Produccin Ms Limpia, Per), Martn Medina (Mxico),
(Universidad Nacional de Australia, Australia), Amiya Kumar Mauricio E. Blanco Redondo (Ministerio de Ambiente y
Sahu (Asociacin Nacional de Residuos Slidos, India), Boon- Desarrollo Sostenible, Colombia), Roberto Azofeifa (Ministerio
Poh Phee (Gobierno del Estado de Penang, Malasia), Chin de Agricultura y Ganadera, Costa Rica) y Sergio Gasca lvarez
Sothun (Ministerio de Medio Ambiente, Camboya), Chrin (Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales, Mxico)
Sokha (Ministerio de Medio Ambiente, Camboya), Cynthia Amrica del Norte: Farouk Banna (Banco Mundial), Klaus Tyrkko
Indriani (Centro Regional del Convenio de Basilea), David (PNUD), Maria Nyholm (PNUD), Mark Reiter (Instituto de
Haynes (Secretara del Programa Ambiental Regional del Industrias de Reciclaje de Chatarra, EE.UU.), Robert Hft
Pacfico, Samoa), D.G.J. Premakumara (Instituto de Estrategias (PNUMA) y Stefanie Brackmann (BID)
Ambientales Globales, Japn), Haruki Agustina (Ministerio
de Medio Ambiente de la Repblica de Indonesia), Joseph Tambin queremos agradecer a nuestros colegas de IETC y DTIE,
Jayavilal Fernando Mirisage (Educacin Ambiental y Sensibi- especialmente a: Surya Chandak, Mushtaq Memon, Ryuichi
lizacin, Autoridad Central del Medio Ambiente, Sri Lanka), Fukuhara, Carolin Sanz-Noriega, John Peter Oosterhoff, Utako
Kazunobu Onogawa (Instituto de Estrategias Ambientales Aoike, Michiko Ota, Mayumi Morita, Tomoko Ishii, Moira
Globales, Japn), Khanendra D. Bhardwaj (APO), Magnus OBrien-Malone y Solange Montillaud-Joyel
Bengtsson (Instituto de Estrategias Ambientales Globales,
Japn), Makoto Fujita (Fundacin Centro Global para el As como a los colegas de UNITAR, en particular a:
Medio Ambiente, Japn), Nguyen Trung Thang (Instituto de Peter J. Peterson y John A. Haines
Estrategia y Poltica de Recursos Naturales y Medio Ambiente,
Viet Nam), Piyush Ranjan Rout (Red de Gobernabilidad Local, La foto de la portada procede de:
India), Prasad Modak (Centro de Gestin Ambiental, India), archfreak/currentbun/photocase.com
Rosemary Rayfuse (Universidad de Nueva Gales del Sur, Maquetado por Elmar Sander
Australia), Shalimar Vitan (Alianza Global para Alternativas a la
Incineracin, Filipinas), Shunichi Honda (Ministerio de Medio Diseo y maquetacin: Elmar Sander Kommunikationsdesign
Ambiente, Japn ), Stefanos Fotiou (PNUMA), Tanja Koch Adaptacin a la versin espaola: Irina Krez
(PNUMA), Thi Phuong Anh Duong (Instituto de Estrategia y

2
ndice

NDICE

AGRADECIMIENTOS 2

SIGLAS Y ACRNIMOS 6

PREFACIO 7

RESUMEN EJECUTIVO 8

SECCIN I:
INTRODUCCIN
CONTEXTO Y ESTADO DE LA CUESTIN 11

1.1 LA GUA 12
RECUADRO 1.1 SIETE HECHOS SOBRE LOS RESIDUOS 13
GRFICO 1 ESQUEMA DEL PROCESO DE ELABORACIN, IMPLEMENTACIN
Y ACTUALIZACIN DE UNA ESTRATEGIA NACIONAL 14

1.2 CONCEPTOS BSICOS LOS FLUJOS DE RESIDUOS 15


RECUADRO 1.2 EJEMPLOS DE FUENTES Y FLUJOS DE RESIDUOS 17

1.3 CONCEPTOS BSICOS LA JERARQUA DE GESTIN DE RESIDUOS 18


GRFICO 2 JERARQUA DE GESTIN DE RESIDUOS 18
GRFICO 3 MARCO ANALTICO DE LOS DOS TRINGULOS 19

1.4 POR QU DEBERA DESARROLLARSE UNA ESTRATEGIA DE GESTIN


DE RESIDUOS A NIVEL NACIONAL? 20

3
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos

SECCIN II:
DESAFOS Y OPORTUNIDADES DE LA
GESTIN DE RESIDUOS 22
RECUADRO 2.1 INICIATIVAS NACIONALES EXITOSAS EN GESTIN DE RESIDUOS 23

2.1 DESARROLLO SOSTENIBLE 24


GRFICO 4 CONTRIBUCIONES DE LAS POLTICAS DE GESTIN DE RESIDUOS
AL DESARROLLO SOSTENIBLE 25
RECUADRO 2.2 LOS RESIDUOS SANITARIOS 27
RECUADRO 2.3 LOS RESIDUOS Y LAS EMISIONES DE GASES DE EFECTO INVERNADERO (GEI) 28
RECUADRO 2.4 CONTRIBUCIN DEL RECICLAJE AL CRECIMIENTO ECONMICO 29
RECUADRO 2.5 AHORROS GENERADOS POR LA PREVENCIN Y LA GESTIN MEJORADA DE
LOS RESIDUOS GENERADOS POR LAS EMPRESAS 31
RECUADRO 2.6 LOS RECICLADORES DE PUNE APROVECHAN SU OPORTUNIDAD 33
GRFICO 5 RESUMEN DE LAS CONTRIBUCIONES DE LA GESTIN ECOLGICA DE RESIDUOS 34

2.2 LOS FLUJOS DE RESIDUOS Y SU GESTIN 35


RECUADRO 2.7 LOS RESIDUOS DE CONSTRUCCIN Y DEMOLICIN 37
RECUADRO 2.8 PREVENCIN Y MINIMIZACIN DE LA GENERACIN DE RESIDUOS
EN LA INDUSTRIA MINERA Y LAS REFINERAS 38
RECUADRO 2.9 GESTIN DE LOS DISPOSITIVOS DE ILUMINACIN AL FINAL DE SU VIDA TIL 39
RECUADRO 2.10 LA NECESIDAD DE MEJORAR LA INFORMACIN 40

2.3 DESAFOS RELACIONADOS CON LA GOBERNABILIDAD 41


RECUADRO 2.11 LA CRISIS DE LA GESTIN DE RESIDUOS EN NPOLES, ITALIA, Y SU SOLUCIN 42

2.4 DESAFOS PARA EL FUTURO 44


RECUADRO 2.12 TEMAS RELACIONADOS CON LA GESTIN DE RESIDUOS DESPUS
DE UN DESASTRE NATURAL 45

SECCIN III:
CONSIDERACIONES PARA EL DESARROLLO DE
UNA ESTRATEGIA NACIONAL DE GESTIN
DE RESIDUOS 46

3.1 LA GESTIN DE RESIDUOS CONCEPTOS Y PRINCIPIOS 47


GRFICO 6 CONCEPTOS GENERALES LIGADOS A LA GESTIN RACIONAL DE LOS RESIDUOS 49
RECUADRO 3.1 ARRENDAMIENTO DE PRODUCTOS QUMICOS (CHEMICAL LEASING) 50
GRFICO 7 LA JERARQUA DE GESTIN DE RESIDUOS 50

4
ndice

RECUADRO 3.2 INICIATIVAS INTERNACIONALES DE REUTILIZACIN Y VALORIZACIN DE


MATERIALES DE EQUIPOS INFORMTICOS Y TELEFONA MVIL 53
RECUADRO 3.3 LOMBRICULTURA Y COMPOSTAJE DE RESIDUOS ORGNICOS EN CHILE 55

3.2 PROPSITOS, OBJETIVOS, METAS 55

3.3 INSTRUMENTOS DE POLTICA PARA LA GESTIN DE RESIDUOS 57


GRFICO 8 INSTRUMENTOS DE POLTICA 57
RECUADRO 3.4 COMPROMISOS VOLUNTARIOS GLOBALES SOBRE RESIDUOS MARINOS 60
GRFICO 9 ELEMENTOS DE POLTICA DE LA GESTIN DE RESIDUOS 64

3.4 OPCIONES DE POLTICA CONSEJOS Y PRECAUCIONES 64

SECCIN IV:
LA ESTRATEGIA NACIONAL DE GESTIN DE
RESIDUOS: UN PROCESO PARTICIPATIVO 66
GRFICO 10 PROCESO DE ELABORACIN, IMPLEMENTACIN, SEGUIMIENTO, REVISIN
Y ACTUALIZACIN DE LA ESTRATEGIA NACIONAL DE GESTIN DE RESIDUOS 68

4.1 ELABORACIN DE UNA ESTRATEGIA NACIONAL DE GESTIN DE RESIDUOS 70


RECUADRO 4.1 BASURA CERO 73
RECUADRO 4.2 CREACIN DE UNA BASE DE DATOS E INFORMACIN FIABLE 82

4.2 EJECUCIN DE LA ESTRATEGIA NACIONAL DE GESTIN DE RESIDUOS 84

4.3 REVISIN Y ACTUALIZACIN DE LA ESTRATEGIA NACIONAL DE GESTIN DE RESIDUOS 85


RECUADRO 4.3 EJEMPLOS DE NDICES DE UNA ESTRATEGIA NACIONAL DE GESTIN DE RESIDUOS 87

ANEXO A RECOMENDACIONES Y MANDATOS INTERNACIONALES 88

ANEXO B TEXTOS INTERNACIONALES SOBRE RESIDUOS 90

ANEXO C MATERIALES Y ORGANIZACIONES INTERGUBERNAMENTALES E INTERNACIONALES 96

ANEXO D ESTRATEGIAS NACIONALES Y REGIONALES DE GESTIN DE RESIDUOS


Y DOCUMENTOS Y RECURSOS WEB RELACIONADOS 99

GLOSARIO 102

5
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos

SIGLAS Y ACRNIMOS NIMBY


OCDE
Not in my Backyard (No en mi patio trasero)
Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo
Econmico
AAM Acuerdos Ambientales Multilaterales
OCHA Oficina de Coordinacin de Asuntos Humanitarios
APP Alianza Pblico-Privada
ODS Objetivos de Desarrollo Sostenible
BAfD Banco Africano de Desarrollo
OIEA Organismo Internacional de Energa Atmica
BAsD Banco Asitico de Desarrollo
OIT Organizacin Internacional del Trabajo
BERD Banco Europeo de Reconstruccin y Desarrollo
OMI Organizacin Martima Internacional
BID Banco Interamericano de Desarrollo
OMS Organizacin Mundial de la Salud
BIRF Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento
ONG Organizacin No Gubernamental
CDS Comisin sobre el Desarrollo Sostenible
ONU Organizacin de las Naciones Unidas
CFI Corporacin Financiera Internacional
ONUDI Organizacin de las Naciones Unidas para el
COP Contaminantes Orgnicos Persistentes
Desarrollo Industrial
EUR Euros
OPS Organizacin Panamericana de la Salud
FAO Organizacin de las Naciones Unidas para la
PACE Partnership on Action for Computing Equipment
Alimentacin y la Agricultura
(Asociacin para la Accin en Materia de Equipos
FMAM Fondo para el Medio Ambiente Mundial
Informticos)
GAIA Alianza Global para Alternativas a la Incineracin
PAM Programa de Accin Mundial
GEI Gases de Efecto Invernadero
PCB Policlorobifenilos
GIZ Deutsche Gesellschaft fr Internationale Zusammenarbeit
PLANRES Plan Nacional de Gestin Integral de Residuos Slidos
(Agencia Alemana de Cooperacin Tcnica, conocida
PNGIRSU Proyecto Nacional para la Gestin Integral de los
anteriormente como GTZ)
Residuos Slidos Urbanos
GPWM Global Partnership on Waste Management (Alianza
PNIR Plan Nacional Integral de Residuos
Mundial para la Gestin de Residuos)
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
IETC International Environmental Technology Centre (Centro
PNUMA Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente
Internacional de Tecnologa Ambiental)
PVC Cloruro de Polivinilo
IGES Institute for Global Environmental Strategies (Instituto
RAEE Residuos de Aparatos Elctricos y Electrnicos
de Estrategias Ambientales Globales)
REP Responsabilidad Extendida del Productor
IMPEL Implementation and Enforcement of Environmental Law
RETC Pollutant Release and Transfer Register (Registro de
(Implementacin y Cumplimiento de la Legislacin
Emisiones y Transferencia de Contaminantes)
Ambiental)
RoHS Restriction of the Use of Certain Hazardous Substances
IOMC Inter-Organization Programme for the Sound Manage-
(Restriccin del Uso de Ciertas Sustancias Peligrosas)
ment of Chemicals (Programa Interinstitucional de
RSU Residuos Slidos Urbanos
Gestin Racional de los Productos Qumicos)
SAICM Strategic Approach to International Chemicals
IPCC Intergovernmental Panel on Climate Change (Grupo
Management (Enfoque Estratgico para la Gestin
Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio
Internacional de Qumicos)
Climtico)
SAO Sustancias que Agotan la Capa de Ozono
IPEN International POPs Elimination Network (Red
SPREP Secretariat of the Pacific Regional Environment Programme
Internacional de Eliminacin de los COP)
(Secretara del Programa Ambiental Regional del Pacfico)
IPLA International Partnership for Expanding Waste
SWEEP- Solid Waste Exchange of Information and Expertise
Management Services for Local Authorities (Asociacin
Net Network (Red de Intercambio de Informacin y
Internacional para la Expansin de los Servicios de
Experiencias sobre Residuos Slidos)
Gestin de Residuos de las Autoridades Locales)
UE Unin Europea
ISWA International Solid Waste Association (Asociacin
UNCRD United Nations Centre for Regional Development (Centro
Internacional de Residuos Slidos)
de las Naciones Unidas para el Desarrollo Regional)
IWWG International Waste Working Group (Grupo de Trabajo
UNITAR United Nations Institute for Training and Research
Internacional sobre Residuos)
(Instituto de las Naciones Unidas para Formacin
MARPOL Convenio Internacional para Prevenir la
Profesional e Investigaciones)
Contaminacin por los Buques y su Protocolo
USEPA United States Environmental Protection Agency (Agencia
MDL Mecanismo de Desarrollo Limpio
de Proteccin Ambiental de los Estados Unidos)
MPPI Iniciativa de Asociaciones en Telefona Mvil
VAB Valor Agregado Bruto
NAMA Nationally Appropriate Mitigation Action (Medidas de
WHA World Health Assembly (Asamblea Mundial de la Salud)
Mitigacin Apropiadas a Nivel Nacional)
WIEGO Women in Informal Employment: Globalizing and
NAPA National Adaptation Program of Action on Climate
Organizing (Mujeres en Empleo Informal: Glo-
Change (Programa Nacional de Accin para la
balizacin y Organizacin)
Adaptacin al Cambio Climtico)
3R Reducir, Reutilizar y Reciclar

6
Prefacio

PREFACIO
Las estadsticas hablan por s solas: 3.500 millones de
personas, es decir, la mitad de la poblacin mundial, no
tienen acceso a servicios de gestin de residuos, de manera
que el vertido incontrolado sigue siendo el mtodo de
eliminacin de residuos predominante en la mayora de los
pases de bajos y medianos ingresos. Sally Fegan-Wyles Achim Steiner
Se estima que en el ao 2012 se generaron ms de
1.300 millones de toneladas de residuos slidos urbanos
y que para 2025 se estarn produciendo 2.200 millones de y sin coordinacin, optando por soluciones paliativas en
toneladas al ao. La urbanizacin, la industrializacin, el lugar de medidas de prevencin y enfoques integrados.
aumento de la poblacin y el desarrollo econmico son Para alcanzar los objetivos econmicos, ambientales y
algunos de los fenmenos que estn contribuyendo al sociales del desarrollo sostenible, es fundamental con-
aumento de los residuos, as como a que su complejidad y seguir un sector de gestin de residuos ms ecolgico que
su peligrosidad sean cada vez mayores. haga nfasis en las 3R (reducir, reutilizar, reciclar). Esto
Las cifras sobre las tasas de recogida de residuos slidos podra generar puestos de trabajo y contribuir al crecimien-
urbanos no son menos alarmantes. La cobertura de los to econmico, al tiempo que se abordan los temas ambien-
servicios de recogida de residuos en los pases de ingresos tales de forma ms equitativa y en pro de los pobres.
bajos y medios puede no llegar al 40%, mientras que en los La Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales
pases de ingresos altos alcanza el 98%. Algunos pases de de Gestin de Residuos: Avanzar desde los Desafos hacia las
ingresos medios siguen deshacindose de sus residuos en Oportunidades, una iniciativa conjunta del Programa de las
vertederos escasamente regulados. Naciones Unidas para el Medio Ambiente y el Instituto de
Una gestin de residuos deficiente puede generar las Naciones Unidas para Formacin Profesional e Investi-
importantes riesgos ambientales y de salud. Por ejemplo, gaciones, proporciona un marco conceptual y metodolgi-
el lixiviado de los residuos puede contaminar el suelo y co para la planificacin nacional que los pases pueden
el agua, la quema de residuos al aire libre puede provocar adaptar a sus circunstancias particulares.
contaminacin atmosfrica, y la no utilizacin de mate- Estas nuevas directrices son una primera respuesta a
riales reciclados a partir de residuos contribuye a acelerar las recomendaciones de la Conferencia de las Naciones
el agotamiento de las materias primas. Por desgracia, son Unidas sobre el Desarrollo Sostenible de 2012 (Ro +20),
las poblaciones pobres de las reas urbanas que viven y que inst a la elaboracin de estrategias nacionales
trabajan cerca de los vertederos las que estn expuestas a integrales de gestin de residuos. Esperamos que sirvan
un mayor riesgo de ver gravemente afectada su salud por de inspiracin y alienten a los gobiernos y otras partes
estos factores. interesadas a conferir a la gestin de residuos la prioridad
La contundencia de estos hechos y cifras, a los cuales se que le corresponde de manera que esta contribuya tambin
suma la realidad de una capacidad institucional deficiente, al desarrollo sostenible.
limitaciones financieras y falta de voluntad poltica, hace
que la gestin de residuos sea uno de los desafos ms
importantes a los que se enfrentan los pases en desarrollo
y con economas en transicin en el siglo XXI en materia
de planificacin.
Muchos gobiernos se encuentran con serias dificultades
para ocuparse en su conjunto de las cuestiones ambien- Sally Fegan-Wyles Achim Steiner
tales, sociales y de pobreza que plantea la gestin de resid- Subsecretaria General de las Subsecretario General de
uos, tanto formal como informal. Los problemas ligados a Naciones Unidas y Directora Naciones Unidas y Director
los residuos se manejan a menudo de manera fragmentada Interina de UNITAR Ejecutivo de PNUMA

7
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos

RESUMEN la gestin de residuos, y en particular las mujeres, figuran


entre los grupos que mayor dificultad encuentran a la hora
de hacerse con un lugar viable dentro de las economas

EJECUTIVO locales.
Pero los residuos no suponen nicamente un desafo,
tambin constituyen una oportunidad todava sin explo-
En junio de 2012, la Conferencia de las Naciones Unidas tar. Una gestin adecuada de residuos representa una
sobre el Desarrollo Sostenible inst a los pases desde su oportunidad no solo para evitar los impactos negativos de
documento final, El futuro que queremos, a elaborar y aplicar los residuos, sino tambin para valorizar recursos, lograr
estrategias, leyes, reglamentos y polticas integrales de beneficios ambientales, econmicos y sociales y avanzar
gestin de residuos tanto nacionales como locales. Esta hacia un futuro sostenible. Los beneficios emergen cuando
llamada responde a los desafos que han ido derivndose de los residuos son tratados como un recurso, un recurso que
unos patrones de produccin y de consumo poco sosteni- puede ser recuperado y volver a tener un uso productivo
bles, lo cual se manifiesta, entre otros aspectos, en la clara y rentable. Son muchos los productos que pueden ser
e insoslayable generacin de residuos. Adems, sern los reutilizados, y los materiales que los componen se pueden
pases en desarrollo los que tendrn que hacer frente a los valorizar y convertir a otros usos o reciclar. Separando
mayores desafos en este campo. los residuos en origen permite que la fraccin orgnica
no contaminada pueda transformarse en compost o sea
DESAFOS Y OPORTUNIDADES DE LA GESTIN utilizado en procesos de fermentacin anaerbica. Muchas
DE RESIDUOS de las mejoras en la gestin de residuos aportan bene-
ficios simultneos en diversos mbitos: disminucin de
Son muchos y muy diversos los desafos que los residuos la inversin requerida, generacin de puestos de trabajo
suponen para los gobiernos y las comunidades. Las canti- y medios de subsistencia, contribucin al crecimiento
dades de residuos que se generan muestran una tendencia econmico, proteccin de la salud pblica y mejora de la
ascendente, sobre todo en los pases en desarrollo. Muchos calidad del medio ambiente. Por ejemplo, mejorando la
de estos residuos no se gestionan adecuadamente, lo cual actividad de los recicladores en la recoleccin y el reciclaje
puede tener entre otras consecuencias que no se recojan de productos y materiales tiles se pueden conseguir me-
los residuos, que no se cuente con vertederos acondiciona- jores resultados econmicos para los propios recicladores,
dos o que los residuos estn contaminados con materiales una mejor calidad de los residuos orgnicos que se pueden
peligrosos. La mala gestin de los residuos puede tener compostar y utilizar para enriquecer los suelos, y una
un gran impacto en la salud humana, y especialmente en menor necesidad de inversin en vertederos, puesto que
la de las personas que viven cerca de los vertederos. De los residuos se derivan hacia vas ms tiles.
hecho, la principal razn por la cual las ciudades recogen Tambin se podra avanzar incluso ms si se reevalu-
los residuos slidos urbanos (RSU) es para proteger la salud aran los procesos de produccin y consumo, reduciendo
humana. Los residuos tambin producen una serie de todas las ineficiencias, las prdidas y los efectos adversos
impactos ambientales en el aire, en el agua y en la tierra. asociados a la generacin y gestin de residuos o, incluso,
Por ejemplo, la descomposicin de los residuos orgnicos eliminando por completo determinados tipos de productos.
produce el 5% de los gases de efecto invernadero a nivel Una mejor gestin de los residuos beneficia de manera
mundial. Los residuos llevan consigo una importante especial a los grupos socialmente marginados. Se podra
carga econmica, especialmente en los presupuestos de las reconocer, proteger, profesionalizar e integrar en el sistema
ciudades: la gestin de residuos puede llevarse el 50% del de gestin de residuos al sector informal, que desempea
presupuesto de una ciudad. Por su parte, el uso ineficiente un papel vital en muchas economas en desarrollo. La
de los escasos recursos, que queda patente en la cantidad contribucin de este sector, que ya es bastante significa-
de materiales que se desechan y abandonan, acarrea un tiva, se puede aprovechar para desarrollar un sistema de
enorme costo econmico y ambiental cuyo peso recae valorizacin, reutilizacin y reciclado de base de bajo costo
sobre el conjunto de la sociedad. Desde un punto de vista y eficiente.
social, el impacto de los residuos se concentra de manera La gestin de residuos requiere una gobernabilidad
desproporcionada en las personas pobres y marginadas de que tenga en cuenta las complejidades e interrelaciones
ciudades, pueblos y aldeas. Los recicladores y otras perso- existentes tanto dentro como fuera del gobierno. La gestin
nas que obtienen ingresos exiguos por parte del sector de de residuos es un proceso cooperativo que congrega la

8
Resumen Ejecutivo

participacin de muy diversos intereses, entre los que


figuran: los gobiernos nacionales y locales (y a veces
tambin regionales); el sector privado, que por lo general
desempea un papel muy importante y hace aportaciones
significativas; los trabajadores, incluidos los trabajadores
del sector informal; la comunidad y sus lderes; y otros,
como las organizaciones no gubernamentales (ONG) y el
mundo de la investigacin. Se trata a la vez de un desafo y
de una oportunidad para que el gobierno reconozca la di-
versidad de intereses y reconcilie sus distintas perspectivas.
La gobernabilidad en el mbito de la gestin de residuos
tiene lugar en un entorno poltico dinmico, en el que es
frecuente que se produzcan grandes cambios ms o menos
drsticos.

JUSTIFICACIN DE UNA ESTRATEGIA NACIONAL nild / photocase.com

DE GESTIN DE RESIDUOS
las estrategias. Los anexos a este documento proporcionan
El objetivo de esta gua es mejorar el abordaje de la gestin recursos adicionales en apoyo a la metodologa propuesta.
de residuos, que en la mayora de los pases en desarrollo
sigue siendo desorganizada, descuidada y cuenta con PRIORIDAD NACIONAL, ESTRATEGIA NACIONAL
pocos recursos. Se pretende poner solucin al problema
justificando de manera clara la importancia de hacer de la La mayor parte de la gestin de residuos, y en particular
gestin de residuos una prioridad nacional, y proporcio- la gestin de los residuos slidos urbanos (RSU), se realiza
nando una serie de medidas coherentes para hacer frente en el mbito local, no nacional. Sin embargo, hacer de la
a tal prioridad a travs de la creacin y ejecucin de una gestin de residuos una prioridad nacional supone una
estrategia nacional. Dados los muchos y variados intereses buena oportunidad para visibilizar este tema poltica y
y aspectos de la poltica gubernamental implicados en este socialmente, para destinar recursos que sean acordes con el
proceso, esta estrategia debe estar cuidadosamente coordi- grado de prioridad que se le ha otorgado y para garantizar
nada con otras polticas y planes nacionales. la coordinacin de las iniciativas y el buen funcionamiento
El xito de una estrategia nacional se puede medir por la de los mercados nacionales de materiales recuperados.
forma en la que responde a los desafos y genera beneficios Para responder a los desafos y oportunidades de la
a partir de las oportunidades que ofrece la gestin de resi- gestin de residuos, los gobiernos pueden recurrir a
duos, y en particular, por la medida en que tales beneficios una gran cantidad de material. Pueden adems guiarse
se producen a escala nacional. mediante principios bsicos como la jerarqua de gestin
Este documento proporciona un marco conceptual y de residuos, el concepto del ciclo de vida de un producto
metodolgico que los pases pueden aplicar y adaptar a sus o replantearse los residuos como un recurso. Establecer
circunstancias particulares. En l se describe un posible propsitos, objetivos y metas permite definir con claridad
proceso y se plantean preguntas que los pases pueden el resultado final, as como otros resultados intermedios,
considerar en la elaboracin de estrategias nacionales in- que se espera obtener del proceso de formulacin de polti-
tegradas de gestin de residuos. La primera seccin de este cas para la gestin de residuos. Estas se pueden apoyar
documento, a modo de introduccin, expone el contexto, en una serie de instrumentos normativos, econmicos,
proporciona una visin general y un anlisis de los aspec- informativos, u otro tipo de instrumentos adicionales, para
tos preliminares, y justifica la necesidad de una estrategia cuya aplicacin existe informacin disponible. Tambin
nacional de gestin de residuos. En la segunda seccin, se se dispone de mltiples recursos de informacin y expe-
analizan los retos y oportunidades que ofrece la gestin de riencias exitosas se pueden utilizar para guiar la toma de
residuos. La tercera seccin aborda las principales conside- decisiones.
raciones que influyen en las opciones de poltica de una es-
trategia nacional, mientras que la cuarta seccin describe el
proceso de elaboracin, seguimiento e implementacin de

9
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos

ETAPAS DE LA ESTRATEGIA NACIONAL coordinacin de la gestin de residuos o similar), el establec-


imiento de procesos de coordinacin y colaboracin dentro
Cada uno de los temas importantes a los que se enfrenta del gobierno y entre los diferentes niveles de gobierno (por
un pas ser objeto de decisiones polticas. Estas decisiones ejemplo, entre gobiernos nacionales y locales) y determinar
y el resultante conjunto de medidas organizadas y planifi- quin se va a ocupar de dirigir y administrar el proceso de
cadas para llevar a la prctica dichas decisiones, constituyen elaboracin de la estrategia. Un paso determinante en este
lo que conocemos como estrategia nacional. La presente punto es garantizar que se cuenta con el apoyo poltico
gua presenta un itinerario para identificar y tomar estas necesario.
decisiones, siguiendo de forma planificada y coordinada las
etapas que se mencionan a continuacin: Anlisis de situacin y anlisis de brechas
Se trata de un examen ms detallado del punto de
Etapa inicial partida de un pas en el cual se analiza el contexto
Para iniciar el proceso, ser necesario iden- ms general y se identifican las prioridades nacionales (por
tificar quin dirigir la iniciativa, as como ejemplo, las relacionadas con la salud o con el desarrollo), la
recopilar la informacin necesaria (a travs de un estudio base de informacin para el desarrollo de la estrategia, el es-
de lnea de base) que sirva como base para decidir elaborar tado actual de la gestin de residuos, la infraestructura tcnica
la estrategia. Tambin puede resultar til realizar otro tipo disponible y su idoneidad, los marcos jurdicos y normativos y
de actividades preliminares, como recopilar informacin su idoneidad y las capacidades disponibles, especialmente en
sobre la experiencia de otros pases con situaciones de trminos de recursos humanos.
partida similares, o estimar los costes que suponen para el
pas las prcticas actuales de gestin de residuos. Todo este Establecimiento de prioridades
trabajo preliminar y de preparacin proporcionar la base En este paso, se identifican los flujos de
necesaria para tomar una decisin de alto nivel que lleve a residuos y los problemas relacionados con
proceder con el desarrollo de la estrategia. los residuos, como la recogida o eliminacin, que son
urgentes y/o importante. Tambin se identificarn aqu
Elementos fundamentales de la estrategia otras cuestiones ms generales que requieren atencin
Los siguientes elementos debern identificarse prioritaria, como, por ejemplo, las necesidades de inversin
desde el inicio ya que influirn en todos los o de financiacin.
dems aspectos:
Establecer el mbito de aplicacin de la estrategia Desarrollo de la estrategia nacional
nacional La estrategia nacional es el resultado de una
Identificar una meta general y objetivos concretos que sucesin sistemtica de decisiones polticas
coadyuven a esta meta tomadas en un punto de tiempo y en un contexto nacional
Estimar los beneficios nacionales que se esperan determinados, teniendo en cuenta los elementos funda-
obtener mentales y el anlisis de situacin y el anlisis de brechas,
Identificar las opciones iniciales de financiacin y con un nfasis especial en las cuestiones prioritarias. Es de
asegurar los recursos para el proceso de elaboracin de vital importancia que la estrategia nacional final cuente con
la estrategia, as como para el desarrollo de capacidades apoyo de alto nivel y compromiso poltico. Adems, deber
antes y durante el proceso de desarrollo de la estrategia someterse a un proceso adecuado de consulta pblica y
Determinar un calendario o los plazos de la elaboracin divulgacin.
de la estrategia
Identificar los vnculos con otros planes y mbitos de la EJECUCIN DE LA ESTRATEGIA
poltica nacional.
La elaboracin de una estrategia nacional es una tarea ex-
Participacin de todas las partes interesadas igente en s misma. Sin embargo, todo este proceso habr
La gestin de residuos es una actividad inhe- sido un esfuerzo intil si posteriormente la estrategia no
rentemente colaborativa. Ser necesario incluir se pone en marcha. Este documento ofrece pautas no slo
a grupos e intereses muy diversos y aprovechar su energa. sobre cmo debe desarrollarse una estrategia, sino tambin
Parte de este proceso conlleva la conformacin de rganos acerca de cmo se puede aplicar y monitorear, revisar y
de consulta y gestin (por ejemplo, un comit nacional de actualizar segn sea necesario.

10
Seccin I: Introduccin Contexto y Estado de la Cuestin

SECCIN I
INTRODUCCIN
CONTEXTO
Y ESTADO DE LA CUESTIN
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zettberlin / photocase.com
o-zero / photocase.com

Shutterstock.com

1.1 LA GUA

1.2 CONCEPTOS BSICOS LOS FLUJOS DE RESIDUOS

1.3 CONCEPTOS BSICOS LA JERARQUA DE LA GESTIN DE RESIDUOS

1.4 POR QU DEBERA DESARROLLARSE UNA ESTRATEGIA DE GESTIN DE RESIDUOS A NIVEL NACIONAL?

11
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos

1.1
LA GUA
En junio de 2012, la Conferencia de las Naciones Unidas
sobre el Desarrollo Sostenible aprob El futuro que que-
remos1 como su documento final. En el prrafo 218 del
mismo, se instaba a la elaboracin y aplicacin de polticas,
estrategias, leyes y reglamentos nacionales y locales
integrales de gestin de residuos, reconociendo la impor-
tancia de adoptar un enfoque basado en el ciclo de vida y
de seguir elaborando y aplicando polticas para lograr un
uso eficiente de los recursos y una gestin ambientalmente
racional de residuos. El objetivo de esta gua es ayudar a
los pases a responder a esa llamada: desarrollar y aplicar
estrategias nacionales de gestin de residuos, o bien, si ya o-zero / photocase.com

disponen de este tipo de estrategias, a analizarlas, revisarlas


y actualizarlas. En el Anexo A, se enumeran y resumen otras para los pescadores locales y sus familias, que dependen de
recomendaciones y mandatos internacionales importantes los recursos del arrecife.
que promueven la aplicacin de enfoques integrales para la Al mismo tiempo, una gestin de residuos coherente y
gestin de residuos. racional abre la oportunidad de obtener diversos materia-
Si bien es importante responder a las conclusiones de la les, entre otros beneficios. Los residuos no son algo que
Conferencia de las Naciones Unidas, tambin es importan- hay que abandonar o descartar, sino ms bien un valioso
te reconocer y abordar las cuestiones subyacentes que lle- recurso. Aplicando una combinacin adecuada de polticas,
varon a tales conclusiones. Los residuos plantean grandes la gestin de residuos puede ofrecer:
desafos, al igual que grandes oportunidades, especialmen-
te en las economas en desarrollo. Por ejemplo, la creciente Beneficios econmicos: al introducir prcticas
cantidad de residuos generados por unos patrones insos- eficientes de produccin y consumo que
tenible de produccin y consumo de bienes supone un permiten no slo recuperar materiales valiosos,
grave problema que se ve acentuado en las economas en sino tambin generar puestos de trabajo y
desarrollo. Los procesos actuales de produccin y consumo aprovechar oportunidades de negocio.
utilizan los recursos naturales hasta el punto del agota-
miento, generando impactos a escala planetaria, enormes Beneficios sociales: cuando las comunidades
pero evitables impactos sobre la salud humana y el medio salen de la pobreza, y se reducen o resuelven
ambiente, y profundas crisis sociales. Todos estos proble- los problemas de salud.
mas se ponen de manifiesto en la generacin de residuos.
Los residuos tambin traen consigo una serie de desafos
econmicos directos, en particular en lo que respecta a Beneficios ambientales: cuando se reducen o
los gastos de recogida, tratamiento y eliminacin. En la eliminan los impactos, de forma que la calidad
actualidad, en la mayora de las ciudades de los pases en del agua y del aire mejoran y se reducen las
desarrollo, los gobiernos locales y nacionales no abordan emisiones de efecto invernadero.
estos desafos y, de mantenerse las polticas actuales, son
pocas las posibilidades de que la situacin mejore. Un solo Una correcta gestin de residuos contribuye considerable-
acto de vertido indiscriminado de residuos puede tener un mente al cambio que el planeta necesita para encaminarse
gran impacto en la salud, el bienestar y el medio ambiente. hacia un futuro sostenible. A menudo, se considera que las
A modo de ejemplo, el vertido de residuos en una laguna medidas inmediatas que se toman en una ciudad o en un
de un arrecife de coral puede matar a la mayora de la vida pas no alcanzan una escala lo suficientemente importante
marina de dicha laguna, con consecuencias devastadoras como para propiciar un cambio. La tarea ms urgente pue-
de parecer algo mundana, como pasar de vertederos incon-
1) http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/LTD/N12/436/88/PDF/N1243688.
pdf?OpenElement trolados a vertederos controlados. No obstante, cualquier

12
Seccin I: Introduccin Contexto y Estado de la Cuestin

RECUADRO 1.1

SIETE HECHOS SOBRE


LOS RESIDUOS
Tal vez porque el tema de los residuos no es un tema
que llame la atencin de los medios de comunicacin
masivos, es fcil que se ignoren muchos de los hechos
que ilustran la magnitud de los retos y de los beneficios
asociados a los residuos. Los siete hechos sobre residuos
que se enumeran a continuacin hablan por s mismos2:

1. Generacin de residuos: Se estima que, en todo


el mundo, se recogen 1.300 millones de toneladas archfreak / currentbun / photocase.com

de residuos slidos al ao. Se calcula que esta cifra


alcanzar los 2.200 millones de toneladas en 2025 y 5. Empleo: En el ao 2000, las actividades de reciclaje
que el incremento provendr, en su mayora, de los de la Unin Europea generaron 229.286 puestos de
pases en desarrollo. trabajo, que para 2008 se haban convertido en 512.337
con una tasa de crecimiento anual del 10,57%.
2. Gases de efecto invernadero: La descomposicin de La proporcin de personas empleadas en Europa
la fraccin orgnica de los residuos slidos produce en actividades relacionadas con la valorizacin de
el 5% de los gases de efecto invernadero. residuos pas de 422 personas por milln de habitan-
tes en el ao 2000 a 611 en 2007, lo que supone un
3. Tamao del mercado: Se estima que el mercado aumento del 45%.
mundial de los residuos, desde la recoleccin hasta el
reciclado, alcanza los 410.000 millones de dlares al 6. Desperdicios de alimentos: A nivel mundial, se
ao, sin incluir el importante segmento informal de pierde o desperdicia alrededor de un tercio de los
los pases en desarrollo. alimentos producidos para el consumo humano, en
torno a 1.300 millones de toneladas al ao.
4. Ahorro de recursos: El reciclado de una tonelada de
aluminio permite ahorrar 1,3 toneladas de residuos 7. Rentabilidad: Una tonelada de residuos de aparatos
de bauxita, 15 m3 de agua de enfriamiento, 0,86 m3 de elctricos y electrnicos (basura electrnica) contiene
agua de proceso y 37 barriles de petrleo, al tiempo la misma cantidad de oro que 5-15 toneladas de
que se evita la emisin de 2 toneladas de dixido de mineral de oro, y su cantidad de cobre, aluminio
carbono y 11 kg de dixido de azufre. y metales raros supera varias veces los niveles que
2) Extrado de World Bank (2012). What a Waste: A Global Review of Solid Waste Management.
se encuentran en las menas tpicas. Los circuitos
Urban Development Series Knowledge Papers. http://web.worldbank.org; impresos son probablemente la veta de minerales
UNEP (2011). The Green Economy Report. http://www.unep.org/greeneconomy/
greeneconomyreport/tabid/29846/default.aspx; ms rica que se puede encontrar.
Gustavsson, J. et al. (2011). Global Food Losses and Food Waste, del informe
elaborado para el Congreso Internacional: Save Food!;
UNEP y UNU (2009). Recycling from E-Waste to Resources. http://www.unep.org/
PDF/PressReleases/E-Waste_publication_screen_FINALVERSION-sml.pdf;
Grossman, E. (2006). High Tech Trash: Digital Devices, Hidden Toxics, and Human
Health. Island Press/Shearwater Books. Washington, p. 217.

paso que conduzca a la gestin de residuos, por pequeo la gestin de los residuos de manera decidida, informada
que sea, contribuir a una mejora continua. Aunque nunca y progresiva, sin importar lo ordinario o anodino de los
se llegue a completar la totalidad del proceso, cada paso problemas y sus soluciones, est yendo por el buen camino
representa un avance en la direccin correcta. Un pas o para lograr un futuro ms sostenible.
una ciudad que se ocupa de los problemas inmediatos de

13
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos

El problema que la presente gua se propone abordar es en ingls) del Programa de las Naciones Unidas para el
el hecho de que el enfoque de la gestin de residuos en Medio Ambiente (PNUMA) y el Instituto de las Naciones
la mayora de los pases en desarrollo es desorganizado, Unidas para Formacin Profesional e Investigaciones
descuidado y cuenta con escasos recursos. Este documento (UNITAR). El mismo ha sido objeto de amplias consultas
tiene como objetivo poner solucin al problema con con representantes de los pases interesados y las organiza-
argumentos que pongan de relieve la importancia de hacer ciones internacionales pertinentes (todos los colaboradores
de la gestin de residuos una prioridad nacional, y pro- aparecen nombrados en el apartado Agradecimientos),
porcionando una serie de medidas coherentes para hacer quienes han comentado los sucesivos borradores. Algunos
frente a esa prioridad a travs del desarrollo y la aplicacin de los colaboradores tuvieron la oportunidad de revisar el
de una estrategia nacional. documento en un seminario celebrado en la sede de IETC,
Esta gua va dirigida a ministros y altos funcionarios de en Osaka, en febrero de 2013. El documento se seguir
los gobiernos nacionales; y proporciona un marco concep- sometiendo a revisin peridica para mantener su utilidad
tual y metodolgico que los pases pueden aplicar y adaptar y pertinencia. Por lo tanto, se invita a todos los lectores y
a sus circunstancias particulares. En particular, se propone profesionales a que aporten sus observaciones.
un posible proceso a seguir, junto con diversas preguntas La primera seccin del documento sirve de introduccin
que los pases pueden considerar durante la elaboracin y se centra en los principales conceptos bsicos de la ges-
de las estrategias nacionales integradas de gestin de tin de residuos y en la justificacin global para el desa-
residuos. La presente gua se apoya en otros materiales, rrollo y aplicacin de una estrategia nacional. La segunda
como estudios de caso, manuales de planificacin y guas seccin analiza los desafos y oportunidades que presenta
detalladas para la toma de decisiones, destinados a ayudar la gestin de residuos para gobiernos y comunidades.
a los pases a aplicar esta metodologa. La tercera se ocupa de las consideraciones, el material
El documento ha sido desarrollado por el Centro de apoyo y las ideas que normalmente se utilizan en la
Internacional de Tecnologa Ambiental (IETC, por sus siglas elaboracin del contenido de una estrategia. En la cuarta

GRFICO 1: ESQUEMA DEL PROCESO DE ELABORACIN, IMPLEMENTACIN


Y ACTUALIZACIN DE UNA ESTRATEGIA NACIONAL

PROCESO DE CONSULTA Y PARTICIPACIN DE LAS PARTES INTERESADAS

ELABORACIN APLICACIN REVISIN Y


Tareas preparatorias Adopcin y puesta ACTUALIZACIN
Involucramiento de en marcha Evaluacin del progreso
las partes interesadas Difusin pblica y del grado de xito
Anlisis de situacin Asignacin de recursos Replicacin de
y anlisis de brechas Cambio legislativo experiencias exitosas
Establecimiento de Cumplimiento y lecciones aprendidas
prioridades Recopilacin de datos Ajustes de la estrategia
Formulacin de la e informacin
estrategia Seguimiento continuo
Aprobacin

14
Seccin I: Introduccin Contexto y Estado de la Cuestin

implementada habr invertido sus esfuerzos en vano. Uno


de los elementos esenciales para el xito de la aplicacin
de una estrategia es la disponibilidad de recursos. No tiene
mucho sentido elaborar una estrategia si no se dispone
de los recursos necesarios para su aplicacin. Al hilo del
proceso de aplicacin surgir la necesidad de ajustar la
estrategia a los posibles cambios que se produzcan en las
circunstancias, revisarla ante posibles cambios o actuali-
zarla por completo, dependiendo del contexto. El presente
documento, si bien se centra en la elaboracin o desarrollo
de estrategias, abarca tambin la aplicacin, la revisin y la
actualizacin de las mismas.

1.2
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CONCEPTOS BSICOS
seccin, se definen las medidas que un pas puede adoptar
para desarrollar una estrategia, as como para ponerla en LOS FLUJOS DE RESIDUOS
prctica, revisarla y actualizarla (vase Grfico 1). Aquellos
pases que ya hayan decidido desarrollar una estrategia En general, los residuos se gestionan por flujos de residuos
nacional y ya estn familiarizados con los elementos de la identificables generados a partir de un nmero de fuentes
poltica de gestin de residuos, pueden preferir centrar su igualmente identificables. Algunas fuentes generan flujos
atencin en la cuarta seccin de este documento. de residuos especficos (por ejemplo, las operaciones de
La importancia de los distintos problemas relacionados construccin y demolicin son las principales fuentes de
con los residuos vara de un pas a otro. Algunos flujos residuos de construccin y demolicin). Algunos flujos
de residuos son universales, por ejemplo, los RSU, los de residuos pueden provenir de mltiples fuentes (por
residuos de construccin y demolicin o los residuos de ejemplo, los envases pueden proceder de hogares, de
la automocin. La relevancia de otros temas depender establecimientos pblicos, de centros minoristas, etc.). Los
de la geografa, la estructura industrial o la demografa de distintos flujos de residuos estn compuestos de diferentes
cada pas. Esta gua no pretende dictar a los pases cmo materiales, y por lo tanto tienen diferentes impactos en
manejar un flujo o clase de residuos en particular. Se el medio ambiente y en la salud. Las cantidades que han
trata ms bien de una caja de herramientas en la que se de gestionarse difieren de un flujo de residuos a otro. En
pueden encontrar planteamientos polticos para abordar consecuencia, los mtodos que se utilicen para recoger,
las cuestiones de gestin de residuos y se propone un valorizar, procesar, tratar o eliminar los distintos flujos de
enfoque para el desarrollo de estrategias. Una estrategia es residuos pueden variar significativamente. La poltica que
un conjunto sistemtico, coherente y concreto de opciones se aplique a cada flujo de residuos tendr pues que reco-
de poltica aplicables en un momento determinado. Este nocer y tomar en cuenta estas diferencias, si se pretende
documento explora la forma de tomar decisiones polticas y cumplir con el objetivo correspondiente de la poltica en
de ensamblarlas para construir una estrategia. Est con- cuestin.
cebido para ayudar a los pases a identificar las opciones A pesar de que, a efectos de gestin, los residuos se
polticas ms adecuadas, involucrar sistemticamente a las clasifican en flujos de residuos, estas distinciones se hacen
partes interesadas, establecer prioridades y pasar a la accin en gran medida por razones prcticas. En muchos casos,
de una manera coordinada y coherente. puede haber superposicin entre diversos flujos y es
En muchos sentidos, el desarrollo de una estrategia es posible que en diferentes lugares se utilicen clasificaciones
el primer paso y a la vez el paso ms difcil del desafo. Una y nombres diferentes. Los residuos se suelen clasificar en
estrategia que no se aplique no ser ms que un documen- residuos peligrosos y residuos no peligrosos, difiriendo
to vaco. Un pas que no cuente con una estrategia puede considerablemente los requisitos para la manipulacin y
no ser capaz de hacer frente a sus problemas de residuos el tratamiento de unos y otros. Por ejemplo, los residuos
de forma eficaz, pero un pas con una estrategia no

15
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos

Photo courtesy: Brandon Turner Photo courtesy: Brandon Turner

sanitarios especiales3 requieren un tratamiento muy distin- los contaminantes liberados directamente al aire, al agua o
to al de los residuos municipales en general, debido a sus al alcantarillado. Los contaminantes del aire y del agua no
caractersticas peligrosas y a los riesgos que suponen para sern tratados en esta gua. No obstante, s se consideran
los trabajadores y para la salud pblica en general. Para otros tipos de residuos adems de los residuos slidos. Los
muchos pases, los RSU residuos generados por fuentes residuos pueden tomar la forma de lodos, residuos lquidos
como hogares, tiendas, pequeas empresas y espacios que se envan a plantas especializadas para su tratamiento,
pblicos, constituyen la categora de residuos ms visible e aceites usados, productos qumicos obsoletos o descar-
importante, al menos a los ojos de la opinin pblica. tados, cilindros de gases industriales desechados, etc. En
El mbito de aplicacin de esta gua es deliberadamente esta gua se adoptar un enfoque general, de manera que
amplio, de manera que cada pas pueda determinar qu cada pas pueda decidir en qu aspectos y en qu flujos de
residuos debe incluir en su estrategia nacional. Se utilizan residuos concentrarse.
ejemplos de diversos flujos y fuentes de residuos para Con las escasas excepciones mencionadas anterior-
ilustrar las alternativas y cuestiones que los pases podran mente, esta gua aborda todos los flujos y categoras de
tener que abordar. La nica de las principales categoras de residuos:
residuos que ha quedado explcitamente excluida de este RSU y otros tipos de residuos
documento es la de los residuos radiactivos. Los residuos Residuos industriales y post-consumo
radiactivos requieren un manejo especial e independiente Residuos peligrosos y no peligrosos
por lo que normalmente no forman parte de las estrategias Residuos importados o destinados a la exportacin5.
nacionales de gestin de residuos. A los efectos de esta
publicacin, se consideran residuos radiactivos aquellos La importancia de cada tipo de residuos variar de un pas
residuos derivados de las aplicaciones de la tecnologa a otro. Esto quedar reflejado en la estrategia nacional a
nuclear o de la extraccin de minerales ricos en materiales travs de la identificacin de las prioridades nacionales con
radiactivos. El Organismo Internacional de Energa Atmi- respecto a los flujos de residuos (vase la Seccin IV).
ca (OIEA) ofrece asesoramiento a los pases para la gestin Como se seal anteriormente, las fuentes de residuos
de estos residuos4. y los flujos de residuos no son categoras mutuamente
Otro de los aspectos importantes que no se tratarn en excluyentes: algunos flujos de residuos se superponen o
este documento son los contaminantes convencionales. constituyen subcategoras. Por ejemplo, los residuos de
Se suele establecer una distincin entre los residuos, los los envases constituyen una subcategora de los RSU y los
cuales hay que gestionar, desechar, valorizar o reciclar, y residuos sanitarios especiales forman una subcategora de
los residuos peligrosos. El establecimiento de las categoras
3) En el presente documento, se utiliza el trmino "residuo sanitario especial", de
acuerdo con la prctica de la Organizacin Mundial de la Salud, para referirse a los 5) A los efectos del presente documento, se asume que tales movimientos se realizan
residuos resultantes de la asistencia sanitaria o fuentes mdicas y que contienen de conformidad con el Convenio de Basilea y otros acuerdos internacionales
componentes peligrosos como material infeccioso, partes corporales u objetos pertinentes.
punzantes.
4) http://www-ns.iaea.org/home/rtws.asp?s=3&l=25

16
Seccin I: Introduccin Contexto y Estado de la Cuestin

RECUADRO 1.2

EJEMPLOS DE FUENTES
Y FLUJOS DE RESIDUOS
FUENTES DE RESIDUOS:
Hogares
Oficinas
Cafeteras y restaurantes, hoteles, puestos de
comida
Escuelas, universidades, laboratorios
Minoristas (tiendas, supermercados, almacenes, etc.)
Mercados
Instalaciones pblicas (campos de deportes, Shutterstock.com

barrido y limpieza de calles)


Hospitales y otros centros de atencin de salud de flujos de residuos que se van a tratar por separado es un
Minas y plantas de procesamiento de minerales elemento crtico de la poltica (vase la Seccin IV).
Plantas agrcolas y de procesamiento de alimentos El ejercicio de nombrar los tipos y fuentes de residuos
Pesca y plantas de procesamiento de pescado lleva a preguntarse qu es lo que en realidad debe con-
Operaciones forestales siderarse como residuo, es decir, cul es la definicin de
Obras de construccin residuo. La pregunta es ms compleja y difcil de lo que
Plantas manufactureras en un principio podra parecer, ya que lo que se considera
Plantas de tratamiento de agua y tratamiento residuo en un contexto puede ser una materia prima o
de aguas residuales un valioso bien recuperable o valorizable en otro. Las
Servicios de transporte terrestre (depsitos soluciones a esta paradoja varan segn el pas, pero se
de camiones, estaciones y terminales de tren hace necesario establecer algn tipo de definicin tanto a
y autobuses) efectos de regulacin como para garantizar el cumplimien-
Desguaces y talleres de reparacin de automviles to de los correspondientes instrumentos internacionales.
Barcos y aeronaves (aeropuertos, puertos, puertos Las definiciones de residuos peligrosos tambin difieren de
deportivos) un pas a otro. Sin embargo, dado que el entorno regulador
de los residuos peligrosos es ms estricto, se hace necesaria
FLUJOS DE RESIDUOS: una definicin clara de este tipo de residuos. En general,
Desperdicios de alimentos, cocina y jardn los residuos peligrosos se definen como aquellos residuos
Residuos del mbito automotor (aceite, que suponen un riesgo para la salud humana o para el
neumticos, vehculos al final de su vida til) medio ambiente, y suponen una amenaza fsica, qumica
Papel y cartn y/o biolgica (el tema de la proteccin de la salud humana
Residuos agrcolas y el medio ambiente se trata en la Seccin II). Muchos
Textiles pases recurren con frecuencia a listas de residuos, para
Residuos mineros clasificar como peligrosos determinados tipos de residuos
Residuos de aparatos elctricos y electrnicos (por ejemplo, residuos sanitarios especiales)6, debido a lo
Metales ferrosos (hierro y acero) difcil que resulta definir el concepto de residuos peligrosos
Metales no ferrosos (aluminio, cobre, plomo) de manera suficientemente precisa y completa, as como a
Residuos de construccin y demolicin la necesidad de gestionar los riesgos de contaminacin.
Residuos sanitarios especiales Cada pas aborda el reto de la gestin de residuos desde
Lodos su propia estructura poltica e institucional y desde su pro-
Bateras pio modelo de participacin pblica y del sector privado.
Productos qumicos y farmacuticos caducados
6) Vanse, por ejemplo, las definiciones de residuos peligrosos de USEPA y de la Unin
Europea en http://www.epa.gov/osw/hazard/ y http://eulex.europa.eu/LexUriServ/site/
en/oj/2000/ l_226/l_22620000906en00030024.pdf respectivamente.

17
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos

Todos estos factores influyen en el desarrollo de la estra- la digestin anaerbica, es la siguiente medida, seguida
tegia de gestin de residuos de cada pas. Este documento por las de valorizacin de materiales y de conversin de
gua no aspira a ser una frmula o una receta aplicable residuos en energa. La valorizacin energtica a partir
en cualquier circunstancia, sino ms bien un conjunto de de procesos tales como la combustin y pirlisis, o de los
propuestas y alternativas que sirvan para armar, o al menos vertederos, tambin pertenece a este nivel de la jerarqua.
iniciar, una estrategia. Corresponde a cada pas determinar La ltima medida es la eliminacin, ya sea en vertede-
el mbito de aplicacin y los lmites de su estrategia nacio- ros o mediante incineracin sin valorizacin energtica.
nal de gestin de residuos. Puede ser til, no obstante, que Esta medida es el ltimo recurso para los residuos que
los pases se pregunten si un determinado flujo de residuos no se han podido evitar, desviar o recuperar en los pasos
puede gestionarse de acuerdo con los mtodos de gestin anteriores. Por debajo de la incineracin sin valorizacin
de residuos tpicos de este nivel estratgico: la prevencin energtica o de los vertederos debidamente diseados y
y minimizacin de residuos, la produccin ms limpia, la administrados, se encuentran los basureros controlados y
jerarqua de gestin de residuos y la gestin ecolgica. Si no controlados en los que a menudo se depositan los resi-
es as, se justifica la inclusin de tal flujo de residuos en el duos en los pases de bajos ingresos (e incluso en algunos
enfoque estratgico general. pases de ingresos medios).
A menudo, se utiliza una versin abreviada de la jerarqua
de residuos como herramienta de comunicacin, conocida
1.3 como las tres erres (3R), que se refieren a las alternativas
reducir, reutilizar, reciclar, por orden de preferencia.
CONCEPTOS BSICOS
LA JERARQUA DE LA
GRFICO 2:
GESTIN DE RESIDUOS JERARQUA DE GESTIN DE RESIDUOS

Toda discusin que aborde la gestin de residuos conlleva


el uso de diversos conceptos especializados. Los siguientes Mayor preferencia
conceptos constituyen los pilares de la poltica de gestin
de residuos en todo el mundo y pueden resultar familiares:
la prevencin o minimizacin de residuos, la jerarqua de
residuos, el ciclo de vida de un producto, la eficiencia de los PREVENCIN
recursos y la gestin ambientalmente racional. Aunque to-
dos estos conceptos se explican en la Seccin III del presente
documento, algunos de ellos son tan importantes y esenciales REDUCCIN
para la comprensin de la gua que se introducen aqu.
La jerarqua de gestin de residuos7 indica un orden de
preferencia de medidas conducentes a reducir y gestionar RECICLAJE
los residuos, y suele presentarse de forma esquemtica
(vase Grfico 2).
La jerarqua de residuos se presenta como una pirmide RECUPERACIN
invertida, porque el propsito primordial de la poltica es
principalmente tomar medidas para evitar que se generen
residuos. La siguiente medida por orden de prioridad
ELIMINACIN
consiste en reducir los residuos (por ejemplo, a travs
de la reutilizacin). El reciclaje, incluido el compostaje o

7) Aunque en distintos pases se han adoptado diferentes versiones de la jerarqua,


todas ellas son muy similares a la que aqu se representa. La UE, por ejemplo, ha Menor preferencia
adoptado una jerarqua que comprende, en orden descendente, la prevencin, la
preparacin para la reutilizacin, el reciclado, otro tipo de valorizacin (por ejemplo, la
valorizacin energtica) y la eliminacin. Vase la Directiva 2008/98/EC del Parlamento Fuente: UNEP (2011). Towards a Green Economy: Pathways to Sustainable
Europeo y del Consejo sobre residuos, Artculo 4, Jerarqua de residuos (http://eur-lex. Development and Poverty Eradication.
europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:312:0003:01:ES:HTML).

18
Seccin I: Introduccin Contexto y Estado de la Cuestin

GRFICO 3: MARCO ANALTICO DE LOS DOS TRINGULOS

Salud pblica Inclusividad


Recogida Usuario y proveedor

Medio ambiente Componentes Instituciones robustas


Gobernabilidad
Eliminacin Fsicos & polticas proactivas

3R Sostenibilidad
Reducir, reutilizar, reciclar financiera
Gestin sostenible e integrada de residuos

Fuente: David Wilson, Costas Velis, Ljiljana Rodic. Concepto adaptado de: Scheinberg, A., Wilson, D.C. y Rodic, L. (2010) Solid Waste Management in the Worlds Cities.
Earthscan de UN-Habitat.

La jerarqua ilustra la progresin de un material o producto Mientras que la jerarqua de gestin de residuos se centra
a travs de las sucesivas etapas de la gestin de residuos, en el procesamiento de los residuos (tratamiento) y en
y representa la ltima parte del ciclo de vida para cada las alternativas de eliminacin, el marco analtico de
producto. El ciclo de vida comienza con el diseo, y UN-Habitat tambin abarca la recoleccin de residuos, ya
contina con la produccin, la distribucin, el uso y las que se trata del componente de los sistemas de gestin de
diversas opciones que se reflejan en las etapas inferiores residuos slidos ms directamente ligado a la proteccin
de la jerarqua (reutilizacin, valorizacin, reciclaje y las de la salud pblica.
opciones de eliminacin). Cada etapa del ciclo de vida El marco de UN-Habitat distingue tres componentes
ofrece oportunidades de intervencin poltica: reconsiderar fsicos de los sistemas de gestin de residuos slidos:
la necesidad del producto, redisearlo, modificar o ampliar los servicios de recoleccin de residuos (centrados en las
su uso a fin de minimizar o reducir su potencial de gene- preocupaciones de salud pblica), la eliminacin ecolgica
racin de residuos y recuperar los recursos implicados en (centrada en las preocupaciones ambientales) y las 3R
el proceso. Los recursos que componen el producto final (centradas en el valor econmico de los recursos y en el
son el elemento clave para una mejor poltica de gestin agotamiento de los recursos). Adems, el marco reconoce
de residuos. El objetivo de la poltica no es gestionar mejor que los problemas de gestin de residuos no se pueden
los residuos o asegurar el cumplimiento de la normativa resolver haciendo frente nicamente a los componentes
de gestin de residuos, sino optimizar la utilizacin de fsicos, tratando los aspectos tcnicos o proporcionando
los limitados recursos materiales del planeta, evitando la infraestructura. Por lo tanto, el marco tambin se centra
generacin de residuos y, cuando esto sea inevitable, tratar en tres aspectos de la gobernabilidad: la inclusividad (que
los residuos como recursos que sern posteriormente se extiende tanto a los usuarios como a los proveedores
recuperados y utilizados. Estos tres principios: la jerarqua de servicios), la sostenibilidad financiera, y la existencia
de residuos, el ciclo de vida de los productos y el concepto de instituciones slidas y polticas proactivas. La presente
de los residuos como recurso, constituyen los cimientos de gua est en consonancia con las ideas que subyacen a este
todo el documento, y deben servir de base para cualquier marco. Adems, el documento de UN-Habitat contiene
proceso de desarrollo de estrategias. mltiples ejemplos y material analtico que podran servir
Una herramienta complementaria que puede utilizarse de apoyo en el proceso de desarrollo de estrategias. El
en conjuncin con la jerarqua de residuos es el llamado marco en s puede ser especialmente til en la preparacin
marco analtico de los dos tringulos para la gestin de del estudio de lnea de base de un pas (vase la Seccin IV).
residuos slidos, desarrollado por UN-Habitat8 (vase Grfico 3).

8) Vase UN-HABITAT (2010). Solid Waste Management in the Worlds Cities.


http://www.unhabitat.org/pmss/listItemDetails.aspx?publicationID=2918

19
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos

1.4
POR QU DEBERA
DESARROLLARSE UNA
ESTRATEGIA DE GESTIN
DE RESIDUOS A NIVEL
NACIONAL?
El da a da de la gestin de residuos transcurre principal-
mente en el mbito local, y gran parte de las innovaciones
que producen mejoras en las prcticas de gestin de
residuos se originan en las comunidades. Entonces, cul iotas / photocase.com

es el inters de desarrollar polticas de mbito nacional?


costa la imposicin de soluciones externas o que simple-
La contribucin de los gobiernos nacionales puede ser muy mente se desven recursos de otras prioridades cotidianas.
importante ya que pueden: Una poltica nacional debera ofrecer incentivos, metas y
Hacer de la gestin de residuos una prioridad nacional, objetivos concretos a nivel nacional, mercados nacionales
darle visibilidad y definir explcitamente los intereses y regionales y economas de escala, as como incorporar
nacionales en materia de gestin de residuos, tanto en la flexibilidad necesaria para una ejecucin informada y
lo que respecta a la prestacin de determinados servi- sensible en el mbito local.
cios, como en lo que se refiere a la gestin general de
los recursos materiales El desarrollo de una estrategia nacional efectiva cumple
Garantizar que los recursos se apliquen de manera que con varias necesidades complementarias:
reflejen estos intereses y prioridades nacionales y, sobre Es un proceso estratgico, ya que establece pautas gene-
todo, garantizar que se destinan recursos all donde se rales y marcos, metas e incentivos polticos de alto nivel.
necesitan a nivel local (ya que, a menudo, el gobierno Esta informacin est disponible para todos los actores y
local tiene las responsabilidades pero no los recursos) dota a la poltica de consistencia y coherencia.
Reconocer y reconciliar polticas contradictorias e Est integrado, en el sentido de que la estrategia es inte-
incoherentes en los diferentes niveles y para diferentes gral. En un principio, abarca toda la gama de residuos
flujos de residuos del pas, en todo su territorio. Tiene en cuenta tanto el
Garantizar que se dispone de las destrezas, los cono- ciclo de vida completo del producto, desde la materia
cimientos y la capacidad para poner en prctica los prima hasta los residuos resultantes, y toda la cadena
programas de gestin de residuos con eficacia, sobre de gestin de los mismos, desde la recoleccin hasta la
todo en el mbito local eliminacin.
Fomentar el desarrollo de planes nacionales de reci- Proporciona una base para establecer el orden de prio-
claje y mercados para materiales recuperados (incluida ridades, es decir, para decidir, partiendo de ese enfoque
la concesin de subvenciones e incentivos, segn integral, qu es lo ms urgente e importante, y asignar
corresponda). los recursos en consonancia.
La naturaleza integrada del proceso de desarrollo de la
En general, las polticas de gestin de residuos se van estrategia tambin permite que interacten los distin-
desarrollando poco a poco, a nivel local, de manera que tos aspectos ambientales, econmicos y sociales de la
para cuando el gobierno nacional manifiesta un inters gestin de residuos, adems de tener en cuenta a todos
estratgico, ya se cuenta con prcticas y soluciones estable- los actores involucrados. Por otro lado, ofrece la oportu-
cidas a nivel local. Es de vital importancia que la poltica nidad de poner de relieve y conciliar diversos intereses
nacional tenga en cuenta las necesidades, las capacidades, y agendas.
las habilidades y las prcticas locales. Hay que evitar a toda

20
Seccin I: Introduccin Contexto y Estado de la Cuestin

Eleva los problemas de gestin de residuos a un lugar


de mayor visibilidad poltica y pblica, reduciendo el
riesgo de que agendas particulares se apropien de las
decisiones locales.
El desarrollo de la estrategia permite construir la base
de informacin para la poltica de gestin de residuos a
lo largo del tiempo, por lo que la recopilacin de datos,
con el tiempo, proporciona informacin consistente
y correcta. Una mayor precisin de los datos ayuda a
mejorar la toma de decisiones para la formulacin de
polticas.
Dado que el desarrollo de estrategias conlleva aplicar
un proceso planificado y coherente a nivel nacional, el
proceso poltico se vuelve ms transparente, garantizan-
do que todos los actores e intereses pertinentes tengan
tanto acceso a la informacin como la posibilidad de zettberlin / photocase.com

participar en la toma de decisiones.


Una mejor colaboracin y coordinacin entre las entida-
Son muchas las reas de actividad que se beneficiarn de des pblicas brindar mayores beneficios generales.
este liderazgo o participacin de orden nacional:
Los compromisos internacionales se cumplen a travs A pesar de todas las ventajas que presentan las medidas de
de medidas de aplicacin nacional. alcance nacional, el hecho es que la gestin de residuos, y
Algunos elementos de la poltica requieren de cierta sobre todo la gestin de los RSU, se produce en su mayora
coherencia en todo el territorio para garantizar su efi- a nivel local. Por lo tanto, es de vital importancia fomentar
cacia (por ejemplo, las polticas y programas de residuos la colaboracin entre los distintos niveles de gobierno y
industriales o las polticas diseadas para modificar abordar la relacin entre la poltica y la toma de decisiones
las actitudes de los consumidores, que pueden presen- a nivel nacional y local. Algunos instrumentos, como los
tarse a travs de campaas en los grandes medios de impuestos y otros mecanismos financieros, concebidos
comunicacin). para transformar el comportamiento del consumidor, o la
La aplicacin de determinadas medidas financieras y creacin de economas de escala para los materiales recu-
normativas, entre otras, exige un compromiso nacional. perados o reciclados, se manejan mejor desde lo nacional.
Prueba de ello es que, en general, slo los gobiernos Otros aspectos, como la participacin de la comunidad, la
nacionales estn en condiciones de movilizar o reasignar integracin del sector informal, o de la organizacin de la
recursos financieros a gran escala. prestacin de servicios, se manejan mejor desde el nivel
Las operaciones de valorizacin y reciclaje de algunos local. En este ltimo caso, son de especial importancia la
materiales requieren mercados nacionales y economas retroalimentacin ciudadana y la adaptacin a las cir-
de escala (mientras que las actividades con residuos cunstancias locales. Con la debida coordinacin, algunas
orgnicos y el compostaje son en su mayora de natura- medidas, como la educacin popular para la separacin en
leza local). origen, pueden aplicarse desde ambos niveles de gobierno.
Un enfoque nacional proporciona la posibilidad de que Dependiendo del contexto regional e internacional,
el sector privado participe en igualdad de condiciones, puede ser beneficioso para los pases trabajar en una escala
con mayor seguridad y claridad, generndose un mejor ms amplia que la nacional. Por ejemplo, la participacin
clima para la inversin. Ser especialmente necesario a nivel regional en determinados programas de gestin
contar con un marco regulatorio nacional para crear de residuos podra permitir a un pas beneficiarse de las
asociaciones pblico-privadas. economas de escala. Estos temas se tratan en las Secciones
Contar con un conjunto de medidas nacionales, re- II y III.
gionales y locales puede ayudar a elevar el perfil de la
gestin de los residuos como sector y a involucrar a
la comunidad en un debate que reconozca la posible
contribucin de cada uno.

21
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos

SECCIN II
DESAFOS Y OPORTUNIDADES
DE LA GESTIN DE RESIDUOS

By Mike Beauregard (Acres of Core) / CC-BY-2.0 / via Wikimedia Commons

misterQM / photocase.com

By NASA / via Wikipedia.org


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2.1 DESARROLLO SOSTENIBLE

2.2 LOS FLUJOS DE RESIDUOS Y SU GESTIN

2.3 DESAFOS EN MATERIA DE GOBERNABILIDAD

2.4 DESAFOS PARA EL FUTURO

22
Seccin II: Desafos y Oportunidades de la Gestin de Residuos

En este captulo, se analizan los desafos de la gestin En un contexto global de creciente escasez de recursos y de
de residuos, especialmente en los pases en desarrollo, y grandes desafos como el cambio climtico, la gestin de
se exploran las importantes oportunidades y beneficios residuos supone para muchos pases un gran reto debido a
potenciales que esta puede ofrecer a los gobiernos, a la la debilidad de sus instituciones, la falta crnica de recursos
industria, a otros actores y a la comunidad. En la mayora y otros problemas, como la rpida urbanizacin. La res-
de las ciudades de pases con economas en desarrollo puesta a estos retos radica en reconsiderar y reorganizar la
o en transicin, la gestin de residuos consiste en unos gestin de residuos teniendo en cuenta el ciclo de vida de
sobrecargados servicios de recoleccin de residuos y unos los productos, incorporarla en el desarrollo de una econo-
vertederos mal gestionados o incontrolados, en los cuales ma verde y entender los residuos como un recurso. Apli-
se queman los residuos. Estos problemas se estn agra- cando estas medidas, lo cual ya est ocurriendo en muchos
vando con mayor rapidez en los pases de bajos ingresos9. lugares del mundo, el sector de los residuos podr iniciar
Los problemas de gobernabilidad propician y agravan su transicin desde la mera prestacin de servicios, como
estos problemas10. Pero esto no tiene por qu ser as. En se haca en el pasado, hacia una gestin de los recursos a
los ltimos aos han proliferado experiencias exitosas, futuro. Este camino hacia el futuro conlleva una serie de
especialmente en los pases en desarrollo, muchas de las decisiones prcticas individuales, pragmticas y graduales,
cuales no dependen de grandes inversiones de capital o de y todas ellas en conjunto podrn impulsar esta transicin.
tecnologas avanzadas. La gestin de residuos es un desafo El proceso de cambio se produce a travs de la adopcin
permanente, en el que los pases, las ciudades y las perso- sistemtica, razonada y organizada de polticas estratgi-
nas, pueden y deben intervenir para mejorarla. camente integradas que aplican los principios bsicos de
la gestin de residuos: la jerarqua de residuos, la consi-
9) Vase World Bank (2012). What a Waste: A Global Review of Solid Waste Management,
donde se calcula la generacin mundial de residuos slidos urbanos y se estiman de deracin del ciclo de vida y la eficiencia de los recursos. El
las tasas de generacin de residuos para 2025. La mayor parte de la carga del costo del
aumento previsto en generacin de residuos recaer en los pases en desarrollo. objetivo de este captulo es profundizar en la importancia
10) Vase, por ejemplo, Onibokun, Adepoju G. (ed.), (1999). Managing the Monster: Urban de desarrollar polticas para prever, diagnosticar y manejar
Waste and Governance in Africa. Ottawa: International Development Research Centre.

RECUADRO 2.1

INICIATIVAS NACIONALES DE GESTIN DE


RESIDUOS EXITOSAS
La estrategia de residuos de Malta11 es un ejemplo de medida nacional de gestin de residuos exitosa
que, en la actualidad, se est revisando para ajustarla mejor a las polticas generales de la UE. La
estrategia general est sustentada por planes de accin y estrategias especficas en reas concretas,
como la mejora de la infraestructura de gestin de residuos para compensar la escasez de espacio en los vertederos,
y con un plan especializado de gestin de policlorobifenilos y otros residuos relacionados. La estrategia destaca
por su anlisis sistemtico de los problemas de residuos concretos que afectan a Malta, y por su amplio mbito de
aplicacin, que abarca incluso los residuos radiactivos y los residuos arrojados al mar. La flexibilidad demostrada por
el pas le ha permitido abordar nuevos retos, como el planteado por la basura electrnica.

Otra accin nacional digna de mencin es la estrategia de gestin de residuos desarrollada por
Brasil como parte de una iniciativa conjunta de sostenibilidad urbana emprendida por este pas en
colaboracin con Estados Unidos. La Poltica Nacional de Residuos Slidos de Brasil12, aprobada en
2010, abarca los residuos domsticos, industriales, mineros, sanitarios, de la agrosilvicultura y de la construccin. La
sostenibilidad es la base de la estrategia, que pone especial nfasis en la aplicacin del principio el que contamina
paga. Brasil, al igual que muchos otros pases de Amrica Latina, tambin est prestando especial atencin a la
integracin del sector informal en el sistema de gestin de residuos.
11) http://www.mepa.org.mt/waste-policy; vase tambin http://www.mrra.gov.mt/page.aspx?id=123
12) http://www.brasil.gov.br/news/history/2010/08/02/brazil-approves-the-national-policy-on-solid-waste/newsitem_view?set_language=en

23
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos

2.1
DESARROLLO SOSTENIBLE
La prevencin de la generacin de residuos y la gestin
de los mismos son procesos que ilustran la jerarqua y los
principios bsicos de la gestin de residuos as como los
conceptos del desarrollo sostenible (que se analizan con
ms detalle en la Seccin III). A continuacin se presentan
algunos ejemplos que ilustran cmo una gestin racional
de los residuos puede contribuir a la sostenibilidad:
Una poltica de gestin de residuos bien diseada
y minuciosamente implementada contribuye a los
tres pilares del desarrollo sostenible (ambiental,
econmico y social): a) mediante la mejora de la efi-
p!xel 66 / fotolia.com
ciencia econmica, sobre todo en lo que se refiere a la
extraccin y el uso de recursos (por ejemplo, a travs
los riesgos asociados con los residuos, y posibilitar la de la prevencin, la reutilizacin, la valorizacin o el
reutilizacin y la valorizacin de importantes recursos. reciclaje de residuos), b) reduciendo el presupuesto
La gestin de residuos ofrece muchas oportunidades necesario para los servicios de recoleccin de residuos
para el desarrollo. Una poltica de gestin de residuos slidos, c) reduciendo o eliminando los efectos adversos
elaborada y aplicada a conciencia, de manera estratgica y para la salud y el medio ambiente local y general, d)
en colaboracin con otros actores, puede brindar mltiples favoreciendo asentamientos humanos ms atractivos y
beneficios a muy diversos intereses. Las elecciones de cada agradables y servicios sociales, y e) mediante la creacin
pas pueden verse influidas por una serie de factores, tales de fuentes de empleo, una potencial va para salir de la
como el anlisis de las polticas y programas actuales de pobreza para algunos de los miembros ms pobres de la
gestin de residuos del pas, su contexto cultural, sus condi- comunidad.
ciones socioeconmicas, los recursos disponibles, etc. (vase La gestin de residuos tambin ofrece beneficios a las
la Seccin IV). Sin embargo, muchos retos y oportunidades generaciones futuras, ya que les garantiza una economa
son comunes a la mayora de los pases. Esta seccin se ms slida, una sociedad ms justa e inclusiva y un
centra en los problemas de sostenibilidad, tanto generales medio ambiente ms limpio, facilitando as la equidad
como especficos de cada una de las tres dimensiones o intergeneracional.
pilares de la sostenibilidad: el medio ambiente y la salud, Como se seal anteriormente, la gestin sostenible de
los factores econmicos y los factores sociales. Tambin los residuos puede ofrecer oportunidades a los pobres,
se analizan las ventajas y oportunidades que surgen al por ejemplo, al permitir a los recicladores ganar un in-
abordar estos temas desde una poltica integral de gestin greso sostenible. Las actividades de gestin de residuos
de residuos. El prximo apartado se centra en los desafos son realizadas normalmente por los ms pobres, y sobre
y oportunidades que surgen de la necesidad de elegir entre todo por mujeres pobres y vulnerables. Estas activida-
diferentes enfoques de gestin y de poltica en funcin de des pueden generar beneficios econmicos y sociales
cada flujo de residuos, ya que muchos de ellos requieren dotando de una mayor autonoma y de reconocimiento
una atencin especial y un anlisis cuidadoso. En un apar- a las personas afectadas. As, la poltica de gestin de
tado posterior se explican los problemas de gobernabilidad residuos tambin promueve el principio de equidad
y las oportunidades ligadas a la gestin de residuos en los intrageneracional.
casos de instituciones dbiles y de falta de apoyo poltico Las polticas minuciosas, equilibradas e integradas
y burocrtico. El ltimo apartado trata algunos de los retos tienen la virtud de dar efecto a otros principios de
futuros del sector teniendo en cuenta los ltimos estudios y desarrollo sostenible, como el principio de precaucin.
el contexto de un mundo en permanente cambio.
A falta de polticas que propicien otros resultados, la
tasa de generacin de residuos tiende a aumentar con el
crecimiento econmico, los avances de la tecnologa y la

24
Seccin II: Desafos y Oportunidades de la Gestin de Residuos

GRFICO 4:
CONTRIBUCIONES DE LAS POLTICAS DE GESTIN DE RESIDUOS AL DESARROLLO SOSTENIBLE

AMBIENTALES
Al reducir o eliminar impactos
negativos sobre el medio
ambiente local o global

ECONMICAS SOCIALES
Al mejorar la eficiencia econmica, Reduciendo o eliminando los
especialmente en la extraccin impactos negativos sobre la salud
y el uso de recursos, reducir el y favoreciendo asentamientos hu-
presupuesto necesario para los manos ms atractivos y agradables,
servicios de recoleccin de resi- mejores servicios pblicos, fuentes
duos, tratamiento y eliminacin, de empleo, y una potencial va para
y creando mercados para los salir de la pobreza para algunos de
materiales reciclables los miembros ms pobres de
la comunidad

aparicin de nuevos productos que incorporan avances gestin de residuos. Slo entonces podr el consumo de
tecnolgicos13. Algunos cambios en el abanico de productos recursos adoptar una trayectoria sostenible.
disponibles en el mercado pueden llevar a un aumento de Las elecciones de cada uno de los consumidores sobre
los residuos por el uso de ms productos desechables o de qu comprar, vestir, consumir, usar y desechar son en gran
una mayor cantidad de envases. A su vez, algunos cambios medida una cuestin individual en la que los gobiernos
en la composicin del producto pueden incrementar la pueden influir solo de manera indirecta. La eleccin de los
peligrosidad de los residuos. Un producto nuevo puede productos que se pueden introducir en el mercado concier-
estimular un aumento de la demanda simplemente por su ne principalmente a los propios productores que deben ac-
novedad o por sus caractersticas aadidas. Con la gene- tuar dentro de los lmites de la ley y ceirse, por ejemplo, a
racin de residuos, se pierden los recursos que componen las normas de seguridad del producto. Sin embargo, tanto
el producto y su envase, extrados de una base de recursos las decisiones de los productores como las de los consumi-
inexorablemente limitada (a menos que se reutilicen, se re- dores activan una larga cadena de consecuencias en todo el
cuperen o se reciclen los desechos). El reto para la gestin ciclo de vida del producto, con importantes implicaciones
de residuos es detener y revertir el aumento del volumen para la gestin de residuos. En ltima instancia, el xito
de residuos atajando este tema desde el inicio del ciclo de de la gestin de residuos depende de que se produzca un
vida, es decir, desde el momento del diseo del producto y giro radical en los patrones de produccin y consumo.
en las fases de produccin, uso y entrada en el sistema de Los gobiernos, especialmente los gobiernos nacionales,
y los organismos regionales e internacionales, estn en
13) Vase World Bank (2012). What a Waste: A Global Review of Solid Waste Management
for projection of the rate of waste generation. condiciones de desempear un papel clave en el desarrollo

25
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos

los residuos en las ciudades de muchos pases de bajos


ingresos. Tambin se derivan otros riesgos de los materia-
les peligrosos, tales como:
Amenazas qumicas para la salud humana y el medio
ambiente:
Residuos de productos farmacuticos y plaguicidas
Productos que contienen sustancias peligrosas
(basura electrnica, retardantes de llama bromados,
cloruro de polivinilo (PVC), policlorobifenilos (PCB),
o dispositivos luminosos con metales pesados)
Productos de consumo, como algunos productos de
limpieza que contienen sustancias qumicas peligro-
sas (incluidos productos de consumo vencidos)
Materiales como el amianto y contaminantes orgni-
cos persistentes (COP)
Sichtfeld / photocase.com
Amenazas fsicas:
Materiales corrosivos, como los que se encuentran
de marcos de mercado que faciliten estos cambios en la en algunas bateras o productos de limpieza
produccin y el consumo. Materiales inflamables, como los productos deriva-
Se analizan a continuacin, algunas de las implicaciones dos del petrleo o algunos disolventes
para cada uno de los tres pilares de la sostenibilidad. En la Amenazas biolgicas (por ejemplo, infeccin) por obje-
prctica, sin embargo, estas implicaciones no son exclusivas tos punzantes, vendajes usados o residuos mdicos.
de cada pilar independiente. Los residuos no solo tienen
efectos crnicos en la salud de los nios que viven cerca de Estas amenazas son potencialmente graves, por lo que hay
las instalaciones de gestin de residuos mal administradas. que abordar sus riesgos con sumo cuidado. Aunque los
Tambin pasarn factura en la economa de la comunidad impactos varan, suelen ser los miembros ms vulnerables
local, y tienen implicaciones sociales, ya que es probable de la sociedad (por ejemplo, los nios de las clases ms
que los nios cuya salud se ve afectada resulten igualmente pobres) los que ms sufren las enfermedades y dolencias
desfavorecidos desde un punto de vista educativo. Como originadas por la contaminacin debido a su mayor
se ilustra aqu, cada vez que un aspecto concreto de los re- exposicin a los residuos. La mejor opcin es fabricar los
siduos incide en la salud humana o en el medio ambiente, productos de manera que no generen residuos peligrosos.
por ejemplo, tambin tendr efectos econmicos y sociales. Cuando esto no sea posible, la separacin y una gestin
Por lo tanto, al leer el anlisis que sigue ser necesario especializada sern imperativos. Es especialmente impor-
tener en cuenta la existencia de estas ramificaciones e tante que los desechos sanitarios, por ejemplo, se traten
interacciones entre pilares. por separado, puesto que una vez que se han mezclado
con otros residuos, es muy difcil distinguirlos y podran
MEJOR SALUD Y MEDIO AMBIENTE contaminarlos.
Una gestin de residuos racional tambin contribuye
a evitar impactos ambientales adversos por otros medios.
Una poltica de gestin de residuos ofrece beneficios para Cuando los materiales y los productos se convierten en
la salud humana y para el medio ambiente. La proteccin desechos, los recursos que contienen dejan de ser suscep-
de la salud pblica mediante la eliminacin de los residuos tibles de un uso productivo. Estos recursos desperdiciados
putrescibles (orgnicos) de las zonas en las que vive la gen- son una oportunidad perdida:
te fue la principal motivacin para mejorar la gestin de Si no se utilizan como alimento para los animales, ni se
los residuos, y sigue siendo de gran importancia. Los nios compostan o se fermentan anaerbicamente, los residuos
que viven cerca de los vertederos incontrolados muestran orgnicos se convierten en materia orgnica desperdicia-
tasas significativamente ms altas de infecciones respira- da (para los suelos) o en una prdida de energa.
torias agudas y de diarrea. Aunque el objetivo principal de Si no se recogen por separado y se reutilizan o reciclan,
los servicios de recoleccin de residuos es hacer frente a el papel y cartn desechados representan una prdida
este riesgo, en la actualidad estos recogen slo el 50% de de bosques y madera.

26
Seccin II: Desafos y Oportunidades de la Gestin de Residuos

Si no se recogen por separado y se reutilizan o reciclan,


RECUADRO 2.2 los residuos plsticos suponen la prdida del petrleo o
del gas natural utilizados para su fabricacin.
LOS RESIDUOS Si no se separan y se reutilizan o reciclan, los residuos
metlicos (aluminio, acero, zinc, plomo, metales precio-
SANITARIOS sos y metales especiales) suponen la prdida de recursos
no renovables y la prdida de energa gris.
La mayor parte de los residuos proceden-
tes de los centros de salud no presentan Una vez recuperados, estos recursos pueden venderse a
una mayor peligrosidad que los residuos fbricas, fundiciones y otros, convirtindose en una fuente
habituales (por ejemplo, los envases). de ingresos que, al mismo tiempo, permite evitar los
No obstante, entre los residuos que s representan costos ambientales asociados con el proceso de gestin de
un riesgo para la salud figuran14: residuos y con el agotamiento de los recursos.
Los residuos infecciosos, que representan el 15- Otros de los beneficios de una buena poltica de gestin
25% del total de los residuos sanitarios, entre los de residuos son los diversos impactos que se evitan debido
que se distinguen los punzocortantes (1%) y los a una mala gestin de las instalaciones dedicadas a tal fin:
residuos corporales (1%) Las emisiones de contaminantes atmosfricos pro-
Los residuos qumicos o farmacuticos (3%) cedentes de incineradoras, como dixido de azufre,
Los residuos radiactivos y citotxicos o los term- dioxinas y furanos, xido nitroso, partculas (incluidas
metros rotos (menos del 1%). nanopartculas) y metales pesados
Impactos sobre la salud ocupacional en los trabajadores
Si no se les da el debido tratamiento, los residuos del sistema de gestin de residuos y los recicladores
sanitarios pueden causar enfermedades infecciosas La contaminacin de aguas superficiales y subterrneas
y contaminacin. Los residuos infecciosos, y espe- por vertidos desde los lugares donde se depositan los
cialmente los objetos punzantes como las jeringas residuos, por ejemplo, la liberacin de lixiviados de los
desechadas, representan un riesgo para toda persona vertederos o los residuos no recolectados (que pueden
que entre en contacto con ellos. Por ello hay que tener efectos tanto directos como indirectos, por ejem-
evitar, por ejemplo, que se vuelvan a utilizar jeringas plo, sobre las poblaciones de peces y la biodiversidad en
desechadas, como ocurre a menudo. general), o las emisiones de sustancias acidificantes y
A pesar de los esfuerzos realizados en los ltimos eutrofizantes
aos, muchos pases de ingresos bajos y medios no La contaminacin del suelo, la contaminacin de
son capaces de tratar adecuadamente la mayor parte lugares, la prdida de tierras de cultivo productivo y la
de sus residuos mdicos. Si no se separan y tratan prdida de las tierras dedicadas a vertederos incontrola-
convenientemente, estos residuos pueden ir a parar dos abandonados
al sistema municipal de gestin de residuos, donde Las emisiones atmosfricas txicas procedentes de ba-
se mezclarn con la basura general. Esto puede surales a cielo abierto y de la quema indiscriminada de
provocar lesiones e infecciones a los recicladores, residuos, o de los incendios de basurales. Las emisiones
la contaminacin de otras fracciones de residuos, la provocadas por estos procesos pueden ser especialmen-
recuperacin y reventa de artculos como jeringas sin te peligrosas debido a que el proceso de combustin se
esterilizar, y la contaminacin del agua, incluso del realiza sin control alguno; por ejemplo, estas quemas
agua potable. suelen ser potentes fuentes de dioxinas y furanos
La OMS ha elaborado una gua detallada sobre Las emisiones de gases de efecto invernadero de los
la gestin de los residuos sanitarios, que abarca vertederos (dixido de carbono y metano) y de las
las etapas de prevencin, generacin y gestin15. El plantas de combustin (dixido de carbono):
Convenio de Basilea tambin ha emitido directrices La eliminacin incontrolada de residuos representa
tcnicas a este respecto16. un emisor neto de gases de efecto invernadero,
mientras que la valorizacin de residuos (reutiliza-
14) Vase http://www.healthcarewaste.org cin, reciclaje, compostaje, digestin anaerbica)
15) http://www.healthcarewaste.org proporciona un ahorro neto en emisiones evitadas
16) http://www.basel.int/Portals/4/Basel%20Convention/docs/pub/techguid/
tech-biomedical.pdf de la eliminacin, y proporciona sustitutos de los

27
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos

productos fabricados a partir de recursos vrgenes.


Del mismo modo, los rellenos sanitarios equipados RECUADRO 2.3
con sistemas de control de recoleccin de gas permi-
ten evitar las emisiones de metano. EMISIONES DE GASES
Tanto los basurales controlados pero mal administrados
como los vertederos incontrolados o a cielo abierto DE EFECTO INVERNA-
constituyen importantes fuentes de contaminantes
climticos de corta vida, de carbono negro de la com- DERO (GEI) Y RESIDUOS
bustin incompleta y de gases precursores de ozono
troposfrico17 La reduccin, la reutilizacin, el reciclaje y la valori-
Insectos, ratas y otros animales, como los vectores de zacin de los residuos urbanos constituyen medios
enfermedades, son atrados por los vertederos, en los eficaces y de alto impacto para reducir las emisiones
que encuentran un entorno favorable para la reproduc- de gases de efecto invernadero (GEI)18. Al reciclar ma-
cin y tambin para la propagacin de las enfermedades teriales desechados (residuos), estos proporcionan a
de las que son portadores la industria una fuente alternativa de materias primas.
Inundaciones y sistemas de drenaje y alcantarillado Esto se traduce en una menor demanda de materias
bloqueados por los residuos por no contar con servicios primas cuya extraccin, transporte y procesamiento
de recogida de residuos suficientes son una fuente importante de emisiones de gases de
Impactos sobre la fauna o el medio ambiente en su efecto invernadero. El reciclaje reduce as las emisio-
conjunto a partir de residuos que se introducen en el nes en casi todas las industrias extractivas (minera,
medio natural silvicultura, agricultura y extraccin de petrleo).
Los plsticos constituyen una preocupacin especial a El Cuarto Informe de Evaluacin del Grupo
sus efectos en la biota (por ejemplo, plsticos tragados Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio
por la fauna terrestre, acutica o marina, o por animales Climtico (IPCC) afirma que la minimizacin, el
domsticos) reciclaje y la reutilizacin de residuos representan
Los vertederos incontrolados pueden atraer carroeros un potencial importante y cada vez mayor para la
hacia los residuos de alimentos, con consecuencias reduccin indirecta de las emisiones de gases de
tanto para la vida silvestre como para las poblaciones efecto invernadero a travs de la conservacin de las
humanas cercanas materias primas, una mejor eficiencia energtica y
Impactos en el medio marino cuando este se utiliza de los recursos y evitando el consumo de combus-
como depsito final. tibles fsiles19. Segn el informe del PNUMA sobre
residuos y cambio climtico, la reduccin de residuos
Tambin es importante una gestin eficaz de los residuos es una fuente importante de reduccin de emisiones
para mejorar el entorno, especialmente en las inmediacio- a travs de la mejora del diseo de productos y una
nes de las instalaciones de gestin de residuos: produccin ms limpia, lo cual aumenta la durabi-
En el caso de los RSU, los olores suelen ser uno de los lidad y maximiza la facilidad de desmontaje de los
grandes problemas. El olor tiene en s un impacto direc- productos (para el reciclaje)20.
to limitado, pero puede afectar a la salud mental y, en la Tambin se ahorra ms energa (y emisiones
prctica, influye en la ubicacin de las plantas de gestin asociadas) en el propio proceso de fabricacin, ya
de residuos. Tambin sirve de indicador de la existencia que los materiales reciclados suelen requerir menos
de otros problemas. Mediante el control de composicin energa para su transformacin en productos21. Esto
de los residuos y de los procesos de tratamiento, los es patente sobre todo en productos como el alumi-
responsables de la gestin de residuos pueden mejorar nio, ya que la energa directa requerida para reciclar
la aceptacin pblica. es un 88% menor que la requerida para producir
Abordar las cuestiones estticas (por ejemplo, polvo,
basura, insectos) sirve para mejorar el entorno pblico, 18) US EPA (2006). Solid Waste Management and Greenhouse Gases: A Life-Cycle
Assessment of Emissions and Sinks., 3rd Edition.
especialmente en las inmediaciones de las instalaciones 19) Bogner, J. and Pipatti, R. et al. (2008). Mitigation of Global Greenhouse Gas
de gestin de residuos. Emissions from Waste: Conclusions and Strategies from the Intergovernmental
Panel on Climate Change (IPCC) Fourth Assessment Report. Working Group III
(Mitigation). Waste Management & Research, 26 (1), 11-32.
20) UNEP (2010). Waste and Climate Change: Global Trends and
17) Vase http://www.unep.org/ccac/ShortLivedClimatePollutants.aspx
Strategy Framework. http://www.unep.or.jp/ietc/Publications/spc/
Waste&ClimateChange/Waste&ClimateChange.pdf
21) IPCC (2006). 2006 IPCC Guidelines for National Greenhouse Gas Inventories.
Waste Generation, Composition, and Management Data. Ch. 2.
28
Seccin II: Desafos y Oportunidades de la Gestin de Residuos

aluminio primario22. RECUADRO 2.4


El reciclaje de productos de madera y de papel
tiene un doble impacto muy significativo. No slo CONTRIBUCIN
reduce la demanda de fibra de madera virgen,
reduciendo as las emisiones derivadas de la defo- DEL RECICLAJE
restacin, sino que tambin conserva la capacidad de
los bosques de seguir actuando como sumideros de AL CRECIMIENTO
carbono (eliminando el carbono de la atmsfera).
ECONMICO
22) Schlesinger, M. (2006). Aluminum Recycling. CRC Press.

En un informe de la Agencia Europea de Medio


Ambiente sobre las consecuencias econmicas de
OPORTUNIDADES ECONMICAS reciclaje para las economas europeas, se concluy
que el sector del reciclaje (dominado por siete grupos
de materiales: vidrio, papel y cartn, plstico, hierro
El concepto de residuo es ante todo un concepto econ- y acero, cobre, aluminio y nquel, y metales preciosos
mico la propia palabra lleva implcito el hecho de que los y otros metales) supona una importante contribu-
recursos no se estn utilizando de manera eficiente. Cada cin, tanto en trminos de valor aadido como de
vez que se utilizan recursos (suponiendo que tengan algn empleo23.
otro uso potencial) de tal manera que resultan desechados En 2004, 2008 y 2009, el sector del reciclaje
y convertidos en residuos, se est produciendo una prdida factur 32.500, 60.300 y 37.200 millones de euros,
econmica. Tambin suponen una prdida de energa y respectivamente. Esto represent el 1,69%, 2,70%
agua las materias primas que entran en una cadena de y 1,94%, respectivamente, del valor aadido bruto
produccin y terminan como residuos. Los residuos indus- (VAB) del sector manufacturero, de la electricidad y
triales son un reflejo de las ineficiencias de los procesos de la gestin de residuos.
de produccin. Por el contrario, el ahorro, la valorizacin o Las oportunidades de empleo en el sector del
el uso ms eficiente de los recursos conlleva un beneficio reciclaje van desde trabajos poco cualificados hasta
econmico neto. Tambin hay otros beneficios potenciales: puestos de cualificacin media y alta (desde la reco-
La tierra puede dedicarse a fines ms productivos que la leccin, la manipulacin de materiales, y el procesa-
instalacin de un basurero o vertedero. miento a la manufactura de productos). El impacto
El valor de la tierra aumentar si es posible controlar econmico del reciclaje es dos veces superior al del
o evitar el olor y la fealdad asociados a residuos mal vertido de los mismos materiales, lo que lleva a los
manejados. autores a concluir que el reciclaje genera ms empleo
La valorizacin de materias primas a partir de residuos y cada vez mejor remunerado que el vertido o la
reduce la necesidad recurrir a nuevas extracciones. incineracin.
La gestin de residuos da empleo a un gran nmero Estos datos corresponden a un grupo de pases
de personas (tanto en puestos cualificados como no desarrollados. Pero, a pesar de que los datos sobre la
cualificados) y genera oportunidades de desarrollo gestin de residuos de mayor calidad provienen de
empresarial. estos pases, no hay razn para pensar que el resul-
De los vertederos se puede extraer energa de los proce- tado general fuera a ser diferente en los pases en
sos de combustin, digestin anaerbica o valorizacin desarrollo.
de metano.
El compostaje y la digestin anaerbica proporcionan
nutrientes para la agricultura y energa.
Algunos residuos industriales pueden venderse como
enmiendas orgnicas.
Algunas opciones de procesamiento pueden contribuir a
23) EEA Report (2011). Earnings, Jobs and Innovation: the Role of Recycling in a
reducir los gases de efecto invernadero y a disminuir los Green Economy. No 8/2011.
costos de energa.

29
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos

Con frecuencia las mejoras en la gestin de residuos repre-


sentan un buen negocio. Aunque a veces los beneficios son
obvios, como en la industria del turismo, otras veces slo se
ponen de manifiesto cuando se someten a un anlisis ms
profundo.
Una buena gestin de los residuos proporciona benefi-
cios econmicos directos a travs de la mejora de la salud
humana y del medio ambiente, a travs de una mayor
productividad, menores costos mdicos, mejor calidad
del medio ambiente y el mantenimiento de los servicios
ambientales. Es la comunidad en general, y con frecuencia
sus miembros ms pobres, los que ms se benefician de
estas mejoras. Con una correcta asignacin de precios a
las materias primas, al agua, a la energa y a la gestin de
residuos, los costos pueden trasladarse de los pobres y de la
comunidad en general a los fabricantes de los productos o Andrew Dunn / CC-BY-SA 2.0 / via Wikimedia Commons

a los generadores de residuos. Este procedimiento es ms


equitativo y ms eficaz, ya que proporciona un incentivo y compostaje), producen beneficios en cuatro sentidos:
para reducir la generacin de residuos. requieren menos inversin de capital, generan ms puestos
Los costos que ms claramente se asocian a la gestin de trabajo y proveen ms medios de vida, protegen la salud
de residuos son los costos directos del sistema de gestin pblica y suministran materia prima a los procesos de
de residuos: los costos de capital de la infraestructura y produccin. Estos son algunos ejemplos del valor aadido
el equipamiento, y los costos laborales de las personas de la buena gestin de los residuos:
que trabajan en la gestin de residuos. Para las ciudades,
la gestin de residuos implica altos costos directos, por Son mltiples las industrias y sectores locales que se
lo que requiere una inversin significativa24. Si tanto las pueden beneficiar de una mejor gestin de los residuos,
cantidades de residuos en general como la generacin por ejemplo, el turismo (ya que el entorno se vuelve ms
de residuos per cpita en particular siguen aumentando, atractivo) o la pesca (al controlarse la contaminacin de
conseguir la inversin necesaria para mantener el ritmo los cuerpos de agua).
de la demanda ser un desafo continuo. Ese desafo se va La gestin de residuos tambin es una oportunidad para
volviendo ms complejo a medida que los tipos de residuos que las empresas se desarrollen y crezcan. Esto se ve
evolucionan con el desarrollo y aumenta la poblacin de las especialmente en el contexto de la economa verde. En
zonas urbanas en detrimento de las zonas rurales. Para que una economa verde, el crecimiento de los ingresos y el
una poltica de gestin de residuos sea eficaz, es necesario empleo es impulsado por inversiones que contribuyen
recaudar los recursos requeridos (a travs de medidas como a reducir las emisiones de carbono y la contaminacin,
la adecuada fijacin de precios de las materias primas, de a mejorar la eficiencia energtica y de los recursos,
la energa y del uso de los servicios de gestin de residuos) y a evitar la prdida de biodiversidad y de servicios
y que los gobiernos de los distintos niveles colaboren para ecosistmicos. La eficiencia de los recursos en todos los
garantizar que se asignen los recursos realmente donde mbitos, y especialmente en el contexto de la gestin
ms se necesitan. de residuos, es, pues, un aspecto central de la transicin
Uno de los beneficios de una buena poltica de gestin hacia una economa verde. Para ms informacin sobre
de residuos es la reconciliacin y la adaptacin de los oportunidades de negocio en la gestin de residuos,
distintos intereses econmicos. Que estos intereses puedan vase el trabajo del PNUMA sobre economa verde25.
conciliarse demuestra que no necesariamente tienen que
competir entre s. Muchas de las mejores estrategias de
reduccin de residuos (reutilizacin, valorizacin, reciclaje

24) Los costos varan considerablemente de un pas a otro. El coste de la recogida y


el transporte en los municipios de los pases en desarrollo con grandes extensiones
de territorio puede ser muy alto, sobre todo si no se realiza una separacin en origen
ni operaciones de valorizacin y reciclaje a nivel local. En algunos casos, puede
representar el 30% o ms del presupuesto total del municipio. 25) Vase http://www.unep.org/greeneconomy/

30
Seccin II: Desafos y Oportunidades de la Gestin de Residuos

RECUADRO 2.5

AHORROS GENERADOS
POR LA PREVENCIN Y
UNA MEJOR GESTIN
DE LOS RESIDUOS
GENERADOS POR
LAS EMPRESAS
*bonsai* / photocase.com

Segn los estudios en la materia, La recuperacin de los recursos del flujo de residuos es
unas mejores prcticas en la esencial para su valorizacin y para evitar la acumulacin
comunidad empresarial podran de residuos para su eliminacin, junto con los costes
producir grandes ahorros a partir de la prevencin correspondientes. Por otra parte, no debe pasarse por alto
de residuos. Un estudio de los residuos generados la contribucin econmica de los recicladores a la valori-
por las empresas en el Reino Unido en el que se zacin de residuos. El reciclaje informal en Yakarta reduce
analizan seis sectores de la industria (fabricacin de el volumen de residuos en un 30%, con el consiguiente
alimentos y bebidas, comercio minorista, hostelera, ahorro en costes de recoleccin y eliminacin, y la pro-
materiales y productos de construccin, construccin longacin de la vida de los vertederos. En las principales
y demolicin, y fabricacin de automviles), revela ciudades de la India como Nueva Delhi y Bangalore, los
que las empresas podran ahorrarse cantidades recicladores evitan que al menos el 15% de los RSU vayan
significativas de dinero si aplicaran las medidas de a parar a los vertederos, ahorrndole al gobierno unos
prevencin de residuos disponibles, a pesar de que 13.700 dlares americanos por da en costos de recoleccin
en general se desconocan o se saba poco sobre estas y eliminacin de residuos. Las fbricas de papel mexicanas
oportunidades26. han fortalecido las relaciones con las asociaciones de
Dicho estudio se refera a un pas desarrollado y recicladores con el fin de asegurarse un mayor suministro
se realiz en el marco de los programas de gobierno de valiosos residuos de papel. En la actualidad, los gobier-
y la legislacin de fomento de buenas prcticas de nos de Argentina, Brasil y Colombia estn dando apoyo al
gestin de residuos tanto del Reino Unido como sector informal, contribuyendo a integrarlo en sistemas
de la Unin Europea. La economa de programas ms amplios de gestin de residuos a travs de programas
similares en otros pases se vera influida por muchas nacionales que prestan asistencia jurdica y tcnica. En
variables, por ejemplo, las diferencias en los precios algunos casos, esta integracin ha facilitado la creacin
de los servicios de gestin de residuos. No obstante, de organizaciones de recicladores, que inspiran un ma-
los ahorros proyectados en trminos de costos ma- yor respeto y tienen la capacidad de negociar contratos
teriales evitados son tan grandes que se presupone recoleccin directa en origen (o acuerdos informales) con
que las conclusiones seran vlidas para muy diversos empresas, industrias y asociaciones de vecinos.
pases y circunstancias. La bsqueda de soluciones para la financiacin de la
gestin de residuos constituye un desafo permanente para
muchos pases en desarrollo y en transicin. En muchos
pases, los municipios carecen de presupuestos suficientes
26) Wilson, D.C. et al. (2012). Business Waste Prevention: a Review of the para llevar a cabo las operaciones de gestin de residuos
Evidence. Waste Management & Research, 30 (9) Supplement 17-28.
http://wmr.sagepub.com/content/30/9_suppl/17.full.pdf+html slidos ms bsicas, siendo los gobiernos de los pases de
bajos ingresos incapaces de recoger ni siquiera la mitad de

31
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos

United Nations

los residuos generados (por no hablar de financiar procesos fondos a travs de un adecuado cobro y fijacin de precios
adecuados de tratamiento y eliminacin). La ayuda bilateral de los servicios o mediante la introduccin de instrumen-
extranjera rara vez contribuye a mitigar este problema, tos econmicos ms sofisticados (como se analiza en la
ya que la carga financiera ms elevada en la gestin de Seccin III). Entre las fuentes internacionales de financia-
desechos en los pases en desarrollo recae en los costos cin para la gestin de residuos destacan el Mecanismo de
de recogida y operacin, los cuales requieren asistencia Desarrollo Limpio (MDL) o las actividades de financiacin
continua. Por otra parte, la ayuda que se ofrece es con relacionadas con los COP del Fondo para el Medio Am-
frecuencia ayuda condicionada, que solo puede gastarse biente Mundial (FMAM, tambin conocido como GEF por
en las empresas del pas donante. En la prctica, esto puede sus siglas en ingls), orientados a actividades de gestin de
significar la construccin de costosas instalaciones de residuos para hacer frente al cambio climtico o a los COP,
eliminacin en lugar de mejorar la gestin a partir del uso respectivamente.
de los recursos locales y la creacin de capacidad local. Del
mismo modo, algunas empresas multinacionales, en las OPORTUNIDADES Y DESAFOS SOCIALES
cuales se concentra gran parte de la experiencia en gestin
de los residuos, pueden estar menos interesadas en que
se apliquen estrategias de gestin de residuos eficaces y La gestin de residuos presenta un sinfn de oportunidades
de bajo costo que aborden los desafos locales, pero s en para la reforma social. Una buena poltica de gestin de re-
costosos proyectos de capital intensivo que les generen un siduos puede conseguir que la gestin de residuos sea una
flujo de ingresos. En este contexto, los gobiernos locales actividad valiosa, motivando a las personas a invertir sus
podran recibir incentivos para que se desarrollen proyec- habilidades intelectuales y profesionales, y promoviendo
tos que podran ser problemticos a largo plazo. la inclusin y la participacin democrtica de los trabaja-
Sin embargo, tambin se pueden encontrar soluciones dores del sector, que tienen un profundo conocimiento
a los problemas financieros. Estas pueden ser de natura- del campo, pero suelen estar marginados en las decisiones
leza local, nacional o internacional. A nivel local, existen polticas.
opciones de financiacin a pequea escala, por ejemplo, a La participacin del sector informal en la gestin de
travs de las microfinanzas o de asociaciones pblico-pri- los residuos vara considerablemente de un pas a otro,
vadas locales. Los gobiernos nacionales presentan ventajas pero suele ser importante en los pases en desarrollo. Esta
con respecto a los gobiernos subnacionales en el acceso situacin ofrece una oportunidad nica:
a la financiacin de prstamos, adems tienen capacidad Hay con frecuencia una fuerza de trabajo informal
para asignar fondos del presupuesto nacional, si es que significativa dedicada a la recoleccin y recogida, clasi-
la gestin de residuos es considerada como un tema de ficacin y limpieza de residuos y a la valorizacin de los
prioridad suficientemente alta. Los gobiernos nacionales bienes y materiales tiles y vendibles.
tambin pueden estar en mejor situacin para recaudar La integracin y profesionalizacin del empleo de los

32
Seccin II: Desafos y Oportunidades de la Gestin de Residuos

RECUADRO 2.6

LOS RECICLADORES
DE PUNE APROVECHAN
SU OPORTUNIDAD 27

By Jonathan McIntosh / CC-BY 2.0 / via Wikipedia.org


Han transcurrido veinte aos desde que los reci-
cladores de Pune, en la India, crearan un sindicato
para proteger sus derechos y organizar su trabajo.
Los recicladores de Pune son mujeres de casta baja,
muchas de ellas viudas o abandonadas. Su trabajo,
que consiste en separar de la basura materiales y
bienes recuperables y reutilizables, supone grandes
riesgos para la salud, con altas tasas de enfermedades
recicladores, la proteccin contra la explotacin por crnicas.
parte de intermediarios, la proteccin de los derechos Organizarse les ha permitido establecerse como
de los nios, la mejora de las condiciones de acceso y sector viable y reconocido y ofrecer una serie de
operacin y la garanta de que los recicladores reciben beneficios sociales, ambientales y financieros a la co-
una retribucin justa por su trabajo, son algunas de las munidad. Sus ingresos han aumentado un 150%, una
medidas ms importantes de una poltica de gestin de minora marginada y oprimida ha podido integrarse
residuos. en la sociedad, los graves problemas de salud que
Los recicladores suelen ser en su mayora mujeres, a los afectan han disminuido considerablemente, los
veces de grupos socialmente marginados, o migrantes residentes pagan menos por la gestin de residuos
internos que se han trasladado recientemente de zonas y disfrutan de un mejor servicio, la ciudad ahorra
rurales a zonas urbanas. El hecho de que este sector importantes cantidades de dinero al ao, y han
atraiga a estos grupos desfavorecidos pone de relieve disminuido las emisiones de metano y el consumo
la importancia de disear una mejor poltica que los de energa, mientras que las tasas de reciclaje son
beneficie. mayores.
Aprovechar esta fuerza de trabajo puede representar
beneficios tanto para los recolectores de residuos y otros 27) GAIA (2012). On the Road to Zero Waste Successes and Lessons from Around
the World. Global Alliance for Incinerator Alternatives, http://www.no-burn.org/
trabajadores informales, ya que les permitira ganar lo downloads/On%20the%20Road%20to%20Zero%20Waste.pdf
suficiente para vivir y cuidar de sus familias, como para
las autoridades locales, ya que los servicios de gestin de
residuos tendran un costo menor. oportunidad nica para reducir y gestionar los riesgos,
El sector informal es a menudo ms significativo en aprovechar la energa del sector informal y abrir un camino
el medio rural, donde los problemas de obtencin de para salir de la pobreza28.
financiacin para la inversin de capital en instalaciones Una poltica de gestin de residuos exitosa requiere no
de gran envergadura son incluso mayores que en las slo un cambio en las actitudes de la comunidad, sino tam-
ciudades. bin en sus comportamientos, y asimismo, que la poblacin
se comprometa a minimizar la generacin de residuos
Las operaciones informales pueden implicar riesgos para la mediante, por ejemplo, la reduccin del consumo, un cambio
salud de los trabajadores del sector. En general, las comuni- en los patrones de consumo y la separacin de los residuos.
dades pobres que viven cerca de los lugares de eliminacin
de residuos y que viven expuestas a amenazas para la salud 28) Algunos estudios plantean formas de integrar el sector informal de la recogida
y del reciclado se pueden integrar en sistemas de gestin de residuos ms amplios.
y el medio ambiente, son las que ms padecen los impactos Vase, por ejemplo, Velis, C.A. et al. (2012). An Analytical Framework and Tool (InteRa)
de una mala gestin de los residuos. El desarrollo de una for Integrating the Informal Recycling Sector in Waste and Resource Management Systems in
Developing Countries. Waste Management & Research, 30 (9) Supplement 43-66. http://
estrategia de gestin de residuos representa una wmr.sagepub.com/content/30/9_suppl/43.full.pdf+html

33
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos

GRFICO 5:
RESUMEN DE LAS CONTRIBUCIONES DE LA GESTIN ECOLGICA DE RESIDUOS

UNA GESTIN DE RESIDUOS RACIONAL CONTRIBUYE A:

Lograr una economa eficiente en recursos, socialmente inclusiva y baja en carbono, aprovechando los residuos
como recurso, extendiendo el ciclo de vida de los materiales valiosos y aumentando la utilizacin de materiales
secundarios.

MEJOR SALUD Y MEDIO AMBIENTE

Prevenir los impactos ambientales sobre el aire, el agua, el suelo, la fauna y el medio ambiente marino
Proteger la salud humana en las comunidades y en las instalaciones de gestin de residuos
Minimizar los riesgos asociados a los residuos peligrosos
Mejorar la salud ocupacional
Reducir las emisiones de gases de efecto invernadero
Reducir la basura y el olor
Evitar los riesgos de inundacin
Fomentar la eficiencia de los recursos, reduciendo la demanda de materias primas bsicas
y el riesgo de agotamiento

OPORTUNIDADES ECONMICAS

Aumentar las oportunidades de negocio


Contribuir al PIB
Proporcionar ahorro para las empresas, sobre todo en la extraccin y el uso de recursos, a travs
de medidas de prevencin y actividades de valorizacin y/o reciclaje
Lograr un ahorro econmico gracias a las mejoras en salud humana y medio ambiente, lo cual favorece
una mayor productividad, menores costos mdicos, mejor calidad del medio ambiente y el mantenimiento
de los servicios ambientales

OPORTUNIDADES SOCIALES

Crear empleo, de baja, media y alta cualificacin


Integrar y profesionalizar el empleo en el sector informal (como va para abordar las cuestiones
de equidad y pobreza)
La creacin de asentamientos humanos ms atractivos y agradables y con mejores servicios sociales
Estimular cambios en las actitudes y comportamientos de la comunidad

34
Seccin II: Desafos y Oportunidades de la Gestin de Residuos

2.2
LOS FLUJOS DE RESIDUOS
Y SU GESTIN
La facilidad o dificultad con la que se manejen los residuos
depende en gran medida de su composicin, que a su vez
depende del diseo inicial del producto, de qu materiales
y combinaciones de materiales se escogieron, del esfuerzo
realizado para mantener los componentes por separado
o fciles de desmontar y de cmo se fabric el producto.
La jerarqua de residuos hace hincapi en la importancia
de las opciones de la parte superior de la jerarqua Pueden contener otros tipos de residuos, como residuos
colocando la reduccin de residuos como el elemento sanitarios (por ejemplo, jeringas usadas, residuos de
ms alto y el ms importante del esquema. Un diseo cirugas o consultorios mdicos) o incluso residuos
deficiente del producto (por ejemplo, la incorporacin humanos.
de componentes peligrosos, el uso de combinaciones de
materiales complejos o la dificultad de desmontaje) o la Como se mencion anteriormente, algunos de estos
falta de separacin en origen, son algunos de los factores componentes son o pueden ser peligrosos para la salud
que resultan en que, en la prctica, los desechos suelan humana y el medio ambiente.
ser heterogneos. Los valiosos recursos que contienen los La existencia de infraestructuras, polticas y un marco
residuos tienen que separarse en los escalafones inferiores de toma de decisiones adecuados, permiten aprovechar el
de la jerarqua para aprovechar su valor. Sin embargo, potencial de los residuos para ofrecer beneficios:
la separacin en los ltimos estadios resulta ms difcil, En el caso de los RSU (como ejemplo de combinacin
peligrosa y costosa, lo cual pone de relieve la importancia de materiales heterogneos), la separacin en origen
de aplicar los principios reflejados en la jerarqua de se torna de vital importancia para el xito general de
residuos y, en particular, un cuidadoso diseo de productos cualquier sistema de gestin de residuos y para maxi-
y la separacin temprana en origen. Con esto, los residuos mizar los beneficios. La combinacin de materiales
pueden convertirse un valioso bien como recurso puede impedir una gestin ptima de los residuos para
econmico en s y como recurso que pasa de ser intil a ser sacarles el mximo valor y recuperar la mayor cantidad
utilizable. de recursos posible, as como el mximo beneficio para
la salud humana y el medio ambiente. Por otro lado,
Los RSU, por ejemplo: los residuos orgnicos, si se separan en origen y no
Se generan en grandes escalas. estn contaminados por componentes problemticos,
Suelen contener una alta proporcin de componentes se adaptan muy bien a procedimientos como el com-
putrescibles (orgnicos), como residuos de alimentos, postaje (especialmente en climas clidos, en los que el
de cocina y de jardinera. En los pases en desarrollo, los compostaje es rpido y eficiente, y se puede realizar con
residuos orgnicos constituyen el 60-70% de los RSU, lo tecnologas sencillas) y la digestin anaerbica.
cual se traduce en un alto contenido de humedad y bajo Para un buen compostaje, debe separarse la fraccin
poder calorfico. orgnica de los residuos (no debe contener materiales
Contienen otros componentes, como los residuos como vidrio o componentes peligrosos, como bateras
de envases (por ejemplo, botellas y frascos de vidrio, o pesticidas), de manera que el compost que se obtenga
botellas de plstico, bandejas y envoltorios, latas, papel se pueda utilizar para enriquecer los suelos. Como
y cartn) y bienes domsticos desechados (por ejemplo, tecnologa simple, basada en procesos consistentes, que
productos de limpieza, bateras, productos farmacu- ocurren de forma natural, el compostaje no requiere
ticos desechados, residuos de pinturas y disolventes, demasiado control ni apoyo. Con estos procedimientos,
tubos fluorescentes, equipos elctricos o electrnicos, e los residuos orgnicos se convierten en una fuente
incluso pesticidas). de materiales muy valiosos, como materia orgnica,

35
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos

nutrientes, y acondicionadores del suelo29. La separacin en origen implica tambin la posibilidad de


Pero para que una operacin de compostaje represente separar, recolectar y vender otros componentes valiosos de
una contribucin significativa a la gestin de los resi- los residuos. Estos pueden incluir productos desechados
duos, tiene que haber un mercado para el compost. Esto como electrodomsticos, muebles, y textiles, o materiales
puede requerir que se realicen actividades para divulgar como papel, metal, vidrio, que pueden ser fcilmente
y promover su uso. reutilizados o reciclados.
El compostaje es una tecnologa muy adecuada para Al asegurarnos de que ciertos materiales no entren en
operaciones a pequea escala, de ah su relevancia en el flujo de residuos, ya sea porque ya no forman parte del
las zonas rurales y en otros lugares con baja densidad diseo del producto, o porque se eliminan en origen, la
de poblacin. Aunque en estos lugares muchos de los composicin del flujo de residuos puede ser gestionada de
dems retos de la gestin de los residuos se hacen forma que:
menos viables debido a la falta de economas de escala, Se extraigan materiales valiosos (preferiblemente en la
el compostaje sigue siendo una tecnologa a la que se fuente de generacin de residuos)
puede recurrir y de acceso inmediato. No haya materiales peligrosos o estos se eliminen de los
residuos
Tambin puede ser necesario tener en cuenta los factores Se evite la contaminacin cruzada para maximizar el
culturales, incluidas las actitudes y prcticas religiosas. valor de los residuos separados
Cada cultura puede mostrar diferentes grados de reticen- Se realice un procesamiento de arriba hacia abajo (como
cias a la manipulacin de residuos, especialmente en clases el compostaje, la valorizacin, el reciclado o la digestin
sociales ms altas, y estas reticencias pueden influir en la anaerbica), ya que es ms eficiente y sencillo
persona que se ocupa de los residuos en una casa, o en la Los productos desviados o derivados de los residuos
forma y la frecuencia con la que se recogen y almacenan tengan un mercado
los residuos antes de su recoleccin. Los hbitos, las Se reduzcan o eliminen los riesgos para la salud pblica
actitudes y las prcticas culturales influyen sin duda en la o el medio ambiente.
predisposicin de la poblacin a separar sus residuos en
origen. La idea clave es que los RSU son en s mismos un recurso:
No obstante, cabe sealar que el compostaje, aunque no un flujo de residuos indiferenciados, sino una combi-
constituye una prctica efectiva en climas clidos, no nacin de flujos de residuos distintos que necesitan ser
es la nica opcin. A travs de la digestin anaerbica identificados y administrados por separado. Cada uno de
los residuos orgnicos se descomponen en ausencia de ellos puede a su vez ser procesado para obtener recursos
oxgeno para generar metano y dixido de carbono. Es una derivados tiles.
alternativa que se puede utilizar para producir un sustituto Consideraciones similares aplican a los flujos de
de los combustibles fsiles y que puede servir para cocinar residuos de otras fuentes como la agricultura, la construc-
o para generar energa. cin y demolicin y la manufactura. Si se toman y aplican
decisiones informadas sobre el diseo de productos y la
29) Algunos pases han regulado el uso de compost como aditivo para el suelo (por sus gestin de residuos acordes a las circunstancias del pas, los
nutrientes o como acondicionador de suelos), especialmente para establecer normas
relacionadas con los niveles aceptables de contaminantes habituales. residuos pueden convertirse en un valor econmico.

36
Seccin II: Desafos y Oportunidades de la Gestin de Residuos

RECUADRO 2.7

LOS RESIDUOS DE
CONSTRUCCIN Y
DEMOLICIN

Los residuos procedentes de la construccin y la demo-


licin sirven para ilustrar cmo se puede ahorrar en cos-
tos de material. Este tipo de residuos se compone sobre
todo de materiales inertes: escombros, mampostera,
hormign, ladrillos, madera, etc., pero en cantidades
que pueden ser muy grandes. Segn datos de la UE (los By Thegreenj / CC BY-SA 3.0 / via Wikipedia.org

cuales se considera que son de calidad relativamente


alta), los residuos de construccin y demolicin cons- rapidez y se desperdician recursos que son fcilmente
tituyeron un 38,2% del total de residuos generados en reutilizables. Se pueden utilizar procesos de separacin
el ao 2006, a los que se suman el 17,8% de la industria relativamente sencillos (por ejemplo, la eliminacin
extractiva30. Si bien es cierto que el vertido de residuos del acero de refuerzo del hormign) para recuperar de
de construccin y demolicin en vertederos no repre- forma inmediata los materiales valiosos, y el grueso de
senta un gran riesgo para la salud humana y el medio muchos de ellos se podrn utilizar, por ejemplo, como
ambiente, consumen espacio de relleno con mayor base de carreteras.

30) Datos obtenidos de EUROSTAT: http://epp.eurostat.ec.europa.eu

Algunos flujos de residuos presentan desafos y oportuni- las materias primas pueden reducir el volumen de los
dades especficos y pueden requerir un manejo especial: residuos.
Los residuos industriales varan enormemente. Algunos
son homogneos en su composicin y por lo tanto Algunos procesos industriales a gran escala generan gran-
ms fciles de recuperar, pero pueden requerir de una des volmenes de residuos que pueden tener usos directos
gestin especial por su peligrosidad, o porque estn beneficiosos. Un ejemplo es el uso de las cenizas volantes
contaminados con materiales que requieran un manejo pulverizadas de centrales que queman carbn, que pueden
especial. Otros pueden ser heterogneos en cantidad y utilizarse para el relleno de carreteras y para hacer ladrillos
composicin, lo cual afectar a la economa de la reutili- ligeros para tabiques interiores. Con frecuencia, se trata de
zacin, la valorizacin de materiales, y a las alternativas un recurso gratuito.
de reciclaje y de eliminacin. Otras industrias extractivas, como las operaciones de los
Algunos flujos de residuos se componen de materiales y pozos petrolferos, la explotacin de canteras y extrac-
componentes que no se separan o desmontan fcilmen- cin de arena para la construccin, tambin pueden
te, como los desechos electrnicos. Estos, sin embargo, generar problemas a gran escala. Estos retos pueden
se pueden vender o procesar como fuente de valiosos resultar especialmente difciles en pases de industria
materiales si se separan y procesan cuidadosamente. incipiente, que carecen de los conocimientos y habili-
Las industrias extractivas y de refinacin de minerales dades necesarios para hacer frente a los residuos que
pueden generar grandes volmenes de material de de- se generen. El problema surge en parte debido a que la
secho. Algunos de estos residuos se pueden prestar a la planificacin local para estas industrias se centra en que
reelaboracin y la valorizacin. Otros residuos tendrn consigan establecerse, a menudo haciendo caso omiso
que ser depositados en vertederos o almacenados a de los temas de gestin de residuos que se presentarn
largo plazo, pues en ocasiones, cambios producidos en una vez estn en funcionamiento.

37
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos

RECUADRO 2.8

PREVENCIN Y
MINIMIZACIN DE
LA GENERACIN DE
RESIDUOS EN LA
INDUSTRIA MINERA
Y LAS REFINERAS31
By Mike Beauregard (Acres of Core) / CC-BY-2.0 / via Wikimedia Commons

A principios de la dcada de 1990, una minera y refinara La compaa identific e implement dos soluciones
de zinc y plomo explotaba minas en Australia y desarro- diferentes. En Australia, se cambi el proceso para que
llaba actividades de refinamiento de zinc electroltico se generara un material intermedio rico en hierro, el
en Australia y los Pases Bajos. Las menas de zinc tenan cual se aprovech como materia prima para otra de las
un alto contenido en hierro, y las refineras generaban plantas de la empresa, una fundicin de plomo. En los
grandes cantidades de un residuo muy rico en hierro, Pases Bajos, la compaa cambi a un mineral de zinc
la jarosita. Estos residuos tambin contenan metales bajo en hierro, de modo que ya no se generaba jarosita.
pesados y otros contaminantes. En Australia, este tipo Es importante tener en cuenta que los elementos
de residuos se verta en el mar. En los Pases Bajos se menores de los minerales no desaparecen: tendrn que
almacenaban de forma permanente en rellenos artifi- recuperarse y venderse en los mercados o asegurar que
ciales, generando un lixiviado que deba ser tratado a se incorporan en el proceso de gestin de residuos.
perpetuidad. El hierro del mineral de zinc utilizado en la planta
Con el tiempo, es consider que estas soluciones australiana termin como escoria vtrea en la fundicin
eran inaceptables. Se enmend el instrumento inter- de plomo. Estos residuos no se filtran (a diferencia de
nacional que regula el vertido de desechos en el mar la jarosita) y pueden depositarse en los vertederos de
para prohibir el vertido de residuos industriales, y en manera segura.
los Pases Bajos, el Gobierno decidi que el vertido
permanente y la gestin de lixiviados no constitua
una solucin sostenible a largo plazo. Tanto el gobier-
no australiano como el neerlands presionaron a la
empresa que modificara sus procesos. Australia exigi a
la empresa cesar el vertido de residuos en el mar, y los
Pases Bajos exigieron que la empresa encontrara una
solucin para evitar el vertido de jarosita.
31) Vase Moors, E.H.M. y Dijkema, G.P.J. (2006). Embedded Industrial Production
Systems: Lessons from Waste Management in Zinc Production. Technological Forecasting
and Social Change. 73, 250-65. Loan, M. et al. (2006). Defining the Paragoethite
Process for Iron Removal in Zinc Hydrometallurgy. Hydrometallurgy. 81, 104-129.

La solucin radica en incluir la dimensin de la gestin Otros problemas similares pueden ser resultado de
de residuos en el proceso de planificacin, prestando la ampliacin de la escala o la intensidad de ciertos
especial atencin a las cuestiones de escala y a la necesi- sectores, como el de la industrializacin de las aves de
dad de conocimientos especficos. corral u otras operaciones de cra de animales.

38
Seccin II: Desafos y Oportunidades de la Gestin de Residuos

Algunos residuos son difciles de tratar debido a su


composicin y propiedades qumicas:
Los COP son sustancias qumicas persistentes por defi-
nicin y muchos de ellos son resistentes al tratamiento
por simple descomposicin qumica, a pesar de que ya
se han desarrollado y aplicado tecnologas especficas
para algunos de estos residuos32.
Otras consideraciones similares se pueden aplicar a
muchos de los productos qumicos eliminados en virtud
del Protocolo de Montreal relativo a las sustancias que
agotan la capa de ozono, ya que tambin suelen ser
compuestos halogenados33.
Los residuos asociados a la eliminacin de las industrias
contaminantes antiguas pueden requerir la gestin y/o
saneamiento de sitios, equipos y materiales contami-
nados. A modo de ejemplo, en las antiguas plantas de iStock.com

cloro-lcali, tanto los equipos, como los materiales y el


suelo pueden estar contaminados con mercurio (y a ve- RECUADRO 2.9
ces con otros contaminantes, como dioxinas y furanos).
Los lodos de depuracin constituyen un residuo de gran GESTIN DE
volumen susceptible de estar contaminado, por ejemplo,
con metales pesados, dependiendo de los mtodos de DISPOSITIVOS DE
tratamiento de aguas residuales que se hayan utiliza-
do. La contaminacin puede limitar la aplicacin de ILUMINACIN AL FINAL
los residuos en usos tales como el mejoramiento del
suelo. La buena gestin de la red de saneamiento (por DE SU VIDA TIL
ejemplo, imponiendo criterios estrictos para los verti-
dos industriales) puede ayudar a reducir al mnimo la
contaminacin.

Requieren un tratamiento especial los residuos compuestos La iniciativa en.lighten del PNUMA / FMAM ha
por las sustancias peligrosas antes mencionadas (y otros desarrollado una serie de herramientas para Lograr
materiales peligrosos como el amianto, el arsnico o el la transicin mundial hacia la iluminacin energti-
cadmio), aquellos que contengan estas sustancias o los que camente eficiente34 ofreciendo a los pases una gua
estn contaminados con ellas. Las polticas deben minimi- sobre la transicin hacia una iluminacin energtica-
zar el alcance de estos problemas, evitando la produccin mente eficiente. Algunas lmparas eficientes contie-
de bienes que contengan estos y otros materiales peligro- nen materiales peligrosos como mercurio o residuos
sos, eliminando o reduciendo su presencia en los desechos elctricos o electrnicos, por ello el captulo sobre las
industriales, evitando que contaminen otros residuos y herramientas, Protegiendo el Medio Ambiente y la
procurando una gestin segura y ambientalmente racional Salud, presenta las mejores prcticas internacionales
de los desechos que no puedan evitarse en la actualidad. para la regulacin de sustancias peligrosas, la manip-
Algunos flujos de residuos contienen componentes a los ulacin de las lmparas, y la recoleccin y el reciclaje
que se da actualmente poco o ningn uso, pero suponen de las mismas. La iniciativa en.lighten recomienda
un alto nivel de riesgo para la salud humana y el medio que los pases consideren el principio de responsa-
ambiente. bilidad extendida del productor y ofrece recursos
tcnicos para los fabricantes que busquen reducir el
32) El Convenio de Basilea brinda orientacin sobre la gestin y la destruccin de uso de materiales peligrosos en sus productos.
residuos de COP. Consltese la lista de directrices tcnicas en http://archive.basel.int/
meetings/sbc/workdoc/techdocs.html
33) Vase http://ozone.unep.org/Assessment_Panels/TEAP/Reports/Other_Task_Force/ 34) www.enlighten-initiative.org/CountrySupport/EfficientLightingToolkit.aspx
TEAP02V3b.pdf para un estudio sobre las tecnologas utilizadas para la destruccin de
sustancias que agotan el ozono.

39
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos

RECUADRO 2.10

LA NECESIDAD DE
MEJORAR LA
INFORMACIN
En un estudio de las polticas y prcticas de gestin de Las cantidades de residuos, es decir, cuntos residuos
residuos encargado por UN-Habitat y realizado en 20 se generan, qu cantidad de residuos se recolecta (en
ciudades de diferentes partes del mundo35, un equipo de los sectores formal e informal), qu cantidad se trata
profesionales de la gestin de residuos (investigadores, con cada uno de los medios disponibles, qu cantidad
consultores, profesionales, organizaciones no guber- se recupera y se recicla, cunto se elimina y cunto se
namentales de incidencia poltica) de ms de 30 pases contabiliza. En condiciones ideales, las cantidades de
especificaron unos 300 puntos de datos para los cuales residuos deberan medirse en peso.
se necesitaba informacin. Se organizaron los puntos
en seis categoras de actividad, y se defini un indicador La composicin de los residuos, la cual debe deter-
de referencia para cada uno, poniendo nfasis en las minarse de manera congruente (es decir, utilizando
caractersticas fsicas y de gobernabilidad del sistema de un sistema de clasificacin de residuos slido y un
gestin de residuos, tal como se presenta en la Seccin adecuado muestreo), y tener en cuenta las variaciones
I de la presente gua. El equipo concluy que muy pocas estacionales y los cambios que se produzcan a lo largo
de las ciudades del estudio contaban entonces con datos del tiempo (por ejemplo, los cambios en los patrones de
completos y fiables sobre los residuos y su gestin. Sin consumo o los mtodos de produccin).
datos adecuados, es difcil ser responsable y transpa-
rente, disear estrategias adecuadas o tomar decisiones La gobernabilidad relacionada con los residuos,
presupuestarias fundadas. que debe caracterizarse por una visin inclusiva usuario-
El equipo concluy que la mejora de los datos debe proveedor, por la sostenibilidad financiera de los servicios,
ser una prioridad en todas las iniciativas que se propon- y por la fuerza y la capacidad institucionales.
gan mejorar la gestin de residuos. Se necesitan datos
sobre:

35) Wilson, D.C., Rodic L. et al. (2012). Comparative Analysis of Solid Waste
Management in 20 Cities. Waste Management & Research. 30 (3) 237-254.

Algunos ejemplos son los residuos que contienen arsnico Un objetivo importante de la poltica es mejorar la calidad
y mercurio (entre los residuos que contienen mercurio de la base de informacin. Los responsables de la gestin de
figuran los tubos fluorescentes, los termmetros y las residuos de todas partes del mundo ven su tarea obstaculiza-
amalgamas dentales). Estos tipos de residuos no pueden da por la insuficiencia de datos e informacin disponibles. Es
ser destruidos, y por lo tanto deben ser inmovilizados, inherentemente difcil recopilar datos sobre los residuos,
encapsulados permanentemente o tratados a perpetuidad ya que estos son variables y heterogneos en su compo-
todos ellos procesos costosos que ilustran la importancia sicin. Sin embargo, para tomar buenas decisiones en
de cambiar la composicin del producto, los procesos esta materia se requieren informacin y cifras en las que
industriales y las fuentes de materias primas36. confiar. Una buena poltica deber dedicar considerables
esfuerzos mejorar la base de informacin.
36) La dcima reunin de la Conferencia de las Partes en el Convenio de Basilea de
2011, aprob las directrices tcnicas sobre desechos de mercurio. La versin final
de estas directrices est disponible en http://www.basel.int/Portals/4/download.
aspx?d=UNEP-CHW-GUID-PUB-Mercury.English.pdf. Las negociaciones para
la elaboracin de un instrumento especfico jurdicamente vinculante sobre el
mercurio finalizaron en enero de 2013, tuvieron como resultado un Convenio,
que se llamar el Convenio de Minamata sobre el Mercurio, cuyo plazo de firma
se abrir desde octubre de 2013. Vase http://www.unep.org/newscentre/default.
aspx?DocumentID=2702&ArticleID=9373

40
Seccin II: Desafos y Oportunidades de la Gestin de Residuos

2.3
DESAFOS EN MATERIA
DE GOBERNABILIDAD
Es fundamental contar con una mejor gobernabilidad para
garantizar que los gobiernos y otras instituciones movili-
cen las capacidades necesarias para abordar los desafos,
reconocer las oportunidades y obtener los beneficios de la
gestin de residuos. Son muchos los intereses implicados,
entre los cuales destacan:
El gobierno, tanto a nivel nacional como local, as como
las instancias subnacionales de los pases extensos, ade-
ms de los diversos intereses de cada nivel de gobierno
El sector privado, en distintas funciones misterQM / photocase.com

Las comunidades y sus lderes y organizaciones


Los trabajadores del sector de gestin de residuos, reciclaje y operaciones de venta relacionadas; operadores
incluido el sector informal de instalaciones de gestin de residuos como los verte-
Las ONG deros; y grandes empresas multinacionales con acceso a
Los medios de comunicacin recursos como capital, habilidades y equipo especializado.
Elementos criminales y crimen organizado transnacional El uso que se d a estas diferentes contribuciones para
(en algunos casos) que operan en el sector de los residuos. producir el mejor resultado para la gestin de residuos a
nivel nacional es una de las cuestiones fundamentales que
En la Seccin III, se analiza la importancia de la inclusin habr que resolver al desarrollar la poltica. Aunque hay
para involucrar a los distintos actores, y en la Seccin IV se escollos y oportunidades, no pueden ignorarse ni excluirse
analiza cmo lograr incorporar la energa y las capacidades la energa y las capacidades del sector privado.
de estos actores en el proceso de desarrollo de la estrategia. Una de las principales preocupaciones es el riesgo de
Algunos de los aspectos de los intereses de los distintos vertidos ilegales de residuos por parte de miembros de los
grupos debern considerarse desde la perspectiva de los operadores tanto pblicos como piratas del sector privado.
desafos de gobernabilidad a los que se enfrentan los En algunos pases existe (al menos de forma anecdtica)
gobiernos. una participacin significativa de elementos del crimen
En primer lugar, se debe tener en cuenta el hecho de organizado y grupos delictivos tanto a nivel local y nacio-
que las instituciones de gobierno que se ocupan de este nal, como en movimientos transfronterizos. Un beneficio
mbito son a menudo son dbiles y carecen de recursos. adicional de una buena poltica de gestin de residuos
Por ello, para dar una respuesta poltica eficaz, es funda- sera la prevencin de estas actividades delictivas e ilcitas.
mental fortalecer las instituciones y garantizar que se asig- En ocasiones, los operadores del sector privado crean sus
nen los recursos a las reas que ms lo necesitan. Un factor propias instalaciones de gestin de residuos, ya sea con
crtico es asegurar la colaboracin entre los gobiernos licencia o sin ella, pudiendo suponer un obstculo para
nacionales y locales de modo que se aprovechen los puntos la aplicacin efectiva de la poltica del gobierno. En otros
fuertes de cada nivel. El liderazgo, el peso, la profundidad y casos (especialmente en los pases en desarrollo), es difcil
los recursos de los gobiernos nacionales completan la crea- recurrir a empresas privadas a travs de contratos de alian-
tividad, el conocimiento local y la agilidad de los gobiernos za pblico-privada (APP) debido a la escasa capacidad de los
locales. gobiernos para gestionar las APP y a su incapacidad para
En segundo lugar, el sector privado es un actor funda- cumplir con sus obligaciones financieras para con el socio
mental en toda estrategia nacional de gestin de residuos privado37. La gestin de residuos es un excelente campo
que se precie. El sector privado interviene de diversas ma-
neras: pequeos emprendimientos locales y empresarios
independientes; diseadores, fabricantes, comercializado- 37) Vase, por ejemplo, Awortwi, N. (2004). Getting the Fundamentals Wrong: Woes
of Public-Private Partnerships in Solid Waste Collection in Ghanaian Cities. Public
res y distribuidores de productos y servicios; empresas de Administration and Development 24:3, 213-224.

41
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos

RECUADRO 2.11

LA CRISIS DE LA
ITALIA
GESTIN DE RESIDUOS
EN NPOLES, ITALIA,
Y SU SOLUCIN
Npoles

Desde mediados de la dcada de 1990, Npoles y la El Gobierno italiano anunci una serie de medidas
regin de Campania en Italia han sido testigos del para resolver la crisis recurrente de Npoles. El plan
vertido de RSU en vertederos llevados al lmite de sus inclua: la construccin de tres plantas incineradoras; la
capacidades. A finales de 2007, momento en que los colaboracin del ejrcito para eliminar los montones de
trabajadores municipales se negaron a seguir con las basura; el nombramiento de un nuevo comisionado de
tareas de recogida, empezaron a aparecer residuos en la basura para hacer frente al problema; y el apoyo a las
las calles de Npoles. Dos meses despus, a peticin de ciudades de la regin en la implementacin de planes
los residentes de la ciudad, el gobierno cerrara uno de de reciclaje. Cuando algunos municipios y grupos de
los dos principales vertederos cercanos a la ciudad. la sociedad civil se opusieron a las incineradoras, otros
Los informes realizados durante el verano de 2008 grupos de la sociedad civil, el mundo acadmico y los
afirmaban que el problema haba sido causado en parte municipios respondieron al contrario con una estrategia
por la Camorra, una poderosa mafia local con sede en de basura cero.
Campania, que haba creado un negocio lucrativo en el En diciembre de 2010, se fund en Capannori, Italia,
sector de la eliminacin de residuos municipales. Con el primer centro de investigacin de Basura Cero de
frecuencia, se mezclaban metales pesados, residuos Europa. En octubre de 2011, el Centro fue sede de la
industriales y productos qumicos con desechos doms- primera reunin internacional de basura cero para
ticos, y se vertan y quemaban cerca de las carreteras municipios en el cual participaron ms de 50 municipios
para evitar que se los detectase, produciendo una grave italianos y representantes de San Francisco (EE. UU.),
contaminacin del aire y de la tierra. Un informe publi- Suecia, Gales, Catalua y Pas Vasco (Espaa) 39. En
cado en la revista mdica britnica The Lancet Oncology noviembre de 2012, 114 municipios italianos ya haban
en 2004 identific un tringulo de la muerte al este adoptado y comenzado a implementar una estrategia de
de Npoles, donde se descubri que los residuos txicos basura cero40.
parecan estar relacionados con una mayor incidencia
de cncer. Algunos reportajes de prensa indicaron que
ms de 110.000 toneladas de basura sin recoger estaban
esparcidas por las calles de las ciudades de la Campania,
debido a que todos los vertederos de la regin estaban
llenos. Esta crisis era el resultado de una combinacin
de corrupcin, el clima de impunidad y la sorprendente
39) http://www.zerowasteeurope.eu/2011/10/beautiful-politics-is-the-politicians-
apata de la sociedad civil38. working-with-the-activists-zero-waste-international-meeting-in-capannori/
40) http://translate.google.com/
38) http://www.iol.co.za/news/world/mafia-at-centre-of-naples-rubbish- translate?hl=en&sl=it&tl=en&u=http%3A%2F%2Fwww.rifiutizerocapannori.
mess-1.385229#.UMEIxmBA0ug it%2Frifiutizero%2Fcomuni-rifiuti-zero%2F&anno=2

42
Seccin II: Desafos y Oportunidades de la Gestin de Residuos

para fortalecer la gobernabilidad local en general, y fomen- necesarias, o evitar los subsidios que pudieran tener
tar la capacidad de las autoridades locales para tratar con el consecuencias negativas
sector privado. Los programas piloto y las iniciativas de apoyo/inter-
Como se mencionaba anteriormente, un tercer ele- cambio tcnico para facilitar la implementacin local
mento es el papel del sector informal. La regularizacin y La regulacin y el control del comportamiento del
profesionalizacin de este sector es uno de los elementos sector privado
crticos de la poltica de gestin de residuos relacionados Los mecanismos de participacin de la comunidad.
con la gobernabilidad41. Este aspecto de la poltica de Los programas educativos y de divulgacin para cambiar
gestin de residuos tambin tiene repercusiones en la las actitudes y los comportamientos pblicos
equidad de gnero. Dado que en la prctica, el sector Los programas para desarrollar y mantener un grueso
est conformado principalmente por mujeres, mejorar de trabajadores de gestin de residuos calificados y
la situacin del sector supone mejorar la situacin de las comprometidos, no slo en la propia industria de la
mujeres, las cuales son a menudo excluidas de otras formas gestin de residuos, sino tambin en el gobierno (a
de participacin en la economa. todos los niveles) y en aquellas entidades que generan

El xito de una poltica de gestin de residuos depen- grandes cantidades de residuos
der de que se cuente con una infraestructura legislativa Mecanismos de revisin y reforma.
y poltica sofisticada. Entre los elementos necesarios, que
se analizarn con ms detalle en las secciones III y IV, Un aspecto importante de la poltica es asegurar que su
destacan: peso y equilibrio entre las diferentes dimensiones son los
Legislacin y normativas complementarias (incluida una adecuados. Una sobreinversin en la etapa de eliminacin
legislacin que cumpla con las obligaciones impuestas final, por ejemplo, puede mermar el incentivo de reducir
desde el derecho internacional), adems de medidas que la generacin de residuos y desalentar la reutilizacin, la
garanticen la aplicacin, el cumplimiento y la ejecucin valorizacin y el reciclaje (dependiendo de otros elementos
para garantizar su eficacia de la poltica como, por ejemplo, los precios). Por otro
Una definicin clara de las obligaciones y mandatos de lado, si falta inversin, el nivel de servicio a la comunidad
los distintos actores (por ejemplo, autoridades naciona- ser insuficiente. La inversin en proyectos prioritarios de
les y locales, productores, importadores) y la asignacin residuos bien elegidos puede tener efectos muy beneficio-
adecuada de recursos, autoridad y poder para cumplir sos a largo plazo, ya que los horizontes temporales de las
con estas responsabilidades (incluidos mecanismos de grandes instalaciones pueden ser extensos, de 20 a 30 aos.
cooperacin subnacionales o regionales) Una poltica bien diseada puede facilitar la valorizacin de
El monitoreo del progreso y la recopilacin y publica- una parte del flujo de residuos para subvencionar operacio-
cin de datos e informacin nes de menor valor en otra rea. Es importante, por tanto,
Instituciones de apoyo y coordinacin entre ellas; que la poltica avance simultneamente de manera equili-
El intercambio de tecnologas y buenas prcticas, y en su brada y organizada en varios niveles diferentes.
caso, la cooperacin regional Todo campo tiene sus desafos polticos, y el de los re-
La coordinacin con otras reas pertinentes de la siduos no es una excepcin. Por ejemplo, la atencin de la
poltica, por ejemplo, la poltica comercial comunidad se concentra a menudo en determinados flujos
Apoyo a los marcos de reduccin de residuos y valori- de residuos, incluso si el anlisis cientfico y econmico
zacin y reciclaje de materiales (por ejemplo, acuerdos sugiere que las prioridades deberan estar en otra parte. Por
o reglamentos de responsabilidad extendida del otra parte, elegir una prioridad que capte la atencin y el
productor) apoyo pblicos puede ser importante para dar un impulso
Un sistema de impuestos e incentivos financieros a la iniciativa. Otros de los retos son la falta de continuidad
que apoyen al sector, como facilitar las inversiones del gobierno y de la formulacin de polticas, fruto de los
41) Para un anlisis ms detallado sobre el papel del sector informal, vase Gunsilius,
cambios que se producen en el seno del gobierno, o de
E. et al. (2011). Recovering Resources, Creating Opportunities: Integrating the Informal una falta de coordinacin entre las distintas instancias de
Sector into Solid Waste Management. Eschborn, Deutsche Gesellschaft fr Internationale
Zusammenarbeit (GIZ): Eschborn, Gernany, p. 54. http://www2.gtz.de/dokumente/bib- gobierno.
2011/giz2011-0199en-recycling-informal-sector.pdf; Scheinberg, A. (2012). Informal Sector
Integration and High Performance Recycling: Evidence from 20 cities; Women in Informal Todas estas cuestiones deben abordarse en un ambiente
Employment Globalizing and Organizing (WIEGO) p. 33. http://wiego.org/sites/wiego.org/
files/publications/files/Scheinberg_WIEGO_WP23.pdf; Scheinberg, A. (2010). Economic
poltico de un gran dinamismo provocado por distintos
Aspects of the Informal Sector in Solid Waste Management; GTZ: Eschborn, Germany. motivos:
El folleto del Grupo de Trabajo Colaborativo est disponible en http://www.gtz.de/
dokumente/bib-2011/giz2011-0116en-informal-sector-solid-waste-management.pdf

43
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos

El abanico de productos que llegan al mercado y los 2.4


patrones de la demanda y el consumo estn en constan-
te cambio en muchos sectores. El auge de la telefona DESAFOS PARA EL FUTURO
mvil (que funciona en muchos lugares tanto como
un smbolo de estatus y accesorio de moda, que como El entorno dinmico descrito anteriormente genera una
herramienta de comunicacin), y la rpida evolucin serie de nuevos desafos y oportunidades.
de la tecnologa de la informacin en general, son Se est prestando cada vez ms atencin desde el
ejemplos de esta tendencia. Estn apareciendo nuevas mbito internacional a la posibilidad o riesgo de alcanzar
tecnologas, materiales y productos qumicos a un ritmo puntos de inflexin en los podran atravesarse varios
cada vez ms rpido, por lo general, sin tener en cuenta de los llamados lmites planetarios (condiciones que
la posibilidad de que se generen problemas de residuos permiten que contine la vida tal como la conocemos), con
en el futuro. Ejemplos de ello son las bateras de los resultados potencialmente irreversibles42. En el desarrollo
vehculos hbridos y elctricos, y nuevos materiales de una estrategia nacional, valdra la pena considerar cmo
como los nanomateriales y conglomerados. la generacin incontrolada o no modificada de residuos
Incluso cuando los productos en s no cambien tan podra estar empujando al planeta hacia algunos de estos
rpidamente, s pueden cambiar los materiales utiliza- puntos de inflexin a nivel mundial, en mbitos como el
dos en su fabricacin, lo cual requiere a su vez que las cambio climtico, la biodiversidad, la escasez de recursos y
operaciones de valorizacin y reciclado de materiales se la contaminacin qumica.
adapten a un entorno muy variable. Un ejemplo de ello Los residuos ponen de relieve cuestiones relacionadas
es el abandono de la utilizacin de metales preciosos con la escasez de recursos y la cadena de valor de los
en los productos electrnicos, lo que ha cambiado la materiales en la sociedad desde la extraccin, a la fabri-
economa de la valorizacin y el reciclaje de residuos cacin, la venta al por menor, el uso y el final de la vida
electrnicos (aunque todava pueden recuperarse til. El consumo mundial sigue un camino claramente
valiosos materiales). insosteniblen que conlleva a que una gran cantidad de
Las variaciones de los precios de los materiales pueden recursos sean requeridos en la cadena de produccion
tanto fomentar como amenazar el reciclaje. Por ejemplo, de los productos, incluyendo el diseo, la extraccin de
los precios de los metales podran subir abruptamente o, materiales, la produccin en si, el transporte al mercado, el
al contrario, desplomarse, modificando as la economa uso y la eliminacin. El aumento de la demanda mundial
de las operaciones de valorizacin (por ms que tales ha causado una enorme aceleracin en el consumo total
operaciones puedan seguir siendo ambientalmente de recursos en un perodo muy corto. Este tipo de efecto
beneficiosas). en cascada es uno de los parmetros que est motivando el
Las propias buenas prcticas en gestin de residuos y las gran inters actual por desvincular el crecimiento econ-
tecnologas de gestin de residuos pueden dar lugar a mico del consumo de recursos. En este sentido, la gestin
nuevas opciones y oportunidades: a veces, la innovacin de residuos, en su sentido ms amplio, desempea una
de productos apunta a la mejora de las opciones de funcin de vital importancia.
gestin de residuos (por ejemplo, aligerando el peso de A veces, algunos desafos de la gestin de residuos
los envases de bebidas). pueden manifestarse de forma diferente, o cambiar su
Los cambios demogrficos y geogrficos (por ejemplo, el alcance, como resultado de los cambios tecnolgicos o de
crecimiento de las ciudades) producen rpidos cambios otro tipo. El procesamiento de los desechos electrnicos
en la demanda local de servicios de gestin de resi- represent durante algn tiempo un sonado problema para
duos, y tambin pueden aportar mano de obra para las la salud ambiental y pblica. Sin embargo, la repentina
operaciones de gestin de residuos. generalizacin del uso y aplicacin de aparatos elctricos y
A medida que se desarrollan las economas de algunos electrnicos a nivel mundial ha transformado el problema.
pases, las opciones de los consumidores cambian y la Hasta ahora, las respuestas polticas a la basura electrnica
estructura de la industria se transforma en trminos mundial han tendido a centrarse en la prohibicin del co-
de ingresos y riqueza. Estos factores conducen a su mercio internacional de material electrnico al final de su
vez a cambios en el volumen y la composicin de los vida til, basndose en la premisa de que la basura electr-
residuos. nica se genera principalmente en el mundo desarrollado y
42) Vase, por ejemplo, http://www.stockholmresilience.org/research/researchnews/
tippingtowardstheunknown/thenineplanetaryboundaries.4.1fe8f33123572b59ab80007039.html

44
Seccin II: Desafos y Oportunidades de la Gestin de Residuos

RECUADRO 2.12

TEMAS RELACIONADOS
CON LA GESTIN
DE RESIDUOS
DESPUS DE UN
DESASTRE NATURAL44

En octubre de 2011, se produjo una gran inundacin


By NASA / via Wikipedia.org
en la regin de Accra, Ghana. Tras la inundacin,
la evaluacin puso de relieve los graves desafos a
se exporta a los pases en desarrollo. Sin embargo, las ven- la gestin de residuos que planteaba el aumento
tas de productos electrnicos han crecido tan rpidamente masivo de la generacin de residuos a medida que
en los pases en desarrollo que es pertinente preguntarse residentes y autoridades procedan con las tareas de
si el reciclaje informal de los pases en desarrollo est, en desescombro.
realidad, impulsado por el comercio internacional o por la La evaluacin concluy que era necesario mejorar
generacin interna. Las previsiones indican, por ejemplo, tanto las polticas de gestin de residuos como las
que para 2016-2018 el volumen de ordenadores personales de preparacin y respuesta ante desastres, y que
obsoletos generados en las regiones en vas de desarrollo las futuras inundaciones acarrearan problemas
ser superior al de las regiones desarrolladas. En 2030, similares a menos que se mejoraran las polticas en
las computadoras personales obsoletas de las regiones en ambos campos. En algunas reas, la mala gestin
desarrollo alcanzarn los 400-700 millones de unidades, de residuos haba contribuido a las inundaciones,
mucho ms que los 200-300 millones de unidades de las debido a la utilizacin de las canalizaciones de aguas
regiones desarrolladas. pluviales para el vertido de residuos. En otras zonas,
Una de las principales preocupaciones en materia de la sedimentacin que se produca en las canaliza-
residuos que, aunque relativamente nueva, se est volvien- ciones agrav las inundaciones, provocando que se
do cada vez ms problemtica, es el tema de los residuos generara una mayor cantidad de residuos. Las indus-
generados por desastres naturales, como terremotos, trias informales de valorizacin tambin han trado
tsunamis o ciclones. Este tipo de eventos, cuando son consigo nuevos problemas al recuperar materiales
de una magnitud considerable, pueden crear grandes y valiosos de los residuos electrnicos, pero arrojar al
complejos problemas de residuos. Las polticas de gestin agua los componentes no deseados de tales residuos
de residuos deberan dejar espacio para imprevistos de cuando la actividad se produce en las proximidades
este tipo. De hecho, es importante que los pases con un de cuerpos de agua receptores.
riesgo elevado de padecer desastres (por ejemplo, los de El estudio recomendaba aplicar medidas concre-
zonas fuerte actividad ssmica o propensas a inundaciones) tas de manera inmediata, tanto para prevenir inun-
cuenten con una respuesta de emergencia adecuada. Los daciones como para mejorar la gestin de residuos
desastres a menudo agravan los problemas de residuos (por ejemplo, un nuevo vertedero). Tambin se prest
existentes al traer consigo un aumento repentino de los atencin al diseo de estrategias de desastres y de
niveles de generacin de residuos. Si se planifican, desarro- gestin de residuos para mejorar la resiliencia a las
llan, coordinan y ejecutan cuidadosamente, las estrategias inundaciones en el mediano y largo plazo.
de desastres y de gestin de residuos pueden complemen-
tarse y reforzarse mutuamente 43.
44) http://ochanet.unocha.org/p/Documents/Ghana_Flash%20Flooding_
DWM%20Assessment.pdf
43) Hay orientacin y ejemplos de PNUMA-OCHA en http://www.unocha.org/what-we-
do/coordination-tools/environmental-emergencies/resources

45
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos

SECCIN III
CONSIDERACIONES PARA
EL DESARROLLO DE UNA
ESTRATEGIA NACIONAL DE
GESTIN DE RESIDUOS
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3.1 LA GESTIN DE RESIDUOS CONCEPTOS Y PRINCIPIOS

3.2 PROPSITOS, OBJETIVOS, METAS Y OBJETIVOS CONCRETOS

3.3 GESTIN DE RESIDUOS INSTRUMENTOS DE POLTICA

3.4 OPCIONES DE POLTICA CONSEJOS Y PRECAUCIONES

46
Seccin III: Consideraciones para el Desarrollo de
una Estrategia Nacional de Gestin de Residuos

3.1
LA GESTIN DE RESIDUOS
CONCEPTOS Y
PRINCIPIOS
La complejidad de la gestin de residuos ha llevado a
desarrollar una serie de conceptos y herramientas de
poltica que coadyuven a la formulacin de polticas. Estos
conceptos y herramientas, junto con los principios de la
poltica ambiental y el desarrollo sostenible, son utilizados
y adaptados para el desarrollo de las estrategias nacionales.
Los conceptos y principios que se incluyen en esta seccin
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buscan fundamentar y orientar el desarrollo de la estrate-
gia, y ayudar a distinguir las opciones disponibles. Estas
Adems de estar compuesta por diversos elementos y herramientas pueden utilizarse para resolver los problemas
nutrirse de diferentes fuentes, una estrategia de gestin de de gestin de residuos en general, y/o aplicarse a determi-
residuos debe: nados flujos de residuos en particular.
desarrollarse de acuerdo con los principios del
desarrollo sostenible CONCEPTOS GENERALES
adoptar y aplicar las ideas que sustentan la poltica de
gestin de residuos El concepto de produccin y consumo sostenibles parte de
definir claramente los propsitos, metas y objetivos la idea de que hay que transformar el ciclo de produccin
determinar objetivos concretos que reflejen de manera y consumo para que el mismo sea sostenible45. El reto es
tangible esas metas y objetivos, y utilizar indicadores ir ms all de los residuos en s, y considerar en cambio
para medir el progreso la fuente de los residuos, es decir, la demanda de bienes y
aplicar herramientas de poltica para ofrecer soluciones servicios y la actividad productiva que se lleva a cabo para
a cada flujo de residuos prioritario o problema de satisfacer esa demanda. El crecimiento econmico y el
gestin de residuos. aumento del consumo suelen ir acompaados por un au-
mento de las tasas de generacin de residuos. Para alcanzar
Una poltica de gestin de residuos se compone de una los objetivos de desarrollo sostenible, debe romperse ese
combinacin de principios, objetivos, conceptos y herra- vnculo. La disociacin entre crecimiento econmico y
mientas de poltica. La aplicacin sistemtica y coordinada consumo de recursos es un ejemplo especfico de pro-
de la poltica a los problemas de gestin de residuos del duccin y consumo sostenibles en la prctica. Esta idea es
pas, haciendo nfasis en las prioridades identificadas, es fundamental para la economa verde, la cual es objeto de
lo que constituye una estrategia nacional de gestin de anlisis profundo y desarrollo por parte del PNUMA46.
residuos. La tendencia actual del pensamiento progresista en
materia de gestin de residuos es alejarse de un anlisis
centrado en los residuos para considerar como objeto de
la poltica el producto, es decir, el producto que termina
hipotticamente desechado como residuo, desde el inicio
de la etapa de produccin. Estos enfoques de ciclo de vida
examinan un producto y su paso a travs de las distintas
etapas de su ciclo de vida: extraccin de materias primas,
fabricacin, envasado, transporte, distribucin, venta, uso
45) Abundan los trabajos de mbito internacional sobre el concepto de la produccin y
el consumo sostenibles. Vase, por ejemplo, http://www.unep.fr/scp
46) Vase UNEP (2011). Green Economy, disponible en http://www.unep.org/
greeneconomy, and sources cited therein.

47
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos

de la sustitucin de materiales y el uso de productos


qumicos ms seguros48.
El ecodiseo es un enfoque49 que incluye las considera-
ciones anteriores de eficiencia de los recursos y reduc-
cin de los riesgos, adems de centrarse en caracters-
ticas de diseo como la ampliacin del perodo de uso
del producto, un diseo que facilite el desmontaje, la
reparacin o mejora (reduciendo as paulatinamente los
componentes que impiden su reutilizacin o reciclaje)
y la fabricacin del producto a partir de materiales que
puedan servir en otros procesos50.
Adems de las consideraciones relativas a las caracte-
rsticas materiales y de diseo, se proponen modelos de
negocio para apoyar el retorno de materiales de valor
a la produccin. Estos modelos de negocio, tales como
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el arrendamiento financiero, se centran en el rendi-
miento en lugar de en la propiedad. El arrendamiento
y final de vida, cuando entra en el sistema de gestin de de productos qumicos (chemical leasing) es un trmino
residuos y las fases posteriores de la jerarqua de residuos. familiar en el mbito de la produccin ms limpia. Del
La evaluacin del ciclo de vida incluye un inventario de mismo modo, el producto como servicio se centra en el
la entrada de materias primas, productos qumicos de servicio proporcionado por el producto para el consumi-
proceso, energa y agua, as como un inventario de las dor y no ya en la propiedad del producto. As, un coche
emisiones y la generacin de residuos y sus respectivos no es un producto propiedad de su conductor, sino el
impactos ambientales, en cada etapa del ciclo de vida. Cada proveedor de un servicio de transporte. El coche puede
etapa del ciclo de vida ofrece oportunidades de interven- ser propiedad de la empresa a lo largo de todo su ciclo
cin para prevenir o reducir las cantidades de residuos y/o de vida (algunos servicios de transporte urbano y taxis
su nivel de peligrosidad. El objetivo de la eficiencia de los informales son ejemplos prcticos de este principio).
recursos, por ejemplo, es reconsiderar el ciclo de vida de Tal arreglo beneficia a ambas partes: se garantiza al con-
un producto desde la perspectiva de los recursos implica- sumidor el servicio deseado, mientras que el proveedor
dos en cada etapa, puesto que desperdiciar recursos para sigue siendo el propietario del producto, por ejemplo,
convertirlos en residuos es ineficiente47. Del mismo modo, como fuente de materiales para futuros productos.
la ecoeficiencia consiste en producir la misma cantidad o
una cantidad mayor de bienes y servicios con una menor Mientras que los conceptos anteriores definen las acti-
cantidad de materiales y energa, reduciendo as el impacto vidades en trminos de disminucin y reduccin de los
sobre el medio ambiente. impactos negativos, el concepto de de la cuna a la cuna
Se describen a continuacin otros conceptos relacionados se centra, ante todo, en la definicin de la intencin que
importantes: subyace al diseo de un producto en trminos de su impac-
La produccin ms limpia, que el PNUMA define como to positivo, es decir, sus beneficios sociales, econmicos y
la aplicacin continua de una estrategia ambiental ambientales51. El concepto de la cuna a la cuna propone
preventiva integral a procesos, productos y servicios
48) Vase, por ejemplo, la Iniciativa de Productos Qumicos y Polticas, dirigida
para aumentar la eficiencia general y para reducir los desde el Centro Lowell de Produccin Sostenible (http://www.chemicalspolicy.org/
riesgos para los seres humanos y el ambiente, apunta a greenchemistry.why.php); vase tambin el Enfoque Estratgico para la Gestin
Internacional de Qumicos (SAICM) (http://www.saicm.org/index.php?option=com_
la eficiencia de los recursos, pero tambin se ocupa y se content&view=article&id=71&Itemid=473), muchas de cuyas actividades se centran en la
reduccin de los riesgos del uso de sustancias qumicas peligrosas.
esfuerza por reducir de forma explcita el uso sustancias 49) UNEP/Delft University of Technology (2006). Design for Sustainability. A Practical
peligrosas en la composicin de los productos y en sus Approach for Developing Economies. http://www.unep.fr/shared/publications/pdf/
DTIx0826xPA-D4SapproachEN.pdf; UNEP (undated) Design for Sustainability (D4S). A
procesos de produccin, as como la generacin de Step-by-Step Approach. Disponible en: http://www.d4s-sbs.org
50) Estos productos son conocidos popularmente como productos verdes o
emisiones y residuos. Los programas de qumica verde ecolgicos. Los fabricantes tambin recurren a menudo a este trmino por
cuestiones de marketing, sin importar el grado en que los principios rectores del
apoyan los esfuerzos para reducir los riesgos a travs ecodiseo apliquen en realidad al producto en cuestin.
51) Braungart, M., McDonough, W. y Bollinger, A. (2006). Cradle-to-Cradle Design:
47) Eso puede implicar tener que replantear todo el diseo y preguntarse si las funciones Creating Healthy Emissions a Strategy for Eco-effective Product and System Design.
que el producto proporciona al consumidor pueden ofrecerse de alguna otra manera. Journal of Cleaner Production, 15 (13-14), 1337-1348.

48
Seccin III: Consideraciones para el Desarrollo de
una Estrategia Nacional de Gestin de Residuos

abandonar por completo la linealidad del modelo de la A fin de promover todas las innovaciones necesarias para
cuna a la tumba en el enfoque del ciclo de vida. Se trata transitar hacia una sociedad sostenible, la Unin Europea
de un enfoque circular basado en un modelo tomado del ha adoptado recientemente el concepto de eco-inno-
mundo natural: los materiales residuales del metabolismo vacin 53. Este concepto se refiere a cualquier forma de
de un organismo constituyen el alimento de otro organis- innovacin que resulta en o apunta a un avance signifi-
mo, sin la prdida de calidad que los dejara finalmente cativo y demostrable respecto del objetivo del desarrollo
inservibles. En lugar de acabar en ltima instancia como sostenible, a travs de la reduccin de los impactos sobre
residuos, los materiales de un producto al final de su el medio ambiente, la mejora de la resiliencia ante las
perodo de uso comienzan, una y otra vez, una nueva vida presiones ambientales y un uso ms eficiente y responsable
en un nuevo ciclo, en el mismo nivel (o incluso mayor52) de de los recursos naturales.
calidad. Puesto que residuo equivale a alimento, el enfoque Estos conceptos se pueden aplicar de mltiples maneras
de la cuna a la cuna elimina, por tanto, el concepto de en la gestin de residuos. Se puede alentar a las plantas de
residuo. Para aplicar este enfoque a los productos y servi- residuos a adoptar los preceptos de una produccin ms
cios, los materiales deben tener una composicin qumica limpia, o se puede imponer la obligatoriedad de contar con
conocida y bien definida; los materiales deben ser bien un plan de produccin ms limpia como requisito para la
nutrientes biolgicos (es decir, que puedan regresar a un concesin de licencias; se puede alentar a las empresas a
ciclo biolgico natural), bien nutrientes tecnolgicos; y los contraer un compromiso pblico en materia de eco-efi-
productos deben estar diseados de manera que se puedan ciencia; o una empresa particular puede elegir, tal vez para
sus componentes se puedan separar o desensamblar fcil- obtener una ventaja en el mercado, redisear su gama de
mente. Este ciclo requiere nuevas formas de interaccin a productos o algn segmento de la misma. Estas ideas se
lo largo de la cadena de suministro de productos, donde analizan con ms detalle a continuacin.
el respeto, la confianza y la cooperacin ocupen un papel
destacado.

52) El upcycling o revalorizacin es el fenmeno que se produce cuando el reciclaje


de materiales resulta en un material de mayor calidad que el original. Un ejemplo 53) COM (2011). Comunicacin de la Comisin al Parlamento Europeo, al Consejo,
de upcycling es la eliminacin de los restos del catalizador que contiene antimonio a al Comit Econmico y Social Europeo y al Comit de las Regiones Innovation for
partir de PET en el reciclaje de botellas de PET. a Sustainable Future The Eco-Innovation Action Plan (Eco-AP). COM (2011) 899 final

GRFICO 6:
CONCEPTOS GENERALES LIGADOS A LA GESTIN RACIONAL DE LOS RESIDUOS

Producto
Produccin
Eco-diseo como servicio
ms limpia

Economa
verde
De la cuna
a la cuna

Produccin y
consumo Eco-
Eficiencia de Enfoque de
sostenibles innovacin
los recursos ciclo de vida

49
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos

LA JERARQUA DE GESTIN DE RESIDUOS La prevencin de residuos requiere que la gama, la com-


posicin y el diseo de los productos cambien con el fin
Aunque ya se haba introducido brevemente la jerarqua de de reducir los residuos reduciendo la demanda de recursos
gestin de residuos en la Seccin I, se reproduce a conti- y/o mejorando la calidad, es decir, una gestin mejorada o
nuacin su esquema para facilitar su consulta. reduccin del uso de materiales peligrosos. Estos cambios
son la piedra angular del desafo de la gestin de residuos
y constituyen el punto de partida de la correspondiente
GRFICO 7: poltica. Mejorar el conocimiento y la comprensin de la
JERARQUA DE GESTIN DE RESIDUOS prevencin de residuos y otros conceptos relacionados es
un primer paso, tanto dentro del sector de la gestin de
Mayor preferencia residuos como entre el pblico en general. Los consumido-
res pueden influir, por ejemplo, al negarse a elegir o utilizar
productos contraproducentes para la reduccin o la gestin
PREVENCIN de los residuos. Algunos estudios recientes revelan que en
los pases desarrollados se desperdicia el 30-40% de los
alimentos, lo cual supone una enorme carga para el sistema
REDUCCIN de gestin de residuos (incluso con compostaje domstico),
pero que se puede mejorar fcilmente con una mejor toma
de decisiones por parte de consumidores y productores.
RECICLAJE
La separacin en origen, por la cual los bienes y materiales
se separan del flujo de residuos en la fuente, es de suma
RECUPERACIN importancia para el xito de los procesos de reutilizacin,
compostaje, digestin anaerbica y reciclaje. La separacin
en origen tiene dos ventajas fundamentales: permite dar
ELIMINACIN valor a los bienes reutilizables y materiales reciclables para
valorizarlos de manera eficiente; y la composicin est
Menor preferencia menos mezclada y por lo tanto hay menos necesidad de
clasificar, reduciendo los problemas de tratar los residuos
Fuente: UNEP (2011). Towards a Green Economy: Pathways to Sustainable en etapas ms avanzadas del proceso, donde la clasificacin
Development and Poverty Eradication.

RECUADRO 3.1

ARRENDAMIENTO DE PRODUCTOS QUMICOS


El arrendamiento de productos qumicos o chemical leasing es un nuevo modelo de negocio para la prestacin de
servicios relacionados con sustancias qumicas. Se describe como un nuevo modelo de negocio basado en el servicio
que apoya la gestin sostenible de productos qumicos y responde a los ltimos cambios de las polticas internacionales
sobre productos qumicos54.
En el proceso normal de suministro de productos qumicos, el proveedor est motivado para vender la mayor
cantidad posible del producto, es decir, maximizar el uso de productos qumicos. Con el arrendamiento de pro-
ductos qumicos, los proveedores son contratados para proporcionar un servicio, por ejemplo, el volumen de agua
tratada, la longitud de los tubos limpiados o el nmero de objetos pintados. De esta manera, el proveedor intentar
minimizar la cantidad de productos qumicos utilizados, lo que resultar en beneficios para la salud, el ambiente y
la economa de ambas partes.

54) http://www.chemicalleasing.com

50
Seccin III: Consideraciones para el Desarrollo de
una Estrategia Nacional de Gestin de Residuos

es ms difcil y costosa. La separacin en origen es de gran programas internacionales (vase el Recuadro 3.2).
importancia para la aplicacin de la jerarqua de residuos.
Una separacin en origen eficaz requiere la colaboracin La valorizacin de materiales implica desmontar y clasi-
activa de toda la poblacin, para lo cual, a su vez, se requie- ficar los productos desechados para separar los materiales
re un considerable esfuerzo de sensibilizacin, participa- tiles y, en su caso, limpiarlos y prepararlos para su reu-
cin y educacin pblica. Estos factores no tecnolgicos tilizacin (por ejemplo, el tratamiento y desmontaje de
o de infraestructura, que son a menudo descuidados y vehculos al final de su vida til para obtener neumticos,
desdeados por ser sencillos, son sin embargo claves para vidrio, plsticos, metales y otros materiales reutilizables o
el xito de la gestin de residuos. reciclables). Muchos tipos de residuos industriales se en-
van a centros especializados de tratamiento, donde puede
La reutilizacin puede fomentarse modificando el dise- recuperase su valor, por ejemplo, los residuos que contie-
o de los productos para que se puedan reutilizar ms nen metales pueden enviarse a fundiciones secundarias, y
fcilmente. Se necesita intervencin poltica para desviar la chatarra de acero es la materia prima para los hornos de
los materiales del flujo de residuos hacia vas para su arco elctrico que producen gran cantidad de productos de
reutilizacin. acero en todo el mundo. Del mismo modo, los compuestos
orgnicos sintticos pueden enviarse para la valorizacin
El compostaje y la fermentacin anaerbica de los residuos de disolventes y los aceites usados pueden volver a refinar-
orgnicos proporcionan una buena oportunidad para se o utilizarse como combustible bunker. En teora, estos
desviar los residuos orgnicos de los vertederos y de la procesos son similares a los de valorizacin y reciclaje de
incineracin para generar productos finales valiosos (com- materiales, pero requieren mucha atencin, debido a su
post y metano para la produccin de energa). Esto permi- potencial para producir derivados de los residuos concen-
tira reducir considerablemente los residuos de los pases trados, especialmente en el contexto de los movimientos
de bajos ingresos, donde ms de la mitad de los residuos transfronterizos de residuos peligrosos (a los que se aplican
son orgnicos. Una de las ventajas es que el compostaje y la los controles del Convenio de Basilea).
fermentacin anaerbica pueden realizarse en los propios
hogares, la segunda en combinacin con residuos agrcolas La valorizacin energtica de los residuos se considera
siempre que sea posible. preferible a la eliminacin de residuos sin valorizacin
energtica. La incineracin o combustin convencional
El reciclaje consiste en recoger, ordenar, procesar y (oxidativa) con valorizacin energtica es una de las tecno-
convertir materiales en productos tiles. A veces, los logas ms difundidas. Tambin se utilizan tecnologas ms
productos de reciclaje son similares a los productos de avanzadas, como la pirlisis y la gasificacin. Tecnologas
los que se derivaron originalmente, por ejemplo, papel de como la digestin anaerbica y la fermentacin, las cuales
oficina recuperado para volver a transformarse en papel y producen metano y etanol, respectivamente, que luego se
sobres de carta. En otras ocasiones, los productos resultan- puede utilizar para generar energa, tambin son clasifica-
tes son muy diferentes, por ejemplo, envases de plstico das a veces como mtodos de conversin de residuos en
recuperados y convertidos en suteres de lana, o metales energa, aunque en la mayora de los sistemas se encuen-
preciosos, como el oro, la plata, el paladio, el cobre o el tran en un escalafn ms alto de la jerarqua.
estao recuperados de los desechos electrnicos y vendidos Se requiere dedicar una atencin especial a las insta-
a fundiciones donde se refinan y reutilizan. laciones de conversin de residuos en energa para
Otro importante instrumento de poltica para estimular asegurar que las emisiones (incluidas las de mercurio
el reciclaje consiste en hacer que sean los productores los y otros metales pesados, dioxinas y furanos) estn
responsables de sus productos al final de la fase de uso de controladas. Esta tarea es ms fcil si la composicin de
su ciclo de vida (responsabilidad extendida del productor los residuos se controla de manera que no haya altas
REP). Si los productores recuperan sus productos y asumen concentraciones de contaminantes problemticos en el
la responsabilidad del reciclaje de materiales, los costes de flujo de residuos.
la gestin de residuos pueden reducirse considerablemente Algunos procesos industriales pueden utilizar residuos
y mejorar notablemente la eficiencia de la valorizacin. como alternativa a los combustibles fsiles, ya sea
Aunque la mayora de los programas de REP operan a nivel mezclados o en formas particulares, como restos de
nacional, ha habido presin para ampliarlos a nivel mun- neumticos. En este contexto tambin es importante el
dial, lo que ha dado lugar a la reciente creacin de varios control de emisiones.

51
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos

residuos entrantes y las operaciones bsicas de gestin en


el lugar. Los vertederos incontrolados ocupan el tercer lugar
en la jerarqua de eliminacin. Aunque estn por debajo
del nivel de aceptabilidad, son habituales en los pases de
ingresos bajos y, a veces, tambin en los de ingresos medios.
Es importante eliminar los vertederos incontrolados en
los que se realiza quema a cielo abierto y convertirlos en
instalaciones de almacenamiento controladas, incluso si no
cumplen con los estndares de la ingeniera moderna. El
enfoque internacionalmente aceptado en este sentido es la
rehabilitacin progresiva para mejorar y eliminar los vertede-
ros incontrolados.

LA COLABORACIN ENTRE ACTORES

Photo courtesy: Ainhoa Carpintero


Cada paso de la jerarqua de gestin de residuos requiere
la participacin de diversos actores. Las diferentes etapas
Se ha cuestionado la economa de las opciones de con- de la jerarqua pueden implicar la participacin de distintos
versin de residuos en energa que requieren grandes actores:
sumas de capital, y es que las tecnologas ms avanzadas, La prevencin de residuos requiere la participacin de
como la pirlisis y la gasificacin, pueden no ser eficaces los sectores productivos y comerciales para influir en
para la mayora de las aplicaciones de gestin de residuos el diseo, la seleccin de materiales, la produccin y la
en su estado actual de desarrollo. Deber llevarse a cabo la comercializacin.
debida diligencia y considerar todas las opciones disponi- Reutilizar implica el compromiso con los recolectores,
bles, antes de comprometer grandes sumas en proyectos distribuidores, minoristas de artculos de segunda mano
que requieran capital intensivo. En particular, lo procesos y las instituciones benficas.
de licitacin a gran escala deben ser manejados con El reciclaje implica la participacin de los sectores de
habilidad e integridad. reciclado, tanto formales como informales, como son
los recolectores de residuos, y los productores y disea-
La eliminacin, proceso situado en la parte inferior de la dores en el contexto de iniciativas de responsabilidad
jerarqua, es la opcin de gestin que se utiliza para la frac- extendida del productor.
cin restante de residuos cuando se han agotado todas las Tambin es necesario el compromiso de los operadores
formas anteriores de desviacin, reutilizacin y valorizacin. de servicios de gestin de residuos: recogida, trans-
Tambin cumple con la importante funcin de eliminar los porte, compostaje y digestin anaerbica a gran escala,
materiales no deseados del ciclo de vida para un almacena- vertederos y conversin de residuos en energa.
miento final seguro. Las instalaciones y las operaciones de Es muy probable que se requiera un slido compromiso
eliminacin no son todas iguales: existen distintos grados de de los generadores de residuos, incluido el pblico en
sofisticacin y fiabilidad de las medidas aplicadas para prote- general, as como de los directivos de las empresas, para
ger el medio ambiente. En el nivel superior de la jerarqua de lograr altos niveles de separacin en origen.
eliminacin se encuentra el vertedero controlado (o relleno
sanitario), una estructura construida con diversos dispositi- Sin este compromiso, es difcil que una poltica o estrategia
vos de control instalados para evitar emisiones de contami- de gestin de residuos cumpla sus objetivos. La inversin
nantes al suelo, al agua y al aire55. Los basureros controlados, de tiempo, esfuerzo y recursos para hacer de la formulacin
designados oficialmente a tal efecto, ocupan el siguiente de una poltica un proceso inclusivo que tenga en cuenta
lugar de la jerarqua. Estos vertederos estn vallados y son de los intereses de todas las partes siempre obtiene como
acceso controlado, con algn tipo de control y registro de los recompensa con una mejor participacin, menos proble-
mas de base y mejores resultados generales.
55) En los vertederos ms innovadores, estos controles incluyen revestimientos
inferiores y superiores que consisten en capas bastante gruesas de una permeabilidad
hidrulica suficientemente baja y una resistencia qumica adecuada, un sistema de
recoleccin y eliminacin de lixiviados, un sistema de extraccin y uso del gas y un
sistema de drenaje para el agua de lluvia.

52
Seccin III: Consideraciones para el Desarrollo de
una Estrategia Nacional de Gestin de Residuos

RECUADRO 3.2

INICIATIVAS
INTERNACIONALES
DE REUTILIZACIN
Y VALORIZACIN
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DE MATERIALES DE momento en que se recogen hasta las fases de renova-


cin, valorizacin de materiales y reciclaje. En octubre

EQUIPOS INFORMTICOS de 2011, la Dcima Reunin de la Conferencia de las


Partes (Decisin BC-10/21) aprob una versin revisada y

Y TELEFONA MVIL actualizada del documento.


Tras el xito de la Iniciativa MPPI, las Partes en el
Convenio de Basilea fundaron la Asociacin para la ac-
Los residuos de aparatos elctricos y electrnicos, como cin en materia de equipos informticos (PACE, por sus
los equipos informticos y la telefona mvil, presentan siglas en ingls) en la Novena Reunin de la Conferencia
una serie de desafos para la gestin de residuos. Estos de las Partes, para hacer frente a los desafos relaciona-
equipos tienen una fase de uso corta, sobre todo porque dos con estos equipos57. La reutilizacin, la valorizacin y
la innovacin trae nuevas generaciones de productos al el reciclado de materiales de equipos informticos supo-
mercado con ciclos de productos cada vez ms cortos y nen en muchas ocasiones un intenso comercio inter-
precios ms bajos. Los productos son sofisticados y con- nacional de equipos, materiales y componentes recupe-
tienen una amplia gama de materiales, pero se fabrican rados a fin de que las economas de escala y la mano de
con mtodos que hacen difcil su separacin. Algunos obra barata puedan realizar operaciones de valorizacin
de ellos, tales como los retardantes de llama bromados eficientes. Los componentes peligrosos de equipos
y ciertos metales, son materiales peligrosos. El costo de de computacin ponen en juego las obligaciones del
la fabricacin de nuevos productos de sustitucin es lo Convenio de Basilea. La PACE se cre para estudiar
suficientemente bajo como para garantizar una deman- las pruebas o ensayos, la renovacin y la reparacin de
da cada vez mayor. A su vez, el precio de las materias equipos informtico utilizados, as como la valorizacin
primas vrgenes es lo suficientemente bajo como para y el reciclado de materiales adecuados desde un punto
que no compense econmicamente aplicar procesos de de vista ambiental, los movimientos transfronterizos de
valorizacin y reciclaje de materiales. los productos elctricos y electrnicos y los sistemas de
En 2002, durante la sexta reunin de la Conferencia certificacin de los desechos electrnicos.
de las Partes en el Convenio de Basilea, se cre la Pueden participar en la PACE organizaciones inter-
Iniciativa de asociacin sobre telfonos mviles (MPPI, gubernamentales, organizaciones no gubernamentales,
por sus siglas en ingls), con la firma de una Declara- fabricantes, recicladores, renovadores y el sector
cin por 12 fabricantes de entrar en asociacin con el acadmico. La iniciativa se compromete a llevar una
Convenio de Basilea, en colaboracin con otros actores, gestin ambientalmente racional de los equipos infor-
para desarrollar y fomentar la gestin ambientalmente mticos usados y desechados y su declaracin de misin
racional de los telfonos mviles al final de su vida reconoce explcitamente la responsabilidad social, el
til. En julio de 2005, otros tres operadores de teleco- desarrollo sostenible y el concepto del ciclo de vida. En
municaciones se sumaron a esta asociacin sostenible 2011, la Dcima Reunin de la Conferencia de las Partes
mediante la firma de la correspondiente Declaracin56. en el Convenio de Basilea aprob un documento de
En este marco se elabor un documento de orientacin orientacin sobre la gestin ambientalmente racional
sobre la gestin ambientalmente racional de los tel- de los equipos informticos utilizados y al final de su
fonos mviles usados y al final de su vida til, desde el vida (Decisin BC-10/20).
56) http://archive.basel.int/industry/mppi.html 57) http://archive.basel.int/industry/compartnership/index.html

53
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos

PRINCIPIOS RECTORES

Existen una serie de principios aceptados que toda pol-


tica nacional en materia de gestin de residuos debera
considerar:
El principio de proximidad establece que los residuos
deben gestionarse lo ms cerca posible de su origen. El
principio de autosuficiencia establece que cada pas (o
cada regin o ciudad) debera, en lo posible, gestionar
sus propios residuos58. Estos principios no funcionan
de manera estricta o rgida (aunque son de especial
aplicacin en el contexto del Convenio de Basilea). En
algunos casos, pueden estar en contradiccin entre s,
por ejemplo, el centro ms cercano para el tratamiento
de residuos (y por lo tanto compatible con el principio
de proximidad) podra encontrarse del otro lado de una Distinctive Images / fotolia.com

frontera nacional (y por lo tanto incompatible con el


principio de autosuficiencia). Asimismo, la cooperacin peligro de dao grave o irreversible, la falta de certeza
regional puede ser la forma ms eficiente y ambiental- cientfica absoluta no deber utilizarse como razn para
mente racional de tratamiento de los residuos, com- postergar la adopcin de medidas eficaces en funcin
partiendo varias ciudades un vertedero bien diseado. de los costos para impedir la degradacin del medio
Estos principios deben aplicarse de manera flexible, con ambiente. Con frecuencia, este principio se entiende y
sentido comn, teniendo en cuenta las limitaciones del aplica de forma incorrecta. Por un lado, se le ha hecho
mundo real. responsable de permitir que se pasen por alto algunas
El principio de el que contamina paga establece que lagunas del conocimiento cientfico. Otras veces se
son aquellos que causan o generan contaminacin los interpreta que, en un contexto de incertidumbre, nin-
que deben asumir el costo de la misma59. En el contexto guna propuesta debe salir adelante. Ninguna de estas
de la gestin de residuos, este principio significa que interpretaciones es exacta: el principio exige mesura
los que generan los residuos deben asumir el coste de en la toma de decisiones. Plantea que las decisiones
la gestin de modo que no plantee riesgos para la salud que puedan tener efectos serios o irreversibles deben
humana y el medio ambiente. Cada vez ms, la opinin tomarse con cuidado y teniendo en cuenta el grado de
informada sugiere que son los productores quienes conocimiento cientfico acerca del problema.
tienen que asumir la responsabilidad de los productos El desarrollo sostenible se define a veces como el
generadores de residuos de alto impacto durante su desarrollo que satisface las necesidades de la generacin
ciclo de vida (es decir, la responsabilidad extendida del presente sin comprometer la capacidad de generaciones
productor). futuras para satisfacer sus propias necesidades60. En
El principio de precaucin es conocido como uno de el contexto de los residuos, el principio de equidad
los principios fundamentales que guan el trabajo en intergeneracional implica que los residuos no deben
materia de medio ambiente y desarrollo sostenible. administrarse de manera que las generaciones futuras
La formulacin ms comn es la del Principio 15 de no se encuentren con problemas heredados de las
la Declaracin de Ro sobre el Medio Ambiente y el generaciones anteriores. Los residuos heredados, as
Desarrollo, aprobada en la Conferencia de las Naciones como los sitios contaminados y las plantas obsoletas de
Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo en eliminacin de residuos (peligrosos), son ejemplos de
1992: Con el fin de proteger el medio ambiente, los las formas en las que las generaciones futuras pueden
Estados debern aplicar ampliamente el criterio de seguir asumiendo los costos de salud, ambientales y
precaucin conforme a sus capacidades. Cuando haya econmicos, heredados de las malas prcticas actuales.
Las polticas de gestin de residuos tienen por objeto
58) Estos dos principios se derivan del artculo 4 del Convenio de Basilea sobre
el Control de los Movimientos Transfronterizos de los Desechos Peligrosos y su prevenir que se transmitan los problemas actuales la
Eliminacin.
59) Se incluye una versin del principio en el Principio 16 de la Declaracin de Ro
sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. 60) Brundtland Commission (1987). Our Common Future.

54
Seccin III: Consideraciones para el Desarrollo de
una Estrategia Nacional de Gestin de Residuos

generacin actual debe limpiar su propia basura. Una Si bien todos los principios deben aplicarse con flexibili-
mejor administracin de los recursos a travs, por ejem- dad, las cuestiones de proximidad y autosuficiencia son
plo, de la reutilizacin y el reciclaje deja un legado de especialmente problemticas cuando se trata de residuos
recursos para su uso por parte de generaciones futuras. peligrosos. Determinados tipos de residuos necesitan ser-
La equidad intrageneracional se refiere a la distribucin vicios especializados con los que muchos pases pueden no
de los recursos de manera equitativa entre las personas contar dentro de sus fronteras (por ejemplo, desechos elec-
(y en el plano internacional, entre pases). En el contexto trnicos, bateras de plomo, productos qumicos peligrosos,
de la gestin de residuos, plantea un acceso equitativo subproductos de la refinacin de minerales, aceites usados).
a los servicios para todos los ciudadanos, posibilidades Por ejemplo, es poco probable que un pequeo estado
equitativas para todos los actores para prestar servicios, insular disponga de una fundicin secundaria de plomo,
as como un reparto equitativo de las cargas en cuanto a pero es casi seguro que generar bateras de plomo usadas
la ubicacin de las instalaciones de gestin de residuos de los vehculos de motor. Es preferible enviar las bateras a
(esto ltimo tambin se conoce como un ejemplo de una fundicin secundaria en otro lugar que desperdiciar los
justicia ambiental). valiosos recursos que stas contienen, evitando adems el
riesgo de contaminacin que se derivara de una elimina-
cin inadecuada o de la valorizacin informal del plomo a
RECUADRO 3.3 nivel local. Este ejemplo pone de relieve la importancia de
la cooperacin transfronteriza para aprovechar la capacidad
LOMBRICULTURA regional y, en algunos casos, mundial.

Y COMPOSTAJE
3.2
DE RESIDUOS
PROPSITOS,
ORGNICOS EN CHILE
OBJETIVOS, METAS Y
En un barrio pobre de la Regin Metropolitana de
Chile, la poblacin de La Pintana inici un impor- OBJETIVOS CONCRETOS
tante proyecto de separacin de residuos en origen,
con especial atencin en la fraccin orgnica de los El propsito general de las polticas y las estrategias nacio-
residuos61. Los residuos orgnicos, los residuos de nales de gestin de residuos queda reflejado en la jerarqua
frutas y vegetales y los residuos de jardinera, como de gestin de residuos: reducir al mximo la generacin
los restos de la poda, recortes y maleza, se recogen de residuos en origen, y desviar materiales para su reutili-
por separado y se tratan mediante lombricultura zacin, valorizacin y reciclaje con el fin de minimizar la
(granjas de lombrices) y compostaje. En la mayora cantidad de residuos que llegan a la etapa de conversin de
de los pases en desarrollo, los residuos orgnicos residuos en energa y a los vertederos. Hay diversas formas
constituyen una gran parte de los RSU (en general, de intervencin aplicables en las primeras etapas del ciclo
por encima del 50% y a veces hasta un 80%), por lo de vida, por ejemplo, evitar la generacin de residuos y
que existe un gran potencial para la recuperacin y modificar la demanda del producto o lo que ofrece. La
valorizacin de esta fraccin de materiales. etapa final del ciclo de vida la gestin de residuos se
Aunque la participacin es an parcial, la iniciativa rige por el concepto de gestin ambientalmente racional,
ha logrado reducir los costos, respetando al mismo lo que significa que los residuos se deben gestionar de tal
tiempo los principios de proximidad y autosuficiencia, manera que se proteja la salud humana y el medio ambien-
ya que las operaciones de lombricultura y compostaje te contra sus efectos adversos.
se realizan cerca de donde se recoge la basura, evitn-
dose los gastos de transporte de grandes cantidades La gestin de residuos permite cumplir diversos objetivos:
de residuos a vertederos ms distantes. Contar con un sistema de gestin de residuos que sea
eficaz, equitativo, slido y sostenible en las condiciones
61) http://no-burn.org/downloads/On%20the%20Road%20to%20Zero%20
Waste.pdf imperantes;

55
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos

en la generacin de residuos en una fecha determinada


(Basura cero para el ao 2020 62).
Para cada flujo de residuos o reto particular de la
gestin de residuos, debern seleccionarse una serie
de objetivos concretos, que son los pasos hacia la meta
general, como por ejemplo: objetivos de valorizacin
de materiales (Para el ao 2015, se recupera y recicla el
80% de los diarios), de generacin de residuos (50%
menos de comida desperdiciada en 2020) o de sistema
(Eliminacin del vertido incontrolado para el ao
2020). Los objetivos concretos se pueden establecer
en diferentes escalas de tiempo (por ejemplo, a corto,
mediano y largo plazo).
Puede haber objetivos complementarios en otras reas
o estrategias, como en el sector empleo, ya que los
By Johann Jaritz / CC-BY-SA-3.0 / via Wikimedia Commons
avances en la gestin de residuos tambin contribuyen
a cumplir objetivos generales de salud, ambientales,
Prestar servicios pblicos (por ejemplo, recoleccin, econmicos y sociales.
transporte, tratamiento y eliminacin final de residuos)
adaptados a las necesidades y asequibles para los Al igual que en muchas otras reas de la poltica, se pueden
usuarios locales utilizar indicadores para medir el progreso. Los indicado-
Proteger la salud pblica y ocupacional, y el medio res podran utilizarse, por ejemplo, para monitorear los
ambiente parmetros para los cuales no se han establecido metas
Contribuir al uso sostenible de los recursos naturales, numricas, pero que ponen de manifiesto el progreso en
por ejemplo, a travs de la valorizacin de materiales y general o en determinados sectores, en apoyo o como
el reciclaje, de la mejora del suelo o de la generacin de complemento a un objetivo. Por lo tanto, si los neumticos
energa de automviles constituyen un flujo prioritario de residuos,
Contribuir al desarrollo econmico, especialmente con un objetivo concreto de reduccin de neumticos de-
mediante el fomento de una produccin eficiente en positados en vertederos, los indicadores de apoyo podran
el uso de los recursos y la aplicacin de operaciones de ser: seguimiento de la cantidad de neumticos vendidos al
valorizacin y reciclado de residuos ao; cantidades recogidas en planes de retorno o sistemas
Proporcionar oportunidades de empleo y desarrollo de reciclaje y reutilizacin; las cantidades de neumticos
empresarial recauchutados o que se utilizan como combustible indus-
Implementar tecnologas apropiadas a las condiciones trial (por ejemplo, en los hornos de cemento), as como las
del entorno cantidades depositadas en vertederos. Del mismo modo,
Desarrollar la capacidad de las personas que forman podran utilizarse indicadores para monitorear y recabar
parte del sistema de gestin de residuos pruebas sobre el progreso realizado hacia una mejor
Fomentar y propiciar que se incluyan la investigacin y gobernabilidad, por ejemplo, el nmero de instancias del
el desarrollo en las tecnologas y los enfoques de gober- gobierno local que han cumplido con los objetivos concre-
nabilidad para una gestin sostenible de los recursos y tos particulares.
los residuos. Para establecer metas y objetivos concretos numricos
y la eleccin de indicadores se debe recopilar o contar
Para hacer frente a estos objetivos generales, se definirn con informacin y datos numricos que permitan realizar
una serie de metas y objetivos concretos a partir de los un monitoreo fiable del progreso. Muchos pases pueden
cuales impulsar la poltica de gestin de residuos. Estos carecer de los recursos necesarios para la recopilacin
pueden funcionar en diferentes niveles: de datos e informacin precisos sobre residuos y por lo
Un pas debe tener una meta general de gestin de tanto pueden incluir la categora de datos e informacin
residuos. Se trata del destino final de la estrategia para sobre residuos como una de las reas en las que necesitan
el perodo de tiempo seleccionado. Puede ser, por
ejemplo, el logro de un determinado nivel de reduccin 62) El concepto de "basura cero" se analiza con ms detalle en la Seccin IV.

56
Seccin III: Consideraciones para el Desarrollo de
una Estrategia Nacional de Gestin de Residuos

mejorar sus capacidades durante el desarrollo de una


estrategia nacional de gestin de residuos. Para medir los GRFICO 8
avances, tambin se puede realizar una evaluacin inicial INSTRUMENTOS
de los niveles de generacin de residuos y del estado de DE POLTICA
la gobernabilidad, as como de las opciones de gestin toma de
disponibles, a modo de diagnstico de la posicin de decisiones ejecutivas
partida o lnea de base en el desarrollo de estrategias (vase
la Seccin IV).
Los informes y la informacin sobre los progresos acuerdos voluntarios regulacin y
deben estar a disposicin de todos los actores de la ges- con gremios y con el cumplimiento
tin de residuos, de manera que todas las partes puedan sector comercial
estar al tanto de lo que est sucediendo y contar con la
informacin que necesitan para mantener o mejorar su
POLTICA
contribucin. Por lo tanto, para que sea eficaz, la informa-
cin no slo debe ser pblica, sino tambin elaborada en
aprovechar el
coordinacin con los gobiernos locales y otros actores. aplicacin de
compromiso de la
En la Seccin IV, se tratan con ms detalle la formula- instrumentos
comunidad y del sector
cin y la medicin de objetivos generales, metas y obje- econmicos
no gubernamental
tivos concretos, as como otras medidas sugeridas para educacin de
desarrollar una estrategia nacional de gestin de residuos. los productores,
consumidores, pblico
en general,
3.3 y otros

GESTIN DE RESIDUOS
marco normativo, una herramienta de fijacin de precios y
INSTRUMENTOS un programa de fomento de la participacin de los pro-
ductores, los consumidores, el sector de reciclaje formal e
DE POLTICA informal y la sociedad civil. Estos parmetros dependern
de que se cuente con una infraestructura apropiada, con un
En la prctica, todas las formas de intervencin poltica mecanismo institucional adecuado y con los medios para
han sido y pueden ser aplicadas a la gestin de residuos. recopilar los datos pertinentes.
En trminos generales, una poltica consiste en: la toma de Como ejemplo de la posible mezcla de herramientas de
decisiones ejecutivas; la regulacin y el cumplimiento de poltica, una instancia local que se ocupe de la gestin de
las medidas; la aplicacin de instrumentos econmicos; la los RSU puede ofrecer incentivos (por ejemplo, premios u
educacin de los productores, los consumidores, el pblico otros incentivos para fomentar el reciclaje); sanciones por
en general, y otros; acuerdos voluntarios con los grupos de eliminacin inadecuada o por no separar los residuos en
la industria y del sector comercial; el aprovechamiento de origen; limitaciones en la recogida de residuos (por ejem-
la energa y el compromiso de la comunidad y del sector plo, negarse a recoger los residuos que no estn contenidos
no gubernamental; la recopilacin de informacin y datos; en el contenedor suministrado); y campaas de infor-
y todas las combinaciones posibles de estos enfoques. Es la macin y educacin a travs de las escuelas y bibliotecas.
combinacin de estas polticas e intervenciones cuidado- El gobierno nacional podra introducir otros elementos,
samente seleccionadas, as como su aplicacin a aspectos como sistemas de recogida de productos retornables (por
prioritarios de la gestin de residuos, lo que constituye una ejemplo, la basura electrnica) para promover el reciclaje,
estrategia. o impuestos sobre algunos productos (por ejemplo, sobre
Las opciones que se elijan dependern de cada flujo de los neumticos de automviles) en el punto de venta para
residuos y de las circunstancias de cada pas: su cultura o financiar la gestin de residuos.
culturas, sus circunstancias y estructura socioeconmicas A pesar de la gran variedad de instrumentos e inicia-
y su geografa. Por lo tanto, para un flujo de residuos tivas que se pueden aplicar y se aplican, algunos de estos
determinado, puede adoptarse una combinacin de un elementos son de vital importancia para la poltica de

57
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos

gestin de residuos, y por lo tanto para el desarrollo de responsables de las consecuencias de los residuos)
una estrategia. Los mismos se describen brevemente a Proporcionar la infraestructura bsica de un sistema de
continuacin. gestin de residuos (por ejemplo, mediante la prescrip-
cin de detalles de los sistemas de recogida de los RSU,
LEGISLACIN Y REGULACIN como los tamaos de los contenedores de basura, los
colores, las horas y la frecuencia de recogida, etc.)
Toda estrategia de gestin de residuos viene respaldada Establecer la responsabilidad legal de los problemas
por un conjunto de leyes y otros reglamentos (legislacin ambientales existentes, por ejemplo, para sitios con-
se entiende aqu como las leyes bsicas que rigen la gestin taminados o vertederos incontrolados. Estas medidas
de residuos; los reglamentos son el conjunto de leyes evitan que responsabilidades que deberan ser privadas
ms detalladas subordinadas a la legislacin). Este marco se conviertan en problemas para la comunidad en
normativo proporciona el escenario en el que se van a general.
desarrollar todas las dems formas de intervencin poltica. Dar efecto reglamentario o proporcionar un respaldo
La legislacin y las normativas se pueden utilizar para normativo para otras herramientas: por ejemplo, al
dar efecto a cualquier aspecto de la poltica de gestin de prever la fijacin de las tarifas, al proporcionar poderes
residuos, pero casi siempre ofrecen los siguientes elemen- a los funcionarios para que se realicen auditoras de
tos fundamentales: residuos, al ordenar la recopilacin y presentacin de
Fijan protecciones bsicas para la salud humana y el me- informacin y datos, al exigir determinados niveles e
dio ambiente, por ejemplo, las normas aplicables a los desempeo en la gestin de residuos por parte de los
vertidos a la atmsfera y al agua por parte de las plantas propios organismos gubernamentales, etc.
de gestin de residuos, las normas de construccin de
los vertederos controlados y el funcionamiento de las Algunos reglamentos (y otras formas de intervencin del
incineradoras. Estado, como las directrices, normas, decisiones ejecutivas,
Proporcionan las licencias de las instalaciones que produ- impuestos o polticas especficas) aprobados para otros
cen, procesan o eliminan los residuos peligrosos (incluida fines tambin tendrn efectos sobre la gestin de residuos:
la garanta de una cadena de custodia de los residuos). Las medidas sobre las emisiones de gases de efecto
Dan cumplimiento a las obligaciones internacionales, invernadero tendrn un efecto en la gestin de los
especialmente en lo que respecta al traslado transfron- vertederos e incineradoras.
terizo de desechos (en virtud del Convenio de Basilea y Las polticas de ordenamiento territorial pueden
otros instrumentos de los que el pas puede ser parte) 63. determinar la disponibilidad de terrenos para vertederos
y otras instalaciones.
Los reglamentos tambin pueden contribuir, facilitar, o La regulacin de productos para otros fines puede
complementar muchos otros elementos de la estrategia, en influir en su produccin o venta y por lo tanto en su
particular: posterior aparicin en el flujo de residuos (por ejemplo,
Ajustar los parmetros de cmo se gestiona cada flujo la regulacin de los aparatos elctricos con relacin a
de residuos en particular (vase, por ejemplo, la Direc- seguridad del producto, o televisiones en lo que respecta
tiva revisada 2012/19/UE de la UE sobre residuos de a la gestin del espectro).
aparatos elctricos y electrnicos64)
Limitar la manera en que se fabrica un tipo de producto Los principales aliados de los reglamentos son el cumpli-
(por ejemplo, la Directiva revisada 2011/65/UE de la UE miento y la observancia. Muchos sistemas normativos bien
sobre la restriccin de ciertas sustancias peligrosas en diseados son ineficaces porque no se les da seguimiento.
equipos elctricos y electrnicos65) Si, por ejemplo, se vierten residuos, otros vern el dumping
Establecer las bases para los programas obligatorios de como algo posible. La esencia de toda operacin de gestin
responsabilidad extendida del productor (por ejemplo, de residuos de xito radica en la voluntad de los actores
exigiendo que los productores de bienes particulares involucrados de seguir las buenas prcticas y de la disci-
retiren la mercanca al final de la fase de uso y sean plina para hacerlo de forma consistente. El cumplimiento
es, por lo tanto, un elemento crtico para desalentar que se
63) En el Anexo B se recogen los tratados y textos internacionales pertinentes viole la ley.
relacionados con la gestin de residuos. Si no se cuenta con los mecanismos necesarios para
64) http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2012:197:FULL:EN:PDF
65) http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2011:174:0088:0110:en:PDF garantizar el cumplimiento y aplicar sanciones contra los

58
Seccin III: Consideraciones para el Desarrollo de
una Estrategia Nacional de Gestin de Residuos

infractores, es probable que el sistema normativo fracase. uniformes en todo el pas o regin. Las medidas regulado-
Todos los pases necesitan una instancia de inspeccin ras cambian lentamente, son inflexibles ante las diversas
independiente y potente, o un regulador ambiental circunstancias, y son susceptibles de parlisis administrati-
encargado de garantizar el cumplimiento de la legislacin va si estn en manos de una burocracia no suficientemente
y los reglamentos que rigen el funcionamiento del sistema comprometida. Por ejemplo, esta va no es la ms adecuada
de gestin de residuos. para involucrar a los recolectores de residuos. Por otro lado,
La creacin de esa instancia de inspeccin y garantizar puede ser importante proteger las posturas de los dichos
su adecuada financiacin es tan importante como cualquier actores a travs de esta va, por ejemplo, mediante legisla-
otro elemento de un sistema de gestin de residuos. Por lo cin sobre seguridad y salud en el trabajo o limitando los
tanto, es vital asegurar que se asignen los recursos nece- derechos de otros actores de mayor envergadura del sector
sarios para garantizar el cumplimiento. Es posible que sea privado para que estos no acaparen el control del reciclaje
ms sencillo conseguir recursos para desarrollar sistemas en una determinada ciudad.
normativos (lo cual debera tener que hacerse una sola vez
o solo de forma espordica) que recursos permanentes LOS ACUERDOS VOLUNTARIOS
para garantizar el cumplimiento, pero ambos son igual de
necesarios para que el sistema sea eficaz. La Seccin IV La suscripcin de un acuerdo voluntario con una o ms
profundiza en todos estos aspectos. partes, normalmente con la industria o con determinados
Las medidas legislativas y los reglamentos no son las gremios, para aplicar medidas especiales, suele ser una
nicas formas que puede adoptar la toma de decisiones opcin atractiva para los gobiernos. Este tipo de acuerdo
gubernamental. Los gobiernos tambin se ocupan de es especialmente eficaz en determinados contextos, por
otros tipos de decisiones ejecutivas en paralelo y de forma ejemplo, en el caso de flujos de residuos muy visibles y
complementaria a la actividad reguladora. Un ejemplo claramente vinculados a determinadas industrias provee-
podra ser decidir qu tipo de instalaciones de gestin de doras, como son los residuos de envases post-consumo o
residuos construir (o qu tipo debera construirse) como de los telfonos mviles. Un gobierno puede acordar, por
una cuestin de poltica tambin necesaria, ms all de la ejemplo, con la industria de los envases y los fabricantes
aprobacin de reglamentos. Los gobiernos pueden tener o importadores de productos envasados (y a veces con
que resolver cuestiones de emplazamiento, por ejemplo, otros grupos, por ejemplo, con ONG) la adopcin de
la identificacin de terrenos aptos para la construccin de ciertas medidas y objetivos concretos de responsabilidad
un nuevo vertedero, as como posteriormente emprender extendida del productor por parte del sector para deter-
medidas normativas, como la evaluacin del impacto minados materiales de embalaje y productos envasados.
ambiental de las instalaciones propuestas, o asegurar que De no cumplirse las medidas o no alcanzarse los objetivos
cumple con las normas de construccin. concretos, la implicacin sera que se podra introducir
Las decisiones relacionadas con el emplazamiento, una intervencin gubernamental ms fuerte, a travs, por
como en el ejemplo anterior, son de las ms difciles de ejemplo, de normativas o medidas econmicas.
tomar. Tales decisiones pueden recaer sobre el gobierno, ya Los acuerdos voluntarios, considerados a menudo como
sea nacional, regional o local, pero con frecuencia implican una forma de auto-regulacin, gozan de gran popularidad
lidiar con conflictos de intereses y con la oposicin pblica ya que reducen la agitacin poltica y el proceso de nego-
(concepto conocido en ingls como NIMBY o not in my ciacin entre las partes. Son flexibles y fomentan un estre-
backyard, que se traduce en espaol como no en mi cho dilogo entre los involucrados (y, por lo general, con
patio trasero) y deben ser sopesadas cuidadosamente. El intereses ms amplios, como los grupos de consumidores,
nivel regional puede ser el mejor para decidir acerca de organizaciones no gubernamentales y la comunidad).
la ubicacin de los principales servicios, como un verte- No obstante, a pesar de su popularidad, los acuerdos
dero, de manera que ms de un municipio se beneficie voluntarios tambin han sido objeto de grandes crticas,
del servicio y se compartan los costos de construccin y sobre todo por parte de las organizaciones no guberna-
funcionamiento. mentales. Son criticados por ser instrumentos polticos y
Si bien es cierto que un sistema de gestin de residuos no instrumentos de poltica pblica, que anuncian en lugar
puede funcionar sin una base legislativa y reguladora, no de tomar medidas, cuyas medidas acordadas carecen de
todos los problemas se pueden abordar a travs de este ambicin, con procesos de negociacin poco transparentes,
tipo de medidas. Los reglamentos funcionan mejor para las un cumplimiento insuficiente y resultados que no suelen
cuestiones que deben gestionarse a largo plazo y que son estar a la altura de lo prometido. El acuerdo voluntario

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Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos

RECUADRO 3.4

COMPROMISOS
VOLUNTARIOS

By Vberger (Own work) [Public domain], via Wikimedia Commons


GLOBALES SOBRE
RESIDUOS MARINOS

Los gobiernos, las organizaciones intergubernamen-


tales, la industria y los cientficos se han unido en un
acuerdo voluntario internacional para abordar el proble-
ma de los desechos marinos, con nfasis especial en los
plsticos. La Alianza Mundial del PNUMA sobre Basura
Marina66 es un compromiso voluntario liderado por el Marina68, la industria del plstico ha puesto en marcha
PNUMA para hacer frente al problema de los desechos su propio compromiso para una mejor gestin de los
marinos. Entre los participantes figuran, adems del residuos de plstico. La misma se centra en seis grandes
PNUMA, gobiernos u organismos pblicos (por ejem- reas de actividad: las asociaciones pblico-privadas; la
plo, la Administracin Nacional Ocenica y Atmosfrica investigacin para mejorar el conocimiento cientfico,
de EE.UU.), la industria del plstico (54 organizaciones una formulacin de polticas y una aplicacin de las
de 33 pases) y cientficos y responsables polticos de leyes existentes con fundamento cientfico, la gestin
todo el mundo. Esta Alianza es un primer paso para dar de residuos eco-eficiente, la valorizacin de los residuos
cumplimiento a la Declaracin de Honolulu sobre los de plstico para su reciclaje y para la valorizacin de
desechos marinos67. energa, y una mejor gestin de los pellets de resina
Con su Declaracin de Soluciones sobre Basura plstica entre el proveedor y el cliente.
66) http://www.marinedebrissolutions.com/Global
67) www.5IMDC.org 68) http://www.marinedebrissolutions.com/Declaration

podr ser una herramienta til en la estrategia de gestin la gestin de los residuos como los responsables polticos
de los residuos de un pas dependiendo del flujo de resi- podran liberarse de una gran carga:
duos y de cuestiones tales como la estructura del sector, el En primer lugar, los instrumentos econmicos
contexto poltico y las alternativas disponibles. En muchos proporcionan un fuerte incentivo para reducir la
pases, seguirn siendo una alternativa atractiva, aunque generacin de residuos y fomentar su separacin con
a veces slo como medida temporal en espera de una estra- el fin de maximizar las posibilidades de reutilizacin
tegia poltica ms elaborada y sofisticada. y reciclaje de la fraccin de residuos que no se puede
evitar.
INSTRUMENTOS ECONMICOS En segundo lugar, evitan que los gobiernos tengan
que recurrir a fondos del presupuesto pblico para la
La gestin de residuos puede recurrir a instrumentos gestin de los residuos. En la prctica, la dificultad de
econmicos para mejorar la eficiencia del sistema, y quizs encontrar fondos para la gestin de residuos limita
lo ms importante, para internalizar los costos de la gestin en muchas ocasiones las posibilidades de accin de
de residuos, es decir, para integrar esos costos en los los gobiernos, haciendo de los enfoques de auto-fi-
precios, de manera que recaigan sobre quienes imponen nanciacin una opcin an ms atractiva.
los costos en el sistema de gestin de residuos en general.
Si los costos de gestin de los residuos pueden ser asumidos Tambin se pueden utilizar determinados instrumentos
por quienes generan los residuos, tanto los responsables de econmicos para tratar otros tipos de fallas del mercado.

60
Seccin III: Consideraciones para el Desarrollo de
una Estrategia Nacional de Gestin de Residuos

Pueden aplicarse subsidios cuando sectores importantes, para establecerse, por ejemplo, los proveedores de
como el del reciclaje, se encuentren con problemas de productos alternativos que generan pocos residuos. Sin
implantacin. Aunque estas subvenciones pueden ser embargo, habr que tomar las medidas pertinentes de
directas, a menudo adoptan otras formas, como la asis- implantacin y gestin para evitar que se establezca una
tencia organizativa, las vacaciones fiscales o la creacin de dependencia de los subsidios en el largo plazo.
parques industriales de reciclaje. Tambin pueden aplicarse
incentivos econmicos para promover un determinado No siempre es necesario aplicar medidas de regulacin, ya
comportamiento, por ejemplo, disminuir las tarifas y que muchos de los procesos de gestin de residuos tienen
facturas de los hogares que separen los residuos en origen el potencial de ser rentables, especialmente si se consigue
o que limiten su produccin de residuos no reciclables. que el precio recaiga en los generadores y en todos los
Para cualquier poltica de gestin de recursos, es actores de la cadena de suministro. De hecho, est de-
fundamental asignar precios adecuados a los productos que mostrado que si se marcan los precios adecuadamente, las
potencialmente podran terminar como residuos, as como empresas pueden encontrar un gran potencial de ahorro en
poner precio a los servicios de gestin de residuos (tasas reducir la generacin de residuos. Es mucho lo que se pue-
y derechos de uso). Sin embargo, el cobro por servicios de de lograr a travs del estmulo y del cambio de actitudes.
gestin de residuos no es tarea simple. El enfoque adopta- Muchas compaas de los sectores productivo y comercial
do debe ser adecuado al contexto particular de cada pas. han demostrado estar dispuestas a cambiar sus prcticas y
Por ejemplo: redisear sus productos una vez conocido el potencial de
El cobro por los servicios de recoleccin de residuos es retorno de su esfuerzo. Las mejoras relacionadas con una
un punto de partida y puede contar con la aceptacin produccin ms limpia suelen ser rentables, y ambiental-
del pblico, ya que quienes generan los residuos pueden mente racionales, ya que introducen mejoras en la eficien-
ver cmo mejora su entorno al eliminarse los residuos. cia. En algunos casos, es posible vender los productos que
El cobro por el uso de los servicios de vertedero o de han aplicado un diseo ecolgico a un precio ms alto en el
conversin de residuos en energa puede servir para mercado. Adems, la participacin en programas conocidos
recaudar fondos para el funcionamiento y el desarrollo de minimizacin de residuos puede mejorar la reputacin
de los servicios. y el reconocimiento de la marca.
Si se aplica de forma transparente, tambin anima Otra forma de intervencin econmica es a travs de la
a los que generan los residuos a replantearse su adquisicin pblica de productos ambientalmente prefe-
comportamiento, aunque el pblico en general suele ribles (adquisiciones ecolgicas o tambin denominado
ser ms reacio a pagar por este servicio. compras verdes). Por ejemplo, un gobierno puede elegir
Si esto no fuera posible, deberan incluirse los costos adquirir determinados artculos que provengan de produc-
de eliminacin en el sistema de cobros por razones tos reciclados o productos con menor potencial de causar
de sostenibilidad financiera, con el fin de respaldar la problemas cuando se conviertan en residuos, por ejemplo,
valorizacin, el reciclado y otras opciones en etapas papel de oficina reciclado o telfonos mviles que cumplan
posteriores del proceso. con el requisito de facilidad de desmontaje.
La aplicacin de un impuesto o gravamen sobre un Los enfoques econmicos racionales en la gestin de re-
producto en el momento de la venta puede generar siduos son una parte de lo que se conoce como economa
fondos que se utilicen para la reutilizacin, la valoriza- verde 69, un concepto que busca reformular el pensamiento
cin de materiales y el reciclaje. Este enfoque resulta econmico tradicional, dando reconocimiento al valor de
especialmente til para productos que representan recursos que tradicionalmente han sido infravalorados o no
algn problema en el flujo de residuos en general, como valorados en absoluto. La economa verde es baja en carbo-
los residuos de automocin (aceite, neumticos) o la no, usa los recursos de manera eficiente y es socialmente
basura electrnica, y pueden gestionarse a travs de inclusiva. Su objetivo es invertir en medidas que reduzcan
arreglos especiales. las emisiones de carbono y otras formas de contaminacin,
El cobro por servicios que se proporcionaban anterior- optimizar el uso de los recursos y evitar la prdida de
mente de forma gratuita, por ejemplo, las bolsas de biodiversidad y de servicios ecosistmicos.
plstico en tiendas y supermercados, puede promover A pesar de su atractivo como poltica, en la prctica,
cambios en el comportamiento. la aplicacin de los instrumentos econmicos puede ser
Los subsidios directos pueden alentar la creacin de
industrias que de otro modo tendran serias dificultades 69) http://www.unep.org/greeneconomy/

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Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos

difcil y su eficacia variar considerablemente: estrategias de gestin de residuos. Al igual que en otras
Algunos flujos de residuos sencillamente no se prestan a reas, es necesario que haya un nivel adecuado de cono-
la aplicacin de instrumentos econmicos, por ejemplo, cimientos y capacidades para desarrollar y aplicar estos
es difcil cobrar por los residuos generados en lugares instrumentos con xito, y con cautela:
pblicos o deportivos. Algunas comunidades pobres no estn en condiciones
A veces, los gobiernos deciden tratar los cobros y grav- de cumplir ni siquiera con los pagos ms modestos por
menes sobre los residuos nicamente como estrategia los servicios de gestin de residuos, por lo que pueden
de recaudacin de ingresos, perdindose la relacin con necesitarse acuerdos para eximirlos de estos cargos o
la prevencin o la reduccin de residuos. devolverlos como subvenciones.
Un sector importante puede convertirse en el foco de Ante la posibilidad de que se realicen vertidos ilegales,
atencin (por ejemplo, el turismo), mientras que se debern disearse instrumentos adecuados para mini-
ignora el potencial de otros sectores, lo que resulta en mizar su ocurrencia (por ejemplo, un cargo en la puerta
incentivos de gestin de residuos fragmentados. Tam- de los vertederos puede invitar al dumping, mientras
bin puede ocurrir que la poltica no se aplique con la que un impuesto sobre el precio de un producto no lo
coherencia necesaria para facilitar un entorno propicio har). En algunas circunstancias, puede ser necesario
para la gestin de residuos. incrementar las medidas para aumentar el cumplimien-
En el caso de los RSU, el incentivo para reducir los to y desalentar los vertidos ilegales.
residuos depender de la forma en que se imponga
el cobro. Si, por ejemplo, est calculado a partir de un EDUCACIN Y FOMENTO DE CAMBIOS
promedio de los residuos generados por unidad (por DE COMPORTAMIENTO
ejemplo, por hogar), no habr ningn incentivo para
minimizar el volumen de residuos. Uno de los componentes ms importantes de la poltica de
Aunque la imposicin de un pago para reducir el gestin de residuos para alcanzar los resultados previstos
consumo puede servir para recaudar fondos que pueden es el cambio de actitudes y prcticas de muchos de los
ir destinados a la gestin de residuos, la tasa necesaria actores. Los productores tienen que reconsiderar el rango,
para realmente desalentar la generacin de residuos la composicin y el diseo de sus productos, as como
podra ser muy alta. En el caso de determinados pro- el diseo y la estructura de sus procesos. Los dueos de
ductos, es difcil incidir para que se reduzca el consumo. tiendas, el personal de oficina, el sector de la construccin
Por ejemplo, si se pretende reducir los residuos de y la demolicin y sus trabajadores, necesitan todos ellos
automocin, como aceite, neumticos, vehculos al final reconsiderar sus actitudes con respecto a la generacin
de su vida, habra que vender menos coches o recorrer de residuos. Tambin debe alentarse a los consumidores
menos kilmetros. a cumplir su funcin en la gestin de residuos, de manera
Si los cobros por residuos son demasiado altos, algu- que no se limiten simplemente a descartar cualquier bien o
nos generadores pueden optar por deshacerse de los material que ya no utilicen.
residuos de forma ilegal. Hay menos disposicin a pagar Muchos de los cambios orientados a reducir la genera-
por la gestin de residuos que por otros servicios, como cin de residuos que se pueden aplicar en el nivel de la in-
los de telefona, electricidad o agua, por lo que recaudar dustria, la empresa o la oficina, planta o instalacin pueden
fondos suficientes para cubrir los costos supone todo un generar beneficios, o al menos, no suponer prdidas. Se
desafo. puede alentar o educar a productores y empresas para que
Los subsidios a las industrias pueden derivar en una consideren y apliquen cambios en el diseo y los procesos
dependencia permanente del apoyo gubernamental, de sus productos, as como en sus prcticas comerciales.
o distorsionar la competencia con las empresas no Las mejoras pueden venir propiciadas por muy diversos
subvencionadas. motivos:
Una vez que se aplican, puede ser polticamente Algunas medidas se justifican por razones puramente
complicado reducir o retirar los incentivos, aun cuando econmicas.
la necesidad haya disminuido o existan otras reas de Otras le permitirn al productor obtener una ventaja
mayor prioridad compitiendo por los limitados recursos. comercial, por ejemplo, al mejorar la reputacin de
marca.
A pesar de estas limitaciones, los instrumentos econmicos Otras se pueden adoptar para evitar la aplicacin de
siguen siendo un elemento central en la mayora de las reglamentos.

62
Seccin III: Consideraciones para el Desarrollo de
una Estrategia Nacional de Gestin de Residuos

Otras probablemente la mayora pueden ser el SEGUIMIENTO, INFORMACIN


resultado de la suma de diversos factores. Y EVALUACIN DEL RENDIMIENTO

En cuanto a los consumidores, se los puede educar e instar Toda decisin poltica debe ir sustentada por informacin
a que realicen una serie de cambios productivos: de diversos tipos:
Reducir la compra de productos que contribuyan al flujo Datos e informacin sobre los residuos: tasas de genera-
de residuos, por ejemplo, comprando productos sin envasar cin, composicin, mtodos de eliminacin;
o con menos embalaje, o productos ecolgicos en general Informacin sobre el sistema de gestin de residuos,
Reutilizar, valorizar o reciclar los productos, siempre que por ejemplo, nmero y tipo de vehculos de recogida de
sea posible, en lugar de tirarlos a la basura residuos, nmero de empleados, nivel de habilidades;
Hacer compost de los residuos de alimentos en el Informacin acerca de las polticas y programas de
hogar, siempre que sea posible gestin de residuos aplicados en otros lugares;
Separar sus residuos en origen como contribucin a Informacin sobre el impacto de los residuos o de las
programas de valorizacin y reciclaje opciones de poltica pblica;
Mantener los materiales peligrosos fuera de los RSU, Informacin sobre temas relacionados, como la es-
de acuerdo con las especificaciones del producto o del tructura del sector o las actividades y decisiones de los
gobierno. consumidores.
El intercambio y la recopilacin de informacin son, pues,
Otro de los instrumentos que contribuye a la sensibiliza- una parte central del proceso de desarrollo, seleccin y
cin de los consumidores son las etiquetas ecolgicas o aplicacin de polticas pblicas.
eco-etiquetado, por el cual los productos deben ir etique- Una buena base de informacin permite monitorear
tados con informacin sobre sus impactos en la salud y el el progreso y evaluar el rendimiento con respecto a las
medio ambiente. En el contexto actual, tambin se indican metas y objetivos concretos establecidos en la estrategia de
los posibles impactos de los residuos, o las opciones de gestin de residuos. Permite, a su vez, identificar un punto
reciclaje al final de la fase de uso del producto. Otra opcin de partida para determinar si se han alcanzado los hitos
es la divulgacin a travs de centros de atencin al ciuda- previstos en los plazos esperados70.
dano, para ayudar a las personas a desempear su funcin Como se seal anteriormente, no es fcil conseguir
en cada etapa de la gestin de residuos, como la separacin una buena base de informacin en temas de gestin de
en origen. residuos. De hecho, se trata de uno de los aspectos ms
En perodos de transicin, puede ser especialmente complicados de la poltica de gestin de residuos: si no se
importante garantizar un alto nivel de conciencia y motiva- cuenta con informacin confiable, las decisiones relativas a
cin. Si, por ejemplo, se van a introducir grandes cambios las polticas pblicas se estarn tomando a ciegas.
en las prcticas o se van a empezar a aplicar cargos por Adems, la informacin no es slo un elemento esencial
generacin de residuos, es de vital importancia que los de toda buena poltica, tambin puede ser en s misma un
generadores de residuos sean conscientes del inminente instrumento para la elaboracin de poltica pblicas. Los
cambio para lograr altos niveles de cumplimiento. Registros de Emisiones y Transferencias de Contaminantes
Algunos grupos se prestan ms a los programas educa- (RETC) 71 son programas que exigen a entidades de diversa
tivos o a recibir informacin especfica. Educar a los nios ndole en su mayora, pero no exclusivamente, empresas
desde una edad temprana y crear conciencia acerca de la privadas informar pblicamente sobre las emisiones de
importancia de gestionar adecuadamente los residuos a sustancias peligrosas para el medio ambiente. Por lo gene-
nivel individual y familiar, para luego reforzar ese mensaje ral, incluyen la obligacin de informar sobre los traslados
a lo largo de la vida escolar, son acciones que darn frutos de residuos peligrosos fuera de sus instalaciones para su
durante muchos aos y contribuirn a que se adopte un tratamiento o eliminacin final. Este proceso de informa-
comportamiento responsable en materia de residuos. cin sirve para varios propsitos: informar al pblico sobre
Para los pases con sectores particulares, pueden ser muy
70) Adems de las referencias citadas anteriormente, se pueden consultar otras fuentes
beneficiosos los programas especiales. Por ejemplo, si hay sobre datos e informacin en la gestin de residuos como Wilson D. et al. (2013).
Benchmarking Indicators for Integrated and Sustainable Waste Management (ISWM), ISWA
un gran sector turstico, especialmente en zonas ecol- World Congress, 7-11 October 2013, Vienna, Austria y World Bank (2001). Strategic
Planning Guide for Municipal Solid Waste Management. Disponible en: http://www.
gicamente sensibles, puede ser muy importante realizar worldbank.org/urban/solid_wm/erm/start_up.pdf http://www.worldbank.org/urban/
campaas informativas y educativas dirigidas tanto a los solid_wm/erm/CWG%20folder/Lineam.PDF; y WASTE (s.f.) The Waste Key Sheets.
Disponible en: www.wastekeysheets.net
operadores tursticos como a los propios turistas. 71) http://www.prtr.net

63
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos

las actividades contaminantes, proporcionar informacin


GRFICO 9: ELEMENTOS DE POLTICA DE a los gobiernos, e imponer disciplina a las propias entida-
LA GESTIN DE RESIDUOS des. Estos programas se basan en el carcter pblico de la
informacin reportada para influir en el comportamiento
LEGISLACIN Y REGULACIN de las entidades. De manera similar, los informes pblicos
de sostenibilidad de las empresas, realizados con frecuen-
Leyes y reglamentos cia de forma voluntaria, suelen proporcionar informacin
Normativas, normas y directrices relativa a muy diversos parmetros, incluida la generacin
Cumplimiento y aplicacin de residuos.
Obligaciones ambientales
LA ELECCIN DE LA TECNOLOGA

ACUERDOS VOLUNTARIOS Los pases tendrn que elegir y aplicar las tecnologas
que mejor se adapten a sus circunstancias. Los pases en
Con sectores proveedores especficos desarrollo pueden preferir aplicar tecnologas de bajo costo
Se introducen medidas concretas (ej. determi- y bajo mantenimiento, por ejemplo, carros de mano para
nada responsabilidad extendida del productor) recoger los RSU en lugar de grandes vehculos especiales
Auto-regulacin de recogida de residuos (que despus permanecen largos
perodos fuera de servicio por falta de un mantenimiento
adecuado), y el compostaje de la materia orgnica en lugar
INSTRUMENTOS ECONMICOS de la incineracin de RSU. Los procesos de investigacin
y desarrollo para ofrecer nuevas soluciones o mejorar las
Impuestos y gravmenes existentes, y la eleccin consciente y cuidadosa entre las
Tasas y cobros a usuarios opciones disponibles son una parte esencial del proceso de
Subsidios formulacin de polticas. El xito de la poltica depender
Adquisiciones pblicas verdes adems de que se seleccionen las tecnologas apropiadas,
de la transferencia de tecnologa para acceder a tecnologas
mejores y ms apropiadas para los fines del pas y de la
EDUCACIN cuidadosa aplicacin de soluciones tecnolgicas.

Sensibilizacin
Programas educativos 3.4
Centros de asesoramiento
Etiquetado ecolgico OPCIONES DE
POLTICA CONSEJOS
INFORMACIN Y MONITOREO
Y PRECAUCIONES
Recopilacin e intercambio de informacin
Presentacin de informes Los gobiernos tienen que elegir cuidadosamente entre las
Evaluacin del rendimiento distintas alternativas disponibles para construir su poltica.
Estas opciones operan dentro de un contexto ms amplio,
que puede ejercer una influencia directa e importante
SELECCIN DE LA TECNOLOGA sobre las posibles elecciones:
La estructura geogrfica e incluso geolgica de un pas
Investigacin para nuevas o mejores soluciones puede ser relevante: factores como el relieve, el clima,
Transferencia de tecnologa el grado de urbanizacin y la variabilidad de estos
Seleccin y eleccin parmetros en todo el pas influirn en aspectos como
la planificacin, el emplazamiento de la infraestructura
y la eleccin de la tecnologa. Por ejemplo, considrense

64
Seccin III: Consideraciones para el Desarrollo de
una Estrategia Nacional de Gestin de Residuos

las diferentes opciones apropiadas para un pas formado construccin de grandes instalaciones de capital intensi-
por atolones de coral, en comparacin con un pas com- vo, pero s podran conseguirlo cooperando entre ellos.
puesto en gran parte por altas mesetas u otro dominado Del mismo modo, el desarrollo de una estrategia podra
por desiertos de arena. ser mucho ms fructfero si se anan los conocimientos
Las polticas de ordenamiento territorial en el contexto de los especialistas en gestin de residuos de varios
de la planificacin de la gestin de residuos en las pases.
ciudades y pueblos (por ejemplo, el ancho y el trazado
de las calles, que influyen en las decisiones de recolec- Al igual que en otras reas de la poltica pblica, es posible
cin, en las opciones de almacenamiento de residuos encontrar instrumentos para el desarrollo de polticas
temporales, as como en la ubicacin de los rellenos de gestin de residuos que resulten muy atractivos en
sanitarios, estaciones de transferencia de residuos y un primer momento, pero que pueden llegar a causar
otras instalaciones de gestin de residuos). problemas o producir resultados negativos. La decisin
La poltica de gestin de residuos puede tener un de un gobierno de no comprar en adelante ms que papel
impacto directo o interrelacionar con polticas de otros reciclado puede simplemente alentar a las empresas de
mbitos como el comercio, el sistema fiscal, la salud papel a cambiar sus productos reciclados para, por ejemplo,
pblica, las finanzas pblicas y el medio ambiente y en lugar de fabricar envases de material reciclado, pasar
el transporte, entre otros. A veces, estos impactos se a fabricar el papel de oficina utilizado por el gobierno.
refuerzan, mientras que en otras ocasiones pueden La creacin de un sistema de depsito para envases de
entrar en tensin. bebidas puede lograr su desaparicin de la basura (ya que
Por ello, conviene adoptar una perspectiva amplia que pueden ser recogidos por los nios, por ejemplo), y afectar
permita identificar las conexiones que existen con otras negativamente a la economa del reciclaje llevada a cabo
reas de la poltica, as como los inconvenientes y las por los recicladores en general. La aplicacin de normativas
ventajas posibles. Por ejemplo, una mejor gestin de los que prohban el depsito de productos electrnicos en
residuos debe contribuir a mejorar tres de los grandes los vertederos puede fomentar que se abandonen viejos
problemas a los que se enfrenta el planeta, los alimen- televisores y computadoras en la carretera. Un impuesto
tos, el agua y la energa: con fines de gestin de residuos mal diseado puede llevar
El compostaje de residuos orgnicos aporta nutrien- a distorsiones en el sistema impositivo del pas.
tes y mejora la calidad del suelo para la produccin Estos son slo algunos de los muchos ejemplos de
de alimentos, y la reduccin de la demanda de efectos negativos que pueden producir algunas polticas.
espacio para vertederos libera tierras de cultivo. La nica solucin para evitar estos efectos negativos es
La reduccin de los residuos y su mejor gestin considerar muy minuciosamente las alternativas, llevar a
contribuyen a reducir la contaminacin del agua, y la cabo consultas con diversos actores, desarrollar y aplicar
mejora de los suelos conduce a una mejor retencin la poltica de forma integrada, tanto dentro del mbito de
del agua. la gestin de residuos como con otras reas de la poltica,
La valorizacin de biogs y metano contribuye a evitar las decisiones parciales y precipitadas y tener la
satisfacer la demanda energtica de un pas. voluntad de cambiar cuando las cosas no funcionen o
La gobernabilidad y la estructura institucional de un resulten ineficaces.
pas es la base para el desarrollo de la poltica de gestin Los escollos mencionados anteriormente no tienen
de residuos, e influir en su formulacin. Sin embargo, por qu aparecer desde el principio del desarrollo de la
a diferencia de la geografa de un pas, es susceptible de estrategia, es decir, en la toma de decisiones de poltica.
cambios. La elaboracin y aplicacin de una estrategia Muchos de los retos ms difciles se presentan en la etapa
nacional pretende, en parte, mejorar y fortalecer la de ejecucin. Si bien esto se analiza con ms detalle en la
gobernabilidad y las instituciones del pas y su relacin Seccin IV, vale la pena sealar en este punto que la nece-
con la gestin de residuos. sidad de integracin y evaluacin detallada del progreso
Para obtener buenos resultados es posible que a algunos es constante y debe aplicarse a lo largo de todo el proceso
pases les convenga colaborar entre s, en lugar de de desarrollo y ejecucin de la estrategia. Desde el inicio
actuar por separado. Es el caso de algunas agrupaciones del proceso es importante ver de qu forma se pueden
geogrficas de pases pequeos, especialmente los desarrollar capacidades, cmo pueden las instituciones
pequeos Estados insulares. Para estos pases, podra aprender, el capital y el apoyo poltico mejorar y la accin
ser muy difcil emprender independientemente la ajustarse y continuar con una mayor eficacia.

65
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos

SECCIN IV
LA ESTRATEGIA NACIONAL
DE GESTIN DE RESIDUOS:
UN PROCESO PARTICIPATIVO

4.1 ELABORACIN DE UNA ESTRATEGIA NACIONAL DE GESTIN DE RESIDUOS

4.2 EJECUCIN DE LA ESTRATEGIA NACIONAL DE GESTIN DE RESIDUOS

4.3 REVISIN Y ACTUALIZACIN DE LA ESTRATEGIA NACIONAL DE GESTIN DE RESIDUOS

66
Seccin IV: La Estrategia Nacional de Gestin de Residuos: un Proceso Participativo

cacciatore.di.sogni / photocase.com
Aunque cada pas tenga su propio marco institucional, Los pasos y cuestiones esbozados en esta seccin tienen
jurdico y poltico en el que desarrollar su estrategia, el en cuenta la importancia de adoptar un enfoque coherente
proceso en s tendr una serie de elementos comunes a la e integrado, y se basan en la experiencia adquirida y las
mayora de los pases. En esta seccin: lecciones aprendidas a travs de iniciativas muy diversas en
Se formulan una serie de preguntas a las cuales todos la gestin racional de los desechos, como se mencionaba
los pases tendrn que responder en las secciones previas de esta gua. Aunque no existe un
Se plantean consideraciones que los pases debern conjunto nico de respuestas y soluciones que se adapten
tener en cuenta a todos los pases, se identifican a continuacin algunos de
Se identifican los pasos que cada pas tendr que dar en los elementos comunes. Los pasos aqu descritos no deben
el proceso de desarrollo de una estrategia. considerarse como pasos fijos o como una receta, sino que
debern aplicarse con flexibilidad teniendo en cuenta una
Al responder a estas preguntas y resolver las cuestiones serie de aspectos del contexto nacional. Cada pas tendr
que puedan surgir, cada pas tendr que tomar una serie que calibrar la idoneidad de aplicar los pasos sugeridos
de decisiones polticas como las planteadas en la Seccin en su contexto y responder a las siguientes preguntas en
III. Una estrategia nacional consiste bsicamente en la funcin de sus circunstancias particulares y de su cultura
aplicacin sistemtica de decisiones polticas coherentes poltica y burocrtica.
a toda una serie de cuestiones relativas a los residuos y su
gestin, con especial atencin a los temas identificados
como prioridades nacionales.
Es seccin se ocupa en primer lugar del proceso de
elaboracin de una estrategia nacional, y en particular de
los procesos participativos e incluyentes necesarios para
asegurar una amplia participacin y el apoyo necesario, sin
el cual la estrategia quedara casi con toda seguridad con-
denada al fracaso. Tambin se tratan los pasos posteriores
al proceso de elaboracin, a saber, la ejecucin y la revisin
de la estrategia una vez completada.
La forma de la estrategia nacional depender de muy
diversos factores, tal como se describe ms adelante. A
efectos meramente ilustrativos, se incluye al final de la
seccin el ndice de dos estrategias, elaboradas para pases
hipotticos con distintos retos y prioridades en materia de
gestin de residuos.

67
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos

GRFICO 10:
PROCESO DE ELABORACIN, EJECUCIN, SEGUIMIENTO, REVISIN Y ACTUALIZACIN DE LA
ESTRATEGIA NACIONAL DE GESTIN DE RESIDUOS

PRIMEROS PASOS Seleccionar la entidad que llevar el liderazgo


Asegurar la coordinacin interministerial
Realizar estudio de lnea de base y otros estudios preliminares
Obtener el acuerdo poltico para elaborar la estrategia
Aspectos preparatorios y organizativos

IDENTIFICACIN Identificar el mbito de aplicacin


Definir la meta de la estrategia
DE LOS ASPECTOS Determinar los beneficios esperados
Asegurar los recursos para la elaboracin de la estrategia
FUNDAMENTALES Reconocer las capacidades y las limitaciones
Establecer un calendario general para la elaboracin de la estrategia
Analizar las interrelaciones con otras polticas

IDENTIFICACIN E Identificar a los actores gubernamentales


Identificar a los actores externos al gobierno
INVOLUCRAMIENTO Identificar los roles de cada actor
ELABORACIN DE UNA ESTRATEGIA NACIONAL

Contactar a los actores pertinentes


DE LAS PARTES Crear un comit nacional de coordinacin y subcomits,
INTERESADAS grupos de trabajo y grupos de estudio
Acordar trminos de referencia y calendario de las funciones de los
actores, grupos, reuniones, plazos, productos

REALIZACIN DEL Identificar las actuales prioridades y polticas


Identificar la informacin y los datos disponibles
ANLISIS DE Analizar los factores geogrficos, ecolgicos y culturales
Analizar la infraestructura legislativa, tecnolgica y gubernamental
SITUACIN Y Evaluar el nivel actual de rendimiento y los impactos
ANLISIS DE Identificar el grado existente de sensibilizacin y participacin
Analizar los principales recursos humanos y financieros
BRECHAS

IDENTIFICACIN DE Tratar los temas y flujos de residuos prioritarios


Tratar los temas y flujos de residuos importantes
LAS PRIORIDADES Prepararse para futuros desafos
Definicin del contenido

SELECCIN DE Involucrar a los niveles de gobierno adecuados


Tener en cuenta los datos y la informacin disponibles
OPCIONES DE Analizar las alternativas de prevencin y reciclaje de residuos
Evaluar los instrumentos de poltica
POLTICAS Y Establecer objetivos concretos e indicadores
FORMULACIN DE Identificar oportunidades para el desarrollo de capacidades
Determinar oportunidades para mejorar la informacin
LA ESTRATEGIA Definir cambios pertinentes en polticas complementarias
Elaborar borradores de planes de accin

APROBACIN Organizar una consulta pblica final


Obtener aprobacin y compromiso poltico de alto nivel

68
Seccin IV: La Estrategia Nacional de Gestin de Residuos: un Proceso Participativo

ADOPCIN Adopcin formal


Lanzamiento acompaado de los elementos pertinentes de relaciones pblicas
Y LANZAMIENTO
ESTRATEGIA NACIONAL
APLICACIN DE LA

EJECUCIN Sensibilizacin y comunicacin de las partes ms importantes de la estrategia


Asignar responsabilidades y tareas
Y MONITOREO Movilizar y asignar recursos
Realizar cambios normativos
Establecer un sistema de cumplimiento
Desarrollar y mejorar un sistema de informacin
Introducir medidas para mantener el impulso
Realizar monitoreo constante
Reconocer los errores y replantearse las medidas a tomar

EVALUACIN DEL Analizar y evaluar el progreso con respecto a las metas y objetivos concretos
Emprender procesos peridicos de monitoreo y control
DE LA ESTRATEGIA NACIONAL

PROGRESO Y DEL
REVISIN Y ACTUALIZACIN

Organizar evaluaciones independientes


GRADO DE XITO

N
REAJUSTE DE LA Reconocer la necesidad de aplicar cambios a la estrategia
Aplicar enfoques exitosos a otros temas o flujos de residuos
ESTRATEGIA Analizar los cambios producidos en el entorno externo
Actualizar la estrategia (parcialmente o en su totalidad, segn las necesidades)

69
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos

4.1 o algn grupo identificable tiene que estar al mando y


asumir la responsabilidad de dirigir el proceso, teniendo
ELABORACIN DE en cuenta a todos los dems. La seleccin del ministerio
o ministerios responsables depender de cada pas, pero
UNA ESTRATEGIA sea cual sea el organismo que tome la iniciativa deber
contar con el poder poltico y los recursos suficientes para
NACIONAL DE proporcionar la atencin y el seguimiento necesarios. Si un
ministerio tiene un mandato poltico especfico relaciona-
GESTIN DE RESIDUOS do con la gestin de residuos, esta ser la opcin ms clara.
En otras circunstancias, ser mejor que la responsabilidad
El desarrollo de una estrategia nacional requiere cierto sea compartida. La eleccin debe hacerse desde el inicio,
trabajo preliminar. En primer lugar, ser necesario tomar con el fin de proporcionar claridad y seguridad al resto del
algunas decisiones de organizacin, as como determinar proceso.
ciertos parmetros fundamentales de la estrategia, de Tambin ser necesario contar con el apoyo de un
manera que se cuente con algo ms que una hoja en blanco cuerpo de funcionarios. Este aspecto puede revisarse a
para presentar ante las partes interesadas que van a parti- medida que avanza el proceso de desarrollo de la estrate-
cipar en el proceso. A continuacin, habr que identificar gia, pero disponer de algn tipo de estructura tal como una
a todos los grupos e intereses implicados y desarrollar los oficina de proyectos u rgano burocrtico identificable ser
procesos necesarios para incluirlos a todos. Tambin habr de gran utilidad en el da a da de las primeras etapas del
que llevar a cabo un anlisis de situacin y un anlisis de trabajo. Es esencial disponer de mecanismos de coordina-
brechas para determinar el punto de partida de la prepara- cin y cooperacin interministerial, es decir, asegurarse
cin de la estrategia. Slo entonces ser posible identificar de que los ministerios pertinentes son coherentes con
las prioridades nacionales, tomar decisiones polticas y el desarrollo de la estrategia y lo apoyan activamente. La
construir una estrategia. coordinacin interministerial es el complemento necesario
para lograr la participacin de todas las partes interesadas
CONSIDERACIONES PRELIMINARES Y ORGANIZATIVAS no gubernamentales en la gestin de residuos.
Como se menciona ms adelante, es recomendable
El primer paso que hay que emprender para desarrollar realizar un anlisis de la situacin y de las brechas que
una estrategia es determinar por dnde empezar. Cada proporcione una visin razonablemente completa y detalla-
pas abordar la cuestin desde un punto diferente, pero lo da del punto de partida para el desarrollo de la estrategia.
esencial para todos los pases es comenzar respondiendo a Puede ser til, sin embargo, llevar a cabo una evaluacin
las preguntas quin y qu/cul: preliminar de la posicin inicial (un estudio de lnea de
Quin es el ms indicado para arrancar con el proceso? base) antes de avanzar en el proceso, con el fin de estar en
Cul es el punto de partida para la elaboracin de la condiciones de proporcionar informacin bsica acerca de
estrategia? la necesidad de una estrategia nacional. A algunos pases
les puede interesar realizar estudios de viabilidad y estu-
PRIMEROS PASOS dios analticos para determinar si, dadas las capacidades
del pas, es posible desarrollar una estrategia nacional sin
ms ayuda, as como para determinar el alcance de los
Es probable que la entidad mejor posicionada para hacerse parmetros analticos que regirn el desarrollo de una
cargo del proceso de desarrollo de la estrategia dependa estrategia. Otros pueden preferir justificar el desarrollo de
de las estructuras polticas y burocrticas del pas. No una estrategia nacional a travs de un anlisis de los costos
obstante, es importante contar con el compromiso poltico que suponen para el pas las prcticas actuales de gestin
y la unidad de propsito a nivel nacional. De nada servir de residuos (que, por lo general, no son sostenibles). Una
una estrategia si no va acompaada de la voluntad poltica estimacin de estos costos puede constituir en s misma
necesaria durante su elaboracin y posterior ejecucin. un poderoso argumento para defender la necesidad de una
Tambin es fundamental designar a alguien que quede a estrategia nacional.72
cargo de hacer realidad la estrategia. Este es un requisito
bsico para una el xito de la organizacin, y aunque puede
haber disparidad de intereses dentro del gobierno, alguien 72) En un documento adicional se ofrecern metodologas para estimar los costos.

70
Seccin IV: La Estrategia Nacional de Gestin de Residuos: un Proceso Participativo

Estos pasos preliminares tocarn inevitablemente los temas que elegir, en lugar de presentarles decisiones importantes
contemplados a continuacin: cuestiones con respecto a tomadas antes de que haya comenzado el proceso de
qu partes e intereses deben involucrarse, el alcance y el participacin. Las preguntas clave de esta etapa son:
calendario, o las estimaciones de los recursos necesarios y Qu residuos o emisiones, en su caso, deben ser
disponibles. Si bien este trabajo preliminar puede abarcar excluidos del mbito de aplicacin de la estrategia?
parte del trabajo de elaboracin de la propia estrategia, es vi- Cul es el propsito o la meta general de la estrategia?
tal que no se tomen decisiones finales sustanciales antes de Qu beneficios nacionales se espera que emanen de la
haber involucrado a todas las partes e intereses pertinentes. estrategia nacional?
Un elemento central del trabajo inicial de una estrategia Cmo se van a obtener los recursos para el desarrollo
de gestin de residuos en cualquier pas es determinar qu de la estrategia?
aspectos conviene abordar desde el mbito nacional y cu- Con qu capacidades se cuenta y qu carencias de
les desde otros niveles. La respuesta vara de un pas a otro: capacidad hay que solventar?
es probable que un pas de gran tamao con una estructura Cules son los plazos para la elaboracin de la estrategia?
federal llegue a soluciones diferentes que un pas pequeo De qu manera est la estrategia vinculada a otras
y centralizado. No obstante, en todos los pases es impor- estrategias o planes?
tante que las decisiones que se tomen a nivel nacional no
produzcan el efecto de anular las iniciativas e innovaciones Las decisiones sobre el mbito de aplicacin de la estra-
locales. La relacin entre lo que se hace a nivel nacional y tegia de gestin de residuos deben tomarse en las etapas
local debe ser productiva y de refuerzo mutuo. iniciales. Pueden dejarse de lado algunos tipos de residuos,
Para muchos pases, ser muy til conocer la experiencia como los residuos radiactivos, que requieren un manejo
de otros pases para el desarrollo de su propia estrategia especial y no aportara grandes beneficios integrarlos en
de gestin de residuos. Tambin puede ser til consultar una estrategia nacional. Hecha esta salvedad, lo mejor en
las lecciones aprendidas de otros pases en diferentes muchos aspectos es que la estrategia sea lo ms abarcadora
etapas del proceso de desarrollo de la estrategia. Del posible desde el principio:
mismo modo, cada pas debera compartir su experiencia Si se excluyen ciertos tipos de residuos se corre el riesgo
con el resto del mundo. Los materiales que se recopilan de queden olvidados. Es mejor ser inclusivo en un prin-
en los anexos C y D pueden ser un buen punto de partida. cipio y asignar una prioridad ms baja a determinados
De igual manera, la experiencia local tambin debera flujos de residuos, con la posibilidad de reconsiderar las
compartirse con el resto del pas. Es muy recomendable prioridades ms adelante (el establecimiento de priori-
documentar meticulosamente los xitos y los fracasos, los dades se trata ms adelante con mayor detalle).
resultados de los proyectos piloto y las lecciones aprendi- Todo flujo de residuos, aunque tenga una importancia
das, y compartirlos de manera sistemtica. menor en la actualidad, tendr probablemente que ser
gestionado en algn momento.
IDENTIFICACIN DE LOS FUNDAMENTOS Es razonable centrarse en primer lugar en los elementos
ms importantes, sobre todo si la estrategia se va a
actualizar con frecuencia.
Las dimensiones y el enfoque general de la estrategia son
algunos de los asuntos que hay que decidir desde el inicio Es posible que algunos temas de la gestin de residuos
del proceso. Tambin es fundamental tener en cuenta la queden excluidos del mbito de aplicacin de la estrate-
importancia de la participacin de todos los actores en el gia si los residuos en cuestin se gestionan fuera de las
desarrollo de la estrategia, as como asegurar que no se fronteras nacionales y que, por lo tanto, no corresponda su
tomen decisiones sobre temas importantes antes de orga- inclusin en el nivel nacional. La mayora de estos temas
nizar los mecanismos de participacin. De lo contrario, se son objeto de normativas internacionales especficas.
podra estar perdiendo tanto una valiosa informacin como Destacan en este sentido los relacionados con los residuos
la confianza de las partes interesadas. As, algunos de los de las operaciones martimas:
puntos detallados a continuacin deben ser tomados como Los residuos generados por el funcionamiento normal
propuestas o parmetros provisionales de la estrategia que de los buques (por ejemplo, residuos de alimentos de la
habr que desarrollar desde el principio para ir afinndolos cocina) estn cubiertos por el Convenio internacional
durante el proceso de elaboracin. En algunos casos, se para prevenir la contaminacin por los buques y su
pueden ofrecer a los interesados algunas opciones entre las Protocolo (MARPOL).

71
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos

El desguace y el reciclaje de buques es el tema del para la Proteccin del Medio Marino frente a las
Convenio Internacional de Hong Kong para el reciclaje Actividades Realizadas en Tierra (PAM, o GPA por sus
seguro y ambientalmente racional de buques 2009 (el siglas en ingls)74. Algunos tipos de residuos derivados
Convenio de Hong Kong) del tratamiento de aguas residuales, tales como lodos de
Los residuos cargados en un barco para su eliminacin las aguas residuales, se prestan para su inclusin en una
en el mar son el tema del Convenio de Londres (1972) y estrategia nacional.
su Protocolo de 1996 (el Convenio de Londres). Tambin debern incluirse en la estrategia nacional
otros tipos de desvo de residuos al mar, por ejemplo,
Estos temas son competencia de la Organizacin Martima los residuos de las minas o del procesamiento de
Internacional (OMI). Sin embargo, una vez que los residuos minerales bombeados hacia el mar a travs de tuberas
se han extrado del barco y una vez que un buque ha sido en forma de lama.
desguazado, los residuos resultantes se convierten en parte La evaluacin y el saneamiento de sitios contaminados
de la carga de residuos ordinaria de un pas (y para algunos no suele considerarse como parte de la gestin de resi-
pases puede representar cantidades significativas en com- duos. Sin embargo, los residuos que se generen cuando
paracin con los residuos generados dentro de las fronteras se realice el saneamiento tendrn que tratarse, por lo
del propio pas). Estos flujos de residuos se incorporarn que s se incluirn en la estrategia nacional.
en una estrategia nacional de gestin de residuos como
cualquier otro73. Para algunos pases, por ejemplo, aquellos Los residuos producidos por desastres naturales, como te-
con buques o barcos que utilizan las aguas interiores para rremotos o ciclones, pueden suponer un gran desafo. Para
la navegacin (represas, vas navegables interiores, lagos la mayora de los pases, este tipo de desastres son eventos
y bahas cerradas), los residuos del funcionamiento de un raros, y los aspectos de gestin de residuos generados en
buque forman parte de los residuos nacionales. estos contextos suelen tratarse como parte de la prepara-
La eliminacin de residuos por vertido en el mar es cin y la planificacin ante desastres. An as, en los pases
un tema aparte. Ese tipo de eliminacin lleva un control con riesgo de desastres de origen natural alto y recurrente,
muy estricto para las partes en el Convenio de Londres. La puede ser recomendable bien incluirlos en una estrategia
eleccin de gestionar los residuos de tal manera no debe nacional, o bien tratarlos con cuidado y de manera explcita
considerarse como una opcin de manejo sostenible para en la interrelacin entre las estrategias de residuos y las
ningn pas a menos que se realice en las circunstancias de desastres75. Cuando ocurren desastres, la cantidad de
excepcionales previstas en el Convenio. residuos que se generan puede ser de tal magnitud que su
Por lo tanto, deberan incluirse en la estrategia nacional volumen sobrepase las capacidades de gestin de residuos
los aspectos relevantes de la gestin de residuos asociados ordinarias del pas.
con los buques, por ejemplo, aquellos residuos prove- Todos los pases comparten la meta comn de reducir
nientes de buques una vez que estos han ingresado en el al mnimo la cantidad de residuos que se generan dentro
puerto. Consideraciones similares se aplican a los residuos de sus fronteras, pero ese objetivo debe adquirir una forma
de los aviones. En el Anexo B, se presentan otras conside- ms concreta:
raciones relacionadas con la interseccin de las cuestiones La meta general debera ser amplia y referirse a los
internacionales y la gestin de residuos, incluida la aproba- residuos del pas en su conjunto.
cin de la gestin de los residuos en el medio marino. Debe ser ambiciosa.
Hay tambin otra serie de cuestiones relativas al mbito de Sin embargo, la estrategia debe ser realista y tener en
aplicacin que hay que tener en cuenta: cuenta las limitaciones de recursos y de capacidad:
El vertido de aguas residuales, por ejemplo a travs de una estrategia demasiado ambiciosa puede ser muy
desages submarinos, no se suele considerar como frustrante.
parte de la gestin de residuos. Se pueden consultar las La estrategia debe centrarse en la prevencin de la
directrices internacionales sobre eliminacin de aguas generacin de residuos y la eliminacin del uso de
residuales a travs del Programa de Accin Mundial sustancias peligrosas en los productos, en lugar de la
mera gestin de los residuos que se generen.
73) Las Partes en el Convenio de Basilea han prestado especial atencin a la
interseccin de los intereses del Convenio y los de la OMI. Vase, por ejemplo, la 74) http://www.gpa.unep.org/
Decisin VIII/9 del Convenio de Basilea, en http://archive.basel.int/meetings/cop/cop8/ 75) La Unidad Conjunta de Medio Ambiente del PNUMA y la Oficina de las Naciones
docs/16eREISSUED.pdf#viii09. Ntese tambin que el Convenio de Hong Kong todava Unidas para la Coordinacin de Asuntos Humanitarios (OCHA) han publicado unas
no ha entrado en vigor; las disposiciones del Convenio de Basilea son relevantes en la directrices de gestin de residuos de desastres, que estn disponibles en http://
medida en que se aplican al desmantelamiento de buques en cualquier contexto. ochanet.unocha.org/p/Documents/DWMG.pdf

72
Seccin IV: La Estrategia Nacional de Gestin de Residuos: un Proceso Participativo

La gestin de residuos no termina nunca, por lo que y aprobacin, y cualquier otro paso formal necesario.
si la estrategia pone demasiado nfasis en la gestin La estrategia en s misma debe incluir un cronograma
de los niveles existentes de residuos, nunca se en- para la implementacin y la revisin. Muchos elementos
contrarn el momento, la oportunidad y los recursos cronolgicos irn implcitos en otros elementos de la
para dedicar a la prevencin. estrategia. Por ejemplo, es normal que los objetivos y las
Debe ir acompaada de elementos definidos, como ob- metas especifiquen no slo qu resultados de reduccin de
jetivos concretos y calendarios, para dibujar el horizonte residuos se persiguen, sino tambin la fecha deseada para
a alcanzar y medir el progreso. Estos objetivos concretos su consecucin. En la prctica, el proceso de desarrollo de
deben establecerse a medida que se vayan desarrollando estrategias bien puede incluir distintas etapas de planifica-
los diversos elementos de la estrategia y que haya ms cin o momentos clave que proporcionen una estructura
informacin disponible, especialmente en el contexto para los participantes.
de los planes de accin de los temas y flujos de residuos Puede ser til establecer momentos clave (por ejemplo,
prioritarios (tal y como se explica ms adelante). En objetivos concretos que representen el progreso) a corto,
algunos pases, tambin puede ser necesario formular mediano y largo plazo (por ejemplo, 2, 5 y 10-20 aos,
objetivos concretos especficos para las regiones y las respectivamente).
demarcaciones locales.

Ser importante, por razones polticas y de otros tipos, que


el proceso de la estrategia ponga de relieve los posibles RECUADRO 4.1
beneficios de una mejor gestin de los residuos: menos
residuos, reduccin de costos, mercados desarrollados para BASURA CERO
los bienes y materiales recuperados o reciclados, reduccin
de la pobreza, mejora de los servicios sociales, reduccin Muchos pases han identificado el logro del objetivo
de los impactos ambientales y de salud, y reduccin de basura cero para una fecha determinada como un
los costos asociados (como se analiza en la Seccin II). objetivo concreto nacional (o a veces regional o local).
Estos beneficios deben ser presentados con realismo y con Ningn pas o ciudad ha alcanzado hasta ahora ese
informacin de soporte. objetivo, pero no hay pas o ciudad que haya estado
El desarrollo de una estrategia nacional es en s mismo alguna vez convencido de haber realizado todos los
un ejercicio que requiere recursos, tanto en el mbito esfuerzos posibles para conseguirlo. Con cada xito
nacional como en otros niveles, dentro y fuera del gobier- se alimenta la ambicin de seguir mejorando. Esta
no. Ser necesario asegurar una financiacin suficiente ambicin es el motor de la mejora continua en la
y otros recursos (por ejemplo, personal suficiente en los gestin de residuos.
organismos pertinentes) para garantizar que la elaboracin La adopcin de basura cero como objetivo nacio-
de la estrategia siga su curso. Estos recursos son diferentes nal pone de manifiesto el reconocimiento de que las
de los recursos de ejecucin que sern necesarios una vez mejoras graduales en las tasas de generacin de resi-
que se haya completado la elaboracin de la estrategia. duos y de reciclaje no son suficientes en s mismas, y
Deben tenerse en cuenta las capacidades necesarias que se necesita un objetivo que aspire a eliminar los
para llevar a cabo una estrategia nacional. Un pas con poca residuos. Este objetivo es un reflejo de la naturaleza
capacidad (habilidades, capital) puede optar inicialmente interminable de las tareas de gestin de residuos el
por limitar el mbito de aplicacin, tal vez con la intencin reconocimiento de que siempre habr una necesidad
de ampliarlo a medida que mejoran las capacidades, o de mejora, y que una vez que se alcanza un objetivo
utilizando las capacidades existentes de manera sucesiva. surgirn otros ms complejos y exigentes. El objetivo
Conviene sealar que es posible que no se puedan identi- basura cero puede ser til como recordatorio de la
ficar inmediatamente las capacidades de un pas por estar necesidad de mirar ms all de las mejoras a corto
estas dispersas en el mbito local. Sin embargo, tras haber plazo y buscar un cambio radical a largo plazo. Tiene
llevado a cabo un anlisis de situacin y de brechas, el que venir sustentado por metas claras y mensura-
alcance y la profundidad de las capacidades del pas sern bles u objetivos secundarios para proporcionar una
ms evidentes (vase ms abajo). medida del progreso hacia el objetivo a largo plazo de
Es importante que el proceso de desarrollo de la la total eliminacin de residuos.
estrategia siga unos plazos claros para su finalizacin

73
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos

En este punto ser necesario considerar, identificar y enu- Los gobiernos nacionales, por definicin, tendrn
merar las posibles interacciones de la estrategia de gestin un papel destacado en la elaboracin, coordinacin,
de residuos con otras polticas, planes y estrategias. Estas ejecucin y revisin de cualquier estrategia nacional de
interacciones se irn identificando de forma ms especfica gestin de residuos. Son quienes tendrn la ltima pa-
a medida que se desarrolle la estrategia. Deben fomentarse, labra para determinar el enfoque nacional de la gestin
por supuesto, las interacciones positivas, al tiempo que se de residuos al ms alto nivel.
intentan resolver las tensiones y los conflictos, sobre todo Los organismos gubernamentales que tengan
en los municipios ms afectados por el plan. As, el orga- responsabilidades sectoriales (por ejemplo, medio
nismo que lidera la estrategia se puede preguntar si esta ambiente, poltica industrial, infraestructura y plan-
podra estar vinculada o coordinada con: ificacin, educacin, salud) sern importantes para
Un plan o poltica de salud pblica la coordinacin, la coherencia y la integracin de las
Una agenda o plan de accin ambiental polticas, y es probable que asuman el liderazgo en su
Un mapa energtico (cuando sean importantes las sector.
opciones de conversin de residuos en energa) Los gobiernos subnacionales (provinciales y locales)
Un plan de preparacin y respuesta ante desastres son los principales ejecutores de la gestin de residuos
Un marco de la planificacin de desarrollo urbano en la mayora de los pases. Se ocupan de administrar
Otros planes importantes a nivel nacional o, en y/o efectuar la gestin de RSU y las correspondientes
ocasiones, regional iniciativas de reutilizacin, valorizacin y reciclaje. La
Planes locales/municipales de gestin de residuos forma en que los gobiernos subnacionales se relacionan
entre s y con los gobiernos nacionales vara de un pas
IDENTIFICACIN E INVOLUCRAMIENTO a otro. Estas relaciones son fundamentales para el xito
DE LAS PARTES INTERESADAS del desarrollo de una estrategia nacional.
El sector privado es un actor importante en la gestin
La gestin de residuos es un esfuerzo cooperativo. Una de residuos, especialmente en lo que respecta a las
estrategia de gestin de residuos de xito se construye decisiones que ataen a los productos y los procesos,
canalizando la energa y la capacidad de las personas y de que pueden ser el factor determinante de las cantidades
las organizaciones hacia un objetivo comn. Algunas de las y tipos de residuos que se generen. Tambin desem-
primeras preguntas que hay que plantearse, por lo tanto, en pean, como proveedores de instalaciones y equipos, y
el inicio de una estrategia nacional de gestin de residuos, como proveedores de servicios, un papel central en las
son las siguientes: soluciones a los problemas y desafos de la gestin de
Quin debe participar? residuos. La estructura econmica e industrial global
Cul es la mejor manera de aprovechar su aportacin? influye en los roles que el sector privado puede asumir,
destacando los siguientes:
Dentro de cada pas, existen muy diversos tipos de orga- Diseadores de productos - Las decisiones sobre el
nizaciones y grupos que desempean un papel vital en diseo del producto son fundamentales ya que van a
la elaboracin y ejecucin de una estrategia de gestin determinar los problemas de residuos que se gene-
de residuos. Cada uno de los actores que se mencionan a ren a lo largo del resto del ciclo de vida;
continuacin tendrn ms de una funcin. Las decisiones de los productores de bienes acerca de
Participarn como: los procesos determinan los niveles de residuos que
Generadores de residuos se van a producir y la cantidad de recursos que se van
Colaboradores en la elaboracin y la ejecucin de la a consumir por unidad de produccin;
estrategia Los distribuidores y comercializadores de productos;
Parte del sistema de gestin de residuos Los proveedores de servicios de los sectores en los
Proveedores de comentarios y opiniones sobre la que la prestacin del servicio tiene consecuencias
contribucin de los dems. relacionadas con los residuos, por ejemplo, operacio-
nes de transporte, alimentos, venta al por menor, etc.;
Estos grupos son actores fundamentales en la estrategia Los usuarios de los servicios de gestin de residuos;
de gestin de residuos, y dadas sus mltiples funciones Los proveedores de servicios de gestin y reciclaje de
tendrn que participar a veces desde ms de un lugar. residuos;
Los proveedores de equipos, instalaciones y

74
Seccin IV: La Estrategia Nacional de Gestin de Residuos: un Proceso Participativo

know-how de gestin de residuos; organizado en sindicatos o cooperativas, como suele


Los socios de alianzas pblico-privadas para la ser el caso en muchos pases de Amrica Latina, es
gestin de residuos; ms fcil incluirlo en el proceso de desarrollo de es-
Asociaciones industriales, que pueden ser actores trategias. En los pases donde esto no ocurre, puede
importantes en los debates sobre temas de gestin ser necesario llevar a cabo un esfuerzo adicional para
de residuos, al igual que las empresas particulares asegurar su inclusin.
que las integran. Tambin pueden ser importantes Como se seal en la Seccin II, las mujeres son las
como depositarios de la informacin y como grupos que con frecuencia desempean un papel importan-
de presin. te, si no predominante, en el sector informal, lo cual
Los proveedores de servicios del sector de gestin de facilita, en algunos casos, su participacin. En otras
residuos: ocasiones, habr que realizar un esfuerzo especial
Profesionales de la valorizacin de materiales, reci- para que mujeres que estn acostumbradas a ser
cladores (formales e informales, pblicos y privados), marginadas e ignoradas participen en el proceso de
operadores de las instalaciones de clasificacin y desarrollo de estrategias.
comerciantes de materiales recuperados y productos Generadores de residuos, es decir, miembros de la comu-
reciclados; nidad que, inevitablemente, de forma individual o grupal,
Operadores de gestin de residuos, como opera- ocupan un papel central en la gestin de residuos, como:
dores de barrido de calles, servicios de recoleccin Consumidores de bienes y servicios
y transporte de residuos, vertederos controlados e Generadores de residuos, al descartar bienes
incineradoras; Usuarios del sistema de gestin de residuos, al recu-
Industrias importadoras de residuos como materia perar materiales, al reciclar, clasificando materiales
prima; para la recoleccin (o al optar por no hacerlo)
Industrias que consumen grandes cantidades de Elementos activos del sistema de gestin de residuos
energa (por ejemplo, refinadoras de metales, cemen- al adoptar actitudes relativas a los residuos y partici-
to, minera), que pueden utilizar residuos o determi- par en la mejora de la gestin de residuos.
nados productos de los residuos como combustible. Los miembros de la comunidad, como ciudadanos
Los trabajadores de la gestin de residuos realizan una nacionales, pueden tener derechos que la estrategia de
importante contribucin, que puede ser especialmente gestin de residuos tiene que reconocer, por ejemplo,
relevante en muchos pases en desarrollo, donde los pueden por ley tener derecho a utilizar los servicios
recicladores y otros trabajadores del sector informal de gestin de residuos, a participar en las decisiones y
tienen un rol central. ser odos en los asuntos que afectan a sus intereses. La
El sector informal aporta mano de obra para la reutili- comunidad tiene que participar tanto en el diseo de la
zacin, la clasificacin, la valorizacin y el reciclaje de estrategia como en el desarrollo de los planes locales. El
materiales y productos tiles que se encuentran en el diseo y la participacin en el desarrollo de las estrate-
flujo de residuos. Este sector es especialmente impor- gia se pueden mejorar a travs de una consulta inicial
tante en los pases en desarrollo, a pesar de que no exhaustiva. La comunidad tambin debe participar en
siempre se reconoce su contribucin ya que no est me- el seguimiento de la aplicacin de los programas en su
dida ni documentada. En el sector informal se incluyen comunidad. Es muy importante determinar la forma de
recicladores y recolectores, operadores de instalaciones involucrar a la comunidad para lograr su participacin
de recogida y las operaciones de los proveedores al por en la toma de decisiones. En este punto, uno de los
mayor, pequeas fbricas y plantas que utilizan materia- grandes desafos radica en que las comunidades estn
les recuperados, las operaciones de entrega y la venta al compuestas por un gran nmero de individuos cuyas
por menor de los productos recuperados, remanufactu- decisiones pueden ser dispares y desorganizadas. Su
rados y reciclados acabados. participacin depender de las circunstancias y de la
En algunas circunstancias, las empresas comunitarias cultura de cada pas. En algunos pases, la comunidad
son opciones alternativas sostenibles para la recogida se organiza a nivel local, por ejemplo, a travs de jefes
y eliminacin de residuos slidos en zonas de bajos de aldea, o puede haber organizaciones comunitarias
ingresos como algunas ciudades de Kenia, Tanzania que contribuyan a las actividades de gestin de residuos
y Mali, entre otros. o en su coordinacin como, por ejemplo, las redes de
En pases en los que el sector informal est mujeres. La participacin tambin puede suceder a

75
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos

travs de los medios de comunicacin. El compromiso iniciativa en la educacin de los nios y la sensibiliza-
con la comunidad se describe ms adelante. cin del pblico en general.
Se puede buscar el compromiso de lderes de opinin
y tomadores de decisiones (polticos en los diferentes Pueden surgir otras preguntas similares a medida que
niveles de gobierno, directores de empresas, lderes avanza el proceso. Obtener el apoyo y la participacin de
religiosos y personalidades de los medios de comuni- estos grupos es esencial, no slo para el gobierno nacional,
cacin, entre otros) para influir en las actitudes de la sino tambin para los gobiernos subnacionales. Dado que
comunidad. estos grupos tendrn intereses diversos, habr que hacer
Las organizaciones no gubernamentales (ONG) son im- esfuerzos para conciliar perspectivas opuestas y dispares.
portantes fuentes de apoyo, sensibilizacin, divulgacin Adems de estos grupos nacionales, muchos organis-
y asesoramiento, y en ocasiones pueden proporcionar mos internacionales, como agencias de la ONU, asocia-
importantes servicios organizados, como las cooperativas ciones industriales, organizaciones no gubernamentales,
que sirven para reducir la generacin de residuos. Las instituciones acadmicas y otros, han realizado una
ONG desempean a menudo un papel crtico en la importante labor internacional en materia de gestin de
aceptacin poltica de las polticas de gestin de residuos. residuos, siendo numerosos los ejemplos de estrategias exi-
Los expertos y acadmicos (profesores universitarios e tosas, materiales de orientacin y asesoramiento, estudios
investigadores) en temas de residuos aportan conoci- de casos, encuestas y anlisis. Estos materiales ofrecen
mientos y avances en los aspectos cientficos y sociales ideas y modelos a los que se puede recurrir para la confec-
de la gestin de residuos tecnologas, interaccin cin de una estrategia nacional. En el Anexo C se presenta
entre las partes interesadas, y herramientas de segui- una recopilacin de dichos materiales y fuentes.
miento y toma de decisiones . Un proceso productivo de elaboracin de estrategia
Los docentes y educadores influyen de manera decisiva requiere la participacin de todos los grupos interesados.
en la participacin de la comunidad y en el cambio Entre los pasos a seguir para involucrar a distintos grupos
de comportamiento de los consumidores, adems de de inters, destacan los siguientes:
introducir a travs del proceso educativo los recursos Determinar cmo van a participar los intereses locales.
humanos necesarios para administrar, regular y mante- La mayora de las actividades de gestin de residuos se
ner las operaciones de gestin de residuos. La educacin producen a nivel local en los pueblos y ciudades, puesto
tambin puede contribuir a travs de la influencia ejerci- que es en este mbito donde la gestin de los residuos
da por los estudiantes, sobre todo en el mbito familiar. slidos es uno de los aspectos fundamentales para el
Tambin pueden intervenir otros sectores, como los funcionamiento y la habitabilidad de una ciudad. El
sindicatos o los medios de comunicacin mediante proceso de desarrollo de la gestin de residuos a nivel
la difusin de informacin o a travs de programas nacional tiene que aprovechar los conocimientos y las
educativos, en funcin de las circunstancias locales. habilidades de las personas que gestionan los RSU en
el da a da, y generar beneficios para estas personas y
Dentro de estos grandes grupos existen distintas divisiones la labor que realizan. As, el proceso tiene que combinar
e intereses, por lo que la coordinacin y la comunicacin las ventajas de ambos niveles:
entre ellos ser un factor de gran importancia. Requiere El conocimiento y la sensibilizacin prcticos de los
una atencin particular la coordinacin interministerial a responsables locales de la gestin de residuos;
nivel nacional (y lo mismo aplica a los niveles subnaciona- La influencia poltica, la perspectiva ms amplia y el
les). El ministerio principal a cargo de la estrategia puede mayor acceso a los recursos de las instancias nacio-
determinar: nales. En algunos pases de gran tamao que cuentan
Qu ministerio es responsable de cada uno de los flujos con gobiernos regionales o provinciales, puede ser
importantes de residuos (por ejemplo, residuos peligro- necesario contar tambin con la participacin de estos;
sos, RSU, residuos hospitalarios y sanitarios, etc.); Sera lgico suponer que la prevencin de residuos,
Qu ministerio o ministerios son los que establecen las que requiere del compromiso de los productores y
normas sanitarias y medioambientales pertinentes; del sector comercial, se abordara mejor a travs de
Qu ministerios deben controlar la asignacin de los gobiernos nacionales y que los aspectos ms con-
fondos (o coordinar las prioridades de la cooperacin al cretos de la gestin de los residuos correspondera
desarrollo); ms al gobierno local. Sin embargo, es importante ser
Qu ministerio o ministerios deberan tomar la consciente del riesgo de fragmentacin y de prdida

76
Seccin IV: La Estrategia Nacional de Gestin de Residuos: un Proceso Participativo

de cohesin de la poltica, si se aplican estas divisio- tienen que cumplir, los productos previstos y la relacin
nes con demasiada rigidez, y sin una buena comuni- jerrquica. Puede ser ms productivo crear estos grupos a
cacin entre los diferentes niveles de gobierno. medida que surja la necesidad, y permitirles que se renan
Identificar los intereses pertinentes externos al gobierno de acuerdo con un calendario que refleje la contribucin
y conseguir que se involucren. Entre estos intereses que se espera de ellos. A modo de ejemplo, a medida que
suelen figurar las ONG, el sector privado, el sector se identifican los flujos de residuos prioritarios se puede
informal (incluidas las mujeres) y la economa sumer- necesitar un grupo de trabajo especial que se ocupe de cada
gida. En la mayora de los casos, dentro de cada uno uno de ellos. Tambin se pueden organizar talleres espe-
de estos grupos habr ms de un tipo de inters, por ciales para recabar las opiniones de la poblacin.
ejemplo, una ONG puede hacer labores de incidencia Ningn comit debera tener un mandato permanente.
para promover una poltica de medio ambiente, mien- El proceso de planificacin debe incluir un plazo para la
tras que otra puede representar los intereses de reciclaje revisin o disolucin de la estructura del comit. Una op-
de la comunidad. Corresponde a cada pas decidir cmo cin sera mantener el comit principal (si funciona bien),
involucrar estos intereses, y determinar cules son y algunos subcomits importantes, si corresponde, para
crticos para el xito de la estrategia. gestionar la fase de implementacin, tanto para supervisar
la ejecucin como para, posiblemente, actualizar la estrate-
Una vez identificados los diversos intereses, surge una gia en la medida que sea necesario.
pregunta adicional: Cmo debera organizarse la partici- Son muchas las oportunidades de aprendizaje y creacin
pacin de todos estos actores? de capacidades que pueden surgir a lo largo del proceso
Si bien la respuesta a esta pregunta depender del de elaboracin y aplicacin de estrategias. Uno de los
contexto del gobierno de cada pas, el punto de partida beneficios ms importantes del proceso radica en el debate,
obvio es la creacin de un comit de coordinacin que la seleccin de alternativas y el trabajo para hacerlas
ane los principales intereses, por ejemplo, un comit de operativas. Las instituciones, en particular, se someten a
coordinacin nacional de gestin de residuos. Este comit un proceso formativo que las deja mejor preparadas para
puede requerir, a su vez, contar con subcomits, grupos de afrontar el siguiente desafo que pueda surgir en la gestin
trabajo o grupos de interesados para gestionar el trabajo. de residuos o en cualquier otro campo.
Dado que el nmero de actores implicados en un
programa de esta envergadura puede ser enorme, es DEFINICIN DEL CONTENIDO
importante decidir cmo se va a proceder para conse-
guir que todos los intereses participen y que se puedan LA REALIZACIN DEL ANLISIS DE
aprovechar todas sus contribuciones sin que el proceso se SITUACIN Y DE LAS BRECHAS
vuelva inmanejable. Por ejemplo, si se crea un comit de
coordinacin, el mismo debe tener un tamao manejable Para desarrollar una estrategia til sin necesidad de rein-
(los comits suelen perder eficacia cuando estn integrados ventar la rueda y sin pasar por alto aspectos importantes, es
por ms de 12 miembros, aproximadamente). Una solucin fundamental determinar cul es la situacin del momento,
puede ser organizar el comit principal, los subcomits, cules son las carencias, o cun bien se est manejando
los grupos de inters y dems rganos consultivos de tal la situacin. Puede ser til llevar a cabo estudios sobre
manera que todo grupo que tenga algo que aportar pueda las prioridades nacionales, por ejemplo, en materia de
hacerlo en el nivel en el que su aportacin vaya a resultar reduccin de emisiones de gases de efecto invernadero,
ms productiva. o para determinar qu flujos de residuos ofrecen mejores
Dado que la elaboracin de una estrategia nacional oportunidades o estn teniendo mayor impacto. Hay una
de gestin de residuos representa para la mayora de los serie de preguntas crticas que conviene plantear como
pases un ejercicio complejo, conviene que cada rgano parte del anlisis:
consultivo, incluido el comit nacional de coordinacin, Cules de las actuales prioridades nacionales deben
cuente con unos trminos de referencia en el momento de incorporarse en la estrategia? Las prioridades nacionales
su creacin. Estos trminos de referencia son necesarios en reas como salud, empleo, pobreza y medio ambiente
para determinar qu tareas le corresponden a cada uno podran ser aspectos clave de la estrategia, especialmen-
y evitar solapamientos, duplicidades y esfuerzos intiles. te en el proceso de establecimiento de prioridades.
Tambin es necesario establecer un calendario que concre- Qu informacin y datos estn disponibles actual-
te las fechas de las reuniones de cada grupo, los plazos que mente o pueden recolectarse fcilmente? Cules son

77
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos

las brechas crticas inexactitudes conocidas y datos e Cul es el marco legal y normativo vigente? Por ejemplo:
informacin incompletos? El material de informacin Estn bien definidas las funciones y responsabili-
y los datos estadsticos pueden servir como punto de dades de los diferentes niveles de gobierno y de los
partida para la elaboracin del contenido de la estrategia diferentes actores del gobierno? Quin es responsa-
y decidir qu hacer a continuacin. ble de qu? Cmo se define esa responsabilidad?
Hay factores geogrficos que deban tenerse en cuenta? Existe un marco jurdico integral?
Tiene el pas caractersticas particulares que influyen Existe un mecanismo de denuncia integral operativo?
o limitan las opciones de gestin de residuos? (Por Es el pas parte en los principales convenios interna-
ejemplo, es un pequeo Estado insular, o compren- cionales? Cuenta con leyes vigentes para dar cumpli-
de tambin islas pequeas o de difcil acceso?) miento a las obligaciones relativas a los residuos?
Hay reas rurales y de difcil acceso donde la Estn los residuos slidos sujetos a leyes nacionales?
distancia o densidad de poblacin sean aspectos Estn los residuos slidos regulados por estatutos
importantes a tener en cuenta? locales?
Cmo est distribuda la poblacin? Cul es el nivel Estn, por lo general, regulados los residuos
de urbanizacin? peligrosos y se recogen datos sobre la generacin y la
Hay factores ecolgicos que deban tenerse en cuenta? gestin de dichos residuos?
Por ejemplo, la proximidad de entornos sensibles Estn regulados los flujos de residuos no peligrosos?
(cuerpos de agua, refugios de vida silvestre) puede Cul es la estructura subnacional del gobierno, y qu
condicionar aspectos como la ubicacin de los vertede- implicaciones tiene esto para la organizacin de la
ros controlados. gestin de residuos?
Existen factores culturales que deban tenerse en Cuenta el pas con un sistema federal, con gobier-
cuenta? Algunas prcticas culturales de todo el pas o nos provinciales o regionales? Tienen estos respon-
de determinadas regiones pueden dar lugar al aumento sabilidades en la gestin de residuos?
o la disminucin de algunos flujos de residuos, o a Cmo est organizado el gobierno local? Tienen las
diferencias en las prcticas. Por ejemplo, es muy posible comunidades o los gobiernos municipales la respon-
que durante las principales festividades o das feriados sabilidad del da a da de la gestin de los residuos?
se generen cambios en la cantidad de residuos gene- De qu manera se relacionan las entidades locales
rados, o que la falta de voluntad de ciertos grupos para con las de otros niveles de gobierno, qu grado de
manejar los residuos reduzca la separacin en origen. autonoma tienen?
Cules son las actuales polticas pblicas, a nivel Se asignan recursos a los gobiernos locales para la
nacional, provincial y municipal? gestin de residuos?
Abordan todas ciudades del mismo modo o de Puede el gobierno local asegurar los fondos o los
forma similar la gestin de residuos slidos? ingresos fiscales necesarios para las tareas de gestin
Con qu infraestructura tcnica se cuenta en la de residuos?
actualidad? Por ejemplo: Est funcionando bien el sistema actual de gestin de
Se dispone de incineradoras de residuos slidos? residuos?
Cuentan o no con dispositivos de recuperacin de Cul es el grado de cumplimiento de la normativa
energa? Hay vertederos construidos? Con qu vigente?
nivel de tecnologa cuentan? Cuentan con cubiertas? Es la infraestructura robusta y est operativa en su
Se recolectan lixiviados? Cuentan las incineradoras mayora?
con un sistema de control de la contaminacin? Se estn cumpliendo los objetivos de la poltica
Qu sucede con las cenizas? actual?
Es frecuente que los residuos slidos se viertan al aire Existen ejemplos de buenas prcticas en determi-
libre? Se los somete a quema aleatoria y sin control? nados lugares que puedan servir de ejemplo en otros
Cul es la composicin y el estado de la flota de lugares?
vehculos de recogida de residuos en los distintos En qu grado el sistema actual de gestin de residuos
centros urbanos? Qu proporcin est operativa en tiene en cuenta a los usuarios y proveedores del servi-
un momento dado? Se utilizan mtodos de capital cio? Tienen los actores no-gubernamentales funciones
intensivos o ms bien la recoleccin se realiza a claras y bien definidas? Cmo se asignan estas funcio-
travs de mano de obra intensiva? nes? Si los usuarios de servicios y los proveedores tienen

78
Seccin IV: La Estrategia Nacional de Gestin de Residuos: un Proceso Participativo

un rol claro, tienen acceso a los recursos que necesitan? Cul es su importancia en el contexto de los niveles
Tienen la capacidad para participar en la gestin de nacionales de pobreza? Hay posibilidades de que la
residuos? Son estas funciones mnimamente homog- profesionalizacin y coordinacin del sector informal
neas en todo el pas? puedan reducir los costos para las ciudades y las
Cules son los impactos actuales de los residuos comunidades?
sobre la salud y el medio ambiente (local y global)? Se Hay conocimiento y aceptacin de herramientas,
dispone de datos, y si es as, con qu nivel de detalle y directrices y ejemplos de proyectos provenientes del
frecuencia de recoleccin? extranjero? Qu modelos internacionales han sido
Cules son los impactos econmicos de la generacin influyentes y exitosos?
y la gestin de residuos? Cules son los costos (y
beneficios) para la economa nacional? Cules son los Haciendo balance de la situacin y de los recursos actuales,
costos y beneficios regionales y locales? en trminos generales, el comit nacional de gestin de
Cul es el nivel de sensibilidad de la comunidad acerca residuos de coordinacin puede identificar:
de las cuestiones relacionadas con los residuos? Las reas en las que el pas ha tenido xito o va bien
Existen iniciativas o planes de reciclaje de residuos encaminado;
post-consumo? Aquellas reas que representan obstculos reas donde
Hay alguna implicacin de la actividad delictiva o la poltica ha sido menos exitosa, donde las cantida-
de la economa sumergida en la gestin de residuos? des de residuos estn creciendo, o donde se necesita
Cmo se financia actualmente la gestin de residuos? atencin.
Existen planes de recuperacin de costos, a travs de
impuestos o tasas? Esta es tambin la etapa en la que debe llevarse a cabo
Son los recursos suficientes para satisfacer las algn tipo de evaluacin sobre los posibles problemas de
necesidades del sector? residuos en el futuro. A pesar de que, en los casos en que la
Existen otras posibles fuentes de financiacin que informacin acerca de los problemas existentes es incom-
no se estn utilizando en la actualidad? pleta o inadecuada, tales evaluaciones pueden resultar muy
Cules son las modalidades y limitaciones a la transfe- difciles, es necesario responder a esta pregunta. A menu-
rencia de tecnologa y de prcticas? do, queda patente que determinadas categoras de residuos
Qu medidas polticas se han aprobado para estn aumentando rpidamente, o que la capacidad del pas
promover la adopcin de tecnologas ms limpias? para hacer frente a un problema particular est empeo-
Cun efectivas son? rando. Una vez planteada la pregunta, la percepcin de los
Cules son las barreras existentes para la adopcin desafos que estn por llegar en el mediano o largo plazo
de tecnologas ms limpias, buenas tcnicas 76 y puede ayudar a tomar decisiones acerca de las prioridades.
buenas prcticas ambientales? 77 En particular, los temas abordados en la Seccin II de este
Cul es la base de recursos humanos para la gestin documento podran constituir un punto de partida para
de residuos? considerar posibles retos relacionados con los residuos en
Con qu nivel de competencias cuenta el sector? Se el futuro.
cuenta con las habilidades tcnicas necesarias para
implementar la estrategia anteriormente desarrollada? IDENTIFICACIN DE LAS PRIORIDADES
Hay un sector informal dedicado a la recoleccin DE LA ESTRATEGIA
de residuos y a la valorizacin de recursos? Si es as,
qu tan grande, organizado y eficaz es este sector? Los gobiernos tienen que determinar cules de los flujos
de residuos y/o problemas del pas relacionados con los
76) Mejores tcnicas disponibles se refiere a aquellas tcnicas que son las ms residuos son los que ms atencin requieren: toda estrate-
eficaces para prevenir o (si no es posible) reducir las emisiones y liberaciones al aire, al
agua y a la tierra y los efectos de esas emisiones y liberaciones en el medio ambiente gia debe determinar qu reas son las ms importantes y
en su conjunto, teniendo en cuenta consideraciones econmicas y tcnicas. En este requieren por lo tanto ms atencin.
contexto: mejores significa que ha resultado eficaz para alcanzar un alto nivel general
de proteccin del medio ambiente en su conjunto. Las tcnicas disponibles son las A modo de ejemplo, los RSU constituirn una prioridad
tcnicas desarrolladas a una escala que permita su aplicacin en el sector industrial o
de servicios de referencia en condiciones econmica y tcnicamente viables, tomando para la mayora de los pases. En cualquier ciudad, la
en consideracin los costes y los beneficios. Las tcnicas son las tecnologas
utilizadas, las prcticas operacionales y las formas en que las instalaciones estn
prestacin de servicios de RSU es un factor central para
diseadas, construidas, mantenidas, explotadas y retirados del servicio. el buen funcionamiento de la ciudad. Si la mayora (o
77) Las "buenas prcticas ambientales" se refiere a la aplicacin de la combinacin ms
adecuada de medidas y estrategias de control ambiental. al menos muchas) de las ciudades de un pas no estn

79
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos

cumpliendo con este requisito, o si el pas est en proce- considerado baja anteriormente, reciban ahora la debida
so de urbanizacin, o si estn aumentando las tasas de atencin.
generacin de residuos, entonces la gestin de los RSU
deber convertirse en una prioridad nacional, y recibir ELECCIN DE LAS OPCIONES DE POLTICA
por ende ms atencin y, probablemente, ms recursos. Y ELABORACIN DE LA ESTRATEGIA
En otro ejemplo, un nico flujo de residuos puede tener
una prioridad especial, por ejemplo, en un pequeo Una vez identificados los temas y flujos de residuos
Estado insular con residuos de la industria pesquera y prioritarios habr que plantearse una serie de preguntas
plantas de procesamiento de pescado que estn con- para cada uno de ellos, teniendo en cuenta la informacin
taminando las aguas locales. Para encontrar formas de ya recopilada y organizada en la lnea de base y/o anlisis
evitar la generacin de estos residuos o mejores formas de situacin y de brechas, y los principios e instrumentos
de gestionarlos, es til establecer este tipo de residuos de poltica analizados en la Seccin III:
concreto como prioridad nacional, un paso lgico en Cmo se est gestionando en la actualidad este tema o
la elaboracin de una estrategia nacional de gestin de flujo de residuos prioritario?
residuos en tal contexto. Es mejor gestionar este tema o flujo de residuos desde
Puede ser que un tema que concierne a muchos flujos el mbito nacional, provincial, o local?
de residuos, como el nmero de vertederos incontrola- En qu medida es adecuado el enfoque actual?
dos o el vertido ilegal de residuos, sea designado como De qu informacin y datos se dispone sobre ese tema
una prioridad nacional. o flujo de residuos?
En la mayora de los pases se pueden identificar una se- Cmo se puede mejorar el nivel de los datos y de la
rie de prioridades de gestin de residuos que necesitan informacin?
atencin urgente en una estrategia nacional, mientras Qu organismo es el mejor posicionado para
que otros flujos de residuos o cuestiones que hay que recoger datos y supervisar los progresos?
gestionar tendrn una prioridad ms baja, y no recibirn Para cada flujo prioritario de residuos, cules son las
el mismo nivel de atencin o recursos. posibilidades de:
Prevenir o minimizar los residuos: reduccin en origen
El establecimiento de prioridades tiene que tener en cuenta Valorizar y reciclar materiales
tanto lo urgente como lo importante. Por ejemplo, un Mejorar los datos y la informacin sobre el flujo de
flujo de residuos que est causando problemas inmediatos residuos.
debe acaparar la atencin y recibir un trato prioritario. Sin Para cada flujo de residuos prioritario:
embargo, otros factores pueden tener un impacto a largo Qu opciones es probable que se planteen para
plazo, y aunque no sean tan urgentes, representan claros la minimizacin de residuos y la valorizacin de
desafos para la poltica que se agravarn si no se tratan materiales en el futuro?
adecuadamente. Podra ser el caso de un flujo de residuos Qu opciones existen para la gestin del residuo
que sea reducido en la actualidad pero que est en rpido despus de haber aplicado las opciones de preven-
crecimiento, y ya se haya convertido en un problema en cin y valorizacin?
otros lugares. Por ejemplo, la basura electrnica supone ya Qu objetivos concretos se deben adoptar para el
un serio problema en algunos pases y est empezando a flujo de residuos prioritario?
preocupar a muchos otros. Una estrategia nacional puede Qu medidas son necesarias para alcanzar los
ayudar a hacer frente de manera efectiva a estos flujos de objetivos concretos? Quin es el ms indicado para
residuos antes de que adquieran proporciones inmaneja- aplicar estas medidas? Qu herramientas y enfoques
bles. La estrategia tambin puede convertirse en un medio de poltica deberan aplicarse para mejorar la gestin
para fomentar un cambio a largo plazo a travs de transfor- del flujo de residuos?
maciones generales en las actitudes. A modo de ejemplo, Para cada tema prioritario:
la estrategia podra incluir una campaa integral para Con qu opciones de poltica se cuenta para abordar
animar a la gente a reflexionar ms detenidamente acerca el problema?
de su comportamiento como consumidores. Un requisito Cul de ellas es la que ms posibilidades tiene de
fundamental del proceso de revisin de la estrategia es que funcionar?
se vuelva a reconsiderar el orden de prioridades, de manera Qu indicadores pueden utilizarse para medir el
que los temas y flujos de residuos cuya prioridad se haba progreso?

80
Seccin IV: La Estrategia Nacional de Gestin de Residuos: un Proceso Participativo

Qu hay que hacer para reunir los conocimientos, ca- lo que respecta a los costos iniciales como a los de
pacidades y energas de los diversos grupos de presin? funcionamiento)?
Qu debe hacerse para aumentar la sensibilizacin y la Son las prcticas de gobernabilidad de cada nivel
participacin? adecuadas para gestionar las tecnologas preferidas?
Qu polticas pueden adoptarse en otras reas que Cules son las implicaciones para otros mbitos de la
coadyuven y complementen la estrategia (por ejemplo, poltica del gobierno? Van las otras partes del gobierno
la reduccin de aranceles a las tecnologas y equipos de a apoyar las principales decisiones polticas?
gestin de residuos, medidas de poltica para apoyar a
las industrias que fabriquen este tipo de equipos)? En esta etapa, pueden ya identificarse las principales
opciones de poltica para cada tema o flujo de residuos
El foco de este proceso debe estar, en primer lugar, en la prioritario. En algunos casos, cuando las decisiones polti-
identificacin y el aprovechamiento de oportunidades de cas no estn claras o no se dispone de suficientes datos o
prevencin de residuos, para recurrir a las medidas de la informacin, pueden contemplarse distintos escenarios y
parte inferior de la jerarqua slo cuando se han agotado llevarse a cabo diversos estudios de viabilidad, entre otros.
las otras posibilidades. Es imprescindible asegurarse de que Tambin en este momento se pueden determinar con
las responsabilidades y los recursos se colocan en el nivel mayor claridad y de forma ms convincente los beneficios
en que la accin puede ser ms eficaz, ya sea el mbito de una iniciativa enrgica de gestin de residuos, lo cual
local, provincial o nacional. contribuye tanto a la estrategia como a su potencial para
Para responder a las preguntas anteriores, debern ana- captar apoyo poltico.
lizarse detenidamente las alternativas de poltica sobre el Una vez que se han tomado las decisiones sobre las
manejo de cada tema o flujo de residuos prioritario (como opciones normativas y de poltica, es momento de elaborar
se mencion anteriormente, las opciones que se presentan un plan de accin para cada tema o flujo de residuos, en
en la Seccin III pueden ser de utilidad en este proceso): el que se incluyan presupuestos precisos y se asignen las
Cules son las implicaciones de las principales opcio- responsabilidades para su ejecucin de forma clara78. La
nes para cada tema o flujo de residuos? cuestin clave al tomar cada decisin (y tambin en otros
Beneficios ambientales y de salud puntos crticos del proceso de desarrollo de la estrategia)
Consideraciones tcnicas (por ejemplo, la infraestruc- es: Cmo va a contribuir a mi objetivo final la accin
tura adicional que podra ser necesaria) propuesta?
Perspectiva econmica (tnganse en cuenta conside- Los instrumentos de poltica de estos planes de accin
raciones como el costo de la inaccin o la economa tendrn que ser integrados en las leyes y reglamentos exis-
verde) tentes a travs de las enmiendas apropiadas, o a travs de
El papel del gobierno: cambios legislativos y de otros nuevas leyes y reglamentos. Tambin puede ser necesario
tipos, el nivel de gobierno en el que deber recaer la tener en cuenta el aspecto internacional. Por ejemplo, algn
responsabilidad. planteamiento concreto de la poltica puede crear inadver-
Cules son las opciones de financiacin? tidamente barreras comerciales, o un plan de devolucin
Se puede aplicar algn instrumento econmico? Se de envases que podra no tener xito a nivel nacional puede
pueden recuperar los costos (por ejemplo, a travs del introducirse en varios pases de una misma regin.
cobro a los generadores de residuos)? En la elaboracin del plan de accin, deben formularse
Cules son los costos para los gobiernos y cmo se objetivos concretos para los temas y flujos de residuos
pueden recaudar fondos? prioritarios, por ejemplo, objetivos concretos para pasar
A qu nivel se puede cumplir mejor con el desafo de vertederos incontrolados a vertederos controlados
econmico (nacional, provincial o local)? o correctamente manejados. Estos objetivos concretos
Hay opciones adecuadas para las asociaciones pueden ser utilizados como base para la accin, para dar un
pblico-privadas? Las microfinanzas? impulso, monitorear el progreso y alertar de los problemas
Cules son las opciones tecnolgicas? a los responsables de la ejecucin de la estrategia. Deben
Qu tecnologas son adecuadas para manipular la ser objetivos SMART: especficos, medibles, alcanzables,
composicin de los residuos? relevantes y sujetos a plazos.
Qu tecnologas son compatibles con las opciones 78) Un ejemplo de una gua para el desarrollo del plan de accin es el que proporciona
actuales y futuras de valorizacin y reciclaje? UNITAR en http://www2.unitar.org/cwm/publications/inp.aspx. Esta gua utiliza
ejemplos tomados de la aplicacin del Convenio de Estocolmo, pero es genrico en
Son asequibles las tecnologas preferidas (tanto en trminos de metodologa.

81
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos

RECUADRO 4.2

CREACIN DE UN
CUERPO FIABLE DE
DATOS E INFORMACIN

iStock.com
Se ha hecho referencia a la importancia de los datos y Podra llevarse a cabo un estudio bsico de composicin
de la informacin, y a la dificultad que supone recopilar- de los residuos, por ejemplo, una vez al ao en cada
los. Entonces, por dnde debera empezar un pas que vertedero controlado, relleno sanitario y dems insta-
cuenta con pocos datos fiables? laciones. Si se siguen realizando estos estudios a lo
La cantidad de datos e informacin sobre la gestin largo del tiempo se podran recabar ms datos sobre la
de residuos puede ir creciendo a medida que se desar- composicin de los residuos, y se podran identificar las
rolla el propio sistema de gestin de residuos: a medida variaciones por regin y temporada.
que mejora la gestin de residuos, tambin debera ir Cuando se construye un nuevo vertedero, se debe
mejorando la base de informacin en la que se basarn considerar la posibilidad de que cuente con una bscula
las decisiones futuras. Al principio, puede que la infor- puente. Incluso una sola bscula puede comenzar a
macin recopilada sea incompleta y escasa. Un pas que proporcionar informacin sobre el peso y no sobre el
est empezando a trabajar con un sector de los residuos volumen de los residuos, si est instalado en un lugar
en gran medida catico y desorganizado, debe incluir donde la composicin de los residuos pueda ser razona-
algunas preguntas clave para cada vertedero importante blemente representativa de los residuos de todo el pas.
a medida que el gobierno nacional se va haciendo con Con el tiempo, se podrn ir construyendo datos cada
el desafo. Entre las preguntas figuraran: Cuntos vez ms precisos. Cuando se lleva a cabo una inter-
vertederos existen? Cuntos son controlados y cuntos vencin especfica para gestionar un flujo de residuos
incontrolados? Cuntos vertederos construidos e en particular (por ejemplo, aplicacin de reglamentos
instalaciones de tratamiento trmico existen? o de algn instrumento econmico vase la Seccin
Un siguiente paso sera comenzar a recopilar infor- III), se debera, en la medida de lo posible, incluir algn
macin sobre la cantidad de residuos que van a parar medio de recoleccin de datos.
a los vertederos controlados, rellenos sanitarios y otras
instalaciones (aunque probablemente no a los vert-
ederos incontrolados, ya no hay nadie all para recoger
esa informacin). Entre estos datos podran figurar ini-
cialmente el nmero de vehculos (camiones, carros), y,
finalmente, algunas estimaciones del volumen de cada
carga (volumen promedio de un camin o carro cargado
de residuos). Estos primeros datos podran servir como
punto de partida para estimar las cantidades de residuos
que se consignan para su eliminacin.

82
Seccin IV: La Estrategia Nacional de Gestin de Residuos: un Proceso Participativo

Ya se ha hecho referencia a la importancia de los datos y de


la informacin, y a su papel fundamental en la medicin
de los progresos y como base para las decisiones sobre
la poltica. Los datos son necesarios para establecer las
lneas de base para el desarrollo de la estrategia, y no tiene
mucho sentido establecer objetivos concretos y metas
numricas si no se recopilan datos para poder determinar
de manera informada si se ha alcanzado un determinado
objetivo o meta. La creacin de informacin y datos sobre
los residuos y su gestin requiere decisiones cuidadosas
y la asignacin de esfuerzos, y dado que los datos de la
lnea de base son importantes para todas las mediciones
de progreso, la recopilacin de datos debe comenzar desde
la fase inicial del proceso de desarrollo de estrategias. Para
gestionar cada flujo de residuos y determinar si la gestin
se realiza correctamente, ser necesario recabar informa-
cin sobre las cantidades de residuos que se generan, las
fuentes de los residuos y las proporciones del flujo residuos las bibliotecas pblicas, los medios de comunicacin e
que van a las diferentes opciones de gestin. Estos datos Internet.
deberan presentarse con distintos niveles de agregacin El ltimo paso en el desarrollo de la estrategia es la ob-
para los propsitos nacionales, regionales e internacionales. tencin de respaldo y aprobacin, lo cual debe tener lugar
Como se seal anteriormente, los datos y la informacin una vez finalizada la consulta pblica descrita anteriormen-
recogida durante el estudio de lnea de base y/o el anlisis te. El producto del proceso es una estrategia nacional de
de situacin y de las brechas constituyen el punto de gestin de residuos que consiste en:
partida para el trabajo futuro. Una meta y marco general ambiciosos en materia de
generacin y gestin de residuos en el pas
APROBACIN Una lista de los temas y flujos de residuos prioritarios
para el pas
Un plan de accin para cada tema o flujo de residuos,
En cada etapa, debera obtenerse el debido respaldo y con uno o ms objetivos concretos y medidas polticas
compromiso de alto nivel, dependiendo de los procesos en materia de prevencin, valorizacin de materiales y
gubernamentales y del contexto poltico. Corresponde a gestin
cada pas sopesar con qu frecuencia y cundo, en funcin Estimaciones de costes precisas para cada plan de accin
de factores tales como el sistema poltico y el contexto (e Una asignacin clara de las responsabilidades para dar
incluso detalles como la personalidad y las preferencias cumplimiento a las medidas identificadas
de los ministros). Puede ser conveniente hacer un balance Un plan coordinado para la produccin de datos e
peridico de los progresos, de manera estructurada, segn informacin fiables sobre residuos en el pas
el curso de los acontecimientos, a fin de identificar los Planes de revisin con indicadores para medir el
obstculos y problemas y mantener el proceso de desarro- progreso y reajuste peridico de la estrategia en funcin
llo de la estrategia segn lo planeado. Tambin es impor- de las necesidades.
tante aprovechar la experiencia de otros pases y, a su vez,
compartir con ellos los xitos (y las lecciones aprendidas). En el Anexo C se proporciona una lista de estrategias nacio-
Una vez desarrollada la estrategia, esta debe someterse nales de gestin de residuos de diversos pases, as como
a un proceso de consulta pblica, en el que el pblico en otros materiales de apoyo.
general tenga conocimiento de la estrategia, invitndolo
a proporcionar comentarios y observaciones. Aunque las
circunstancias particulares de cada pas determinarn la
forma de hacerlo, un punto de partida puede ser difundir
los documentos a travs de vas como las redes locales y
municipales, asociaciones de ciudadanos, el gobierno local,

83
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos

4.2
EJECUCIN DE LA
ESTRATEGIA NACIONAL DE
GESTIN DE RESIDUOS
Es en la etapa de ejecucin cuando muchos de los verdade-
ros escollos de la estrategia de gestin de residuos pueden
salir a relucir. Es ms fcil que sea en esta etapa, ms que
en las etapas de desarrollo anteriores, cuando este tipo de
estrategias o planes fallen o manifiesten no estar a la altura
de la intencin original. La aprobacin de la estrategia es un
paso importante dentro de un proceso ms amplio.

APROBACIN Y PUESTA EN MARCHA


El mayor riesgo de la etapa de implementacin es que, tras
una primera explosin de energa y compromiso, se pierda
El proceso de ejecucin se inicia con la aprobacin oficial el impulso y el foco. Hay, pues, que prestar atencin a las
de la estrategia y su puesta en marcha. Su lanzamiento formas de mantener este impulso y a los factores particula-
deber ir acompaado de la correspondiente una campaa res de los procesos caractersticos de una implementacin
de relaciones pblicas. de xito. Entre los aspectos relevantes a tener en cuenta
figuran:
EJECUCIN Y SEGUIMIENTO Las formas mantener y actualizar el apoyo poltico
durante todo el proceso. Una forma es garantizar que
la estrategia ofrezca algunos resultados concretos y
Tras la aprobacin y puesta en marcha, otros pasos polticamente atractivos a corto plazo.
importantes son: Incluir algunos elementos de apoyo durante la imple-
La realizacin de una campaa de sensibilizacin y co- mentacin, por ejemplo, un seguimiento especfico de
municacin, primero entre los actores de la gestin de los temas prioritarios o grupos de trabajo centrados en
los residuos y de los sectores competentes del gobierno, problemas o flujos de residuos concretos.
y despus entre la comunidad en general Considerar la posibilidad de reasignar responsabilidades,
La asignacin de responsabilidades y tareas entre los ya que las habilidades y capacidades necesarias para la
actores identificados en la estrategia etapa de ejecucin de la estrategia son distintas a las que
La movilizacin de recursos: se requirieron para su elaboracin.
Instrumentos econmicos, como el cobro de tasas, la
introduccin de incentivos y desincentivos fiscales El cumplimiento y la observancia son aspectos funda-
Incentivos a la inversin para el sector privado y las mentales de la etapa de ejecucin. Todos los aspectos que
asociaciones pblico-privadas entran en vigor travs de la legislacin y la reglamentacin
Asegurar que el gobierno cuenta con el presupuesto necesario deben ser respaldados por medidas que velen por su
Negociacin de acuerdos con los participantes cumplimiento para crear un ambiente de certidumbre y
pertinentes del sector privado previsibilidad, algo esencial para el xito de la ejecucin
La identificacin y aplicacin de los cambios legislativos de la estrategia. Por ejemplo, es importante contar con un
y reglamentarios necesarios servicio de inspeccin que realice visitas a los vertederos
La ejecucin de planes de accin para los flujos de y otros lugares crticos de eliminacin de residuos para
residuos prioritarios controlar el cumplimiento de las normas, y por tanto, es
El cumplimiento (en el caso de las leyes o reglamentos) importante garantizar los recursos necesarios para ello.
La recopilacin y registro de informacin y datos fiables, Otro elemento esencial de la ejecucin es la atencin
y su difusin pblica. que hay que prestar a los progresos y al surgimiento de

84
Seccin IV: La Estrategia Nacional de Gestin de Residuos: un Proceso Participativo

4.3
REVISIN Y
ACTUALIZACIN DE LA
ESTRATEGIA NACIONAL
DE GESTIN DE RESIDUOS
Como se seal anteriormente, entre los desafos crticos
de la gestin de residuos destacan el dar respuesta en un
entorno poltico dinmico y recopilar datos e informacin
suficientes sobre residuos y gestin de residuos para
facilitar una toma de decisiones informada en materia
de polticas pblicas. Estas cuestiones son fundamentales
para la revisin y actualizacin de las polticas de gestin
nuevos obstculos. No es bueno limitarse a elaborar y de residuos, lo cual tal vez sea necesario realizar, segn
olvidar una estrategia. Es necesario monitorear el pro- las circunstancias, entre dos y cinco aos despus de la
greso para asegurar que se estn cumpliendo los distintos aprobacin y puesta en marcha de la estrategia.
componentes de la estrategia, que se estn tomando las
N
medidas pertinentes para aplicar los planes de accin de EVALUACIN DE LOS AVANCES
los temas y flujos de residuos prioritarios, que se estn Y LOS LOGROS Y AJUSTE DE LA
recopilando datos que faciliten una toma de decisiones ESTRATEGIA
informada, y que hay un progreso visible y medible hacia
los objetivos concretos. Si se mantiene el mismo comit Para evaluar los avances y los logros de la estrategia de
principal que para la fase de elaboracin de la estrategia, gestin de residuos se medir el progreso realizado con
su principal tarea debe ser la de recibir y examinar los respecto a las metas y los objetivos concretos establecidos.
informes de progreso, identificar obstculos, y ajustar las Para ello es necesario:
polticas y la asignacin de recursos para hacer frente a las Contar con informacin y datos sobre cada flujo de
fallas, las brechas y los nuevos retos. Si no se mantiene el residuos y sobre el sistema en su conjunto
mismo comit, habr que conformar un nuevo comit o Un procedimiento para la evaluacin de los avances que
una nueva estructura y asignarle tal responsabilidad. permita identificar los obstculos y determinar el xito o
Como parte del proceso de implementacin, es necesa- fracaso de iniciativas concretas
rio replantearse de manera frecuente, o incluso permanen- Informar de los resultados a los gobiernos y a las partes
te, la estrategia nacional. Las poltica deber ir ajustndose interesadas.
para cada flujo de residuos a travs de un proceso de
prueba y error ya que algunos de los aspectos de la poltica Puede haber conflicto de intereses si el organismo respon-
lograrn su cometido, mientras que otros fracasarn. En sable de la aplicacin de la estrategia es tambin responsa-
este contexto, es importante que se mantenga una conti- ble de decidir si el progreso es adecuado. Ningn organis-
nua transferencia de conocimientos entre el mbito de la mo debera juzgarse a s mismo. Por ello, es recomendable
investigacin y la innovacin y los responsables polticos. que sea una entidad externa independiente de la estrategia
Tanto las personas como las instituciones aprenden ms de desarrollo y de ejecucin la que lleve a cabo una evalua-
de sus fracasos que de sus aciertos. Es inevitable que surjan cin formal del proceso de ejecucin de la estrategia. Este
escollos en la implementacin de una estrategia nacional: tipo de seguimiento y evaluacin puede plantearse como
el desafo es estar dispuesto a reconocer los fracasos, un ejercicio puntual o continuo (a travs de revisiones
replantearse las medidas y aprovechar esos fracasos como sucesivas o de algn mecanismo de supervisin continua),
oportunidades para el aprendizaje personal e institucional o puede delegarse en alguna institucin nacional preparada
en todo el sistema de gestin de residuos. para tal fin, si tal institucin existe.

85
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos

Tambin es importante incluir un proceso de revisin climtico hace que se reduzcan o compliquen las
ms informal de los elementos del sistema de gestin de opciones de poltica).
residuos, por ejemplo dando seguimiento a los cambios
tecnolgicos en los productos o analizar de forma perma- En el caso de experiencias exitosas, se puede intentar
nente las opciones de gestin de residuos. Las preguntas extrapolar el mismo enfoque a otras cuestiones o flujos de
centrales que se plantean en el proceso de revisin son: residuos. Tambin debern volver a analizarse las priori-
Se han alcanzado la meta y los objetivos concretos de dades identificadas originalmente. En el caso de que haya
la estrategia? que aplicar muchos cambios, la mejor opcin puede ser
De no ser as, por qu? actualizar toda la estrategia completa.
En algunos casos, habr que revisar la poltica desde una
A partir de este proceso de evaluacin, se pueden identifi- perspectiva ms amplia ya que algunos temas pueden ser
car dos tipos de marcadores especficos sobre la necesidad de alcance internacional y algunos materiales se negocian
de cambio: en los mercados globales. La forma en que se administre
Ser necesario revisar cada tema concreto o flujo de este aspecto depender en parte del tamao del pas y de
residuos en los que la estrategia est fallando, por su integracin en la economa global.
ejemplo:
Si resulta evidente que no se estn cumpliendo los
objetivos
Si un flujo de residuos no est respondiendo, en
general, a las opciones de poltica elegidas.
A su vez, puede ser necesario replantearse las polticas
existentes o formular nuevas polticas debido a cambios
en el entorno externo, por ejemplo:
Si se producen cambios tecnolgicos, en la compo-
sicin de los residuos o en el comportamiento de los
consumidores
Si se producen cambios sustanciales en la disponibi-
lidad de mano de obra o de recursos financieros
Si se produce un impacto de cambios experimenta-
dos en otras reas, ya sean positivos (por ejemplo, el
aumento de precios de las materiales raros hace que
las operaciones de valorizacin sean ms rentables) o
negativos (por ejemplo, el agravamiento del cambio

86
RECUADRO 4.3 Part IV: National Waste Management Strategy: a Participative Process

EJEMPLOS DE NDICES DE ESTRATEGIA


NACIONAL DE GESTIN DE RESIDUOS
PAS A PAS B
Resumen ejecutivo Prlogo del Ministro
Introduccin y antecedentes Resumen ejecutivo
Elaboracin de la estrategia: el proceso Presentacin de la estrategia
Identificacin de los principales interesados Por qu necesitamos una estrategia nacional para
Consejo Nacional de Gestin de Residuos la gestin de residuos?
Proceso de elaboracin Quin fue responsable de la elaboracin de la
Aprobacin y ejecucin estrategia?
Contexto nacional Cmo se va a llevar a la prctica la estrategia
Estado actual de la gestin de residuos nacional?
Polticas y normativas existentes Gestin de residuos en qu punto estamos?
Elementos fundamentales de la estrategia El estado de la gestin de residuos en B
Metas, objetivos generales, objetivos concretos Legislacin y polticas existentes
mbito de aplicacin y calendario Capacidades nacionales en las reas fundamentales
Costos y dotacin de recursos Perfil de una estrategia nacional de gestin de residuos
Relacin con otras estrategias mbito de accin y calendario
Temas y flujos de residuos prioritarios Objetivos y metas nacionales
Residuos slidos urbanos Gestin de residuos y otras cuestiones
Funciones del gobierno nacional y de los Salud pblica
gobiernos locales Medio ambiente, incluido el cambio climtico
El rol del sector informal Empleo
Objetivos concretos de reduccin de los El establecimiento de prioridades
residuos que van a parar a los vertederos Qu hace que un tema o un flujo de residuos
Objetivos concretos para mejorar la construccin sean importantes?
y gestin de vertederos Temas y flujos de residuos prioritarios para B
Residuos de construccin y demolicin Flujos de residuos prioritarios y planes de accin
Residuos industriales, comerciales e institucionales Residuos slidos urbanos
Residuos de aparatos elctricos y electrnicos Residuos de construccin y demolicin
Residuos de envases Residuos agrcolas y del procesamiento de alimentos
Residuos de automviles Residuos de las industrias textiles y de curtido
Bateras de plomo-cido usadas Cuestiones de gobernabilidad en materia de residuos
Aceite usado De vertedero incontrolado a vertedero controlado
Vehculos al final de su vida til Prevencin de residuos y reciclaje
Neumticos La reduccin de los desperdicios de alimentos
Residuos de la minera y la refinacin de minerales Responsabilidad extendida del productor en la
Otros flujos de residuos industria textil y del curtido
Circunstancias especiales Temas y flujos de residuos de baja prioridad
Desastres naturales Las actitudes y el compromiso de las partes interesadas
Crisis de la gestin de residuos Programas educativos
Estrategia de ejecucin Cambio de actitud de los consumidores
Actividades a corto plazo, mediano y largo plazo El compromiso de las industrias productoras
Plan de presupuesto textiles, curtido, agricultura, procesamiento de
El aprovechamiento de la energa del sector alimentos
informal y proteccin de los trabajadores Ejecucin de la estrategia
Medidas de fomento de la capacidad Aprobacin y puesta en marcha
Participacin y educacin ciudadana Recursos financieros
Mecanismos de seguimiento y evaluacin Programa de reforma legislativa
Revisin de la Estrategia Nacional Cumplimiento
Anexos Recoleccin de datos, seguimiento, evaluacin y
Anexo 1: Glosario revisin
Anexo 2: Abreviaturas
Anexo 3: Lista de interesados
87
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos

ANEXO A
RECOMENDACIONES Y
MANDATOS INTERNACIONALES

Adems de las estrategias integradas de gestin de resi- racional de los desechos como un medio para hacer
duos aprobadas durante la Conferencia de las Naciones frente a las amenazas que la generacin incontrolada
Unidas sobre el Desarrollo Sostenible, celebrada en Ro de de estos y otros residuos plantean para la salud y los
Janeiro en junio de 2012, otras muchas recomendaciones medios de vida.
y mandatos internacionales fomentan igualmente la
adopcin de medidas nacionales sobre gestin de residuos. La Declaracin de Cartagena sobre prevencin,
Entre las ms recientes y relevantes destacan las siguientes: minimizacin y valorizacin de residuos peligrosos y
otros residuos80 aprobada por la Dcima Reunin de la
La Declaracin de Bali sobre la gestin de los dese- Conferencia de las Partes en el Convenio de Basilea en
chos en pro de la salud y los medios de vida humanos Cartagena, Colombia, en octubre de 2011.
aprobada por la Novena Reunin de la Conferencia de La Declaracin:
las Partes en el Convenio de Basilea en Bali, Indonesia, Afirma su compromiso con el fomento y la aplicacin
en junio de 2008. La Declaracin79: de estrategias para la prevencin y la minimizacin
Reconoce la amenaza que pueden suponer los de los residuos, sobre todo minimizando la genera-
residuos para la salud humana, el medio ambiente y cin de residuos en origen con el fin de desvincular
los medios de vida sostenibles si no se gestionan de el crecimiento econmico de los impactos asociados
manera ambientalmente racional. a los residuos.
Reafirma el compromiso internacional con los prin- Reconoce el potencial econmico y los beneficios de
cipios y propsitos del Convenio de Basilea, as como las operaciones de valorizacin de residuos, en los
la necesidad de plantear enfoques de cooperacin casos en los que no se pueda evitar la generacin de
que tengan en cuenta los Convenios de Estocolmo y residuos.
Rotterdam. Reconoce la importancia de contar con informacin
Destaca la contribucin del Convenio al desarrollo sobre la generacin y la gestin de residuos para
sostenible a travs de la prevencin y la minimiza- la formulacin de polticas pblicas y la toma de
cin de residuos, la gestin ambientalmente racional decisiones, y alienta a que se recopilen y transmitan
de los residuos y la gestin de los movimientos datos sobre los residuos.
transfronterizos de los mismos. Alienta a todos los sectores involucrados a que
Renueva el compromiso de las Partes con la preven- colaboren entre s para obtener mejores resultados.
cin y la minimizacin de los residuos, el control
de los movimientos transfronterizos de los residuos
peligrosos y el manejo seguro y ambientalmente
80) http://www.basel.int/Portals/4/Basel%20Convention/docs/meetings/cop/cop10/
79) http://archive.basel.int/meetings/cop/cop9/docs/39e-rep.pdf, Anexo II. CartagenaDeclaration.pdf

88
Anexo A

Un marco estratgico para la aplicacin del Convenio La Seccin IV de la Decisin 26/384 aprobada por la
de Basilea para el perodo 2012-2021, aprobado por la reunin del Consejo de Administracin del PNUMA en
decisin 10/2 de la dcima reunin de la Conferencia de el Foro Ambiental Mundial a Nivel Ministerial de 2011:
las Partes en el Convenio de Basilea. Entre otras cosas, Reitera el apoyo a los enfoques integrados para la
dicho marco estratgico, que se presenta como anexo a gestin de residuos.
tal Decisin, recomienda81: Alienta la realizacin de mejoras en la prevencin y
Reconocer la jerarqua de gestin de residuos y, gestin de residuos, en particular en el mbito de la
consecuentemente, fomentar aquellas alternativas basura electrnica.
de tratamiento que proporcionen el mejor resultado
global para el medio ambiente, teniendo en cuenta el Tambin pueden ser relevantes para algunos pases de cier-
concepto de ciclo de vida. tas regiones los siguientes mandatos y recomendaciones
Utilizar polticas de gestin de residuos, como el uso de algunas decisiones tomadas en virtud de otros acuerdos
sostenible de los recursos, el reconocimiento de los regionales adicionales, como:
residuos como recurso, la gestin integral de resi- La Declaracin de Libreville sobre Salud y Medio
duos, el enfoque del ciclo de vida, la responsabilidad Ambiente en frica y el Compromiso de Luanda (26 de
extendida del productor y los principios de el que noviembre de 2010), donde se identifican el control de
contamina paga, cautela y proximidad. vectores y la gestin de productos qumicos (especial-
Asegurar que cada parte cuenta tanto con la legisla- mente, los plaguicidas) y residuos como las principales
cin y los reglamentos nacionales necesarios como prioridades de salud y ambiente de frica.
con los mecanismos de aplicacin pertinentes, La Reunin del Foro Regional Asitico sobre 3R,
para controlar los movimientos transfronterizos de celebrada en Tokio de 2009 para la promocin de las
desechos peligrosos y de otros tipos, y prevenir y 3R en la regin de Asia, la cual se marc el objetivo de
combatir el trfico ilcito. incorporar las 3R en las agendas nacionales de desarro-
Integrar los temas relacionados con la gestin de llo y en las prioridades y medidas adoptadas en apoyo
residuos en las estrategias y los planes nacionales de de ese objetivo.
desarrollo sostenible para mejorar la sostenibilidad
de los medios de vida. Existen otros acuerdos e instrumentos internacionales
que, aunque no se centran especficamente en la gestin
La Resolucin WHA63.2582 de la Asamblea Mundial de de residuos, ejercen una influencia decisiva en la poltica
la Salud en su 63 reunin, celebrada en mayo de 2010. de gestin de residuos y hacen su aportacin al contexto
La Resolucin: en que se desarrolla. Entre ellos figuran: la Convencin
Reconoce la amenaza potencial para la salud humana Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico
que suponen los residuos si no se gestionan adecua- y el Protocolo de Kyoto, incluidas las acciones previstas en
damente o no se eliminan mediante incineracin, en estos instrumentos, por ejemplo, las acciones de mitigacin
particular, los residuos de tipo sanitario. apropiadas a cada pas (NAMA, por sus siglas en ingls)
Apoya la aplicacin de la Declaracin de Bali. y el Programa Nacional de Adaptacin y de Accin sobre
Hace un llamado a aplicar estrategias para reducir al el Cambio Climtico (NAPA, por sus siglas en ingls); y el
mnimo la generacin de residuos sanitarios. Convenio sobre la Diversidad Biolgica La diversidad y la
Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de
La Decisin 25/8 sobre gestin de desechos83 aprobada los Pueblos Indgenas.
por el Consejo de Administracin del PNUMA en su 25
reunin celebrada en 2010:
Apoya la gestin integral de residuos.
Alienta la aplicacin de la Declaracin de Bali.

81) http://www.basel.int/Admin/meetdocs/tabid/2311/Default.aspx?meetingId=1&lan-
guageId=1
82) http://apps.who.int/gb/ebwha/pdf_files/WHA63-REC1/WHA63_REC1-P2-en.pdf 84) http://www.unep.org/gc/gc26/docs/Proceedings/K1170817_E-GC26-19_Proceedings.
83) UNEP/GC.25/17, vase http://www.unep.org/gc/gc25/working-docs.asp pdf

89
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos

ANEXO B
TEXTOS INTERNACIONALES
SOBRE RESIDUOS

OBLIGACIONES DERIVADAS DE LOS ACUERDOS con carcter excepcional, tras de un examen cuidadoso de
MULTILATERALES SOBRE MEDIO AMBIENTE las opciones, y solo cuando exista una razn de peso para
hacerlo.
Una cuestin importante que todos los pases debern tener
en cuenta en el desarrollo de una estrategia integrada de EL CONVENIO DE BASILEA SOBRE LOS MOVIMIENTOS
gestin de residuos es considerar qu es lo necesario para TRANSFRONTERIZOS DE LOS DESECHOS PELIGROSOS
asegurar que el pas cumpla con las expectativas internacio- Y SU ELIMINACIN
nales, incluidas las obligaciones derivadas de los tratados
internacionales. Las normas y obligaciones internacionales El punto de partida elemental es el Convenio de Basilea85.
provienen de varias fuentes y pueden tomar diversas formas: El Convenio trata el tema de desechos peligrosos, pero
Los principios del desarrollo sostenible y la poltica se extiende tambin a otros desechos, entre otros, los
medioambiental, que se analizan en la Seccin III de desechos domsticos y las cenizas de la combustin de
este documento y que figuran en numerosos textos los desechos domsticos. El Convenio contiene obligacio-
internacionales, recogen los enfoques aceptados nes generales y especficas: las obligaciones especficas
internacionalmente en lo que respecta a las opciones de estn relacionadas con el movimiento transfronterizo de
poltica. desechos peligrosos y otros desechos, pero tambin hay
Instrumentos como los tratados, por ejemplo, los acuer- obligaciones generales, algunas de las cuales estn relacio-
dos ambientales multilaterales (AAM), suelen contener nadas con las actividades nacionales86.
obligaciones tanto generales como especficas. (Este
aspecto se explica a continuacin con ms detalle para el Las principales obligaciones generales que tienen un enfoque
Convenio de Basilea y otros convenios internacionales). nacional, se encuentran en el Artculo 4 y son las siguientes:
Los textos normativos adoptados por organismos Reducir al mnimo la generacin de desechos peligrosos
internacionales, como las Naciones Unidas y sus rga- y otros desechos (Artculo 4.2 (a))
nos subsidiarios, o el Consejo de Administracin del Establecer instalaciones adecuadas de eliminacin para
PNUMA, no son de carcter vinculante como el derecho los desechos peligrosos y otros desechos (Artculo 4.2 (b))
internacional, pero establecen las normas polticas que Prevenir la contaminacin producida por las instalacio-
se espera que los pases cumplan. nes de eliminacin de los desechos peligrosos y otros
desechos (Artculo 4.2 (c))
Cuando los pases elaboran sus polticas nacionales de Asegurar que todas las personas que tratan o trans-
gestin de residuos, deben cumplir con las obligaciones portan desechos peligrosos y otros desechos estn
vinculantes derivadas del derecho internacional. Aunque 85) Al 28 de agosto de 2012 haba 179 Partes en el Convenio
los principios y las normas de poltica no tienen la misma 86) Lo que sigue no pretende ser una exposicin imperativa de las obligaciones del
Convenio: cada pas debe realizar su propio anlisis a la luz de sus circunstancias y de
fuerza vinculante, los pases solo deben apartarse de ellas, cmo entiende el derecho internacional.

90
Anexo B

autorizadas o habilitadas para realizar ese tipo de impliquen un nivel de proteccin menor que el impuesto
operaciones (Artculo 4.7 (a)). por el propio Convenio.
A lo largo de los aos, diversos grupos de trabajo han
Tambin existen obligaciones generales centradas en el desarrollado en el marco del Convenio una cantidad conside-
movimiento transfronterizo de desechos peligrosos y otros rable de material de apoyo que representa un valioso recurso
desechos, incluido el respeto de los principios del rgimen para los pases que se enfrentan a problemas de gestin
de notificacin y autorizacin: de residuos relacionados los desechos peligrosos y otros
Comunicar a otros pases las prohibiciones de la impor- desechos. Entre estos instrumentos de orientacin, destacan
tacin de desechos peligrosos (Artculo 4.1 (a)) las Directrices Tcnicas sobre flujos de residuos prioritarios.
Cumplir con cualquiera de estas prohibiciones impues- En la actualidad, un grupo especial de expertos tcnicos
tas por otros pases (Artculo 4.1 (b)) del Convenio est desarrollando un marco para la gestin
No permitir la exportacin de residuos a otros pases ambientalmente racional de los desechos peligrosos y otros
si el Estado de importacin no da su consentimiento desechos, con normas, criterios, directrices y herramientas
(artculos 4.1 (c) y 4.2 (e)) para su implementacin. Las estrategias para abordar los
Prohibir todo movimiento transfronterizo, si se sospecha desafos en esta materia sern parte de este marco y de los
que los desechos no van a ser gestionados de manera materiales de apoyo87.
ambientalmente racional (Artculos 4.2 (e) y 4.2 (g))
Minimizar el movimiento transfronterizo de desechos CONVENIO DE ESTOCOLMO SOBRE CONTAMINANTES
peligrosos y otros desechos (Artculo 4.2 (d)) ORGNICOS PERSISTENTES
Prohibir el comercio de desechos peligrosos y otros
desechos con Estados que no sean Partes (Artculo 4.5) El objetivo del Convenio de Estocolmo es reducir o
Requerir que los desechos peligrosos y otros desechos eliminar en lo posible las emisiones de las sustancias que
objeto de un movimiento transfronterizo sean emba- figuran en los anexos del Convenio88. El Artculo 6 del
lados y transportados de conformidad con el derecho Convenio se ocupa de liberaciones derivadas de existencias
internacional, dando al movimiento el debido segui- o desechos. Las obligaciones de las Partes en el Convenio89
miento (Artculo 4.7 (b) y (c)) se pueden resumir de la siguiente manera:
Requerir que los desechos peligrosos y otros residuos Identificar los residuos que contengan o estn con-
objeto de un movimiento transfronterizo se manejen de taminados con alguno de los COP enumerados, y los
manera ambientalmente racional (Artculo 4.8 y 4.10) productos y artculos que contengan algn COP y se
Asegurar que los desechos peligrosos y otros desechos slo vayan a convertir en desechos.
se exportan cuando el Estado de exportacin no dispone Gestionar estas existencias y los desechos (desechos COP)
de la capacidad para manejarlos, o cuando el Estado de im- de manera segura, eficiente y ambientalmente racional.
portacin los necesita como materia prima o con arreglo a Controlar, recolectar, transportar y almacenar los dese-
otros criterios acordados por las Partes (Artculo 4.9). chos COP de manera ambientalmente racional.
Eliminar los desechos COP de manera que el contenido
Adems, el Artculo 6 establece normas especficas en rela- del COP se destruya o se transforme de forma irrever-
cin con el sistema de notificacin y autorizacin que rige sible (salvo que esta opcin no sea ambientalmente
el movimiento transfronterizo, y en el Artculo 7 se desa- preferible, o el nivel de contaminacin sea bajo).
rrolla dicho rgimen al trnsito que se realice entre Estados Evitar cualquier valorizacin o reutilizacin del conteni-
que no son Partes. Otros de los Artculos del Convenio se do de COP.
refieren al apoyo administrativo del sistema (por ejemplo, 87) http://www.basel.int/TheConvention/MediaResources/NewsFeatures/TEG2out-
el Artculo 5 dispone que se designarn o establecern las comes/tabid/3001/Default.aspx
88) En el momento de su entrada en vigor, doce productos qumicos o grupos de pro-
autoridades competentes y puntos de contacto, y se desig- ductos qumicos fueron clasificados como contaminantes orgnicos persistentes en los
anexos del Convenio. Posteriormente se sumaron otros once productos o grupos de
nar una autoridad competente para recibir notificaciones) productos qumicos, y otros cuatro estn actualmente bajo consideracin por la Con-
e imponen requisitos especiales para asuntos tales como ferencia de las Partes. El Artculo 25.4 permite a las Partes presentar una declaracin de
que las enmiendas a los anexos (es decir, la inclusin de nuevos productos qumicos
la reimportacin de residuos (Artculo 8) y el trfico ilcito en el Convenio) slo podrn entrar en vigor para ellos mediante depsito de un ins-
trumento de ratificacin independiente. Varias Partes han presentado declaraciones de
(Artculo 9). El Artculo 11 permite a las Partes celebrar este tipo. Adems, en virtud del artculo 22.3, las Partes podrn depositar notificaciones
de no aceptacin con respecto a los nuevos anexos. Como resultado de estas disposi-
nuevos acuerdos con otros Estados involucrados en los ciones, las Partes en el Convenio no comparten necesariamente las mismas obligacio-
movimientos transfronterizos de los desechos, o respetar nes en un momento dado con respecto a los productos qumicos que se han agregado
al Convenio desde su entrada en vigor.
los acuerdos existentes, siempre que dichos acuerdos no 89) El Convenio de Estocolmo reuna a 179 Partes, a 30 de mayo de 2013.

91
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos

Permitir que los desechos COP slo se transporten importacin, la exportacin y el uso de las sustancias que
internacionalmente de acuerdo con las normas que agotan el ozono (SAO) que figuran en el Convenio. Los
rigen estos movimientos. Artculos 4 y 4A tratan del control del comercio con Estados
que no sean Partes y con Estado Partes, respectivamente.
Estas normas se aplican con algunas variaciones a diferen- El comercio con Estados que no son Partes est en esencia
tes categoras de COP (por ejemplo, los residuos contami- prohibido por el Artculo 4, mientras que el Artculo 4A li-
nados con la produccin no intencional de los subproduc- mita las exportaciones de las SAO que han sido eliminadas,
tos incluidos en el anexo C del Convenio no estn sujetos excepto las permitidas en virtud de disposiciones para su
a todas las obligaciones mencionadas), y en algunos casos uso esencial, a la exportacin para su destruccin. Aunque
existen consideraciones adicionales desarrolladas en los el Protocolo no obliga a las Partes a destruir las existencias
anexos con respecto a algunos COP concretos (por ejemplo, de SAO, el efecto de las disposiciones sobre el uso y el
en el Anexo A se desarrollan en detalle las modalidades de comercio es que una vez que se ha eliminado la produc-
reciclaje de artculos que contengan los teres de difenilo cin de una SAO concreta, debern tambin destruirse las
bromados mencionados90). existencias de esa sustancia. El Grupo de Evaluacin Tec-
El Artculo 6 estipula que las Partes se esforzarn por nolgica y Econmica del Protocolo ha proporcionado una
elaborar estrategias adecuadas para identificar los sitios evaluacin especializada de las tecnologas de destruccin
contaminados con COP; y en caso de que se realice el sa- para ayudar a las Partes y ha aprobado ciertas tecnologas
neamiento de esos sitios, ello deber efectuarse de manera para la destruccin de determinadas SAO92.
ambientalmente racional. Un Comit Intergubernamental de Negociacin
El Artculo 6.2 dispone que la Conferencia de las Partes convocado por el PNUMA ha finalizado su trabajo sobre
cooperar estrechamente con los rganos pertinentes el Convenio de Minamata sobre el Mercurio, cuyo texto se
del Convenio de Basilea para fijar niveles de destruccin aprobar formalmente en una reunin especial convocada
de desechos COP, identificar los mtodos de destruccin en Kumamoto y Minamata en octubre de 2013. El acuerdo
apropiados y establecer valores lmite de concentracin de final incluye un importante Artculo sobre almacenamien-
contaminantes COP para garantizar el cumplimiento de las to, desechos y lugares contaminados. Tambin pueden ser
obligaciones en materia de residuos del Convenio. El Con- de inters para los pases otras disposiciones del Convenio,
venio de Basilea ha emitido unas directrices tcnicas para a medida que avanzan en la elaboracin de sus estrategias
tratar estos asuntos en trminos generales y con respecto nacionales de gestin de residuos.
a determinados residuos91. Dichas directrices estn actual-
mente en proceso de revisin para incluir nuevos COP. OTROS ACUERDOS INTERNACIONALES
Otras obligaciones pertinentes incluyen la preparacin y
presentacin de un plan nacional de aplicacin (Artculo 7) Existen otros acuerdos internacionales que tambin pueden
y un Plan de Accin Nacional para los COP del anexo C influir en la poltica de gestin de residuos de un pas. Varios
(Artculo 5 (a)). acuerdos de la Organizacin Martima Internacional (OMI)
tratan el tema de los residuos martimos. Aunque quedan
OTROS ACUERDOS MULTILATERALES SOBRE MEDIO fuera del alcance de esta gua, tales acuerdos pueden ser re-
AMBIENTE levantes ya que influyen en la gama de residuos que hay que
gestionar, por ejemplo, los residuos extrados de un barco
Tambin contienen disposiciones que pueden afectar a cuando este atraca despus de un viaje o los residuos que
las prioridades del pas en el desarrollo de una estrategia resultan de las operaciones de valorizacin y reciclaje de un
nacional de gestin de residuos otros acuerdos ambientales barco al final de su vida til. Los principales acuerdos son:
multilaterales. Cada pas deber, al menos, asegurarse El Convenio internacional para prevenir la contami-
de que no est inadvertidamente incumpliendo ninguna nacin por los buques y su Protocolo (MARPOL), que
de las obligaciones contradas a travs de estos acuerdos regula (entre otras cosas) la gestin de los residuos
ambientales multilaterales. resultantes de la operacin normal de los buques
El Protocolo de Montreal relativo a las sustancias que
agotan la capa de ozono obliga a las Partes a controlar la
92) Vanse los informes de la 22 y la 23 reuniones de las Partes, en particular, la
90) La Parte IV del Anexo A se ocupa del ter de hexabromodifenilo y del ter de hep- Decisin XXII/10 y la Decisin XXIII/12 y su Anexo; vanse tambin los prrafos 40 a 47
tabromodifenilo, mientras que la Parte V trata sobre el ter de tetrabromodifenilo y el y 193, 196 y 200 y el Anexo II del informe de la 22 reunin de las Partes, UNEP/OzL.
ter de pentabromodifenilo. Pro.22/9, as como los prrafos 87 a 89, y 193, 199 y 200 del Informe de la 23 reunin
91) http://archive.basel.int/meetings/sbc/workdoc/techdocs.html de las Partes.

92
Annex B

El Convenio Internacional de Hong Kong para el reciclaje por ejemplo, la Directiva de Residuos de Aparatos Elctri-
seguro y ambientalmente racional de buques, 2009 cos y Electrnicos y la Directiva de Restriccin de ciertas
El Convenio de Londres (1972) y su Protocolo de 1996, que Sustancias Peligrosas en aparatos elctricos y electrnicos
tratan el vertido y la incineracin de residuos en el mar. (RoHS, por sus siglas en ingls). Estas acciones regulado-
ras no se centran en los movimientos transfronterizos.
Cada pas debe tomar sus propias decisiones sobre si
incluir los residuos martimos manejados en el mar en una Tambin pueden contener disposiciones relativas a la
estrategia nacional. Por ejemplo, un pas que cuente con gestin de residuos otros acuerdos regionales en mbitos
un litoral extenso y una importante industria pesquera bien distintos al de los residuos. Hay, por ejemplo, diez con-
puede considerar que es importante incluir estos residuos venios regionales de mares que cubren muchas de las
en su estrategia debido a las cantidades significativas que regiones del planeta (Mediterrneo, Regin de Kuwait,
se pueden generar y terminar en las costas y playas. frica Occidental y Central, Sudeste del Pacfico, Mar Rojo
Cuando se cargan residuos en un buque para su verti- y Golfo de Adn, Gran Caribe, frica oriental, el Pacfico
miento en el mar, esto supone un desvo de los flujos de Sur, Mar Negro, Noreste del Pacfico). Los residuos suelen
residuos de un pas. Tales acciones requieren un examen figurar entre las prioridades de los protocolos o planes
cuidadoso no slo desde un punto de vista ambiental, sino de accin de los convenios. Sirva de ejemplo el Convenio
tambin desde un punto de vista legal. Los instrumentos para la Proteccin y el Desarrollo del Medio Marino en
internacionales pertinentes imponen lmites estrictos a lo la Regin del Gran Caribe (Convenio de Cartagena), que
que las Partes en esos instrumentos pueden verter en el entr en vigor en 1986. El Artculo 6 se refiere al vertido de
mar. Desde una perspectiva de poltica pblica, este proce- desechos en el mar por los buques, y otros Artculos, como
der es contrario al principio de precaucin e insostenible, el Artculo 7 sobre la contaminacin de origen terrestre,
de realizarse de manera continuada. llevan obligaciones implcitas para la gestin de residuos
en tierra.
ACUERDOS REGIONALES Otras medidas regionales, aparte de los acuerdos vin-
culantes, tambin pueden espordicamente proporcionar
Muchos pases han firmado acuerdos bilaterales o multila- orientacin e impulso en determinadas cuestiones de ges-
terales con otros pases en materia de residuos peligrosos, tin de residuos. A modo de ejemplo, la Reunin del Foro
sobre todo con el fin de cooperar a nivel regional en la Regional Asitico sobre 3R, celebrada en Tokio en 2009,
gestin de estos residuos y ofrecer mayores protecciones promovi la adopcin de las 3R en la regin de Asia, la
regionales contra los abusos relacionados con la falta de reafirmacin y adopcin del Programa 21, la Declaracin
control de los movimientos transfronterizos. Para las Partes de Johannesburgo sobre el Desarrollo Sostenible (2002) y
en el Convenio de Basilea, estos acuerdos deben cumplir el Plan de Implementacin de Johannesburgo (2002). En
con los requisitos del Artculo 11 de dicho Convenio, es la reunin se acordaron una serie de prioridades a largo y
decir, el acuerdo no debe ofrecer un nivel de proteccin corto plazo:
inferior. Los pases que son Partes en el Convenio de Basilea Incorporar las 3R en la agenda nacional de desarrollo
debern tener muy en cuenta estos acuerdos al desarrollar Movilizar recursos financieros en colaboracin con los
sus estrategias de gestin de residuos. Se pueden iden- organismos de ayuda bilateral y multilateral para la
tificar varios tipos de acuerdos, entre los que figuran los aplicacin de las medidas y actividades de 3R
siguientes: Desarrollar recursos humanos para hacer frente a los
Acuerdos entre pases vecinos o de una regin, por problemas de gestin de residuos
ejemplo, los acuerdos o convenios de Bamako, Waigani, Facilitar la ejecucin, reproduccin y ampliacin de
EE.UU./Mxico, EE.UU./Canad o Centroamrica. proyectos piloto y de demostracin relacionados con las
Acuerdos entre pases no vinculados geogrficamente. 3R y otras buenas prcticas
Los pases de la Organizacin para la Cooperacin y Colaborar con las redes de informacin/investigacin de
el Desarrollo Econmico han aprobado la Decisin 3R existentes, tanto a nivel nacional como internacional
C(2001)107/FINAL relativa a los movimientos transfronte- Promover estudios de viabilidad de negocios 3R
rizos de residuos peligrosos entre los pases de la OCDE. Realizar estudios internacionales colaborativos de
Dentro de la Unin Europea existe un importante cuerpo investigacin cientfica que sean relevantes para la
de medidas reglamentarias y conexas para regular muchos elaboracin de polticas sobre los ciclos de materiales
aspectos de los residuos en todos los Estados miembros, slidos en Asia

93
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos

Desarrollo de capacidades, por ejemplo, a travs de El texto respalda:


programas internacionales de formacin centrados en Las asociaciones pblico-privadas en la gestin de residuos
las 3R para el desarrollo de los recursos humanos. La adopcin de un enfoque de ciclo de vida y de
polticas para la eficiencia de los recursos y una gestin
Otro ejemplo es el Programa de Mares Regionales del de residuos ambientalmente racional
PNUMA, que ha desarrollado e implementado Planes de El uso de enfoques que reconozcan las 3R, que au-
Accin Regional sobre Basura Marina, desarrollando capa- menten la energa a partir de residuos y que traten los
cidades para una gestin eficaz, fomentando la sensibili- residuos como recurso
zacin pblica y el fortalecimiento de la cooperacin entre Que se evite la gestin no racional y el vertido ilegal de
gobiernos, ONG y otras partes interesadas. residuos peligrosos
Hacer frente especficamente a los problemas relaciona-
POLTICAS INTERNACIONALES dos con los residuos electrnicos y de plstico.

La gestin de residuos, aparte de las cuestiones del mo- En otras partes del texto se tratan cuestiones relacionadas,
vimiento transfronterizo, es principalmente una cuestin como el consumo y la produccin sostenibles (prrafos 224 a
nacional ms que internacional. Por lo tanto, recibe escasa 226), las ciudades y los asentamientos humanos sostenibles
atencin internacional por parte de los organismos inter- (prrafos 134 a 137) y la erradicacin de la pobreza (prrafos
nacionales. Sin embargo, en ocasiones, y sobre todo pero 105 a 107). El Captulo III sobre la economa verde (prrafos
no exclusivamente en el contexto del desarrollo sostenible, 56 a 74) tambin es relevante para los pases que estn consi-
se pueden adoptar polticas en materia de residuos o derando opciones de poltica para la gestin de residuos.
que abordan algunos problemas de residuos. Se trata, en La Conferencia reafirm la importancia del consumo
trminos generales, de textos que establecen normas o y la produccin sostenibles como uno de los pilares del
estndares que no son vinculantes en el derecho interna- desarrollo sostenible y adopt el Marco decenal de progra-
cional, pero que establecen las expectativas de las polticas mas para el consumo y la produccin sostenibles95.
que los pases deben adoptar. Se mencionan a continuacin El XIX perodo de sesiones de la Comisin sobre el De-
algunos textos destacados de los ltimos veinte aos: sarrollo Sostenible (CDS 19) se centr en la produccin y
Programa 2193, aprobado por la Conferencia de las Nacio- el consumo sostenibles96. En la Seccin C, prrafos 30 a 44,
nes Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo en Ro se trata la gestin de residuos, y se ofrece orientacin muy
de Janeiro en junio de 1992 - Son especialmente importantes detallada, que se extiende a flujos de residuos especficos
el Captulo 20 sobre la gestin ambientalmente racional tales como la basura electrnica. El prrafo 38 identifica el
de los desechos peligrosos y el Captulo 21 sobre la gestin objetivo central de la gestin de residuos como la adopcin
ambientalmente racional de los desechos slidos. Tambin de polticas integradas que:
destacan el Captulo 3 sobre la lucha contra la pobreza, el Promuevan la prevencin y la minimizacin de residuos
Captulo 4 sobre las pautas de consumo y el Captulo 7 sobre Apoyen una gestin ambientalmente racional y eficiente
la sostenibilidad de los asentamientos humanos. centrada en las 3R y la valorizacin de materiales y
Plan de Implementacin de Johannesburgo94, adoptado energa til
por la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible, ce- Aseguren la eliminacin de los desechos residuales de
lebrada en Johannesburgo en mayo de 2002 - La Seccin III forma ambientalmente racional.
se centra en la produccin y el consumo sostenibles. Son
especialmente relevantes el prrafo 16 sobre produccin El texto apoya la adopcin de estrategias integradas de
ms limpia y ecoeficiencia y el prrafo 22 sobre gestin de gestin de residuos y explica extensamente los posibles
residuos. contenidos de estas estrategias.
Se menciona en la primera parte de El futuro que quere- En el perodo previo a la CDS19, durante el ao de
mos, documento final de la Conferencia de la ONU sobre revisin (CDS18, 2010), se llevaron a cabo una serie de
el Desarrollo Sostenible, celebrada en Ro de Janeiro en actividades centradas en la gestin de residuos, entre las
junio de 2012. Los prrafos 213 a 223 se ocupan de los pro- que destacan: una reunin internacional consultiva sobre
ductos y desechos qumicos, mientras que los prrafos 215 a la Expansin de los Servicios de Gestin de Residuos en los
219 son de especial relevancia para la gestin de residuos.
93) http://www.un.org/esa/dsd/agenda21/index.shtml 95) http://www.unep.org/rio20/portals/24180/Docs/a-conf.216-5_english.pdf
94) http://www.un.org/esa/sustdev/documents/WSSD_POI_PD/English/POIToc.htm 96) http://www.un.org/esa/dsd/csd/csd_pdfs/csd-19/report-CSD19.pdf

94
Annex B

pases en desarrollo97, celebrada en Tokio, Japn, en marzo medio marino y costero, la V Conferencia Internacional
de 2010, y una reunin sobre la ampliacin de Servicios sobre Desechos Marinos aprob el Compromiso de Hono-
de Gestin de Residuos en frica, celebrada en Rabat, lulu101, en el que se declara que los participantes reconocen
Marruecos, en noviembre de 201098. De esta ltima reunin las contribuciones de la eficiencia de los recursos, los
surgi la Declaracin de Rabat sobre la gestin sostenible principios de la economa verde y la gestin integral de los
de los residuos. Tras estas dos reuniones, el Centro de las residuos como acciones adecuadas para responder a los
Naciones Unidas para el Desarrollo Regional convoc en problemas planteados por los residuos marinos.
febrero de 2011 en Tokio, Japn una Conferencia entre Si bien la elaboracin de la estrategia nacional se nutre
ambas sesiones sobre la creacin de alianzas para avanzar de recursos internacionales, el desarrollo de estrategias
hacia el objetivo Basura Cero99. nacionales de gestin de residuos integradas, slidas y efi-
La peligrosidad de los denominados residuos peligrosos caces, puede a su vez contribuir a los objetivos y programas
puede deberse a diferentes motivos, pero en muchos internacionales. Por ejemplo, estas estrategias contribuyen
casos se debe a que contienen o estn contaminados con al progreso hacia los Objetivos de Desarrollo del Milenio,
sustancias qumicas peligrosas. El Enfoque Estratgico para en particular a los de pobreza y los de agua y saneamiento.
la Gestin de Productos Qumicos a nivel Internacional Uno de los principales resultados de la Conferencia de la
(SAICM), adoptado en febrero de 2006 en Dubai, Emiratos ONU sobre el Desarrollo Sostenible de 2012 fue el acuerdo
rabes Unidos, constituye en principal texto internacional de los Estados miembros de desarrollar un conjunto de
sobre la gestin de productos qumicos en general. Algunas Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), los cuales se
partes del texto abordan especficamente los temas relacio- construiran a partir de los Objetivos de Desarrollo del Mile-
nados con residuos peligrosos, as como otras cuestiones nio y los complementaran. Ya ha comenzado el proceso de
relacionadas con la gestin de residuos. En el Plan de formulacin de los ODS y est previsto que concluya en 2015
Accin Mundial: coincidiendo con la agenda de desarrollo posterior a 2015.
Las actividades 68-73, 161-2, 258-62 y 272-3 estn relacio-
nadas con la gestin y la minimizacin de residuos. POLTICAS DE SALVAGUARDIA DE LOS BANCOS
Las actividades 43-6, 118 y 238-42 abarcan los procesos MULTILATERALES DE DESARROLLO
de produccin ms limpia.
Las actividades 47-8 y 243 tratan sobre los sitios conta- Todos los bancos de desarrollo multilaterales el Banco
minados y su limpieza. Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el
Las actividades 119-123 se ocupan de cuestiones del ciclo Banco Asitico de Desarrollo (BAsD), el Banco Africano de
de vida. Desarrollo (BAfD) y el Banco Europeo de Reconstruccin y
Otras muchas actividades estn relacionadas con temas Desarrollo (BERD) operan bajo salvaguardias destinadas
que pueden ser relevantes en determinadas situaciones. a prevenir y mitigar daos ambientales y sociales en el
proceso de desarrollo. Estas salvaguardias son aprobadas
El Programa de Accin Mundial para la Proteccin del por las juntas directivas de los bancos y estn sujetas a
Medio Marino frente a las Actividades Realizadas en Tierra revisiones peridicas.
(PAM) representa un entendimiento internacional comn El Banco Mundial ha adoptado polticas de salvaguardia
frente a las principales causas de la degradacin del medio ambiental y social102. La Corporacin Financiera Inter-
ambiente marino por las actividades que ocurren en tierra. nacional (CFI) dispone de normas de funcionamiento
Se centra en nueve fuentes principales de impactos sobre el que se aplican a los proyectos financiados por el Banco
medio marino, una de las cuales est directamente relacio- Internacional de Reconstruccin y Fomento (BIRF)/Asocia-
nada con los residuos (basura marina), mientras que otras se cin Internacional de Fomento y apropiados, realizados u
derivan en parte de los residuos generados en tierra100. operados por el sector privado103. El BID, el BAfD, y el BERD
Reconociendo que tanto los desechos marinos que se han adoptado sistemas de salvaguardia similares104.
generan en tierra como la basura proveniente de ros y
101) http://www.unep.org/pdf/PressReleases/Honolulu_Commitment-FINAL.pdf
mares plantean una enorme y creciente amenaza para el 102) http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/PROJECTS/EXT-
POLICIES/EXTSAFEPOL/0,,menuPK:584441~pagePK:64168427~piP-
K:64168435~theSitePK:584435,00.html
97) http://www.uncrd.or.jp/env/spc/index.htm#International_Consultative_Meeting_ 103) http://siteresources.worldbank.org/PROJECTS/Resources/40940-1244163232994/
Expanding_Waste_Management_Services 6180403-1340980612153/BoardApprovalIFC-PerformanceStandardsPPPs.pdf
98) http://uncsd.iisd.org/news/rabat-declaration-adopted-on-sustainable-waste- 104) http://www.iadb.org/en/insitutional-reforms/better-environmental-and-so-
management/ cial-safeguards,1830.html;
99) http://www.uncrd.or.jp/env/csd18_19.htm http://www.afdb.org/en/documents/project-operations/environmental-and-social-
100) http://www.gpa.unep.org/gpa-pollutant-source-categories.html safeguards-policies-and-procedures/; http://www.bicusa.org/en/Article.10943.aspx

95
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos

ANEXO C
MATERIALES Y
ORGANIZACIONES
INTERGUBERNAMENTALES E
INTERNACIONALES
Las organizaciones internacionales tienen el potencial de obligaciones. Estos centros pueden prestar asistencia
contribuir al desarrollo de estrategias nacionales de gestin en temas de gestin de residuos relevantes para su
de residuos, proporcionando informacin, ejemplos, ideas, correspondiente Convenio, dentro de los lmites de
consejos y, a veces, ayuda. sus respectivas capacidades.
Varios pases han establecido redes para apoyar y
El PNUMA es la principal organizacin intergubernamen- fomentar la puesta en prctica de las disposiciones
tal que se ocupa la gestin de residuos. Varias reas del de los Convenios, como Japn, que ha dirigido y
PNUMA estn relacionadas con este campo: financiado la Red Asitica para la Prevencin del
IETC tiene la responsabilidad dentro del PNUMA de to- Movimiento Transfronterizo Ilcito de Desechos
mar la iniciativa en temas de poltica general de gestin Peligrosos, con miembros procedentes del Este y del
de residuos y de fomentar, en particular, el desarrollo de Sudeste Asitico.
estrategias de gestin de residuos nacionales integra- Otros AAM tienen competencias dentro de su rea de
das. Entre las principales iniciativas de IETC destaca la responsabilidad, en particular la Secretara del Protocolo
Alianza Mundial para la Gestin de Residuos105 (GPWM, de Montreal sobre la destruccin de SAO. Con respecto
por sus siglas en ingls). al nuevo Convenio de Minamata sobre el Mercurio,
Entre los acuerdos ambientales multilaterales (AAM), los las negociaciones han concluido recientemente. Una
Convenios de Basilea y Estocolmo contienen dispo- vez que el presente Convenio haya entrado en vigor, la
siciones directamente relacionadas con la gestin de Secretara se interesar tambin por los residuos que
residuos, como se seal anteriormente. En el marco contienen mercurio. La Secretara del Convenio sobre
de estos dos convenios, opera ahora una funcin de la Diversidad Biolgica tiene un inters permanente
secretara integrada como agrupacin de convenios, especial en relacin con el impacto de los desechos
junto con el Convenio de Rotterdam sobre el proce- marinos en la biodiversidad.
dimiento de consentimiento fundamentado previo La Secretara del SAICM tiene la responsabilidad de
aplicable a ciertos productos qumicos peligrosos objeto facilitar su implementacin, incluidos los elementos
de comercio internacional. Dicha secretara dispone de relativos a los residuos.
una masa crtica de personal y recursos, y proporciona
una considerable cantidad de materiales de apoyo en las UNITAR es el organismo de formacin del Sistema de la
reas pertinentes. ONU, cuya misin es la de ofrecer una formacin innova-
Los centros regionales se crearon en virtud de los dora e investigar sobre sistemas de conocimiento para de-
Convenios de Basilea y Estocolmo para asistir a los sarrollar las capacidades de los beneficiarios en los mbitos
pases de cada regin en el cumplimiento de sus del medio ambiente, la paz, la seguridad y la diplomacia y la
gobernabilidad. Los productos qumicos y los residuos son
105) Vase http://www.unep.org/ietc/OurWork/WasteManagement/tabid/56239/Default.aspx una de las reas de las que se ocupa su unidad ambiental.

96
Anexo C

UN-Habitat es la agencia de Naciones Unidas para los Salud (OMS), el Banco Mundial y la Organizacin para la
Asentamientos Humanos, y se encarga de promover que Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE). Aunque
los pueblos y las ciudades sean social y ambientalmente el IOMC se centra en los productos qumicos, proporciona
sostenibles. Una de sus principales reas programticas es un marco adecuado para actividades relacionadas, como la
la infraestructura y el saneamiento del agua y la gestin de gestin de residuos, que tratar a nivel internacional con la
residuos es uno de los cuatro pilares de esa rea. UN-Ha- debida coordinacin. Por otra parte, es importante sealar
bitat se ha centrado especialmente en los RSU, en conso- que los intereses de las organizaciones que participan en la
nancia con su mandato para con las ciudades y los pueblos. gestin de residuos se extienden ms all de los intereses
Su publicacin Gestin de residuos slidos en las ciudades del del IOMC en materia de seguridad qumica. La FAO, por
mundo: agua y saneamiento en las ciudades del mundo 2010 ejemplo, tiene un inters general en los residuos de la
ofrece un anlisis comparativo de la gestin de residuos agricultura y la alimentacin, mientras que la OMS se
slidos en 22 ciudades de diferentes partes del mundo. centra en los residuos mdicos y sanitarios.

El Banco Mundial tambin lleva muchos aos mostrando El Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas
un gran inters en la gestin de residuos slidos urbanos nombr en 1995 un Relator Especial sobre los aspectos
y dispone de extensos materiales de apoyo para los pases de los derechos humanos relacionados con los residuos y
en reas como la planificacin estratgica106, el anlisis productos txicos y peligrosos. Ese mandato se ampli en
de costos y la participacin de la comunidad. El Banco 2011 para abarcar el ciclo de vida completo de los productos
Mundial tambin ofrece varias opciones de programas peligrosos. La Relatora prest atencin a una serie de
de asistencia financiera a ciudades y pases en temas de cuestiones particulares, incluidos los desechos mdicos.
gestin de residuos107. En julio de 2011, la Relatora Especial emiti un informe108
sobre los efectos nocivos que el traslado y vertimiento
La Organizacin de las Naciones Unidas para el Desarro- ilcito de desechos y productos txicos y peligrosos pueden
llo Industrial (ONUDI) promueve el desarrollo industrial tener para el goce de los derechos humanos.
en un contexto de reduccin de la pobreza, globalizacin
incluyente y sostenibilidad. Un aspecto de la sostenibilidad La Organizacin Martima Internacional (OMI) es respon-
a la que presta especial atencin es la produccin ms sable de los problemas de residuos martimos, y en parti-
limpia y la minimizacin de residuos en la industria. Desde cular de los convenios y protocolos relativos a los residuos,
1992, la ONUDI, en colaboracin con el PNUMA, ha esta- como se explic anteriormente.
blecido centros de produccin ms limpia en 47 pases en
desarrollo y en transicin, para que acten como modelos y Los bancos regionales de desarrollo, al igual que el Banco
defensores de una produccin ms limpia. Mundial, tienen un gran inters en el desarrollo urbano.
Existen muchos recursos sobre la gestin de residuos
Pero estas no son las nicas organizaciones interguber- slidos en las ciudades. Destacan una serie de materiales
namentales interesadas en la gestin de residuos. Una va elaborados por el Banco Asitico de Desarrollo y el Banco
para encauzar muchos de estos intereses es el Programa Interamericano de Desarrollo, as como una serie de
Interinstitucional de Gestin Racional de los Productos proyectos en curso109.
Qumicos (IOMC, por sus siglas en ingls), un mecanismo
concebido para iniciar, facilitar y coordinar la accin inter- Los organismos regionales de la ONU ofrecen iniciativas
nacional y alcanzar el objetivo de la Cumbre Mundial sobre y programas de apoyo a la gestin de residuos, con reas
Desarrollo Sostenible marcado para 2020 sobre gestin prioritarias muy variadas, aunque, en general, hacen
racional de los productos qumicos. Participan en el IOMC hincapi en la gestin de residuos slidos urbanos. Tam-
los siguientes organismos: la Organizacin de las Naciones bin operan en el mbito de la gestin de residuos, otros
Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (FAO), la programas de cooperacin regional, como la Secretara del
Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), el Programa Programa Ambiental Regional del Pacfico (SPREP).
de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el
PNUMA, ONUDI, UNITAR, la Organizacin Mundial de la
108) A/HRC/18/31.
106) http://www.worldbank.org/urban/solid_wm/erm/start_up.pdf 109) Vase, por ejemplo, http://www.adb.org/publications/toward-sustainable-
107) http://documents.worldbank.org/curated/en/2001/02/1096687/cosepre-costs- municipal-organic-waste-management-south-asia; http://www.iadb.org/en/topics/
urban-cleaning-services-users-manual-version-10-windows-98 solid-waste/waste,2203.html

97
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos

El Centro de las Naciones Unidas para el Desarrollo vistas destinada a impedir la exportacin de residuos
Regional (UNCRD) desarrolla una serie de programas sobre peligrosos a pases en desarrollo.
residuos, y en especial sobre las 3R, en estrecha colabora- La Red Internacional de Eliminacin de los COP117
cin con otras organizaciones. (IPEN, por sus siglas en ingls), una red mundial de
ONG que trabajan en la elaboracin y aplicacin de
La OCDE lleva muchos aos trabajando en la gestin de polticas internacional de seguridad qumica, para hacer
residuos y ha producido mltiples guas, informes y bases frente a los riesgos de los contaminantes orgnicos
de datos de acceso gratuito, especficamente en el rea de persistentes, metales pesados y otras sustancias qumi-
residuos110. cas peligrosas a lo largo de su ciclo de vida.

Interpol cuenta con un Comit sobre Delitos contra el Se han realizado muchas otras iniciativas de redes lidera-
Medio Ambiente y con un subcomit especial que se ocupa das por diferentes entidades. Algunos ejemplos son: la Aso-
de los delitos relacionados con la contaminacin, el Grupo ciacin Internacional para la Expansin de los Servicios de
de Trabajo sobre Delitos de Contaminacin. Este grupo de Gestin de Residuos de Autoridades Locales118 (IPLA) bajo la
trabajo ha dado prioridad a la lucha contra los movimien- direccin del Instituto Asitico de Tecnologa, el Centro de
tos transfronterizos ilcitos de desechos peligrosos111. las Naciones Unidas para el Desarrollo Regional (UNCRD)
y la Red de Intercambio de Informacin y Conocimientos
Son varias las organizaciones no gubernamentales inter- sobre Residuos Slidos (SWEEP-Net), una red regional
nacionales que operan en el rea de gestin de residuos. para Medio Oriente y Norte de frica dedicada a compartir
Algunos ejemplos son: experiencias y conocimientos con el fin de mejorar las
La Asociacin Internacional de Residuos Slidos112 prcticas de gestin de residuos.
(ISWA, por sus siglas en ingls), una asociacin mundial
de organizaciones nacionales no gubernamentales,
empresas e individuos con un inters profesional en la
gestin de los residuos slidos.
El Grupo de Trabajo Internacional sobre Residuos113
(IWWG, por sus siglas en ingls), una asociacin profe-
sional internacional.
La Alianza Global para Alternativas a la Incineracin114
(GAIA), que trabaja en estrecha colaboracin con las co-
munidades locales para establecer o apoyar el desarrollo
de sistemas sostenibles de gestin de residuos
El Instituto de Estrategias Ambientales Globales115 (IGES,
por sus siglas en ingls), una fundacin de inters ge-
neral centrada en temas de sostenibilidad en la regin
Asia-Pacfico, con nfasis en el consumo y la produccin
sostenible.
La Red europea para la aplicacin y el cumplimiento de
la legislacin en materia de medio ambiente (IMPEL,
por sus siglas en ingls), una asociacin sin nimo de
lucro de las autoridades ambientales de los Estados de
Europa que tiene un gran inters en los movimientos
transfronterizos de residuos.
La Red de Accin de Basilea116, una red de ONG acti-

110) http://www.oecd.org/env/resourceproductivityandwaste/
111) http://www.interpol.int/Crime-areas/Environmental-crime/
Environmental-Crime-Committee/Pollution-Crime-Working-Group
112) http://www.iswa.org
113) http://www.tu-harburg.de/iue/iwwg/welcome.html
114) http://www.no-burn.org 117) www.ipen.org
115) http://www.iges.or.jp/en/index.html 118) http://www.uncrd.or.jp/env/spc/docs/UNCRD_IPLA_CSD19-SideEvent-12May2011-
116) http://www.ban.org/ FINAL.pdf

98
Anexo D

ANEXO D
ESTRATEGIAS NACIONALES Y
REGIONALES DE GESTIN DE
RESIDUOS Y DOCUMENTOS Y
RECURSOS WEB RELACIONADOS
Muchos pases, territorios sub-nacionales y regiones ESTRATEGIAS NACIONALES
supra-nacionales han aprobado estrategias de gestin
de residuos de distinta envergadura, segn el caso. Las Algunas de las estrategias que se enumeran aqu fueron
referencias que se enumeran a continuacin corresponden desarrolladas con la ayuda de las agencias de ayuda al
a algunas de estas estrategias, y a estudios e informes desarrollo de pases cooperantes y organismos multilatera-
destinados a ayudar a los pases a desarrollar estrategias y les, como los bancos de desarrollo. Las referencias que se
mejorar sus polticas de gestin de residuos. proporcionan se refieren en ocasiones a material des-
Que estn incluidas aqu no implica que se recomiende criptivo sobre la estrategia o su desarrollo y no a la propia
utilizarlas como modelo, por diversas razones: estrategia.
Cada pas tiene sus propias circunstancias, y los proble-
mas y las soluciones de cada pas no tienen por qu ser Argentina: Proyecto Nacional para la Gestin Integral de
aplicables en otros lugares. los Residuos Slidos Urbanos (PNGIRSU)
Todos los pases descubren en algn momento que http://www.ambiente.gov.ar/?idarticulo=4889
algunas partes de sus estrategias funcionan mejor que Australia: National Waste Policy (Poltica Nacional de
otras, por lo que suele ser necesario revisarlas y replan- Residuos) http://www.environment.gov.au/wastepolicy/
tearlas de manera continua. index.html
El xito de una estrategia no siempre se puede predecir Belice: Belize Solid Waste Management Project Policy,
a partir de la propia estrategia: una estrategia que parece Legal and Administrative Framework (Proyecto de Ges-
sensata sobre el papel puede no adaptarse bien a las tin de Residuos Slidos de Belice Marco Administra-
circunstancias, los problemas de residuos o el contexto tivo, Legal y Poltico) http://www.doe.gov.bz/documents/
cultural del pas. EIA/Solid%20Waste/C02%20SW%20Rev%20EIA%20
En cada momento, las estrategias disponibles para su Policy%20Legal%20and%20Admin%20FW.pdf
estudio se encontrarn en diferentes fases de ejecucin. Brasil: Poltica Nacional de Residuos Slidos
No siempre es fcil determinar si la estrategia tendr http://www.brasil.gov.br/news/history/2010/08/02/
xito a largo plazo o no. brazil-approves-the-national-policy-on-solid-waste/
A pesar de todo, los siguientes documentos y referencias, newsitem_view?set_language=en; vase tambin
si bien presentan distintos enfoques, niveles de detalle y http://www.epa.gov/jius/policy/brazil/brazilian_
exhaustividad, proporcionan una constelacin de ideas y national_solid_waste_policy.html
ejemplos sobre cmo otros pases o regiones han abordado Repblica Checa: Plan Nacional de Gestin de Residuos de
los problemas de gestin de residuos. la Repblica Checa biom.cz/cz/odborne-clanky/the-na-
tional-waste-management-plan-in-the-czech-repu-
blic-outstanding-opportunities-for-composting-and-mbt

99
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos

Etiopa: http://www.entwicklung.at/uploads/media/ Repblica de Corea: Plan de Gestin Integrada de Residuos


Ethiopia_Country_Strategy_2008-2012_02.pdf http://www.un.org/esa/dsd/dsd_aofw_ni/ni_pdfs/
Finlandia: Plan Nacional de Residuos hasta el Ao 2016 NationalReports/korea/WasteManagement.pdf
http://www.ymparisto.fi/default.asp?node=17719&lan=en Rumania: Estrategia Nacional de Gestin de Residuos
Grenada: Estrategia Nacional de Gestin de Residuos http://mmediu.ro/file/NationalWasteStrategy.pdf
http://ebookbrowse.com/national-waste-management- Sudfrica: Estrategia Nacional de Gestin de Residuos
strategy-grenada-pdf-d258666295 http://www.wastepolicy.co.za
Hungra: Plan Nacional de Gestin de Residuos para el Pacfico Sur: Varios miembros de la SPREP han elaborado
perodo 2003-2008 http://www.kvvm.hu/szakmai/ estrategias nacionales: Fiji, Estados Federados de
hulladekgazd/oht_ang.htm Micronesia, Guam, Kiribati, Nauru, Niue, Palau, Islas
Irak: Plan Nacional de Gestin de Residuos Slidos de Irak Salomn y Vanuatu. Tambin existen una estrategia
http://warrr.org/1166/1/203.pdf (proyecto de ayuda regional para el Pacfico Sur y estrategias centradas en
internacional) determinadas cuestiones relacionadas con los residuos
Kazajstn: Estrategia Nacional y el Plan de Accin como, por ejemplo, el amianto: http://www.sprep.org/
Municipal para la Gestin de Residuos Slidos Waste-Management-and-Pollution-Control/References/
http://eeas.europa.eu/delegations/kazakhstan/ Espaa: Plan Nacional Integral de Residuos de Espa-
press_corner/all_news/news/2011/20110328_02_en.htm a(PNIR) http://www.magrama.gob.es/es/calidad-y-
Maldivas: Poltica Nacional de Gestin de Residuos evaluacion-ambiental/planes-y-estrategias/Planes-y-
http://www.mvlaw.gov.mv/pdf/gavaid/minHousing/28.pdf Programas.aspx#para0
Malta: A Solid Waste Management Strategy for the Maltese Swazilandia: Estrategia Nacional de Gestin de Residuos
Islands (Una estrategia de gestin de residuos slidos Slidos de Swazilandia: http://www.environment.gov.sz/
para las islas maltesas http://www.mrra.gov.mt/page. files/nswms/wis_mainreport.pdf
aspx?id=123; Vase tambin http://www.mepa.org.mt/ http://www.environment.gov.sz/files/nswms/statusquo.pdf
waste-policy Suecia: Estrategia de Desarrollo Sostenible
Mxico: Programa Nacional para la Prevencin y Gestin http://www.naturvardsverket.se/Documents/
Integral de los Residuos 2009-2012 (SEMARNAT) publikationer/620-1249-5.pdf; vase tambin
http://www.semarnat.gob.mx/programas/Documents/ http://www.naturvardsverket.se/sv/Start/
PNPGIR.pdf; vase tambin http://www.lawyrs.net/files/ Om-Naturvardsverket/Vara-publikationer/
publications/815-article03.pdf ISBN1/6500/978-91-620-6502-7/
Marruecos: Desarrollo Institucional del Sector de Residuos Trinidad y Tobago: Poltica Integrada de Gestin de
Slidos Urbanos http://web.worldbank.org/WBSITE/ Residuos/Recursos Slidos de Trinidad y Tobago
EXTERNAL/COUNTRIES/MENAEXT/0,,contentM- http://www.localgov.gov.tt/docs/TT%20MOLG%20
DK:22873971~menuPK:3949116~pagePK:146736~pi- SWM%20Policy%20-%20Final%20Draft%20Integra-
PK:226340~theSitePK:256299,00.html ted%20Policy%2014%2011%2011.pdf
Pases Bajos: Plan Nacional de Gestin de Residuos para el Reino Unido: Revisin del Gobierno de la Poltica de
perodo 2009-2021 Residuos de Inglaterra Plan de Accin de 2011, Plan
http://www.bipro.de/waste-events/doc/events2010/NL/ de Basura Cero de Escocia (planes regionales que abarcan
National%20WMP%20Netherlands%202009-2021.pdf Inglaterra y Escocia) http://www.defra.gov.uk/publications/
Nueva Zelanda: Estrategia de Residuos de Nueva Zelanda 2011/06/13/pb13542-waste-policy-action-plan/ y http://
http://www.mfe.govt.nz/publications/waste/ www.scotland.gov.uk/Publications/2010/06/08092645/0
waste-strategy/ Uzbekistn: Estrategia Nacional de Gestin de Residuos
Per: Plan Nacional de Gestin Integral de Residuos http://www.undp.uz/en/projects/project.php?id=54
Slidos (PLANRES) http://www.redrrss.pe/material/ (Proyecto del PNUD con Nueva Zelanda)
20090128201451.pdf; vase tambin El Plan Estratgico
Sectorial de Gestin de Residuos Slidos de Per. Banco ESTRATEGIAS REGIONALES Y MUNICIPALES
Interamericano de Desarrollo (BID), 2009
Polonia: Plan Nacional de Gestin de Residuos de 2010 Planes y estrategias de la India para residuos slidos
http://www.mos.gov.pl/g2/big/2009_06/ municipales y desechos sanitarios: www.cpcb.nic.in
e97e2a07ce29b48c19f462f83a6bf1a9.pdf Penang, Malasia Solid Waste Management Policy

100
Annex D

Framework (Marco de Poltica para la Gestin de


Residuos Slidos) Colombia: Poltica sobre produccin y consumo soste-
Estrategia Regional del Pacfico de Gestin de Residuos: nibles. Disponible en: http://www.minambiente.gov.co/
http://www.sprep.org/attachments/ documentos/normativa/ambiente/politica/polit_nal_
Pacific_RSWMS_2010-2015.pdf. Tambin hay estrategias produccion_consumo_sostenible.pdf
regionales relativas a residuos concretos, por ejemplo, Agencia Alemana de Cooperacin Internacional (GIZ):
amianto y desechos electrnicos publicaciones disponibles en
Taiwn: el Plan de Reciclaje y Gestin de Residuos http://www.giz.de/Themen/en/4991.htm
http://www.taiwan.gov.tw/ European Environment Agency (2011). Earnings, Jobs and
ct.asp?xItem=27612&ctNode=1927&mp=1001 Innovation: the Role of Recycling in a Green Economy. EEA
Report No. 8/2011. Disponible en: http://www.eea.euro-
MATERIALES SUPRANACIONALES pa.eu/publications/earnings-jobs-and-innovation-the
Asociacin Internacional de Residuos Slidos (ISWA):
Grupo de Trabajo Colaborativo en materia de Gestin estudios de casos e informes disponibles en
de Residuos Slidos en pases de bajos y medianos http://www.iswa.org/en/76/publications.html.
ingresos: www.cwgnet.net Scheinberg, A. (2012). Informal Sector Integration and
UE: Gua Preparing a Waste Management Plan A Metho- High Performance Recycling: Evidence from 20 Cities, Wo-
dological Guidance Note (Preparacin de un Plan de Ges- men in Informal Employment Globalizing and Organizing
tin de Residuos Nota de Orientacin Metodolgica) (WIEGO): 2012, pp. 33. Disponible en: http://wiego.org/
http://ec.europa.eu/environment/waste/plans/index.htm sites/wiego.org/files/publications/files/Scheinberg_
La Unin Europea ha publicado muchos otros informes WIEGO_WP23.pdf
y documentos sobre residuos. Muchos de ellos se pue- PNUMA (UNEP en sus siglas en ingls): Information
den encontrar en la lista de publicaciones de la Agencia Platform - Global Partnership on Waste Management
Europea de Medio Ambiente, en http://www.eea.europa. http://www.unep.org/gpwm/InformationPlatform/
eu/publications tabid/56405/Default.aspx
IADB, PAHO and AIDIS (2010). Regional Assessment of UNEP/Delft University of Technology (2006). Design
Solid Waste Management in Latin America and Caribbean for Sustainability. A Practical Approach for Developing
Countries Economies. Disponible en: http://www.unep.fr/shared/
IGES: 3R Strategies for Seven Countries in Asia publications/pdf/DTIx0826xPA-D4SapproachEN.pdf
http://enviroscope.iges.or.jp/modules/envirolib/ UNEP (2011). Green Economy Developing Countries
upload/2637/attach/national_3r_strategy_development Success Stories. Disponible en: http://www.unep.org/pdf/
(fullversion).pdf GreenEconomy_SuccessStories.pdf
SWEEP-Net: The Solid Waste Management Situation in UNEP (2012). Global Outlook on Sustainable Consumption
Mashreq and Maghreb Countries: Update on the Challenges and Production Policies. Disponible en:
and Opportunities (La situacin de la gestin de residuos http://www.unep.org/pdf/Global_Outlook_on_SCP_
slidos en los pases del Mshreq y el Magreb: Actuali- Policies_full_final.pdf
zacin sobre los retos y oportunidades), UNEP (sin fecha) Design for Sustainability (D4S). A Step-
http://www.sweep-net.org/?q=node/161 by-Step Approach. Disponible en: http://www.d4s-sbs.org
PNUMA: Informe sobre Economa Verde, especialmen- UN-HABITAT (2011). Collection of Municipal Solid Waste,
te, el captulo sobre los residuos: Key issues for Decision-makers in Developing Countries.
http://www.unep.org/greeneconomy/ Disponible en: http://www.unhabitat.org/pmss/
greeneconomyreport/tabid/29846/default.aspx listItemDetails.aspx?publicationID=3231
UN-HABITAT (2010). Collection of Municipal Solid Waste
DOCUMENTOS DE REAS RELACIONADAS in Developing Countries, 2nd ed. UN-Habitat Nairobi,
Kenya. Disponible en: http://www.unhabitat.org/pmss/
A lo largo de toda la gua se ha hecho referencia a multitud listItemDetails.aspx?publicationID=3072
de recursos informativos procedentes de organizaciones WASTE: publicaciones http://www.waste.nl/en/products
nacionales e internacionales, acadmicas y no guberna-
mentales, pero no son los nicos. Tambin se encuentran
disponibles otros recursos como los siguientes:

101
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos

GLOSARIO

Acuerdo voluntario: Un acuerdo entre una autoridad Compostaje: La descomposicin biolgica controlada de
gubernamental y una o ms partes privadas para alcanzar materiales de residuos slidos orgnicos bajo condicio-
objetivos medioambientales o para mejorar el rendimiento nes aerbicas124.
ambiental ms all del cumplimiento de las obligaciones Contaminantes orgnicos persistentes (COPs): Productos
reguladas. No todos los acuerdos voluntarios son realmen- qumicos que permanecen intactos en el ambiente por
te voluntarios, algunos incluyen premios y/o castigos aso- largos perodos de tiempo, se diseminan geogrfica-
ciados a aceptar el acuerdo o al logro de compromisos 119. mente, se acumulan en los tejidos grasos de los orga-
Acuerdos ambientales multilaterales (AAM): Tratados, con- nismos vivos y son txicos para las personas y la vida
venios, protocolos o contratos entre varios Estados para silvestre. Los COP circulan a nivel mundial y pueden
decidir conjuntamente sobre las actividades relativas a causar daos all donde lleguen125.
determinados problemas medioambientales120. Conversin de residuos en energa: Una instalacin que
Basurero a cielo abierto/Vertedero incontrolado: Un rea utiliza materiales de desecho slidos (elaborados o
de vertido en la que los residuos slidos son arrojados o sin elaborar) para producir energa. Las plantas de
eliminados indiscriminadamente sin la debida planifi- conversin de residuos en energa disponen de inci-
cacin y sin tener en cuenta las normas de salud121. neradoras que producen vapor para calefaccin urbana
Biogs: Gas rico en metano resultante del proceso de o industrial, o que generan electricidad, adems de
fermentacin de la descomposicin biolgica de la ma- instalaciones que convierten el gas del vertedero en
teria orgnica en ausencia de oxgeno. El biogs puede electricidad126.
recuperarse para producir calor y/o electricidad122. De la cuna a la cuna: Este concepto se centra, ante todo,
Ciclo de vida: El concepto de ciclo de vida ampla el enfo- en la definicin de la intencin que subyace al diseo
que tradicional centrado en las plantas y los procesos de un producto en trminos de su impacto positivo, es
de fabricacin, e incorpora diversos aspectos del ciclo decir, sus beneficios sociales, econmicos y medioam-
de vida completo de un producto de la cuna a la cuna bientales. El concepto de la cuna a la cuna propone
(es decir, desde la extraccin de recursos, pasando por abandonar por completo la linealidad del modelo de la
la fabricacin y el uso del producto, hasta el tratamiento cuna a la tumba del enfoque del ciclo de vida. Este en-
final del producto desechado)123. foque plantea un concepto circular basado en un modelo
tomado del mundo natural: los materiales residuales del
119) Metz, B., Davidson, O.R., Bosch, P.R., Dave, R., Meyer, L.A. (eds.), (2007). Contribution
of Working Group III to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate
metabolismo de un organismo constituyen un alimento
Change. Cambridge University Press,Cambridge,United KingdomandNew York,NY,USA. para otro organismo, sin la prdida de calidad que los
120) UNEP (2007). Global Environmental Outlook 4.
121) UNEP (2005). Training Modules Closing of an Open Dumpsite and Shifting from
Open Dumping to Controlled Dumping and to Sanitary Landfilling. 124) Tchobanoglous, G., Vigil, S.A. and Theisen, H. (1993). Integrated Solid Waste Man-
122) Chalmin, P. and Gaillochet, C. (2009). From Waste to Resource: World Waste Survey. agement Engineering Principles and Management Issues. McGraw-Hill International
Economica Ltd. Editions.
123) UNEP (2010). ABC of SCP: Clarifying Concepts on Sustainable Consumption and 125) UNEP (2007). Global Environmental Outlook 4.
Production. 126) UNEP (2005). Solid Waste Management (Volume I).

102
Glosario

dejara finalmente inservibles. En lugar de acabar en Ecodiseo: Es un enfoque que incluye las consideraciones
ltima instancia como residuos, los materiales de un de eficiencia de los recursos y reduccin de los riesgos,
producto al final de su perodo de uso comienzan, una y adems de centrarse en las caractersticas de diseo
otra vez, una nueva vida en un nuevo ciclo, en el mismo como la ampliacin del perodo de uso del producto,
nivel (o incluso mayor) de calidad. Puesto que residuo el diseo para el desmontaje, la reparacin o mejora
equivale a alimento, el enfoque de la cuna a la cuna (reduciendo as paulatinamente los componentes que
elimina, por tanto, el concepto de residuo. Para aplicar impiden su reutilizacin o reciclaje) y la construccin
este enfoque a los productos y servicios, los materiales de un producto a partir de materiales que pueden servir
deben tener una composicin qumica conocida y bien como materia prima en otros procesos.
definida; los materiales deben ser bien nutrientes biol- Ecoeficiencia: Consiste en producir la misma cantidad
gicos (es decir, que puedan regresar a un ciclo biolgico o una cantidad mayor de bienes y servicios con una
natural), bien nutrientes tecnolgicos; y los productos menor cantidad de materiales y energa, reduciendo as
deben estar diseados para un fcil desmontaje. Este el un impacto sobre el medio ambiente.
ciclo requiere nuevas formas de interaccin a lo largo de Eco-etiquetado: Proceso por el cual los productos deben ir
la cadena de suministro de productos, donde el respeto, etiquetados con informacin sobre sus impactos en la
la confianza y la cooperacin ocupen un papel destacado. salud y el medio ambiente.
Desarrollo sostenible: Se define a veces como el desa- Eco-innovacin: Este concepto se refiere a cualquier forma
rrollo que satisface las necesidades de la generacin de innovacin que promueve o resulta en un avance
presente sin comprometer la capacidad de generaciones significativo y demostrable respecto del objetivo del
futuras para satisfacer sus propias necesidades127. desarrollo sostenible, a travs de la reduccin de los
Desperdicios de alimentos: Los residuos animales y vege- impactos sobre el medio ambiente, la mejora de la
tales resultantes de la manipulacin, el almacenamiento, resiliencia ante las presiones ambientales y un uso ms
la venta, la preparacin, la coccin y la presentacin de eficiente y responsable de los recursos naturales132.
alimentos128. Economas/sociedades bajas en carbono: Una economa
Digestin anaerbica: La conversin biolgica de residuos baja en carbono se define como un nuevo sistema eco-
orgnicos procesados en metano y dixido de carbono nmico, tecnolgico y social de produccin y consumo
en condiciones anaerbicas129 . concebido para ahorrar energa y reducir las emisiones
Diseo para la sostenibilidad/Estrategia del diseo: El de gases de efecto invernadero, en comparacin con el
diseo para la sostenibilidad tiene un enfoque de sistema econmico tradicional, impulsando al mismo
eco-diseo y aborda la dimensin social de la soste- tiempo el desarrollo econmico y social133.
nibilidad en el proceso de diseo. Tambin abarca la Economa verde: El PNUMA define economa verde como
cuestin ms general de la mejor manera de satisfacer aquella que mejora el bienestar humano, la equidad
las necesidades (funcionalidad) con el mnimo impacto social, a la vez que reduce significativamente los riesgos
ambiental y social, en lugar de centrarse en la mejora de ambientales y las escaseces ecolgicas134.
los productos existentes130. Eficiencia de los recursos: El objetivo de la eficiencia de los
Disociacin del crecimiento econmico del consumo de recursos es reconsiderar el ciclo de vida de un producto
recursos: Se refiere a la relacin entre (1) las variables desde la perspectiva de los recursos que implicados
econmicas, como el Producto Interno Bruto (PIB) o en cada etapa, puesto que desperdiciar recursos como
el ndice de Desarrollo Humano (IDH), y (2) el uso de residuos es ineficiente. Eso puede implicar tener que
recursos. La disociacin de los recursos se refiere a la replantear todo el diseo y preguntarse si las funciones
reduccin de la relacin entre el crecimiento econmico que el producto proporciona al consumidor pueden
y el consumo de recursos del suelo, de la materia, del ofrecerse de alguna otra manera.
agua y energticos, y la generacin de residuos131. Eliminacin: El vertido, depsito, descarga, derrame, fuga
o la colocacin de los residuos slidos en cualquier
127) Brundtland Commission (1987). Our Common Future.
128) Tchobanoglous, G., Vigil, S.A. and Theisen, H. (1993). Integrated Solid Waste Man-
agement Engineering Principles and Management Issues. McGraw-Hill International
Editions. 132) COM (2011) 899 Final Communication from the Commission to the Europe-
129) Tchobanoglous, G., Vigil, S.A. and Theisen, H. (1993). Integrated Solid Waste Manage- an Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the
ment Engineering Principles and Management Issues. McGraw-Hill International Editions. Committee of the Regions Innovation for a Sustainable Future The Eco-Innovation
130) UNEP (2010). ABC of SCP: Clarifying Concepts on Sustainable Consumption and Action Plan (Eco-AP).
Production. 133) UNEP (2010). ABC of SCP: Clarifying Concepts on Sustainable Consumption and
131) Adaptado de: UNEP (2010). ABC of SCP: Clarifying Concepts on Sustainable Production.
Consumption and Production. 134) UNEP (2010). Green Economy Developing Countries Success Stories.

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Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos

terreno o sobre l135. Es la etapa final de los residuos sli- y la eliminacin de manera integrada, con nfasis en la
dos, despus de su recogida, tratamiento o incineracin. maximizacin de la eficiencia de recursos.
La eliminacin a menudo supone depositar los residuos Muchos pases se enfrentan a grandes retos para ges-
en un vertedero o relleno sanitario136. tionar adecuadamente sus residuos, concentrndose los
Enfoque de ciclo de vida: Examina un producto y su paso a esfuerzos en reducir los volmenes finales y en generar
travs de las distintas etapas de un ciclo de vida desde el los fondos suficientes para la gestin de residuos. Si se
principio: la extraccin de materias primas, fabricacin, pudiera desviar la mayor parte de los residuos hacia la
envasado, transporte, distribucin, venta, uso y final de valorizacin de recursos y materiales, se lograra reducir
vida, cuando entra en el sistema de gestin de residuos de manera sustancial en el volumen final de los residuos
y las fases posteriores de la jerarqua de residuos. y el material y los recursos recuperados podran utilizar-
La evaluacin del ciclo de vida incluye un inventario se para generar ingresos con los que financiar la gestin
de la entrada de materias primas, productos qumicos de residuos. Esto constituye la premisa para un sistema
de proceso, energa y agua, as como un inventario de de Gestin Integrada de Residuos Slidos basado en el
las emisiones y la generacin de residuos y sus respec- principio de las 3R (reducir, reutilizar y reciclar)141.
tivos impactos ambientales, en cada etapa del ciclo de Gobernabilidad: La forma de entender el gobierno ha
vida. Cada etapa del ciclo de vida ofrece oportunidades cambiado en respuesta a los cambios sociales, econmi-
de intervencin para prevenir o reducir las cantidades cos y tecnolgicos en las ltimas dcadas. Se ha pasado
de residuos y/o su nivel de peligrosidad. de una idea de gobierno definido estrictamente como el
Flujo de residuos: El flujo total de los residuos de una Estado-nacin a un concepto ms inclusivo de goberna-
comunidad, regin o institucin137. bilidad, que reconoce las contribuciones de los distintos
Fuentes de residuos: Instalaciones agrcolas, residenciales, niveles de gobierno (global, internacional, regional,
comerciales e industriales, espacios abiertos y plantas de local) y el papel del sector privado, de los actores no
tratamiento donde se generan los residuos slidos138. gubernamentales y de la sociedad civil142.
Gestin de residuos: La recogida, el transporte, la valoriza- Instrumentos econmicos: Incentivos o desincentivos
cin y la eliminacin de residuos, incluida la vigilancia monetarios para fomentar actuaciones que contribuyan
de estas operaciones y el cuidado posterior de los a los objetivos de poltica143.
vertederos controlados, y las medidas adoptadas como Jerarqua de gestin de residuos: La jerarqua de gestin
negociante o agente139. de residuos indica un orden de preferencia de medidas
Gestin de residuos ambientalmente racional: Una gestin conducentes a reducir y gestionar los residuos. La
de residuos que debe ir ms all de la mera valorizacin jerarqua de residuos se presenta como una pirmide
o eliminacin segura de los residuos que se generan que especifica que la prevencin de la generacin de
y trata de abordar la causa fundamental del problema residuos es la accin preferida, seguida de la reduccin
intentando cambiar las pautas insostenibles de produc- (por ejemplo, a travs de la reutilizacin), el reciclado,
cin y consumo. Esto conlleva la aplicacin del concepto la valorizacin y como ltima opcin la eliminacin. En
de gestin integral del ciclo de vida, que ofrece una distintos pases se han adoptado diferentes versiones de
oportunidad nica de conciliar el desarrollo con la la jerarqua.
proteccin del medio ambiente140. Lixiviado: Lquido que se ha filtrado a travs de los residuos
Gestin integrada de residuos slidos: Se refiere al slidos o por otro medio y ha extrado, disuelto o sus-
enfoque estratgico de la gestin sostenible de los pendido materiales de los mismos. Dado que el lixiviado
residuos slidos, que abarca todas las fuentes y todos los puede contener materiales potencialmente peligrosos,
aspectos, incluidos la generacin, la separacin, la trans- la recoleccin de lixiviados y su tratamiento son un paso
ferencia, la clasificacin, el tratamiento, la valorizacin de vital importancia en los vertederos controlados de
residuos municipales144.
135) UNEP (2005). Training Modules Closing of an Open Dumpsite and Shifting from
Open Dumping to Controlled Dumping and to Sanitary Landfilling. 141) UNEP (2010). ABC of SCP: Clarifying Concepts on Sustainable Consumption and
136) UNEP (2005). Solid Waste Management (Volume I). Production.
137) UNEP (2005). Solid Waste Management (Volume I). 142) Metz, B., Davidson, O.R., Bosch, P.R., Dave, R., Meyer, L.A. (eds.), (2007). Contri-
138) Tchobanoglous, G., Vigil, S.A. and Theisen, H. (1993). Integrated Solid Waste bution of Working Group III to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel
Management Engineering Principles and Management Issues. McGraw-Hill International on Climate Change. Cambridge University Press,Cambridge,United KingdomandNew
Editions. York,NY,USA.
139) Chalmin, P. and Gaillochet, C. (2009). From Waste to Resource: World Waste Survey. 143) UNEP (2010). ABC of SCP: Clarifying Concepts on Sustainable Consumption and
Economica Ltd. Production.
140) Programa 21 Captulo 21 http://sustainabledevelopment.un.org/content/docu- 144) UNEP (2005). Training Modules Closing of an Open Dumpsite and Shifting from
ments/Agenda21.pdf Open Dumping to Controlled Dumping and to Sanitary Landfilling.

104
Glosario

Lodos: Un residuo semislido generado a partir de proce- gasificacin o procesamiento por plasma siempre que
sos de tratamiento de aire o agua145. las sustancias resultantes del tratamiento se incineren151.
Lombricultura: Un proceso de compostaje aerbico Poltica: Cualquier forma de intervencin o respuesta
relativamente fcil que utiliza lombrices y microorga- societal. Esto incluye no slo declaraciones de intencio-
nismos146. Vermicompostaje - El proceso por el cual los nes, sino tambin otros tipos de intervenciones, como
gusanos se alimentan de materiales en lenta descom- el uso de instrumentos econmicos, la creacin de
posicin en un ambiente controlado para producir un mercados, subsidios, reformas institucionales, reformas
abono para el suelo rico en nutrientes.147 judiciales, la descentralizacin o el desarrollo institucio-
Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL): Definidos en nal. La poltica puede ser vista como una herramienta
el Artculo 12 del Protocolo de Kyoto, los MDL estn para el ejercicio de la gobernabilidad. Cuando este tipo
concebidos para cumplir dos objetivos: (1) ayudar a las de intervencin es impuesta por el Estado, se llama la
Partes no incluidas en el anexo I a lograr un desarrollo poltica pblica152.
sostenible y contribuir al objetivo ltimo del Convenio, Preferencias del consumidor: Una consecuencia de las
y (2) ayudar a las Partes incluidas en el anexo I a dar elecciones del consumidor, que orientan la adquisicin
cumplimiento a sus compromisos cuantificados de de un bien o servicio a partir de la informacin disponi-
limitacin y reduccin de las emisiones. Unidades ble. Esto puede incluir la preferencia de no consumir en
certificadas de reduccin de emisiones de los proyectos absoluto153.
MDL iniciados en los pases no pertenecientes al Anexo Prevencin de residuos: Programas, estrategias y activida-
I, que limitan o reducen las emisiones de GEI, cuando des que impiden que los materiales entren en el flujo de
estn certificadas por las entidades operativas designa- residuos154.
das por la Conferencia de las Partes, pueden acumularse Principio de autosuficiencia: Establece que cada pas (o
para el inversor (gobierno o industria) de las partes cada regin o ciudad) debera, en lo posible, gestionar
del Anexo B. Una parte del producto de las actividades sus propios residuos155.
certificadas del proyecto se utiliza para cubrir los gastos Principio de el que contamina paga: Establece que aque-
administrativos y ayudar a los pases en desarrollo llos que causan o generan contaminacin deben asumir
partes, que son especialmente vulnerables a los efectos el costo de la misma. En el contexto de la gestin de
adversos del cambio climtico, a satisfacer los costos de residuos, este principio significa que los que generan los
la adaptacin148. residuos deben asumir el coste de la gestin de modo
NIMBY (No en mi patio trasero): Una expresin de la que no plantee riesgos para la salud humana y el medio
oposicin de los residentes de una zona a que se instale ambiente156.
una planta de residuos slidos en una determinada Principio de equidad intergeneracional: En el contexto de
ubicacin propuesta149. los residuos, implica que los residuos no deben admi-
Parte interesada, interesado o actor: Una persona o una nistrarse de manera que dejen problemas heredados
organizacin que tiene un inters legtimo en un para las generaciones posteriores.
proyecto o entidad, o se ve afectada por una accin o Principio de equidad intrageneracional: Se refiere a la
poltica particular150. distribucin de los recursos de manera equitativa entre las
Planta incineradora: Cualquier equipo o unidad tcnica fija personas (y en el plano internacional, entre pases). En el
o mvil dedicada al tratamiento trmico de residuos con contexto de la gestin de residuos, plantea un acceso equi-
o sin valorizacin del calor producido por la com- tativo a los servicios para todos los ciudadanos, posibilida-
bustin. Esto incluye la incineracin de residuos por des equitativas para todos los actores para prestar servicios,
oxidacin y otros procesos trmicos como la pirlisis, la as como un reparto equitativo de las cargas en cuanto a la
ubicacin de las instalaciones de gestin de residuos.
145) UNEP (2005). Training Modules Closing of an Open Dumpsite and Shifting from
Open Dumping to Controlled Dumping and to Sanitary Landfilling.
146) UNEP (2005). Solid Waste Management (Volume I).
147) UNEP (2005). Integrated Waste Management Scoreboard a Tool to Measure 151) Chalmin, P. and Gaillochet, C. (2009). From Waste to Resource: World Waste Survey.
Performance in Municipal Solid Waste Management. Economica Ltd.
148) Metz, B., Davidson, O.R., Bosch, P.R., Dave, R., Meyer, L.A., (eds.), (2007). 152) UNEP (2007). Global Environmental Outlook 4.
Contribution of Working Group III to the Fourth Assessment Report of the 153) UNEP (2010). ABC of SCP: Clarifying Concepts on Sustainable Consumption and
Intergovernmental Panel on Climate Change. Cambridge University Press, Production.
Cambridge,United KingdomandNew York,NY,USA. 154) UNEP (2005). Integrated Waste Management Scoreboard a Tool to Measure
149) UNEP (2005). Solid Waste Management (Volume I). Performance in Municipal Solid Waste Management.
150) Metz, B., Davidson, O.R., Bosch, P.R., Dave, R., Meyer, L.A. (eds.), (2007). 155) Este principio se deriva del artculo 4 del Convenio de Basilea sobre el control de
Contribution of Working Group III to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminacin.
Panel on Climate Change. Cambridge University Press,Cambridge,United 156) Se incluye una versin del principio en el Principio 16 de la Declaracin de Ro
KingdomandNew York,NY,USA. sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo.

105
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos

Principio de precaucin: La formulacin ms comn es la Reciclador o recolector de residuos: Persona o familia


del Principio 15 de la Declaracin de Ro sobre el Medio que rescata materiales reciclables de las calles, lugares
Ambiente y el Desarrollo, aprobada en la Conferencia pblicos o en los sitios de eliminacin162.
de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Recogida o recoleccin de residuos: El acto de recoger los
Desarrollo en 1992: Con el fin de proteger el medio residuos de los hogares, empresas, plantas industriales y
ambiente, los Estados debern aplicar ampliamente comerciales y otros lugares, cargarlos en un vehculo de
el criterio de precaucin conforme a sus capacidades. recogida (normalmente cerrado), y transportarlos a una
Cuando haya peligro de dao grave o irreversible, la instalacin para su posterior procesamiento o transmi-
falta de certeza cientfica absoluta no deber utilizarse sin, o a una planta de eliminacin163.
como razn para postergar la adopcin de medidas Recoleccin: Recogida de residuos, incluida la clasificacin
eficaces en funcin de los costos para impedir la degra- y el almacenamiento inicial de los residuos para su trans-
dacin del medio ambiente. porte a una instalacin de tratamiento de residuos164.
Principio de proximidad: Establece que los residuos deben Reducir, reusar y reciclar (3R): La Iniciativa 3R tiene como
gestionarse lo ms cerca posible de su origen157. objetivo promover las tres erres (reducir, reutilizar
Produccin ms limpia: Definida por el PNUMA como y reciclar) a nivel mundial con el fin de construir una
la aplicacin continua de una estrategia integrada de sociedad con un ciclo de materiales racional a travs del
prevencin a los procesos, productos y servicios, para uso eficaz de los recursos y los materiales. Acordado en
aumentar la eficiencia y reducir los riesgos para la vida la Cumbre del G8 celebrada en Isla del Mar en junio de
humana y el medio ambiente. Su objetivo es la eficien- 2004, esta iniciativa fue presentada oficialmente en una
cia de recursos, pero tambin se ocupa y se esfuerza de reunin ministerial celebrada en Japn en la primavera
forma explcita por reducir tanto el uso de sustancias pe- de 2005. Reducir significa decidir utilizar las cosas de
ligrosas en los productos y sus procesos de produccin, manera cuidadosa para reducir la cantidad de residuos
como la generacin de emisiones y residuos. generados. Reutilizar implica el uso repetido de artcu-
Programa 21/Agenda 21: El Programa 21 es un plan de- los o partes de artculos que todava tienen aspectos o
tallado de acciones que deben ser acometidas a nivel componentes utilizables. Reciclar significa la utilizacin
mundial, nacional y local por los organismos de la ONU, de los residuos como recursos en s. Se puede lograr
los gobiernos de sus Estados miembros y por grupos la minimizacin de residuos de una manera eficiente,
principales particulares en todas las reas en las que centrndose principalmente en la primera de las 3R,
ocurren impactos humanos sobre el medio ambiente. reducir, seguida de la reutilizacin y el reciclaje165.
Fue aprobado por ms de 178 gobiernos en la Confe- Residuos: Sustancias u objetos que se eliminan, que se
rencia de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y pretende eliminar, o que deban ser eliminados de acuer-
el Desarrollo (CNUMAD), celebrada en Ro de Janeiro, do con las disposiciones de la legislacin nacional166.
Brasil, en junio de 1992158. Residuos agrcolas: Residuos producidos a partir de la cra
Punto de inflexin: El punto de inflexin es el punto crtico de animales y el cultivo de plantas para la alimentacin,
de una situacin en evolucin que conduce a un curso por ejemplo, estircol, tallos de plantas, cscaras y hojas167.
nuevo e irreversible159. Residuos de construccin y demolicin: Los residuos del
Quema al aire libre: La prctica de prender fuego a la proceso de construccin, demolicin o reparacin de
basura a cielo abierto160. viviendas, edificios comerciales, carreteras, puentes,
RAEE: Ver residuos electrnicos. entre otros168.
Reciclables: Artculos que pueden ser transformados de
nuevo en materia prima para nuevos productos. Los
ejemplos ms comunes son el papel, el vidrio, el alumi-
nio, el cartn ondulado y los envases de plstico161. 162) UN-HABITAT (2010). Solid Waste Management in the Worlds Cities.
163) Tchobanoglous, G., Vigil, S.A. and Theisen, H. (1993). Integrated Solid Waste
Management Engineering Principles and Management Issues. McGraw-Hill International
Editions.
164) Chalmin, P. and Gaillochet, C. (2009). From Waste to Resource: World Waste Survey.
157) Este principio se deriva del artculo 4 del Convenio de Basilea sobre el control de Economica Ltd.
los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminacin. 165) UNEP (2010). ABC of SCP: Clarifying Concepts on Sustainable Consumption and
158) UNEP (2010). ABC of SCP: Clarifying Concepts on Sustainable Consumption and Production.
Production. 166) Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de los
159) UNEP (2007). Global Environmental Outlook 4. desechos peligrosos y su eliminacin.
160) UNEP (2005). Integrated Waste Management Scoreboard a Tool to Measure 167) Tchobanoglous, G., Vigil, S.A. and Theisen, H. (1993). Integrated Solid Waste Manage-
Performance in Municipal Solid Waste Management. ment Engineering Principles and Management Issues. McGraw-Hill International Editions.
161) UNEP (2005). Solid Waste Management (Volume I). 168) UN-HABITAT (2010). Solid Waste Management in the Worlds Cities.

106
Glosario

Residuos electrnicos/basura electrnica/Residuos de y residuos no peligrosos, como los residuos comerciales


aparatos elctricos y electrnicos (RAEE): Trmino e institucionales, la basura de la calle y los escombros de
genrico que abarca diversas formas de aparatos la construccin. En algunos pases, el sistema de manejo
elctricos y electrnicos que han dejado de tener valor de residuos slidos tambin se ocupa de los desechos
y son desechados. Una definicin prctica de la basura humanos, tales como excrementos, cenizas de los inci-
electrnica es un aparato que funciona con energa neradores, lodos de fosas spticas y lodos procedentes
elctrica y que deja de satisfacer al propietario para su de estaciones depuradoras de aguas residuales. Si estos
objetivo inicial169. desechos tienen caractersticas peligrosas deben ser
Residuos industriales: Residuos slidos que resultan de los tratados como residuos peligrosos175.
procesos industriales y de fabricacin170. Residuos slidos comerciales: Los residuos generados por
Residuos peligrosos y txicos: Sustancias u objetos que los establecimientos comerciales, como establecimien-
se eliminan, que se pretende eliminar, o que deban tos de venta al por mayor y al por menor, o de servicios
ser eliminados de acuerdo con las disposiciones de la como tiendas, oficinas, mercados, hoteles, restaurantes y
legislacin nacional y que poseen ciertas caractersticas almacenes, entre otros176.
peligrosas, tales como ser txicos, explosivos, corrosivos Residuos slidos urbanos: Todos los residuos slidos
o reactivos, entre otros. La generacin y gestin de generados en un rea, excepto los desechos industria-
dichos residuos puede causar efectos adversos en la les y agrcolas. A veces se incluyen los escombros de
salud humana y en el medio ambiente, ya sea por s construccin y demolicin y otros residuos especiales
solos o al entrar en contacto con otros residuos. Por lo que pueden entrar en el flujo de residuos urbanos. En
tanto, los residuos peligrosos requieren un tratamiento general, se excluyen los residuos peligrosos, salvo en la
especial y deben eliminarse de manera ambientalmente medida en que entran en el flujo de residuos urbanos.
racional. La generacin, la gestin y los movimientos A veces se definen como todos los residuos slidos
transfronterizos de residuos peligrosos deben realizarse cuya responsabilidad una autoridad municipal acepta
de acuerdo a los procedimientos establecidos en el Con- gestionar de alguna manera177.
venio de Basilea (1989). Tambin pueden existir otros Residuos verdes: Los residuos vegetales resultante del
requisitos, restricciones o prohibiciones especficos a cuidado, mantenimiento o creacin de jardines pblicos
nivel nacional171. y privados y zonas verdes y los residuos orgnicos
Residuos post-consumo: Residuos de las actividades de generados por las actividades hortcolas profesionales o
consumo, por ejemplo, materiales de embalaje, papel, municipales178.
vidrio, restos de frutas y verduras, entre otros172. Responsabilidad extendida del productor (REP): Responsa-
Residuos sanitarios o mdicos: Entre los residuos genera- bilizar de sus productores por sus productos al final de
dos por las actividades de atencin de la salud figuran la fase de uso de su ciclo de vida.
muy diversos materiales, desde agujas y jeringas usadas Sector informal: La parte de una economa que se caracte-
a apsitos sucios, partes corporales, muestras de diag- riza por una fabricacin o provisin de servicios priva-
nstico, sangre, productos qumicos, productos farma- dos, por lo general a pequea escala, con mano de obra
cuticos, dispositivos mdicos y materiales radiactivos173. intensiva, en gran parte no regulada o registrada179.
Residuos slidos: Cualquiera de los muchos materiales Separacin en origen: Clasificar los materiales composta-
slidos, as como algunos lquidos en recipientes, que se bles y reciclables del flujo de residuos antes de ser re-
eliminan o descartan como gastados, intiles, sin valor colectados con otros residuos slidos municipales, para
o en exceso174. Los residuos slidos, segn se definen en facilitar la reutilizacin, el reciclaje y el compostaje180.
el Programa 21, incluyen todos los residuos domsticos

169) UNEP (2007). Global Environmental Outlook 4.


170) UNEP (2005). Integrated Waste Management Scoreboard A Tool to Measure Perfor-
mance in Municipal Solid Waste Management. 175) Programa 21 Captulo 21 http://sustainabledevelopment.un.org/content/
171) UNEP (2010). ABC of SCP: Clarifying Concepts on Sustainable Consumption and documents/Agenda21.pdf
Production. 176) Adaptado de: UNEP (2005). Integrated Waste Management Scoreboard a Tool to
172) Metz, B., Davidson, O.R., Bosch, P.R., Dave, R., Meyer, L.A. (eds.), (2007). Measure Performance in Municipal Solid Waste Management Integrated Solid Waste
Contribution of Working Group III to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Management Engineering Principles and Management Issues. McGraw-Hill International
Panel on Climate Change. Cambridge University Press,Cambridge,United Editions.
KingdomandNew York,NY,USA. 177) UNEP (2005). Solid Waste Management (Volume I).
173) WHO http://www.who.int/topics/medical_waste/en/ 178) Chalmin, P. and Gaillochet, C. (2009). From Waste to Resource: World Waste Survey.
174) Tchobanoglous, G., Vigil, S.A. and Theisen, H. (1993). Integrated Solid Waste Economica Ltd.
Management Engineering Principles and Management Issues. McGraw-Hill International 179) UNEP (2005). Solid Waste Management (Volume I).
Editions. 180) UNEP (2005). Solid Waste Management (Volume I).

107
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos

Sitio de eliminacin: La instalacin donde los residuos pblica y el medio ambiente188. Un mtodo concebido
slidos son vertidos y depositados en ltima instancia181. para la eliminacin de residuos slidos en tierra, de tal
Tecnologa: La aplicacin prctica de conocimientos para manera que se cumpla con la mayora de las especifi-
lograr tareas especficas empleando tanto artefactos caciones estndar, que la ubicacin sea robusta, amplia
tcnicos (hardware, equipos) como informacin (social) preparacin del sitio, una gestin y un seguimiento
(software, know-how para la produccin y el uso de apropiados de lixiviados y gases, la compactacin, la
artefactos)182. cubierta diaria y final, el control de acceso y manteni-
Transferencia de tecnologa: El flujo de conocimientos, miento de registros 189.
tcnicas, experiencia e innovacin entre los diferentes
actores a travs de asistencia, inversin, licencias,
comercio o formacin. Incluye el proceso de aprender
a comprender, utilizar y reproducir la tecnologa, as
como la capacidad de elegirla, adaptarla a las condicio-
nes locales e integrarla con las tecnologas autctonas183.
Upcycling o revalorizacin: Fenmeno que se produce
cuando el reciclaje de materiales resulta en un material
de mayor calidad que el original.
Valorizacin: Todo el proceso de extraccin, almacena-
miento, recoleccin, o procesamiento de los materiales
del flujo de residuos para obtener valor y desviar y
dirigir el material a una cadena de valor aadido184.
Valorizacin energtica: El proceso de extraccin de
energa til a partir de residuos, tpicamente desde el
calor producido por la incineracin o por medio de gas
metano de los vertederos controlados185.
Valorizacin de materiales: La recuperacin o utilizacin
de la totalidad o parte de los residuos como material
sustituto de algn componente186.
Vertedero semicontrolado/Basurero controlado: Basurero
que se ha actualizado para incorporar algunas de las
prcticas asociadas a los rellenos sanitarios, como la
ubicacin con respecto a la idoneidad hidrogeolgica,
nivelacin, compactacin, en algunos casos, control de
lixiviados, gestin parcial del gas, cubierta, control de
acceso, mantenimiento de registros bsicos y control
del la recogida informal de materiales (generalmente no
todos los das)187.
Vertedero controlado/Relleno sanitario: Una instalacin
de almacenamiento diseada, construida y operada
de manera que se minimicen los impactos a la salud

181) UNEP (2005). Training Modules Closing of an Open Dumpsite and Shifting from
Open Dumping to Controlled Dumping and to Sanitary Landfilling.
182) Metz, B., Davidson, O.R., Bosch, P.R., Dave, R., Meyer, L.A. (eds.), (2007).
Contribution of Working Group III to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental
Panel on Climate Change. Cambridge University Press,Cambridge,United
KingdomandNew York,NY,USA
183) UNEP (2010). ABC of SCP: Clarifying Concepts on Sustainable Consumption and
Production.
184) UN-HABITAT (2010). Solid Waste Management in the Worlds Cities.
185) UNEP (2005). Solid Waste Management (Volume I).
186) Chalmin, P. and Gaillochet, C. (2009). From Waste to Resource: World Waste Survey.
Economica Ltd. 188) UNEP (2005). Training Modules Closing of an Open Dumpsite and Shifting from
187) UNEP (2005). Solid Waste Management (Volume I). UNEP (2005). Integrated Waste Man- Open Dumping to Controlled Dumping and to Sanitary Landfilling.
agement Scoreboard a Tool to Measure Performance in Municipal Solid Waste Management. 189) UNEP (2005). Solid Waste Management (Volume I).

108
Acerca de PNUMA, Divisin de Tecnologa,
Industria y Economa
Creada en 1975, tres aos despus de que se cre el PNUMA, la Divisin de Tecnologa,
Industria y Economa (DTIE) proporciona soluciones a los formuladores de polticas y ayuda
a cambiar el ambiente de negocios, ofreciendo plataformas para el dilogo y la cooperacin,
opciones de polticas innovadoras, proyectos pilotos y mecanismos creativos de mercado.

DTIE juega un papel de liderazgo en tres de las seis prioridades estratgicas del PNUMA:
cambio climtico, sustancias nocivas y residuos peligrosos, y eficiencia de los
recursos.

DTIE tambin est contribuyendo activamente a la Iniciativa de Economa Verde lanzada


por el PNUMA en el 2008. El objetivo es trasladar las economas nacionales y del mundo a un
nuevo camino, en el que los empleos y crecimiento de la produccin son impulsados por una
mayor inversin en los sectores verdes, y por un cambio de preferencias de los consumidores
hacia los bienes y servicios ecolgicos.

Asimismo, DTIE es responsable de cumplir con el mandato del PNUMA como


organismo de ejecucin del Fondo Multilateral del Protocolo de Montreal y juega un
papel de ejecucin en una serie de proyectos del PNUMA financiados por el Fondo Global
para el Medio Ambiente.

La Oficina Directora, con su base en Pars, coordina actividades a travs de:

> El Centro Internacional de Tecnologa Ambiental IETC por sus siglas en


ingls (Osaka), promueve la recopilacin y difusin de conocimientos sobre tecnologas
ecolgicamente racionales enfocadas a la gestin de residuos. El objetivo general es
mejorar el conocimiento sobre la conversin de residuos en un recurso utilizable y reducir
los impactos sobre la salud humana y el medio ambiente (tierra, agua y aire).
> Departamento de Produccin y Consumo Sostenibles (Pars), el cual promueve
patrones de consumo y produccin sostenibles como una contribucin al desarrollo
humano a travs de los mercados globales.
> Departamento de Qumicos (Ginebra), el cual cataliza acciones globales para dar lugar
al manejo seguro de qumicos, as como al mejoramiento de la seguridad qumica en
todas las regiones del mundo.
> Departamento de Energa (Pars y Nairobi), el cual fomenta polticas de energa y
transporte a favor del desarrollo sustentable y alienta la inversin en la energa renovable y
la eficiencia energtica.
> Departamento de OzonAction (Pars), el cual apoya la desaparicin de sustancias que
provocan el adelgazamiento de la capa de ozono en los pases en vas de desarrollo y en
pases con economas en transicin, para as asegurar la implementacin del Protocolo
de Montreal.
> Departamento de Economa y Comercio (Ginebra), el cual ayuda a los pases a
integrar consideraciones ambientales en sus polticas econmicas y de comercio. As
mismo, trabaja con el sector financiero para incorporar polticas de desarrollo sustentable.
Este departamento est encargado tambin de producir los reportes de Economa Verde.

DTIE trabaja con muchos actores (otras agencias y programas de la ONU, organizaciones
internacionales, gobiernos, organizaciones no gubernamentales, empresas, industria,
medios de comunicacin y el pblico) para crear conciencia, mejorar la transferencia
de conocimientos e informacin, fomentar la cooperacin tecnolgica e implementar
convenciones y acuerdos internacionales.

Ms informacin,
www.unep.org/dtie
La Gua para la Elaboracin de
Estrategias Nacionales de Gestin de
Residuos: Avanzar desde los Desafos
hacia las Oportunidades, una iniciativa
conjunta del Programa de las Naciones
Unidas para el Medio Ambiente y el www.unep.org
Instituto de las Naciones Unidas para
United Nations Environment Programme
Formacin Profesional e Investigacio- P.O. Box 30552 Nairobi, Kenya
nes, proporciona un marco conceptual Tel.: ++254-(0)20-762 1234
Fax: ++254-(0)20-762 3927
y metodolgico para la planificacin Email: uneppub@unep.org PNUMA
nacional que los pases pueden adap-
tar a sus circunstancias particulares.
Asimismo, establece un fundamento
claro para considerar la gestin de
residuos una prioridad nacional.

Este documento describe un posible


proceso a seguir y plantea preguntas
que los pases pueden considerar al
desarrollar estrategias nacionales para
la gestin integral de residuos. En l
se exponen las razones por las cuales
se deben desarrollar y ejecutar dichas
estrategias y explora los desafos y
oportunidades que la gestin de resi-
duos presenta a gobiernos y comuni-
dades. Tambin aborda los conceptos y
principios relacionados con la gestin
de residuos y tiene en cuenta las prin-
cipales consideraciones que influyen
en las decisiones polticas que partici-
pan en el proceso de elaboracin de la Para ms informacin, contactar:
estrategia, en su ejecucin y su segui-
UNEP DTIE
miento. Por ltimo, este documento
International Environmental
define las acciones que un pas puede Technology Centre
llevar a cabo para desarrollar una 2-110 Ryokuchi Koen,
estrategia, y a continuacin, ponerla Tsurumi-ku, Osaka
en prctica, revisarla y actualizarla. 538-0036, Japan
Tel : +81 6 6915 4581
Fax : +81 6 6915 0304
Esta gua es una primera respuesta
E-mail: ietc@unep.org
a las recomendaciones de la Confe- Web: www.unep.org/ietc
rencia de las Naciones Unidas sobre
el Desarrollo Sostenible de 2012 (Ro United Nations Institute
+20), que inst a la elaboracin de for Training and Research
estrategias nacionales para la gestin Chemicals and Waste
de residuos. Management Programme
Palais des Nations
CH-1211 Geneve 10,
Switzerland
Tel: +41 22 917 8400
Fax: +41 22 917 8047
E-mail: cwm@unitar.org
Web: www.unitar.org/cwm

ISBN: 978-92-807-3356-3
DTI/1745/JA

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