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Las designaciones de entidades geogrficas que figuran en
este informe y la presentacin de su material no denotan, El
de modo alguno, la opinin de la editorial o de las
PNUMA promueve
organizaciones contribuyentes con respecto a la
situacin jurdica de un pas, territorio o zona, o de prcticas favorables al medio
sus autoridades, o con respecto a la delimitacin ambiente. La presente publicacin
de sus fronteras o lmites. est impresa en papel reciclado al 100%,
ISBN: 978-92-807-3356-3
y en ella se utilizan tintas libres de petrleo y
otras prcticas ecolgicamente inocuas. Nuestra
poltica de distribucin procura disminuir la
repercusin carbnica del PNUMA.
GUA PARA LA ELABORACIN DE ESTRATEGIAS
NACIONALES DE GESTIN DE RESIDUOS
AVANZAR DESDE LOS DESAFOS HACIA LAS
OPORTUNIDADES
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos
2
ndice
NDICE
AGRADECIMIENTOS 2
SIGLAS Y ACRNIMOS 6
PREFACIO 7
RESUMEN EJECUTIVO 8
SECCIN I:
INTRODUCCIN
CONTEXTO Y ESTADO DE LA CUESTIN 11
1.1 LA GUA 12
RECUADRO 1.1 SIETE HECHOS SOBRE LOS RESIDUOS 13
GRFICO 1 ESQUEMA DEL PROCESO DE ELABORACIN, IMPLEMENTACIN
Y ACTUALIZACIN DE UNA ESTRATEGIA NACIONAL 14
3
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos
SECCIN II:
DESAFOS Y OPORTUNIDADES DE LA
GESTIN DE RESIDUOS 22
RECUADRO 2.1 INICIATIVAS NACIONALES EXITOSAS EN GESTIN DE RESIDUOS 23
SECCIN III:
CONSIDERACIONES PARA EL DESARROLLO DE
UNA ESTRATEGIA NACIONAL DE GESTIN
DE RESIDUOS 46
4
ndice
SECCIN IV:
LA ESTRATEGIA NACIONAL DE GESTIN DE
RESIDUOS: UN PROCESO PARTICIPATIVO 66
GRFICO 10 PROCESO DE ELABORACIN, IMPLEMENTACIN, SEGUIMIENTO, REVISIN
Y ACTUALIZACIN DE LA ESTRATEGIA NACIONAL DE GESTIN DE RESIDUOS 68
GLOSARIO 102
5
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos
6
Prefacio
PREFACIO
Las estadsticas hablan por s solas: 3.500 millones de
personas, es decir, la mitad de la poblacin mundial, no
tienen acceso a servicios de gestin de residuos, de manera
que el vertido incontrolado sigue siendo el mtodo de
eliminacin de residuos predominante en la mayora de los
pases de bajos y medianos ingresos. Sally Fegan-Wyles Achim Steiner
Se estima que en el ao 2012 se generaron ms de
1.300 millones de toneladas de residuos slidos urbanos
y que para 2025 se estarn produciendo 2.200 millones de y sin coordinacin, optando por soluciones paliativas en
toneladas al ao. La urbanizacin, la industrializacin, el lugar de medidas de prevencin y enfoques integrados.
aumento de la poblacin y el desarrollo econmico son Para alcanzar los objetivos econmicos, ambientales y
algunos de los fenmenos que estn contribuyendo al sociales del desarrollo sostenible, es fundamental con-
aumento de los residuos, as como a que su complejidad y seguir un sector de gestin de residuos ms ecolgico que
su peligrosidad sean cada vez mayores. haga nfasis en las 3R (reducir, reutilizar, reciclar). Esto
Las cifras sobre las tasas de recogida de residuos slidos podra generar puestos de trabajo y contribuir al crecimien-
urbanos no son menos alarmantes. La cobertura de los to econmico, al tiempo que se abordan los temas ambien-
servicios de recogida de residuos en los pases de ingresos tales de forma ms equitativa y en pro de los pobres.
bajos y medios puede no llegar al 40%, mientras que en los La Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales
pases de ingresos altos alcanza el 98%. Algunos pases de de Gestin de Residuos: Avanzar desde los Desafos hacia las
ingresos medios siguen deshacindose de sus residuos en Oportunidades, una iniciativa conjunta del Programa de las
vertederos escasamente regulados. Naciones Unidas para el Medio Ambiente y el Instituto de
Una gestin de residuos deficiente puede generar las Naciones Unidas para Formacin Profesional e Investi-
importantes riesgos ambientales y de salud. Por ejemplo, gaciones, proporciona un marco conceptual y metodolgi-
el lixiviado de los residuos puede contaminar el suelo y co para la planificacin nacional que los pases pueden
el agua, la quema de residuos al aire libre puede provocar adaptar a sus circunstancias particulares.
contaminacin atmosfrica, y la no utilizacin de mate- Estas nuevas directrices son una primera respuesta a
riales reciclados a partir de residuos contribuye a acelerar las recomendaciones de la Conferencia de las Naciones
el agotamiento de las materias primas. Por desgracia, son Unidas sobre el Desarrollo Sostenible de 2012 (Ro +20),
las poblaciones pobres de las reas urbanas que viven y que inst a la elaboracin de estrategias nacionales
trabajan cerca de los vertederos las que estn expuestas a integrales de gestin de residuos. Esperamos que sirvan
un mayor riesgo de ver gravemente afectada su salud por de inspiracin y alienten a los gobiernos y otras partes
estos factores. interesadas a conferir a la gestin de residuos la prioridad
La contundencia de estos hechos y cifras, a los cuales se que le corresponde de manera que esta contribuya tambin
suma la realidad de una capacidad institucional deficiente, al desarrollo sostenible.
limitaciones financieras y falta de voluntad poltica, hace
que la gestin de residuos sea uno de los desafos ms
importantes a los que se enfrentan los pases en desarrollo
y con economas en transicin en el siglo XXI en materia
de planificacin.
Muchos gobiernos se encuentran con serias dificultades
para ocuparse en su conjunto de las cuestiones ambien- Sally Fegan-Wyles Achim Steiner
tales, sociales y de pobreza que plantea la gestin de resid- Subsecretaria General de las Subsecretario General de
uos, tanto formal como informal. Los problemas ligados a Naciones Unidas y Directora Naciones Unidas y Director
los residuos se manejan a menudo de manera fragmentada Interina de UNITAR Ejecutivo de PNUMA
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Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos
EJECUTIVO locales.
Pero los residuos no suponen nicamente un desafo,
tambin constituyen una oportunidad todava sin explo-
En junio de 2012, la Conferencia de las Naciones Unidas tar. Una gestin adecuada de residuos representa una
sobre el Desarrollo Sostenible inst a los pases desde su oportunidad no solo para evitar los impactos negativos de
documento final, El futuro que queremos, a elaborar y aplicar los residuos, sino tambin para valorizar recursos, lograr
estrategias, leyes, reglamentos y polticas integrales de beneficios ambientales, econmicos y sociales y avanzar
gestin de residuos tanto nacionales como locales. Esta hacia un futuro sostenible. Los beneficios emergen cuando
llamada responde a los desafos que han ido derivndose de los residuos son tratados como un recurso, un recurso que
unos patrones de produccin y de consumo poco sosteni- puede ser recuperado y volver a tener un uso productivo
bles, lo cual se manifiesta, entre otros aspectos, en la clara y rentable. Son muchos los productos que pueden ser
e insoslayable generacin de residuos. Adems, sern los reutilizados, y los materiales que los componen se pueden
pases en desarrollo los que tendrn que hacer frente a los valorizar y convertir a otros usos o reciclar. Separando
mayores desafos en este campo. los residuos en origen permite que la fraccin orgnica
no contaminada pueda transformarse en compost o sea
DESAFOS Y OPORTUNIDADES DE LA GESTIN utilizado en procesos de fermentacin anaerbica. Muchas
DE RESIDUOS de las mejoras en la gestin de residuos aportan bene-
ficios simultneos en diversos mbitos: disminucin de
Son muchos y muy diversos los desafos que los residuos la inversin requerida, generacin de puestos de trabajo
suponen para los gobiernos y las comunidades. Las canti- y medios de subsistencia, contribucin al crecimiento
dades de residuos que se generan muestran una tendencia econmico, proteccin de la salud pblica y mejora de la
ascendente, sobre todo en los pases en desarrollo. Muchos calidad del medio ambiente. Por ejemplo, mejorando la
de estos residuos no se gestionan adecuadamente, lo cual actividad de los recicladores en la recoleccin y el reciclaje
puede tener entre otras consecuencias que no se recojan de productos y materiales tiles se pueden conseguir me-
los residuos, que no se cuente con vertederos acondiciona- jores resultados econmicos para los propios recicladores,
dos o que los residuos estn contaminados con materiales una mejor calidad de los residuos orgnicos que se pueden
peligrosos. La mala gestin de los residuos puede tener compostar y utilizar para enriquecer los suelos, y una
un gran impacto en la salud humana, y especialmente en menor necesidad de inversin en vertederos, puesto que
la de las personas que viven cerca de los vertederos. De los residuos se derivan hacia vas ms tiles.
hecho, la principal razn por la cual las ciudades recogen Tambin se podra avanzar incluso ms si se reevalu-
los residuos slidos urbanos (RSU) es para proteger la salud aran los procesos de produccin y consumo, reduciendo
humana. Los residuos tambin producen una serie de todas las ineficiencias, las prdidas y los efectos adversos
impactos ambientales en el aire, en el agua y en la tierra. asociados a la generacin y gestin de residuos o, incluso,
Por ejemplo, la descomposicin de los residuos orgnicos eliminando por completo determinados tipos de productos.
produce el 5% de los gases de efecto invernadero a nivel Una mejor gestin de los residuos beneficia de manera
mundial. Los residuos llevan consigo una importante especial a los grupos socialmente marginados. Se podra
carga econmica, especialmente en los presupuestos de las reconocer, proteger, profesionalizar e integrar en el sistema
ciudades: la gestin de residuos puede llevarse el 50% del de gestin de residuos al sector informal, que desempea
presupuesto de una ciudad. Por su parte, el uso ineficiente un papel vital en muchas economas en desarrollo. La
de los escasos recursos, que queda patente en la cantidad contribucin de este sector, que ya es bastante significa-
de materiales que se desechan y abandonan, acarrea un tiva, se puede aprovechar para desarrollar un sistema de
enorme costo econmico y ambiental cuyo peso recae valorizacin, reutilizacin y reciclado de base de bajo costo
sobre el conjunto de la sociedad. Desde un punto de vista y eficiente.
social, el impacto de los residuos se concentra de manera La gestin de residuos requiere una gobernabilidad
desproporcionada en las personas pobres y marginadas de que tenga en cuenta las complejidades e interrelaciones
ciudades, pueblos y aldeas. Los recicladores y otras perso- existentes tanto dentro como fuera del gobierno. La gestin
nas que obtienen ingresos exiguos por parte del sector de de residuos es un proceso cooperativo que congrega la
8
Resumen Ejecutivo
DE GESTIN DE RESIDUOS
las estrategias. Los anexos a este documento proporcionan
El objetivo de esta gua es mejorar el abordaje de la gestin recursos adicionales en apoyo a la metodologa propuesta.
de residuos, que en la mayora de los pases en desarrollo
sigue siendo desorganizada, descuidada y cuenta con PRIORIDAD NACIONAL, ESTRATEGIA NACIONAL
pocos recursos. Se pretende poner solucin al problema
justificando de manera clara la importancia de hacer de la La mayor parte de la gestin de residuos, y en particular
gestin de residuos una prioridad nacional, y proporcio- la gestin de los residuos slidos urbanos (RSU), se realiza
nando una serie de medidas coherentes para hacer frente en el mbito local, no nacional. Sin embargo, hacer de la
a tal prioridad a travs de la creacin y ejecucin de una gestin de residuos una prioridad nacional supone una
estrategia nacional. Dados los muchos y variados intereses buena oportunidad para visibilizar este tema poltica y
y aspectos de la poltica gubernamental implicados en este socialmente, para destinar recursos que sean acordes con el
proceso, esta estrategia debe estar cuidadosamente coordi- grado de prioridad que se le ha otorgado y para garantizar
nada con otras polticas y planes nacionales. la coordinacin de las iniciativas y el buen funcionamiento
El xito de una estrategia nacional se puede medir por la de los mercados nacionales de materiales recuperados.
forma en la que responde a los desafos y genera beneficios Para responder a los desafos y oportunidades de la
a partir de las oportunidades que ofrece la gestin de resi- gestin de residuos, los gobiernos pueden recurrir a
duos, y en particular, por la medida en que tales beneficios una gran cantidad de material. Pueden adems guiarse
se producen a escala nacional. mediante principios bsicos como la jerarqua de gestin
Este documento proporciona un marco conceptual y de residuos, el concepto del ciclo de vida de un producto
metodolgico que los pases pueden aplicar y adaptar a sus o replantearse los residuos como un recurso. Establecer
circunstancias particulares. En l se describe un posible propsitos, objetivos y metas permite definir con claridad
proceso y se plantean preguntas que los pases pueden el resultado final, as como otros resultados intermedios,
considerar en la elaboracin de estrategias nacionales in- que se espera obtener del proceso de formulacin de polti-
tegradas de gestin de residuos. La primera seccin de este cas para la gestin de residuos. Estas se pueden apoyar
documento, a modo de introduccin, expone el contexto, en una serie de instrumentos normativos, econmicos,
proporciona una visin general y un anlisis de los aspec- informativos, u otro tipo de instrumentos adicionales, para
tos preliminares, y justifica la necesidad de una estrategia cuya aplicacin existe informacin disponible. Tambin
nacional de gestin de residuos. En la segunda seccin, se se dispone de mltiples recursos de informacin y expe-
analizan los retos y oportunidades que ofrece la gestin de riencias exitosas se pueden utilizar para guiar la toma de
residuos. La tercera seccin aborda las principales conside- decisiones.
raciones que influyen en las opciones de poltica de una es-
trategia nacional, mientras que la cuarta seccin describe el
proceso de elaboracin, seguimiento e implementacin de
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Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos
10
Seccin I: Introduccin Contexto y Estado de la Cuestin
SECCIN I
INTRODUCCIN
CONTEXTO
Y ESTADO DE LA CUESTIN
By PublicDomainPictures / CC0 / via pixabay.com
zettberlin / photocase.com
o-zero / photocase.com
Shutterstock.com
1.1 LA GUA
1.4 POR QU DEBERA DESARROLLARSE UNA ESTRATEGIA DE GESTIN DE RESIDUOS A NIVEL NACIONAL?
11
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos
1.1
LA GUA
En junio de 2012, la Conferencia de las Naciones Unidas
sobre el Desarrollo Sostenible aprob El futuro que que-
remos1 como su documento final. En el prrafo 218 del
mismo, se instaba a la elaboracin y aplicacin de polticas,
estrategias, leyes y reglamentos nacionales y locales
integrales de gestin de residuos, reconociendo la impor-
tancia de adoptar un enfoque basado en el ciclo de vida y
de seguir elaborando y aplicando polticas para lograr un
uso eficiente de los recursos y una gestin ambientalmente
racional de residuos. El objetivo de esta gua es ayudar a
los pases a responder a esa llamada: desarrollar y aplicar
estrategias nacionales de gestin de residuos, o bien, si ya o-zero / photocase.com
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Seccin I: Introduccin Contexto y Estado de la Cuestin
RECUADRO 1.1
paso que conduzca a la gestin de residuos, por pequeo la gestin de los residuos de manera decidida, informada
que sea, contribuir a una mejora continua. Aunque nunca y progresiva, sin importar lo ordinario o anodino de los
se llegue a completar la totalidad del proceso, cada paso problemas y sus soluciones, est yendo por el buen camino
representa un avance en la direccin correcta. Un pas o para lograr un futuro ms sostenible.
una ciudad que se ocupa de los problemas inmediatos de
13
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos
El problema que la presente gua se propone abordar es en ingls) del Programa de las Naciones Unidas para el
el hecho de que el enfoque de la gestin de residuos en Medio Ambiente (PNUMA) y el Instituto de las Naciones
la mayora de los pases en desarrollo es desorganizado, Unidas para Formacin Profesional e Investigaciones
descuidado y cuenta con escasos recursos. Este documento (UNITAR). El mismo ha sido objeto de amplias consultas
tiene como objetivo poner solucin al problema con con representantes de los pases interesados y las organiza-
argumentos que pongan de relieve la importancia de hacer ciones internacionales pertinentes (todos los colaboradores
de la gestin de residuos una prioridad nacional, y pro- aparecen nombrados en el apartado Agradecimientos),
porcionando una serie de medidas coherentes para hacer quienes han comentado los sucesivos borradores. Algunos
frente a esa prioridad a travs del desarrollo y la aplicacin de los colaboradores tuvieron la oportunidad de revisar el
de una estrategia nacional. documento en un seminario celebrado en la sede de IETC,
Esta gua va dirigida a ministros y altos funcionarios de en Osaka, en febrero de 2013. El documento se seguir
los gobiernos nacionales; y proporciona un marco concep- sometiendo a revisin peridica para mantener su utilidad
tual y metodolgico que los pases pueden aplicar y adaptar y pertinencia. Por lo tanto, se invita a todos los lectores y
a sus circunstancias particulares. En particular, se propone profesionales a que aporten sus observaciones.
un posible proceso a seguir, junto con diversas preguntas La primera seccin del documento sirve de introduccin
que los pases pueden considerar durante la elaboracin y se centra en los principales conceptos bsicos de la ges-
de las estrategias nacionales integradas de gestin de tin de residuos y en la justificacin global para el desa-
residuos. La presente gua se apoya en otros materiales, rrollo y aplicacin de una estrategia nacional. La segunda
como estudios de caso, manuales de planificacin y guas seccin analiza los desafos y oportunidades que presenta
detalladas para la toma de decisiones, destinados a ayudar la gestin de residuos para gobiernos y comunidades.
a los pases a aplicar esta metodologa. La tercera se ocupa de las consideraciones, el material
El documento ha sido desarrollado por el Centro de apoyo y las ideas que normalmente se utilizan en la
Internacional de Tecnologa Ambiental (IETC, por sus siglas elaboracin del contenido de una estrategia. En la cuarta
14
Seccin I: Introduccin Contexto y Estado de la Cuestin
1.2
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CONCEPTOS BSICOS
seccin, se definen las medidas que un pas puede adoptar
para desarrollar una estrategia, as como para ponerla en LOS FLUJOS DE RESIDUOS
prctica, revisarla y actualizarla (vase Grfico 1). Aquellos
pases que ya hayan decidido desarrollar una estrategia En general, los residuos se gestionan por flujos de residuos
nacional y ya estn familiarizados con los elementos de la identificables generados a partir de un nmero de fuentes
poltica de gestin de residuos, pueden preferir centrar su igualmente identificables. Algunas fuentes generan flujos
atencin en la cuarta seccin de este documento. de residuos especficos (por ejemplo, las operaciones de
La importancia de los distintos problemas relacionados construccin y demolicin son las principales fuentes de
con los residuos vara de un pas a otro. Algunos flujos residuos de construccin y demolicin). Algunos flujos
de residuos son universales, por ejemplo, los RSU, los de residuos pueden provenir de mltiples fuentes (por
residuos de construccin y demolicin o los residuos de ejemplo, los envases pueden proceder de hogares, de
la automocin. La relevancia de otros temas depender establecimientos pblicos, de centros minoristas, etc.). Los
de la geografa, la estructura industrial o la demografa de distintos flujos de residuos estn compuestos de diferentes
cada pas. Esta gua no pretende dictar a los pases cmo materiales, y por lo tanto tienen diferentes impactos en
manejar un flujo o clase de residuos en particular. Se el medio ambiente y en la salud. Las cantidades que han
trata ms bien de una caja de herramientas en la que se de gestionarse difieren de un flujo de residuos a otro. En
pueden encontrar planteamientos polticos para abordar consecuencia, los mtodos que se utilicen para recoger,
las cuestiones de gestin de residuos y se propone un valorizar, procesar, tratar o eliminar los distintos flujos de
enfoque para el desarrollo de estrategias. Una estrategia es residuos pueden variar significativamente. La poltica que
un conjunto sistemtico, coherente y concreto de opciones se aplique a cada flujo de residuos tendr pues que reco-
de poltica aplicables en un momento determinado. Este nocer y tomar en cuenta estas diferencias, si se pretende
documento explora la forma de tomar decisiones polticas y cumplir con el objetivo correspondiente de la poltica en
de ensamblarlas para construir una estrategia. Est con- cuestin.
cebido para ayudar a los pases a identificar las opciones A pesar de que, a efectos de gestin, los residuos se
polticas ms adecuadas, involucrar sistemticamente a las clasifican en flujos de residuos, estas distinciones se hacen
partes interesadas, establecer prioridades y pasar a la accin en gran medida por razones prcticas. En muchos casos,
de una manera coordinada y coherente. puede haber superposicin entre diversos flujos y es
En muchos sentidos, el desarrollo de una estrategia es posible que en diferentes lugares se utilicen clasificaciones
el primer paso y a la vez el paso ms difcil del desafo. Una y nombres diferentes. Los residuos se suelen clasificar en
estrategia que no se aplique no ser ms que un documen- residuos peligrosos y residuos no peligrosos, difiriendo
to vaco. Un pas que no cuente con una estrategia puede considerablemente los requisitos para la manipulacin y
no ser capaz de hacer frente a sus problemas de residuos el tratamiento de unos y otros. Por ejemplo, los residuos
de forma eficaz, pero un pas con una estrategia no
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Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos
sanitarios especiales3 requieren un tratamiento muy distin- los contaminantes liberados directamente al aire, al agua o
to al de los residuos municipales en general, debido a sus al alcantarillado. Los contaminantes del aire y del agua no
caractersticas peligrosas y a los riesgos que suponen para sern tratados en esta gua. No obstante, s se consideran
los trabajadores y para la salud pblica en general. Para otros tipos de residuos adems de los residuos slidos. Los
muchos pases, los RSU residuos generados por fuentes residuos pueden tomar la forma de lodos, residuos lquidos
como hogares, tiendas, pequeas empresas y espacios que se envan a plantas especializadas para su tratamiento,
pblicos, constituyen la categora de residuos ms visible e aceites usados, productos qumicos obsoletos o descar-
importante, al menos a los ojos de la opinin pblica. tados, cilindros de gases industriales desechados, etc. En
El mbito de aplicacin de esta gua es deliberadamente esta gua se adoptar un enfoque general, de manera que
amplio, de manera que cada pas pueda determinar qu cada pas pueda decidir en qu aspectos y en qu flujos de
residuos debe incluir en su estrategia nacional. Se utilizan residuos concentrarse.
ejemplos de diversos flujos y fuentes de residuos para Con las escasas excepciones mencionadas anterior-
ilustrar las alternativas y cuestiones que los pases podran mente, esta gua aborda todos los flujos y categoras de
tener que abordar. La nica de las principales categoras de residuos:
residuos que ha quedado explcitamente excluida de este RSU y otros tipos de residuos
documento es la de los residuos radiactivos. Los residuos Residuos industriales y post-consumo
radiactivos requieren un manejo especial e independiente Residuos peligrosos y no peligrosos
por lo que normalmente no forman parte de las estrategias Residuos importados o destinados a la exportacin5.
nacionales de gestin de residuos. A los efectos de esta
publicacin, se consideran residuos radiactivos aquellos La importancia de cada tipo de residuos variar de un pas
residuos derivados de las aplicaciones de la tecnologa a otro. Esto quedar reflejado en la estrategia nacional a
nuclear o de la extraccin de minerales ricos en materiales travs de la identificacin de las prioridades nacionales con
radiactivos. El Organismo Internacional de Energa Atmi- respecto a los flujos de residuos (vase la Seccin IV).
ca (OIEA) ofrece asesoramiento a los pases para la gestin Como se seal anteriormente, las fuentes de residuos
de estos residuos4. y los flujos de residuos no son categoras mutuamente
Otro de los aspectos importantes que no se tratarn en excluyentes: algunos flujos de residuos se superponen o
este documento son los contaminantes convencionales. constituyen subcategoras. Por ejemplo, los residuos de
Se suele establecer una distincin entre los residuos, los los envases constituyen una subcategora de los RSU y los
cuales hay que gestionar, desechar, valorizar o reciclar, y residuos sanitarios especiales forman una subcategora de
los residuos peligrosos. El establecimiento de las categoras
3) En el presente documento, se utiliza el trmino "residuo sanitario especial", de
acuerdo con la prctica de la Organizacin Mundial de la Salud, para referirse a los 5) A los efectos del presente documento, se asume que tales movimientos se realizan
residuos resultantes de la asistencia sanitaria o fuentes mdicas y que contienen de conformidad con el Convenio de Basilea y otros acuerdos internacionales
componentes peligrosos como material infeccioso, partes corporales u objetos pertinentes.
punzantes.
4) http://www-ns.iaea.org/home/rtws.asp?s=3&l=25
16
Seccin I: Introduccin Contexto y Estado de la Cuestin
RECUADRO 1.2
EJEMPLOS DE FUENTES
Y FLUJOS DE RESIDUOS
FUENTES DE RESIDUOS:
Hogares
Oficinas
Cafeteras y restaurantes, hoteles, puestos de
comida
Escuelas, universidades, laboratorios
Minoristas (tiendas, supermercados, almacenes, etc.)
Mercados
Instalaciones pblicas (campos de deportes, Shutterstock.com
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Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos
Todos estos factores influyen en el desarrollo de la estra- la digestin anaerbica, es la siguiente medida, seguida
tegia de gestin de residuos de cada pas. Este documento por las de valorizacin de materiales y de conversin de
gua no aspira a ser una frmula o una receta aplicable residuos en energa. La valorizacin energtica a partir
en cualquier circunstancia, sino ms bien un conjunto de de procesos tales como la combustin y pirlisis, o de los
propuestas y alternativas que sirvan para armar, o al menos vertederos, tambin pertenece a este nivel de la jerarqua.
iniciar, una estrategia. Corresponde a cada pas determinar La ltima medida es la eliminacin, ya sea en vertede-
el mbito de aplicacin y los lmites de su estrategia nacio- ros o mediante incineracin sin valorizacin energtica.
nal de gestin de residuos. Puede ser til, no obstante, que Esta medida es el ltimo recurso para los residuos que
los pases se pregunten si un determinado flujo de residuos no se han podido evitar, desviar o recuperar en los pasos
puede gestionarse de acuerdo con los mtodos de gestin anteriores. Por debajo de la incineracin sin valorizacin
de residuos tpicos de este nivel estratgico: la prevencin energtica o de los vertederos debidamente diseados y
y minimizacin de residuos, la produccin ms limpia, la administrados, se encuentran los basureros controlados y
jerarqua de gestin de residuos y la gestin ecolgica. Si no controlados en los que a menudo se depositan los resi-
es as, se justifica la inclusin de tal flujo de residuos en el duos en los pases de bajos ingresos (e incluso en algunos
enfoque estratgico general. pases de ingresos medios).
A menudo, se utiliza una versin abreviada de la jerarqua
de residuos como herramienta de comunicacin, conocida
1.3 como las tres erres (3R), que se refieren a las alternativas
reducir, reutilizar, reciclar, por orden de preferencia.
CONCEPTOS BSICOS
LA JERARQUA DE LA
GRFICO 2:
GESTIN DE RESIDUOS JERARQUA DE GESTIN DE RESIDUOS
18
Seccin I: Introduccin Contexto y Estado de la Cuestin
3R Sostenibilidad
Reducir, reutilizar, reciclar financiera
Gestin sostenible e integrada de residuos
Fuente: David Wilson, Costas Velis, Ljiljana Rodic. Concepto adaptado de: Scheinberg, A., Wilson, D.C. y Rodic, L. (2010) Solid Waste Management in the Worlds Cities.
Earthscan de UN-Habitat.
La jerarqua ilustra la progresin de un material o producto Mientras que la jerarqua de gestin de residuos se centra
a travs de las sucesivas etapas de la gestin de residuos, en el procesamiento de los residuos (tratamiento) y en
y representa la ltima parte del ciclo de vida para cada las alternativas de eliminacin, el marco analtico de
producto. El ciclo de vida comienza con el diseo, y UN-Habitat tambin abarca la recoleccin de residuos, ya
contina con la produccin, la distribucin, el uso y las que se trata del componente de los sistemas de gestin de
diversas opciones que se reflejan en las etapas inferiores residuos slidos ms directamente ligado a la proteccin
de la jerarqua (reutilizacin, valorizacin, reciclaje y las de la salud pblica.
opciones de eliminacin). Cada etapa del ciclo de vida El marco de UN-Habitat distingue tres componentes
ofrece oportunidades de intervencin poltica: reconsiderar fsicos de los sistemas de gestin de residuos slidos:
la necesidad del producto, redisearlo, modificar o ampliar los servicios de recoleccin de residuos (centrados en las
su uso a fin de minimizar o reducir su potencial de gene- preocupaciones de salud pblica), la eliminacin ecolgica
racin de residuos y recuperar los recursos implicados en (centrada en las preocupaciones ambientales) y las 3R
el proceso. Los recursos que componen el producto final (centradas en el valor econmico de los recursos y en el
son el elemento clave para una mejor poltica de gestin agotamiento de los recursos). Adems, el marco reconoce
de residuos. El objetivo de la poltica no es gestionar mejor que los problemas de gestin de residuos no se pueden
los residuos o asegurar el cumplimiento de la normativa resolver haciendo frente nicamente a los componentes
de gestin de residuos, sino optimizar la utilizacin de fsicos, tratando los aspectos tcnicos o proporcionando
los limitados recursos materiales del planeta, evitando la infraestructura. Por lo tanto, el marco tambin se centra
generacin de residuos y, cuando esto sea inevitable, tratar en tres aspectos de la gobernabilidad: la inclusividad (que
los residuos como recursos que sern posteriormente se extiende tanto a los usuarios como a los proveedores
recuperados y utilizados. Estos tres principios: la jerarqua de servicios), la sostenibilidad financiera, y la existencia
de residuos, el ciclo de vida de los productos y el concepto de instituciones slidas y polticas proactivas. La presente
de los residuos como recurso, constituyen los cimientos de gua est en consonancia con las ideas que subyacen a este
todo el documento, y deben servir de base para cualquier marco. Adems, el documento de UN-Habitat contiene
proceso de desarrollo de estrategias. mltiples ejemplos y material analtico que podran servir
Una herramienta complementaria que puede utilizarse de apoyo en el proceso de desarrollo de estrategias. El
en conjuncin con la jerarqua de residuos es el llamado marco en s puede ser especialmente til en la preparacin
marco analtico de los dos tringulos para la gestin de del estudio de lnea de base de un pas (vase la Seccin IV).
residuos slidos, desarrollado por UN-Habitat8 (vase Grfico 3).
19
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos
1.4
POR QU DEBERA
DESARROLLARSE UNA
ESTRATEGIA DE GESTIN
DE RESIDUOS A NIVEL
NACIONAL?
El da a da de la gestin de residuos transcurre principal-
mente en el mbito local, y gran parte de las innovaciones
que producen mejoras en las prcticas de gestin de
residuos se originan en las comunidades. Entonces, cul iotas / photocase.com
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Seccin I: Introduccin Contexto y Estado de la Cuestin
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Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos
SECCIN II
DESAFOS Y OPORTUNIDADES
DE LA GESTIN DE RESIDUOS
misterQM / photocase.com
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Seccin II: Desafos y Oportunidades de la Gestin de Residuos
En este captulo, se analizan los desafos de la gestin En un contexto global de creciente escasez de recursos y de
de residuos, especialmente en los pases en desarrollo, y grandes desafos como el cambio climtico, la gestin de
se exploran las importantes oportunidades y beneficios residuos supone para muchos pases un gran reto debido a
potenciales que esta puede ofrecer a los gobiernos, a la la debilidad de sus instituciones, la falta crnica de recursos
industria, a otros actores y a la comunidad. En la mayora y otros problemas, como la rpida urbanizacin. La res-
de las ciudades de pases con economas en desarrollo puesta a estos retos radica en reconsiderar y reorganizar la
o en transicin, la gestin de residuos consiste en unos gestin de residuos teniendo en cuenta el ciclo de vida de
sobrecargados servicios de recoleccin de residuos y unos los productos, incorporarla en el desarrollo de una econo-
vertederos mal gestionados o incontrolados, en los cuales ma verde y entender los residuos como un recurso. Apli-
se queman los residuos. Estos problemas se estn agra- cando estas medidas, lo cual ya est ocurriendo en muchos
vando con mayor rapidez en los pases de bajos ingresos9. lugares del mundo, el sector de los residuos podr iniciar
Los problemas de gobernabilidad propician y agravan su transicin desde la mera prestacin de servicios, como
estos problemas10. Pero esto no tiene por qu ser as. En se haca en el pasado, hacia una gestin de los recursos a
los ltimos aos han proliferado experiencias exitosas, futuro. Este camino hacia el futuro conlleva una serie de
especialmente en los pases en desarrollo, muchas de las decisiones prcticas individuales, pragmticas y graduales,
cuales no dependen de grandes inversiones de capital o de y todas ellas en conjunto podrn impulsar esta transicin.
tecnologas avanzadas. La gestin de residuos es un desafo El proceso de cambio se produce a travs de la adopcin
permanente, en el que los pases, las ciudades y las perso- sistemtica, razonada y organizada de polticas estratgi-
nas, pueden y deben intervenir para mejorarla. camente integradas que aplican los principios bsicos de
la gestin de residuos: la jerarqua de residuos, la consi-
9) Vase World Bank (2012). What a Waste: A Global Review of Solid Waste Management,
donde se calcula la generacin mundial de residuos slidos urbanos y se estiman de deracin del ciclo de vida y la eficiencia de los recursos. El
las tasas de generacin de residuos para 2025. La mayor parte de la carga del costo del
aumento previsto en generacin de residuos recaer en los pases en desarrollo. objetivo de este captulo es profundizar en la importancia
10) Vase, por ejemplo, Onibokun, Adepoju G. (ed.), (1999). Managing the Monster: Urban de desarrollar polticas para prever, diagnosticar y manejar
Waste and Governance in Africa. Ottawa: International Development Research Centre.
RECUADRO 2.1
Otra accin nacional digna de mencin es la estrategia de gestin de residuos desarrollada por
Brasil como parte de una iniciativa conjunta de sostenibilidad urbana emprendida por este pas en
colaboracin con Estados Unidos. La Poltica Nacional de Residuos Slidos de Brasil12, aprobada en
2010, abarca los residuos domsticos, industriales, mineros, sanitarios, de la agrosilvicultura y de la construccin. La
sostenibilidad es la base de la estrategia, que pone especial nfasis en la aplicacin del principio el que contamina
paga. Brasil, al igual que muchos otros pases de Amrica Latina, tambin est prestando especial atencin a la
integracin del sector informal en el sistema de gestin de residuos.
11) http://www.mepa.org.mt/waste-policy; vase tambin http://www.mrra.gov.mt/page.aspx?id=123
12) http://www.brasil.gov.br/news/history/2010/08/02/brazil-approves-the-national-policy-on-solid-waste/newsitem_view?set_language=en
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Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos
2.1
DESARROLLO SOSTENIBLE
La prevencin de la generacin de residuos y la gestin
de los mismos son procesos que ilustran la jerarqua y los
principios bsicos de la gestin de residuos as como los
conceptos del desarrollo sostenible (que se analizan con
ms detalle en la Seccin III). A continuacin se presentan
algunos ejemplos que ilustran cmo una gestin racional
de los residuos puede contribuir a la sostenibilidad:
Una poltica de gestin de residuos bien diseada
y minuciosamente implementada contribuye a los
tres pilares del desarrollo sostenible (ambiental,
econmico y social): a) mediante la mejora de la efi-
p!xel 66 / fotolia.com
ciencia econmica, sobre todo en lo que se refiere a la
extraccin y el uso de recursos (por ejemplo, a travs
los riesgos asociados con los residuos, y posibilitar la de la prevencin, la reutilizacin, la valorizacin o el
reutilizacin y la valorizacin de importantes recursos. reciclaje de residuos), b) reduciendo el presupuesto
La gestin de residuos ofrece muchas oportunidades necesario para los servicios de recoleccin de residuos
para el desarrollo. Una poltica de gestin de residuos slidos, c) reduciendo o eliminando los efectos adversos
elaborada y aplicada a conciencia, de manera estratgica y para la salud y el medio ambiente local y general, d)
en colaboracin con otros actores, puede brindar mltiples favoreciendo asentamientos humanos ms atractivos y
beneficios a muy diversos intereses. Las elecciones de cada agradables y servicios sociales, y e) mediante la creacin
pas pueden verse influidas por una serie de factores, tales de fuentes de empleo, una potencial va para salir de la
como el anlisis de las polticas y programas actuales de pobreza para algunos de los miembros ms pobres de la
gestin de residuos del pas, su contexto cultural, sus condi- comunidad.
ciones socioeconmicas, los recursos disponibles, etc. (vase La gestin de residuos tambin ofrece beneficios a las
la Seccin IV). Sin embargo, muchos retos y oportunidades generaciones futuras, ya que les garantiza una economa
son comunes a la mayora de los pases. Esta seccin se ms slida, una sociedad ms justa e inclusiva y un
centra en los problemas de sostenibilidad, tanto generales medio ambiente ms limpio, facilitando as la equidad
como especficos de cada una de las tres dimensiones o intergeneracional.
pilares de la sostenibilidad: el medio ambiente y la salud, Como se seal anteriormente, la gestin sostenible de
los factores econmicos y los factores sociales. Tambin los residuos puede ofrecer oportunidades a los pobres,
se analizan las ventajas y oportunidades que surgen al por ejemplo, al permitir a los recicladores ganar un in-
abordar estos temas desde una poltica integral de gestin greso sostenible. Las actividades de gestin de residuos
de residuos. El prximo apartado se centra en los desafos son realizadas normalmente por los ms pobres, y sobre
y oportunidades que surgen de la necesidad de elegir entre todo por mujeres pobres y vulnerables. Estas activida-
diferentes enfoques de gestin y de poltica en funcin de des pueden generar beneficios econmicos y sociales
cada flujo de residuos, ya que muchos de ellos requieren dotando de una mayor autonoma y de reconocimiento
una atencin especial y un anlisis cuidadoso. En un apar- a las personas afectadas. As, la poltica de gestin de
tado posterior se explican los problemas de gobernabilidad residuos tambin promueve el principio de equidad
y las oportunidades ligadas a la gestin de residuos en los intrageneracional.
casos de instituciones dbiles y de falta de apoyo poltico Las polticas minuciosas, equilibradas e integradas
y burocrtico. El ltimo apartado trata algunos de los retos tienen la virtud de dar efecto a otros principios de
futuros del sector teniendo en cuenta los ltimos estudios y desarrollo sostenible, como el principio de precaucin.
el contexto de un mundo en permanente cambio.
A falta de polticas que propicien otros resultados, la
tasa de generacin de residuos tiende a aumentar con el
crecimiento econmico, los avances de la tecnologa y la
24
Seccin II: Desafos y Oportunidades de la Gestin de Residuos
GRFICO 4:
CONTRIBUCIONES DE LAS POLTICAS DE GESTIN DE RESIDUOS AL DESARROLLO SOSTENIBLE
AMBIENTALES
Al reducir o eliminar impactos
negativos sobre el medio
ambiente local o global
ECONMICAS SOCIALES
Al mejorar la eficiencia econmica, Reduciendo o eliminando los
especialmente en la extraccin impactos negativos sobre la salud
y el uso de recursos, reducir el y favoreciendo asentamientos hu-
presupuesto necesario para los manos ms atractivos y agradables,
servicios de recoleccin de resi- mejores servicios pblicos, fuentes
duos, tratamiento y eliminacin, de empleo, y una potencial va para
y creando mercados para los salir de la pobreza para algunos de
materiales reciclables los miembros ms pobres de
la comunidad
aparicin de nuevos productos que incorporan avances gestin de residuos. Slo entonces podr el consumo de
tecnolgicos13. Algunos cambios en el abanico de productos recursos adoptar una trayectoria sostenible.
disponibles en el mercado pueden llevar a un aumento de Las elecciones de cada uno de los consumidores sobre
los residuos por el uso de ms productos desechables o de qu comprar, vestir, consumir, usar y desechar son en gran
una mayor cantidad de envases. A su vez, algunos cambios medida una cuestin individual en la que los gobiernos
en la composicin del producto pueden incrementar la pueden influir solo de manera indirecta. La eleccin de los
peligrosidad de los residuos. Un producto nuevo puede productos que se pueden introducir en el mercado concier-
estimular un aumento de la demanda simplemente por su ne principalmente a los propios productores que deben ac-
novedad o por sus caractersticas aadidas. Con la gene- tuar dentro de los lmites de la ley y ceirse, por ejemplo, a
racin de residuos, se pierden los recursos que componen las normas de seguridad del producto. Sin embargo, tanto
el producto y su envase, extrados de una base de recursos las decisiones de los productores como las de los consumi-
inexorablemente limitada (a menos que se reutilicen, se re- dores activan una larga cadena de consecuencias en todo el
cuperen o se reciclen los desechos). El reto para la gestin ciclo de vida del producto, con importantes implicaciones
de residuos es detener y revertir el aumento del volumen para la gestin de residuos. En ltima instancia, el xito
de residuos atajando este tema desde el inicio del ciclo de de la gestin de residuos depende de que se produzca un
vida, es decir, desde el momento del diseo del producto y giro radical en los patrones de produccin y consumo.
en las fases de produccin, uso y entrada en el sistema de Los gobiernos, especialmente los gobiernos nacionales,
y los organismos regionales e internacionales, estn en
13) Vase World Bank (2012). What a Waste: A Global Review of Solid Waste Management
for projection of the rate of waste generation. condiciones de desempear un papel clave en el desarrollo
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Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos
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Seccin II: Desafos y Oportunidades de la Gestin de Residuos
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Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos
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Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos
30
Seccin II: Desafos y Oportunidades de la Gestin de Residuos
RECUADRO 2.5
AHORROS GENERADOS
POR LA PREVENCIN Y
UNA MEJOR GESTIN
DE LOS RESIDUOS
GENERADOS POR
LAS EMPRESAS
*bonsai* / photocase.com
Segn los estudios en la materia, La recuperacin de los recursos del flujo de residuos es
unas mejores prcticas en la esencial para su valorizacin y para evitar la acumulacin
comunidad empresarial podran de residuos para su eliminacin, junto con los costes
producir grandes ahorros a partir de la prevencin correspondientes. Por otra parte, no debe pasarse por alto
de residuos. Un estudio de los residuos generados la contribucin econmica de los recicladores a la valori-
por las empresas en el Reino Unido en el que se zacin de residuos. El reciclaje informal en Yakarta reduce
analizan seis sectores de la industria (fabricacin de el volumen de residuos en un 30%, con el consiguiente
alimentos y bebidas, comercio minorista, hostelera, ahorro en costes de recoleccin y eliminacin, y la pro-
materiales y productos de construccin, construccin longacin de la vida de los vertederos. En las principales
y demolicin, y fabricacin de automviles), revela ciudades de la India como Nueva Delhi y Bangalore, los
que las empresas podran ahorrarse cantidades recicladores evitan que al menos el 15% de los RSU vayan
significativas de dinero si aplicaran las medidas de a parar a los vertederos, ahorrndole al gobierno unos
prevencin de residuos disponibles, a pesar de que 13.700 dlares americanos por da en costos de recoleccin
en general se desconocan o se saba poco sobre estas y eliminacin de residuos. Las fbricas de papel mexicanas
oportunidades26. han fortalecido las relaciones con las asociaciones de
Dicho estudio se refera a un pas desarrollado y recicladores con el fin de asegurarse un mayor suministro
se realiz en el marco de los programas de gobierno de valiosos residuos de papel. En la actualidad, los gobier-
y la legislacin de fomento de buenas prcticas de nos de Argentina, Brasil y Colombia estn dando apoyo al
gestin de residuos tanto del Reino Unido como sector informal, contribuyendo a integrarlo en sistemas
de la Unin Europea. La economa de programas ms amplios de gestin de residuos a travs de programas
similares en otros pases se vera influida por muchas nacionales que prestan asistencia jurdica y tcnica. En
variables, por ejemplo, las diferencias en los precios algunos casos, esta integracin ha facilitado la creacin
de los servicios de gestin de residuos. No obstante, de organizaciones de recicladores, que inspiran un ma-
los ahorros proyectados en trminos de costos ma- yor respeto y tienen la capacidad de negociar contratos
teriales evitados son tan grandes que se presupone recoleccin directa en origen (o acuerdos informales) con
que las conclusiones seran vlidas para muy diversos empresas, industrias y asociaciones de vecinos.
pases y circunstancias. La bsqueda de soluciones para la financiacin de la
gestin de residuos constituye un desafo permanente para
muchos pases en desarrollo y en transicin. En muchos
pases, los municipios carecen de presupuestos suficientes
26) Wilson, D.C. et al. (2012). Business Waste Prevention: a Review of the para llevar a cabo las operaciones de gestin de residuos
Evidence. Waste Management & Research, 30 (9) Supplement 17-28.
http://wmr.sagepub.com/content/30/9_suppl/17.full.pdf+html slidos ms bsicas, siendo los gobiernos de los pases de
bajos ingresos incapaces de recoger ni siquiera la mitad de
31
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos
United Nations
los residuos generados (por no hablar de financiar procesos fondos a travs de un adecuado cobro y fijacin de precios
adecuados de tratamiento y eliminacin). La ayuda bilateral de los servicios o mediante la introduccin de instrumen-
extranjera rara vez contribuye a mitigar este problema, tos econmicos ms sofisticados (como se analiza en la
ya que la carga financiera ms elevada en la gestin de Seccin III). Entre las fuentes internacionales de financia-
desechos en los pases en desarrollo recae en los costos cin para la gestin de residuos destacan el Mecanismo de
de recogida y operacin, los cuales requieren asistencia Desarrollo Limpio (MDL) o las actividades de financiacin
continua. Por otra parte, la ayuda que se ofrece es con relacionadas con los COP del Fondo para el Medio Am-
frecuencia ayuda condicionada, que solo puede gastarse biente Mundial (FMAM, tambin conocido como GEF por
en las empresas del pas donante. En la prctica, esto puede sus siglas en ingls), orientados a actividades de gestin de
significar la construccin de costosas instalaciones de residuos para hacer frente al cambio climtico o a los COP,
eliminacin en lugar de mejorar la gestin a partir del uso respectivamente.
de los recursos locales y la creacin de capacidad local. Del
mismo modo, algunas empresas multinacionales, en las OPORTUNIDADES Y DESAFOS SOCIALES
cuales se concentra gran parte de la experiencia en gestin
de los residuos, pueden estar menos interesadas en que
se apliquen estrategias de gestin de residuos eficaces y La gestin de residuos presenta un sinfn de oportunidades
de bajo costo que aborden los desafos locales, pero s en para la reforma social. Una buena poltica de gestin de re-
costosos proyectos de capital intensivo que les generen un siduos puede conseguir que la gestin de residuos sea una
flujo de ingresos. En este contexto, los gobiernos locales actividad valiosa, motivando a las personas a invertir sus
podran recibir incentivos para que se desarrollen proyec- habilidades intelectuales y profesionales, y promoviendo
tos que podran ser problemticos a largo plazo. la inclusin y la participacin democrtica de los trabaja-
Sin embargo, tambin se pueden encontrar soluciones dores del sector, que tienen un profundo conocimiento
a los problemas financieros. Estas pueden ser de natura- del campo, pero suelen estar marginados en las decisiones
leza local, nacional o internacional. A nivel local, existen polticas.
opciones de financiacin a pequea escala, por ejemplo, a La participacin del sector informal en la gestin de
travs de las microfinanzas o de asociaciones pblico-pri- los residuos vara considerablemente de un pas a otro,
vadas locales. Los gobiernos nacionales presentan ventajas pero suele ser importante en los pases en desarrollo. Esta
con respecto a los gobiernos subnacionales en el acceso situacin ofrece una oportunidad nica:
a la financiacin de prstamos, adems tienen capacidad Hay con frecuencia una fuerza de trabajo informal
para asignar fondos del presupuesto nacional, si es que significativa dedicada a la recoleccin y recogida, clasi-
la gestin de residuos es considerada como un tema de ficacin y limpieza de residuos y a la valorizacin de los
prioridad suficientemente alta. Los gobiernos nacionales bienes y materiales tiles y vendibles.
tambin pueden estar en mejor situacin para recaudar La integracin y profesionalizacin del empleo de los
32
Seccin II: Desafos y Oportunidades de la Gestin de Residuos
RECUADRO 2.6
LOS RECICLADORES
DE PUNE APROVECHAN
SU OPORTUNIDAD 27
33
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos
GRFICO 5:
RESUMEN DE LAS CONTRIBUCIONES DE LA GESTIN ECOLGICA DE RESIDUOS
Lograr una economa eficiente en recursos, socialmente inclusiva y baja en carbono, aprovechando los residuos
como recurso, extendiendo el ciclo de vida de los materiales valiosos y aumentando la utilizacin de materiales
secundarios.
Prevenir los impactos ambientales sobre el aire, el agua, el suelo, la fauna y el medio ambiente marino
Proteger la salud humana en las comunidades y en las instalaciones de gestin de residuos
Minimizar los riesgos asociados a los residuos peligrosos
Mejorar la salud ocupacional
Reducir las emisiones de gases de efecto invernadero
Reducir la basura y el olor
Evitar los riesgos de inundacin
Fomentar la eficiencia de los recursos, reduciendo la demanda de materias primas bsicas
y el riesgo de agotamiento
OPORTUNIDADES ECONMICAS
OPORTUNIDADES SOCIALES
34
Seccin II: Desafos y Oportunidades de la Gestin de Residuos
2.2
LOS FLUJOS DE RESIDUOS
Y SU GESTIN
La facilidad o dificultad con la que se manejen los residuos
depende en gran medida de su composicin, que a su vez
depende del diseo inicial del producto, de qu materiales
y combinaciones de materiales se escogieron, del esfuerzo
realizado para mantener los componentes por separado
o fciles de desmontar y de cmo se fabric el producto.
La jerarqua de residuos hace hincapi en la importancia
de las opciones de la parte superior de la jerarqua Pueden contener otros tipos de residuos, como residuos
colocando la reduccin de residuos como el elemento sanitarios (por ejemplo, jeringas usadas, residuos de
ms alto y el ms importante del esquema. Un diseo cirugas o consultorios mdicos) o incluso residuos
deficiente del producto (por ejemplo, la incorporacin humanos.
de componentes peligrosos, el uso de combinaciones de
materiales complejos o la dificultad de desmontaje) o la Como se mencion anteriormente, algunos de estos
falta de separacin en origen, son algunos de los factores componentes son o pueden ser peligrosos para la salud
que resultan en que, en la prctica, los desechos suelan humana y el medio ambiente.
ser heterogneos. Los valiosos recursos que contienen los La existencia de infraestructuras, polticas y un marco
residuos tienen que separarse en los escalafones inferiores de toma de decisiones adecuados, permiten aprovechar el
de la jerarqua para aprovechar su valor. Sin embargo, potencial de los residuos para ofrecer beneficios:
la separacin en los ltimos estadios resulta ms difcil, En el caso de los RSU (como ejemplo de combinacin
peligrosa y costosa, lo cual pone de relieve la importancia de materiales heterogneos), la separacin en origen
de aplicar los principios reflejados en la jerarqua de se torna de vital importancia para el xito general de
residuos y, en particular, un cuidadoso diseo de productos cualquier sistema de gestin de residuos y para maxi-
y la separacin temprana en origen. Con esto, los residuos mizar los beneficios. La combinacin de materiales
pueden convertirse un valioso bien como recurso puede impedir una gestin ptima de los residuos para
econmico en s y como recurso que pasa de ser intil a ser sacarles el mximo valor y recuperar la mayor cantidad
utilizable. de recursos posible, as como el mximo beneficio para
la salud humana y el medio ambiente. Por otro lado,
Los RSU, por ejemplo: los residuos orgnicos, si se separan en origen y no
Se generan en grandes escalas. estn contaminados por componentes problemticos,
Suelen contener una alta proporcin de componentes se adaptan muy bien a procedimientos como el com-
putrescibles (orgnicos), como residuos de alimentos, postaje (especialmente en climas clidos, en los que el
de cocina y de jardinera. En los pases en desarrollo, los compostaje es rpido y eficiente, y se puede realizar con
residuos orgnicos constituyen el 60-70% de los RSU, lo tecnologas sencillas) y la digestin anaerbica.
cual se traduce en un alto contenido de humedad y bajo Para un buen compostaje, debe separarse la fraccin
poder calorfico. orgnica de los residuos (no debe contener materiales
Contienen otros componentes, como los residuos como vidrio o componentes peligrosos, como bateras
de envases (por ejemplo, botellas y frascos de vidrio, o pesticidas), de manera que el compost que se obtenga
botellas de plstico, bandejas y envoltorios, latas, papel se pueda utilizar para enriquecer los suelos. Como
y cartn) y bienes domsticos desechados (por ejemplo, tecnologa simple, basada en procesos consistentes, que
productos de limpieza, bateras, productos farmacu- ocurren de forma natural, el compostaje no requiere
ticos desechados, residuos de pinturas y disolventes, demasiado control ni apoyo. Con estos procedimientos,
tubos fluorescentes, equipos elctricos o electrnicos, e los residuos orgnicos se convierten en una fuente
incluso pesticidas). de materiales muy valiosos, como materia orgnica,
35
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos
36
Seccin II: Desafos y Oportunidades de la Gestin de Residuos
RECUADRO 2.7
LOS RESIDUOS DE
CONSTRUCCIN Y
DEMOLICIN
Algunos flujos de residuos presentan desafos y oportuni- las materias primas pueden reducir el volumen de los
dades especficos y pueden requerir un manejo especial: residuos.
Los residuos industriales varan enormemente. Algunos
son homogneos en su composicin y por lo tanto Algunos procesos industriales a gran escala generan gran-
ms fciles de recuperar, pero pueden requerir de una des volmenes de residuos que pueden tener usos directos
gestin especial por su peligrosidad, o porque estn beneficiosos. Un ejemplo es el uso de las cenizas volantes
contaminados con materiales que requieran un manejo pulverizadas de centrales que queman carbn, que pueden
especial. Otros pueden ser heterogneos en cantidad y utilizarse para el relleno de carreteras y para hacer ladrillos
composicin, lo cual afectar a la economa de la reutili- ligeros para tabiques interiores. Con frecuencia, se trata de
zacin, la valorizacin de materiales, y a las alternativas un recurso gratuito.
de reciclaje y de eliminacin. Otras industrias extractivas, como las operaciones de los
Algunos flujos de residuos se componen de materiales y pozos petrolferos, la explotacin de canteras y extrac-
componentes que no se separan o desmontan fcilmen- cin de arena para la construccin, tambin pueden
te, como los desechos electrnicos. Estos, sin embargo, generar problemas a gran escala. Estos retos pueden
se pueden vender o procesar como fuente de valiosos resultar especialmente difciles en pases de industria
materiales si se separan y procesan cuidadosamente. incipiente, que carecen de los conocimientos y habili-
Las industrias extractivas y de refinacin de minerales dades necesarios para hacer frente a los residuos que
pueden generar grandes volmenes de material de de- se generen. El problema surge en parte debido a que la
secho. Algunos de estos residuos se pueden prestar a la planificacin local para estas industrias se centra en que
reelaboracin y la valorizacin. Otros residuos tendrn consigan establecerse, a menudo haciendo caso omiso
que ser depositados en vertederos o almacenados a de los temas de gestin de residuos que se presentarn
largo plazo, pues en ocasiones, cambios producidos en una vez estn en funcionamiento.
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Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos
RECUADRO 2.8
PREVENCIN Y
MINIMIZACIN DE
LA GENERACIN DE
RESIDUOS EN LA
INDUSTRIA MINERA
Y LAS REFINERAS31
By Mike Beauregard (Acres of Core) / CC-BY-2.0 / via Wikimedia Commons
A principios de la dcada de 1990, una minera y refinara La compaa identific e implement dos soluciones
de zinc y plomo explotaba minas en Australia y desarro- diferentes. En Australia, se cambi el proceso para que
llaba actividades de refinamiento de zinc electroltico se generara un material intermedio rico en hierro, el
en Australia y los Pases Bajos. Las menas de zinc tenan cual se aprovech como materia prima para otra de las
un alto contenido en hierro, y las refineras generaban plantas de la empresa, una fundicin de plomo. En los
grandes cantidades de un residuo muy rico en hierro, Pases Bajos, la compaa cambi a un mineral de zinc
la jarosita. Estos residuos tambin contenan metales bajo en hierro, de modo que ya no se generaba jarosita.
pesados y otros contaminantes. En Australia, este tipo Es importante tener en cuenta que los elementos
de residuos se verta en el mar. En los Pases Bajos se menores de los minerales no desaparecen: tendrn que
almacenaban de forma permanente en rellenos artifi- recuperarse y venderse en los mercados o asegurar que
ciales, generando un lixiviado que deba ser tratado a se incorporan en el proceso de gestin de residuos.
perpetuidad. El hierro del mineral de zinc utilizado en la planta
Con el tiempo, es consider que estas soluciones australiana termin como escoria vtrea en la fundicin
eran inaceptables. Se enmend el instrumento inter- de plomo. Estos residuos no se filtran (a diferencia de
nacional que regula el vertido de desechos en el mar la jarosita) y pueden depositarse en los vertederos de
para prohibir el vertido de residuos industriales, y en manera segura.
los Pases Bajos, el Gobierno decidi que el vertido
permanente y la gestin de lixiviados no constitua
una solucin sostenible a largo plazo. Tanto el gobier-
no australiano como el neerlands presionaron a la
empresa que modificara sus procesos. Australia exigi a
la empresa cesar el vertido de residuos en el mar, y los
Pases Bajos exigieron que la empresa encontrara una
solucin para evitar el vertido de jarosita.
31) Vase Moors, E.H.M. y Dijkema, G.P.J. (2006). Embedded Industrial Production
Systems: Lessons from Waste Management in Zinc Production. Technological Forecasting
and Social Change. 73, 250-65. Loan, M. et al. (2006). Defining the Paragoethite
Process for Iron Removal in Zinc Hydrometallurgy. Hydrometallurgy. 81, 104-129.
La solucin radica en incluir la dimensin de la gestin Otros problemas similares pueden ser resultado de
de residuos en el proceso de planificacin, prestando la ampliacin de la escala o la intensidad de ciertos
especial atencin a las cuestiones de escala y a la necesi- sectores, como el de la industrializacin de las aves de
dad de conocimientos especficos. corral u otras operaciones de cra de animales.
38
Seccin II: Desafos y Oportunidades de la Gestin de Residuos
Requieren un tratamiento especial los residuos compuestos La iniciativa en.lighten del PNUMA / FMAM ha
por las sustancias peligrosas antes mencionadas (y otros desarrollado una serie de herramientas para Lograr
materiales peligrosos como el amianto, el arsnico o el la transicin mundial hacia la iluminacin energti-
cadmio), aquellos que contengan estas sustancias o los que camente eficiente34 ofreciendo a los pases una gua
estn contaminados con ellas. Las polticas deben minimi- sobre la transicin hacia una iluminacin energtica-
zar el alcance de estos problemas, evitando la produccin mente eficiente. Algunas lmparas eficientes contie-
de bienes que contengan estos y otros materiales peligro- nen materiales peligrosos como mercurio o residuos
sos, eliminando o reduciendo su presencia en los desechos elctricos o electrnicos, por ello el captulo sobre las
industriales, evitando que contaminen otros residuos y herramientas, Protegiendo el Medio Ambiente y la
procurando una gestin segura y ambientalmente racional Salud, presenta las mejores prcticas internacionales
de los desechos que no puedan evitarse en la actualidad. para la regulacin de sustancias peligrosas, la manip-
Algunos flujos de residuos contienen componentes a los ulacin de las lmparas, y la recoleccin y el reciclaje
que se da actualmente poco o ningn uso, pero suponen de las mismas. La iniciativa en.lighten recomienda
un alto nivel de riesgo para la salud humana y el medio que los pases consideren el principio de responsa-
ambiente. bilidad extendida del productor y ofrece recursos
tcnicos para los fabricantes que busquen reducir el
32) El Convenio de Basilea brinda orientacin sobre la gestin y la destruccin de uso de materiales peligrosos en sus productos.
residuos de COP. Consltese la lista de directrices tcnicas en http://archive.basel.int/
meetings/sbc/workdoc/techdocs.html
33) Vase http://ozone.unep.org/Assessment_Panels/TEAP/Reports/Other_Task_Force/ 34) www.enlighten-initiative.org/CountrySupport/EfficientLightingToolkit.aspx
TEAP02V3b.pdf para un estudio sobre las tecnologas utilizadas para la destruccin de
sustancias que agotan el ozono.
39
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos
RECUADRO 2.10
LA NECESIDAD DE
MEJORAR LA
INFORMACIN
En un estudio de las polticas y prcticas de gestin de Las cantidades de residuos, es decir, cuntos residuos
residuos encargado por UN-Habitat y realizado en 20 se generan, qu cantidad de residuos se recolecta (en
ciudades de diferentes partes del mundo35, un equipo de los sectores formal e informal), qu cantidad se trata
profesionales de la gestin de residuos (investigadores, con cada uno de los medios disponibles, qu cantidad
consultores, profesionales, organizaciones no guber- se recupera y se recicla, cunto se elimina y cunto se
namentales de incidencia poltica) de ms de 30 pases contabiliza. En condiciones ideales, las cantidades de
especificaron unos 300 puntos de datos para los cuales residuos deberan medirse en peso.
se necesitaba informacin. Se organizaron los puntos
en seis categoras de actividad, y se defini un indicador La composicin de los residuos, la cual debe deter-
de referencia para cada uno, poniendo nfasis en las minarse de manera congruente (es decir, utilizando
caractersticas fsicas y de gobernabilidad del sistema de un sistema de clasificacin de residuos slido y un
gestin de residuos, tal como se presenta en la Seccin adecuado muestreo), y tener en cuenta las variaciones
I de la presente gua. El equipo concluy que muy pocas estacionales y los cambios que se produzcan a lo largo
de las ciudades del estudio contaban entonces con datos del tiempo (por ejemplo, los cambios en los patrones de
completos y fiables sobre los residuos y su gestin. Sin consumo o los mtodos de produccin).
datos adecuados, es difcil ser responsable y transpa-
rente, disear estrategias adecuadas o tomar decisiones La gobernabilidad relacionada con los residuos,
presupuestarias fundadas. que debe caracterizarse por una visin inclusiva usuario-
El equipo concluy que la mejora de los datos debe proveedor, por la sostenibilidad financiera de los servicios,
ser una prioridad en todas las iniciativas que se propon- y por la fuerza y la capacidad institucionales.
gan mejorar la gestin de residuos. Se necesitan datos
sobre:
35) Wilson, D.C., Rodic L. et al. (2012). Comparative Analysis of Solid Waste
Management in 20 Cities. Waste Management & Research. 30 (3) 237-254.
Algunos ejemplos son los residuos que contienen arsnico Un objetivo importante de la poltica es mejorar la calidad
y mercurio (entre los residuos que contienen mercurio de la base de informacin. Los responsables de la gestin de
figuran los tubos fluorescentes, los termmetros y las residuos de todas partes del mundo ven su tarea obstaculiza-
amalgamas dentales). Estos tipos de residuos no pueden da por la insuficiencia de datos e informacin disponibles. Es
ser destruidos, y por lo tanto deben ser inmovilizados, inherentemente difcil recopilar datos sobre los residuos,
encapsulados permanentemente o tratados a perpetuidad ya que estos son variables y heterogneos en su compo-
todos ellos procesos costosos que ilustran la importancia sicin. Sin embargo, para tomar buenas decisiones en
de cambiar la composicin del producto, los procesos esta materia se requieren informacin y cifras en las que
industriales y las fuentes de materias primas36. confiar. Una buena poltica deber dedicar considerables
esfuerzos mejorar la base de informacin.
36) La dcima reunin de la Conferencia de las Partes en el Convenio de Basilea de
2011, aprob las directrices tcnicas sobre desechos de mercurio. La versin final
de estas directrices est disponible en http://www.basel.int/Portals/4/download.
aspx?d=UNEP-CHW-GUID-PUB-Mercury.English.pdf. Las negociaciones para
la elaboracin de un instrumento especfico jurdicamente vinculante sobre el
mercurio finalizaron en enero de 2013, tuvieron como resultado un Convenio,
que se llamar el Convenio de Minamata sobre el Mercurio, cuyo plazo de firma
se abrir desde octubre de 2013. Vase http://www.unep.org/newscentre/default.
aspx?DocumentID=2702&ArticleID=9373
40
Seccin II: Desafos y Oportunidades de la Gestin de Residuos
2.3
DESAFOS EN MATERIA
DE GOBERNABILIDAD
Es fundamental contar con una mejor gobernabilidad para
garantizar que los gobiernos y otras instituciones movili-
cen las capacidades necesarias para abordar los desafos,
reconocer las oportunidades y obtener los beneficios de la
gestin de residuos. Son muchos los intereses implicados,
entre los cuales destacan:
El gobierno, tanto a nivel nacional como local, as como
las instancias subnacionales de los pases extensos, ade-
ms de los diversos intereses de cada nivel de gobierno
El sector privado, en distintas funciones misterQM / photocase.com
41
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos
RECUADRO 2.11
LA CRISIS DE LA
ITALIA
GESTIN DE RESIDUOS
EN NPOLES, ITALIA,
Y SU SOLUCIN
Npoles
Desde mediados de la dcada de 1990, Npoles y la El Gobierno italiano anunci una serie de medidas
regin de Campania en Italia han sido testigos del para resolver la crisis recurrente de Npoles. El plan
vertido de RSU en vertederos llevados al lmite de sus inclua: la construccin de tres plantas incineradoras; la
capacidades. A finales de 2007, momento en que los colaboracin del ejrcito para eliminar los montones de
trabajadores municipales se negaron a seguir con las basura; el nombramiento de un nuevo comisionado de
tareas de recogida, empezaron a aparecer residuos en la basura para hacer frente al problema; y el apoyo a las
las calles de Npoles. Dos meses despus, a peticin de ciudades de la regin en la implementacin de planes
los residentes de la ciudad, el gobierno cerrara uno de de reciclaje. Cuando algunos municipios y grupos de
los dos principales vertederos cercanos a la ciudad. la sociedad civil se opusieron a las incineradoras, otros
Los informes realizados durante el verano de 2008 grupos de la sociedad civil, el mundo acadmico y los
afirmaban que el problema haba sido causado en parte municipios respondieron al contrario con una estrategia
por la Camorra, una poderosa mafia local con sede en de basura cero.
Campania, que haba creado un negocio lucrativo en el En diciembre de 2010, se fund en Capannori, Italia,
sector de la eliminacin de residuos municipales. Con el primer centro de investigacin de Basura Cero de
frecuencia, se mezclaban metales pesados, residuos Europa. En octubre de 2011, el Centro fue sede de la
industriales y productos qumicos con desechos doms- primera reunin internacional de basura cero para
ticos, y se vertan y quemaban cerca de las carreteras municipios en el cual participaron ms de 50 municipios
para evitar que se los detectase, produciendo una grave italianos y representantes de San Francisco (EE. UU.),
contaminacin del aire y de la tierra. Un informe publi- Suecia, Gales, Catalua y Pas Vasco (Espaa) 39. En
cado en la revista mdica britnica The Lancet Oncology noviembre de 2012, 114 municipios italianos ya haban
en 2004 identific un tringulo de la muerte al este adoptado y comenzado a implementar una estrategia de
de Npoles, donde se descubri que los residuos txicos basura cero40.
parecan estar relacionados con una mayor incidencia
de cncer. Algunos reportajes de prensa indicaron que
ms de 110.000 toneladas de basura sin recoger estaban
esparcidas por las calles de las ciudades de la Campania,
debido a que todos los vertederos de la regin estaban
llenos. Esta crisis era el resultado de una combinacin
de corrupcin, el clima de impunidad y la sorprendente
39) http://www.zerowasteeurope.eu/2011/10/beautiful-politics-is-the-politicians-
apata de la sociedad civil38. working-with-the-activists-zero-waste-international-meeting-in-capannori/
40) http://translate.google.com/
38) http://www.iol.co.za/news/world/mafia-at-centre-of-naples-rubbish- translate?hl=en&sl=it&tl=en&u=http%3A%2F%2Fwww.rifiutizerocapannori.
mess-1.385229#.UMEIxmBA0ug it%2Frifiutizero%2Fcomuni-rifiuti-zero%2F&anno=2
42
Seccin II: Desafos y Oportunidades de la Gestin de Residuos
para fortalecer la gobernabilidad local en general, y fomen- necesarias, o evitar los subsidios que pudieran tener
tar la capacidad de las autoridades locales para tratar con el consecuencias negativas
sector privado. Los programas piloto y las iniciativas de apoyo/inter-
Como se mencionaba anteriormente, un tercer ele- cambio tcnico para facilitar la implementacin local
mento es el papel del sector informal. La regularizacin y La regulacin y el control del comportamiento del
profesionalizacin de este sector es uno de los elementos sector privado
crticos de la poltica de gestin de residuos relacionados Los mecanismos de participacin de la comunidad.
con la gobernabilidad41. Este aspecto de la poltica de Los programas educativos y de divulgacin para cambiar
gestin de residuos tambin tiene repercusiones en la las actitudes y los comportamientos pblicos
equidad de gnero. Dado que en la prctica, el sector Los programas para desarrollar y mantener un grueso
est conformado principalmente por mujeres, mejorar de trabajadores de gestin de residuos calificados y
la situacin del sector supone mejorar la situacin de las comprometidos, no slo en la propia industria de la
mujeres, las cuales son a menudo excluidas de otras formas gestin de residuos, sino tambin en el gobierno (a
de participacin en la economa. todos los niveles) y en aquellas entidades que generan
El xito de una poltica de gestin de residuos depen- grandes cantidades de residuos
der de que se cuente con una infraestructura legislativa Mecanismos de revisin y reforma.
y poltica sofisticada. Entre los elementos necesarios, que
se analizarn con ms detalle en las secciones III y IV, Un aspecto importante de la poltica es asegurar que su
destacan: peso y equilibrio entre las diferentes dimensiones son los
Legislacin y normativas complementarias (incluida una adecuados. Una sobreinversin en la etapa de eliminacin
legislacin que cumpla con las obligaciones impuestas final, por ejemplo, puede mermar el incentivo de reducir
desde el derecho internacional), adems de medidas que la generacin de residuos y desalentar la reutilizacin, la
garanticen la aplicacin, el cumplimiento y la ejecucin valorizacin y el reciclaje (dependiendo de otros elementos
para garantizar su eficacia de la poltica como, por ejemplo, los precios). Por otro
Una definicin clara de las obligaciones y mandatos de lado, si falta inversin, el nivel de servicio a la comunidad
los distintos actores (por ejemplo, autoridades naciona- ser insuficiente. La inversin en proyectos prioritarios de
les y locales, productores, importadores) y la asignacin residuos bien elegidos puede tener efectos muy beneficio-
adecuada de recursos, autoridad y poder para cumplir sos a largo plazo, ya que los horizontes temporales de las
con estas responsabilidades (incluidos mecanismos de grandes instalaciones pueden ser extensos, de 20 a 30 aos.
cooperacin subnacionales o regionales) Una poltica bien diseada puede facilitar la valorizacin de
El monitoreo del progreso y la recopilacin y publica- una parte del flujo de residuos para subvencionar operacio-
cin de datos e informacin nes de menor valor en otra rea. Es importante, por tanto,
Instituciones de apoyo y coordinacin entre ellas; que la poltica avance simultneamente de manera equili-
El intercambio de tecnologas y buenas prcticas, y en su brada y organizada en varios niveles diferentes.
caso, la cooperacin regional Todo campo tiene sus desafos polticos, y el de los re-
La coordinacin con otras reas pertinentes de la siduos no es una excepcin. Por ejemplo, la atencin de la
poltica, por ejemplo, la poltica comercial comunidad se concentra a menudo en determinados flujos
Apoyo a los marcos de reduccin de residuos y valori- de residuos, incluso si el anlisis cientfico y econmico
zacin y reciclaje de materiales (por ejemplo, acuerdos sugiere que las prioridades deberan estar en otra parte. Por
o reglamentos de responsabilidad extendida del otra parte, elegir una prioridad que capte la atencin y el
productor) apoyo pblicos puede ser importante para dar un impulso
Un sistema de impuestos e incentivos financieros a la iniciativa. Otros de los retos son la falta de continuidad
que apoyen al sector, como facilitar las inversiones del gobierno y de la formulacin de polticas, fruto de los
41) Para un anlisis ms detallado sobre el papel del sector informal, vase Gunsilius,
cambios que se producen en el seno del gobierno, o de
E. et al. (2011). Recovering Resources, Creating Opportunities: Integrating the Informal una falta de coordinacin entre las distintas instancias de
Sector into Solid Waste Management. Eschborn, Deutsche Gesellschaft fr Internationale
Zusammenarbeit (GIZ): Eschborn, Gernany, p. 54. http://www2.gtz.de/dokumente/bib- gobierno.
2011/giz2011-0199en-recycling-informal-sector.pdf; Scheinberg, A. (2012). Informal Sector
Integration and High Performance Recycling: Evidence from 20 cities; Women in Informal Todas estas cuestiones deben abordarse en un ambiente
Employment Globalizing and Organizing (WIEGO) p. 33. http://wiego.org/sites/wiego.org/
files/publications/files/Scheinberg_WIEGO_WP23.pdf; Scheinberg, A. (2010). Economic
poltico de un gran dinamismo provocado por distintos
Aspects of the Informal Sector in Solid Waste Management; GTZ: Eschborn, Germany. motivos:
El folleto del Grupo de Trabajo Colaborativo est disponible en http://www.gtz.de/
dokumente/bib-2011/giz2011-0116en-informal-sector-solid-waste-management.pdf
43
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos
44
Seccin II: Desafos y Oportunidades de la Gestin de Residuos
RECUADRO 2.12
TEMAS RELACIONADOS
CON LA GESTIN
DE RESIDUOS
DESPUS DE UN
DESASTRE NATURAL44
45
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos
SECCIN III
CONSIDERACIONES PARA
EL DESARROLLO DE UNA
ESTRATEGIA NACIONAL DE
GESTIN DE RESIDUOS
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46
Seccin III: Consideraciones para el Desarrollo de
una Estrategia Nacional de Gestin de Residuos
3.1
LA GESTIN DE RESIDUOS
CONCEPTOS Y
PRINCIPIOS
La complejidad de la gestin de residuos ha llevado a
desarrollar una serie de conceptos y herramientas de
poltica que coadyuven a la formulacin de polticas. Estos
conceptos y herramientas, junto con los principios de la
poltica ambiental y el desarrollo sostenible, son utilizados
y adaptados para el desarrollo de las estrategias nacionales.
Los conceptos y principios que se incluyen en esta seccin
petfed / photocase.com
buscan fundamentar y orientar el desarrollo de la estrate-
gia, y ayudar a distinguir las opciones disponibles. Estas
Adems de estar compuesta por diversos elementos y herramientas pueden utilizarse para resolver los problemas
nutrirse de diferentes fuentes, una estrategia de gestin de de gestin de residuos en general, y/o aplicarse a determi-
residuos debe: nados flujos de residuos en particular.
desarrollarse de acuerdo con los principios del
desarrollo sostenible CONCEPTOS GENERALES
adoptar y aplicar las ideas que sustentan la poltica de
gestin de residuos El concepto de produccin y consumo sostenibles parte de
definir claramente los propsitos, metas y objetivos la idea de que hay que transformar el ciclo de produccin
determinar objetivos concretos que reflejen de manera y consumo para que el mismo sea sostenible45. El reto es
tangible esas metas y objetivos, y utilizar indicadores ir ms all de los residuos en s, y considerar en cambio
para medir el progreso la fuente de los residuos, es decir, la demanda de bienes y
aplicar herramientas de poltica para ofrecer soluciones servicios y la actividad productiva que se lleva a cabo para
a cada flujo de residuos prioritario o problema de satisfacer esa demanda. El crecimiento econmico y el
gestin de residuos. aumento del consumo suelen ir acompaados por un au-
mento de las tasas de generacin de residuos. Para alcanzar
Una poltica de gestin de residuos se compone de una los objetivos de desarrollo sostenible, debe romperse ese
combinacin de principios, objetivos, conceptos y herra- vnculo. La disociacin entre crecimiento econmico y
mientas de poltica. La aplicacin sistemtica y coordinada consumo de recursos es un ejemplo especfico de pro-
de la poltica a los problemas de gestin de residuos del duccin y consumo sostenibles en la prctica. Esta idea es
pas, haciendo nfasis en las prioridades identificadas, es fundamental para la economa verde, la cual es objeto de
lo que constituye una estrategia nacional de gestin de anlisis profundo y desarrollo por parte del PNUMA46.
residuos. La tendencia actual del pensamiento progresista en
materia de gestin de residuos es alejarse de un anlisis
centrado en los residuos para considerar como objeto de
la poltica el producto, es decir, el producto que termina
hipotticamente desechado como residuo, desde el inicio
de la etapa de produccin. Estos enfoques de ciclo de vida
examinan un producto y su paso a travs de las distintas
etapas de su ciclo de vida: extraccin de materias primas,
fabricacin, envasado, transporte, distribucin, venta, uso
45) Abundan los trabajos de mbito internacional sobre el concepto de la produccin y
el consumo sostenibles. Vase, por ejemplo, http://www.unep.fr/scp
46) Vase UNEP (2011). Green Economy, disponible en http://www.unep.org/
greeneconomy, and sources cited therein.
47
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos
48
Seccin III: Consideraciones para el Desarrollo de
una Estrategia Nacional de Gestin de Residuos
abandonar por completo la linealidad del modelo de la A fin de promover todas las innovaciones necesarias para
cuna a la tumba en el enfoque del ciclo de vida. Se trata transitar hacia una sociedad sostenible, la Unin Europea
de un enfoque circular basado en un modelo tomado del ha adoptado recientemente el concepto de eco-inno-
mundo natural: los materiales residuales del metabolismo vacin 53. Este concepto se refiere a cualquier forma de
de un organismo constituyen el alimento de otro organis- innovacin que resulta en o apunta a un avance signifi-
mo, sin la prdida de calidad que los dejara finalmente cativo y demostrable respecto del objetivo del desarrollo
inservibles. En lugar de acabar en ltima instancia como sostenible, a travs de la reduccin de los impactos sobre
residuos, los materiales de un producto al final de su el medio ambiente, la mejora de la resiliencia ante las
perodo de uso comienzan, una y otra vez, una nueva vida presiones ambientales y un uso ms eficiente y responsable
en un nuevo ciclo, en el mismo nivel (o incluso mayor52) de de los recursos naturales.
calidad. Puesto que residuo equivale a alimento, el enfoque Estos conceptos se pueden aplicar de mltiples maneras
de la cuna a la cuna elimina, por tanto, el concepto de en la gestin de residuos. Se puede alentar a las plantas de
residuo. Para aplicar este enfoque a los productos y servi- residuos a adoptar los preceptos de una produccin ms
cios, los materiales deben tener una composicin qumica limpia, o se puede imponer la obligatoriedad de contar con
conocida y bien definida; los materiales deben ser bien un plan de produccin ms limpia como requisito para la
nutrientes biolgicos (es decir, que puedan regresar a un concesin de licencias; se puede alentar a las empresas a
ciclo biolgico natural), bien nutrientes tecnolgicos; y los contraer un compromiso pblico en materia de eco-efi-
productos deben estar diseados de manera que se puedan ciencia; o una empresa particular puede elegir, tal vez para
sus componentes se puedan separar o desensamblar fcil- obtener una ventaja en el mercado, redisear su gama de
mente. Este ciclo requiere nuevas formas de interaccin a productos o algn segmento de la misma. Estas ideas se
lo largo de la cadena de suministro de productos, donde analizan con ms detalle a continuacin.
el respeto, la confianza y la cooperacin ocupen un papel
destacado.
GRFICO 6:
CONCEPTOS GENERALES LIGADOS A LA GESTIN RACIONAL DE LOS RESIDUOS
Producto
Produccin
Eco-diseo como servicio
ms limpia
Economa
verde
De la cuna
a la cuna
Produccin y
consumo Eco-
Eficiencia de Enfoque de
sostenibles innovacin
los recursos ciclo de vida
49
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos
RECUADRO 3.1
54) http://www.chemicalleasing.com
50
Seccin III: Consideraciones para el Desarrollo de
una Estrategia Nacional de Gestin de Residuos
es ms difcil y costosa. La separacin en origen es de gran programas internacionales (vase el Recuadro 3.2).
importancia para la aplicacin de la jerarqua de residuos.
Una separacin en origen eficaz requiere la colaboracin La valorizacin de materiales implica desmontar y clasi-
activa de toda la poblacin, para lo cual, a su vez, se requie- ficar los productos desechados para separar los materiales
re un considerable esfuerzo de sensibilizacin, participa- tiles y, en su caso, limpiarlos y prepararlos para su reu-
cin y educacin pblica. Estos factores no tecnolgicos tilizacin (por ejemplo, el tratamiento y desmontaje de
o de infraestructura, que son a menudo descuidados y vehculos al final de su vida til para obtener neumticos,
desdeados por ser sencillos, son sin embargo claves para vidrio, plsticos, metales y otros materiales reutilizables o
el xito de la gestin de residuos. reciclables). Muchos tipos de residuos industriales se en-
van a centros especializados de tratamiento, donde puede
La reutilizacin puede fomentarse modificando el dise- recuperase su valor, por ejemplo, los residuos que contie-
o de los productos para que se puedan reutilizar ms nen metales pueden enviarse a fundiciones secundarias, y
fcilmente. Se necesita intervencin poltica para desviar la chatarra de acero es la materia prima para los hornos de
los materiales del flujo de residuos hacia vas para su arco elctrico que producen gran cantidad de productos de
reutilizacin. acero en todo el mundo. Del mismo modo, los compuestos
orgnicos sintticos pueden enviarse para la valorizacin
El compostaje y la fermentacin anaerbica de los residuos de disolventes y los aceites usados pueden volver a refinar-
orgnicos proporcionan una buena oportunidad para se o utilizarse como combustible bunker. En teora, estos
desviar los residuos orgnicos de los vertederos y de la procesos son similares a los de valorizacin y reciclaje de
incineracin para generar productos finales valiosos (com- materiales, pero requieren mucha atencin, debido a su
post y metano para la produccin de energa). Esto permi- potencial para producir derivados de los residuos concen-
tira reducir considerablemente los residuos de los pases trados, especialmente en el contexto de los movimientos
de bajos ingresos, donde ms de la mitad de los residuos transfronterizos de residuos peligrosos (a los que se aplican
son orgnicos. Una de las ventajas es que el compostaje y la los controles del Convenio de Basilea).
fermentacin anaerbica pueden realizarse en los propios
hogares, la segunda en combinacin con residuos agrcolas La valorizacin energtica de los residuos se considera
siempre que sea posible. preferible a la eliminacin de residuos sin valorizacin
energtica. La incineracin o combustin convencional
El reciclaje consiste en recoger, ordenar, procesar y (oxidativa) con valorizacin energtica es una de las tecno-
convertir materiales en productos tiles. A veces, los logas ms difundidas. Tambin se utilizan tecnologas ms
productos de reciclaje son similares a los productos de avanzadas, como la pirlisis y la gasificacin. Tecnologas
los que se derivaron originalmente, por ejemplo, papel de como la digestin anaerbica y la fermentacin, las cuales
oficina recuperado para volver a transformarse en papel y producen metano y etanol, respectivamente, que luego se
sobres de carta. En otras ocasiones, los productos resultan- puede utilizar para generar energa, tambin son clasifica-
tes son muy diferentes, por ejemplo, envases de plstico das a veces como mtodos de conversin de residuos en
recuperados y convertidos en suteres de lana, o metales energa, aunque en la mayora de los sistemas se encuen-
preciosos, como el oro, la plata, el paladio, el cobre o el tran en un escalafn ms alto de la jerarqua.
estao recuperados de los desechos electrnicos y vendidos Se requiere dedicar una atencin especial a las insta-
a fundiciones donde se refinan y reutilizan. laciones de conversin de residuos en energa para
Otro importante instrumento de poltica para estimular asegurar que las emisiones (incluidas las de mercurio
el reciclaje consiste en hacer que sean los productores los y otros metales pesados, dioxinas y furanos) estn
responsables de sus productos al final de la fase de uso de controladas. Esta tarea es ms fcil si la composicin de
su ciclo de vida (responsabilidad extendida del productor los residuos se controla de manera que no haya altas
REP). Si los productores recuperan sus productos y asumen concentraciones de contaminantes problemticos en el
la responsabilidad del reciclaje de materiales, los costes de flujo de residuos.
la gestin de residuos pueden reducirse considerablemente Algunos procesos industriales pueden utilizar residuos
y mejorar notablemente la eficiencia de la valorizacin. como alternativa a los combustibles fsiles, ya sea
Aunque la mayora de los programas de REP operan a nivel mezclados o en formas particulares, como restos de
nacional, ha habido presin para ampliarlos a nivel mun- neumticos. En este contexto tambin es importante el
dial, lo que ha dado lugar a la reciente creacin de varios control de emisiones.
51
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos
52
Seccin III: Consideraciones para el Desarrollo de
una Estrategia Nacional de Gestin de Residuos
RECUADRO 3.2
INICIATIVAS
INTERNACIONALES
DE REUTILIZACIN
Y VALORIZACIN
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53
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos
PRINCIPIOS RECTORES
54
Seccin III: Consideraciones para el Desarrollo de
una Estrategia Nacional de Gestin de Residuos
generacin actual debe limpiar su propia basura. Una Si bien todos los principios deben aplicarse con flexibili-
mejor administracin de los recursos a travs, por ejem- dad, las cuestiones de proximidad y autosuficiencia son
plo, de la reutilizacin y el reciclaje deja un legado de especialmente problemticas cuando se trata de residuos
recursos para su uso por parte de generaciones futuras. peligrosos. Determinados tipos de residuos necesitan ser-
La equidad intrageneracional se refiere a la distribucin vicios especializados con los que muchos pases pueden no
de los recursos de manera equitativa entre las personas contar dentro de sus fronteras (por ejemplo, desechos elec-
(y en el plano internacional, entre pases). En el contexto trnicos, bateras de plomo, productos qumicos peligrosos,
de la gestin de residuos, plantea un acceso equitativo subproductos de la refinacin de minerales, aceites usados).
a los servicios para todos los ciudadanos, posibilidades Por ejemplo, es poco probable que un pequeo estado
equitativas para todos los actores para prestar servicios, insular disponga de una fundicin secundaria de plomo,
as como un reparto equitativo de las cargas en cuanto a pero es casi seguro que generar bateras de plomo usadas
la ubicacin de las instalaciones de gestin de residuos de los vehculos de motor. Es preferible enviar las bateras a
(esto ltimo tambin se conoce como un ejemplo de una fundicin secundaria en otro lugar que desperdiciar los
justicia ambiental). valiosos recursos que stas contienen, evitando adems el
riesgo de contaminacin que se derivara de una elimina-
cin inadecuada o de la valorizacin informal del plomo a
RECUADRO 3.3 nivel local. Este ejemplo pone de relieve la importancia de
la cooperacin transfronteriza para aprovechar la capacidad
LOMBRICULTURA regional y, en algunos casos, mundial.
Y COMPOSTAJE
3.2
DE RESIDUOS
PROPSITOS,
ORGNICOS EN CHILE
OBJETIVOS, METAS Y
En un barrio pobre de la Regin Metropolitana de
Chile, la poblacin de La Pintana inici un impor- OBJETIVOS CONCRETOS
tante proyecto de separacin de residuos en origen,
con especial atencin en la fraccin orgnica de los El propsito general de las polticas y las estrategias nacio-
residuos61. Los residuos orgnicos, los residuos de nales de gestin de residuos queda reflejado en la jerarqua
frutas y vegetales y los residuos de jardinera, como de gestin de residuos: reducir al mximo la generacin
los restos de la poda, recortes y maleza, se recogen de residuos en origen, y desviar materiales para su reutili-
por separado y se tratan mediante lombricultura zacin, valorizacin y reciclaje con el fin de minimizar la
(granjas de lombrices) y compostaje. En la mayora cantidad de residuos que llegan a la etapa de conversin de
de los pases en desarrollo, los residuos orgnicos residuos en energa y a los vertederos. Hay diversas formas
constituyen una gran parte de los RSU (en general, de intervencin aplicables en las primeras etapas del ciclo
por encima del 50% y a veces hasta un 80%), por lo de vida, por ejemplo, evitar la generacin de residuos y
que existe un gran potencial para la recuperacin y modificar la demanda del producto o lo que ofrece. La
valorizacin de esta fraccin de materiales. etapa final del ciclo de vida la gestin de residuos se
Aunque la participacin es an parcial, la iniciativa rige por el concepto de gestin ambientalmente racional,
ha logrado reducir los costos, respetando al mismo lo que significa que los residuos se deben gestionar de tal
tiempo los principios de proximidad y autosuficiencia, manera que se proteja la salud humana y el medio ambien-
ya que las operaciones de lombricultura y compostaje te contra sus efectos adversos.
se realizan cerca de donde se recoge la basura, evitn-
dose los gastos de transporte de grandes cantidades La gestin de residuos permite cumplir diversos objetivos:
de residuos a vertederos ms distantes. Contar con un sistema de gestin de residuos que sea
eficaz, equitativo, slido y sostenible en las condiciones
61) http://no-burn.org/downloads/On%20the%20Road%20to%20Zero%20
Waste.pdf imperantes;
55
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos
56
Seccin III: Consideraciones para el Desarrollo de
una Estrategia Nacional de Gestin de Residuos
GESTIN DE RESIDUOS
marco normativo, una herramienta de fijacin de precios y
INSTRUMENTOS un programa de fomento de la participacin de los pro-
ductores, los consumidores, el sector de reciclaje formal e
DE POLTICA informal y la sociedad civil. Estos parmetros dependern
de que se cuente con una infraestructura apropiada, con un
En la prctica, todas las formas de intervencin poltica mecanismo institucional adecuado y con los medios para
han sido y pueden ser aplicadas a la gestin de residuos. recopilar los datos pertinentes.
En trminos generales, una poltica consiste en: la toma de Como ejemplo de la posible mezcla de herramientas de
decisiones ejecutivas; la regulacin y el cumplimiento de poltica, una instancia local que se ocupe de la gestin de
las medidas; la aplicacin de instrumentos econmicos; la los RSU puede ofrecer incentivos (por ejemplo, premios u
educacin de los productores, los consumidores, el pblico otros incentivos para fomentar el reciclaje); sanciones por
en general, y otros; acuerdos voluntarios con los grupos de eliminacin inadecuada o por no separar los residuos en
la industria y del sector comercial; el aprovechamiento de origen; limitaciones en la recogida de residuos (por ejem-
la energa y el compromiso de la comunidad y del sector plo, negarse a recoger los residuos que no estn contenidos
no gubernamental; la recopilacin de informacin y datos; en el contenedor suministrado); y campaas de infor-
y todas las combinaciones posibles de estos enfoques. Es la macin y educacin a travs de las escuelas y bibliotecas.
combinacin de estas polticas e intervenciones cuidado- El gobierno nacional podra introducir otros elementos,
samente seleccionadas, as como su aplicacin a aspectos como sistemas de recogida de productos retornables (por
prioritarios de la gestin de residuos, lo que constituye una ejemplo, la basura electrnica) para promover el reciclaje,
estrategia. o impuestos sobre algunos productos (por ejemplo, sobre
Las opciones que se elijan dependern de cada flujo de los neumticos de automviles) en el punto de venta para
residuos y de las circunstancias de cada pas: su cultura o financiar la gestin de residuos.
culturas, sus circunstancias y estructura socioeconmicas A pesar de la gran variedad de instrumentos e inicia-
y su geografa. Por lo tanto, para un flujo de residuos tivas que se pueden aplicar y se aplican, algunos de estos
determinado, puede adoptarse una combinacin de un elementos son de vital importancia para la poltica de
57
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos
gestin de residuos, y por lo tanto para el desarrollo de responsables de las consecuencias de los residuos)
una estrategia. Los mismos se describen brevemente a Proporcionar la infraestructura bsica de un sistema de
continuacin. gestin de residuos (por ejemplo, mediante la prescrip-
cin de detalles de los sistemas de recogida de los RSU,
LEGISLACIN Y REGULACIN como los tamaos de los contenedores de basura, los
colores, las horas y la frecuencia de recogida, etc.)
Toda estrategia de gestin de residuos viene respaldada Establecer la responsabilidad legal de los problemas
por un conjunto de leyes y otros reglamentos (legislacin ambientales existentes, por ejemplo, para sitios con-
se entiende aqu como las leyes bsicas que rigen la gestin taminados o vertederos incontrolados. Estas medidas
de residuos; los reglamentos son el conjunto de leyes evitan que responsabilidades que deberan ser privadas
ms detalladas subordinadas a la legislacin). Este marco se conviertan en problemas para la comunidad en
normativo proporciona el escenario en el que se van a general.
desarrollar todas las dems formas de intervencin poltica. Dar efecto reglamentario o proporcionar un respaldo
La legislacin y las normativas se pueden utilizar para normativo para otras herramientas: por ejemplo, al
dar efecto a cualquier aspecto de la poltica de gestin de prever la fijacin de las tarifas, al proporcionar poderes
residuos, pero casi siempre ofrecen los siguientes elemen- a los funcionarios para que se realicen auditoras de
tos fundamentales: residuos, al ordenar la recopilacin y presentacin de
Fijan protecciones bsicas para la salud humana y el me- informacin y datos, al exigir determinados niveles e
dio ambiente, por ejemplo, las normas aplicables a los desempeo en la gestin de residuos por parte de los
vertidos a la atmsfera y al agua por parte de las plantas propios organismos gubernamentales, etc.
de gestin de residuos, las normas de construccin de
los vertederos controlados y el funcionamiento de las Algunos reglamentos (y otras formas de intervencin del
incineradoras. Estado, como las directrices, normas, decisiones ejecutivas,
Proporcionan las licencias de las instalaciones que produ- impuestos o polticas especficas) aprobados para otros
cen, procesan o eliminan los residuos peligrosos (incluida fines tambin tendrn efectos sobre la gestin de residuos:
la garanta de una cadena de custodia de los residuos). Las medidas sobre las emisiones de gases de efecto
Dan cumplimiento a las obligaciones internacionales, invernadero tendrn un efecto en la gestin de los
especialmente en lo que respecta al traslado transfron- vertederos e incineradoras.
terizo de desechos (en virtud del Convenio de Basilea y Las polticas de ordenamiento territorial pueden
otros instrumentos de los que el pas puede ser parte) 63. determinar la disponibilidad de terrenos para vertederos
y otras instalaciones.
Los reglamentos tambin pueden contribuir, facilitar, o La regulacin de productos para otros fines puede
complementar muchos otros elementos de la estrategia, en influir en su produccin o venta y por lo tanto en su
particular: posterior aparicin en el flujo de residuos (por ejemplo,
Ajustar los parmetros de cmo se gestiona cada flujo la regulacin de los aparatos elctricos con relacin a
de residuos en particular (vase, por ejemplo, la Direc- seguridad del producto, o televisiones en lo que respecta
tiva revisada 2012/19/UE de la UE sobre residuos de a la gestin del espectro).
aparatos elctricos y electrnicos64)
Limitar la manera en que se fabrica un tipo de producto Los principales aliados de los reglamentos son el cumpli-
(por ejemplo, la Directiva revisada 2011/65/UE de la UE miento y la observancia. Muchos sistemas normativos bien
sobre la restriccin de ciertas sustancias peligrosas en diseados son ineficaces porque no se les da seguimiento.
equipos elctricos y electrnicos65) Si, por ejemplo, se vierten residuos, otros vern el dumping
Establecer las bases para los programas obligatorios de como algo posible. La esencia de toda operacin de gestin
responsabilidad extendida del productor (por ejemplo, de residuos de xito radica en la voluntad de los actores
exigiendo que los productores de bienes particulares involucrados de seguir las buenas prcticas y de la disci-
retiren la mercanca al final de la fase de uso y sean plina para hacerlo de forma consistente. El cumplimiento
es, por lo tanto, un elemento crtico para desalentar que se
63) En el Anexo B se recogen los tratados y textos internacionales pertinentes viole la ley.
relacionados con la gestin de residuos. Si no se cuenta con los mecanismos necesarios para
64) http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2012:197:FULL:EN:PDF
65) http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2011:174:0088:0110:en:PDF garantizar el cumplimiento y aplicar sanciones contra los
58
Seccin III: Consideraciones para el Desarrollo de
una Estrategia Nacional de Gestin de Residuos
infractores, es probable que el sistema normativo fracase. uniformes en todo el pas o regin. Las medidas regulado-
Todos los pases necesitan una instancia de inspeccin ras cambian lentamente, son inflexibles ante las diversas
independiente y potente, o un regulador ambiental circunstancias, y son susceptibles de parlisis administrati-
encargado de garantizar el cumplimiento de la legislacin va si estn en manos de una burocracia no suficientemente
y los reglamentos que rigen el funcionamiento del sistema comprometida. Por ejemplo, esta va no es la ms adecuada
de gestin de residuos. para involucrar a los recolectores de residuos. Por otro lado,
La creacin de esa instancia de inspeccin y garantizar puede ser importante proteger las posturas de los dichos
su adecuada financiacin es tan importante como cualquier actores a travs de esta va, por ejemplo, mediante legisla-
otro elemento de un sistema de gestin de residuos. Por lo cin sobre seguridad y salud en el trabajo o limitando los
tanto, es vital asegurar que se asignen los recursos nece- derechos de otros actores de mayor envergadura del sector
sarios para garantizar el cumplimiento. Es posible que sea privado para que estos no acaparen el control del reciclaje
ms sencillo conseguir recursos para desarrollar sistemas en una determinada ciudad.
normativos (lo cual debera tener que hacerse una sola vez
o solo de forma espordica) que recursos permanentes LOS ACUERDOS VOLUNTARIOS
para garantizar el cumplimiento, pero ambos son igual de
necesarios para que el sistema sea eficaz. La Seccin IV La suscripcin de un acuerdo voluntario con una o ms
profundiza en todos estos aspectos. partes, normalmente con la industria o con determinados
Las medidas legislativas y los reglamentos no son las gremios, para aplicar medidas especiales, suele ser una
nicas formas que puede adoptar la toma de decisiones opcin atractiva para los gobiernos. Este tipo de acuerdo
gubernamental. Los gobiernos tambin se ocupan de es especialmente eficaz en determinados contextos, por
otros tipos de decisiones ejecutivas en paralelo y de forma ejemplo, en el caso de flujos de residuos muy visibles y
complementaria a la actividad reguladora. Un ejemplo claramente vinculados a determinadas industrias provee-
podra ser decidir qu tipo de instalaciones de gestin de doras, como son los residuos de envases post-consumo o
residuos construir (o qu tipo debera construirse) como de los telfonos mviles. Un gobierno puede acordar, por
una cuestin de poltica tambin necesaria, ms all de la ejemplo, con la industria de los envases y los fabricantes
aprobacin de reglamentos. Los gobiernos pueden tener o importadores de productos envasados (y a veces con
que resolver cuestiones de emplazamiento, por ejemplo, otros grupos, por ejemplo, con ONG) la adopcin de
la identificacin de terrenos aptos para la construccin de ciertas medidas y objetivos concretos de responsabilidad
un nuevo vertedero, as como posteriormente emprender extendida del productor por parte del sector para deter-
medidas normativas, como la evaluacin del impacto minados materiales de embalaje y productos envasados.
ambiental de las instalaciones propuestas, o asegurar que De no cumplirse las medidas o no alcanzarse los objetivos
cumple con las normas de construccin. concretos, la implicacin sera que se podra introducir
Las decisiones relacionadas con el emplazamiento, una intervencin gubernamental ms fuerte, a travs, por
como en el ejemplo anterior, son de las ms difciles de ejemplo, de normativas o medidas econmicas.
tomar. Tales decisiones pueden recaer sobre el gobierno, ya Los acuerdos voluntarios, considerados a menudo como
sea nacional, regional o local, pero con frecuencia implican una forma de auto-regulacin, gozan de gran popularidad
lidiar con conflictos de intereses y con la oposicin pblica ya que reducen la agitacin poltica y el proceso de nego-
(concepto conocido en ingls como NIMBY o not in my ciacin entre las partes. Son flexibles y fomentan un estre-
backyard, que se traduce en espaol como no en mi cho dilogo entre los involucrados (y, por lo general, con
patio trasero) y deben ser sopesadas cuidadosamente. El intereses ms amplios, como los grupos de consumidores,
nivel regional puede ser el mejor para decidir acerca de organizaciones no gubernamentales y la comunidad).
la ubicacin de los principales servicios, como un verte- No obstante, a pesar de su popularidad, los acuerdos
dero, de manera que ms de un municipio se beneficie voluntarios tambin han sido objeto de grandes crticas,
del servicio y se compartan los costos de construccin y sobre todo por parte de las organizaciones no guberna-
funcionamiento. mentales. Son criticados por ser instrumentos polticos y
Si bien es cierto que un sistema de gestin de residuos no instrumentos de poltica pblica, que anuncian en lugar
puede funcionar sin una base legislativa y reguladora, no de tomar medidas, cuyas medidas acordadas carecen de
todos los problemas se pueden abordar a travs de este ambicin, con procesos de negociacin poco transparentes,
tipo de medidas. Los reglamentos funcionan mejor para las un cumplimiento insuficiente y resultados que no suelen
cuestiones que deben gestionarse a largo plazo y que son estar a la altura de lo prometido. El acuerdo voluntario
59
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos
RECUADRO 3.4
COMPROMISOS
VOLUNTARIOS
podr ser una herramienta til en la estrategia de gestin la gestin de los residuos como los responsables polticos
de los residuos de un pas dependiendo del flujo de resi- podran liberarse de una gran carga:
duos y de cuestiones tales como la estructura del sector, el En primer lugar, los instrumentos econmicos
contexto poltico y las alternativas disponibles. En muchos proporcionan un fuerte incentivo para reducir la
pases, seguirn siendo una alternativa atractiva, aunque generacin de residuos y fomentar su separacin con
a veces slo como medida temporal en espera de una estra- el fin de maximizar las posibilidades de reutilizacin
tegia poltica ms elaborada y sofisticada. y reciclaje de la fraccin de residuos que no se puede
evitar.
INSTRUMENTOS ECONMICOS En segundo lugar, evitan que los gobiernos tengan
que recurrir a fondos del presupuesto pblico para la
La gestin de residuos puede recurrir a instrumentos gestin de los residuos. En la prctica, la dificultad de
econmicos para mejorar la eficiencia del sistema, y quizs encontrar fondos para la gestin de residuos limita
lo ms importante, para internalizar los costos de la gestin en muchas ocasiones las posibilidades de accin de
de residuos, es decir, para integrar esos costos en los los gobiernos, haciendo de los enfoques de auto-fi-
precios, de manera que recaigan sobre quienes imponen nanciacin una opcin an ms atractiva.
los costos en el sistema de gestin de residuos en general.
Si los costos de gestin de los residuos pueden ser asumidos Tambin se pueden utilizar determinados instrumentos
por quienes generan los residuos, tanto los responsables de econmicos para tratar otros tipos de fallas del mercado.
60
Seccin III: Consideraciones para el Desarrollo de
una Estrategia Nacional de Gestin de Residuos
Pueden aplicarse subsidios cuando sectores importantes, para establecerse, por ejemplo, los proveedores de
como el del reciclaje, se encuentren con problemas de productos alternativos que generan pocos residuos. Sin
implantacin. Aunque estas subvenciones pueden ser embargo, habr que tomar las medidas pertinentes de
directas, a menudo adoptan otras formas, como la asis- implantacin y gestin para evitar que se establezca una
tencia organizativa, las vacaciones fiscales o la creacin de dependencia de los subsidios en el largo plazo.
parques industriales de reciclaje. Tambin pueden aplicarse
incentivos econmicos para promover un determinado No siempre es necesario aplicar medidas de regulacin, ya
comportamiento, por ejemplo, disminuir las tarifas y que muchos de los procesos de gestin de residuos tienen
facturas de los hogares que separen los residuos en origen el potencial de ser rentables, especialmente si se consigue
o que limiten su produccin de residuos no reciclables. que el precio recaiga en los generadores y en todos los
Para cualquier poltica de gestin de recursos, es actores de la cadena de suministro. De hecho, est de-
fundamental asignar precios adecuados a los productos que mostrado que si se marcan los precios adecuadamente, las
potencialmente podran terminar como residuos, as como empresas pueden encontrar un gran potencial de ahorro en
poner precio a los servicios de gestin de residuos (tasas reducir la generacin de residuos. Es mucho lo que se pue-
y derechos de uso). Sin embargo, el cobro por servicios de de lograr a travs del estmulo y del cambio de actitudes.
gestin de residuos no es tarea simple. El enfoque adopta- Muchas compaas de los sectores productivo y comercial
do debe ser adecuado al contexto particular de cada pas. han demostrado estar dispuestas a cambiar sus prcticas y
Por ejemplo: redisear sus productos una vez conocido el potencial de
El cobro por los servicios de recoleccin de residuos es retorno de su esfuerzo. Las mejoras relacionadas con una
un punto de partida y puede contar con la aceptacin produccin ms limpia suelen ser rentables, y ambiental-
del pblico, ya que quienes generan los residuos pueden mente racionales, ya que introducen mejoras en la eficien-
ver cmo mejora su entorno al eliminarse los residuos. cia. En algunos casos, es posible vender los productos que
El cobro por el uso de los servicios de vertedero o de han aplicado un diseo ecolgico a un precio ms alto en el
conversin de residuos en energa puede servir para mercado. Adems, la participacin en programas conocidos
recaudar fondos para el funcionamiento y el desarrollo de minimizacin de residuos puede mejorar la reputacin
de los servicios. y el reconocimiento de la marca.
Si se aplica de forma transparente, tambin anima Otra forma de intervencin econmica es a travs de la
a los que generan los residuos a replantearse su adquisicin pblica de productos ambientalmente prefe-
comportamiento, aunque el pblico en general suele ribles (adquisiciones ecolgicas o tambin denominado
ser ms reacio a pagar por este servicio. compras verdes). Por ejemplo, un gobierno puede elegir
Si esto no fuera posible, deberan incluirse los costos adquirir determinados artculos que provengan de produc-
de eliminacin en el sistema de cobros por razones tos reciclados o productos con menor potencial de causar
de sostenibilidad financiera, con el fin de respaldar la problemas cuando se conviertan en residuos, por ejemplo,
valorizacin, el reciclado y otras opciones en etapas papel de oficina reciclado o telfonos mviles que cumplan
posteriores del proceso. con el requisito de facilidad de desmontaje.
La aplicacin de un impuesto o gravamen sobre un Los enfoques econmicos racionales en la gestin de re-
producto en el momento de la venta puede generar siduos son una parte de lo que se conoce como economa
fondos que se utilicen para la reutilizacin, la valoriza- verde 69, un concepto que busca reformular el pensamiento
cin de materiales y el reciclaje. Este enfoque resulta econmico tradicional, dando reconocimiento al valor de
especialmente til para productos que representan recursos que tradicionalmente han sido infravalorados o no
algn problema en el flujo de residuos en general, como valorados en absoluto. La economa verde es baja en carbo-
los residuos de automocin (aceite, neumticos) o la no, usa los recursos de manera eficiente y es socialmente
basura electrnica, y pueden gestionarse a travs de inclusiva. Su objetivo es invertir en medidas que reduzcan
arreglos especiales. las emisiones de carbono y otras formas de contaminacin,
El cobro por servicios que se proporcionaban anterior- optimizar el uso de los recursos y evitar la prdida de
mente de forma gratuita, por ejemplo, las bolsas de biodiversidad y de servicios ecosistmicos.
plstico en tiendas y supermercados, puede promover A pesar de su atractivo como poltica, en la prctica,
cambios en el comportamiento. la aplicacin de los instrumentos econmicos puede ser
Los subsidios directos pueden alentar la creacin de
industrias que de otro modo tendran serias dificultades 69) http://www.unep.org/greeneconomy/
61
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos
difcil y su eficacia variar considerablemente: estrategias de gestin de residuos. Al igual que en otras
Algunos flujos de residuos sencillamente no se prestan a reas, es necesario que haya un nivel adecuado de cono-
la aplicacin de instrumentos econmicos, por ejemplo, cimientos y capacidades para desarrollar y aplicar estos
es difcil cobrar por los residuos generados en lugares instrumentos con xito, y con cautela:
pblicos o deportivos. Algunas comunidades pobres no estn en condiciones
A veces, los gobiernos deciden tratar los cobros y grav- de cumplir ni siquiera con los pagos ms modestos por
menes sobre los residuos nicamente como estrategia los servicios de gestin de residuos, por lo que pueden
de recaudacin de ingresos, perdindose la relacin con necesitarse acuerdos para eximirlos de estos cargos o
la prevencin o la reduccin de residuos. devolverlos como subvenciones.
Un sector importante puede convertirse en el foco de Ante la posibilidad de que se realicen vertidos ilegales,
atencin (por ejemplo, el turismo), mientras que se debern disearse instrumentos adecuados para mini-
ignora el potencial de otros sectores, lo que resulta en mizar su ocurrencia (por ejemplo, un cargo en la puerta
incentivos de gestin de residuos fragmentados. Tam- de los vertederos puede invitar al dumping, mientras
bin puede ocurrir que la poltica no se aplique con la que un impuesto sobre el precio de un producto no lo
coherencia necesaria para facilitar un entorno propicio har). En algunas circunstancias, puede ser necesario
para la gestin de residuos. incrementar las medidas para aumentar el cumplimien-
En el caso de los RSU, el incentivo para reducir los to y desalentar los vertidos ilegales.
residuos depender de la forma en que se imponga
el cobro. Si, por ejemplo, est calculado a partir de un EDUCACIN Y FOMENTO DE CAMBIOS
promedio de los residuos generados por unidad (por DE COMPORTAMIENTO
ejemplo, por hogar), no habr ningn incentivo para
minimizar el volumen de residuos. Uno de los componentes ms importantes de la poltica de
Aunque la imposicin de un pago para reducir el gestin de residuos para alcanzar los resultados previstos
consumo puede servir para recaudar fondos que pueden es el cambio de actitudes y prcticas de muchos de los
ir destinados a la gestin de residuos, la tasa necesaria actores. Los productores tienen que reconsiderar el rango,
para realmente desalentar la generacin de residuos la composicin y el diseo de sus productos, as como
podra ser muy alta. En el caso de determinados pro- el diseo y la estructura de sus procesos. Los dueos de
ductos, es difcil incidir para que se reduzca el consumo. tiendas, el personal de oficina, el sector de la construccin
Por ejemplo, si se pretende reducir los residuos de y la demolicin y sus trabajadores, necesitan todos ellos
automocin, como aceite, neumticos, vehculos al final reconsiderar sus actitudes con respecto a la generacin
de su vida, habra que vender menos coches o recorrer de residuos. Tambin debe alentarse a los consumidores
menos kilmetros. a cumplir su funcin en la gestin de residuos, de manera
Si los cobros por residuos son demasiado altos, algu- que no se limiten simplemente a descartar cualquier bien o
nos generadores pueden optar por deshacerse de los material que ya no utilicen.
residuos de forma ilegal. Hay menos disposicin a pagar Muchos de los cambios orientados a reducir la genera-
por la gestin de residuos que por otros servicios, como cin de residuos que se pueden aplicar en el nivel de la in-
los de telefona, electricidad o agua, por lo que recaudar dustria, la empresa o la oficina, planta o instalacin pueden
fondos suficientes para cubrir los costos supone todo un generar beneficios, o al menos, no suponer prdidas. Se
desafo. puede alentar o educar a productores y empresas para que
Los subsidios a las industrias pueden derivar en una consideren y apliquen cambios en el diseo y los procesos
dependencia permanente del apoyo gubernamental, de sus productos, as como en sus prcticas comerciales.
o distorsionar la competencia con las empresas no Las mejoras pueden venir propiciadas por muy diversos
subvencionadas. motivos:
Una vez que se aplican, puede ser polticamente Algunas medidas se justifican por razones puramente
complicado reducir o retirar los incentivos, aun cuando econmicas.
la necesidad haya disminuido o existan otras reas de Otras le permitirn al productor obtener una ventaja
mayor prioridad compitiendo por los limitados recursos. comercial, por ejemplo, al mejorar la reputacin de
marca.
A pesar de estas limitaciones, los instrumentos econmicos Otras se pueden adoptar para evitar la aplicacin de
siguen siendo un elemento central en la mayora de las reglamentos.
62
Seccin III: Consideraciones para el Desarrollo de
una Estrategia Nacional de Gestin de Residuos
En cuanto a los consumidores, se los puede educar e instar Toda decisin poltica debe ir sustentada por informacin
a que realicen una serie de cambios productivos: de diversos tipos:
Reducir la compra de productos que contribuyan al flujo Datos e informacin sobre los residuos: tasas de genera-
de residuos, por ejemplo, comprando productos sin envasar cin, composicin, mtodos de eliminacin;
o con menos embalaje, o productos ecolgicos en general Informacin sobre el sistema de gestin de residuos,
Reutilizar, valorizar o reciclar los productos, siempre que por ejemplo, nmero y tipo de vehculos de recogida de
sea posible, en lugar de tirarlos a la basura residuos, nmero de empleados, nivel de habilidades;
Hacer compost de los residuos de alimentos en el Informacin acerca de las polticas y programas de
hogar, siempre que sea posible gestin de residuos aplicados en otros lugares;
Separar sus residuos en origen como contribucin a Informacin sobre el impacto de los residuos o de las
programas de valorizacin y reciclaje opciones de poltica pblica;
Mantener los materiales peligrosos fuera de los RSU, Informacin sobre temas relacionados, como la es-
de acuerdo con las especificaciones del producto o del tructura del sector o las actividades y decisiones de los
gobierno. consumidores.
El intercambio y la recopilacin de informacin son, pues,
Otro de los instrumentos que contribuye a la sensibiliza- una parte central del proceso de desarrollo, seleccin y
cin de los consumidores son las etiquetas ecolgicas o aplicacin de polticas pblicas.
eco-etiquetado, por el cual los productos deben ir etique- Una buena base de informacin permite monitorear
tados con informacin sobre sus impactos en la salud y el el progreso y evaluar el rendimiento con respecto a las
medio ambiente. En el contexto actual, tambin se indican metas y objetivos concretos establecidos en la estrategia de
los posibles impactos de los residuos, o las opciones de gestin de residuos. Permite, a su vez, identificar un punto
reciclaje al final de la fase de uso del producto. Otra opcin de partida para determinar si se han alcanzado los hitos
es la divulgacin a travs de centros de atencin al ciuda- previstos en los plazos esperados70.
dano, para ayudar a las personas a desempear su funcin Como se seal anteriormente, no es fcil conseguir
en cada etapa de la gestin de residuos, como la separacin una buena base de informacin en temas de gestin de
en origen. residuos. De hecho, se trata de uno de los aspectos ms
En perodos de transicin, puede ser especialmente complicados de la poltica de gestin de residuos: si no se
importante garantizar un alto nivel de conciencia y motiva- cuenta con informacin confiable, las decisiones relativas a
cin. Si, por ejemplo, se van a introducir grandes cambios las polticas pblicas se estarn tomando a ciegas.
en las prcticas o se van a empezar a aplicar cargos por Adems, la informacin no es slo un elemento esencial
generacin de residuos, es de vital importancia que los de toda buena poltica, tambin puede ser en s misma un
generadores de residuos sean conscientes del inminente instrumento para la elaboracin de poltica pblicas. Los
cambio para lograr altos niveles de cumplimiento. Registros de Emisiones y Transferencias de Contaminantes
Algunos grupos se prestan ms a los programas educa- (RETC) 71 son programas que exigen a entidades de diversa
tivos o a recibir informacin especfica. Educar a los nios ndole en su mayora, pero no exclusivamente, empresas
desde una edad temprana y crear conciencia acerca de la privadas informar pblicamente sobre las emisiones de
importancia de gestionar adecuadamente los residuos a sustancias peligrosas para el medio ambiente. Por lo gene-
nivel individual y familiar, para luego reforzar ese mensaje ral, incluyen la obligacin de informar sobre los traslados
a lo largo de la vida escolar, son acciones que darn frutos de residuos peligrosos fuera de sus instalaciones para su
durante muchos aos y contribuirn a que se adopte un tratamiento o eliminacin final. Este proceso de informa-
comportamiento responsable en materia de residuos. cin sirve para varios propsitos: informar al pblico sobre
Para los pases con sectores particulares, pueden ser muy
70) Adems de las referencias citadas anteriormente, se pueden consultar otras fuentes
beneficiosos los programas especiales. Por ejemplo, si hay sobre datos e informacin en la gestin de residuos como Wilson D. et al. (2013).
Benchmarking Indicators for Integrated and Sustainable Waste Management (ISWM), ISWA
un gran sector turstico, especialmente en zonas ecol- World Congress, 7-11 October 2013, Vienna, Austria y World Bank (2001). Strategic
Planning Guide for Municipal Solid Waste Management. Disponible en: http://www.
gicamente sensibles, puede ser muy importante realizar worldbank.org/urban/solid_wm/erm/start_up.pdf http://www.worldbank.org/urban/
campaas informativas y educativas dirigidas tanto a los solid_wm/erm/CWG%20folder/Lineam.PDF; y WASTE (s.f.) The Waste Key Sheets.
Disponible en: www.wastekeysheets.net
operadores tursticos como a los propios turistas. 71) http://www.prtr.net
63
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos
ACUERDOS VOLUNTARIOS Los pases tendrn que elegir y aplicar las tecnologas
que mejor se adapten a sus circunstancias. Los pases en
Con sectores proveedores especficos desarrollo pueden preferir aplicar tecnologas de bajo costo
Se introducen medidas concretas (ej. determi- y bajo mantenimiento, por ejemplo, carros de mano para
nada responsabilidad extendida del productor) recoger los RSU en lugar de grandes vehculos especiales
Auto-regulacin de recogida de residuos (que despus permanecen largos
perodos fuera de servicio por falta de un mantenimiento
adecuado), y el compostaje de la materia orgnica en lugar
INSTRUMENTOS ECONMICOS de la incineracin de RSU. Los procesos de investigacin
y desarrollo para ofrecer nuevas soluciones o mejorar las
Impuestos y gravmenes existentes, y la eleccin consciente y cuidadosa entre las
Tasas y cobros a usuarios opciones disponibles son una parte esencial del proceso de
Subsidios formulacin de polticas. El xito de la poltica depender
Adquisiciones pblicas verdes adems de que se seleccionen las tecnologas apropiadas,
de la transferencia de tecnologa para acceder a tecnologas
mejores y ms apropiadas para los fines del pas y de la
EDUCACIN cuidadosa aplicacin de soluciones tecnolgicas.
Sensibilizacin
Programas educativos 3.4
Centros de asesoramiento
Etiquetado ecolgico OPCIONES DE
POLTICA CONSEJOS
INFORMACIN Y MONITOREO
Y PRECAUCIONES
Recopilacin e intercambio de informacin
Presentacin de informes Los gobiernos tienen que elegir cuidadosamente entre las
Evaluacin del rendimiento distintas alternativas disponibles para construir su poltica.
Estas opciones operan dentro de un contexto ms amplio,
que puede ejercer una influencia directa e importante
SELECCIN DE LA TECNOLOGA sobre las posibles elecciones:
La estructura geogrfica e incluso geolgica de un pas
Investigacin para nuevas o mejores soluciones puede ser relevante: factores como el relieve, el clima,
Transferencia de tecnologa el grado de urbanizacin y la variabilidad de estos
Seleccin y eleccin parmetros en todo el pas influirn en aspectos como
la planificacin, el emplazamiento de la infraestructura
y la eleccin de la tecnologa. Por ejemplo, considrense
64
Seccin III: Consideraciones para el Desarrollo de
una Estrategia Nacional de Gestin de Residuos
las diferentes opciones apropiadas para un pas formado construccin de grandes instalaciones de capital intensi-
por atolones de coral, en comparacin con un pas com- vo, pero s podran conseguirlo cooperando entre ellos.
puesto en gran parte por altas mesetas u otro dominado Del mismo modo, el desarrollo de una estrategia podra
por desiertos de arena. ser mucho ms fructfero si se anan los conocimientos
Las polticas de ordenamiento territorial en el contexto de los especialistas en gestin de residuos de varios
de la planificacin de la gestin de residuos en las pases.
ciudades y pueblos (por ejemplo, el ancho y el trazado
de las calles, que influyen en las decisiones de recolec- Al igual que en otras reas de la poltica pblica, es posible
cin, en las opciones de almacenamiento de residuos encontrar instrumentos para el desarrollo de polticas
temporales, as como en la ubicacin de los rellenos de gestin de residuos que resulten muy atractivos en
sanitarios, estaciones de transferencia de residuos y un primer momento, pero que pueden llegar a causar
otras instalaciones de gestin de residuos). problemas o producir resultados negativos. La decisin
La poltica de gestin de residuos puede tener un de un gobierno de no comprar en adelante ms que papel
impacto directo o interrelacionar con polticas de otros reciclado puede simplemente alentar a las empresas de
mbitos como el comercio, el sistema fiscal, la salud papel a cambiar sus productos reciclados para, por ejemplo,
pblica, las finanzas pblicas y el medio ambiente y en lugar de fabricar envases de material reciclado, pasar
el transporte, entre otros. A veces, estos impactos se a fabricar el papel de oficina utilizado por el gobierno.
refuerzan, mientras que en otras ocasiones pueden La creacin de un sistema de depsito para envases de
entrar en tensin. bebidas puede lograr su desaparicin de la basura (ya que
Por ello, conviene adoptar una perspectiva amplia que pueden ser recogidos por los nios, por ejemplo), y afectar
permita identificar las conexiones que existen con otras negativamente a la economa del reciclaje llevada a cabo
reas de la poltica, as como los inconvenientes y las por los recicladores en general. La aplicacin de normativas
ventajas posibles. Por ejemplo, una mejor gestin de los que prohban el depsito de productos electrnicos en
residuos debe contribuir a mejorar tres de los grandes los vertederos puede fomentar que se abandonen viejos
problemas a los que se enfrenta el planeta, los alimen- televisores y computadoras en la carretera. Un impuesto
tos, el agua y la energa: con fines de gestin de residuos mal diseado puede llevar
El compostaje de residuos orgnicos aporta nutrien- a distorsiones en el sistema impositivo del pas.
tes y mejora la calidad del suelo para la produccin Estos son slo algunos de los muchos ejemplos de
de alimentos, y la reduccin de la demanda de efectos negativos que pueden producir algunas polticas.
espacio para vertederos libera tierras de cultivo. La nica solucin para evitar estos efectos negativos es
La reduccin de los residuos y su mejor gestin considerar muy minuciosamente las alternativas, llevar a
contribuyen a reducir la contaminacin del agua, y la cabo consultas con diversos actores, desarrollar y aplicar
mejora de los suelos conduce a una mejor retencin la poltica de forma integrada, tanto dentro del mbito de
del agua. la gestin de residuos como con otras reas de la poltica,
La valorizacin de biogs y metano contribuye a evitar las decisiones parciales y precipitadas y tener la
satisfacer la demanda energtica de un pas. voluntad de cambiar cuando las cosas no funcionen o
La gobernabilidad y la estructura institucional de un resulten ineficaces.
pas es la base para el desarrollo de la poltica de gestin Los escollos mencionados anteriormente no tienen
de residuos, e influir en su formulacin. Sin embargo, por qu aparecer desde el principio del desarrollo de la
a diferencia de la geografa de un pas, es susceptible de estrategia, es decir, en la toma de decisiones de poltica.
cambios. La elaboracin y aplicacin de una estrategia Muchos de los retos ms difciles se presentan en la etapa
nacional pretende, en parte, mejorar y fortalecer la de ejecucin. Si bien esto se analiza con ms detalle en la
gobernabilidad y las instituciones del pas y su relacin Seccin IV, vale la pena sealar en este punto que la nece-
con la gestin de residuos. sidad de integracin y evaluacin detallada del progreso
Para obtener buenos resultados es posible que a algunos es constante y debe aplicarse a lo largo de todo el proceso
pases les convenga colaborar entre s, en lugar de de desarrollo y ejecucin de la estrategia. Desde el inicio
actuar por separado. Es el caso de algunas agrupaciones del proceso es importante ver de qu forma se pueden
geogrficas de pases pequeos, especialmente los desarrollar capacidades, cmo pueden las instituciones
pequeos Estados insulares. Para estos pases, podra aprender, el capital y el apoyo poltico mejorar y la accin
ser muy difcil emprender independientemente la ajustarse y continuar con una mayor eficacia.
65
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos
SECCIN IV
LA ESTRATEGIA NACIONAL
DE GESTIN DE RESIDUOS:
UN PROCESO PARTICIPATIVO
66
Seccin IV: La Estrategia Nacional de Gestin de Residuos: un Proceso Participativo
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Aunque cada pas tenga su propio marco institucional, Los pasos y cuestiones esbozados en esta seccin tienen
jurdico y poltico en el que desarrollar su estrategia, el en cuenta la importancia de adoptar un enfoque coherente
proceso en s tendr una serie de elementos comunes a la e integrado, y se basan en la experiencia adquirida y las
mayora de los pases. En esta seccin: lecciones aprendidas a travs de iniciativas muy diversas en
Se formulan una serie de preguntas a las cuales todos la gestin racional de los desechos, como se mencionaba
los pases tendrn que responder en las secciones previas de esta gua. Aunque no existe un
Se plantean consideraciones que los pases debern conjunto nico de respuestas y soluciones que se adapten
tener en cuenta a todos los pases, se identifican a continuacin algunos de
Se identifican los pasos que cada pas tendr que dar en los elementos comunes. Los pasos aqu descritos no deben
el proceso de desarrollo de una estrategia. considerarse como pasos fijos o como una receta, sino que
debern aplicarse con flexibilidad teniendo en cuenta una
Al responder a estas preguntas y resolver las cuestiones serie de aspectos del contexto nacional. Cada pas tendr
que puedan surgir, cada pas tendr que tomar una serie que calibrar la idoneidad de aplicar los pasos sugeridos
de decisiones polticas como las planteadas en la Seccin en su contexto y responder a las siguientes preguntas en
III. Una estrategia nacional consiste bsicamente en la funcin de sus circunstancias particulares y de su cultura
aplicacin sistemtica de decisiones polticas coherentes poltica y burocrtica.
a toda una serie de cuestiones relativas a los residuos y su
gestin, con especial atencin a los temas identificados
como prioridades nacionales.
Es seccin se ocupa en primer lugar del proceso de
elaboracin de una estrategia nacional, y en particular de
los procesos participativos e incluyentes necesarios para
asegurar una amplia participacin y el apoyo necesario, sin
el cual la estrategia quedara casi con toda seguridad con-
denada al fracaso. Tambin se tratan los pasos posteriores
al proceso de elaboracin, a saber, la ejecucin y la revisin
de la estrategia una vez completada.
La forma de la estrategia nacional depender de muy
diversos factores, tal como se describe ms adelante. A
efectos meramente ilustrativos, se incluye al final de la
seccin el ndice de dos estrategias, elaboradas para pases
hipotticos con distintos retos y prioridades en materia de
gestin de residuos.
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Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos
GRFICO 10:
PROCESO DE ELABORACIN, EJECUCIN, SEGUIMIENTO, REVISIN Y ACTUALIZACIN DE LA
ESTRATEGIA NACIONAL DE GESTIN DE RESIDUOS
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Seccin IV: La Estrategia Nacional de Gestin de Residuos: un Proceso Participativo
EVALUACIN DEL Analizar y evaluar el progreso con respecto a las metas y objetivos concretos
Emprender procesos peridicos de monitoreo y control
DE LA ESTRATEGIA NACIONAL
PROGRESO Y DEL
REVISIN Y ACTUALIZACIN
N
REAJUSTE DE LA Reconocer la necesidad de aplicar cambios a la estrategia
Aplicar enfoques exitosos a otros temas o flujos de residuos
ESTRATEGIA Analizar los cambios producidos en el entorno externo
Actualizar la estrategia (parcialmente o en su totalidad, segn las necesidades)
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Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos
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Seccin IV: La Estrategia Nacional de Gestin de Residuos: un Proceso Participativo
Estos pasos preliminares tocarn inevitablemente los temas que elegir, en lugar de presentarles decisiones importantes
contemplados a continuacin: cuestiones con respecto a tomadas antes de que haya comenzado el proceso de
qu partes e intereses deben involucrarse, el alcance y el participacin. Las preguntas clave de esta etapa son:
calendario, o las estimaciones de los recursos necesarios y Qu residuos o emisiones, en su caso, deben ser
disponibles. Si bien este trabajo preliminar puede abarcar excluidos del mbito de aplicacin de la estrategia?
parte del trabajo de elaboracin de la propia estrategia, es vi- Cul es el propsito o la meta general de la estrategia?
tal que no se tomen decisiones finales sustanciales antes de Qu beneficios nacionales se espera que emanen de la
haber involucrado a todas las partes e intereses pertinentes. estrategia nacional?
Un elemento central del trabajo inicial de una estrategia Cmo se van a obtener los recursos para el desarrollo
de gestin de residuos en cualquier pas es determinar qu de la estrategia?
aspectos conviene abordar desde el mbito nacional y cu- Con qu capacidades se cuenta y qu carencias de
les desde otros niveles. La respuesta vara de un pas a otro: capacidad hay que solventar?
es probable que un pas de gran tamao con una estructura Cules son los plazos para la elaboracin de la estrategia?
federal llegue a soluciones diferentes que un pas pequeo De qu manera est la estrategia vinculada a otras
y centralizado. No obstante, en todos los pases es impor- estrategias o planes?
tante que las decisiones que se tomen a nivel nacional no
produzcan el efecto de anular las iniciativas e innovaciones Las decisiones sobre el mbito de aplicacin de la estra-
locales. La relacin entre lo que se hace a nivel nacional y tegia de gestin de residuos deben tomarse en las etapas
local debe ser productiva y de refuerzo mutuo. iniciales. Pueden dejarse de lado algunos tipos de residuos,
Para muchos pases, ser muy til conocer la experiencia como los residuos radiactivos, que requieren un manejo
de otros pases para el desarrollo de su propia estrategia especial y no aportara grandes beneficios integrarlos en
de gestin de residuos. Tambin puede ser til consultar una estrategia nacional. Hecha esta salvedad, lo mejor en
las lecciones aprendidas de otros pases en diferentes muchos aspectos es que la estrategia sea lo ms abarcadora
etapas del proceso de desarrollo de la estrategia. Del posible desde el principio:
mismo modo, cada pas debera compartir su experiencia Si se excluyen ciertos tipos de residuos se corre el riesgo
con el resto del mundo. Los materiales que se recopilan de queden olvidados. Es mejor ser inclusivo en un prin-
en los anexos C y D pueden ser un buen punto de partida. cipio y asignar una prioridad ms baja a determinados
De igual manera, la experiencia local tambin debera flujos de residuos, con la posibilidad de reconsiderar las
compartirse con el resto del pas. Es muy recomendable prioridades ms adelante (el establecimiento de priori-
documentar meticulosamente los xitos y los fracasos, los dades se trata ms adelante con mayor detalle).
resultados de los proyectos piloto y las lecciones aprendi- Todo flujo de residuos, aunque tenga una importancia
das, y compartirlos de manera sistemtica. menor en la actualidad, tendr probablemente que ser
gestionado en algn momento.
IDENTIFICACIN DE LOS FUNDAMENTOS Es razonable centrarse en primer lugar en los elementos
ms importantes, sobre todo si la estrategia se va a
actualizar con frecuencia.
Las dimensiones y el enfoque general de la estrategia son
algunos de los asuntos que hay que decidir desde el inicio Es posible que algunos temas de la gestin de residuos
del proceso. Tambin es fundamental tener en cuenta la queden excluidos del mbito de aplicacin de la estrate-
importancia de la participacin de todos los actores en el gia si los residuos en cuestin se gestionan fuera de las
desarrollo de la estrategia, as como asegurar que no se fronteras nacionales y que, por lo tanto, no corresponda su
tomen decisiones sobre temas importantes antes de orga- inclusin en el nivel nacional. La mayora de estos temas
nizar los mecanismos de participacin. De lo contrario, se son objeto de normativas internacionales especficas.
podra estar perdiendo tanto una valiosa informacin como Destacan en este sentido los relacionados con los residuos
la confianza de las partes interesadas. As, algunos de los de las operaciones martimas:
puntos detallados a continuacin deben ser tomados como Los residuos generados por el funcionamiento normal
propuestas o parmetros provisionales de la estrategia que de los buques (por ejemplo, residuos de alimentos de la
habr que desarrollar desde el principio para ir afinndolos cocina) estn cubiertos por el Convenio internacional
durante el proceso de elaboracin. En algunos casos, se para prevenir la contaminacin por los buques y su
pueden ofrecer a los interesados algunas opciones entre las Protocolo (MARPOL).
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Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos
El desguace y el reciclaje de buques es el tema del para la Proteccin del Medio Marino frente a las
Convenio Internacional de Hong Kong para el reciclaje Actividades Realizadas en Tierra (PAM, o GPA por sus
seguro y ambientalmente racional de buques 2009 (el siglas en ingls)74. Algunos tipos de residuos derivados
Convenio de Hong Kong) del tratamiento de aguas residuales, tales como lodos de
Los residuos cargados en un barco para su eliminacin las aguas residuales, se prestan para su inclusin en una
en el mar son el tema del Convenio de Londres (1972) y estrategia nacional.
su Protocolo de 1996 (el Convenio de Londres). Tambin debern incluirse en la estrategia nacional
otros tipos de desvo de residuos al mar, por ejemplo,
Estos temas son competencia de la Organizacin Martima los residuos de las minas o del procesamiento de
Internacional (OMI). Sin embargo, una vez que los residuos minerales bombeados hacia el mar a travs de tuberas
se han extrado del barco y una vez que un buque ha sido en forma de lama.
desguazado, los residuos resultantes se convierten en parte La evaluacin y el saneamiento de sitios contaminados
de la carga de residuos ordinaria de un pas (y para algunos no suele considerarse como parte de la gestin de resi-
pases puede representar cantidades significativas en com- duos. Sin embargo, los residuos que se generen cuando
paracin con los residuos generados dentro de las fronteras se realice el saneamiento tendrn que tratarse, por lo
del propio pas). Estos flujos de residuos se incorporarn que s se incluirn en la estrategia nacional.
en una estrategia nacional de gestin de residuos como
cualquier otro73. Para algunos pases, por ejemplo, aquellos Los residuos producidos por desastres naturales, como te-
con buques o barcos que utilizan las aguas interiores para rremotos o ciclones, pueden suponer un gran desafo. Para
la navegacin (represas, vas navegables interiores, lagos la mayora de los pases, este tipo de desastres son eventos
y bahas cerradas), los residuos del funcionamiento de un raros, y los aspectos de gestin de residuos generados en
buque forman parte de los residuos nacionales. estos contextos suelen tratarse como parte de la prepara-
La eliminacin de residuos por vertido en el mar es cin y la planificacin ante desastres. An as, en los pases
un tema aparte. Ese tipo de eliminacin lleva un control con riesgo de desastres de origen natural alto y recurrente,
muy estricto para las partes en el Convenio de Londres. La puede ser recomendable bien incluirlos en una estrategia
eleccin de gestionar los residuos de tal manera no debe nacional, o bien tratarlos con cuidado y de manera explcita
considerarse como una opcin de manejo sostenible para en la interrelacin entre las estrategias de residuos y las
ningn pas a menos que se realice en las circunstancias de desastres75. Cuando ocurren desastres, la cantidad de
excepcionales previstas en el Convenio. residuos que se generan puede ser de tal magnitud que su
Por lo tanto, deberan incluirse en la estrategia nacional volumen sobrepase las capacidades de gestin de residuos
los aspectos relevantes de la gestin de residuos asociados ordinarias del pas.
con los buques, por ejemplo, aquellos residuos prove- Todos los pases comparten la meta comn de reducir
nientes de buques una vez que estos han ingresado en el al mnimo la cantidad de residuos que se generan dentro
puerto. Consideraciones similares se aplican a los residuos de sus fronteras, pero ese objetivo debe adquirir una forma
de los aviones. En el Anexo B, se presentan otras conside- ms concreta:
raciones relacionadas con la interseccin de las cuestiones La meta general debera ser amplia y referirse a los
internacionales y la gestin de residuos, incluida la aproba- residuos del pas en su conjunto.
cin de la gestin de los residuos en el medio marino. Debe ser ambiciosa.
Hay tambin otra serie de cuestiones relativas al mbito de Sin embargo, la estrategia debe ser realista y tener en
aplicacin que hay que tener en cuenta: cuenta las limitaciones de recursos y de capacidad:
El vertido de aguas residuales, por ejemplo a travs de una estrategia demasiado ambiciosa puede ser muy
desages submarinos, no se suele considerar como frustrante.
parte de la gestin de residuos. Se pueden consultar las La estrategia debe centrarse en la prevencin de la
directrices internacionales sobre eliminacin de aguas generacin de residuos y la eliminacin del uso de
residuales a travs del Programa de Accin Mundial sustancias peligrosas en los productos, en lugar de la
mera gestin de los residuos que se generen.
73) Las Partes en el Convenio de Basilea han prestado especial atencin a la
interseccin de los intereses del Convenio y los de la OMI. Vase, por ejemplo, la 74) http://www.gpa.unep.org/
Decisin VIII/9 del Convenio de Basilea, en http://archive.basel.int/meetings/cop/cop8/ 75) La Unidad Conjunta de Medio Ambiente del PNUMA y la Oficina de las Naciones
docs/16eREISSUED.pdf#viii09. Ntese tambin que el Convenio de Hong Kong todava Unidas para la Coordinacin de Asuntos Humanitarios (OCHA) han publicado unas
no ha entrado en vigor; las disposiciones del Convenio de Basilea son relevantes en la directrices de gestin de residuos de desastres, que estn disponibles en http://
medida en que se aplican al desmantelamiento de buques en cualquier contexto. ochanet.unocha.org/p/Documents/DWMG.pdf
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Seccin IV: La Estrategia Nacional de Gestin de Residuos: un Proceso Participativo
La gestin de residuos no termina nunca, por lo que y aprobacin, y cualquier otro paso formal necesario.
si la estrategia pone demasiado nfasis en la gestin La estrategia en s misma debe incluir un cronograma
de los niveles existentes de residuos, nunca se en- para la implementacin y la revisin. Muchos elementos
contrarn el momento, la oportunidad y los recursos cronolgicos irn implcitos en otros elementos de la
para dedicar a la prevencin. estrategia. Por ejemplo, es normal que los objetivos y las
Debe ir acompaada de elementos definidos, como ob- metas especifiquen no slo qu resultados de reduccin de
jetivos concretos y calendarios, para dibujar el horizonte residuos se persiguen, sino tambin la fecha deseada para
a alcanzar y medir el progreso. Estos objetivos concretos su consecucin. En la prctica, el proceso de desarrollo de
deben establecerse a medida que se vayan desarrollando estrategias bien puede incluir distintas etapas de planifica-
los diversos elementos de la estrategia y que haya ms cin o momentos clave que proporcionen una estructura
informacin disponible, especialmente en el contexto para los participantes.
de los planes de accin de los temas y flujos de residuos Puede ser til establecer momentos clave (por ejemplo,
prioritarios (tal y como se explica ms adelante). En objetivos concretos que representen el progreso) a corto,
algunos pases, tambin puede ser necesario formular mediano y largo plazo (por ejemplo, 2, 5 y 10-20 aos,
objetivos concretos especficos para las regiones y las respectivamente).
demarcaciones locales.
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Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos
En este punto ser necesario considerar, identificar y enu- Los gobiernos nacionales, por definicin, tendrn
merar las posibles interacciones de la estrategia de gestin un papel destacado en la elaboracin, coordinacin,
de residuos con otras polticas, planes y estrategias. Estas ejecucin y revisin de cualquier estrategia nacional de
interacciones se irn identificando de forma ms especfica gestin de residuos. Son quienes tendrn la ltima pa-
a medida que se desarrolle la estrategia. Deben fomentarse, labra para determinar el enfoque nacional de la gestin
por supuesto, las interacciones positivas, al tiempo que se de residuos al ms alto nivel.
intentan resolver las tensiones y los conflictos, sobre todo Los organismos gubernamentales que tengan
en los municipios ms afectados por el plan. As, el orga- responsabilidades sectoriales (por ejemplo, medio
nismo que lidera la estrategia se puede preguntar si esta ambiente, poltica industrial, infraestructura y plan-
podra estar vinculada o coordinada con: ificacin, educacin, salud) sern importantes para
Un plan o poltica de salud pblica la coordinacin, la coherencia y la integracin de las
Una agenda o plan de accin ambiental polticas, y es probable que asuman el liderazgo en su
Un mapa energtico (cuando sean importantes las sector.
opciones de conversin de residuos en energa) Los gobiernos subnacionales (provinciales y locales)
Un plan de preparacin y respuesta ante desastres son los principales ejecutores de la gestin de residuos
Un marco de la planificacin de desarrollo urbano en la mayora de los pases. Se ocupan de administrar
Otros planes importantes a nivel nacional o, en y/o efectuar la gestin de RSU y las correspondientes
ocasiones, regional iniciativas de reutilizacin, valorizacin y reciclaje. La
Planes locales/municipales de gestin de residuos forma en que los gobiernos subnacionales se relacionan
entre s y con los gobiernos nacionales vara de un pas
IDENTIFICACIN E INVOLUCRAMIENTO a otro. Estas relaciones son fundamentales para el xito
DE LAS PARTES INTERESADAS del desarrollo de una estrategia nacional.
El sector privado es un actor importante en la gestin
La gestin de residuos es un esfuerzo cooperativo. Una de residuos, especialmente en lo que respecta a las
estrategia de gestin de residuos de xito se construye decisiones que ataen a los productos y los procesos,
canalizando la energa y la capacidad de las personas y de que pueden ser el factor determinante de las cantidades
las organizaciones hacia un objetivo comn. Algunas de las y tipos de residuos que se generen. Tambin desem-
primeras preguntas que hay que plantearse, por lo tanto, en pean, como proveedores de instalaciones y equipos, y
el inicio de una estrategia nacional de gestin de residuos, como proveedores de servicios, un papel central en las
son las siguientes: soluciones a los problemas y desafos de la gestin de
Quin debe participar? residuos. La estructura econmica e industrial global
Cul es la mejor manera de aprovechar su aportacin? influye en los roles que el sector privado puede asumir,
destacando los siguientes:
Dentro de cada pas, existen muy diversos tipos de orga- Diseadores de productos - Las decisiones sobre el
nizaciones y grupos que desempean un papel vital en diseo del producto son fundamentales ya que van a
la elaboracin y ejecucin de una estrategia de gestin determinar los problemas de residuos que se gene-
de residuos. Cada uno de los actores que se mencionan a ren a lo largo del resto del ciclo de vida;
continuacin tendrn ms de una funcin. Las decisiones de los productores de bienes acerca de
Participarn como: los procesos determinan los niveles de residuos que
Generadores de residuos se van a producir y la cantidad de recursos que se van
Colaboradores en la elaboracin y la ejecucin de la a consumir por unidad de produccin;
estrategia Los distribuidores y comercializadores de productos;
Parte del sistema de gestin de residuos Los proveedores de servicios de los sectores en los
Proveedores de comentarios y opiniones sobre la que la prestacin del servicio tiene consecuencias
contribucin de los dems. relacionadas con los residuos, por ejemplo, operacio-
nes de transporte, alimentos, venta al por menor, etc.;
Estos grupos son actores fundamentales en la estrategia Los usuarios de los servicios de gestin de residuos;
de gestin de residuos, y dadas sus mltiples funciones Los proveedores de servicios de gestin y reciclaje de
tendrn que participar a veces desde ms de un lugar. residuos;
Los proveedores de equipos, instalaciones y
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Seccin IV: La Estrategia Nacional de Gestin de Residuos: un Proceso Participativo
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Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos
travs de los medios de comunicacin. El compromiso iniciativa en la educacin de los nios y la sensibiliza-
con la comunidad se describe ms adelante. cin del pblico en general.
Se puede buscar el compromiso de lderes de opinin
y tomadores de decisiones (polticos en los diferentes Pueden surgir otras preguntas similares a medida que
niveles de gobierno, directores de empresas, lderes avanza el proceso. Obtener el apoyo y la participacin de
religiosos y personalidades de los medios de comuni- estos grupos es esencial, no slo para el gobierno nacional,
cacin, entre otros) para influir en las actitudes de la sino tambin para los gobiernos subnacionales. Dado que
comunidad. estos grupos tendrn intereses diversos, habr que hacer
Las organizaciones no gubernamentales (ONG) son im- esfuerzos para conciliar perspectivas opuestas y dispares.
portantes fuentes de apoyo, sensibilizacin, divulgacin Adems de estos grupos nacionales, muchos organis-
y asesoramiento, y en ocasiones pueden proporcionar mos internacionales, como agencias de la ONU, asocia-
importantes servicios organizados, como las cooperativas ciones industriales, organizaciones no gubernamentales,
que sirven para reducir la generacin de residuos. Las instituciones acadmicas y otros, han realizado una
ONG desempean a menudo un papel crtico en la importante labor internacional en materia de gestin de
aceptacin poltica de las polticas de gestin de residuos. residuos, siendo numerosos los ejemplos de estrategias exi-
Los expertos y acadmicos (profesores universitarios e tosas, materiales de orientacin y asesoramiento, estudios
investigadores) en temas de residuos aportan conoci- de casos, encuestas y anlisis. Estos materiales ofrecen
mientos y avances en los aspectos cientficos y sociales ideas y modelos a los que se puede recurrir para la confec-
de la gestin de residuos tecnologas, interaccin cin de una estrategia nacional. En el Anexo C se presenta
entre las partes interesadas, y herramientas de segui- una recopilacin de dichos materiales y fuentes.
miento y toma de decisiones . Un proceso productivo de elaboracin de estrategia
Los docentes y educadores influyen de manera decisiva requiere la participacin de todos los grupos interesados.
en la participacin de la comunidad y en el cambio Entre los pasos a seguir para involucrar a distintos grupos
de comportamiento de los consumidores, adems de de inters, destacan los siguientes:
introducir a travs del proceso educativo los recursos Determinar cmo van a participar los intereses locales.
humanos necesarios para administrar, regular y mante- La mayora de las actividades de gestin de residuos se
ner las operaciones de gestin de residuos. La educacin producen a nivel local en los pueblos y ciudades, puesto
tambin puede contribuir a travs de la influencia ejerci- que es en este mbito donde la gestin de los residuos
da por los estudiantes, sobre todo en el mbito familiar. slidos es uno de los aspectos fundamentales para el
Tambin pueden intervenir otros sectores, como los funcionamiento y la habitabilidad de una ciudad. El
sindicatos o los medios de comunicacin mediante proceso de desarrollo de la gestin de residuos a nivel
la difusin de informacin o a travs de programas nacional tiene que aprovechar los conocimientos y las
educativos, en funcin de las circunstancias locales. habilidades de las personas que gestionan los RSU en
el da a da, y generar beneficios para estas personas y
Dentro de estos grandes grupos existen distintas divisiones la labor que realizan. As, el proceso tiene que combinar
e intereses, por lo que la coordinacin y la comunicacin las ventajas de ambos niveles:
entre ellos ser un factor de gran importancia. Requiere El conocimiento y la sensibilizacin prcticos de los
una atencin particular la coordinacin interministerial a responsables locales de la gestin de residuos;
nivel nacional (y lo mismo aplica a los niveles subnaciona- La influencia poltica, la perspectiva ms amplia y el
les). El ministerio principal a cargo de la estrategia puede mayor acceso a los recursos de las instancias nacio-
determinar: nales. En algunos pases de gran tamao que cuentan
Qu ministerio es responsable de cada uno de los flujos con gobiernos regionales o provinciales, puede ser
importantes de residuos (por ejemplo, residuos peligro- necesario contar tambin con la participacin de estos;
sos, RSU, residuos hospitalarios y sanitarios, etc.); Sera lgico suponer que la prevencin de residuos,
Qu ministerio o ministerios son los que establecen las que requiere del compromiso de los productores y
normas sanitarias y medioambientales pertinentes; del sector comercial, se abordara mejor a travs de
Qu ministerios deben controlar la asignacin de los gobiernos nacionales y que los aspectos ms con-
fondos (o coordinar las prioridades de la cooperacin al cretos de la gestin de los residuos correspondera
desarrollo); ms al gobierno local. Sin embargo, es importante ser
Qu ministerio o ministerios deberan tomar la consciente del riesgo de fragmentacin y de prdida
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Seccin IV: La Estrategia Nacional de Gestin de Residuos: un Proceso Participativo
de cohesin de la poltica, si se aplican estas divisio- tienen que cumplir, los productos previstos y la relacin
nes con demasiada rigidez, y sin una buena comuni- jerrquica. Puede ser ms productivo crear estos grupos a
cacin entre los diferentes niveles de gobierno. medida que surja la necesidad, y permitirles que se renan
Identificar los intereses pertinentes externos al gobierno de acuerdo con un calendario que refleje la contribucin
y conseguir que se involucren. Entre estos intereses que se espera de ellos. A modo de ejemplo, a medida que
suelen figurar las ONG, el sector privado, el sector se identifican los flujos de residuos prioritarios se puede
informal (incluidas las mujeres) y la economa sumer- necesitar un grupo de trabajo especial que se ocupe de cada
gida. En la mayora de los casos, dentro de cada uno uno de ellos. Tambin se pueden organizar talleres espe-
de estos grupos habr ms de un tipo de inters, por ciales para recabar las opiniones de la poblacin.
ejemplo, una ONG puede hacer labores de incidencia Ningn comit debera tener un mandato permanente.
para promover una poltica de medio ambiente, mien- El proceso de planificacin debe incluir un plazo para la
tras que otra puede representar los intereses de reciclaje revisin o disolucin de la estructura del comit. Una op-
de la comunidad. Corresponde a cada pas decidir cmo cin sera mantener el comit principal (si funciona bien),
involucrar estos intereses, y determinar cules son y algunos subcomits importantes, si corresponde, para
crticos para el xito de la estrategia. gestionar la fase de implementacin, tanto para supervisar
la ejecucin como para, posiblemente, actualizar la estrate-
Una vez identificados los diversos intereses, surge una gia en la medida que sea necesario.
pregunta adicional: Cmo debera organizarse la partici- Son muchas las oportunidades de aprendizaje y creacin
pacin de todos estos actores? de capacidades que pueden surgir a lo largo del proceso
Si bien la respuesta a esta pregunta depender del de elaboracin y aplicacin de estrategias. Uno de los
contexto del gobierno de cada pas, el punto de partida beneficios ms importantes del proceso radica en el debate,
obvio es la creacin de un comit de coordinacin que la seleccin de alternativas y el trabajo para hacerlas
ane los principales intereses, por ejemplo, un comit de operativas. Las instituciones, en particular, se someten a
coordinacin nacional de gestin de residuos. Este comit un proceso formativo que las deja mejor preparadas para
puede requerir, a su vez, contar con subcomits, grupos de afrontar el siguiente desafo que pueda surgir en la gestin
trabajo o grupos de interesados para gestionar el trabajo. de residuos o en cualquier otro campo.
Dado que el nmero de actores implicados en un
programa de esta envergadura puede ser enorme, es DEFINICIN DEL CONTENIDO
importante decidir cmo se va a proceder para conse-
guir que todos los intereses participen y que se puedan LA REALIZACIN DEL ANLISIS DE
aprovechar todas sus contribuciones sin que el proceso se SITUACIN Y DE LAS BRECHAS
vuelva inmanejable. Por ejemplo, si se crea un comit de
coordinacin, el mismo debe tener un tamao manejable Para desarrollar una estrategia til sin necesidad de rein-
(los comits suelen perder eficacia cuando estn integrados ventar la rueda y sin pasar por alto aspectos importantes, es
por ms de 12 miembros, aproximadamente). Una solucin fundamental determinar cul es la situacin del momento,
puede ser organizar el comit principal, los subcomits, cules son las carencias, o cun bien se est manejando
los grupos de inters y dems rganos consultivos de tal la situacin. Puede ser til llevar a cabo estudios sobre
manera que todo grupo que tenga algo que aportar pueda las prioridades nacionales, por ejemplo, en materia de
hacerlo en el nivel en el que su aportacin vaya a resultar reduccin de emisiones de gases de efecto invernadero,
ms productiva. o para determinar qu flujos de residuos ofrecen mejores
Dado que la elaboracin de una estrategia nacional oportunidades o estn teniendo mayor impacto. Hay una
de gestin de residuos representa para la mayora de los serie de preguntas crticas que conviene plantear como
pases un ejercicio complejo, conviene que cada rgano parte del anlisis:
consultivo, incluido el comit nacional de coordinacin, Cules de las actuales prioridades nacionales deben
cuente con unos trminos de referencia en el momento de incorporarse en la estrategia? Las prioridades nacionales
su creacin. Estos trminos de referencia son necesarios en reas como salud, empleo, pobreza y medio ambiente
para determinar qu tareas le corresponden a cada uno podran ser aspectos clave de la estrategia, especialmen-
y evitar solapamientos, duplicidades y esfuerzos intiles. te en el proceso de establecimiento de prioridades.
Tambin es necesario establecer un calendario que concre- Qu informacin y datos estn disponibles actual-
te las fechas de las reuniones de cada grupo, los plazos que mente o pueden recolectarse fcilmente? Cules son
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Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos
las brechas crticas inexactitudes conocidas y datos e Cul es el marco legal y normativo vigente? Por ejemplo:
informacin incompletos? El material de informacin Estn bien definidas las funciones y responsabili-
y los datos estadsticos pueden servir como punto de dades de los diferentes niveles de gobierno y de los
partida para la elaboracin del contenido de la estrategia diferentes actores del gobierno? Quin es responsa-
y decidir qu hacer a continuacin. ble de qu? Cmo se define esa responsabilidad?
Hay factores geogrficos que deban tenerse en cuenta? Existe un marco jurdico integral?
Tiene el pas caractersticas particulares que influyen Existe un mecanismo de denuncia integral operativo?
o limitan las opciones de gestin de residuos? (Por Es el pas parte en los principales convenios interna-
ejemplo, es un pequeo Estado insular, o compren- cionales? Cuenta con leyes vigentes para dar cumpli-
de tambin islas pequeas o de difcil acceso?) miento a las obligaciones relativas a los residuos?
Hay reas rurales y de difcil acceso donde la Estn los residuos slidos sujetos a leyes nacionales?
distancia o densidad de poblacin sean aspectos Estn los residuos slidos regulados por estatutos
importantes a tener en cuenta? locales?
Cmo est distribuda la poblacin? Cul es el nivel Estn, por lo general, regulados los residuos
de urbanizacin? peligrosos y se recogen datos sobre la generacin y la
Hay factores ecolgicos que deban tenerse en cuenta? gestin de dichos residuos?
Por ejemplo, la proximidad de entornos sensibles Estn regulados los flujos de residuos no peligrosos?
(cuerpos de agua, refugios de vida silvestre) puede Cul es la estructura subnacional del gobierno, y qu
condicionar aspectos como la ubicacin de los vertede- implicaciones tiene esto para la organizacin de la
ros controlados. gestin de residuos?
Existen factores culturales que deban tenerse en Cuenta el pas con un sistema federal, con gobier-
cuenta? Algunas prcticas culturales de todo el pas o nos provinciales o regionales? Tienen estos respon-
de determinadas regiones pueden dar lugar al aumento sabilidades en la gestin de residuos?
o la disminucin de algunos flujos de residuos, o a Cmo est organizado el gobierno local? Tienen las
diferencias en las prcticas. Por ejemplo, es muy posible comunidades o los gobiernos municipales la respon-
que durante las principales festividades o das feriados sabilidad del da a da de la gestin de los residuos?
se generen cambios en la cantidad de residuos gene- De qu manera se relacionan las entidades locales
rados, o que la falta de voluntad de ciertos grupos para con las de otros niveles de gobierno, qu grado de
manejar los residuos reduzca la separacin en origen. autonoma tienen?
Cules son las actuales polticas pblicas, a nivel Se asignan recursos a los gobiernos locales para la
nacional, provincial y municipal? gestin de residuos?
Abordan todas ciudades del mismo modo o de Puede el gobierno local asegurar los fondos o los
forma similar la gestin de residuos slidos? ingresos fiscales necesarios para las tareas de gestin
Con qu infraestructura tcnica se cuenta en la de residuos?
actualidad? Por ejemplo: Est funcionando bien el sistema actual de gestin de
Se dispone de incineradoras de residuos slidos? residuos?
Cuentan o no con dispositivos de recuperacin de Cul es el grado de cumplimiento de la normativa
energa? Hay vertederos construidos? Con qu vigente?
nivel de tecnologa cuentan? Cuentan con cubiertas? Es la infraestructura robusta y est operativa en su
Se recolectan lixiviados? Cuentan las incineradoras mayora?
con un sistema de control de la contaminacin? Se estn cumpliendo los objetivos de la poltica
Qu sucede con las cenizas? actual?
Es frecuente que los residuos slidos se viertan al aire Existen ejemplos de buenas prcticas en determi-
libre? Se los somete a quema aleatoria y sin control? nados lugares que puedan servir de ejemplo en otros
Cul es la composicin y el estado de la flota de lugares?
vehculos de recogida de residuos en los distintos En qu grado el sistema actual de gestin de residuos
centros urbanos? Qu proporcin est operativa en tiene en cuenta a los usuarios y proveedores del servi-
un momento dado? Se utilizan mtodos de capital cio? Tienen los actores no-gubernamentales funciones
intensivos o ms bien la recoleccin se realiza a claras y bien definidas? Cmo se asignan estas funcio-
travs de mano de obra intensiva? nes? Si los usuarios de servicios y los proveedores tienen
78
Seccin IV: La Estrategia Nacional de Gestin de Residuos: un Proceso Participativo
un rol claro, tienen acceso a los recursos que necesitan? Cul es su importancia en el contexto de los niveles
Tienen la capacidad para participar en la gestin de nacionales de pobreza? Hay posibilidades de que la
residuos? Son estas funciones mnimamente homog- profesionalizacin y coordinacin del sector informal
neas en todo el pas? puedan reducir los costos para las ciudades y las
Cules son los impactos actuales de los residuos comunidades?
sobre la salud y el medio ambiente (local y global)? Se Hay conocimiento y aceptacin de herramientas,
dispone de datos, y si es as, con qu nivel de detalle y directrices y ejemplos de proyectos provenientes del
frecuencia de recoleccin? extranjero? Qu modelos internacionales han sido
Cules son los impactos econmicos de la generacin influyentes y exitosos?
y la gestin de residuos? Cules son los costos (y
beneficios) para la economa nacional? Cules son los Haciendo balance de la situacin y de los recursos actuales,
costos y beneficios regionales y locales? en trminos generales, el comit nacional de gestin de
Cul es el nivel de sensibilidad de la comunidad acerca residuos de coordinacin puede identificar:
de las cuestiones relacionadas con los residuos? Las reas en las que el pas ha tenido xito o va bien
Existen iniciativas o planes de reciclaje de residuos encaminado;
post-consumo? Aquellas reas que representan obstculos reas donde
Hay alguna implicacin de la actividad delictiva o la poltica ha sido menos exitosa, donde las cantida-
de la economa sumergida en la gestin de residuos? des de residuos estn creciendo, o donde se necesita
Cmo se financia actualmente la gestin de residuos? atencin.
Existen planes de recuperacin de costos, a travs de
impuestos o tasas? Esta es tambin la etapa en la que debe llevarse a cabo
Son los recursos suficientes para satisfacer las algn tipo de evaluacin sobre los posibles problemas de
necesidades del sector? residuos en el futuro. A pesar de que, en los casos en que la
Existen otras posibles fuentes de financiacin que informacin acerca de los problemas existentes es incom-
no se estn utilizando en la actualidad? pleta o inadecuada, tales evaluaciones pueden resultar muy
Cules son las modalidades y limitaciones a la transfe- difciles, es necesario responder a esta pregunta. A menu-
rencia de tecnologa y de prcticas? do, queda patente que determinadas categoras de residuos
Qu medidas polticas se han aprobado para estn aumentando rpidamente, o que la capacidad del pas
promover la adopcin de tecnologas ms limpias? para hacer frente a un problema particular est empeo-
Cun efectivas son? rando. Una vez planteada la pregunta, la percepcin de los
Cules son las barreras existentes para la adopcin desafos que estn por llegar en el mediano o largo plazo
de tecnologas ms limpias, buenas tcnicas 76 y puede ayudar a tomar decisiones acerca de las prioridades.
buenas prcticas ambientales? 77 En particular, los temas abordados en la Seccin II de este
Cul es la base de recursos humanos para la gestin documento podran constituir un punto de partida para
de residuos? considerar posibles retos relacionados con los residuos en
Con qu nivel de competencias cuenta el sector? Se el futuro.
cuenta con las habilidades tcnicas necesarias para
implementar la estrategia anteriormente desarrollada? IDENTIFICACIN DE LAS PRIORIDADES
Hay un sector informal dedicado a la recoleccin DE LA ESTRATEGIA
de residuos y a la valorizacin de recursos? Si es as,
qu tan grande, organizado y eficaz es este sector? Los gobiernos tienen que determinar cules de los flujos
de residuos y/o problemas del pas relacionados con los
76) Mejores tcnicas disponibles se refiere a aquellas tcnicas que son las ms residuos son los que ms atencin requieren: toda estrate-
eficaces para prevenir o (si no es posible) reducir las emisiones y liberaciones al aire, al
agua y a la tierra y los efectos de esas emisiones y liberaciones en el medio ambiente gia debe determinar qu reas son las ms importantes y
en su conjunto, teniendo en cuenta consideraciones econmicas y tcnicas. En este requieren por lo tanto ms atencin.
contexto: mejores significa que ha resultado eficaz para alcanzar un alto nivel general
de proteccin del medio ambiente en su conjunto. Las tcnicas disponibles son las A modo de ejemplo, los RSU constituirn una prioridad
tcnicas desarrolladas a una escala que permita su aplicacin en el sector industrial o
de servicios de referencia en condiciones econmica y tcnicamente viables, tomando para la mayora de los pases. En cualquier ciudad, la
en consideracin los costes y los beneficios. Las tcnicas son las tecnologas
utilizadas, las prcticas operacionales y las formas en que las instalaciones estn
prestacin de servicios de RSU es un factor central para
diseadas, construidas, mantenidas, explotadas y retirados del servicio. el buen funcionamiento de la ciudad. Si la mayora (o
77) Las "buenas prcticas ambientales" se refiere a la aplicacin de la combinacin ms
adecuada de medidas y estrategias de control ambiental. al menos muchas) de las ciudades de un pas no estn
79
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos
cumpliendo con este requisito, o si el pas est en proce- considerado baja anteriormente, reciban ahora la debida
so de urbanizacin, o si estn aumentando las tasas de atencin.
generacin de residuos, entonces la gestin de los RSU
deber convertirse en una prioridad nacional, y recibir ELECCIN DE LAS OPCIONES DE POLTICA
por ende ms atencin y, probablemente, ms recursos. Y ELABORACIN DE LA ESTRATEGIA
En otro ejemplo, un nico flujo de residuos puede tener
una prioridad especial, por ejemplo, en un pequeo Una vez identificados los temas y flujos de residuos
Estado insular con residuos de la industria pesquera y prioritarios habr que plantearse una serie de preguntas
plantas de procesamiento de pescado que estn con- para cada uno de ellos, teniendo en cuenta la informacin
taminando las aguas locales. Para encontrar formas de ya recopilada y organizada en la lnea de base y/o anlisis
evitar la generacin de estos residuos o mejores formas de situacin y de brechas, y los principios e instrumentos
de gestionarlos, es til establecer este tipo de residuos de poltica analizados en la Seccin III:
concreto como prioridad nacional, un paso lgico en Cmo se est gestionando en la actualidad este tema o
la elaboracin de una estrategia nacional de gestin de flujo de residuos prioritario?
residuos en tal contexto. Es mejor gestionar este tema o flujo de residuos desde
Puede ser que un tema que concierne a muchos flujos el mbito nacional, provincial, o local?
de residuos, como el nmero de vertederos incontrola- En qu medida es adecuado el enfoque actual?
dos o el vertido ilegal de residuos, sea designado como De qu informacin y datos se dispone sobre ese tema
una prioridad nacional. o flujo de residuos?
En la mayora de los pases se pueden identificar una se- Cmo se puede mejorar el nivel de los datos y de la
rie de prioridades de gestin de residuos que necesitan informacin?
atencin urgente en una estrategia nacional, mientras Qu organismo es el mejor posicionado para
que otros flujos de residuos o cuestiones que hay que recoger datos y supervisar los progresos?
gestionar tendrn una prioridad ms baja, y no recibirn Para cada flujo prioritario de residuos, cules son las
el mismo nivel de atencin o recursos. posibilidades de:
Prevenir o minimizar los residuos: reduccin en origen
El establecimiento de prioridades tiene que tener en cuenta Valorizar y reciclar materiales
tanto lo urgente como lo importante. Por ejemplo, un Mejorar los datos y la informacin sobre el flujo de
flujo de residuos que est causando problemas inmediatos residuos.
debe acaparar la atencin y recibir un trato prioritario. Sin Para cada flujo de residuos prioritario:
embargo, otros factores pueden tener un impacto a largo Qu opciones es probable que se planteen para
plazo, y aunque no sean tan urgentes, representan claros la minimizacin de residuos y la valorizacin de
desafos para la poltica que se agravarn si no se tratan materiales en el futuro?
adecuadamente. Podra ser el caso de un flujo de residuos Qu opciones existen para la gestin del residuo
que sea reducido en la actualidad pero que est en rpido despus de haber aplicado las opciones de preven-
crecimiento, y ya se haya convertido en un problema en cin y valorizacin?
otros lugares. Por ejemplo, la basura electrnica supone ya Qu objetivos concretos se deben adoptar para el
un serio problema en algunos pases y est empezando a flujo de residuos prioritario?
preocupar a muchos otros. Una estrategia nacional puede Qu medidas son necesarias para alcanzar los
ayudar a hacer frente de manera efectiva a estos flujos de objetivos concretos? Quin es el ms indicado para
residuos antes de que adquieran proporciones inmaneja- aplicar estas medidas? Qu herramientas y enfoques
bles. La estrategia tambin puede convertirse en un medio de poltica deberan aplicarse para mejorar la gestin
para fomentar un cambio a largo plazo a travs de transfor- del flujo de residuos?
maciones generales en las actitudes. A modo de ejemplo, Para cada tema prioritario:
la estrategia podra incluir una campaa integral para Con qu opciones de poltica se cuenta para abordar
animar a la gente a reflexionar ms detenidamente acerca el problema?
de su comportamiento como consumidores. Un requisito Cul de ellas es la que ms posibilidades tiene de
fundamental del proceso de revisin de la estrategia es que funcionar?
se vuelva a reconsiderar el orden de prioridades, de manera Qu indicadores pueden utilizarse para medir el
que los temas y flujos de residuos cuya prioridad se haba progreso?
80
Seccin IV: La Estrategia Nacional de Gestin de Residuos: un Proceso Participativo
Qu hay que hacer para reunir los conocimientos, ca- lo que respecta a los costos iniciales como a los de
pacidades y energas de los diversos grupos de presin? funcionamiento)?
Qu debe hacerse para aumentar la sensibilizacin y la Son las prcticas de gobernabilidad de cada nivel
participacin? adecuadas para gestionar las tecnologas preferidas?
Qu polticas pueden adoptarse en otras reas que Cules son las implicaciones para otros mbitos de la
coadyuven y complementen la estrategia (por ejemplo, poltica del gobierno? Van las otras partes del gobierno
la reduccin de aranceles a las tecnologas y equipos de a apoyar las principales decisiones polticas?
gestin de residuos, medidas de poltica para apoyar a
las industrias que fabriquen este tipo de equipos)? En esta etapa, pueden ya identificarse las principales
opciones de poltica para cada tema o flujo de residuos
El foco de este proceso debe estar, en primer lugar, en la prioritario. En algunos casos, cuando las decisiones polti-
identificacin y el aprovechamiento de oportunidades de cas no estn claras o no se dispone de suficientes datos o
prevencin de residuos, para recurrir a las medidas de la informacin, pueden contemplarse distintos escenarios y
parte inferior de la jerarqua slo cuando se han agotado llevarse a cabo diversos estudios de viabilidad, entre otros.
las otras posibilidades. Es imprescindible asegurarse de que Tambin en este momento se pueden determinar con
las responsabilidades y los recursos se colocan en el nivel mayor claridad y de forma ms convincente los beneficios
en que la accin puede ser ms eficaz, ya sea el mbito de una iniciativa enrgica de gestin de residuos, lo cual
local, provincial o nacional. contribuye tanto a la estrategia como a su potencial para
Para responder a las preguntas anteriores, debern ana- captar apoyo poltico.
lizarse detenidamente las alternativas de poltica sobre el Una vez que se han tomado las decisiones sobre las
manejo de cada tema o flujo de residuos prioritario (como opciones normativas y de poltica, es momento de elaborar
se mencion anteriormente, las opciones que se presentan un plan de accin para cada tema o flujo de residuos, en
en la Seccin III pueden ser de utilidad en este proceso): el que se incluyan presupuestos precisos y se asignen las
Cules son las implicaciones de las principales opcio- responsabilidades para su ejecucin de forma clara78. La
nes para cada tema o flujo de residuos? cuestin clave al tomar cada decisin (y tambin en otros
Beneficios ambientales y de salud puntos crticos del proceso de desarrollo de la estrategia)
Consideraciones tcnicas (por ejemplo, la infraestruc- es: Cmo va a contribuir a mi objetivo final la accin
tura adicional que podra ser necesaria) propuesta?
Perspectiva econmica (tnganse en cuenta conside- Los instrumentos de poltica de estos planes de accin
raciones como el costo de la inaccin o la economa tendrn que ser integrados en las leyes y reglamentos exis-
verde) tentes a travs de las enmiendas apropiadas, o a travs de
El papel del gobierno: cambios legislativos y de otros nuevas leyes y reglamentos. Tambin puede ser necesario
tipos, el nivel de gobierno en el que deber recaer la tener en cuenta el aspecto internacional. Por ejemplo, algn
responsabilidad. planteamiento concreto de la poltica puede crear inadver-
Cules son las opciones de financiacin? tidamente barreras comerciales, o un plan de devolucin
Se puede aplicar algn instrumento econmico? Se de envases que podra no tener xito a nivel nacional puede
pueden recuperar los costos (por ejemplo, a travs del introducirse en varios pases de una misma regin.
cobro a los generadores de residuos)? En la elaboracin del plan de accin, deben formularse
Cules son los costos para los gobiernos y cmo se objetivos concretos para los temas y flujos de residuos
pueden recaudar fondos? prioritarios, por ejemplo, objetivos concretos para pasar
A qu nivel se puede cumplir mejor con el desafo de vertederos incontrolados a vertederos controlados
econmico (nacional, provincial o local)? o correctamente manejados. Estos objetivos concretos
Hay opciones adecuadas para las asociaciones pueden ser utilizados como base para la accin, para dar un
pblico-privadas? Las microfinanzas? impulso, monitorear el progreso y alertar de los problemas
Cules son las opciones tecnolgicas? a los responsables de la ejecucin de la estrategia. Deben
Qu tecnologas son adecuadas para manipular la ser objetivos SMART: especficos, medibles, alcanzables,
composicin de los residuos? relevantes y sujetos a plazos.
Qu tecnologas son compatibles con las opciones 78) Un ejemplo de una gua para el desarrollo del plan de accin es el que proporciona
actuales y futuras de valorizacin y reciclaje? UNITAR en http://www2.unitar.org/cwm/publications/inp.aspx. Esta gua utiliza
ejemplos tomados de la aplicacin del Convenio de Estocolmo, pero es genrico en
Son asequibles las tecnologas preferidas (tanto en trminos de metodologa.
81
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos
RECUADRO 4.2
CREACIN DE UN
CUERPO FIABLE DE
DATOS E INFORMACIN
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Se ha hecho referencia a la importancia de los datos y Podra llevarse a cabo un estudio bsico de composicin
de la informacin, y a la dificultad que supone recopilar- de los residuos, por ejemplo, una vez al ao en cada
los. Entonces, por dnde debera empezar un pas que vertedero controlado, relleno sanitario y dems insta-
cuenta con pocos datos fiables? laciones. Si se siguen realizando estos estudios a lo
La cantidad de datos e informacin sobre la gestin largo del tiempo se podran recabar ms datos sobre la
de residuos puede ir creciendo a medida que se desar- composicin de los residuos, y se podran identificar las
rolla el propio sistema de gestin de residuos: a medida variaciones por regin y temporada.
que mejora la gestin de residuos, tambin debera ir Cuando se construye un nuevo vertedero, se debe
mejorando la base de informacin en la que se basarn considerar la posibilidad de que cuente con una bscula
las decisiones futuras. Al principio, puede que la infor- puente. Incluso una sola bscula puede comenzar a
macin recopilada sea incompleta y escasa. Un pas que proporcionar informacin sobre el peso y no sobre el
est empezando a trabajar con un sector de los residuos volumen de los residuos, si est instalado en un lugar
en gran medida catico y desorganizado, debe incluir donde la composicin de los residuos pueda ser razona-
algunas preguntas clave para cada vertedero importante blemente representativa de los residuos de todo el pas.
a medida que el gobierno nacional se va haciendo con Con el tiempo, se podrn ir construyendo datos cada
el desafo. Entre las preguntas figuraran: Cuntos vez ms precisos. Cuando se lleva a cabo una inter-
vertederos existen? Cuntos son controlados y cuntos vencin especfica para gestionar un flujo de residuos
incontrolados? Cuntos vertederos construidos e en particular (por ejemplo, aplicacin de reglamentos
instalaciones de tratamiento trmico existen? o de algn instrumento econmico vase la Seccin
Un siguiente paso sera comenzar a recopilar infor- III), se debera, en la medida de lo posible, incluir algn
macin sobre la cantidad de residuos que van a parar medio de recoleccin de datos.
a los vertederos controlados, rellenos sanitarios y otras
instalaciones (aunque probablemente no a los vert-
ederos incontrolados, ya no hay nadie all para recoger
esa informacin). Entre estos datos podran figurar ini-
cialmente el nmero de vehculos (camiones, carros), y,
finalmente, algunas estimaciones del volumen de cada
carga (volumen promedio de un camin o carro cargado
de residuos). Estos primeros datos podran servir como
punto de partida para estimar las cantidades de residuos
que se consignan para su eliminacin.
82
Seccin IV: La Estrategia Nacional de Gestin de Residuos: un Proceso Participativo
83
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos
4.2
EJECUCIN DE LA
ESTRATEGIA NACIONAL DE
GESTIN DE RESIDUOS
Es en la etapa de ejecucin cuando muchos de los verdade-
ros escollos de la estrategia de gestin de residuos pueden
salir a relucir. Es ms fcil que sea en esta etapa, ms que
en las etapas de desarrollo anteriores, cuando este tipo de
estrategias o planes fallen o manifiesten no estar a la altura
de la intencin original. La aprobacin de la estrategia es un
paso importante dentro de un proceso ms amplio.
84
Seccin IV: La Estrategia Nacional de Gestin de Residuos: un Proceso Participativo
4.3
REVISIN Y
ACTUALIZACIN DE LA
ESTRATEGIA NACIONAL
DE GESTIN DE RESIDUOS
Como se seal anteriormente, entre los desafos crticos
de la gestin de residuos destacan el dar respuesta en un
entorno poltico dinmico y recopilar datos e informacin
suficientes sobre residuos y gestin de residuos para
facilitar una toma de decisiones informada en materia
de polticas pblicas. Estas cuestiones son fundamentales
para la revisin y actualizacin de las polticas de gestin
nuevos obstculos. No es bueno limitarse a elaborar y de residuos, lo cual tal vez sea necesario realizar, segn
olvidar una estrategia. Es necesario monitorear el pro- las circunstancias, entre dos y cinco aos despus de la
greso para asegurar que se estn cumpliendo los distintos aprobacin y puesta en marcha de la estrategia.
componentes de la estrategia, que se estn tomando las
N
medidas pertinentes para aplicar los planes de accin de EVALUACIN DE LOS AVANCES
los temas y flujos de residuos prioritarios, que se estn Y LOS LOGROS Y AJUSTE DE LA
recopilando datos que faciliten una toma de decisiones ESTRATEGIA
informada, y que hay un progreso visible y medible hacia
los objetivos concretos. Si se mantiene el mismo comit Para evaluar los avances y los logros de la estrategia de
principal que para la fase de elaboracin de la estrategia, gestin de residuos se medir el progreso realizado con
su principal tarea debe ser la de recibir y examinar los respecto a las metas y los objetivos concretos establecidos.
informes de progreso, identificar obstculos, y ajustar las Para ello es necesario:
polticas y la asignacin de recursos para hacer frente a las Contar con informacin y datos sobre cada flujo de
fallas, las brechas y los nuevos retos. Si no se mantiene el residuos y sobre el sistema en su conjunto
mismo comit, habr que conformar un nuevo comit o Un procedimiento para la evaluacin de los avances que
una nueva estructura y asignarle tal responsabilidad. permita identificar los obstculos y determinar el xito o
Como parte del proceso de implementacin, es necesa- fracaso de iniciativas concretas
rio replantearse de manera frecuente, o incluso permanen- Informar de los resultados a los gobiernos y a las partes
te, la estrategia nacional. Las poltica deber ir ajustndose interesadas.
para cada flujo de residuos a travs de un proceso de
prueba y error ya que algunos de los aspectos de la poltica Puede haber conflicto de intereses si el organismo respon-
lograrn su cometido, mientras que otros fracasarn. En sable de la aplicacin de la estrategia es tambin responsa-
este contexto, es importante que se mantenga una conti- ble de decidir si el progreso es adecuado. Ningn organis-
nua transferencia de conocimientos entre el mbito de la mo debera juzgarse a s mismo. Por ello, es recomendable
investigacin y la innovacin y los responsables polticos. que sea una entidad externa independiente de la estrategia
Tanto las personas como las instituciones aprenden ms de desarrollo y de ejecucin la que lleve a cabo una evalua-
de sus fracasos que de sus aciertos. Es inevitable que surjan cin formal del proceso de ejecucin de la estrategia. Este
escollos en la implementacin de una estrategia nacional: tipo de seguimiento y evaluacin puede plantearse como
el desafo es estar dispuesto a reconocer los fracasos, un ejercicio puntual o continuo (a travs de revisiones
replantearse las medidas y aprovechar esos fracasos como sucesivas o de algn mecanismo de supervisin continua),
oportunidades para el aprendizaje personal e institucional o puede delegarse en alguna institucin nacional preparada
en todo el sistema de gestin de residuos. para tal fin, si tal institucin existe.
85
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos
Tambin es importante incluir un proceso de revisin climtico hace que se reduzcan o compliquen las
ms informal de los elementos del sistema de gestin de opciones de poltica).
residuos, por ejemplo dando seguimiento a los cambios
tecnolgicos en los productos o analizar de forma perma- En el caso de experiencias exitosas, se puede intentar
nente las opciones de gestin de residuos. Las preguntas extrapolar el mismo enfoque a otras cuestiones o flujos de
centrales que se plantean en el proceso de revisin son: residuos. Tambin debern volver a analizarse las priori-
Se han alcanzado la meta y los objetivos concretos de dades identificadas originalmente. En el caso de que haya
la estrategia? que aplicar muchos cambios, la mejor opcin puede ser
De no ser as, por qu? actualizar toda la estrategia completa.
En algunos casos, habr que revisar la poltica desde una
A partir de este proceso de evaluacin, se pueden identifi- perspectiva ms amplia ya que algunos temas pueden ser
car dos tipos de marcadores especficos sobre la necesidad de alcance internacional y algunos materiales se negocian
de cambio: en los mercados globales. La forma en que se administre
Ser necesario revisar cada tema concreto o flujo de este aspecto depender en parte del tamao del pas y de
residuos en los que la estrategia est fallando, por su integracin en la economa global.
ejemplo:
Si resulta evidente que no se estn cumpliendo los
objetivos
Si un flujo de residuos no est respondiendo, en
general, a las opciones de poltica elegidas.
A su vez, puede ser necesario replantearse las polticas
existentes o formular nuevas polticas debido a cambios
en el entorno externo, por ejemplo:
Si se producen cambios tecnolgicos, en la compo-
sicin de los residuos o en el comportamiento de los
consumidores
Si se producen cambios sustanciales en la disponibi-
lidad de mano de obra o de recursos financieros
Si se produce un impacto de cambios experimenta-
dos en otras reas, ya sean positivos (por ejemplo, el
aumento de precios de las materiales raros hace que
las operaciones de valorizacin sean ms rentables) o
negativos (por ejemplo, el agravamiento del cambio
86
RECUADRO 4.3 Part IV: National Waste Management Strategy: a Participative Process
ANEXO A
RECOMENDACIONES Y
MANDATOS INTERNACIONALES
Adems de las estrategias integradas de gestin de resi- racional de los desechos como un medio para hacer
duos aprobadas durante la Conferencia de las Naciones frente a las amenazas que la generacin incontrolada
Unidas sobre el Desarrollo Sostenible, celebrada en Ro de de estos y otros residuos plantean para la salud y los
Janeiro en junio de 2012, otras muchas recomendaciones medios de vida.
y mandatos internacionales fomentan igualmente la
adopcin de medidas nacionales sobre gestin de residuos. La Declaracin de Cartagena sobre prevencin,
Entre las ms recientes y relevantes destacan las siguientes: minimizacin y valorizacin de residuos peligrosos y
otros residuos80 aprobada por la Dcima Reunin de la
La Declaracin de Bali sobre la gestin de los dese- Conferencia de las Partes en el Convenio de Basilea en
chos en pro de la salud y los medios de vida humanos Cartagena, Colombia, en octubre de 2011.
aprobada por la Novena Reunin de la Conferencia de La Declaracin:
las Partes en el Convenio de Basilea en Bali, Indonesia, Afirma su compromiso con el fomento y la aplicacin
en junio de 2008. La Declaracin79: de estrategias para la prevencin y la minimizacin
Reconoce la amenaza que pueden suponer los de los residuos, sobre todo minimizando la genera-
residuos para la salud humana, el medio ambiente y cin de residuos en origen con el fin de desvincular
los medios de vida sostenibles si no se gestionan de el crecimiento econmico de los impactos asociados
manera ambientalmente racional. a los residuos.
Reafirma el compromiso internacional con los prin- Reconoce el potencial econmico y los beneficios de
cipios y propsitos del Convenio de Basilea, as como las operaciones de valorizacin de residuos, en los
la necesidad de plantear enfoques de cooperacin casos en los que no se pueda evitar la generacin de
que tengan en cuenta los Convenios de Estocolmo y residuos.
Rotterdam. Reconoce la importancia de contar con informacin
Destaca la contribucin del Convenio al desarrollo sobre la generacin y la gestin de residuos para
sostenible a travs de la prevencin y la minimiza- la formulacin de polticas pblicas y la toma de
cin de residuos, la gestin ambientalmente racional decisiones, y alienta a que se recopilen y transmitan
de los residuos y la gestin de los movimientos datos sobre los residuos.
transfronterizos de los mismos. Alienta a todos los sectores involucrados a que
Renueva el compromiso de las Partes con la preven- colaboren entre s para obtener mejores resultados.
cin y la minimizacin de los residuos, el control
de los movimientos transfronterizos de los residuos
peligrosos y el manejo seguro y ambientalmente
80) http://www.basel.int/Portals/4/Basel%20Convention/docs/meetings/cop/cop10/
79) http://archive.basel.int/meetings/cop/cop9/docs/39e-rep.pdf, Anexo II. CartagenaDeclaration.pdf
88
Anexo A
Un marco estratgico para la aplicacin del Convenio La Seccin IV de la Decisin 26/384 aprobada por la
de Basilea para el perodo 2012-2021, aprobado por la reunin del Consejo de Administracin del PNUMA en
decisin 10/2 de la dcima reunin de la Conferencia de el Foro Ambiental Mundial a Nivel Ministerial de 2011:
las Partes en el Convenio de Basilea. Entre otras cosas, Reitera el apoyo a los enfoques integrados para la
dicho marco estratgico, que se presenta como anexo a gestin de residuos.
tal Decisin, recomienda81: Alienta la realizacin de mejoras en la prevencin y
Reconocer la jerarqua de gestin de residuos y, gestin de residuos, en particular en el mbito de la
consecuentemente, fomentar aquellas alternativas basura electrnica.
de tratamiento que proporcionen el mejor resultado
global para el medio ambiente, teniendo en cuenta el Tambin pueden ser relevantes para algunos pases de cier-
concepto de ciclo de vida. tas regiones los siguientes mandatos y recomendaciones
Utilizar polticas de gestin de residuos, como el uso de algunas decisiones tomadas en virtud de otros acuerdos
sostenible de los recursos, el reconocimiento de los regionales adicionales, como:
residuos como recurso, la gestin integral de resi- La Declaracin de Libreville sobre Salud y Medio
duos, el enfoque del ciclo de vida, la responsabilidad Ambiente en frica y el Compromiso de Luanda (26 de
extendida del productor y los principios de el que noviembre de 2010), donde se identifican el control de
contamina paga, cautela y proximidad. vectores y la gestin de productos qumicos (especial-
Asegurar que cada parte cuenta tanto con la legisla- mente, los plaguicidas) y residuos como las principales
cin y los reglamentos nacionales necesarios como prioridades de salud y ambiente de frica.
con los mecanismos de aplicacin pertinentes, La Reunin del Foro Regional Asitico sobre 3R,
para controlar los movimientos transfronterizos de celebrada en Tokio de 2009 para la promocin de las
desechos peligrosos y de otros tipos, y prevenir y 3R en la regin de Asia, la cual se marc el objetivo de
combatir el trfico ilcito. incorporar las 3R en las agendas nacionales de desarro-
Integrar los temas relacionados con la gestin de llo y en las prioridades y medidas adoptadas en apoyo
residuos en las estrategias y los planes nacionales de de ese objetivo.
desarrollo sostenible para mejorar la sostenibilidad
de los medios de vida. Existen otros acuerdos e instrumentos internacionales
que, aunque no se centran especficamente en la gestin
La Resolucin WHA63.2582 de la Asamblea Mundial de de residuos, ejercen una influencia decisiva en la poltica
la Salud en su 63 reunin, celebrada en mayo de 2010. de gestin de residuos y hacen su aportacin al contexto
La Resolucin: en que se desarrolla. Entre ellos figuran: la Convencin
Reconoce la amenaza potencial para la salud humana Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico
que suponen los residuos si no se gestionan adecua- y el Protocolo de Kyoto, incluidas las acciones previstas en
damente o no se eliminan mediante incineracin, en estos instrumentos, por ejemplo, las acciones de mitigacin
particular, los residuos de tipo sanitario. apropiadas a cada pas (NAMA, por sus siglas en ingls)
Apoya la aplicacin de la Declaracin de Bali. y el Programa Nacional de Adaptacin y de Accin sobre
Hace un llamado a aplicar estrategias para reducir al el Cambio Climtico (NAPA, por sus siglas en ingls); y el
mnimo la generacin de residuos sanitarios. Convenio sobre la Diversidad Biolgica La diversidad y la
Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de
La Decisin 25/8 sobre gestin de desechos83 aprobada los Pueblos Indgenas.
por el Consejo de Administracin del PNUMA en su 25
reunin celebrada en 2010:
Apoya la gestin integral de residuos.
Alienta la aplicacin de la Declaracin de Bali.
81) http://www.basel.int/Admin/meetdocs/tabid/2311/Default.aspx?meetingId=1&lan-
guageId=1
82) http://apps.who.int/gb/ebwha/pdf_files/WHA63-REC1/WHA63_REC1-P2-en.pdf 84) http://www.unep.org/gc/gc26/docs/Proceedings/K1170817_E-GC26-19_Proceedings.
83) UNEP/GC.25/17, vase http://www.unep.org/gc/gc25/working-docs.asp pdf
89
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos
ANEXO B
TEXTOS INTERNACIONALES
SOBRE RESIDUOS
OBLIGACIONES DERIVADAS DE LOS ACUERDOS con carcter excepcional, tras de un examen cuidadoso de
MULTILATERALES SOBRE MEDIO AMBIENTE las opciones, y solo cuando exista una razn de peso para
hacerlo.
Una cuestin importante que todos los pases debern tener
en cuenta en el desarrollo de una estrategia integrada de EL CONVENIO DE BASILEA SOBRE LOS MOVIMIENTOS
gestin de residuos es considerar qu es lo necesario para TRANSFRONTERIZOS DE LOS DESECHOS PELIGROSOS
asegurar que el pas cumpla con las expectativas internacio- Y SU ELIMINACIN
nales, incluidas las obligaciones derivadas de los tratados
internacionales. Las normas y obligaciones internacionales El punto de partida elemental es el Convenio de Basilea85.
provienen de varias fuentes y pueden tomar diversas formas: El Convenio trata el tema de desechos peligrosos, pero
Los principios del desarrollo sostenible y la poltica se extiende tambin a otros desechos, entre otros, los
medioambiental, que se analizan en la Seccin III de desechos domsticos y las cenizas de la combustin de
este documento y que figuran en numerosos textos los desechos domsticos. El Convenio contiene obligacio-
internacionales, recogen los enfoques aceptados nes generales y especficas: las obligaciones especficas
internacionalmente en lo que respecta a las opciones de estn relacionadas con el movimiento transfronterizo de
poltica. desechos peligrosos y otros desechos, pero tambin hay
Instrumentos como los tratados, por ejemplo, los acuer- obligaciones generales, algunas de las cuales estn relacio-
dos ambientales multilaterales (AAM), suelen contener nadas con las actividades nacionales86.
obligaciones tanto generales como especficas. (Este
aspecto se explica a continuacin con ms detalle para el Las principales obligaciones generales que tienen un enfoque
Convenio de Basilea y otros convenios internacionales). nacional, se encuentran en el Artculo 4 y son las siguientes:
Los textos normativos adoptados por organismos Reducir al mnimo la generacin de desechos peligrosos
internacionales, como las Naciones Unidas y sus rga- y otros desechos (Artculo 4.2 (a))
nos subsidiarios, o el Consejo de Administracin del Establecer instalaciones adecuadas de eliminacin para
PNUMA, no son de carcter vinculante como el derecho los desechos peligrosos y otros desechos (Artculo 4.2 (b))
internacional, pero establecen las normas polticas que Prevenir la contaminacin producida por las instalacio-
se espera que los pases cumplan. nes de eliminacin de los desechos peligrosos y otros
desechos (Artculo 4.2 (c))
Cuando los pases elaboran sus polticas nacionales de Asegurar que todas las personas que tratan o trans-
gestin de residuos, deben cumplir con las obligaciones portan desechos peligrosos y otros desechos estn
vinculantes derivadas del derecho internacional. Aunque 85) Al 28 de agosto de 2012 haba 179 Partes en el Convenio
los principios y las normas de poltica no tienen la misma 86) Lo que sigue no pretende ser una exposicin imperativa de las obligaciones del
Convenio: cada pas debe realizar su propio anlisis a la luz de sus circunstancias y de
fuerza vinculante, los pases solo deben apartarse de ellas, cmo entiende el derecho internacional.
90
Anexo B
autorizadas o habilitadas para realizar ese tipo de impliquen un nivel de proteccin menor que el impuesto
operaciones (Artculo 4.7 (a)). por el propio Convenio.
A lo largo de los aos, diversos grupos de trabajo han
Tambin existen obligaciones generales centradas en el desarrollado en el marco del Convenio una cantidad conside-
movimiento transfronterizo de desechos peligrosos y otros rable de material de apoyo que representa un valioso recurso
desechos, incluido el respeto de los principios del rgimen para los pases que se enfrentan a problemas de gestin
de notificacin y autorizacin: de residuos relacionados los desechos peligrosos y otros
Comunicar a otros pases las prohibiciones de la impor- desechos. Entre estos instrumentos de orientacin, destacan
tacin de desechos peligrosos (Artculo 4.1 (a)) las Directrices Tcnicas sobre flujos de residuos prioritarios.
Cumplir con cualquiera de estas prohibiciones impues- En la actualidad, un grupo especial de expertos tcnicos
tas por otros pases (Artculo 4.1 (b)) del Convenio est desarrollando un marco para la gestin
No permitir la exportacin de residuos a otros pases ambientalmente racional de los desechos peligrosos y otros
si el Estado de importacin no da su consentimiento desechos, con normas, criterios, directrices y herramientas
(artculos 4.1 (c) y 4.2 (e)) para su implementacin. Las estrategias para abordar los
Prohibir todo movimiento transfronterizo, si se sospecha desafos en esta materia sern parte de este marco y de los
que los desechos no van a ser gestionados de manera materiales de apoyo87.
ambientalmente racional (Artculos 4.2 (e) y 4.2 (g))
Minimizar el movimiento transfronterizo de desechos CONVENIO DE ESTOCOLMO SOBRE CONTAMINANTES
peligrosos y otros desechos (Artculo 4.2 (d)) ORGNICOS PERSISTENTES
Prohibir el comercio de desechos peligrosos y otros
desechos con Estados que no sean Partes (Artculo 4.5) El objetivo del Convenio de Estocolmo es reducir o
Requerir que los desechos peligrosos y otros desechos eliminar en lo posible las emisiones de las sustancias que
objeto de un movimiento transfronterizo sean emba- figuran en los anexos del Convenio88. El Artculo 6 del
lados y transportados de conformidad con el derecho Convenio se ocupa de liberaciones derivadas de existencias
internacional, dando al movimiento el debido segui- o desechos. Las obligaciones de las Partes en el Convenio89
miento (Artculo 4.7 (b) y (c)) se pueden resumir de la siguiente manera:
Requerir que los desechos peligrosos y otros residuos Identificar los residuos que contengan o estn con-
objeto de un movimiento transfronterizo se manejen de taminados con alguno de los COP enumerados, y los
manera ambientalmente racional (Artculo 4.8 y 4.10) productos y artculos que contengan algn COP y se
Asegurar que los desechos peligrosos y otros desechos slo vayan a convertir en desechos.
se exportan cuando el Estado de exportacin no dispone Gestionar estas existencias y los desechos (desechos COP)
de la capacidad para manejarlos, o cuando el Estado de im- de manera segura, eficiente y ambientalmente racional.
portacin los necesita como materia prima o con arreglo a Controlar, recolectar, transportar y almacenar los dese-
otros criterios acordados por las Partes (Artculo 4.9). chos COP de manera ambientalmente racional.
Eliminar los desechos COP de manera que el contenido
Adems, el Artculo 6 establece normas especficas en rela- del COP se destruya o se transforme de forma irrever-
cin con el sistema de notificacin y autorizacin que rige sible (salvo que esta opcin no sea ambientalmente
el movimiento transfronterizo, y en el Artculo 7 se desa- preferible, o el nivel de contaminacin sea bajo).
rrolla dicho rgimen al trnsito que se realice entre Estados Evitar cualquier valorizacin o reutilizacin del conteni-
que no son Partes. Otros de los Artculos del Convenio se do de COP.
refieren al apoyo administrativo del sistema (por ejemplo, 87) http://www.basel.int/TheConvention/MediaResources/NewsFeatures/TEG2out-
el Artculo 5 dispone que se designarn o establecern las comes/tabid/3001/Default.aspx
88) En el momento de su entrada en vigor, doce productos qumicos o grupos de pro-
autoridades competentes y puntos de contacto, y se desig- ductos qumicos fueron clasificados como contaminantes orgnicos persistentes en los
anexos del Convenio. Posteriormente se sumaron otros once productos o grupos de
nar una autoridad competente para recibir notificaciones) productos qumicos, y otros cuatro estn actualmente bajo consideracin por la Con-
e imponen requisitos especiales para asuntos tales como ferencia de las Partes. El Artculo 25.4 permite a las Partes presentar una declaracin de
que las enmiendas a los anexos (es decir, la inclusin de nuevos productos qumicos
la reimportacin de residuos (Artculo 8) y el trfico ilcito en el Convenio) slo podrn entrar en vigor para ellos mediante depsito de un ins-
trumento de ratificacin independiente. Varias Partes han presentado declaraciones de
(Artculo 9). El Artculo 11 permite a las Partes celebrar este tipo. Adems, en virtud del artculo 22.3, las Partes podrn depositar notificaciones
de no aceptacin con respecto a los nuevos anexos. Como resultado de estas disposi-
nuevos acuerdos con otros Estados involucrados en los ciones, las Partes en el Convenio no comparten necesariamente las mismas obligacio-
movimientos transfronterizos de los desechos, o respetar nes en un momento dado con respecto a los productos qumicos que se han agregado
al Convenio desde su entrada en vigor.
los acuerdos existentes, siempre que dichos acuerdos no 89) El Convenio de Estocolmo reuna a 179 Partes, a 30 de mayo de 2013.
91
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos
Permitir que los desechos COP slo se transporten importacin, la exportacin y el uso de las sustancias que
internacionalmente de acuerdo con las normas que agotan el ozono (SAO) que figuran en el Convenio. Los
rigen estos movimientos. Artculos 4 y 4A tratan del control del comercio con Estados
que no sean Partes y con Estado Partes, respectivamente.
Estas normas se aplican con algunas variaciones a diferen- El comercio con Estados que no son Partes est en esencia
tes categoras de COP (por ejemplo, los residuos contami- prohibido por el Artculo 4, mientras que el Artculo 4A li-
nados con la produccin no intencional de los subproduc- mita las exportaciones de las SAO que han sido eliminadas,
tos incluidos en el anexo C del Convenio no estn sujetos excepto las permitidas en virtud de disposiciones para su
a todas las obligaciones mencionadas), y en algunos casos uso esencial, a la exportacin para su destruccin. Aunque
existen consideraciones adicionales desarrolladas en los el Protocolo no obliga a las Partes a destruir las existencias
anexos con respecto a algunos COP concretos (por ejemplo, de SAO, el efecto de las disposiciones sobre el uso y el
en el Anexo A se desarrollan en detalle las modalidades de comercio es que una vez que se ha eliminado la produc-
reciclaje de artculos que contengan los teres de difenilo cin de una SAO concreta, debern tambin destruirse las
bromados mencionados90). existencias de esa sustancia. El Grupo de Evaluacin Tec-
El Artculo 6 estipula que las Partes se esforzarn por nolgica y Econmica del Protocolo ha proporcionado una
elaborar estrategias adecuadas para identificar los sitios evaluacin especializada de las tecnologas de destruccin
contaminados con COP; y en caso de que se realice el sa- para ayudar a las Partes y ha aprobado ciertas tecnologas
neamiento de esos sitios, ello deber efectuarse de manera para la destruccin de determinadas SAO92.
ambientalmente racional. Un Comit Intergubernamental de Negociacin
El Artculo 6.2 dispone que la Conferencia de las Partes convocado por el PNUMA ha finalizado su trabajo sobre
cooperar estrechamente con los rganos pertinentes el Convenio de Minamata sobre el Mercurio, cuyo texto se
del Convenio de Basilea para fijar niveles de destruccin aprobar formalmente en una reunin especial convocada
de desechos COP, identificar los mtodos de destruccin en Kumamoto y Minamata en octubre de 2013. El acuerdo
apropiados y establecer valores lmite de concentracin de final incluye un importante Artculo sobre almacenamien-
contaminantes COP para garantizar el cumplimiento de las to, desechos y lugares contaminados. Tambin pueden ser
obligaciones en materia de residuos del Convenio. El Con- de inters para los pases otras disposiciones del Convenio,
venio de Basilea ha emitido unas directrices tcnicas para a medida que avanzan en la elaboracin de sus estrategias
tratar estos asuntos en trminos generales y con respecto nacionales de gestin de residuos.
a determinados residuos91. Dichas directrices estn actual-
mente en proceso de revisin para incluir nuevos COP. OTROS ACUERDOS INTERNACIONALES
Otras obligaciones pertinentes incluyen la preparacin y
presentacin de un plan nacional de aplicacin (Artculo 7) Existen otros acuerdos internacionales que tambin pueden
y un Plan de Accin Nacional para los COP del anexo C influir en la poltica de gestin de residuos de un pas. Varios
(Artculo 5 (a)). acuerdos de la Organizacin Martima Internacional (OMI)
tratan el tema de los residuos martimos. Aunque quedan
OTROS ACUERDOS MULTILATERALES SOBRE MEDIO fuera del alcance de esta gua, tales acuerdos pueden ser re-
AMBIENTE levantes ya que influyen en la gama de residuos que hay que
gestionar, por ejemplo, los residuos extrados de un barco
Tambin contienen disposiciones que pueden afectar a cuando este atraca despus de un viaje o los residuos que
las prioridades del pas en el desarrollo de una estrategia resultan de las operaciones de valorizacin y reciclaje de un
nacional de gestin de residuos otros acuerdos ambientales barco al final de su vida til. Los principales acuerdos son:
multilaterales. Cada pas deber, al menos, asegurarse El Convenio internacional para prevenir la contami-
de que no est inadvertidamente incumpliendo ninguna nacin por los buques y su Protocolo (MARPOL), que
de las obligaciones contradas a travs de estos acuerdos regula (entre otras cosas) la gestin de los residuos
ambientales multilaterales. resultantes de la operacin normal de los buques
El Protocolo de Montreal relativo a las sustancias que
agotan la capa de ozono obliga a las Partes a controlar la
92) Vanse los informes de la 22 y la 23 reuniones de las Partes, en particular, la
90) La Parte IV del Anexo A se ocupa del ter de hexabromodifenilo y del ter de hep- Decisin XXII/10 y la Decisin XXIII/12 y su Anexo; vanse tambin los prrafos 40 a 47
tabromodifenilo, mientras que la Parte V trata sobre el ter de tetrabromodifenilo y el y 193, 196 y 200 y el Anexo II del informe de la 22 reunin de las Partes, UNEP/OzL.
ter de pentabromodifenilo. Pro.22/9, as como los prrafos 87 a 89, y 193, 199 y 200 del Informe de la 23 reunin
91) http://archive.basel.int/meetings/sbc/workdoc/techdocs.html de las Partes.
92
Annex B
El Convenio Internacional de Hong Kong para el reciclaje por ejemplo, la Directiva de Residuos de Aparatos Elctri-
seguro y ambientalmente racional de buques, 2009 cos y Electrnicos y la Directiva de Restriccin de ciertas
El Convenio de Londres (1972) y su Protocolo de 1996, que Sustancias Peligrosas en aparatos elctricos y electrnicos
tratan el vertido y la incineracin de residuos en el mar. (RoHS, por sus siglas en ingls). Estas acciones regulado-
ras no se centran en los movimientos transfronterizos.
Cada pas debe tomar sus propias decisiones sobre si
incluir los residuos martimos manejados en el mar en una Tambin pueden contener disposiciones relativas a la
estrategia nacional. Por ejemplo, un pas que cuente con gestin de residuos otros acuerdos regionales en mbitos
un litoral extenso y una importante industria pesquera bien distintos al de los residuos. Hay, por ejemplo, diez con-
puede considerar que es importante incluir estos residuos venios regionales de mares que cubren muchas de las
en su estrategia debido a las cantidades significativas que regiones del planeta (Mediterrneo, Regin de Kuwait,
se pueden generar y terminar en las costas y playas. frica Occidental y Central, Sudeste del Pacfico, Mar Rojo
Cuando se cargan residuos en un buque para su verti- y Golfo de Adn, Gran Caribe, frica oriental, el Pacfico
miento en el mar, esto supone un desvo de los flujos de Sur, Mar Negro, Noreste del Pacfico). Los residuos suelen
residuos de un pas. Tales acciones requieren un examen figurar entre las prioridades de los protocolos o planes
cuidadoso no slo desde un punto de vista ambiental, sino de accin de los convenios. Sirva de ejemplo el Convenio
tambin desde un punto de vista legal. Los instrumentos para la Proteccin y el Desarrollo del Medio Marino en
internacionales pertinentes imponen lmites estrictos a lo la Regin del Gran Caribe (Convenio de Cartagena), que
que las Partes en esos instrumentos pueden verter en el entr en vigor en 1986. El Artculo 6 se refiere al vertido de
mar. Desde una perspectiva de poltica pblica, este proce- desechos en el mar por los buques, y otros Artculos, como
der es contrario al principio de precaucin e insostenible, el Artculo 7 sobre la contaminacin de origen terrestre,
de realizarse de manera continuada. llevan obligaciones implcitas para la gestin de residuos
en tierra.
ACUERDOS REGIONALES Otras medidas regionales, aparte de los acuerdos vin-
culantes, tambin pueden espordicamente proporcionar
Muchos pases han firmado acuerdos bilaterales o multila- orientacin e impulso en determinadas cuestiones de ges-
terales con otros pases en materia de residuos peligrosos, tin de residuos. A modo de ejemplo, la Reunin del Foro
sobre todo con el fin de cooperar a nivel regional en la Regional Asitico sobre 3R, celebrada en Tokio en 2009,
gestin de estos residuos y ofrecer mayores protecciones promovi la adopcin de las 3R en la regin de Asia, la
regionales contra los abusos relacionados con la falta de reafirmacin y adopcin del Programa 21, la Declaracin
control de los movimientos transfronterizos. Para las Partes de Johannesburgo sobre el Desarrollo Sostenible (2002) y
en el Convenio de Basilea, estos acuerdos deben cumplir el Plan de Implementacin de Johannesburgo (2002). En
con los requisitos del Artculo 11 de dicho Convenio, es la reunin se acordaron una serie de prioridades a largo y
decir, el acuerdo no debe ofrecer un nivel de proteccin corto plazo:
inferior. Los pases que son Partes en el Convenio de Basilea Incorporar las 3R en la agenda nacional de desarrollo
debern tener muy en cuenta estos acuerdos al desarrollar Movilizar recursos financieros en colaboracin con los
sus estrategias de gestin de residuos. Se pueden iden- organismos de ayuda bilateral y multilateral para la
tificar varios tipos de acuerdos, entre los que figuran los aplicacin de las medidas y actividades de 3R
siguientes: Desarrollar recursos humanos para hacer frente a los
Acuerdos entre pases vecinos o de una regin, por problemas de gestin de residuos
ejemplo, los acuerdos o convenios de Bamako, Waigani, Facilitar la ejecucin, reproduccin y ampliacin de
EE.UU./Mxico, EE.UU./Canad o Centroamrica. proyectos piloto y de demostracin relacionados con las
Acuerdos entre pases no vinculados geogrficamente. 3R y otras buenas prcticas
Los pases de la Organizacin para la Cooperacin y Colaborar con las redes de informacin/investigacin de
el Desarrollo Econmico han aprobado la Decisin 3R existentes, tanto a nivel nacional como internacional
C(2001)107/FINAL relativa a los movimientos transfronte- Promover estudios de viabilidad de negocios 3R
rizos de residuos peligrosos entre los pases de la OCDE. Realizar estudios internacionales colaborativos de
Dentro de la Unin Europea existe un importante cuerpo investigacin cientfica que sean relevantes para la
de medidas reglamentarias y conexas para regular muchos elaboracin de polticas sobre los ciclos de materiales
aspectos de los residuos en todos los Estados miembros, slidos en Asia
93
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos
La gestin de residuos, aparte de las cuestiones del mo- En otras partes del texto se tratan cuestiones relacionadas,
vimiento transfronterizo, es principalmente una cuestin como el consumo y la produccin sostenibles (prrafos 224 a
nacional ms que internacional. Por lo tanto, recibe escasa 226), las ciudades y los asentamientos humanos sostenibles
atencin internacional por parte de los organismos inter- (prrafos 134 a 137) y la erradicacin de la pobreza (prrafos
nacionales. Sin embargo, en ocasiones, y sobre todo pero 105 a 107). El Captulo III sobre la economa verde (prrafos
no exclusivamente en el contexto del desarrollo sostenible, 56 a 74) tambin es relevante para los pases que estn consi-
se pueden adoptar polticas en materia de residuos o derando opciones de poltica para la gestin de residuos.
que abordan algunos problemas de residuos. Se trata, en La Conferencia reafirm la importancia del consumo
trminos generales, de textos que establecen normas o y la produccin sostenibles como uno de los pilares del
estndares que no son vinculantes en el derecho interna- desarrollo sostenible y adopt el Marco decenal de progra-
cional, pero que establecen las expectativas de las polticas mas para el consumo y la produccin sostenibles95.
que los pases deben adoptar. Se mencionan a continuacin El XIX perodo de sesiones de la Comisin sobre el De-
algunos textos destacados de los ltimos veinte aos: sarrollo Sostenible (CDS 19) se centr en la produccin y
Programa 2193, aprobado por la Conferencia de las Nacio- el consumo sostenibles96. En la Seccin C, prrafos 30 a 44,
nes Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo en Ro se trata la gestin de residuos, y se ofrece orientacin muy
de Janeiro en junio de 1992 - Son especialmente importantes detallada, que se extiende a flujos de residuos especficos
el Captulo 20 sobre la gestin ambientalmente racional tales como la basura electrnica. El prrafo 38 identifica el
de los desechos peligrosos y el Captulo 21 sobre la gestin objetivo central de la gestin de residuos como la adopcin
ambientalmente racional de los desechos slidos. Tambin de polticas integradas que:
destacan el Captulo 3 sobre la lucha contra la pobreza, el Promuevan la prevencin y la minimizacin de residuos
Captulo 4 sobre las pautas de consumo y el Captulo 7 sobre Apoyen una gestin ambientalmente racional y eficiente
la sostenibilidad de los asentamientos humanos. centrada en las 3R y la valorizacin de materiales y
Plan de Implementacin de Johannesburgo94, adoptado energa til
por la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible, ce- Aseguren la eliminacin de los desechos residuales de
lebrada en Johannesburgo en mayo de 2002 - La Seccin III forma ambientalmente racional.
se centra en la produccin y el consumo sostenibles. Son
especialmente relevantes el prrafo 16 sobre produccin El texto apoya la adopcin de estrategias integradas de
ms limpia y ecoeficiencia y el prrafo 22 sobre gestin de gestin de residuos y explica extensamente los posibles
residuos. contenidos de estas estrategias.
Se menciona en la primera parte de El futuro que quere- En el perodo previo a la CDS19, durante el ao de
mos, documento final de la Conferencia de la ONU sobre revisin (CDS18, 2010), se llevaron a cabo una serie de
el Desarrollo Sostenible, celebrada en Ro de Janeiro en actividades centradas en la gestin de residuos, entre las
junio de 2012. Los prrafos 213 a 223 se ocupan de los pro- que destacan: una reunin internacional consultiva sobre
ductos y desechos qumicos, mientras que los prrafos 215 a la Expansin de los Servicios de Gestin de Residuos en los
219 son de especial relevancia para la gestin de residuos.
93) http://www.un.org/esa/dsd/agenda21/index.shtml 95) http://www.unep.org/rio20/portals/24180/Docs/a-conf.216-5_english.pdf
94) http://www.un.org/esa/sustdev/documents/WSSD_POI_PD/English/POIToc.htm 96) http://www.un.org/esa/dsd/csd/csd_pdfs/csd-19/report-CSD19.pdf
94
Annex B
pases en desarrollo97, celebrada en Tokio, Japn, en marzo medio marino y costero, la V Conferencia Internacional
de 2010, y una reunin sobre la ampliacin de Servicios sobre Desechos Marinos aprob el Compromiso de Hono-
de Gestin de Residuos en frica, celebrada en Rabat, lulu101, en el que se declara que los participantes reconocen
Marruecos, en noviembre de 201098. De esta ltima reunin las contribuciones de la eficiencia de los recursos, los
surgi la Declaracin de Rabat sobre la gestin sostenible principios de la economa verde y la gestin integral de los
de los residuos. Tras estas dos reuniones, el Centro de las residuos como acciones adecuadas para responder a los
Naciones Unidas para el Desarrollo Regional convoc en problemas planteados por los residuos marinos.
febrero de 2011 en Tokio, Japn una Conferencia entre Si bien la elaboracin de la estrategia nacional se nutre
ambas sesiones sobre la creacin de alianzas para avanzar de recursos internacionales, el desarrollo de estrategias
hacia el objetivo Basura Cero99. nacionales de gestin de residuos integradas, slidas y efi-
La peligrosidad de los denominados residuos peligrosos caces, puede a su vez contribuir a los objetivos y programas
puede deberse a diferentes motivos, pero en muchos internacionales. Por ejemplo, estas estrategias contribuyen
casos se debe a que contienen o estn contaminados con al progreso hacia los Objetivos de Desarrollo del Milenio,
sustancias qumicas peligrosas. El Enfoque Estratgico para en particular a los de pobreza y los de agua y saneamiento.
la Gestin de Productos Qumicos a nivel Internacional Uno de los principales resultados de la Conferencia de la
(SAICM), adoptado en febrero de 2006 en Dubai, Emiratos ONU sobre el Desarrollo Sostenible de 2012 fue el acuerdo
rabes Unidos, constituye en principal texto internacional de los Estados miembros de desarrollar un conjunto de
sobre la gestin de productos qumicos en general. Algunas Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), los cuales se
partes del texto abordan especficamente los temas relacio- construiran a partir de los Objetivos de Desarrollo del Mile-
nados con residuos peligrosos, as como otras cuestiones nio y los complementaran. Ya ha comenzado el proceso de
relacionadas con la gestin de residuos. En el Plan de formulacin de los ODS y est previsto que concluya en 2015
Accin Mundial: coincidiendo con la agenda de desarrollo posterior a 2015.
Las actividades 68-73, 161-2, 258-62 y 272-3 estn relacio-
nadas con la gestin y la minimizacin de residuos. POLTICAS DE SALVAGUARDIA DE LOS BANCOS
Las actividades 43-6, 118 y 238-42 abarcan los procesos MULTILATERALES DE DESARROLLO
de produccin ms limpia.
Las actividades 47-8 y 243 tratan sobre los sitios conta- Todos los bancos de desarrollo multilaterales el Banco
minados y su limpieza. Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el
Las actividades 119-123 se ocupan de cuestiones del ciclo Banco Asitico de Desarrollo (BAsD), el Banco Africano de
de vida. Desarrollo (BAfD) y el Banco Europeo de Reconstruccin y
Otras muchas actividades estn relacionadas con temas Desarrollo (BERD) operan bajo salvaguardias destinadas
que pueden ser relevantes en determinadas situaciones. a prevenir y mitigar daos ambientales y sociales en el
proceso de desarrollo. Estas salvaguardias son aprobadas
El Programa de Accin Mundial para la Proteccin del por las juntas directivas de los bancos y estn sujetas a
Medio Marino frente a las Actividades Realizadas en Tierra revisiones peridicas.
(PAM) representa un entendimiento internacional comn El Banco Mundial ha adoptado polticas de salvaguardia
frente a las principales causas de la degradacin del medio ambiental y social102. La Corporacin Financiera Inter-
ambiente marino por las actividades que ocurren en tierra. nacional (CFI) dispone de normas de funcionamiento
Se centra en nueve fuentes principales de impactos sobre el que se aplican a los proyectos financiados por el Banco
medio marino, una de las cuales est directamente relacio- Internacional de Reconstruccin y Fomento (BIRF)/Asocia-
nada con los residuos (basura marina), mientras que otras se cin Internacional de Fomento y apropiados, realizados u
derivan en parte de los residuos generados en tierra100. operados por el sector privado103. El BID, el BAfD, y el BERD
Reconociendo que tanto los desechos marinos que se han adoptado sistemas de salvaguardia similares104.
generan en tierra como la basura proveniente de ros y
101) http://www.unep.org/pdf/PressReleases/Honolulu_Commitment-FINAL.pdf
mares plantean una enorme y creciente amenaza para el 102) http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/PROJECTS/EXT-
POLICIES/EXTSAFEPOL/0,,menuPK:584441~pagePK:64168427~piP-
K:64168435~theSitePK:584435,00.html
97) http://www.uncrd.or.jp/env/spc/index.htm#International_Consultative_Meeting_ 103) http://siteresources.worldbank.org/PROJECTS/Resources/40940-1244163232994/
Expanding_Waste_Management_Services 6180403-1340980612153/BoardApprovalIFC-PerformanceStandardsPPPs.pdf
98) http://uncsd.iisd.org/news/rabat-declaration-adopted-on-sustainable-waste- 104) http://www.iadb.org/en/insitutional-reforms/better-environmental-and-so-
management/ cial-safeguards,1830.html;
99) http://www.uncrd.or.jp/env/csd18_19.htm http://www.afdb.org/en/documents/project-operations/environmental-and-social-
100) http://www.gpa.unep.org/gpa-pollutant-source-categories.html safeguards-policies-and-procedures/; http://www.bicusa.org/en/Article.10943.aspx
95
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos
ANEXO C
MATERIALES Y
ORGANIZACIONES
INTERGUBERNAMENTALES E
INTERNACIONALES
Las organizaciones internacionales tienen el potencial de obligaciones. Estos centros pueden prestar asistencia
contribuir al desarrollo de estrategias nacionales de gestin en temas de gestin de residuos relevantes para su
de residuos, proporcionando informacin, ejemplos, ideas, correspondiente Convenio, dentro de los lmites de
consejos y, a veces, ayuda. sus respectivas capacidades.
Varios pases han establecido redes para apoyar y
El PNUMA es la principal organizacin intergubernamen- fomentar la puesta en prctica de las disposiciones
tal que se ocupa la gestin de residuos. Varias reas del de los Convenios, como Japn, que ha dirigido y
PNUMA estn relacionadas con este campo: financiado la Red Asitica para la Prevencin del
IETC tiene la responsabilidad dentro del PNUMA de to- Movimiento Transfronterizo Ilcito de Desechos
mar la iniciativa en temas de poltica general de gestin Peligrosos, con miembros procedentes del Este y del
de residuos y de fomentar, en particular, el desarrollo de Sudeste Asitico.
estrategias de gestin de residuos nacionales integra- Otros AAM tienen competencias dentro de su rea de
das. Entre las principales iniciativas de IETC destaca la responsabilidad, en particular la Secretara del Protocolo
Alianza Mundial para la Gestin de Residuos105 (GPWM, de Montreal sobre la destruccin de SAO. Con respecto
por sus siglas en ingls). al nuevo Convenio de Minamata sobre el Mercurio,
Entre los acuerdos ambientales multilaterales (AAM), los las negociaciones han concluido recientemente. Una
Convenios de Basilea y Estocolmo contienen dispo- vez que el presente Convenio haya entrado en vigor, la
siciones directamente relacionadas con la gestin de Secretara se interesar tambin por los residuos que
residuos, como se seal anteriormente. En el marco contienen mercurio. La Secretara del Convenio sobre
de estos dos convenios, opera ahora una funcin de la Diversidad Biolgica tiene un inters permanente
secretara integrada como agrupacin de convenios, especial en relacin con el impacto de los desechos
junto con el Convenio de Rotterdam sobre el proce- marinos en la biodiversidad.
dimiento de consentimiento fundamentado previo La Secretara del SAICM tiene la responsabilidad de
aplicable a ciertos productos qumicos peligrosos objeto facilitar su implementacin, incluidos los elementos
de comercio internacional. Dicha secretara dispone de relativos a los residuos.
una masa crtica de personal y recursos, y proporciona
una considerable cantidad de materiales de apoyo en las UNITAR es el organismo de formacin del Sistema de la
reas pertinentes. ONU, cuya misin es la de ofrecer una formacin innova-
Los centros regionales se crearon en virtud de los dora e investigar sobre sistemas de conocimiento para de-
Convenios de Basilea y Estocolmo para asistir a los sarrollar las capacidades de los beneficiarios en los mbitos
pases de cada regin en el cumplimiento de sus del medio ambiente, la paz, la seguridad y la diplomacia y la
gobernabilidad. Los productos qumicos y los residuos son
105) Vase http://www.unep.org/ietc/OurWork/WasteManagement/tabid/56239/Default.aspx una de las reas de las que se ocupa su unidad ambiental.
96
Anexo C
UN-Habitat es la agencia de Naciones Unidas para los Salud (OMS), el Banco Mundial y la Organizacin para la
Asentamientos Humanos, y se encarga de promover que Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE). Aunque
los pueblos y las ciudades sean social y ambientalmente el IOMC se centra en los productos qumicos, proporciona
sostenibles. Una de sus principales reas programticas es un marco adecuado para actividades relacionadas, como la
la infraestructura y el saneamiento del agua y la gestin de gestin de residuos, que tratar a nivel internacional con la
residuos es uno de los cuatro pilares de esa rea. UN-Ha- debida coordinacin. Por otra parte, es importante sealar
bitat se ha centrado especialmente en los RSU, en conso- que los intereses de las organizaciones que participan en la
nancia con su mandato para con las ciudades y los pueblos. gestin de residuos se extienden ms all de los intereses
Su publicacin Gestin de residuos slidos en las ciudades del del IOMC en materia de seguridad qumica. La FAO, por
mundo: agua y saneamiento en las ciudades del mundo 2010 ejemplo, tiene un inters general en los residuos de la
ofrece un anlisis comparativo de la gestin de residuos agricultura y la alimentacin, mientras que la OMS se
slidos en 22 ciudades de diferentes partes del mundo. centra en los residuos mdicos y sanitarios.
El Banco Mundial tambin lleva muchos aos mostrando El Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas
un gran inters en la gestin de residuos slidos urbanos nombr en 1995 un Relator Especial sobre los aspectos
y dispone de extensos materiales de apoyo para los pases de los derechos humanos relacionados con los residuos y
en reas como la planificacin estratgica106, el anlisis productos txicos y peligrosos. Ese mandato se ampli en
de costos y la participacin de la comunidad. El Banco 2011 para abarcar el ciclo de vida completo de los productos
Mundial tambin ofrece varias opciones de programas peligrosos. La Relatora prest atencin a una serie de
de asistencia financiera a ciudades y pases en temas de cuestiones particulares, incluidos los desechos mdicos.
gestin de residuos107. En julio de 2011, la Relatora Especial emiti un informe108
sobre los efectos nocivos que el traslado y vertimiento
La Organizacin de las Naciones Unidas para el Desarro- ilcito de desechos y productos txicos y peligrosos pueden
llo Industrial (ONUDI) promueve el desarrollo industrial tener para el goce de los derechos humanos.
en un contexto de reduccin de la pobreza, globalizacin
incluyente y sostenibilidad. Un aspecto de la sostenibilidad La Organizacin Martima Internacional (OMI) es respon-
a la que presta especial atencin es la produccin ms sable de los problemas de residuos martimos, y en parti-
limpia y la minimizacin de residuos en la industria. Desde cular de los convenios y protocolos relativos a los residuos,
1992, la ONUDI, en colaboracin con el PNUMA, ha esta- como se explic anteriormente.
blecido centros de produccin ms limpia en 47 pases en
desarrollo y en transicin, para que acten como modelos y Los bancos regionales de desarrollo, al igual que el Banco
defensores de una produccin ms limpia. Mundial, tienen un gran inters en el desarrollo urbano.
Existen muchos recursos sobre la gestin de residuos
Pero estas no son las nicas organizaciones interguber- slidos en las ciudades. Destacan una serie de materiales
namentales interesadas en la gestin de residuos. Una va elaborados por el Banco Asitico de Desarrollo y el Banco
para encauzar muchos de estos intereses es el Programa Interamericano de Desarrollo, as como una serie de
Interinstitucional de Gestin Racional de los Productos proyectos en curso109.
Qumicos (IOMC, por sus siglas en ingls), un mecanismo
concebido para iniciar, facilitar y coordinar la accin inter- Los organismos regionales de la ONU ofrecen iniciativas
nacional y alcanzar el objetivo de la Cumbre Mundial sobre y programas de apoyo a la gestin de residuos, con reas
Desarrollo Sostenible marcado para 2020 sobre gestin prioritarias muy variadas, aunque, en general, hacen
racional de los productos qumicos. Participan en el IOMC hincapi en la gestin de residuos slidos urbanos. Tam-
los siguientes organismos: la Organizacin de las Naciones bin operan en el mbito de la gestin de residuos, otros
Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (FAO), la programas de cooperacin regional, como la Secretara del
Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), el Programa Programa Ambiental Regional del Pacfico (SPREP).
de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el
PNUMA, ONUDI, UNITAR, la Organizacin Mundial de la
108) A/HRC/18/31.
106) http://www.worldbank.org/urban/solid_wm/erm/start_up.pdf 109) Vase, por ejemplo, http://www.adb.org/publications/toward-sustainable-
107) http://documents.worldbank.org/curated/en/2001/02/1096687/cosepre-costs- municipal-organic-waste-management-south-asia; http://www.iadb.org/en/topics/
urban-cleaning-services-users-manual-version-10-windows-98 solid-waste/waste,2203.html
97
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos
El Centro de las Naciones Unidas para el Desarrollo vistas destinada a impedir la exportacin de residuos
Regional (UNCRD) desarrolla una serie de programas sobre peligrosos a pases en desarrollo.
residuos, y en especial sobre las 3R, en estrecha colabora- La Red Internacional de Eliminacin de los COP117
cin con otras organizaciones. (IPEN, por sus siglas en ingls), una red mundial de
ONG que trabajan en la elaboracin y aplicacin de
La OCDE lleva muchos aos trabajando en la gestin de polticas internacional de seguridad qumica, para hacer
residuos y ha producido mltiples guas, informes y bases frente a los riesgos de los contaminantes orgnicos
de datos de acceso gratuito, especficamente en el rea de persistentes, metales pesados y otras sustancias qumi-
residuos110. cas peligrosas a lo largo de su ciclo de vida.
Interpol cuenta con un Comit sobre Delitos contra el Se han realizado muchas otras iniciativas de redes lidera-
Medio Ambiente y con un subcomit especial que se ocupa das por diferentes entidades. Algunos ejemplos son: la Aso-
de los delitos relacionados con la contaminacin, el Grupo ciacin Internacional para la Expansin de los Servicios de
de Trabajo sobre Delitos de Contaminacin. Este grupo de Gestin de Residuos de Autoridades Locales118 (IPLA) bajo la
trabajo ha dado prioridad a la lucha contra los movimien- direccin del Instituto Asitico de Tecnologa, el Centro de
tos transfronterizos ilcitos de desechos peligrosos111. las Naciones Unidas para el Desarrollo Regional (UNCRD)
y la Red de Intercambio de Informacin y Conocimientos
Son varias las organizaciones no gubernamentales inter- sobre Residuos Slidos (SWEEP-Net), una red regional
nacionales que operan en el rea de gestin de residuos. para Medio Oriente y Norte de frica dedicada a compartir
Algunos ejemplos son: experiencias y conocimientos con el fin de mejorar las
La Asociacin Internacional de Residuos Slidos112 prcticas de gestin de residuos.
(ISWA, por sus siglas en ingls), una asociacin mundial
de organizaciones nacionales no gubernamentales,
empresas e individuos con un inters profesional en la
gestin de los residuos slidos.
El Grupo de Trabajo Internacional sobre Residuos113
(IWWG, por sus siglas en ingls), una asociacin profe-
sional internacional.
La Alianza Global para Alternativas a la Incineracin114
(GAIA), que trabaja en estrecha colaboracin con las co-
munidades locales para establecer o apoyar el desarrollo
de sistemas sostenibles de gestin de residuos
El Instituto de Estrategias Ambientales Globales115 (IGES,
por sus siglas en ingls), una fundacin de inters ge-
neral centrada en temas de sostenibilidad en la regin
Asia-Pacfico, con nfasis en el consumo y la produccin
sostenible.
La Red europea para la aplicacin y el cumplimiento de
la legislacin en materia de medio ambiente (IMPEL,
por sus siglas en ingls), una asociacin sin nimo de
lucro de las autoridades ambientales de los Estados de
Europa que tiene un gran inters en los movimientos
transfronterizos de residuos.
La Red de Accin de Basilea116, una red de ONG acti-
110) http://www.oecd.org/env/resourceproductivityandwaste/
111) http://www.interpol.int/Crime-areas/Environmental-crime/
Environmental-Crime-Committee/Pollution-Crime-Working-Group
112) http://www.iswa.org
113) http://www.tu-harburg.de/iue/iwwg/welcome.html
114) http://www.no-burn.org 117) www.ipen.org
115) http://www.iges.or.jp/en/index.html 118) http://www.uncrd.or.jp/env/spc/docs/UNCRD_IPLA_CSD19-SideEvent-12May2011-
116) http://www.ban.org/ FINAL.pdf
98
Anexo D
ANEXO D
ESTRATEGIAS NACIONALES Y
REGIONALES DE GESTIN DE
RESIDUOS Y DOCUMENTOS Y
RECURSOS WEB RELACIONADOS
Muchos pases, territorios sub-nacionales y regiones ESTRATEGIAS NACIONALES
supra-nacionales han aprobado estrategias de gestin
de residuos de distinta envergadura, segn el caso. Las Algunas de las estrategias que se enumeran aqu fueron
referencias que se enumeran a continuacin corresponden desarrolladas con la ayuda de las agencias de ayuda al
a algunas de estas estrategias, y a estudios e informes desarrollo de pases cooperantes y organismos multilatera-
destinados a ayudar a los pases a desarrollar estrategias y les, como los bancos de desarrollo. Las referencias que se
mejorar sus polticas de gestin de residuos. proporcionan se refieren en ocasiones a material des-
Que estn incluidas aqu no implica que se recomiende criptivo sobre la estrategia o su desarrollo y no a la propia
utilizarlas como modelo, por diversas razones: estrategia.
Cada pas tiene sus propias circunstancias, y los proble-
mas y las soluciones de cada pas no tienen por qu ser Argentina: Proyecto Nacional para la Gestin Integral de
aplicables en otros lugares. los Residuos Slidos Urbanos (PNGIRSU)
Todos los pases descubren en algn momento que http://www.ambiente.gov.ar/?idarticulo=4889
algunas partes de sus estrategias funcionan mejor que Australia: National Waste Policy (Poltica Nacional de
otras, por lo que suele ser necesario revisarlas y replan- Residuos) http://www.environment.gov.au/wastepolicy/
tearlas de manera continua. index.html
El xito de una estrategia no siempre se puede predecir Belice: Belize Solid Waste Management Project Policy,
a partir de la propia estrategia: una estrategia que parece Legal and Administrative Framework (Proyecto de Ges-
sensata sobre el papel puede no adaptarse bien a las tin de Residuos Slidos de Belice Marco Administra-
circunstancias, los problemas de residuos o el contexto tivo, Legal y Poltico) http://www.doe.gov.bz/documents/
cultural del pas. EIA/Solid%20Waste/C02%20SW%20Rev%20EIA%20
En cada momento, las estrategias disponibles para su Policy%20Legal%20and%20Admin%20FW.pdf
estudio se encontrarn en diferentes fases de ejecucin. Brasil: Poltica Nacional de Residuos Slidos
No siempre es fcil determinar si la estrategia tendr http://www.brasil.gov.br/news/history/2010/08/02/
xito a largo plazo o no. brazil-approves-the-national-policy-on-solid-waste/
A pesar de todo, los siguientes documentos y referencias, newsitem_view?set_language=en; vase tambin
si bien presentan distintos enfoques, niveles de detalle y http://www.epa.gov/jius/policy/brazil/brazilian_
exhaustividad, proporcionan una constelacin de ideas y national_solid_waste_policy.html
ejemplos sobre cmo otros pases o regiones han abordado Repblica Checa: Plan Nacional de Gestin de Residuos de
los problemas de gestin de residuos. la Repblica Checa biom.cz/cz/odborne-clanky/the-na-
tional-waste-management-plan-in-the-czech-repu-
blic-outstanding-opportunities-for-composting-and-mbt
99
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos
100
Annex D
101
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos
GLOSARIO
Acuerdo voluntario: Un acuerdo entre una autoridad Compostaje: La descomposicin biolgica controlada de
gubernamental y una o ms partes privadas para alcanzar materiales de residuos slidos orgnicos bajo condicio-
objetivos medioambientales o para mejorar el rendimiento nes aerbicas124.
ambiental ms all del cumplimiento de las obligaciones Contaminantes orgnicos persistentes (COPs): Productos
reguladas. No todos los acuerdos voluntarios son realmen- qumicos que permanecen intactos en el ambiente por
te voluntarios, algunos incluyen premios y/o castigos aso- largos perodos de tiempo, se diseminan geogrfica-
ciados a aceptar el acuerdo o al logro de compromisos 119. mente, se acumulan en los tejidos grasos de los orga-
Acuerdos ambientales multilaterales (AAM): Tratados, con- nismos vivos y son txicos para las personas y la vida
venios, protocolos o contratos entre varios Estados para silvestre. Los COP circulan a nivel mundial y pueden
decidir conjuntamente sobre las actividades relativas a causar daos all donde lleguen125.
determinados problemas medioambientales120. Conversin de residuos en energa: Una instalacin que
Basurero a cielo abierto/Vertedero incontrolado: Un rea utiliza materiales de desecho slidos (elaborados o
de vertido en la que los residuos slidos son arrojados o sin elaborar) para producir energa. Las plantas de
eliminados indiscriminadamente sin la debida planifi- conversin de residuos en energa disponen de inci-
cacin y sin tener en cuenta las normas de salud121. neradoras que producen vapor para calefaccin urbana
Biogs: Gas rico en metano resultante del proceso de o industrial, o que generan electricidad, adems de
fermentacin de la descomposicin biolgica de la ma- instalaciones que convierten el gas del vertedero en
teria orgnica en ausencia de oxgeno. El biogs puede electricidad126.
recuperarse para producir calor y/o electricidad122. De la cuna a la cuna: Este concepto se centra, ante todo,
Ciclo de vida: El concepto de ciclo de vida ampla el enfo- en la definicin de la intencin que subyace al diseo
que tradicional centrado en las plantas y los procesos de un producto en trminos de su impacto positivo, es
de fabricacin, e incorpora diversos aspectos del ciclo decir, sus beneficios sociales, econmicos y medioam-
de vida completo de un producto de la cuna a la cuna bientales. El concepto de la cuna a la cuna propone
(es decir, desde la extraccin de recursos, pasando por abandonar por completo la linealidad del modelo de la
la fabricacin y el uso del producto, hasta el tratamiento cuna a la tumba del enfoque del ciclo de vida. Este en-
final del producto desechado)123. foque plantea un concepto circular basado en un modelo
tomado del mundo natural: los materiales residuales del
119) Metz, B., Davidson, O.R., Bosch, P.R., Dave, R., Meyer, L.A. (eds.), (2007). Contribution
of Working Group III to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate
metabolismo de un organismo constituyen un alimento
Change. Cambridge University Press,Cambridge,United KingdomandNew York,NY,USA. para otro organismo, sin la prdida de calidad que los
120) UNEP (2007). Global Environmental Outlook 4.
121) UNEP (2005). Training Modules Closing of an Open Dumpsite and Shifting from
Open Dumping to Controlled Dumping and to Sanitary Landfilling. 124) Tchobanoglous, G., Vigil, S.A. and Theisen, H. (1993). Integrated Solid Waste Man-
122) Chalmin, P. and Gaillochet, C. (2009). From Waste to Resource: World Waste Survey. agement Engineering Principles and Management Issues. McGraw-Hill International
Economica Ltd. Editions.
123) UNEP (2010). ABC of SCP: Clarifying Concepts on Sustainable Consumption and 125) UNEP (2007). Global Environmental Outlook 4.
Production. 126) UNEP (2005). Solid Waste Management (Volume I).
102
Glosario
dejara finalmente inservibles. En lugar de acabar en Ecodiseo: Es un enfoque que incluye las consideraciones
ltima instancia como residuos, los materiales de un de eficiencia de los recursos y reduccin de los riesgos,
producto al final de su perodo de uso comienzan, una y adems de centrarse en las caractersticas de diseo
otra vez, una nueva vida en un nuevo ciclo, en el mismo como la ampliacin del perodo de uso del producto,
nivel (o incluso mayor) de calidad. Puesto que residuo el diseo para el desmontaje, la reparacin o mejora
equivale a alimento, el enfoque de la cuna a la cuna (reduciendo as paulatinamente los componentes que
elimina, por tanto, el concepto de residuo. Para aplicar impiden su reutilizacin o reciclaje) y la construccin
este enfoque a los productos y servicios, los materiales de un producto a partir de materiales que pueden servir
deben tener una composicin qumica conocida y bien como materia prima en otros procesos.
definida; los materiales deben ser bien nutrientes biol- Ecoeficiencia: Consiste en producir la misma cantidad
gicos (es decir, que puedan regresar a un ciclo biolgico o una cantidad mayor de bienes y servicios con una
natural), bien nutrientes tecnolgicos; y los productos menor cantidad de materiales y energa, reduciendo as
deben estar diseados para un fcil desmontaje. Este el un impacto sobre el medio ambiente.
ciclo requiere nuevas formas de interaccin a lo largo de Eco-etiquetado: Proceso por el cual los productos deben ir
la cadena de suministro de productos, donde el respeto, etiquetados con informacin sobre sus impactos en la
la confianza y la cooperacin ocupen un papel destacado. salud y el medio ambiente.
Desarrollo sostenible: Se define a veces como el desa- Eco-innovacin: Este concepto se refiere a cualquier forma
rrollo que satisface las necesidades de la generacin de innovacin que promueve o resulta en un avance
presente sin comprometer la capacidad de generaciones significativo y demostrable respecto del objetivo del
futuras para satisfacer sus propias necesidades127. desarrollo sostenible, a travs de la reduccin de los
Desperdicios de alimentos: Los residuos animales y vege- impactos sobre el medio ambiente, la mejora de la
tales resultantes de la manipulacin, el almacenamiento, resiliencia ante las presiones ambientales y un uso ms
la venta, la preparacin, la coccin y la presentacin de eficiente y responsable de los recursos naturales132.
alimentos128. Economas/sociedades bajas en carbono: Una economa
Digestin anaerbica: La conversin biolgica de residuos baja en carbono se define como un nuevo sistema eco-
orgnicos procesados en metano y dixido de carbono nmico, tecnolgico y social de produccin y consumo
en condiciones anaerbicas129 . concebido para ahorrar energa y reducir las emisiones
Diseo para la sostenibilidad/Estrategia del diseo: El de gases de efecto invernadero, en comparacin con el
diseo para la sostenibilidad tiene un enfoque de sistema econmico tradicional, impulsando al mismo
eco-diseo y aborda la dimensin social de la soste- tiempo el desarrollo econmico y social133.
nibilidad en el proceso de diseo. Tambin abarca la Economa verde: El PNUMA define economa verde como
cuestin ms general de la mejor manera de satisfacer aquella que mejora el bienestar humano, la equidad
las necesidades (funcionalidad) con el mnimo impacto social, a la vez que reduce significativamente los riesgos
ambiental y social, en lugar de centrarse en la mejora de ambientales y las escaseces ecolgicas134.
los productos existentes130. Eficiencia de los recursos: El objetivo de la eficiencia de los
Disociacin del crecimiento econmico del consumo de recursos es reconsiderar el ciclo de vida de un producto
recursos: Se refiere a la relacin entre (1) las variables desde la perspectiva de los recursos que implicados
econmicas, como el Producto Interno Bruto (PIB) o en cada etapa, puesto que desperdiciar recursos como
el ndice de Desarrollo Humano (IDH), y (2) el uso de residuos es ineficiente. Eso puede implicar tener que
recursos. La disociacin de los recursos se refiere a la replantear todo el diseo y preguntarse si las funciones
reduccin de la relacin entre el crecimiento econmico que el producto proporciona al consumidor pueden
y el consumo de recursos del suelo, de la materia, del ofrecerse de alguna otra manera.
agua y energticos, y la generacin de residuos131. Eliminacin: El vertido, depsito, descarga, derrame, fuga
o la colocacin de los residuos slidos en cualquier
127) Brundtland Commission (1987). Our Common Future.
128) Tchobanoglous, G., Vigil, S.A. and Theisen, H. (1993). Integrated Solid Waste Man-
agement Engineering Principles and Management Issues. McGraw-Hill International
Editions. 132) COM (2011) 899 Final Communication from the Commission to the Europe-
129) Tchobanoglous, G., Vigil, S.A. and Theisen, H. (1993). Integrated Solid Waste Manage- an Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the
ment Engineering Principles and Management Issues. McGraw-Hill International Editions. Committee of the Regions Innovation for a Sustainable Future The Eco-Innovation
130) UNEP (2010). ABC of SCP: Clarifying Concepts on Sustainable Consumption and Action Plan (Eco-AP).
Production. 133) UNEP (2010). ABC of SCP: Clarifying Concepts on Sustainable Consumption and
131) Adaptado de: UNEP (2010). ABC of SCP: Clarifying Concepts on Sustainable Production.
Consumption and Production. 134) UNEP (2010). Green Economy Developing Countries Success Stories.
103
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos
terreno o sobre l135. Es la etapa final de los residuos sli- y la eliminacin de manera integrada, con nfasis en la
dos, despus de su recogida, tratamiento o incineracin. maximizacin de la eficiencia de recursos.
La eliminacin a menudo supone depositar los residuos Muchos pases se enfrentan a grandes retos para ges-
en un vertedero o relleno sanitario136. tionar adecuadamente sus residuos, concentrndose los
Enfoque de ciclo de vida: Examina un producto y su paso a esfuerzos en reducir los volmenes finales y en generar
travs de las distintas etapas de un ciclo de vida desde el los fondos suficientes para la gestin de residuos. Si se
principio: la extraccin de materias primas, fabricacin, pudiera desviar la mayor parte de los residuos hacia la
envasado, transporte, distribucin, venta, uso y final de valorizacin de recursos y materiales, se lograra reducir
vida, cuando entra en el sistema de gestin de residuos de manera sustancial en el volumen final de los residuos
y las fases posteriores de la jerarqua de residuos. y el material y los recursos recuperados podran utilizar-
La evaluacin del ciclo de vida incluye un inventario se para generar ingresos con los que financiar la gestin
de la entrada de materias primas, productos qumicos de residuos. Esto constituye la premisa para un sistema
de proceso, energa y agua, as como un inventario de de Gestin Integrada de Residuos Slidos basado en el
las emisiones y la generacin de residuos y sus respec- principio de las 3R (reducir, reutilizar y reciclar)141.
tivos impactos ambientales, en cada etapa del ciclo de Gobernabilidad: La forma de entender el gobierno ha
vida. Cada etapa del ciclo de vida ofrece oportunidades cambiado en respuesta a los cambios sociales, econmi-
de intervencin para prevenir o reducir las cantidades cos y tecnolgicos en las ltimas dcadas. Se ha pasado
de residuos y/o su nivel de peligrosidad. de una idea de gobierno definido estrictamente como el
Flujo de residuos: El flujo total de los residuos de una Estado-nacin a un concepto ms inclusivo de goberna-
comunidad, regin o institucin137. bilidad, que reconoce las contribuciones de los distintos
Fuentes de residuos: Instalaciones agrcolas, residenciales, niveles de gobierno (global, internacional, regional,
comerciales e industriales, espacios abiertos y plantas de local) y el papel del sector privado, de los actores no
tratamiento donde se generan los residuos slidos138. gubernamentales y de la sociedad civil142.
Gestin de residuos: La recogida, el transporte, la valoriza- Instrumentos econmicos: Incentivos o desincentivos
cin y la eliminacin de residuos, incluida la vigilancia monetarios para fomentar actuaciones que contribuyan
de estas operaciones y el cuidado posterior de los a los objetivos de poltica143.
vertederos controlados, y las medidas adoptadas como Jerarqua de gestin de residuos: La jerarqua de gestin
negociante o agente139. de residuos indica un orden de preferencia de medidas
Gestin de residuos ambientalmente racional: Una gestin conducentes a reducir y gestionar los residuos. La
de residuos que debe ir ms all de la mera valorizacin jerarqua de residuos se presenta como una pirmide
o eliminacin segura de los residuos que se generan que especifica que la prevencin de la generacin de
y trata de abordar la causa fundamental del problema residuos es la accin preferida, seguida de la reduccin
intentando cambiar las pautas insostenibles de produc- (por ejemplo, a travs de la reutilizacin), el reciclado,
cin y consumo. Esto conlleva la aplicacin del concepto la valorizacin y como ltima opcin la eliminacin. En
de gestin integral del ciclo de vida, que ofrece una distintos pases se han adoptado diferentes versiones de
oportunidad nica de conciliar el desarrollo con la la jerarqua.
proteccin del medio ambiente140. Lixiviado: Lquido que se ha filtrado a travs de los residuos
Gestin integrada de residuos slidos: Se refiere al slidos o por otro medio y ha extrado, disuelto o sus-
enfoque estratgico de la gestin sostenible de los pendido materiales de los mismos. Dado que el lixiviado
residuos slidos, que abarca todas las fuentes y todos los puede contener materiales potencialmente peligrosos,
aspectos, incluidos la generacin, la separacin, la trans- la recoleccin de lixiviados y su tratamiento son un paso
ferencia, la clasificacin, el tratamiento, la valorizacin de vital importancia en los vertederos controlados de
residuos municipales144.
135) UNEP (2005). Training Modules Closing of an Open Dumpsite and Shifting from
Open Dumping to Controlled Dumping and to Sanitary Landfilling. 141) UNEP (2010). ABC of SCP: Clarifying Concepts on Sustainable Consumption and
136) UNEP (2005). Solid Waste Management (Volume I). Production.
137) UNEP (2005). Solid Waste Management (Volume I). 142) Metz, B., Davidson, O.R., Bosch, P.R., Dave, R., Meyer, L.A. (eds.), (2007). Contri-
138) Tchobanoglous, G., Vigil, S.A. and Theisen, H. (1993). Integrated Solid Waste bution of Working Group III to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel
Management Engineering Principles and Management Issues. McGraw-Hill International on Climate Change. Cambridge University Press,Cambridge,United KingdomandNew
Editions. York,NY,USA.
139) Chalmin, P. and Gaillochet, C. (2009). From Waste to Resource: World Waste Survey. 143) UNEP (2010). ABC of SCP: Clarifying Concepts on Sustainable Consumption and
Economica Ltd. Production.
140) Programa 21 Captulo 21 http://sustainabledevelopment.un.org/content/docu- 144) UNEP (2005). Training Modules Closing of an Open Dumpsite and Shifting from
ments/Agenda21.pdf Open Dumping to Controlled Dumping and to Sanitary Landfilling.
104
Glosario
Lodos: Un residuo semislido generado a partir de proce- gasificacin o procesamiento por plasma siempre que
sos de tratamiento de aire o agua145. las sustancias resultantes del tratamiento se incineren151.
Lombricultura: Un proceso de compostaje aerbico Poltica: Cualquier forma de intervencin o respuesta
relativamente fcil que utiliza lombrices y microorga- societal. Esto incluye no slo declaraciones de intencio-
nismos146. Vermicompostaje - El proceso por el cual los nes, sino tambin otros tipos de intervenciones, como
gusanos se alimentan de materiales en lenta descom- el uso de instrumentos econmicos, la creacin de
posicin en un ambiente controlado para producir un mercados, subsidios, reformas institucionales, reformas
abono para el suelo rico en nutrientes.147 judiciales, la descentralizacin o el desarrollo institucio-
Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL): Definidos en nal. La poltica puede ser vista como una herramienta
el Artculo 12 del Protocolo de Kyoto, los MDL estn para el ejercicio de la gobernabilidad. Cuando este tipo
concebidos para cumplir dos objetivos: (1) ayudar a las de intervencin es impuesta por el Estado, se llama la
Partes no incluidas en el anexo I a lograr un desarrollo poltica pblica152.
sostenible y contribuir al objetivo ltimo del Convenio, Preferencias del consumidor: Una consecuencia de las
y (2) ayudar a las Partes incluidas en el anexo I a dar elecciones del consumidor, que orientan la adquisicin
cumplimiento a sus compromisos cuantificados de de un bien o servicio a partir de la informacin disponi-
limitacin y reduccin de las emisiones. Unidades ble. Esto puede incluir la preferencia de no consumir en
certificadas de reduccin de emisiones de los proyectos absoluto153.
MDL iniciados en los pases no pertenecientes al Anexo Prevencin de residuos: Programas, estrategias y activida-
I, que limitan o reducen las emisiones de GEI, cuando des que impiden que los materiales entren en el flujo de
estn certificadas por las entidades operativas designa- residuos154.
das por la Conferencia de las Partes, pueden acumularse Principio de autosuficiencia: Establece que cada pas (o
para el inversor (gobierno o industria) de las partes cada regin o ciudad) debera, en lo posible, gestionar
del Anexo B. Una parte del producto de las actividades sus propios residuos155.
certificadas del proyecto se utiliza para cubrir los gastos Principio de el que contamina paga: Establece que aque-
administrativos y ayudar a los pases en desarrollo llos que causan o generan contaminacin deben asumir
partes, que son especialmente vulnerables a los efectos el costo de la misma. En el contexto de la gestin de
adversos del cambio climtico, a satisfacer los costos de residuos, este principio significa que los que generan los
la adaptacin148. residuos deben asumir el coste de la gestin de modo
NIMBY (No en mi patio trasero): Una expresin de la que no plantee riesgos para la salud humana y el medio
oposicin de los residentes de una zona a que se instale ambiente156.
una planta de residuos slidos en una determinada Principio de equidad intergeneracional: En el contexto de
ubicacin propuesta149. los residuos, implica que los residuos no deben admi-
Parte interesada, interesado o actor: Una persona o una nistrarse de manera que dejen problemas heredados
organizacin que tiene un inters legtimo en un para las generaciones posteriores.
proyecto o entidad, o se ve afectada por una accin o Principio de equidad intrageneracional: Se refiere a la
poltica particular150. distribucin de los recursos de manera equitativa entre las
Planta incineradora: Cualquier equipo o unidad tcnica fija personas (y en el plano internacional, entre pases). En el
o mvil dedicada al tratamiento trmico de residuos con contexto de la gestin de residuos, plantea un acceso equi-
o sin valorizacin del calor producido por la com- tativo a los servicios para todos los ciudadanos, posibilida-
bustin. Esto incluye la incineracin de residuos por des equitativas para todos los actores para prestar servicios,
oxidacin y otros procesos trmicos como la pirlisis, la as como un reparto equitativo de las cargas en cuanto a la
ubicacin de las instalaciones de gestin de residuos.
145) UNEP (2005). Training Modules Closing of an Open Dumpsite and Shifting from
Open Dumping to Controlled Dumping and to Sanitary Landfilling.
146) UNEP (2005). Solid Waste Management (Volume I).
147) UNEP (2005). Integrated Waste Management Scoreboard a Tool to Measure 151) Chalmin, P. and Gaillochet, C. (2009). From Waste to Resource: World Waste Survey.
Performance in Municipal Solid Waste Management. Economica Ltd.
148) Metz, B., Davidson, O.R., Bosch, P.R., Dave, R., Meyer, L.A., (eds.), (2007). 152) UNEP (2007). Global Environmental Outlook 4.
Contribution of Working Group III to the Fourth Assessment Report of the 153) UNEP (2010). ABC of SCP: Clarifying Concepts on Sustainable Consumption and
Intergovernmental Panel on Climate Change. Cambridge University Press, Production.
Cambridge,United KingdomandNew York,NY,USA. 154) UNEP (2005). Integrated Waste Management Scoreboard a Tool to Measure
149) UNEP (2005). Solid Waste Management (Volume I). Performance in Municipal Solid Waste Management.
150) Metz, B., Davidson, O.R., Bosch, P.R., Dave, R., Meyer, L.A. (eds.), (2007). 155) Este principio se deriva del artculo 4 del Convenio de Basilea sobre el control de
Contribution of Working Group III to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminacin.
Panel on Climate Change. Cambridge University Press,Cambridge,United 156) Se incluye una versin del principio en el Principio 16 de la Declaracin de Ro
KingdomandNew York,NY,USA. sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo.
105
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos
106
Glosario
107
Gua para la Elaboracin de Estrategias Nacionales de Gestin de Residuos
Sitio de eliminacin: La instalacin donde los residuos pblica y el medio ambiente188. Un mtodo concebido
slidos son vertidos y depositados en ltima instancia181. para la eliminacin de residuos slidos en tierra, de tal
Tecnologa: La aplicacin prctica de conocimientos para manera que se cumpla con la mayora de las especifi-
lograr tareas especficas empleando tanto artefactos caciones estndar, que la ubicacin sea robusta, amplia
tcnicos (hardware, equipos) como informacin (social) preparacin del sitio, una gestin y un seguimiento
(software, know-how para la produccin y el uso de apropiados de lixiviados y gases, la compactacin, la
artefactos)182. cubierta diaria y final, el control de acceso y manteni-
Transferencia de tecnologa: El flujo de conocimientos, miento de registros 189.
tcnicas, experiencia e innovacin entre los diferentes
actores a travs de asistencia, inversin, licencias,
comercio o formacin. Incluye el proceso de aprender
a comprender, utilizar y reproducir la tecnologa, as
como la capacidad de elegirla, adaptarla a las condicio-
nes locales e integrarla con las tecnologas autctonas183.
Upcycling o revalorizacin: Fenmeno que se produce
cuando el reciclaje de materiales resulta en un material
de mayor calidad que el original.
Valorizacin: Todo el proceso de extraccin, almacena-
miento, recoleccin, o procesamiento de los materiales
del flujo de residuos para obtener valor y desviar y
dirigir el material a una cadena de valor aadido184.
Valorizacin energtica: El proceso de extraccin de
energa til a partir de residuos, tpicamente desde el
calor producido por la incineracin o por medio de gas
metano de los vertederos controlados185.
Valorizacin de materiales: La recuperacin o utilizacin
de la totalidad o parte de los residuos como material
sustituto de algn componente186.
Vertedero semicontrolado/Basurero controlado: Basurero
que se ha actualizado para incorporar algunas de las
prcticas asociadas a los rellenos sanitarios, como la
ubicacin con respecto a la idoneidad hidrogeolgica,
nivelacin, compactacin, en algunos casos, control de
lixiviados, gestin parcial del gas, cubierta, control de
acceso, mantenimiento de registros bsicos y control
del la recogida informal de materiales (generalmente no
todos los das)187.
Vertedero controlado/Relleno sanitario: Una instalacin
de almacenamiento diseada, construida y operada
de manera que se minimicen los impactos a la salud
181) UNEP (2005). Training Modules Closing of an Open Dumpsite and Shifting from
Open Dumping to Controlled Dumping and to Sanitary Landfilling.
182) Metz, B., Davidson, O.R., Bosch, P.R., Dave, R., Meyer, L.A. (eds.), (2007).
Contribution of Working Group III to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental
Panel on Climate Change. Cambridge University Press,Cambridge,United
KingdomandNew York,NY,USA
183) UNEP (2010). ABC of SCP: Clarifying Concepts on Sustainable Consumption and
Production.
184) UN-HABITAT (2010). Solid Waste Management in the Worlds Cities.
185) UNEP (2005). Solid Waste Management (Volume I).
186) Chalmin, P. and Gaillochet, C. (2009). From Waste to Resource: World Waste Survey.
Economica Ltd. 188) UNEP (2005). Training Modules Closing of an Open Dumpsite and Shifting from
187) UNEP (2005). Solid Waste Management (Volume I). UNEP (2005). Integrated Waste Man- Open Dumping to Controlled Dumping and to Sanitary Landfilling.
agement Scoreboard a Tool to Measure Performance in Municipal Solid Waste Management. 189) UNEP (2005). Solid Waste Management (Volume I).
108
Acerca de PNUMA, Divisin de Tecnologa,
Industria y Economa
Creada en 1975, tres aos despus de que se cre el PNUMA, la Divisin de Tecnologa,
Industria y Economa (DTIE) proporciona soluciones a los formuladores de polticas y ayuda
a cambiar el ambiente de negocios, ofreciendo plataformas para el dilogo y la cooperacin,
opciones de polticas innovadoras, proyectos pilotos y mecanismos creativos de mercado.
DTIE juega un papel de liderazgo en tres de las seis prioridades estratgicas del PNUMA:
cambio climtico, sustancias nocivas y residuos peligrosos, y eficiencia de los
recursos.
DTIE trabaja con muchos actores (otras agencias y programas de la ONU, organizaciones
internacionales, gobiernos, organizaciones no gubernamentales, empresas, industria,
medios de comunicacin y el pblico) para crear conciencia, mejorar la transferencia
de conocimientos e informacin, fomentar la cooperacin tecnolgica e implementar
convenciones y acuerdos internacionales.
Ms informacin,
www.unep.org/dtie
La Gua para la Elaboracin de
Estrategias Nacionales de Gestin de
Residuos: Avanzar desde los Desafos
hacia las Oportunidades, una iniciativa
conjunta del Programa de las Naciones
Unidas para el Medio Ambiente y el www.unep.org
Instituto de las Naciones Unidas para
United Nations Environment Programme
Formacin Profesional e Investigacio- P.O. Box 30552 Nairobi, Kenya
nes, proporciona un marco conceptual Tel.: ++254-(0)20-762 1234
Fax: ++254-(0)20-762 3927
y metodolgico para la planificacin Email: uneppub@unep.org PNUMA
nacional que los pases pueden adap-
tar a sus circunstancias particulares.
Asimismo, establece un fundamento
claro para considerar la gestin de
residuos una prioridad nacional.
ISBN: 978-92-807-3356-3
DTI/1745/JA