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El Tratado de Unin Econmica entre Argentina y Chile de 1953.

Antecedentes e
importancia en el ideario integracionista sudameriano

Ortega, Jos Emilio

Abogado (UNC) Licenciado en Enseanza en Ciencias del Ambiente (UTN)

Magister en Partidos Polticos (UNC)

Profesor UNC

1. Antecedentes del Tratado

1.1 Argentina y Chile hacia 1953. Contexto internacional y regional.

El primer mandato 1 peronista 2 transcurre mientras se consolida el orden 3 bipolar 4.


Amrica del Sur no fue teatro central de posguerra. Pero sta incidi en su agenda
poltica. La neutralidad tradicional se mantuvo durante el conflicto (Gassio, 2012) 5, y
en ese excepcionalismo (Zanatta, 2013) la Argentina fue cuestionada (Escud y
Cisneros, 2000), aunque es improbable sostener que adhiriese al Eje (Page, 2013) 6.
EE.UU presion para sumar al continente a la postura aliada, con dificultades, como lo
demuestra la Conferencia de Ro de Janeiro de 1942 (Lans, 1984). Se decide por los
EE.UU el aislamiento de la Argentina (Lans, 1984) de modo intransigente (Zanatta,
2013). Argentina y Chile declararn la guerra al Eje recin en 1945, ao en que se
concretar una crtica ofensiva poltica por la diplomacia norteamericana: opera en

1
1946 a 1952.
2
Por el presidente Juan Domingo Pern Sosa (Roque Prez, 1893 o Lobos, 1895- Buenos Aires, 1974).
3
Nos referimos a los instrumentos fundantes del esquema aliado y el marco poltico post Segunda
Guerra Mundial (1939-1945). Sin soslayar las las cuatro libertades planteadas por Roosevelt en su
mensaje al Congreso de EE.UU en 1941, sealamos: Carta del Atlntico (1941), Declaracin de las
Naciones Unidas (1942), Declaracin de Mosc (1943), Declaracin de El Cairo y Tehern (1943);
Conferencia Monetaria y Financiera de Bretton Woods (1944); Conferencia de Dunbarton Oaks (1944);
Conferencia de Yalta (1944); Acta de Chapultepec (1945), Conferencia de San Francisco (1945) y Actas
de Postdam (1945). Las potencias aliadas (o Naciones Unidas conforme Roosevelt, 1941), combaten el
expansionismo nazi-fascista, permaneciendo fieles a la idea de reorganizar la vida internacional
(Baquero Lazcano, 1977).
4
Principio de equilibrio de las grandes potencias, que conlleva la existencia de zonas de influencia
(Baquero Lazcano, 1977). EEUU se afirm sobre Japn y Europa Occidental. La URSS sobre Europa
Oriental e intent extenderse al Asia. Ambos continuaron su carrera armamentista, poseyendo bombas
atmicas
5
Excepto Brasil, con una tarda y lateral, aunque promocionada intervencin (Soto, 2012).
6
Otros sealan que silencionsamente Argentina haba apostado al triunfo alemn y los sucesos de
Staligrado, Sicilia ms la crisis japonesa obligaron a un cambio de rumbo (Luna, 2000)
Brasil para derrocar a Vargas y en nuestro pas sostiene al sector que intent concluir
con la carrera del coronel Pern, y que tras ese fracaso, ya como Unin Democrtica,
compiti con el nuevo movimiento poltico liderado por aqul en las presidenciales de
1946 7.

Pern era consciente de la necesidad de revertir el retroceso artificial a un sistema de


participacin limitada caracterstica del ciclo 1930-1940 (Germani, 1962; Waldemann,
1981). Propone un cambio cimentado en el compromiso de solidaridad, la idea de
lder, el principio de organizacin y de representacin (Waldemann, 1981). Trabaja
sobre una planificacin detallada, elaborada entre 1944 y 1946 por el Consejo
Nacional de Posguerra. Mantiene un discurso nacionalista -el cual le haba dado
innegable rdito electoral- (Sabsay, 2001). Ratifica las Actas de Chapultepec y participa
en San Francisco. Ofrece a EEUU instancias de vnculo (Luna, 2013), pero explora un
camino alternativo, la tercera posicin, la cual supona no alinearse irrestrictamente a
la hegemona (Aguilar, 2014) y procurar un espacio de solidaridad en Amrica Latina
que rechazara la competicin y el enfrentamiento ideolgico (Lans, 1984). Restablece
relaciones con la URSS, se acerca a China -maosta-, toca al Este europeo (Yugoslavia,
Checoslovaquia, Polonia, Hungra y -luego de la crisis de Berln- la Repblica
Democrtica Alemana). Se relaciona con los pases sudamericanos, aprovechando su
mayor capacidad financiera y la disponibilidad de materias primas, impresionando a sus
analistas y entusiasmando a sus adherentes -ambos grupos sealan un ensayo de corte
bolivariano- (Page, 2013; Sosa, 1982), aunque sus opositores explican la avanzada
como una tentativa imperialista (Zanatta, 2013). Aprovecha los excedentes del comercio
exterior para apoyar a potencias debilitadas como Italia o Espaa 8, procurando
presencia argentina en regiones desatendidas por las superpotencias.

Triunfa electoralmente en 1948 -legislativas- y 1949 -constituyentes-. La imagen de la


Argentina -y la del peronismo- creci regionalmente. La Tercera Posicin iba ms all
de una mera enunciacin de poltica exterior (Aguilar, 2014). Aunque hiptesis que la
sustentaban, como el ingreso de Argentina al Plan Marshall y la inevitabilidad (de Imaz,
1996) de una Tercera Guerra Mundial (Luna 2013; Aguilar, 2014; Zanatta, 2013; Page,
2013; Vial, 1996; etc.), se demoraban, cernindose amenazas.

Tras el triunfo en las presidenciales de 1951, estas contradicciones cobran nitidez. El


agotamiento de las divisas -ms la inconvertibilidad de la libra-, las dificultades para
importar energa, los lmites para desarrollar una industria pesada, y el crecimiento de la

7
Comicio reconocido como el ms escrupulosamente limpio celebrado en el pas hasta entonces
(Page, 2014). En la regin, el triunfo marcaba una lnea independiente que los pueblos americanos no
dejaban, secretamente, de admirar (Luna, 2013)
8
En actos de solidaridad frente a la exclusin de Espaa del Plan Marshall (Campano, 1983)
demanda de bienes y servicios generado por el mayor consumo de la poblacin -
inflacin y desabastecimiento-, fuerzan un ajuste a la economa. Adems, tras la
reforma constitucional de 1949, la inversin extranjera se retrae. El justicialismo pierde
cuadros valiosos, tempranamente 9. La relacin entre oficialismo y oposicin acusa
intolerancia y dificultades para alcanzar elementales consensos (Luna, 2013).

Al iniciar su segundo mandato, Pern modifica la estrategia de gobierno. Ejecuta un


plan de austeridad y propone un segundo Plan Quinquenal, orientado al desarrollo
agrario, la industria pesada, las obras de infraestructura, la promocin del ahorro y la
inversin privada (Sabsay, 2001).

1.2. Las relaciones con Chile entre 1945 y 1953.

Para comprender la realidad de las relaciones bilaterales en 1952/53 (Vial, 1996), es


necesario recorrer el decenio previo. En 1943 se haba firmado un instrumento en
Buenos Aires 10 cuyo exordio da cuenta del deseo de afirmar los propsitos de sus
Gobiernos de llegar a la ntima fusin de las economas de los dos pases mediante la
concertacin de una Unin Aduanera, la cual se piensa abierta a la adhesin de
cualquier pas limtrofe en lo que constituye un primer paso hacia una organizacin
econmica continental. Se proponen pasos: Creacin de Comisiones Mixtas -de corte
intergubernamental - y de Comisiones Nacionales, encargadas de los estudios profundos
sobre los diversos aspectos tendientes al cumplimiento del objetivo. Se firman
convenios sobre Mejoramiento y desarrollo de las vas de comunicacin, como
tambin otro de Trfico y Trnsito.

Tras el obligado parntesis de 1944 y 1945 11, se firman en Buenos Aires, un rgimen
de reciprocidad de derechos e indemnizaciones por accidentes de trabajo y
enfermedades profesionales 12, y un convenio sobre trnsito de pasajeros 13. Se avanz
en un proyecto que permitiese desarrollar en Chile commodities para la futura
expansin industrial argentina (Escud y Cisneros, 2000). El Convenio sobre
cooperacin econmica y financiera se firm en Buenos Aires, en diciembre de 1946.
Establece el financiamiento a travs del Instituto de Promocin del Intercambio (IAPI)

9
Por crisis interna -Bramuglia, Mercante, Miranda, Carrillo, etctera- o por muerte -Quijano y en
particular, Eva Duarte-
10
Procedimiento para concertar la Unin Aduanera, firmado por los Cancilleres Storni (Argentina) y
Fernndez (Chile).
11
Ante la presin estadounidense, Chile haba retirado su embajador en Buenos Aires durante 1944.
12
Firmado por los cancilleres Fernndez y Bramuglia. Derogado en 1971.
13
Firmado por Fernndez y Bramuglia. Se sustituye por otro de 1947.
14
, durante dos aos, instrumentando un descubierto que podr ser utilizado para cubrir
saldo desfavorable. Pero es objetado en Santiago por diversos grupos de presin
(Machinandiarena, 2005) y el lobby diplomtico conducido por el Secretario de Estado
Adjunto de EEUU, Braden. Influy la cancillera brasilea (Soto, 2012).

Se firman acuerdos entre 1947 y 1951: salitre, trnsito de pasajeros, carnes enfriadas y
congeladas, Antrtida, cooperacin entre IAPI y la CORFO, sanitarios, transporte
areo, trfico Salta-Antofagasta, comercio, etc.

Pero a la permanente presin interna y la inestabilidad poltica chilena, se sum la queja


de la administracin Gonzlez Videla por operaciones en su contra estimuladas desde
Buenos Aires. Entre 1949 y 1950 present quejas en la ONU.

Con la asuncin de Ibez del Campo (1952), las posibilidades de entendimiento


mejoraron. El militar fue Presidente entre 1927 y 1931 y su agenda guardaba similitud
con la que Pern, Paz Estenssoro o Vargas, sostenan en la regin. Coincida con el
argentino en un Zolverein (Pieiro Iiguez, 2013; de Imaz, 1996) surgido de pactos
bilaterales.

La propuesta no era improvisada. A los antecedentes histricos y al contexto 15, se suma


que desde 1950 16, Pern trabaj el reflotamiento del antiguo ABC con aquiescencia
de Vargas -que no se conoci personalmente con el lder argentino- e Ibez -explcito-.
Pero generaba recelo en las diplomacias brasilea y chilena mucho ms estructuradas,
estables, conservadoras y elitistas 17 que la argentina 18.

14
Dependa del Banco Central y ejerca una accin centralizada y directa sobre los intercambios
externos (Escud y Cisneros, 2000).
15
Haba nacido la Repblica de India (1950) y se avecinaba la independencia de Pakistn. Israel era
Estado (1948). Pronto ocurirra el alzamiento militar que devendra en plataforma de Nasser en Egipto.
Europa en proceso de reconstruccin, Plan Marshall mediante. La guerra de Corea (1950-53) enfrentaba
a las superpotencias, e involucr a terceros pases pero no deriv en el Tercera Guerra. La insurgencia
cobra nitidez en numerosas colonias -Argelia- o semicolonias -Amrica Central o primera experiencia
de Castro en Cuba-. En el planeta crece el consumo, se multiplica la tecnologa y se hace domstica: la
brecha entre quienes pueden acceder ella y los que no, se hace abismal.
16
El vnculo fue motorizado por Joao Goulart y Hermes Quijano, quien se reuni personalmente con el
mandatario brasileo (Sosa, 1982).
17
Orientadas al panamericanismo, y sensibles al avance de gobiernos personalistas de base popular.
18
Itamarat objeta a Lusardo, impide el entendimiento Brasil y Argentina, y presiona a Santiago. En
tanto, diplomticos chilenos advierten el avance entre los grandes de Sudamrica y sealan alarma por
consecuencias desfavorables (Soto, 2012).
Pern e Ibaez difunden pblicamente su voluntad. En 1953 se producen las visitas -
recprocas- 19. Se firma un Acta en Santiago. Su exordio, tras una relacin histrica,
seala: Que inspirados en los principios comunes de soberana poltica, justicia social e
independencia econmica -concesin al justicialismo 20-, juzgan urgente -singular
ejercicio retrico- adoptar medidas tendientes a alcanzar -decisiones actuales con un
objetivo mediato, aqu si podemos advertir pasos o secuencias o bases para analizar
el par proceso-producto como propona Vern- los objetivos de progreso y bienestar de
sus pueblos -clasicismo impregnado de welfare state- por intermedio de la accin
comn y coordinada de sus Gobiernos -no se habla de Estado, sino de Gobiernos, lo
que reduce la intensidad de la asociacin-. El prrafo siguiente indica que las partes
deciden establecer la Unin Econmica de sus dos pueblos -propsito tericamente
complejo pero interesante desde la perspectiva del discurso poltico 21-. Seala
instrumentos: la suma de los recursos financieros, el establecimiento de un mercado
comn, la movilizacin de las industrias comparativamente ms productivas y la
coordinacin del desarrollo econmico de los dos pases y un objetivo: incrementar
los ingresos reales de sus respectivos pueblos -Podramos relacionarlo con el buen
vivir del nuevo constitucionalismo sudamericano?-.

Finalmente, la Unin se hallar abierta a la adhesin de los dems pueblos hermanos,


como alternativa no dependiente de las variables ofrecidas por el panamericanismo. Una
semilla de poscolonialismo 22.

Los cuatro artculos del Acta, transmiten un predominio de posicin chilena, no


interesada en un instrumento complejo (lo seala Ibez en la entrevista a Clarn).

2. El Tratado

Ibez viaj a Buenos Aires en julio. Se rubrica el Tratado de Unin Econmica. Su


articulado recoge la experiencia recorrida. El ttulo, ms emblemtico que instrumental,
propone un reto, ms que estructurar un programa de complementacin de las
economas y los sistemas jurdicos de ambos pases. Pero an as, el texto justifica la

19
Remorino -Argentina- y Olavarra -Chile-.
20
Propio del discurso justicialista, incorporado en la Constitucin de 1949 y antecedente para las teoras
que luego explicaron la dependencia, el colonialismo y el poscolonialismo.
21
Recordemos la lectura que hace Hernndez Arregui de la emergencia del trabajador como elemento
central del poscolonialismo latinoamericano sin mayores diferencias que ciertas consideraciones de
desarrollo tcnico (Fontenla). La expresin pueblos conlleva a la integracin social antes que
econmica o comercial -que es la que inspira el resto del tratado-
22
Las tres referencias al vocablo pueblos confirman el encuadramiento poscolonialista, en el sentido
de los trabajos de Mignolo, Pajuelo (Pajuelo, 2001).
idea de que el Tratado constitua una expectativa de Unin Econmica amplia (de
Imaz, 1996).

El exordio del documento refiere al Acta de Santiago, impulsndose el instrumento en


cumplimiento a lo en ella prescripto y de conformidad con los principios en ella
estatuidos. Los artculos ms operativos mantienen la idea de grupos tcnicos
bilaterales. La idea de frontera abierta sustituye a un concepto ms liberal: el de
cordillera libre que haba inspirado tratados anteriores y en el cual ciertas
precauciones sanitarias, comerciales y tcnicas limitaban la posibilidad de un
intercambio sin regulacin alguna (Bandieri, 2005).

Tanto el Acta como el Tratado se firman tomando precauciones. A la gestin con Brasil,
Pern sum gestiones con el Embajador norteamericano en Argentina, Albert Nufer, y
un contacto diplomtico con Stalin (Luna, 2013). Las visitas tuvieron impacto. La
distancia sobre los acontecimientos muestra una mejor recepcin en la Argentina que en
Chile. La presencia de Ibez y la firma de este acuerdo, no podra ser tomada en
Buenos Aires como una pretensin de influencia chilena en nuestros asuntos, como, no
sin algn fundamento, sectores de predicamento pudieren haber expresado a la inversa:
en Santiago y -otra vez- los productores del centro y sur chileno -ms Valparaso que
tambin contaba antiguas cuitas con la Argentina- (de Imaz, 1996; Machinandiarena,
2005).

Entre 1953 y 1955, se firman acuerdos y notas reversales. Pero la cada de Pern en
1955, impactar en Santiago. Ibez maniobra para depurar a su equipo de cuadros
afines con el justicialismo -acusados de colaborar con la resistencia peronista-, por
presiones internas y tambin por exigencias del gobierno de facto argentino. Concluye
su mandato en 1958, retirndose de la actividad poltica.

No obstante, el tratado no interrumpe abruptamente tras el golpe, perdiendo su vigencia


gradualmente.

3. Trascendencia del Tratado

Hacia la 2 GM, la idea de la Unin Aduanera no era nueva ni en el mundo, ni en la


Argentina. Hubo diversos intentos de plasmarla. Ibez y Vargas la postularon durante
sus primeras presidencias. Argentina defendi en la Conferencia de Montevideo -enero
de 1941-, una propuesta de Unin Aduanera regional 23.

El esquema pensado por Pern recoga esos antecedentes, adaptados a las


circunstancias. Difera del ABC de 1915 24 -orientado a la defensa, el armamento y el
principio de la no intervencin (Sosa, 1982), en un mundo an no determinado por las
dos contiendas blicas globales-. Tampoco se asimilaba a las iniciativas entre guerras,
cuyo objetivo fue sostener condiciones de intercambio de materias primas y productos.
Recoga de ambos no determinacin y la bsqueda del desarrollo interno. Incorporaba
la bsqueda del liderazgo argentino y la heterodoxia frente a las superpotencias.
Argentina era occidental, pero procuraba una mayor cooperacin sur-sur (aprovechando
el potencial biocenico), para mejorar el intercambio interno y la capacidad de
negociacin en bloque frente a terceros Estados: un esbozo de posoccidentalismo.

Los tratados bilaterales ofrecan una alternativa para la relacin con el resto de Amrica
del Sur. Los intereses y expectativas haban quedado lejos de Europa y en particular de
Inglaterra, con la que pocos asuntos en comn quedaban promediando la dcada de
1940, y se concentraban en una nueva manera de ver y de actuar hacia el interior
latinoamericano, desdoblando la estrategia y la accin entre pases limtrofes y los
Estados centroamericanos. Eran un camino idneo para establecer objetivos comunes,
pues no hay proyecto sin pacto (Leichner, 2004) 25

Analizando diferencias entre el ensayo argentino-chileno de 1946 y el firmado en 1953,


se recogen experiencias. Detallamos la traumtica relacin entre las administraciones
Pern-Gonzlez Videla. Hacia 1952, el argentino trabaj para afirmar a Ibez, ms
afn, en la Presidencia. Y avanz en el acuerdo una vez asegurado el apoyo de Vargas,
como lo inform en una conferencia secreta de 1953, en la Escuela Superior de Guerra
(Pern, 1968).

En las negociaciones, objetivos argentinos debieron morigerarse o postergarse ante la


realidad. El Tratado fue desdoblado en un Acta y un posterior convenio, bastante ms
acotado. Brasil no fue de la partida y como el mismo Chile, tendr compensaciones en
esos aos, asegurndose financiamiento norteamericano (Soto, 2012). El
panamericanismo se consolida.

23
Las propuestas discutidas fueron frenadas por la negativa estadounidense a su tratamiento (Abadie-
Aicardi, 1983; Sosa, 1982)
24
Tratado firmado en Buenos Aires, el 25 de mayo de 1915
25
Y como expresa el autor, resolver en paralelo las cuestiones econmicas y las polticas (Lechner, 2004)
El Pern de 1953/54, jaqueado internamente, no tiene la fuerza ni los recursos de una
dcada atrs. Los acuerdos con el resto de pases que suscriben el Acta durante 1953-54
26
, no tendrn ejecucin.

El esfuerzo no cay en saco roto: fue pionero y original. La iniciativa Pern-Ibez, que
descansa sobre una concepcin geopoltica -repensar el sentido de la frontera,
aprovechar y estimular la sinergia espontneamente generada entre los dos pases-, es
contempornea con la experiencia europea. Representa un precedente o prototipo, si se
lo interpreta en su contexto (Escud y Cisneros, 2000). Una propuesta sudamericana
para asumir una participacin en el mundo occidental menos dependiente y ms
dinmica. Un esfuerzo autctono por impulsar la modernizacin y el desarrollo,
entendidas ambas -an intuitivamente- como un proyecto superador del fracaso de la
modernidad (Mignolo, 1998) o mejor an para intentar una versin propia, no
necesariamente importada de las categoras europea o norteamericana, tal cual la
tendencia (Larrain, 1994).

Par entender mejor el xito del intercambio y la cooperacin, analicemos valores. Segn
datos de la Secretara de Hacienda argentina (Direccin Nacional de Estadsticas y
Censos, 1957), todos los saldos exportables se multiplicaron por cuatro o por cinco
entre 1948 y 1954. Slo en 1954, las transacciones ganaderas aumentaron un 75%
(Bandieri, 2005). Hubo suspensiones de mecanismos y demoras en la importacin o
exportacin de productos, y el rea de intergubernamentalidad (Sosa, 1982) no
alcanz para equilibrar el peso de las partes, siendo recurrentes los reclamos chilenos,
sobre todo en participacin de la incorporacin de nuevos estados al Acta de Santiago
(Machinandiarena, 2005). Ello no debe confundirnos: graves conflictos hubo y hay en
todo proceso de cooperacin y de integracin.

Los tratados cambiaron la realidad entre los dos pases. Porque an en su brevedad,
posean los elementos necesarios para hacer funcionar a los Estados (ODonnell, 2004):
exigan del funcionamiento eficaz de sus burocracias, probaban la efectividad de los
sistemas legales y adems, apelaban a confianza o credibilidad de los ciudadanos,
erigiendo a los Estados en promotores del intercambio.

26
Tratado de Unin Econmica firmado con Paraguay, agosto de 1953; Convenio de Complementacin
con Nicaragua, diciembre de 1953; Acta de Unin Argentino-Ecuatoriana, diciembre 1953; Convenio de
Unin Econmica con Bolivia, setiembre de 1954; convenios sobre intercambio comercial y sistema de
pagos alcanzados con Colombia y Brasil (Escud y Cisneros, 2000; Sosa, 1982)
Hay mucho de esta impronta en alternativas regionales asociativas, ligadas al libre
comercio que se estudian para la regin. Tambin en el Tratado de Montevideo de 1960,
que funda la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC). Chile y
Argentina, tanto en el 61 como en el 62, firman acuerdos, en clave ms desarrollista
que justicialista, sin apartarse del plexo rubricado entre 1943 y 1955.

Los argumentos polticos del tratado no se diferencian de los esgrimidos para poner en
marcha el movimiento de pases no alineados. La defensa del desarrollo de las naciones
sudamericanas, y de sus instituciones al imperio de la Constitucin, es otra bandera
recogida en el tiempo: por Alfonsn y Sarney, en 1985 27. Abrir la frontera y encontrarse
con el otro, en un destino comn que se avecina en un presente compartido, fue un
elemento central en la transicin democrtica de los 80 y mediador entre el modelo de
transicin permanente -brasileo- o controlado 28-chileno- (Delich, 1983) y el
argentino que no responde estrictamente a estas tipologas.

En paralelo, las ideas econmicas que fundan este proceso alimentaron las
aproximaciones brasileo-argentinas entre 1985 y 1990, extendidas a Uruguay en 1989
y Paraguay en 1991. Adherimos a quienes afirman que el Tratado de 1953 anticipa al
Mercosur (de Imaz, 1996).

Representa un antecedente de la integracin latinoamericana y mundial, que tuvo el


mrito de no estar subsidiado o amparado bajo la gida de las superpotencias. Por la
suma de aciertos y errores, es valioso para analizar y comprender procesos en vigencia.

27
Y es posible que no se hayan advertido o considerado expresamente en el momento, pero fueron
tiles para el desarrollo del programa integrador surgido de Tratado de Paz y Amistad entre Argentina y
Chile, en 1985 (concepto de frontera abierta, integracin de comits, resolucin de problemas
limtrofes, obras de infraestructura, etctera).
28
Quiz para algunos podra tratarse de una transicin acordada, segn la clasificacin del autor
citado.
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