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Lgalit territoriale en France : la ranon de lhistoire

Matthew Wendeln

Fondement de lamnagement du territoire pendant les Trente Glorieuses , la recherche dun


dveloppement quilibr de la France nest-elle pas aujourdhui de retour sous le vocable de
lgalit territoriale ? Lexprience de laprs-guerre nous rappelle que, dans une priode
conomique agite, des efforts de redistribution peuvent favoriser la croissance.

Depuis vingt ans la comptitivit et la mise en concurrence des territoires ont pris une place de
plus en plus importante dans les politiques damnagement du territoire (Baudelle et Montabone
2008). La victoire de la gauche en 2012 a sensiblement modifi cette approche. Le gouvernement
Ayrault a privilgi un nouveau langage, celui de lgalit territoriale (Laurent 2013). Ce
discours puise en ralit ses racines dans les annes 1950 et 1960 (Wendeln 2011). On se souvient
de cette poque comme du cur des Trente Glorieuses , alors quen ralit la prosprit daprs-
guerre a t trs ingalement distribue sur le plan territorial. La plus grande partie du pays tait
menace par la stagnation conomique lorsque Paris, les grandes villes de province et quelques
rgions industrielles connaissaient des taux de croissance exceptionnels.
Dans ce contexte, les gouvernements successifs de la Quatrime Rpublique et du dbut de la
Cinquime se sont rangs lide quune distribution plus quilibre de la croissance tait
ncessaire non seulement pour prserver la paix sociale, mais aussi pour soutenir le dveloppement
conomique du pays et maintenir ainsi leur propre fortune politique. En 1963, pour Georges
Pompidou, alors Premier ministre, lamnagement du territoire devait se soucier de justice
distributive dans la rpartition des activits entre les rgions franaises (cit dans Laurent 2013).
Hier comme aujourdhui, la redistribution territoriale suscite la controverse. Le dveloppement
est-il vou se concentrer dans les grandes mtropoles, ou peut-il tre diffus de manire plus
homogne ? Laide conomique aux territoires en difficult contribue-t-elle au dveloppement
national ou taxe-t-elle inutilement les rgions les plus comptitives, locomotives de lconomie
(Baudelle 2006 ; Brenner 2004 ; Storper 2013) ?
Malgr les importantes transformations intervenues depuis les Trente Glorieuses , laprs-
guerre reste une rfrence dans ce dbat. Parfois salue comme lge dor de lamnagement
volontariste, cette priode est aussi souvent critique pour ce que ses dtracteurs voient comme les
erreurs et les excs de cette politique galisatrice (Davezies 2008). Pour certains, lamnagement
des annes 1950 et 1960 a mme servi la dfense rtrograde dune France rurale et traditionnelle
contre le dveloppement de la grande ville (Marchand 2009).
Je soutiens, pour ma part, que lobjectif majeur de ces programmes tait dacclrer ladaptation
de la France une conomie en mutation rapide et que, loin dtre anti-urbains , ces politiques
ont renforc Paris et les mtropoles rgionales. Ce faisant, lamnagement national daprs-guerre a
favoris un mlange complexe, parfois contradictoire, dgalisation et de polarisation territoriales.

1
Des objectifs de croissance et de justice sociale

Lamnagement du territoire est trop souvent associ aux premiers efforts de dcentralisation
conomique apparus dans les annes 1930 et 1940, qui ont poursuivi les objectifs conservateurs de
contenir la croissance des grandes villes et de prserver une France rurale aux bas salaires (Gravier
1947). Ces tentatives ont cependant t peu suivies deffets. Lamnagement nest devenu une
politique nationale majeure quau milieu des annes 1950, dans un nouveau contexte de croissance
rapide et de dsquilibres extrmes du dveloppement rgional.
Une fois la reconstruction daprs-guerre acheve, en effet, des secteurs peu productifs comme
les textiles, les houillres et lagriculture paysanne ont commenc perdre des millions demplois
au profit des services et des industries de consommation en plein essor. Ce dsquilibre conomique
tait aussi territorial. Dans la majorit des dpartements, leffondrement de lemploi agricole et
industriel a entran un sous-emploi difficile rsorber, un exode dmographique et une opposition
aux politiques de modernisation conomique, linstar du mouvement poujadiste. Au mme
moment, les villes en expansion se sont trouves submerges par un afflux de migrants et par la
demande de nouveaux logements, bureaux et usines. Ce dbordement a t particulirement svre
en rgion parisienne, o le march du logement et le rseau de transports ont atteint un point de
rupture intolrable au dbut des annes 1950.
Cest dans ce contexte que Pierre Pflimlin, alors ministre des Finances, a dsign le
dveloppement rgional comme lobjectif essentiel de [la] politique conomique du
gouvernement en 19551. En ordonnant des plans de dveloppement pour chaque rgion et en
renforant les mesures de dcentralisation industrielle de Paris vers la province, Pflimlin a jet
les bases dune politique damnagement qui sest ensuite dveloppe pendant deux dcennies.
Selon Pflimlin, redistribuer une partie de la croissance conomique et dmographique tait une
mesure gagnant-gagnant . Pour les territoires en dclin, larrive demplois et dinvestissements
devait dclencher un cycle conomique vertueux : rduire le chmage, diffuser les innovations
industrielles et conforter la position dhommes politiques modernisateurs prts rompre avec
les intrts conomiques traditionnels. Pour la rgion parisienne, la dcentralisation devait soulager
une congestion qui entravait les programmes de rnovation urbaine et la conversion de la capitale
en une conomie davantage tourne vers les services. Enfin, les industries parisiennes, confrontes
au manque despace et douvriers, devaient trouver de la main-duvre et du foncier moins chers en
province.
La redistribution de la croissance au profit des territoires moins prospres ntait cependant pas
quune question conomique. Elle relevait aussi dun nouveau discours de justice sociale et
territoriale selon lequel toutes les rgions ont le droit participer lexpansion conomique
gnrale , comme lcrit Ren Pleven, dput breton et ancien chef du gouvernement
(Pleven 1961).
Des mouvements sociaux et politiques ont traduit ce principe abstrait en des revendications
concrtes. Des ouvriers touchs par les licenciements industriels ont exig de nouveaux emplois sur
place, popularisant le slogan travailler au pays . Des coalitions dhommes politiques et de chefs
dentreprises ont revendiqu de nouvelles mesures de dveloppement rgional. Parfois de vritables
mouvements rgionaux en ont rsult. En Bretagne notamment, des manifestions gnrales ont par
deux fois amen le gouvernement concder des programmes dinvestissements exceptionnels, en
1961 et 1968 (Martray 1983). Enfin, les gouvernements des annes 1950 ont interprt la
contestation poujadiste, enracine dans les rgions les plus pauvres, comme la rvolte dune France
sous-dveloppe qui menaait la Rpublique (Wendeln 2011). Ces diffrents conflits ont montr
aux responsables politiques que le cot des ingalits territoriales tait autant lectoral
quconomique.

1
Journal officiel. Dbats parlementaires : Assemble nationale, sance du 18 mars 1955, 1682-1683.

2
Concilier redistribution et ingalits territoriales

Lespoir de rduire les carts rgionaux de dveloppement na ainsi jamais t aussi fort que dans
les annes 1950 et 1960. Cependant, les programmes damnagement de ces annes nont pas
rparti la croissance uniformment sur le territoire. Ils ont corrig certaines ingalits sociales et
spatiales tout en en renforant dautres, notamment les disparits entre les grandes mtropoles et le
reste du pays.
Les industries parisiennes ont dcentralis quelques 600 000 emplois en province, transformant
en profondeur des rgions entires (Basti et Verlaque 1984). Les objectifs de lamnagement du
territoire ont aussi justifi des investissements importants dans la rnovation des villes, la
construction de logements, et les activits agricoles, tertiaires et touristiques du pays (Merlin 2002).
Cette manne conomique a cependant t ingalement rpartie. La majorit des emplois
dcentraliss est reste concentre dans un rayon de 200 kilomtres autour de Paris. La capacit de
ltat diriger les investisseurs vers des territoires plus loigns sest rvle limite, profitant
surtout aux rgions limitrophes du grand bassin parisien telles que la Bretagne et le NordPas-de-
Calais (Basti et Verlaque 1984). Et la gographie mme des ingalits conomiques a rapidement
volu. Ds les annes 1960, des rgions rurales ont attir les nouvelles industries de pointe, tandis
que la dsindustrialisation a touch le nord-est industriel de la France et certaines banlieues de
Paris.
La dcentralisation industrielle a jou un rle social contradictoire dans cette volution. Tout en
apportant de nouveaux emplois en province, elle a pnalis des milliers douvriers et de petites
industries de la rgion parisienne2. Puisque les nouvelles usines ont souvent concentr les emplois
les moins qualifis, la dcentralisation a aussi renforc une division du travail ingale : plus que
jamais, le commandement de lconomie nationale se trouvait Paris, les fonctions intermdiaires
dans les capitales rgionales et les tches dexcution dans le reste du pays (Veltz 1996).
Ce renforcement de la hirarchie urbaine tait, dailleurs, un objectif explicite de la politique
damnagement du territoire. Au cours des annes 1950, en effet, le courant dcentralisateur de
lamnagement du territoire a cd la place la valorisation des grandes agglomrations,
considres comme les cls de la performance conomique nationale, de linnovation et de la
promotion sociale (Guichard 1965). Les gouvernements gaullistes des annes 1960 ont ensuite
investi des ressources considrables dans cet idal mtropolitain. Ils ont dot la rgion parisienne de
programmes sans prcdent tels que la cration des villes nouvelles, du quartier daffaires de
la Dfense et du RER. Une dizaine de capitales rgionales ont galement bnfici de schmas
mtropolitains et de ples industriels avancs, comme larospatiale Toulouse et lnergie
nuclaire Grenoble (Merlin 2002). Enfin, le gouvernement a renforc le pouvoir politique et
administratif des agglomrations en crant des institutions rgionales et mtropolitaines3.
En thorie, les mtropoles devaient servir de ples de dveloppement et leur croissance
bnficier au reste de l Hexagone . Dans les faits, nanmoins, elles ont absorb une part
disproportionne des investissements au titre de lamnagement du territoire. Loin dtre
dshabille en faveur de la province, la rgion parisienne touchait plus de la moiti des
investissements urbains nationaux (pour moins dun cinquime de la population franaise) au dbut
des annes 19604. Des disparits similaires sont apparues au sein des rgions de province5.

2
La dcentralisation industrielle a dtruit environ 200 000 emplois dans la rgion parisienne entre 1954 et 1984, avec
dimportantes variations dans le temps et lespace (Basti 1984). Sur la relation complexe entre la politique de
dcentralisation et la dsindustrialisation de la rgion parisienne, voir Wendeln (2011).
3
Les rgions administratives ont t cres entre 1954 et 1956, mais le gouvernement Pompidou les a grandement
renforces en 1964 dans lespoir de contourner la classe politique traditionnelle pour dialoguer avec les forces
vives du pays (Grmion 1992). Le puissant district de la rgion de Paris (plus tard district de la rgion
parisienne ) a vu le jour en 1959. En province, les mtropoles dquilibre ont t dotes dOREAM
(organismes rgionaux dtude et damnagement daires mtropolitaines), quatre dentre elles bnficiant, en outre,
des premires communauts urbaines (Lajugie et al. 1985).

3
Cette volont de renforcer les mtropoles a immdiatement rencontr dimportants obstacles. Les
reprsentants des autres territoires ont dnonc une telle concentration des investissements et ont
rsist aux rformes institutionnelles du gouvernement (Grmion 1976). De plus, les taux de
dveloppement exceptionnels annoncs pour Paris et les capitales rgionales ont t remis en cause
ds le recensement de 1968 avant dtre dmentis par la crise des annes 1970. Il sest agi dun
renversement historique de flux migratoires, la rgion parisienne perdant dsormais plus dhabitants
au profit de la province quelle nen recevait, tandis que lOuest et les villes moyennes
connaissaient une balance migratoire positive (Lajugie et al. 1985). Leffort le plus soutenu en
faveur des mtropoles avait donc atteint ses limites en moins dune dcennie.

De retour dans lagenda politique

Lgalit territoriale est aujourdhui de retour dans lagenda politique. Comme dans les
annes 1950, la crise conomique a acclr la chute dconomies locales en difficult et creus les
disparits territoriales grande chelle (Davezies 2012). Dimportantes mobilisations sociales
revendiquent le soutien national des conomies rgionales (Pasquier 2013), tandis que le vote
contestataire est interprt, tort ou raison, comme la rvolte dune France priphrique
exclue de la prosprit des mtropoles (Davezies 2012). Aussi le dbat entre les dfenseurs de
lgalit territoriale et ceux de la concentration des investissements sur les territoires les plus
comptitifs est-il plus que jamais dactualit.
Dans ce contexte, des leons peuvent tre tires de lexprience de laprs-guerre, en soulignant
tout dabord le fait que la redistribution territoriale et la croissance conomique ne sont pas
forcment opposes. Dans les annes 1950 et 1960, laide au dveloppement des territoires frapps
par la crise a facilit ladaptation de la France une conomie en mutation ; ensuite, en insistant sur
le rle dterminant jou par la contestation sociale, la mobilisation politique et les conceptions
nationales de la justice et de lidentit territoriales dans la dfinition des politiques publiques ; enfin,
en rappelant la rapidit des mutations conomiques, qui nont cess de transformer la gographie de
la croissance. Ces mutations peuvent faire des territoires des gagnants dune priode et des
perdants de la suivante. Cette instabilit des fortunes territoriales est peut-tre la meilleure
justification pour faire de la redistribution spatiale de la production et de la richesse une
proccupation prenne des politiques nationales.

Bibliographie
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Basti, Jean et Verlaque, Christian. 1984. Trente ans de dcentralisation industrielle en France
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Brenner, Neill. 2004. New State Spaces: Urban Governance and the Rescaling of Statehood,
New York : Oxford University Press.
4
Conseil conomique et social, Le Problme du financement du dveloppement conomique rgional, 1962 (cit dans
Phlipponneau 1967, p. 92).
5
En 1962, par exemple, Rennes avait attir 95 % des emplois industriels dcentraliss en Bretagne, amenant les
reprsentants des dpartements limitrophes parler dun phnomne de Rennes et le dsert breton , analogue
celui de Paris et le dsert franais (Phlipponneau 1993).

4
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Davezies, Laurent. 2012. La Crise qui vient : la nouvelle fracture territoriale, Paris : Seuil.
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en histoire contemporaine, New York University/cole des hautes tudes en sciences sociales.

Matthew Wendeln enseigne Sciences Po, o il est associ au Centre dtudes europennes, dans
le ple Cities are back in town .

Pour citer cet article :


Matthew Wendeln, Lgalit territoriale en France : la ranon de lhistoire , Mtropolitiques,
12 mai 2014. URL : http://www.metropolitiques.eu/L-egalite-territoriale-en-France.html.