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Les collectivits locales prises dans la nouvelle bataille du rail

Juliette Maulat et Arnaud Passalacqua

lheure o laffaire du rabotage des quais des gares dfraie la chronique, Juliette Maulat et
Arnaud Passalacqua analysent le systme complexe du rail franais. Ils mettent en perspective la
rforme ferroviaire engage depuis trente ans et les fortes tensions entre oprateurs, tablissements
publics et collectivits territoriales.

Alors que la mobilit et les transports ont t au cur de la campagne municipale de certaines
grandes villes de France, la rforme ferroviaire est loccasion de sinterroger sur la place des
collectivits locales au sein de ce secteur cl de lconomie. Le train, qui est au centre denjeux
techniques (conomies dnergie, lutte contre la pollution) et politiques (galit territoriale,
mobilit), dpend aujourdhui dun systme dacteurs de plus en plus diversifi et complexe. Ce
systme repose sur diffrentes chelles, croise de multiples comptences et interroge lutilisation du
ferroviaire comme support du dveloppement territorial. Il est galement travers par des tensions
importantes lies notamment aux choix des tracs et au financement du systme.

Ouverture du secteur et poids croissant des rgions

Les origines de ce nouveau paysage ferroviaire remontent la fin des annes 1990. Le contexte
est alors marqu, dune part, par la cration en 1997 de ltablissement public Rseau ferr de
France (RFF), fond pour rpondre aux exigences europennes et soutenir une SNCF endette, et,
dautre part, par ladoption en 2000 de la loi relative la solidarit et au renouvellement urbains
(SRU). Cette loi entrine la rgionalisation du transport ferroviaire de voyageurs, amorce au dbut
des annes 1980, en dotant les rgions de moyens financiers pour exercer leur comptence
dautorit organisatrice des transports (AOT).
Tandis quauparavant les politiques ferroviaires dpendaient principalement du binme tat
SNCF, depuis 1997 la dcentralisation et louverture la concurrence ont conduit une
diversification du systme dacteurs : tat, SNCF, RFF, rgions, tablissement public de scurit
ferroviaire, Autorit de rgulation des activits ferroviaires (ARAF), nouveaux oprateurs (Thello,
Euro Cargo Rail, CFL...), etc. Comme lont montr les Assises du ferroviaire organises par le
gouvernement Fillon en 2011, le secteur ferroviaire, auparavant trs clos, sest ouvert aux
reprsentants dusagers et aux lus locaux, acteurs de lamnagement du territoire dans le cadre des
AOT urbaines, des dpartements ou des intercommunalits.
Depuis les annes 2000, le fait le plus marquant est la place croissante quoccupent les rgions
dans ce systme (Ollivier-Trigalo 2009). Ces dernires ont dvelopp une offre en transport sur les
plans quantitatif (services, frquences, amplitudes) et qualitatif (information, politique tarifaire,
matriel roulant...). Mais, face au besoin criant de renouvellement du rseau mis en vidence par le
rapport Rivier de 2005, elles ont aussi particip au financement de linfrastructure, au-del de leur
primtre de comptence strict, pour rendre possible la mise en uvre de ces nouveaux services.

1
Les rgions ont ainsi fortement investi dans linfrastructure dans le cadre des contrats de projet
tatrgion (CPER)1.
La croissance de la frquentation traduit la nouvelle attractivit du transport rgional, qui est
devenu la premire activit ferroviaire en termes de trafic (180 millions de trains.km en 2012 pour
le TER, contre 140 pour le TGV2) et la principale source de recettes pour RFF (1 941 millions
deuros par an contre 1 802 pour le TGV et 684 pour le Transilien en 2012). Entre 1998 et 2011,
loffre en trains a ainsi augment de 56 %3. Ce poids croissant du transport rgional a oblig RFF et
la SNCF se rorganiser, rorganisation qui sest traduite par la monte en puissance des directions
rgionales de RFF, la restructuration en branches de la SNCF et lorganisation rgionale du
gestionnaire des gares, Gares & Connexions (G&C). En parallle, les rgions ont dvelopp leur
expertise pour tre en mesure de piloter leur politique ferroviaire en sappuyant sur des services
spcialiss renforcs par lintgration frquente danciens cheminots (Barone 2007). Cette monte
en comptence des rgions se lit dans la prcision accrue des conventions rgionSNCF qui
intgrent, par exemple, des systmes de bonus-malus pour inciter lexploitant plus de performance
(Crozet et Desmaris 2011). Aujourdhui, la lgitimit des rgions tend tre reconnue par les autres
acteurs du monde ferroviaire, comme le montre leur entre dans le systme de dcision de RFF 4 ou
leur nomination la tte des instances rgionales de concertation (IRC) sur les gares, cres en
20125.

Mtropoles, communes et intercommunalits, des acteurs devenus incontournables

Communes et intercommunalits tendent aussi prendre plus de poids dans les politiques
ferroviaires. Leur contribution financire lintermodalit et aux projets de gare, et leurs
comptences en matire de transports urbains et durbanisme en font des partenaires devenus
incontournables.
Leur investissement est ancien. Elles ont t associes la politique ferroviaire nationale par le
co-financement des lignes grande vitesse et la participation au choix des tracs (LGV Est, LGV
BretagnePays de la Loire...). Elles ont surtout contribu au renouveau du transport ferroviaire
rgional (conventionnement direct avec la SNCF ds les annes 1970, amnagement des gares,
tarification intgre...) (mangard et al. 2002), en particulier dans les mtropoles, o loffre
rgionale a augment entre 2004 et 2011 de 29 % contre 14 % dans toute la France6. En effet, face
lextension urbaine croissante et lamplification des dplacements domiciletravail, les AOT
urbaines ont contribu de nombreux projets ferroviaires sur leur territoire : nouveaux services
(ligne C Toulouse), tram-train ( Mulhouse et Strasbourg), rouvertures de lignes (Avignon
Carpentras et NantesChteaubriant). linterface entre plusieurs territoires, la mise en uvre de
ces projets suppose souvent des cooprations troites entre AOT et exploitants (Barone 2010).
lheure de linjonction la mobilit durable et la densification urbaine, les villes et leurs
intercommunalits investissent dans les projets ferroviaires car elles identifient le rseau ferr un

1
Le volet transport correspond 30 % des CPER, dont 60 % pris en charge par les rgions (source : CPER
2007-2013) et des programmes exceptionnels (Plan rail de Midi-Pyrnes).
2
Le train.km est une unit permettant de mesurer la production ferroviaire correspondant au dplacement dun train
sur un kilomtre.
3
Source : Bases de donnes du SOeS, service statistique du ministre de lcologie, du dveloppement durable et de
lnergie.
4
Jacques Auxiette et Jean-Paul Huchon sont membres du conseil dadministration de RFF depuis fin 2012.
5
Ces IRC ont t cres par le dcret du 20 janvier 2012 relatif aux gares de voyageurs. Elles concernent les gares
dintrt national et regroupent : G&C, RFF, les AOT et les oprateurs de transport. Cette instance examine toute
question relative aux prestations rendues dans chacune des gares de son primtre de gestion. Elle donne un avis sur
le financement des programmes dinvestissements et sur le contenu du Document de rfrence sur les gares
(dtaillant les services rendus en gare et les tarifications associes) que G&C et RFF doivent prendre en compte sous
peine davis ngatifs de lARAF.
6
Source : RFF, Insee (Maulat 2012).

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levier de dveloppement et de structuration des mtropoles (GART 2009). Elles expriment des
attentes fortes vis--vis de la qualit des services ferroviaires mais aussi de lamnagement des
gares et de leurs abords, tout la fois vitrines de leur territoire, plates-formes de mobilit,
centralits urbaines et opportunits foncires (Certu 2012). Ainsi, les lus locaux interviennent de
plus en plus pour mettre les projets ferroviaires au service de leurs projets damnagement, que ce
soit pour les grandes gares (Lyon Part-Dieu, Nantes), limplantation de nouvelles gares (Odysseum
Montpellier) ou la cration et le dplacement de gares TER pour desservir des centralits urbaines
existantes (Gorges, en Loire-Atlantique) ou futures (Trlaz, prs dAngers).
Pour mieux articuler rseau ferr, gares et territoires, le monde ferroviaire dveloppe de nouvelles
cooprations avec les acteurs de lamnagement du territoire sous la forme de partenariats
(RFF/DATAR) ou despaces de rencontre (Forum Vies mobiles de la SNCF). Les rgions, de leur
ct, essaient de mieux coordonner leurs projets ferroviaires avec ceux des autres collectivits
travers des contrats daxe (Aquitaine, Provence-Alpes-Cte dAzur), des tudes sur le potentiel
durbanisation autour des gares (Rhne-Alpes) ou lintervention des tablissements publics fonciers
rgionaux (NordPas-de-Calais). Devenu un champ important de laction des collectivits, le
ferroviaire se trouve donc investi dun intrt accru, lorigine de tensions nouvelles.

Le ferroviaire, une nouvelle scne de tensions entre collectivits ?

Depuis dix ans, les collectivits locales ont acquis une nouvelle place au sein du systme
ferroviaire. Elles ont contribu faire voluer le contenu des politiques ferroviaires. Aujourdhui,
elles revendiquent plus de poids dans les dcisions et continuent de dnoncer les difficults
auxquelles elles se heurtent pour piloter leur politique. Les rgions critiquent ainsi la dgradation de
la qualit du service7, le manque de transparence de la SNCF sur les cots rels dexploitation ou
encore ltat de linfrastructure qui, en dpit des efforts raliss 8, pnalise la bonne ralisation des
services rgionaux. Elles dnoncent aussi les tentatives rcurrentes de ltat de faire payer aux
rgions le dficit du systme : augmentation des pages pour laccs aux infrastructures rpercute
sur les rgions, incitation au transfert sur routes de certains services ferroviaires, tude du transfert
aux rgions de la gestion des petites lignes, etc. Face ce dsinvestissement de ltat, elles
revendiquent des ressources financires propres, la proprit du matriel roulant, la matrise de leur
politique tarifaire et louverture la concurrence (GART 2013).
Les villes et intercommunalits critiquent de leur ct labsence de clart et de visibilit
concernant la politique de RFF et de la SNCF, voire des Rgions. Elles dnoncent la multiplicit des
parties prenantes et leur insuffisante participation aux dcisions. Les principaux points de tension
portent sur les projets de gares, dont elles sont souvent les principaux initiateurs et financeurs. Elles
critiquent labsence dinterlocuteur ferroviaire unique, le prix de cession du foncier ou encore le
financement insuffisant des gares. Sur ce point, des efforts ont t faits rcemment par RFF et la
SNCF pour clarifier la situation (partage du foncier achev en 2006 et des cours de gare en 2013),
simplifier les projets (Charte avec lAssociation des maires de France, dsignation dun matre
douvrage ferroviaire unique pour certains projets) et accorder plus de poids aux collectivits
locales dans la gestion des abords des gares. Mais, dans la pratique, de nombreuses insatisfactions
persistent, lies la superposition des primtres de comptence et des usages dans les gares et
leurs quartiers.
Au-del de la question du poids des collectivits locales face aux acteurs historiques du
ferroviaire (SNCF, tat) se pose celle de la rpartition des comptences entre les rgions et les
autres collectivits locales. En effet, dun ct, le bloc communal rclame de participer davantage
la dfinition des politiques ferroviaires en mettant en avant sa lgitimit territoriale, son rle de co-
financeur, son exprience en matire de transports collectifs et ses comptences en matire
7
ce titre, en fvrier 2014, plusieurs rgions (Midi-Pyrnes, NordPas-de-Calais) ont dcid de suspendre leurs
paiements la SNCF, excdes par la dgradation du service rendu.
8
Depuis 2006, les investissements sur le rseau existant sont suprieurs ceux effectus pour les nouvelles lignes.

3
durbanisme9 ; de lautre, les rgions dfendent leur rle dans la gestion de lintermodalit et la mise
en uvre de politiques ferroviaires quilibres sur lensemble de leur territoire (Debizet 2007). Ces
tensions entre collectivits territoriales renvoient des oppositions de vision sur le rle du transport
ferroviaire (entre cration dune offre alternative lautomobile ou outil damnagement du
territoire rgional) et des conflits dusage et dchelle. Elles peuvent sincarner lchelle locale
autour dun projet de valorisation urbaine dun foncier ferroviaire, dun dsaccord sur les arbitrages
pris par une rgion en matire de politique de desserte ou dun conflit sur le volet ferroviaire dun
plan de dplacement urbain (Maulat 2012).
Aujourdhui, la rpartition des comptences entre collectivits locales, au cur des nouvelles lois
de dcentralisation, na pas t tranche. De nombreuses incertitudes demeurent concernant
lquilibre conomique du systme ferroviaire, les capacits relles des rgions dans le pilotage de
leur politique ferroviaire, leur autonomie financire et la rpartition des comptences entre
collectivits locales pour lorganisation des transports. Autant de sujets sur lesquels la rforme
engage depuis les annes 1980 napporte encore que des rponses incompltes.

Bibliographie
Barone, Sylvain. 2007. Le partenariat par lexpertise ? La gestion des transports dans les conseils
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Barone, Sylvain. 2010. Au-del de la LOTI : les transports collectifs priurbains entre rseaux et
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Certu, 2012. Mettre les gares TER au cur des stratgies territoriales : pourquoi ? Comment ? ,
Stratgies foncires aux abords des gares TER, n 1, p. 8.
Crozet, Yves et Desmaris, Christian. 2011. Le transport ferroviaire rgional de voyageurs : un
processus collectif dapprentissage , Recherche transports scurit, vol. 27, n 3, p. 143-162.
Debizet, Gilles. 2007. Les projets ferroviaires des rgions dans les aires mtropolitaines. Des
histoires darnes , in Ollivier-Trigalo, Marianne, Six rgions lpreuve des politiques de
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p. 73-90.
mangard, Pierre-Henri, Collardey, Bernard et Zembri, Pierre. 2002. Des omnibus aux TER
(1949-2002), Paris : La Vie du rail.
GART. 2009. Gares priurbaines : point dappui du dveloppement urbain durable et du rseau
ferr, actes du colloque du 29 septembre, 49 p.
GART. 2013. Les autorits organisatrices de transport face aux rformes ferroviaires franaises ,
Cahiers du GART, n 9, novembre, 19 p. Disponible en ligne lURL suivant : www.gart.org/S-
informer/Nos-publications/Les-cahiers-du-GART/Cahiers-du-GART-n-9-Les-autorites-
organisatrices-de-transport-face-aux-reformes-ferroviaires-francaise-et-europeenne.
Maulat, Juliette. 2012. Dveloppement du transport ferroviaire priurbain et mutation des
rfrentiels de laction publique : vers une cohrence renouvele entre rseau ferr et
territoire ? , Revue gographique de lEst, vol. 52, n 1-2. Consult le 25 mai 2013,
URL : http://rge.revues.org/3587.
Ollivier-Trigalo, Marianne. 2009. Politiques de transport : o en sont les rgions ? Actions,
doctrines et institutionnalisation , Revue dconomie rgionale et urbaine, n 3, p. 471-490.

9
Dans le cadre de llaboration de la loi de modernisation de laction publique et daffirmation des mtropoles, Louis
Ngre a dpos, fin 2013, un amendement au Snat, au nom du bloc local, pour que lautorit dtenant la
comptence urbanisme (ville ou intercommunalit) soit la tte des IRC la place des rgions. Cet amendement
na finalement pas t adopt, mais il acte la volont des mtropoles de participer davantage la gouvernance et
lamnagement des gares .

4
Juliette Maulat est doctorante au laboratoire Gographie-cits (universit Paris-1). Sa thse porte
sur les enjeux lis la coordination des politiques et projets damnagement urbain et de transport
ferroviaire dans deux mtropoles franaises (Toulouse et Nantes).

Arnaud Passalacqua est matre de confrences en histoire contemporaine luniversit Paris-7


Diderot. Ses travaux portent sur la mobilit dans les villes industrielles en Europe et en particulier
dans le Paris du XXe sicle. Il est lauteur de La Bataille de la route (Paris, Descartes & Cie, 2010) et
de LAutobus et Paris (Paris, Economica, 2011).
Sa page personnelle : www.arnaud-passalacqua.fr.

Pour citer cet article :


Juliette Maulat & Arnaud Passalacqua, Les collectivits locales prises dans la nouvelle bataille
du rail , Mtropolitiques, 26 mai 2014. URL : www.metropolitiques.eu/Les-collectivites-locales-
prises.html.