Participacin Ciudadana Un Marco Terico

El presente Estudio fue elaborado a solicitud del Honorable Diputado Giorgio

Jackson y entrega en esta primera parte un marco terico y conceptual acerca de
la participacin en los procesos polticos, ofreciendo diversas tipologas y mapas
conceptuales. Este texto debe leerse en conjunto con la segunda parte de carcter
emprico-analtico que revisar tres mbitos de participacin poltica y ciudadana
en concreto.

Mariano Ferrero y Marek Hoehn Asesora Parlamentaria BCN

Departamento de Estudios, Extensin y Publicaciones,
Biblioteca del Congreso Nacional
Email: mferrero@bcn.cl, mhoehn@bcn.cl Anexo: 1868, 01-07-2014
 i

Tabla de Contenido

I. EL ESPECTRO DE LA PARTICIPACIN CIUDADANA: GRADOS, TIPOS Y

PROPSITOS. UNA APROXIMACIN CONCEPTUAL INICIAL .............................. 1
1.1 Antecedentes generales .......................................................................... 1
1.2 La ciudadana y la participacin en los asuntos pblicos ......................... 2
1.3 Formas de implicacin ciudadana: grados, tipos y propsitos ................. 4
1.3.1 Tipos y grados de la participacin .............................................................. 4
1.3.2 Modelos de participacin: intensidad participativa y propsitos que orientan la
participacin ................................................................................................... 8

II. PARTICIPACIN EN LOS PROCESOS DE TOMA DE DECISIN ................. 13

2.1 Introduccin.......................................................................................... 13
2.2 De los Tipos de Participacin ................................................................. 14
2.2.1 La Participacin Poltica ....................................................................... 14
2.2.2 La Participacin Ciudadana................................................................... 15
2.2.3 Participacin Social y Participacin Comunitaria ...................................... 17
2.3 Las dificultades de la participacin desde la oferta estatal. ................... 18

III. PARTICIPACIN CIUDADANA Y CALIDAD DE LA DEMOCRACIA .............. 18

3.1 Del rgimen democrtico a una democracia de calidad ......................... 18
3.2 Las particularidades latinoamericanas .................................................. 21
3.3 La desafeccin y falta de confianza en nuestra Democracia .................. 22
 ii

ndice de Tablas, Grficos, etc.

 1

I. El espectro de la participacin ciudadana: grados, tipos y propsitos.

Una aproximacin conceptual inicial

1.1 Antecedentes generales

Un espectro recorre el mundola participacin ciudadana. Desde hace varias dcadas,

la intervencin ms o menos directa de los ciudadanos y ciudadanas de a pie en la
toma de decisiones pblicas se ha convertido en un objetivo deseable en los discursos
oficiales de gobiernos de todo nivel e instituciones internacionales de todo tipo. Esta
nocin polticamente correcta de participacin ciudadana, sin embargo, ampara una
importante polisemia que se refleja en formas y actuaciones muy diversas que
pretenden atender a la preocupacin por el involucramiento de las personas en las
decisiones que los afectan. En el presente documento se pretende entregar una
aproximacin conceptual inicial a todo el espectro de la participacin ciudadana, esto
es, sus diferentes grados y tipos, as como los distintos propsitos que los orientan, lo
que puede resultar de utilidad como un marco para el anlisis.
El actual inters por la participacin se remonta, en buena medida, a los debates y
propuestas de los movimientos sociales y la contestacin poltica de los aos sesenta,
que somete a crtica la lgica institucional formal y burocrtica de los Estados. 1 En ese
contexto, emerge la idea de complementar o suplementar, antes que reemplazar, la
poltica institucional representativa y la gestin pblica de la burocracia estatal con el
aporte de distintos mecanismos participativos. Ciertas instancias de participacin
vienen a complementar al sistema de representacin poltica, en sus diversas escalas
geogrficas (local, regional, nacional y, ms incipientemente, internacional), aportando
a los procesos de decisin sobre las polticas pblicas sectoriales y/o las reglas bsicas
-de carcter constitucional o sub-constitucional- para la convivencia de la comunidad
poltica. En otros casos, las frmulas de participacin establecidas apuntan a permitir
la intervencin ciudadana, de manera consultiva, resolutiva y/o fiscalizadora, en
procesos de gestin pblica, esto es, en el diseo e implementacin de programas y
proyectos, como tambin de grandes planes de desarrollo (planificacin estratgica,
desarrollo urbano, etc.) que, por lo dems, se sitan a medio camino con el tipo de
decisiones de poltica pblica.
Este Estudio pretende abordar todo el espectro, es decir, la gama o rango de
actividades que son abarcadas por la polismica nocin de participacin ciudadana.
En este sentido, realiza una caracterizacin general de la nocin de participacin y sus
relaciones con la ciudadana, sobre todo con el ejercicio de los derechos polticos. En
un segundo momento, presenta diversas tipologas y modelos que permiten identificar
las mltiples formas que puede tomar la participacin, poniendo nfasis en sus grados
y tipos, como tambin en los propsitos por los cuales se busca la implicacin
ciudadana.

1
Al respecto, las consideraciones del politlogo canadiense C.B. MacPherson, citado por Eberhardt, Mara
Laura, Participacin Poltica Directa en las Democracias Representativas Contemporneas: los Mecanismos
de Participacin Ciudadana en la Ciudad de Buenos Aires, Tesis de Maestra en Ciencia Poltica y Sociologa,
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO)-Argentina, Buenos Aires, 2007, pp. 35-36.
 2

1.2 La ciudadana y la participacin en los asuntos pblicos

La participacin ciudadana en los asuntos pblicos es, conceptualmente, consustancial

a la idea democrtica. La intervencin de los gobernados en el gobierno de su sociedad
est presente en el lema gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo. Por otra
parte, para que exista un rgimen estatal democrtico requiere de la existencia de una
comunidad de ciudadanos como su contracara societal, en tanto son los ciudadanos la
fuente de la autoridad que el Estado y el gobierno pueden invocar.
La condicin de ciudadana2 conduce a pensar en el grado en que las personas estn
participando en una determinada sociedad. En efecto, en un sentido amplio, la
participacin remite tanto a la idea de ser parte -de un todo ms amplio, ser
reconocido como parte de una colectividad o grupo social- como a la nocin de tomar
parte -actuar, individual o grupalmente, promoviendo los propios intereses y
expectativas. Por tanto, un ciudadano o ciudadana es quien posee ciertos derechos
reconocidos y tiene un sentido de pertenencia a una comunidad, como tambin quien
toma parte en el devenir de esa comunidad poltica. Es decir, el componente activo
de la participacin (ciudadana) es integral a la condicin de ciudadana, e incluso
puede decirse que es esencial.
En este sentido, puede sostenerse que el ciudadano, antes que un mero titular de
derechos conferidos y provistos por el Estado, es un sujeto que tiene la potestad de
participar en los asuntos pblicos, de la comunidad, y contribuir a satisfacer
determinados objetivos comunes. Desde esta perspectiva, los derechos civiles, por una
parte, y los derechos sociales, econmicos y culturales, por otra, pueden ser vistos
como las condiciones que favorecen el ejercicio efectivo pleno de los derechos
inherentes a la condicin poltica de ciudadano. En tal orden de ideas, el filsofo
alemn Jrgen Habermas afirma que son prerrequisitos necesarios pero no suficientes,
ya que slo los derechos polticos de participacin dotan al ciudadano de esa
capacidad [de hacer reflexivamente uso de esos derechos para cambiar su situacin,
posicin o condicin jurdica material]. Los derechos liberales o negativos y los
derechos sociales o positivos tambin pueden ser otorgados por una autoridad
paternalista. En principio, entonces, el imperio de la ley y el Estado de bienestar
pueden existir sin la existencia concomitante de una democracia 3.
Se trata de una participacin social, en sentido amplio, que implica la disposicin a
organizarse con otras personas, tanto al nivel comunitario ms inmediato como en
niveles sociales ms amplios, para definir metas compartidas, proponer iniciativas,
realizar tareas y lograr incidir en las decisiones polticas, con el fin de obtener ciertos
beneficios colectivos. De modo ms especfico, se asocia con las formas de
movilizacin social y accin colectiva que permiten al ciudadano tomar parte e incidir
en lo que se decide sobre los asuntos pblicos, en la vida poltica. En consecuencia, la
participacin ciudadana se encuentra estrechamente vinculada con los derechos
polticos, que constituyen el ncleo vital de la ciudadana en tanto condicin activa, y el
componente dinmico de todo sistema de gobernabilidad democrtica.
Las consideraciones precedentes entregan algunas pistas respecto a la complejidad de

2
A este respecto, se retoman las reflexiones realizadas en Ferrero, Mariano, Representacin, Ciudadana y
Gobernabilidad democrtica en las sociedades contemporneas. Un marco general de anlisis e
interpretacin, Serie Estudios N 01-08, Departamento de Estudios, Extensin y Publicaciones, Biblioteca del
Congreso Nacional (BCN), Santiago de Chile, 28-02-2008, pp. 32-49.
3
Habermas, Jrgen, Citizenship and national identity, en: van Steenbergen, B. (Ed.); The Condition of
Citizenship, Sage, London, 1994, pp. 20-35, en p. 31.
 3

definir la nocin de participacin ciudadana, as como a la amplitud, polisemia, y

diversidad de sentidos parcialmente traslapados en la idea de participar. Existe una
amplsima literatura que aborda la problemtica desde los puntos de vista ms
distantes, y que privilegia diferentes aristas de la misma. En trminos concretos, se
entiende la participacin ciudadana, tal como propone Mara Laura Eberhardt tras una
extensa revisin bibliogrfica, como toda accin individual o colectiva que pretende
provocar/producir -de forma directa o indirecta- algn tipo de resultado poltico en los
distintos niveles del sistema poltico.4
Se trata, por ende, del campo de la participacin poltica la que, durante buena parte
del pasado siglo, se circunscribi al ejercicio de la ciudadana poltica pasiva -en tanto
elector o votante- y la militancia en partidos polticos que permitan en ocasiones tener
un rol activo como candidato/a o ser elegido como representante popular y/o ejercer
un cargo de autoridad pblica. Sin embargo, el auge del fenmeno de la participacin
ciudadana de las ltimas dcadas implica ir ms all de la participacin electoral en
los perodos regulares de elecciones, e incluso de la adscripcin a organizaciones
partidarias.
Esta participacin ciudadana dice relacin con la accin de ciudadanos comunes y
ordinarios, que no pertenecen a las elites polticas, actuando individualmente o como
parte de organizaciones de la sociedad civil, dirigida a tener acceso e incidir en las
decisiones sobre los asuntos pblicos de manera independiente y autnoma, es decir,
sin formar parte de partidos polticos ni ser funcionarios de la administracin pblica.
En este sentido, la participacin surge como un instrumento que permite a la
ciudadana intentar hacer que el sistema poltico -ms all de los periodos electorales-
tenga en cuenta su voluntad5, sea receptivo a sus opiniones, perspectivas y
prioridades.
Es una intervencin ciudadana que est guiada, por lo dems, por la defensa o
promocin de ciertos intereses colectivos, de un grupo o colectividad, o bien de
alcances ms difusos o genricos, que se pretende instalar en la definicin de los
intereses generales de la comunidad, antes que por la bsqueda de intereses de
carcter personal o beneficios de orden estrictamente particular. Por otra parte, la
intervencin en los asuntos pblicos que las personas realizan en calidad de expertos o
en el rol de acadmicos, atendiendo esencialmente a sus conocimientos especializados
de ciertas materias, no deberan entenderse, en principio, como actividades de
participacin ciudadana.6
Finalmente, la literatura sobre participacin ciudadana suele diferenciar ese concepto
de otros que, en principio, podran parecer afines como la participacin social o
asociativa y la participacin comunitaria.7 Ambas categoras hacen referencia a la
intervencin de las personas en distinto tipo de actividades organizativas voluntarias
en el campo de la sociedad civil, sea a nivel de base o de pequeas comunidades de
carcter inmediato (identificadas en ingls como grassroots) tales como centros de
padres o juntas de vecinos, o bien en organizaciones sin fines de lucro de la ms
variada especie, desde sindicatos o cooperativas, hasta agrupaciones culturales o

4
Eberhardt, Mara Laura, Participacin Poltica Directa, op. cit., p. 45, in extenso, la revisin bibliogrfica
en pp. 40-57.
5
Ibd., p. 43.
6
Al respecto, se siguen las consideraciones de Hoehn, Marek, La Participacin Ciudadana en los Gobiernos
Locales chilenos, Serie Informes N 49-10, Departamento de Estudios, Extensin y Publicaciones, Biblioteca
del Congreso Nacional (BCN), Santiago de Chile, 30-06-2010, pp. 4-5.
7
Ibd., p. 4; Eberhardt, Mara Laura, Participacin Poltica Directa, op. cit., p. 44.
 4

clubes deportivos, pasando por federaciones estudiantiles o colegios profesionales.

Pero, sin duda, la existencia de este tejido asociativo y comunitario es un activo social
relevante, que condensa un potencial de lazos de cooperacin, confianza interpersonal
y social, experiencia de dilogo y reciprocidad en el trato que dan cuenta de las
capacidades sociales de las personas, que suele referirse como capital social. La
experiencia cotidiana de participacin en estas organizaciones sociales, cuyo propsito
es defender y promover los intereses de sus miembros, constituye un potencial para la
accin poltica ciudadana porque la participacin social desarrolla la conciencia cvica
de las personas, refuerza los lazos de solidaridad, hace ms comprensible la nocin de
inters general, y permite que los individuos y grupos ms activos intervengan en la
gestin pblica [] Permite establecer una identificacin entre necesidades y
soluciones a los problemas que se enfrentan, aprovechar mejor los recursos con que
cuenta la comunidad, comprometer a los ciudadanos, y evitar el paternalismo.8
Adems, estos espacios de interaccin ofrecen oportunidades para la articulacin de
iniciativas de accin ciudadana, y permite las relaciones de los potenciales
participantes con los movilizadores poltico-ciudadanos que juegan frecuentemente
un rol decisivo para inducir, alentar y coordinar la movilizacin y participacin de las
personas.9 Por otra parte, dependiendo de las caractersticas y el tipo de organizacin,
as como de las circunstancias contextuales, la participacin asociativa puede ser, o
convertirse en cierto momento, tambin en participacin poltica ciudadana si se dirige
a influir ms o menos directamente en la arena poltica, esto es, aquella marcada por
las relaciones de poder y autoridad, y en que se decide sobre los asuntos pblicos.

1.3 Formas de implicacin ciudadana: grados, tipos y propsitos

La participacin en los procesos decisorios sobre los distintos asuntos que los afectan
pueden tener estar originados en reivindicaciones desde abajo, de la propia
ciudadana, o ser producto de iniciativas desde arriba, de parte de las autoridades
gubernamentales. En el primer caso, cuando el impulso proviene de los propios actores
sociales, se puede hablar de accin ciudadana que empuja el proceso participatorio;
por el contrario, si el proceso participatorio es iniciado y controlado por el Estado (sus
autoridades y representantes) para obtener apoyo a sus propuestas y decisiones, o
para mejorar sus programas y proyectos, se debe hablar de implicacin ciudadana.10

1.3.1 Tipos y grados de la participacin

La proliferacin de procesos, iniciativas y mecanismos de participacin ciudadana en

las ltimas dcadas ha respondido, primordialmente, a la lgica de la implicacin de los
ciudadanos por parte de las autoridades. En vista del carcter polticamente correcto
de la retrica de la participacin suele pasar inadvertido que, bajo su manto, se cobijan
muy diversas formas que permiten hablar de distintos grados o niveles de intensidad
participativa, diferentes tipos de acciones participativas, y diversos propsitos u

8
CEPAL, Cohesin Social: Inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe, CEPAL-
Publicacin de las Naciones Unidas, Santiago de Chile, Enero 2007, p. 91.
9
Como se plantea en parte de la literatura reseada por Eberhardt, Mara Laura, Participacin Poltica
Directa, op. cit., pp. 51-56.
10
Tal como lo define Hoehn, Marek, La Participacin Ciudadana, op. cit., p. 7.
 5

objetivos perseguidos con estas iniciativas. Como ha sostenido Sarah White, su

aparente transparencia -apelando a la gente- oculta el hecho que la participacin
puede tomar mltiples formas y servir a muy distintos intereses. De hecho, es
precisamente esa capacidad para acomodar tan amplia gama de intereses lo que
explica por qu la participacin puede ser aplaudida de manera tan generalizada.11
En consecuencia, propone una tipologa que permita distinguir analticamente, dentro
de este concepto cajn de sastre (catch-all), cuatro grandes tipos teniendo en
cuenta los siguientes cuatro criterios:
la forma de participacin
los intereses en la participacin desde la perspectiva de arriba-abajo (top-
down), es decir, que esperan o pretenden las autoridades -quienes disean e
implementan las polticas, programas o proyectos- de la participacin de otros
los intereses en la participacin desde la perspectiva de abajo-arriba (bottom-
up), esto es, cmo ven los participantes su participacin y que esperan de ella
la funcin que cumple cada tipo de participacin

Cuadro 1. Tipos de Participacin

FORMA ARRIBA-ABAJO ABAJO-ARRIBA FUNCIN
Nominal Legitimacin Inclusin Publicidad
(Display)
Instrumental Eficiencia Costo Medios
Representativa Sustentabilidad Influencia Voz
Transformativa Empoderamiento Empoderamiento Medios / Fines
Fuente: Elaboracin y traduccin propia, en base a Sarah White, 1996

Por su parte, hace dcada y media la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo

Econmico (OCDE) desarroll un marco analtico que aborda el involucramiento de los
ciudadanos con el gobierno, en que distingue tres grandes tipos de acciones
participativas. En base a la naturaleza y direccin de las relaciones entre ambos,
define tres acciones que implican un creciente nivel de involucramiento e influencia
ciudadana en el proceso de formulacin de polticas 12, a saber:
Informacin: se da una relacin unidireccional desde el gobierno a los
ciudadanos, en que aqul produce y distribuye informacin para el uso de
stos; incluye el acceso pasivo a la informacin cuando es demandada por los
ciudadanos, como medidas activas del gobierno para difundir informacin.
Tcnicas tpicas: acceso a los registros y documentacin oficiales, diarios
oficiales, sitios del gobierno, etc.
Consulta: existe una relacin bidireccional en que los ciudadanos retroalimentan
al gobierno que, previamente, defini el asunto sobre el cual se solicita el punto
de vista de los ciudadanos, y requiere, adems, que ste les haya provisto la
informacin pertinente. Es el gobierno quien define los asuntos a consultar,
establece las preguntas y maneja el proceso, en que los ciudadanos son

11
White, Sarah, Depoliticising development: the uses and abuses of participation, Development in
Practice, Vol. 6, 1996, citado en: Karsten, Andreas, Participation Models. Citizens, Youth, Online: A chase
through the maze, 2nd edition, November 2012, p. 6, disponible en:
http://www.youthpolicy.org/library/documents/a-potpourri-of-participation-models/ [acc. 25/06/14].
12
OECD, Citizens as Partners - Information, Consultation and Public Participation in Policy-Making, 2001,
citado en: Karsten, Andreas, Participation Models, op. cit., p. 9.
 6

invitados a aportar sus opiniones. Tcnicas tpicas: encuestas de opinin

pblica, comentarios a proyectos de ley, etc.
Participacin activa: se establece una relacin basada en una colaboracin
(partnership) con el gobierno, en que los ciudadanos se involucran activamente
en la definicin del proceso y contenido de la formulacin de polticas, siendo
reconocidos en pie de igualdad para fijar la agenda, proponer opciones de
poltica y dar forma la dilogo sobre polticas. Sin embargo, la responsabilidad
respecto a la decisin final o a la formulacin de la poltica contina siendo del
gobierno. Tcnicas tpicas: consensus conferences (instancias en que
participan ciudadanos de a pie escogidos para ser demogrficamente
representativos, y cuyo objetivo es deliberar y alcanzar un consenso sobre un
asunto en particular), jurados ciudadanos, etc.
Sin embargo, el propio ttulo del estudio OCDE habla de ciudadanos como socios del
gobierno, dejando fuera cualquier consideracin respecto a transferir o compartir el
poder de decisin con los ciudadanos. Este es, precisamente, un factor clave en la
perspectiva de varios estudiosos de la participacin ciudadana, antes y despus de la
publicacin de la OCDE. De hecho, en un artculo pionero y muy influyente, la
trabajadora social estadounidense Sherry Arnstein sostena que hay una diferencia
fundamental entre pasar por el ritual vaco de la participacin y tener el poder real
necesario para afectar el resultado del proceso. Para Arnstein, la participacin es la
redistribucin del poder hacia los ciudadanos olvidados o sin derechos; en fin, la
participacin ciudadana es un trmino categrico para el poder ciudadano. 13

De un modo u otro, con mayor o menor nfasis, la posibilidad de compartir el poder de

decisin entre autoridades gubernamentales y rganos representativos, por un lado,
con instancias participatorias, por otro, est presente en diversas propuestas para
identificar los grados de intensidad participativa de los instrumentos y mecanismos de
implicacin ciudadana. A tal efecto, Sherry Arnstein propuso la ya clsica escalera de
la participacin, que distingue ocho peldaos o niveles de acuerdo al alcance del poder
ciudadano para determinar el producto o decisin final, en este orden:
1- Manipulacin: es una forma ilusoria de participacin, que significa su distorsin para
convertirla en un instrumento de relaciones pblicas de los poderosos/autoridades. Se
manifiesta en la creacin de consejos asesores en que se incorpora de manera
decorativa a algunos ciudadanos de a pie, y que son convocados cuando es
conveniente para que den su apoyo a iniciativas de las autoridades. Se manifiesta
tambin en reuniones con los ciudadanos, e incluso en esos mismos consejos asesores,
donde los funcionarios y autoridades son quienes educan, persuaden o aconsejan a los
ciudadanos, y no a la inversa. En este proceso los ciudadanos no son correcta y
cabalmente informados, ni tampoco consultados de manera adecuada.
2- Terapia: es una forma engaosa -tal vez ms deshonesta y arrogante 14 que la
anterior, sostiene la autora- en que quienes administran este proceso pretendidamente
participatorio conducen a formas de terapia grupal a las personas participantes, por lo
general pertenecientes a los sectores ms desfavorecidos y marginados de la sociedad.
En ese entorno se permite que las personas se desahoguen, como una suerte de

13
Arnstein, Sherry, A ladder of citizen participation, Journal of American Planning, Vol. 35, N 4, 1969, pp.
216-224, en p. 216, disponible en:
http://www.historyofsocialwork.org/1969_ENG_Ladderofparticipation/1969,%20Arnstein,%20ladder%20of
%20participation,%20original%20text%20OCR%20C.pdf [acc. 25/06/14].
14
Ibd., p. 218.
 7

catarsis de sus frustraciones y molestias, y sobre todo intentan educarlos o

curarlos (con apoyo experto de mdicos psiquiatras, psiclogos o asistentes sociales)
a fin de mejorar problemas que obedeceran a su desadaptacin. 15
3- Informacin: si bien informar a los ciudadanos de sus derechos, responsabilidades y
opciones podra ser un primer paso importante para una legtima participacin
ciudadana, es frecuente que el proceso se reduzca a eso. En tal caso se establece un
canal unidireccional por el cual fluye la informacin de las autoridades a los
ciudadanos, sin un canal para la rplica y los comentarios, ni poder alguno para
negociar. Los instrumentos ms habituales son las noticias o anuncios en los medios,
los panfletos, posters, y las respuestas a preguntas; incluso las reuniones (en terreno,
se dira en Chile) pueden desvirtuarse cuando se limitan a la entrega de informacin
superficial, se desalientan las preguntas, o se entregan respuestas evasivas,
irrelevantes o, por el contrario, en un lenguaje tcnico o legal extremadamente
inaccesible al pblico.
4- Consulta: se crea un espacio para invitar a los ciudadanos a expresar sus opiniones
pero, si no se combina con otros modos de participacin, no se ofrece ninguna
seguridad de que sus preocupaciones e ideas sern tenidas en cuenta por lo que sigue
siendo, segn la autora, un ritual superficial, de pura apariencia. Los mtodos ms
habituales para consultar a la gente son las encuestas sobre actitudes o preferencias,
las reuniones barriales (o en terreno) y las audiencias pblicas. Estas reuniones son
conducidas exclusivamente por las autoridades y/o funcionarios, y el xito de las
mismas es valorado cuantitativamente (cuanta gente asiste, cuantos cuestionarios se
responden, cuantos folletos se reparten, etc.).
5- Apaciguamiento: en este nivel se comienza a entregar algn nivel de influencia,
pero en buena medida pervive la lgica de una participacin simblica de los
ciudadanos. Ocurre cuando se crean comits, comisiones o consejos asesores en que
las autoridades ubican a algunos escogidos de grupos sociales minoritarios o
contestatarios, aunque estos no son representantes ni estn legitimados ante el grupo
del que proceden. Otra variante es admitir la integracin de representantes de esos
grupos de ciudadanos, pero los poderosos/autoridades, y/o los tcnicos, expertos y
funcionarios, mantienen la mayora dentro del consejo o comit de tal modo que
pueden neutralizar los argumentos de los participantes ciudadanos. Existen, adems,
instrumentos adicionales como mantener en la ambigedad la definicin de
competencias y responsabilidades del consejo o comit, o permitir/alentar una
discusin ad infinitum en esa instancia, como formas de asegurar que el control sobre
la admisin de las recomendaciones que le hagan y sobre la decisin a adoptar
permanezca en manos de las autoridades/poderosos.
6- Colaboracin: se trata de un momento en que el poder es redistribuido a partir de
una negociacin entre los ciudadanos y las autoridades/poderosos; las reglas que se
acuerdan no pueden ser modificadas de manera unilateral. En la experiencia de la
autora, suele ser habitual que esta forma de implicacin ciudadana se logre articular
como producto de la accin ciudadana, es decir, por impulso desde abajo. 16 Acuerdan
compartir las responsabilidades de formulacin de propuestas y toma de decisiones,
habitualmente con la forma de comits conjuntos o mixtos, comisiones de

15
En el ejemplo de la propia Arnstein, se los rene para ayudarlos a ajustar sus valores y actitudes a
aquellos del conjunto de la sociedad. Ver: Ibd., p. 219.
16
Las negociaciones fueron gatilladas por ciudadanos que estaban enfurecidos por formas precedentes de
supuesta participacin. Eran personas enfurecidas y lo suficientemente cultivadas/preparadas como para
rechazar ser tomadas por tontas otra vez. Ver: Ibd., p. 222.
 8

planeamiento, y mecanismos para resolver impasses entre ciudadanos y autoridades.

Sin embargo, el poder de decisin final, al menos formalmente, sigue permaneciendo
en las autoridades y rganos representativos. En todo caso, si existen organizaciones
sociales bien organizadas, que cuentan con recursos, y que pueden contratar expertos
para que los apoyen, esta participacin puede ser ms efectiva.
7- Poder delegado: en este nivel, las negociaciones con las autoridades han llevado a
que los ciudadanos logren un predominio en el proceso de toma de decisiones sobre un
programa o plan. De este modo, obtienen la suficiente capacidad para garantizar que
dicho plan o programa salga adelante, es decir, sea adoptado e implementado. Si
existen diferencias entre los ciudadanos y las autoridades/poderosos, la resolucin
negociada del problema debe ser iniciada por estos ltimos; en fin, no son los
ciudadanos quienes deben pedir una respuesta a las autoridades, que permita
solucionar la diferencia, sino a la inversa. Otra forma de poder delegado consiste en el
trabajo separado y paralelo de grupos de ciudadanos y organismos estatales, pero
asegurando un poder de veto a los ciudadanos si existen diferencias de opinin que no
pueden ser resueltas en una negociacin. En este peldao, es usual que se establezca
de manera especfica cules son los poderes esenciales que se han delegado.
8- Control ciudadano: a este nivel, los ciudadanos cuentan con el poder o control, as
como los recursos e instrumentos de gestin, necesario para garantizar que ellos,
como participantes, puedan gobernar un programa o una institucin concreta
(corporacin barrial, cooperativa de pequeos productores, escuela bajo control
comunitario, corporacin de desarrollo local, etc.). Estn a cargo, por completo, de la
poltica y la gestin del programa o institucin, y tienen el poder de negociar las
condiciones en las que los ajenos (outsiders) pueden hacerle cambios.
Mientras los peldaos 1 y 2 constituyen tipos de no-participacin disfrazadas como
formas participativas, los peldaos 3, 4 y 5 constituyen, a juicio de Arnstein, formas
de participacin simblica (tokenism, en ingls); slo habra efectiva y genuina
participacin en los tres peldaos superiores.

1.3.2 Modelos de participacin: intensidad participativa y propsitos que

orientan la participacin

Como parte de su trabajo con el South Lancashire Council de Escocia, Scott Davidson
desarroll un modelo diferente para definir y presentar los distintos grados de
intensidad participativa: la rueda de la participacin.17 Basado en la experiencia de
generar mecanismos participativos en la planificacin del desarrollo local, y tomando
los aportes hechos por otros autores, propone este modelo para contrarrestar las
limitaciones de la metfora de la escalera. A su entender, estas consisten no slo en
que parece indicar que existe una secuencia progresiva especfica que debe seguirse,
sino en sugerir que el objetivo es siempre subir hasta lo ms alto de la escalera. Por
el contrario, la metfora de la rueda promueve el nivel adecuado de involucramiento
comunitario para lograr objetivos claros, segn el propsito de la autoridad sea
informar, consultar, lograr la participacin stricto sensu -que, para evitar confusiones,
podra denominarse intervencin- o el empoderamiento de los ciudadanos.

17
Davidson, Scott, Spinning the Wheel of Empowerment, Planning, Vol. 1262, April 1998, pp. 14-15,
disponible en: http://www.sarkissian.com.au/wp-content/uploads/2009/06/Davidson-Spinning-wheel-
article1998.pdf [acc. 25/06/14].
 9

Grfico 1. Rueda de la Participacin

Fuente: Davidson, 1998, p. 15.

Una ventaja adicional de este modelo es que permite visualizar los matices en cada
uno de los tipos de participacin, concepto que, en sentido amplio, abarca la
informacin, la consulta, la intervencin y el empoderamiento. En el rea de la
informacin se puede transitar de la mnima comunicacin a la informacin de alta
calidad, con la informacin limitada en el medio. Por su parte, en materia de
consulta se transita de una consulta limitada a una consulta genuina, dejando a
medio camino una forma que denomina preocupacin por el cliente que sigue el
formato de quejas y comentarios de clientes/usuarios/beneficiarios. En el cuadrante de
la intervencin se ubica la existencia de un consejo asesor efectivo y, en el otro
extremo, la transferencia de una capacidad decisoria descentralizada limitada,
quedando entremedio el formato de la colaboracin. En relacin con el
empoderamiento, se piensa en la existencia de un poder delegado, un control
independiente y un control garantizado en manos de los mecanismos participatorios
ciudadanos, como tres variantes. En todo caso, este esquema radial permite visibilizar
de mejor modo los indudables solapamientos, en el margen, entre uno y otro tipo de
participacin, tal como sucede en las experiencias concretas.
Tomando en consideracin buena parte de los criterios antes sealados, la
International Association for Public Participation (IAP2) dise una matriz en que se
identifican distintos grados y tipos de participacin en relacin con los propsitos
 10

especficos para los que se establece el mecanismo participatorio. 18 Cada tipo de

participacin pblica se define sobre la base de la meta o propsito especfico con que
se busca la implicacin ciudadana, y la promesa que las autoridades hacen a los
potenciales participantes. Cada categora corresponde, de abajo hacia arriba en la
tabla, a un nivel o grado mayor de intensidad participativa en relacin a su impacto
pblico.

Tabla 2. Matriz de la Participacin Pblica: tipos, propsitos y niveles de

impacto
Meta o propsito de Promesa hecha al Tcnicas o
la participacin pblico mecanismos
pblica tpicos
Proporcionar Estarn informados -Cartillas
informacin informativas
Informar equilibrada y objetiva -Sitios web
al pblico, para -Jornadas de
ayudarlo a entender puertas abiertas
el problema, las
alternativas,
oportunidades y/o
soluciones
Recibir opiniones y Estarn informados, -Reuniones de
comentarios del sern escuchados y se rganos de
pblico sobre anlisis, tomarn en cuenta sus gobierno abiertas
alternativas y/o preocupaciones y al pblico, en que
decisiones aspiraciones, se reciben
recibiendo despus opiniones y
Consultar informacin sobre el comentarios sobre
modo en que los algn proyecto o
aportes del pblico asunto (Public
influyeron en la comment)
decisin -Grupos focales
(Focus groups) o
grupos de
discusin dirigido
-Encuestas
-Reuniones
pblicas, en
general
Trabajar directamente Trabajaremos con -Talleres,
con el pblico durante ustedes para asegurar seminarios o
todo el proceso para que sus reuniones de
asegurar que sus preocupaciones y trabajo
Involucrar preocupaciones y aspiraciones estn -Encuestas o
aspiraciones sean reflejadas sondeos
entendidas y directamente en las deliberativos
consideradas de un alternativas que se (Deliberative

18
IAP2, Spectrum of Public Participation, International Association for Public Participation, 2007, citado en:
Karsten, Andreas, Participation Models, op. cit., p. 25.
 11

modo cabal elaboren, recibiendo polling)

despus informacin
sobre el modo en que
los aportes del pblico
influyeron en la
decisin
Asociarse con el Recurriremos a su -Comits
pblico en cada consejo e innovacin ciudadanos
aspecto de la para formular las asesores
decisin, incluyendo soluciones e -Solucin
la elaboracin de incorporaremos su colaborativa de
Colaborar alternativas y la consejo y problemas
identificacin de la recomendaciones en (Collaborative
solucin preferida las decisiones en la problem solving),
mayor medida posible mtodo de
mediacin que se
conoce tambin
como Consensus-
building
-Proceso de toma
de decisiones
participatorio
Poner en manos del Implementaremos lo -Jurados
Empoderar pblico la toma de la que ustedes decidan ciudadanos
decisin definitiva -Votaciones
-Decisin
delegada
Fuente: Elaboracin y traduccin propia, en base a IAP2, 2007

Algunos aos despus, Pedro Prieto-Martn compar y contrast las diversas

perspectivas sobre la participacin19, sus formas y alcances, en los modelos de
Arnstein, la IAP2 y la OCDE. Una conclusin interesante consiste en mostrar que
ciertas propuestas recientes, como la de la OCDE, apenas superan los grados de
participacin simblica que identificaba Arnstein a fines de la dcada de los sesenta.

19
Prieto-Martn, Pedro, E-Participation at the local level: the path to collaborative democracy, 2010, citado
en: Karsten, Andreas, Participation Models, op. cit., p. 31.
 12

Grfico 2. Comparacin de perspectivas sobre la participacin

Fuente: Prieto-Martn, 2010

Estos distintos modelos permiten reflexionar sobre los tipos y grados de participacin
en que est proponiendo implicar a la ciudadana, calibrando as sus posibilidades y
lmites. Por otra parte, esquemas analticos como los de Davidson y la IAP2 ponen de
manifiesto, tambin, que los diferentes niveles o grados de participacin son legtimos
-no se trata de subir en todo caso hasta lo ms alto, como dice Davidson-,
dependiendo de los propsitos, plazos temporales, recursos y otras circunstancias que
enmarquen la apertura de un proceso participatorio para tomar una determinada
decisin.
En este sentido, tambin se debe considerar la distinta naturaleza de la participacin
en el diseo e implementacin de programas y proyectos (experiencia que ha inspirado
los modelos de Arnstein o Davidson, entre otros), respecto de aqulla que tiene lugar
en la decisin sobre legislacin, polticas pblicas, e incluso planificacin local o
sectorial, que tienen un alcance general, lo que incidir en los mecanismos de
participacin ms adecuados y en los grados de redistribucin del poder que pueden
ser alcanzables y deseables en trminos de legitimidad democrtica.
 13

II. Participacin en los procesos de toma de decisin

2.1 Introduccin

Cada cierto tiempo la participacin vuelve al centro del debate, ya sea por los bajos
niveles de participacin, especialmente poltica, o por el repentino aumento de los
esfuerzos de la ciudadana por influir en los procesos de toma de decisin. 20 En un
primer acercamiento al concepto de participacin, este podra ser definido como: un
conjunto de actividades voluntarias mediante las cuales los miembros de una sociedad
participan en la seleccin de sus gobernantes y, directa o indirectamente, en la
elaboracin de la poltica gubernamental. La participacin es tomar parte activa.21
Estas actividades voluntarias han tenido las ms diversas caractersticas y valoraciones
a lo largo de nuestra historial social y existen dificultades inherentes al concepto de
participacin, no slo porque no hay una concepcin unvoca de su relacin con el
poder poltico, sino por que el vocablo se refiere por igual tanto a los efectos globales
del poder como a ciertos mbitos del poder sectorial, espacial o funcional. Es indudable
que no siempre son claras las diferencias entre la participacin ciudadana, la
participacin poltica la participacin social o la comunitaria. Menos an cuando esos
trminos se recubren de nociones ms amplias como participacin popular o cuando,
como es usual, son utilizados como sinnimos.
Durante la dictadura militar chilena (1973-1990), la participacin se relacionaba con la
externalizacin de la responsabilidad social del Estado por lo que el concepto de
participacin estuvo relacionado al de despublificacin22, es decir, al traspaso de
funciones desde el Estado a manos privadas bajo criterios de eficacia econmica,
situacin que se dio en nuestro pas en el contexto de rpido proceso de reduccin del
aparato estatal. Esta ltima situacin es una muestra de la inexistencia de consenso
terico en relacin al concepto de participacin, cuya ambigedad se torna peligrosa
debido a que esta posee [...] una carga valorativa de carcter positivo que la
convierte en una plataforma de fcil uso para construir artificialmente consensos y
legitimar desigualdades.23 Esta situacin es producto de la presencia de varias
corrientes de pensamiento que tratan el tema de la participacin y que le conciben de
forma particular la relacin existente entre el Estado y la sociedad civil.
La explosin discursiva sobre la participacin se ha acrecentado durante los ltimos
aos y su uso lo han hecho propio los ms diversos actores sociales: El Banco Mundial,
los organismos multilaterales, los Estados nacionales y diversas organizaciones de
base, entre otras. Chile no estuvo al margen de este proceso y el gobierno chileno
desde hace dcadas presenta un discurso valorativo de la participacin al indicar que
[...] la existencia de una sociedad civil fuerte y provista de legitimidad, es un objetivo

20
Consultar por ejemplo el ndice de Participacin Ciudadana 2005 elaborado por la Red Interamericana
de la Democracia (RID), que muestra a Chile como uno de los pases con ms baja participacin poltica.
21
Ministerio Secretaria General de la Presidencia. Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica. Marco
Conceptual. [en lnea]. Gobierno de Chile, 2001. [Fecha de consulta: 15 de marzo de 2007]. Disponible en:
http://www.modernizacion.cl/1350/articles-48014_pdf.pdf.
22
Cunill Grau, Nuria. Participacin ciudadana: dilemas y perspectivas para la democratizacin de los Estados
latinoamericanos. Caracas, CLAD, 1991.
23
dem Pg. 9.
 14

poltica y socialmente deseable24 y que el incremento de la participacin en los

asuntos pblicos constituye un elemento clave de un ejercicio eficiente y prudente del
poder poltico.25
A continuacin proponemos aportar a la desambiguacin conceptual en torno a la
participacin y seguiremos para ello la argumentacin de la autora chilena Nuria
Cunill26.

2.2 De los Tipos de Participacin

2.2.1 La Participacin Poltica

El politlogo italiano, Norberto Bobbio, sostiene que tanto el exceso de participacin

poltica (sobrecarga al sistema poltico) como su ausencia (despolitizacin) generan
crisis, ya que ambas son sensores de la deslegitimacin del rgimen.27
Su coterrneo, Gianfranco Pasquino, define que la participacin poltica es aquel
conjunto de actos y de actitudes dirigidas a influir de manera ms o menos directa y
ms o menos legal sobre las decisiones de los detentadores del poder en el sistema
poltico o en cada una de las organizaciones polticas, as como en su misma seleccin,
con vista a conservar o modificar la estructura (y por lo tanto los valores) del sistema
de inters dominante28. Con ello hace referencia, por un lado, a la legalidad o
ilegalidad del acto de participar, poniendo de manifiesto que participar polticamente no
slo implica hacerlo de acuerdo a la normativa vigente. Adems explicita que esos
actos y actitudes pueden ser directos (como por ejemplo votar) o indirectos
(mantenerse informado acerca de la coyuntura poltica entre otros).
Lo anterior nos permite introducir una primera sistematizacin al definir como
participacin poltica convencional las acciones llevadas a cabo durante un proceso
electoral. Claramente esta participacin es requerida por parte del sistema poltico para
legitimar los poderes del Estado y sus mecanismos estn previstos en la Constitucin
poltica de cada pas. La participacin poltica convencional indica el derecho de
ciudadana; es decir, un derecho al sufragio universal.
Entenderemos por participacin poltica no convencional toda actividad dirigida a
influir en decisiones polticas por mecanismos informales, es decir, acciones tales como
las manifestaciones, huelgas, campaas de boicot y presiones sociales de todo tipo.
Este tipo de participacin no requiere de mecanismos institucionales de participacin y,
en algunas ocasiones, hace oposicin a la legalidad constitucional establecida.

24
Ministerio Secretaria General de la Presidencia. Gobierno de Chile. Proyecto Ley de Bases sobre
Participacin Ciudadana. [en lnea]. Santiago de Chile, 2004. .[Fecha de consulta: 15 de marzo de 2007].
Disponible en: http://www.modernizacion.cl/1350/article-58426.html.
25
dem.
26
Cunill Grau, Nuria. Participacin ciudadana: dilemas y perspectivas para la democratizacin de los Estados
latinoamericanos, op. cit.
27
Sabucedo, Manuel, |Psicologa poltica: Articulacin y desarrollo de una nueva disciplina. En: |Revista de
investigacin psicolgica. 4 (1): 55-81. 1986.
28
Fernndez de Mantilla, Lya . Algunas aproximaciones a la participacin poltica. En: Reflexin Poltica. [en
lnea].Marzo 1999, n 1. [Fecha de consulta: 15 de julio de 2007] Disponible en:
<http://editorial.unab.edu.co/revistas/reflexion/rev11.htm>.
 15

2.2.2 La Participacin Ciudadana

Nuria Cunill define que la participacin ciudadana se refiere a la intervencin de

particulares en actividades pblicas en tanto portadores de determinados intereses
sociales29. Con ello establece dos parmetros para delimitar la participacin
ciudadana de otros tipos de participacin. Para Cunill el trmino participacin implica
asumir que se esta tomando parte. En el caso de la participacin ciudadana se supone
que los individuos en tanto ciudadanos intervienen en el curso de una actividad
pblica.
Pero para Cunill no cualquier tipo de intervencin en la esfera pblica corresponde a la
expresin de un inters social. Para ella, la participacin ciudadana es la intervencin
de los individuos en actividad pblica en tanto portadores de intereses sociales.
As claramente hay casos de intervencin de particulares en actividades pblicas que
no constituyen participacin ciudadana. Este es el caso de ciudadanos que intervienen
en la administracin pblica como expertos en algn tema o por sus conocimientos en
ciertas reas, estos si bien participan en la esfera pblica, no lo hacen representando
intereses sociales. Otro ejemplo recurrente son los mecanismos de defensa de los
ciudadanos individuales frente a la administracin y las oficinas de informaciones y
reclamos, en este caso no estamos hablando de la expresin de intereses sociales, al
igual que en el ejemplo anterior, debido a que estos mecanismos se reducen a
intereses particulares y por lo tanto estos aluden a sujetos singulares.
Las modalidades de la participacin ciudadana ser mltiples y stas dependern
de dos factores: (1) los niveles y mbitos en los que recaiga la participacin y (2) el
carcter de la intervencin en las actividades pblicas. De acuerdo al primer factor
distinguimos dos planos: (a) el plano estrictamente poltico y (b) el plano de la gestin
pblica. En cualquiera de ellos existen tres niveles de participacin.
La participacin ciudadana en el mbito o plano poltico se relaciona con la
elaboracin de las decisiones de inters pblico, es decir, con las actividades del
gobierno. En este contexto, Cunill distingue tres niveles de participacin: La macro-
participacin, que dice relacin con los procesos que determinan el orden pblico
(poltico, social y econmico) que convoca el inters general y otros valores de
dimensin nacional, siendo determinante la estructura de poder. Es el mbito de lo
propiamente poltico, de las decisiones que comprometen el destino de la colectividad
en su conjunto (politics). La participacin de nivel intermedio tiene por objeto las
polticas pblicas (policy) de alcance sectorial o regional las cuales, an afectando a un
amplio grupo, no comprometen la sustancia del rgimen poltico. La participacin de
base refiere a grupos reducidos y a materias cercanas a la vida cotidiana de estos. Por
lo reducido de mbito de accin, no ejercen mayor influencia en el devenir poltico de
la comunidad poltica.
La participacin ciudadana en el mbito o plano de la gestin est vinculada
directamente a la produccin de bienes y servicios por parte de la administracin
pblica y a las actividades que derivan de este proceso. Los niveles de participacin
estn constituidos por la participacin consultiva y/o asesora que generalmente se
presenta en la fase de planificacin, ya sea, en el diagnstico o en la formulacin de
alternativas; en la fase de definicin de las polticas pblicas o bien respecto a la
implementacin de las existentes. En este contexto, la participacin se expresa como
opinin respecto a un tema en particular, sin embargo, no obliga a quien toma la

29
Cunill. Op. Cit. Pg 56.
 16

decisin finalmente a incluir dicha opinin. La participacin resolutiva y la participacin

fiscalizadora implican una intervencin en el curso de la actividad pblica, es una
participacin decisoria y, a diferencia de la anterior, tiene un carcter obligante para la
administracin pblica. La diferencia entre ambas radica en que la primera supone
compartir el poder de decisin sobre alternativas relativas a la formulacin de polticas,
en cambio en la segunda, slo implica un control sobre aquellas. La participacin en la
ejecucin consiste en la intervencin directa en la realizacin de alguna actividad y/o
en la prestacin de algn servicio.
Otro elemento a considerar es lo que Nuria Cunill denomina el origen del impulso a
la participacin. Al respecto, la autora distingue entre (1) la accin ciudadana y (2)
la implicacin ciudadana. La accin ciudadana est definida como el proceso
participativo es iniciado y controlado por los propios sujetos sociales, en relacin a
objetivos determinados por ellos mismos. En el caso de la implicacin ciudadana la
participacin es iniciada y controlada por el Estado, con el fin de obtener apoyo para
sus decisiones o para mejorar la entrega de bienes y servicios.
Nuria Cunill tambin distingue tres tipos de participacin en la gestin pblica
chilena. Si por gestin pblica entendemos la manera de organizar el uso de los
recursos para el cumplimiento de los objetivos y tareas de Estado, la participacin
ciudadana en la gestin pblica se refiere al rol del ciudadano en cuanto partcipe y en
cuanto usuario de las decisiones y gestiones asociadas a la implementacin de
acciones pblicas30. De este modo, una efectiva participacin ciudadana se traducir
en la capacidad de la sociedad civil de influir en la toma de decisiones sobre asuntos de
inters pblico, en la priorizacin de necesidades o problemas, en la formulacin y
diseo de polticas y programas, en la ejecucin de los mismos y en la evaluacin,
fiscalizacin y control de los programas y sus resultados. 31
Para tales efectos, la participacin decisoria busca garantizar que las decisiones
tomadas en la administracin pblica, no se realicen en funcin de los intereses
propios sino de los intereses definidos polticamente. Corresponde a un tipo de
participacin ms cercana a la participacin poltica que a objetivos meramente
administrativo. La participacin de las personas y grupos es convocada en la
perspectiva de influir respecto de un tema especifico a travs de un proceso de
negociacin entre las partes involucradas se establecen acuerdos. Estos acuerdos
tienen carcter vinculante. La participacin a este nivel combina la participacin en la
toma de decisiones con la expresin de los derechos y demandas. Es un tipo de
participacin en la cual la sociedad civil acta con un sentido de identidad e intereses
propios. A la vez logra proponer temas al Estado, influir directamente en la toma de
decisiones e incrementar su capacidad de negociacin e interlocucin con el sector
pblico. El sujeto que participa se siente as mismo como coproductor y tambin
velador en relacin a la toma de decisiones de la administracin pblica.
La participacin consultiva se plantea como expresin de opinin y ejercicio de control
por parte de los interesados en el cumplimiento de los objetivos polticamente
definidos por parte de la administracin pblica. Aqu se interceptan la participacin
que permite ejercitar los propios derechos y simultneamente utilizar la oferta
existente, velando por el adecuado cumplimiento de los objetivos, y las reglas del
juego preexistentes. Un prerrequisito a esta modalidad de participacin es el acceso a
la informacin por parte del usuario. En el nivel local se visualizan las experiencias tipo

30
Ministerio Secretaria Gral. de la Presidencia. Op. Cit. Pg. 15.
31
Serrano Op. Cit. Pg. 12.
 17

cabildos o consultas locales, las que abren espacios de conversacin y consulta sobre
temas a los que convoca la autoridad.
La participacin ejecutora y administradora es la participacin de los interesados en la
gestin pblica que busca romper el formalismo burocrtico por un tipo de solucin,
ms directa. Este tipo de intervencin ciudadana incluye desde la participacin en el
diagnostico hasta la ejecucin y evaluacin de las polticas pblicas. Desde esta
perspectiva se proponen acciones de perfeccionamiento de la descentralizacin en la
toma de decisiones sea esta regional o local, simplificacin de tramites, mediciones de
productividad, mejoramiento comunicacional, mejoramiento de los servicios pblicos,
mejoramiento de los recursos humanos, cumplimiento de parmetros de eficiencia,
cobertura y calidad. La participacin ejecutora y administradora combina la
participacin asociada a la toma de decisiones en la gestin pblica y la satisfaccin de
necesidades bsicas. Esta modalidad considera a los beneficiarios como gestionadores
de programas pblicos para dar respuesta a problemas que los afecta. Debe existir
tambin liderazgo social e informacin para actuar como interlocutor de las agencias
estatales. Es, adems, un incentivo para una gestin pblica eficiente y eficaz, ya que
surge en el contexto de los problemas derivados del formalismo. Esto es, al predominio
estricto de una racionalidad formal que dificulta que la gestin de la administracin
obtenga los objetivos perseguidos entre las deficiencias detectadas, se sealan en el
personal, en los recursos, en los procedimientos independientemente de la significacin
poltica que pueda tener el no logro de los objetivos propuestos, lo cierto que la falta
de eficiencia y eficacia de la administracin pblica impacta negativamente en los
intereses de los involucrados.
La modalidad de la participacin instrumental rene la participacin que tiene por
propsito la satisfaccin de necesidades bsicas, y por ende, la relacin con la
administracin pblica, interesa slo en cuanto permita acceder a estos recursos. Este
tipo de participacin instrumental utiliza la oferta tal cual viene predefinida desde los
canales institucionales correspondientes. En este tipo de participacin el sujeto acta
fundamentalmente como un usuario-cliente, no buscara incidir en la gestin pblica en
tanto obtenga los resultados deseados.

2.2.3 Participacin Social y Participacin Comunitaria

Adems de la participacin poltica y ciudadana, Cunill conoce tipos de participacin

que no influyen en los procesos de toma de decisin. Si la participacin ciudadana se
refiere a la intervencin de particulares en actividades publicas en tanto portadores
de determinados intereses sociales32, se la entiende como una interaccin entre el
Estado y actores de la sociedad civil. De esta forma, hay dos tipos de participacin que
quedaran al margen de la participacin ciudadana y de la participacin en los
procesos de toma de decisiones en su dimensin convencional:
La participacin social se produce en agrupaciones de personas para la defensa de
sus intereses sociales, es decir, en organizaciones a nivel de la sociedad civil. Estos
intereses estn asociados, por lo general, a la satisfaccin de necesidades concretas
mediante formas de organizacin social. La relacin que se establece no es con el
Estado, como en el caso de la participacin ciudadana, sino que con otras instituciones
sociales. De esta forma el cooperativismo, el asociativismo, la autogestin, etc., no

32
Ibidem Pg. 56.
 18

forman parte de la participacin ciudadana en relacin a los criterios establecidos por

la autora; exceptuando aquellos casos en que exista una relacin con la actividad
pblica, ms all de la mera obtencin de recursos.
En el caso de la participacin comunitaria la relacin con el Estado, de existir sta,
es meramente asistencial con el fin de impulsar acciones que son ejecutadas por los
propios ciudadanos, las cuales estn vinculadas a necesidades que afectan su vida ms
inmediata. La diferencia fundamental entre este tipo de participacin y la participacin
ciudadana radica en que, en los primeros, la participacin de estos grupos no se
plantea respecto a una actividad pblica sino de una actividad social, la cual
eventualmente requerir la asistencia tcnica y/o econmica por parte del Estado. Ms
precisamente, esta ayuda se enmarca en la funcin protectora de los individuos la que
se expresa en trminos asistenciales, por lo tanto la participacin de estos es mnima.

2.3 Las dificultades de la participacin desde la oferta estatal.

Mayoritariamente, la accin estatal visualiza al nivel local como mero receptor de

polticas, planes, programas o proyectos y son muy escasas las acciones que logran
generar un mayor activismo social. Si bien se ha abierto canales de participacin
ciudadana, estos se acotan a mecanismos excesivamente instrumentalizadores y
predefinidos desde los programas a nivel central. Las evaluaciones existentes muestran
que los mecanismos creados no generan espacios de autonoma y empoderamiento, no
distribuyen poderes, no inciden en el acceso a la toma de decisiones y no generan
capacidades propias en la comunidad. Pero que si aportan a una nocin de derechos
ciudadanos que an esta lejos de constituirse en capacidades para el ejercicio del
control de la funcin pblica.33

III. Participacin Ciudadana y Calidad de la Democracia

3.1 Del rgimen democrtico a una democracia de calidad

La democracia es ms que un rgimen poltico. Es una bsqueda histrica de igualdad

y libertad, de justicia y progreso. Como tal, la democracia es una tarea inconclusa. Es
ms, si la democracia no logra perfeccionarse, su propia sustentabilidad y perduracin
est en riesgo, debido a que el impulso intrnseco por el poder y la dominacin puede
destruir la democracia. Por el otro lado, donde no haya libertad, justicia y progreso,
nacer la lucha para alcanzarlos. Hoy en da la democracia es un camino para alcanzar
estos valores, para un acceso legtimo al poder y para organizar los conflictos de
intereses. Pero la democracia tambin representa el resultado de stos.
El siglo XX es el siglo en el que la democracia se impuso como principio organizador
legtimo de los Estados y lo hizo en tres olas democratizadoras. Segn el politlogo
estadounidense Samuel Huntington34, la primera de ellas concluy en 1926, la
segunda dur entre 1943 y 1962 mientras la tercera se inici en 1974 con la
Revolucin de los Claveles, la transicin desde un rgimen autoritario en Portugal.

33
Garcs Op. Cit. Pg. 21-22.
34
Huntington, Samuel: The Third Wave: Democratization in the Late Twentieth Century Norman and
London: University of Oklahoma Press 1991.
 19

Para el cientista poltico alemn Klaus von Beyme35, la cada del Muro de Berln y el
colapso del bloque socialista constituyen una cuarta ola democratizadora. Actualmente
est en debate si la llamada Primavera rabe es parte de una transicin desde
regmenes autoritarios en el Medio Oriente y el norte de frica y por ende de una
quinta ola democratizadora.
Independiente del resultado de este debate y de las posiciones que podemos tener
respecto de la propuesta analtica de las olas democratizadoras, la imposicin de la
democracia como only game in town36 y el repudio masivo por parte de la opinin
pblica internacional frente a eventuales recadas autoritarias, constituye un hecho
poltico muy relevante, tal vez el ms relevante de la historia de la humanidad.
En 1921, James Bryce haba publicado la obra 37 ms completa y ms reconocida
acerca de las democracias contemporneas que fueron seis, a parte de su propio pas,
Inglaterra: Francia, Suiza, Estados Unidos, Canad, Australia y Nueva Zelanda. En
1996 ya eran 118 pases que disponan de democracias electorales, es decir, un
61,8% de los pases del mundo. Probablemente las democracias de la primera ola no
cumplan con nuestros criterios actuales de una democracia. En Suiza, por ejemplo, el
sufragio universal se hizo realidad recin despus de 1971. As que podemos afirmar,
que durante el siglo XX no solo aument la cantidad de pases democrticos sino
tambin la cualidad democrtica.
El optimismo acerca de la estabilidad institucional de las democracias electorales junto
a un aumento cualitativo de la democracia como mecanismo de seleccin de
autoridades, de toma de decisiones y de resolucin de conflictos no es unnime, tal
como lo refleja una serie de publicaciones 38, entre las que se encuentra el informe de
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) La Democracia en
Amrica Latina. Hacia una Democracia de Ciudadanas y Ciudadanos 39 publicado en
2004, as como el Anuario de Derechos Humanos 40 publicado en 2010 por el Centro de
Derechos Humanos de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile. Estas
publicaciones coinciden en que, a pesar de notar un avance sostenido y
aparentemente irreversible de las democracias electorales, hay que constatar una baja
calidad o baja intensidad de las democracias, lo que genera no un malestar con la
democracia sino un malestar en la democracia. Hoy en da, probablemente los riesgos
de sufrir golpes de Estado hayan disminuido, pero acechan otros peligros: Ha crecido
la desconfianza en la democracia y en su capacidad de mejorar las condiciones de vida
para la mayora. Los partidos polticos tienen hoy su ms bajo nivel de confianza. El
mpetu democrtico se ha debilitado. La sociedad civil est movilizada prescindiendo
de las instituciones clsicas de nuestra democracia.

35
Von Beyme, Klaus: Systemwechsel in Osteuropa, Frankfurt am Main 1994.
36
Expresin anglosajona que se usa para indicar que la democracia se ha establecido como nico
mecanismo de seleccin de autoridades, de toma de decisiones y de resolucin de conflictos aceptado por
los pueblos. Su traduccin al espaol dice: nica regla del juego aceptada en el pueblo.
37
Bryce, James: Modern Democracies, Kessinger Publishing 2005 (primera edicin 1921).
38
Arce, M./ Bellinger, P. jr: Low-Intensity Democracy Revisited. The Effects of Economic Liberalization on
Political Activity in Latin America, en: World Politics, No 60 (Octubre 2007), pp. 97-121; Weylandt, Kurt:
Neoliberalism and Democracy in Latin America: A Mixed Record, en: Latin American Politics and Society,
Vol. 46, No. 1 (Spring 2004), pp. 135-157.
39
PNUD: La Democracia en Amrica Latina. Hacia una Democracia de Ciudadanas y Ciudadanos, Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo, New York 2004.
40
Couso S., Javier: "Los desafos de la democracia constitucional en Amrica Latina: entre la tentacin
populista y la utopa neoconstitucional", en: Centro de Derechos Humanos: Anuario de Derechos Humanos
2010, No. 6 (2010), pp. 33-47. DOI: 10.5354/0718-2058.2010.11480
 20

Las revueltas de la primavera 2011 en el mundo rabe son un claro ejemplo de lo

anterior. En Tnez, Argelia, Egipto, Libia, Yemen, Bahrein y en Siria, pero hay que
considerar tambin los Indignados en Espaa, Francia y Alemania, las movilizaciones
de la juventud desempleada o con empleos precarios y estudiantes altamente
endeudados y sin perspectiva de un empleo decente fueron posibles gracias, por
cierto, a la valenta de los ciudadanos organizados pero gracias, tambin, a las nuevas
tecnologas de informacin y comunicacin, la Internet 2.0 y la comunicacin
inalmbrica. Los manifestantes no slo organizaron sus protestas por intermedio de
celulares y redes sociales sino que la opinin pblica internacional pudo conocer los
acontecimientos y diversos puntos de vista no slo accediendo a la prensa
internacional sino tambin a la informacin publicada por Bloggers independientes.
Esta autocomunicacin de las masas y el nuevo liderazgo, descentralizado, horizontal,
autogestionado, con voceras con mandato imperativo y con una fuerte presencia
femenina cuestionan el rol predominante de los partidos polticos y movimientos
sociales clsicos (como el sindical) en la articulacin y canalizacin de los intereses y
demandas de la ciudadana.
Uno de los lemas centrales de los Indignados espaoles fue No votis a ningn
partido poltico. Miles de personas en ms de 50 ciudades del pas manifestaron su
rechazo a todos los partidos polticos porque ya no los representan. El movimiento
Democracia Real Ya! exige una revolucin moral, un cambio profundo en los
procesos de toma de decisin democrticos. Exige el fin de lo que consideran una
dictadura partidaria de los grandes partidos PSOE y PP, y rechazan un sistema poltico
en el que simplemente se alternan los dos grandes partidos que no se distinguen
mayormente en lo que respecta a su praxis poltica autoritaria e incluso a la
corrupcin.
Los nuevos movimientos rechazan la concentracin de poder en manos de unos pocos
la que es considerada como la causante de la desigualdad, la injusticia y la falta de
cohesin social que conduce a la violencia. Rechazan un sistema econmico obsoleto y
anti-natural por medio del cual se enriquecen unos pocos para empobrecer a la gran
mayora. Este manifiesto del movimiento constituye una plataforma mnima en torno a
la cual se articulan las ms diversas demandas, grupos y movimientos de las ms
diversas caractersticas y todo ello, recurriendo a la Internet, una herramienta hoy en
da muy interactiva y muy amigable para que todo ciudadano pueda usarla para sus
fines. El modelo de organizacin en red, a partir del cual se estructuran las principales
actividades de la sociedad de la informacin, tambin es un modelo referencial para
los movimientos y redes sociales de resistencia y oposicin al proceso de globalizacin.
En este escenario con base tecnolgica de Internet, las redes sociales de resistencia
emplean de manera innovadora las redes informticas, la poltica informativa y las
formas organizativas en red. Dentro de esta nueva lgica, la capacidad de influir en la
opinin pblica constituye un medio muy importante para acrecentar el poder social.
Al mismo tiempo, el modelo comunicativo de Internet contribuye a reducir la
dependencia de los canales tradicionales de comunicacin. Las organizaciones cuentan
con la oportunidad de difundir sus discursos y acciones ms all de las fronteras
locales, logrando apoyos y reconocimientos a escala mundial. La mediatizacin de sus
mensajes forma parte de las nuevas herramientas de lucha, la visibilidad de la accin
se constituye en un requisito indispensable. Sin desconocer las dificultades de acceso,
tanto a nivel de recursos materiales como en lo relativo a la necesidad de poseer
ciertos conocimientos especficos, Internet ofrece a los movimientos la posibilidad de
ser los creadores de sus mensajes y no depender de la voluntad poltica y econmica
 21

de los grandes conglomerados multimedia. La ampliacin del acceso a la informacin y

la posibilidad de producir su propia informacin, modifica los estilos de la intervencin
poltica.

3.2 Las particularidades latinoamericanas

Amrica Latina, probablemente sea la regin que ms ha reivindicado la democracia

en el siglo XX, an para interrumpirla por medio de golpes de Estado e invocando su
futura restauracin. En nuestra regin, la democracia naci y muri decenas de veces,
se consagraba en las constituciones polticas, pero se destrua en la prctica. Tras dos
dcadas de diversas formas de transiciones desde regmenes autoritarios, hoy la
democracia como rgimen poltico se ha extendido ampliamente. Hace 35 aos, solo
Colombia, Costa Rica y Venezuela podan ser considerados democrticos. Hoy en da
todos los pases latinoamericanos son democracias electorales.
Un diagnstico de la democracia en Amrica Latina arroja que la regin ha alcanzado
altos niveles de democracia electoral pero se enfrenta al desafo de avanzar hacia una
democracia ciudadana. La primera nos dio libertades y el derecho a decidir por
nosotros mismos; pero la segunda, muy carente en tiempos actuales, es necesaria
para que estos derechos y libertades puedan hacerse efectivos. De no lograr este salto
cualitativo, lo conquistado en materia democrtica podra perderse.
Amrica Latina tiene algunas particularidades muy importantes que afectan el
desarrollo democrtico. Nuestros pases presentan un andamiaje institucional
democrtico similar al de los pases europeos, que podran ser considerados ms
maduros en materia de desarrollo democrtico. Contrasta con lo anterior, una realidad
social muy distinta por lo que se da una realidad sin antecedentes en el mundo: una
democracia muy extendida en un contexto de la mayor y ms duradera desigualdad
del planeta. Esta singularidad de la cohabitacin de las libertades polticas con severas
privaciones materiales de la mayora de sus ciudadanos conduce al PNUD a afirmar
que las nuestras son democracias pobres y desiguales, cuyos hombres y mujeres, a
la vez que consolidan sus derechos polticos, deben tambin completar sus
ciudadanas civil y social.41
No tener en cuenta lo anterior conducir a consecuencias graves en dos dimensiones:
(a) el riesgo para la viabilidad econmica de la democracia, ya que superar la pobreza
y la desigualdad es fundamental para la sustentabilidad democrtica, y (b) ignorar la
viabilidad poltica de los programas econmicos, lo que implica considerar los efectos
de la liberalizacin econmica sobre las garantas democrticas. Pensar la economa
separadamente de la democracia constituira un grave error, segn el PNUD, pero que
lamentablemente es muy recurrente. Es falso afirmar, contina el informe del PNUD,
que la democracia es inviable mientras no se resuelvan los problemas de la pobreza y
de la desigualdad, y que los dficit democrticos pueden ser superados una vez
alcanzado un determinado nivel de desarrollo econmico. Al contrario, ms y mejor
democracia conducirn a una mayor igualdad y desarrollo.
La cohesin y estabilidad social son considerados requisitos para el crecimiento
econmico. Ambas, sin embargo, se han visto perjudicadas por las reformas
estructurales (neoliberales). La supuesta relacin virtuosa democracia-mercado ha
41
PNUD, op. cit., p. 39.
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mostrado ser una relacin viciosa: La combinacin entre libertad poltica y libertad
econmica en contextos de pobreza y desigualdad puede no generar como resultado el
fortalecimiento de la democracia y el desarrollo econmico.42

3.3 La desafeccin y falta de confianza en nuestra Democracia

Radica ah el gran desafo para nuestras democracias. Para contrarrestar el

escepticismo respecto a la representacin democrtica y la desafeccin poltica en
general, con el objetivo de re-encantar a la ciudadana con la participacin en la
poltica, debemos superar el distanciamiento de la poltica y la clase poltica respecto
de la gente. Y son justamente Internet y las nuevas tecnologas de informacin y
comunicacin las que ofrecen las soluciones que buscamos. En la era de Internet es
mucho ms factible realizar consultas ciudadanas, sean stas vinculantes o no. Somos
capaces de conocer, prcticamente en tiempo real, la cambiante opinin pblica y
podemos disponer de ms y mejores canales de participacin.
Una democracia ms participativa, es ms legtima desde el punto de vista de los
ciudadanos y los obstculos objetivos que existan an hace 50, 100 o 200 aos han
sido superados hoy en da. Estamos en condiciones de construir una mejor democracia
y recuperar la confianza en los partidos. Esta democracia involucrar a muchos
actores sociales y polticos en los procesos de toma de decisin de todas las esferas de
la poltica nacional y contribuir a fortalecer una sociedad civil dispuesta a resolver sus
conflictos por las vas institucionales democrticas. La ampliacin de nuestro actual
concepto de democracia a todas las esferas de la sociedad esto incluye por cierto la
econmica es un desafo al cual nos vemos enfrentados y que debemos asumir.
Una democracia representativa con ms participacin ciudadana ser movilizadora en
torno a intereses comunes, incentivar los debates polticos y la comunicacin
deliberativa. Esta democracia no ser ms un mero rgimen poltico sino una forma de
organizar nuestra convivencia, un cdigo de conducta. Ella estimular la organizacin
ciudadana y la iniciativa individual para aportar a construir una sociedad en la que
todos viviremos mejor. Como resultado recuperaremos la legitimidad de la democracia
como forma de gobierno y de los partidos polticos como los principales canales de
transmisin de demandas y apoyos entre la sociedad civil y la poltica.

42
Idem, p. 41.