Racionalidade e Poltica no Processo Decisrio:

Estudo sobre Oramento em uma Organizao Estatal

Daniel Bin
Belmiro Valverde Jobim Castor

RESUMO

O presente artigo tem o objetivo de descrever o modo como atuaram fatores de racionalidade formal
e fatores polticos em processo decisrio de oramento em uma grande organizao estatal brasileira.
Para isso, realizou-se estudo de caso em que o mesmo processo foi analisado sob diferentes
perspectivas, tendo por referncia terica os modelos racional, organizacional e poltico de Allison.
Os procedimentos metodolgicos empregados so de natureza descritivo-qualitativa; os dados,
coletados de diferentes fontes entrevistas, observaes diretas e documentos foram submetidos
anlise de contedo do tipo categorial temtica. Os resultados evidenciam um processo complexo,
em que racionalidade e poltica atuaram e influenciaram decises e o prprio processo seguido.
Constata-se que o oramento, mesmo sendo uma tecnologia idealizada sob pressupostos racionais
instrumentais e utilizada para imprimir um comportamento mecanicista aos processos
organizacionais, possui tambm dimenso poltica. Esta se manifesta na medida em que as situaes
de deciso se configuram em arenas em que indivduos e grupos interagem sob diferentes interesses
e vises acerca de um mesmo problema.

Palavras-chave: processo decisrio; racionalidade; poltica; sociedade de economia mista.

A BSTRACT

The current paper aims to describe how rational and political factors in the decision-making process
concerning budgeting of a great Brazilian state-owned enterprise have taken place. In order to do so,
a case study research has been made in which the same process was analyzed under different
perspectives, using as theoretical background the Allisons rational, organizational and political
models. The utilized methodological procedures underlie descriptive and qualitative nature and the
collected data, from different sources in-depth interviews, observations and documents , have
been analyzed through a thematically categorical content analysis kind. The obtained results show
a complex process where both rationality and politics have taken place and influenced decisions and
the process per se. It is noticed that the budget, although being an idealized technology under
instrumental rational premises and utilized to impose a mechanic behavior to organizational processes,
has also a political dimension. This dimension takes its shape as far as the situations of decision
become arenas where individuals and groups interact in different interests and approaches about the
same problem.

Key words: decision-making process; rationality; politics; state-owned enterprise.

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Daniel Bin e Belmiro Valverde Jobim Castor

I N T ROD U O

Nas diversas reas das cincias humanas e sociais, e tambm entre os prticos
das organizaes, o tema deciso tem servido ao debate acerca de quais fatores
atuam e interferem no processo, ou mesmo nas escolhas de que participam
indivduos ou grupos. Uma dessas discusses tem sido em torno da racionalidade
e sua aplicabilidade na anlise dos processos decisrios. Fatores distintos da razo
instrumental, mesmo considerada a sua derivao limitada, tm sido verificados
como efetivamente atuantes; por exemplo, os relacionados atividade poltica
nas decises organizacionais (Dean & Sharfman, 1996; Mintzberg, 1985).

Um dos processos organizacionais em que a racionalidade e a poltica parecem

coexistir o de decises de oramento. Se, por um lado, o oramento uma
tecnologia tpica do planejamento mecanicista, por outro capaz de envolver
seus participantes em jogos polticos por conta da diversidade de interesses e de
abordagens nas situaes de deciso. Assim, o processo oramentrio pode revelar
comportamentos relevantes nas decises organizacionais, porquanto, conforme
apontam Pfeffer e Moore (1980), ele torna possvel a anlise de vrios aspectos
das organizaes, como a magnitude dos efeitos do tipo de liderana, os efeitos
dos sistemas de informao na tomada de deciso e os efeitos de mudanas de
estrutura, de restries ambientais e de escassez de recursos.

Nesse contexto, o presente artigo tem como objetivo descrever de que modo
atuaram fatores teoricamente distintos racionais ou polticos num processo
decisrio especfico, neste caso, de alocaes oramentrias em uma grande
organizao estatal brasileira.

R ACIONALIDADE NAS O RGANIZAES

A racionalidade tem sido um dos temas centrais na anlise organizacional, sendo

Max Weber, por meio de sua teoria sobre burocracia, um dos principais precursores
da sistematizao da matria no mbito da teoria das organizaes.

Kalberg (1980), na busca por reconstruir num nvel conceitual puro a viso da
multiplicidade do processo de racionalizao descrito na teoria weberiana, nela
identificou quatro tipos de racionalidade: (i) a prtica, que sugere uma atuao
baseada em interesses particulares de cada indivduo, que desenvolve uma

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capacidade de lidar com as dificuldades do dia-a-dia e com elas aprender; (ii) a

terica, que envolve um entendimento da realidade pela construo de conceitos
abstratos, ao invs da observao das aes, sendo-lhe caracterstica a
confrontao do j conhecido com outras experincias; (iii) a substantiva, que
surge na manifestao da capacidade do homem pautar suas aes pela percepo
do que lhe mais valioso, a partir no s de clculos objetivos, mas tambm de
experincias do passado, do presente ou de valores potenciais; e (iv) a formal,
que se associa ao clculo e resoluo de problemas por meio de aes
fundamentadas em padres racionais de meio e fim e em regras, leis e regulamentos
com carter universal.

Dentre esses tipos, destaque-se a racionalidade formal, que, por suas

caractersticas, se associa ao conceito de organizao burocrtica, que planejada
e operada como mquina cujo modo de funcionamento pode oferecer as bases
para um funcionamento eficaz (Morgan, 1996). Essa concepo pressupe que,
se os indivduos decidirem racionalmente, as decises dos grupos nas organizaes
sero igualmente racionais (Miller, Hickson, & Wilson, 1996). Algumas vantagens
tcnicas que Weber (1982) atribui administrao burocrtica, como preciso,
clareza, constncia, rapidez, reduo de custos, dentre outras, mostram a dimenso
racional, sob o ponto de vista instrumental, que teria esse tipo de gesto. Nessa
linha, Crozier (1981) esclarece que a teoria racionalista da administrao cientfica
se assentava no modelo mecanicista do comportamento humano, que via os
membros da organizao no como seres humanos, mas como engrenagens de
uma mquina.

A teoria clssica da administrao via na organizao capacidade absoluta de

maximizao de utilidades. Essa concepo de racionalidade pressupunha
habilidade intelectual e possibilidade de absorver informaes que as pessoas
no possuem (Simon, 1979). De acordo com March e Simon (1981), o
comportamento real no atinge a racionalidade plena em pelo menos trs aspectos:
(i) na imperfeio e incompletude de informaes e de conhecimentos sobre o
total de variveis e conseqncias da situao em que se requer a ao; (ii) nas
dificuldades relacionadas previso de conseqncias, que, mesmo que pudessem
ser integralmente descritas, a sua antecipao dificilmente produziria o mesmo
impacto sobre as emoes do que no caso de sua efetiva ocorrncia; e (iii) na
impossibilidade de considerao de todas as possveis alternativas de escolha, at
mesmo por conta de limitaes de ordem fsica e biolgica.

Dessa forma, aspectos de limitao humana e limitao organizacional fazem

com que o timo seja substitudo pelo satisfatrio (March & Simon, 1981; Simon,
1979). nesse sentido que Simon (1979) estabeleceu paralelo entre o homem
econmico e o homem administrativo: enquanto o primeiro maximiza seus

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esforos, seleciona a melhor alternativa entre as que se lhe apresentam, o segundo

contemporiza, isto , busca um curso de ao satisfatrio ou razoavelmente
bom (p. xxiv).

P OLTICA NAS O RGANIZAES

Diferentemente da idia de que as organizaes seriam empreendimentos

interligados e racionais que visam a um objetivo comum, a concepo poltica as
trata como redes de pessoas independentes, com interesses divergentes, que se
associam em torno de uma oportunidade (Morgan, 1996). Pode-se analisar a
dimenso poltica como subjacente ao prprio conceito de organizao, visto que,
segundo Arrow (1974), a ao coletiva um meio de poder, forma pela qual os
indivduos podem melhor realizar seus valores individuais.

De acordo com Braga (1987), o comportamento poltico pode significar a

resposta dos indivduos a trs caractersticas das organizaes: a existncia de
mltiplos objetivos, a deficincia do planejamento e a escassez de recursos. Para
o objetivo deste trabalho, cabe destacar esta ltima como fenmeno de potencial
sujeio a ajustamentos. H pesquisas (Hills & Mahoney, 1978; Pfeffer & Moore,
1980; Pfeffer & Salancik, 1974) em que se argumenta que esse tipo de restrio
torna provvel o aumento de importncia do poder nas decises de alocao
oramentria, uma vez que se intensifica a competio por recursos.

No entendimento de Pfeffer (1992), a diviso do trabalho entre diferentes

especialidades e subunidades torna mais provvel que as organizaes tenham
pessoas com diferentes formaes intelectuais que as faam ter vises distintas
sobre uma mesma situao. Essas diferenas tendem a criar conflitos entre atores
da organizao. Tais conflitos podem envolver discordncias a respeito de objetivos
ou mesmo sobre meios de alcan-los (Eisenhardt & Zbaracki, 1992). Dessa
forma, as divergncias subjacentes fazem frutificar a dimenso poltica da
organizao, que, no entendimento de Katz e Kahn (1987), seria desnecessria
se entre as pessoas houvesse unanimidade quanto aos objetivos e meios para
atingi-los. Como isso um tanto improvvel, o processo de negociao se faz
necessrio para que se reconciliem as diferentes preferncias sobre as alternativas
de ao (Nutt, 2002).

Outra influncia em processos decisrios nas organizaes o poder, que,

segundo Braga (1987) e Pfeffer e Salancik (1974), alm de ser utilizado na
obteno de recursos, pode ser sutilmente usado na definio de critrios que
fazem por favorecer a posio de uma subunidade. No entanto, Pfeffer e Salancik

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(1974) ressalvam que a interdependncia interna entre subunidades tende a limitar

a utilizao do poder nas decises. Como esse fator pode ser determinante na
tomada de deciso, atores tendem a interferir nas estruturas de poder da
organizao por meio de tticas polticas como: (i) formao de coalizes alianas
em torno de um ponto de vista ou problema; (ii) cooptao tentativa velada de
mudar a posio do tomador de deciso; (iii) uso estratgico de informaes
manipulao e controle de canais de informaes crticas; e (iv) uso de
especialistas externos apoio de consultores para legitimar uma proposio
(Eisenhardt & Bourgeois, 1988; Eisenhardt & Zbaracki, 1992).

Outro aspecto da influncia poltica em processos decisrios a possibilidade

de ela ser vista como forma de atingir objetivos particulares, seja de pessoas ou
de grupos, dentro de limites aparentemente alinhados aos objetivos da organizao.
Para Morgan (1996), a elaborao de oramentos um dos processos
organizacionais comumente caracterizados por formas sutis da arte de ganhar
sem infringir as regras do jogo (p. 160).

As questes polticas levantadas at aqui tratam basicamente do aspecto interno,

porm influncias externas ao processo podem tambm atuar em processos de
tomada de deciso. Para Braga (1987), contexto, investidores e governo so
alguns dos elementos externos capazes de orientar as escolhas das organizaes.
Alm disso, decises podem ocorrer em resposta a demandas ambientais; uma
situao de crise pode levar a prescindir de anlise mais objetiva e criteriosa do
problema (Allison & Zelikow, 1999).

O S M ODELOS DE A NLISE DO P ROCESSO D ECISRIO DE A LLISON

Em The essence of decision: explaining the Cuban missile crisis Allison e

Zelikow (1999) relatam estudo de caso sobre decises tomadas pelos governos
norte-americano e sovitico, durante a crise de 1962, provocada pela instalao
de msseis soviticos de ataque em territrio cubano. Nesse estudo, o mesmo
processo decisrio analisado sob trs diferentes perspectivas: a racional, a
organizacional e a poltica.

Para Allison e Zelikow (1999), um rigoroso modelo do conceito de ao racional

tem sido desenvolvido pelas teorias econmica, da deciso e dos jogos. Segundo
eles, na teoria econmica a deciso racional a escolha da alternativa mais
eficiente, ou seja, aquela que maximize o resultado para dado insumo, ou que
minimize o insumo para dado resultado; na teoria da deciso, o problema se reduz
questo de selecionar, dentre um conjunto de alternativas, aquela que proporcione

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as melhores conseqncias em termos de utilidade; a teoria dos jogos tambm

segue a idia de maximizao, porm pressupe que a melhor escolha por parte
de um ator depende da escolha do outro. No modelo racional, os atores tomam
parte das situaes de deciso com objetivos conhecidos, que so os determinantes
de valor das possveis conseqncias de uma ao (Eisenhardt & Zbaracki, 1992).
Um dos conceitos organizadores que Allison e Zelikow (1999) definem para o
modelo racional o da ao como escolha racional, que formada por: (i) objetivos
que se traduzem em uma funo de utilidade; (ii) alternativas conhecidas
antecipadamente; (iii) conseqncias de cada alternativa; e (iv) escolha que
proporciona o mximo de utilidade.

Sobre o modelo organizacional, Allison e Zelikow (1999) esclarecem que,

em certos casos, semelhante ao modelo racional controle centralizado, uso
exaustivo de informao e orientado para o resultado mximo. Porm, prosseguem
os autores, o modelo no se baseia no pressuposto da organizao vista como um
indivduo, mas na idia de um conglomerado de organizaes frouxamente aliadas,
cada qual com existncia prpria. Nessa perspectiva de anlise, as decises se
caracterizam menos como escolhas racionais deliberadas e mais como resultados
de organizaes, funcionando em cima de rotinas, padres e processos
organizacionais (Allison & Zelikow, 1999; Schwenk, 1988). Schwenk (1988) cita
as seguintes premissas para o modelo organizacional: (i) envolve rotinas,
procedimentos e programas padronizados; (ii) a adaptao organizacional capaz
de produzir alteraes na estrutura, nas rotinas e nas decises; e (iii) os lderes da
organizao podem influenciar as decises, porm dentro dos limites estabelecidos
pelos processos organizacionais.

Na descrio do modelo poltico, Allison e Zelikow (1999) apontam que os

problemas organizacionais so acompanhados de desacordos sobre como
resolv-los, uma vez que as pessoas, alm de serem naturalmente diferentes,
desempenham papis e tm crenas e preferncias moldadas de acordo com
os departamentos, cujos interesses elas representam. Para os autores, esses
fenmenos podem levar ao conflito, uma vez que o sentimento de
responsabilidade de cada indivduo ou grupo sobre os resultados capaz de
lev-los a competir pela adoo de suas idias. O modelo poltico difere dos
outros dois, por se caracterizar pela existncia de vrios atores, competindo em
um jogo poltico, no qual as decises so vistas como resultados de processos
de barganha (Allison & Zelikow, 1999). Os autores esclarecem que os vrios
atores agem como jogadores que atuam no em funo de um conjunto consistente
de objetivos, mas de acordo com vrias concepes de objetivos organizacionais
e pessoais, e que as decises no so escolhas simplesmente racionais e sim
originrias de manobras de convencimento. Os processos decisrios se baseiam
tambm em acertos, negociaes e coalizes entre participantes (Silva, 1989),

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cujas divergncias podem levar substituio de decises racionais por barganhas,

presses e relaes de poder e substituio de vises objetivas por metas e
interesses subjetivos (Drenth & Koopman, 1992).

A partir de consideraes presentes na literatura acerca da complementaridade

entre a perspectiva racional e a organizacional, estas foram aqui analisadas de
modo conjunto. Para Morgan (1996), muito freqentemente, a estrutura
organizacional, as regras, os regulamentos e os procedimentos so vistos como
instrumentos racionais (p. 167). Os prprios Allison e Zelikow (1999) associam
o modelo organizacional ao modelo racional, ao alegar que aes organizacionais
so controladas de forma centralizada, baseadas em informaes e orientadas
para a maximizao de valor. Com efeito, a noo de organizao burocrtica
(Weber, 1982) e o conceito de racionalidade formal (Kalberg, 1980) a ela imanente
permitiriam tratar fatores organizacionais do processo decisrio como fatores de
racionalidade. Nas palavras de Selznick (1967) a organizao formal constitui a
expresso estrutural da ao racional (p. 31). Assim, as perspectivas de anlise
do processo decisrio aqui utilizadas circunscrevem fatores de racionalidade, no
seu aspecto formal e considerando suas limitaes e fatores polticos. Refora
essa opo o fato de outros autores (Dean & Sharfman, 1996; Eisenhardt &
Zbaracki, 1992) terem restringido suas formulaes sobre processos decisrios,
at mesmo de oramento (Hills & Mahoney, 1978; Pfeffer & Moore, 1980; Pfeffer
& Salancik, 1974) perspectiva racional e poltica.

O RAMENTO

O oramento pode ser visto como forma de concretizao de decises

organizacionais estratgicas, uma vez que, por seu intermdio, planos passam a
uma dimenso menos abstrata, na medida em que se definem aes
organizacionais especficas e identificadas com cada um dos responsveis pela
sua execuo. A sua utilizao, bem como de outros mtodos que enfatizam o
planejamento e o controle racional, tm suas origens nas teorias clssicas da
administrao (Morgan, 1996).

Como instrumento de controle, o oramento utilizado na definio de metas

organizacionais especficas (Dunbar, 1971) e pode servir comunicao interna
acerca do que e por quem deve ser feito. Essa funo comunicadora se relaciona
ao que Simon (1979) trata por modos de influncia organizativa. Para Simon
(1979, 1993), decises e planos de escales superiores da hierarquia administrativa
s tero efeito sobre os nveis de linha, se forem comunicados, disseminados e
transformados em inteno de cada um dos seus membros.
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Sob a tica instrumental, o oramento pode ser definido como plano peridico
de ao quantitativo da organizao e de suas subunidades (Chandra, 1993), que
se origina nos planos estratgicos (Murtuza, 1993) e exerce as funes de
planejamento, coordenao e controle (Nouri & Parker, 1996), visando,
primeiramente, ao incremento do lucro (Dunbar, 1971).

Por outro lado, no obstante a racionalidade instrumental ser inerente ao

planejamento mecanicista, a dimenso poltica tambm tende a atuar nos processos
de elaborao oramentria (Morgan, 1996), uma vez que estes, alm de planos
e expectativas sobre o futuro, envolvem comportamentos (Chandra, 1993), por
exemplo, contestaes onde recursos so escassos (Pfeffer & Salancik, 1974).
A dimenso poltica do oramento se manifesta na medida em que do seu processo
decisrio tomam parte pessoas ou grupos com diversos interesses ou concepes
sobre um mesmo problema ou sua soluo. Alm disso, o oramento pode ser
objeto de movimentos na busca de satisfao de interesses paroquiais; por exemplo,
em estudo sobre oramentos de vendas, Walker e Johnson (1999) encontraram
evidncias de que vendedores fizeram suas estimativas aqum do considerado
possvel, visando s remuneraes baseadas no alcance das metas. o que Clemen
e Reilly (2001) chamam de vis motivacional incentivos freqentemente levam
pessoas a informar sobre probabilidades e previses que no refletem por completo
suas crenas.

M ETOD OLOGIA

O mtodo de pesquisa utilizado foi o estudo de caso, visto tratar-se de trabalho

descritivo que focalizou acontecimentos contemporneos reais e no envolveu
controle ou manipulao de eventos (Yin, 2001). Em funo da necessidade de
demonstrar como fatores teoricamente distintos racionais ou polticos
influenciaram decises, utilizou-se a modalidade de caso nico, que, segundo Yin
(2001), pode ser empregada para propor explanaes concorrentes para o mesmo
conjunto de eventos (p. 23).

Os procedimentos empregados so de natureza descritivo-qualitativa. A pesquisa

qualitativa caracteriza-se pela busca do entendimento de inter-relaes complexas
dos acontecimentos (Stake, 1995) ou de problemas humanos e sociais a partir da
construo de idia complexa e holstica conduzida numa situao natural
(Creswell, 1994). Alm disso, procedimentos dessa natureza so necessrios para
descobrir as abordagens e as prticas empreendidas pelos tomadores de deciso
nas organizaes (Nutt, 2000).

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O nvel de anlise da pesquisa a organizao e a unidade de anlise, o processo

decisrio. A perspectiva temporal seccional com avaliao longitudinal, que
consiste em investigar fenmenos ocorridos ao longo de um perodo processo
porm com dados coletados em determinado momento. O processo decisrio
analisado se desenvolveu durante o ltimo quadrimestre do ano de 2003 e definiu
o oramento da organizao para o ano de 2004. Optou-se por esse processo em
funo do grau de preciso com que, segundo Selltiz, Wrightsman e Cook (1987),
so relatados fatos especficos ocorridos recentemente.

Os dados foram coletados de documentos, observaes diretas e entrevistas,

visto que, para pesquisas sobre processos decisrios, indicada a combinao de
diferentes fontes de evidncias (Schwenk, 1985). Alm da necessidade de
triangulao na anlise e interpretao dos dados, motivaram a diversidade de
fontes os seguintes aspectos: (i) risco de impreciso nos dados sobre poltica,
comumente tratada com reserva nas organizaes (Morgan, 1996; Pfeffer, 1992);
(ii) impossibilidade de entrevistas e documentos conterem informaes sobre aes
que no tenham sido acompanhadas de decises explcitas e sobre qualquer
deciso no tomada, ignorada ou esquecida (Hendry, 2000); e (iii) possibilidade
de que nas entrevistas sobre processos decisrios os indivduos enviesem,
simplifiquem (Schwenk, 1985) ou racionalizem decises (Shafir, Simonson, &
Tversky, 2000).

Os documentos consultados foram normativos e comunicados internos e

formalizaes dos planos organizacionais. As observaes diretas se deram em
reunies do processo de oramento. Os entrevistados foram selecionados
intencionalmente, procurando-se por aqueles que melhor auxiliassem no
entendimento do caso (Stake, 1995), melhor respondessem s perguntas de
pesquisa (Creswell, 1994) e que fossem receptivos ao trabalho (Stake, 1995).
Para isso, optou-se por indivduos com ativa participao no processo estudado e
que se dispuseram, j no primeiro contato, a conceder entrevista. Foram
entrevistados nove integrantes da organizao um diretor, seis gerentes e um
analista de oramento. Esta quantidade foi determinada por meio do critrio
theoretical saturation, pelo qual a ausncia de dados adicionais e a recorrncia
de exemplos similares do ao pesquisador a confiana emprica de que a categoria
est saturada (Glaser & Strauss, 1967, p. 61).

Os dados obtidos foram submetidos anlise de contedo do tipo categorial

temtica, buscando-se identificar unidades de significao isolveis temas
(Bardin, 1977). Esse procedimento coerente com o objetivo da pesquisa e
com o mtodo de coleta de dados, uma vez que, segundo a mesma autora, o
tema utilizado como unidade de registro, quando o estudo envolver opinies,
atitudes e crenas, bem como quando os objetos de anlise forem respostas a

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questes abertas, entrevistas ou reunies de grupos. Os dados utilizados foram

aqueles que satisfaziam o critrio de saturao terica (Glaser & Strauss, 1967),
ou seja, os recorrentes durante o estudo. No obstante, na anlise so
reproduzidas algumas falas de entrevistados no sentido de apoiar os argumentos
apresentados.

No sentido de delimitar e orientar a parte emprica do trabalho, utilizaram-se as

seguintes categorias analticas: (i) fatores de racionalidade, definidos como os
que conduzem escolha consistente para maximizao de valor dentro de
restries especificadas (Allison & Zelikow, 1999, p. 18); (ii) fatores polticos,
definidos como aqueles que refletem a influncia dos indivduos que procuram
satisfazer suas necessidades pessoais e institucionais por meio de decises tomadas
em uma organizao (Mintzberg, Raisinghani, & Thort, 1976, p. 262); e (iii)
processo decisrio, definido como o conjunto de aes e fatores dinmicos que
se inicia com a identificao de um estmulo para a ao e se encerra com o
comprometimento especfico de agir (Mintzberg et al., 1976, p. 246).

Os fatores de racionalidade identificados a partir do referencial terico

deste trabalho so os seguintes. (i) Clculo: ao baseada na projeo utilitria
das conseqncias. (ii) Maximizao de valor: ao orientada pela
maximizao de resultados econmicos. (iii) Impessoalidade: ao pautada
por estmulos financeiros, desconsiderando problemas humanos. (iv) Escolha
racional: objetivos conhecidos, informao apropriada, alternativas e suas
conseqncias, e escolha que proporcione maximizao de utilidade. (v)
Racionalidade limitada: conhecimento incompleto de todas as variveis,
dificuldade de previso de conseqncias e impossibilidade de considerar todas
as alternativas. (vi) Padres e processos organizacionais: decises como
produto de processos organizacionais, que envolvem procedimentos e
programas padronizados. (vii) Adaptao e aprendizagem organizacional:
situaes no programadas que geram aprendizado e adaptaes na estrutura
e nas decises, desde que alinhadas cultura e aos processos organizacionais.
(viii) Estrutura: a organizao estrutura perene que define e restringe
comportamentos. (ix) Previsibilidade: o desempenho atual fonte de previso
para a futura.

Os fatores polticos identificados so os seguintes: (i) Negociao e

persuaso: decises podem derivar de negociaes, barganhas e manobras de
convencimento. (ii) Poder: habilidade do jogador para influenciar as decises do
outro, que pode originar-se da autoridade formal ou do controle sobre recursos ou
informaes. (iii) Contingncias: so capazes de determinar decises e aes
antecipadas anlise criteriosa. (iv) Conflito: diversidade de consideraes,
crenas e preferncias sobre objetivos e meios. (v) Cooptao: tentativa velada

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de mudar a posio do tomador de deciso. (vi) Coalizo e cooperao: redes

de pessoas independentes que se associam em torno de uma oportunidade, ponto
de vista ou problema. (vii) Interesses: interesses paroquiais ou pessoais so
capazes de determinar decises. (viii) Influncia externa: aspectos externos
organizao e ao processo podem influenciar decises.

A NLISE DO C ASO

A organizao na qual se efetuou o presente estudo uma sociedade de economia

mista controlada pela Unio, que, alm de ter funo mercantil, serve como
instrumento de execuo de polticas do governo. No sentido de preservar a sua
identidade, denominar-se-, para fins desta pesquisa, Estatal S/A.

Em termos de estrutura organizacional, a Estatal S/A formada por assemblia

de acionistas, conselho fiscal, conselho de administrao e diretoria, alm de
subunidades estratgicas, que, por sua vez, englobam outras reas dos nveis
ttico e operacional. As composies dos rgos superiores de administrao da
empresa indicam uma determinante influncia governamental na gesto da
empresa, uma vez que Unio cabe a indicar a maioria cinco dos sete dos
membros do conselho de administrao e ao presidente da Repblica cabe nomear
o presidente da Estatal S/A.

A sua forma de gesto fundamenta-se, basicamente, nos princpios clssicos

de planejamento, execuo e controle. Os processos de planejamento tm a funo
de disponibilizar organizao documentos que contemplem objetivos de longo
prazo, objetivos negociais de curto prazo e oramento. O oramento, por sua vez,
representa a quantificao dos planos decorrentes dos objetivos negociais de
curto prazo um ano civil , servindo, na fase de execuo, como indicativo de
metas de negcios e de limites de recursos, e, na fase de controle, como principal
referencial de avaliao de desempenho. Ele elaborado em dois nveis, de modo
que o oramento geral da organizao seja formado pela consolidao dos
oramentos de todas as suas subunidades.

A questo da avaliao de desempenho especialmente importante para os

objetivos desta pesquisa, visto que uma de suas funes subsidiar o programa
de participao dos empregados nos resultados da empresa. A avaliao de cada
subunidade efetuada por meio da comparao dos valores por ela alcanados
com os orados, refletindo-se tambm nos fatores de aferio de desempenho
das pessoas que a integram. Dessa forma, os valores definidos nos oramentos
podem ter reflexos nas recompensas financeiras dos indivduos.

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O Processo Decisrio de Oramento

O processo de oramento da Estatal S/A iniciou-se com sua diretoria definindo

objetivos e restries de forma ampla; seguiu-se a fase em que os nveis
subordinados diretoria definiram metas de negcios e limites de recursos por
meio de negociao. Por conta do seu formato, ele pode ser caracterizado, na
tipologia descrita por Chandra (1993), como oramento do tipo negociado no
nvel estratgico e autoritrio para os demais.

A coordenao da elaborao do oramento foi desempenhada por subunidade

com atribuies especficas de subsidiar o controle econmico na organizao, o
qual se desenvolve por meio de projees de resultados, acompanhamento e
anlises da evoluo dos resultados obtidos e avaliao de desempenho. O processo
decisrio foi delineado de forma que participassem pelo menos trs subunidades
organizacionais na definio de cada meta ou limite: a subunidade de controle,
uma subunidade gestora de oramento e uma ou mais subunidades executantes.
Na estrutura da Estatal S/A define-se que gestora cabe estabelecer polticas
relativas a negcios e recursos, e aos executantes cabe a operacionalizao dos
oramentos.

A elaborao do oramento se desenvolveu em duas etapas: uma de proposio

e outra de convergncia. Na primeira, as subunidades elaboraram as suas
propostas de metas de negcios e de limites de recursos considerados necessrios
s suas atividades para o ano de 2004. As proposies dessa fase foram construdas
separadamente, sob as ticas das subunidades gestoras e das subunidades
executantes.

A segunda etapa envolveu processo de alinhamento das diferentes vises sobre

quais deveriam ser os montantes dos oramentos. Foi a fase em que, por meio de
negociaes, se buscou o consenso acerca dos valores. Essa configurao
negociao para busca de consenso em face das diferentes vises confirma a
existncia de uma dinmica departamental potencialmente geradora de
movimentos polticos (Mintzberg, 1985) e capaz de interferir nas decises (Dean
& Sharfman, 1996) de oramento (Fisher, Frederickson, & Peffer, 2000).
Consideradas esgotadas as alternativas para deciso no nvel das subunidades,
algumas discusses passaram ento a envolver a diretoria da empresa, onde,
alm da negociao, o aspecto da autoridade formal se mostrou atuante em
algumas situaes. Finalmente, depois dos ajustes de propostas entre gestores,
executantes e diretoria, o oramento foi submetido apreciao e aprovao
formal dos rgos da cpula.

46 RAC, v. 11, n. 3, Jul./Set. 2007

 Racionalidade e Poltica no Processo Decisrio: Estudo sobre Oramento em uma Organizao Estatal

Fatores de Racionalidade no Processo Decisrio

No caso estudado, observou-se a coexistncia de ambos os grupos de fatores.

Dentre os fatores de racionalidade identificados na literatura, excetuando-se escolha
racional, que atuou de modo restrito, condizente com o conceito de racionalidade
limitada (March & Simon, 1981; Simon, 1979), todos os demais foram verificados
como influenciadores no processo de tomada de deciso analisado.

O fator clculo se manifesta na prpria idealizao de oramento, por parte da

Estatal S/A, que o define como instrumento de quantificao dos planos do
Conglomerado e permite a simulao dos resultados econmicos decorrentes da
atuao desejada. No processo decisrio utilizou-se uma variedade de indicadores
quantitativos relacionados a estimativas econmicas, a projees da atuao da
concorrncia e necessidade de recursos para viabilizar a realizao dos negcios
visados. Um gerente entrevistado declarou que os valores orados realmente
foram baseados em clculos e projees; para cada item envolvido ns pegamos
indicadores. Dentre esses indicadores constavam cenrios macroeconmicos
juros, cmbio e inflao e estimativas da atividade econmica e do tamanho do
mercado para os negcios que comporiam o oramento.

O fator maximizao de valor pode ser caracterizado como premissa de

deciso de oramento na Estatal S/A. Decises se basearam em indicadores de
objetivos estratgicos como rentabilidade, eficincia da estrutura de custos e
receitas por clientes, que estavam definidos no seu planejamento formal para o
ano de 2004. Todos eles serviam ao propsito de orientar as decises de oramento
em direo busca de lucratividade. Para um dos executivos ouvidos, o principal
critrio de deciso utilizado se resumia no retorno sobre o patrimnio lquido da
organizao (...); no final das contas, o que tem que prevalecer o retorno sobre
o patrimnio lquido.

Relativamente ao fator impessoalidade houve poucas consideraes, o que

contribui para inferir que, de modo geral, as decises no levaram em conta aspectos
pessoais, concentrando-se na questo econmica. Mesmo atitudes pretensamente
preocupadas com problemas humanos continham inteno estratgica focada nos
objetivos organizacionais; por exemplo, no aumento dos negcios e da rentabilidade.
Um dos informantes declarou considerar em suas decises a questo do
relacionamento interno (...). Porque funcionrios... so seres humanos e que,
certamente, tocados no ponto certo, eles conseguem desenvolver muito mais,
conseguem vender muito mais, conseguem produzir muito mais.

O fator escolha racional no pde ser verificado em sua plenitude, observando-

se indicaes que aproximam os fenmenos ocorridos ao conceito de racionalidade

RAC, v. 11, n. 3, Jul./Set. 2007 47

Daniel Bin e Belmiro Valverde Jobim Castor

limitada. No obstante, alguns de seus pressupostos, mesmo que limitados, foram

verificados, com destaque para o final do processo, em que a diretoria da Estatal
S/A, diante das alternativas de oramentos disponveis, optou pela mais aderente
aos objetivos definidos anteriormente.

Os pressupostos do conceito de racionalidade limitada se fizeram presentes

nos diversos componentes do que seria um processo de escolhas racionais.
Verificaram-se restries acerca do conhecimento de objetivos, da quantidade
de alternativas e das conseqncias de cada uma delas. Alguns aspectos bastante
particulares ao processo analisado contriburam para tal limitao: (i) planos
formais nem sempre chegavam a todos os diretamente envolvidos; (ii) restrio
de recursos, que se potenciava por se tratar de empresa estatal; (iii) atuao
isolada de gestores e executantes em determinadas fases, contribuindo para
que a informao no fosse plena; (iv) carncia de tecnologias que
proporcionassem maior segurana na anlise de alternativas e suas
conseqncias; e (v) ambiente complexo, principalmente por conta da
concorrncia e de mudanas freqentes no ambiente macroeconmico. Assim,
as decises no se caracterizaram pelo resultado mximo, mas pelo satisfatrio,
diante das condies que se apresentavam. Sobre isso, um executivo declarou:
Nem sempre eu tenho conhecimento de tudo o que existe no mercado. Em
geral, eu trabalho com mais de uma alternativa duas ou trs alternativas , e
a a gente faz a opo.

Sobre o fator padres e processos organizacionais, destaque-se o

planejamento formal da Estatal S/A. Os planos orientaram e restringiram uma
srie de decises de oramento quilo que fora previamente definido. Em termos
operacionais, padres normativos de gastos restringiram decises, reduzindo-se,
com isso, a discricionariedade em certas alocaes oramentrias. Um dos
entrevistados relatou que despesa de pessoal tudo parametrizado; ento, a
gente j nem ora mais isso. (...) Tem, tem muita coisa parametrizada, muita
coisa que ningum (...) tem alada para operar; j pega um padro e aquilo tudo
para todo o mundo.

O fator adaptao e aprendizagem organizacional se manifestou porm

dentro de limitaes, principalmente no que se refere aos objetivos delineados no
planejamento formal da organizao. Um dos gerentes declarou que, em dada
fase do processo, tinha uma projeo j montada (...) e neste instante a gente
est refazendo isso tudo. Segundo ele, tais mudanas ocorreram por determinao
governamental. Entretanto, ele ressalvou: a gente faz o trabalho de maneira que
aquilo que ns j vnhamos fazendo, a gente consegue dar uma remodelada, mas
a bicicleta no pra. O prprio formato do processo condicionou e limitou a
adaptao, confirmando-se, assim, que as estruturas no so naturalmente

48 RAC, v. 11, n. 3, Jul./Set. 2007

 Racionalidade e Poltica no Processo Decisrio: Estudo sobre Oramento em uma Organizao Estatal

propensas mudana. De qualquer forma, esses movimentos acarretaram certo

aprendizado, que surgiu da experincia adquirida com as novas situaes. Para
um dos executivos da Estatal S/A, a cada processo voc pode estar agregando
situaes que no passado voc no previa.

Sobre o fator estrutura, destacaram-se o papel funcional de cada uma das

subunidades organizacionais e a dependncia entre elas, principalmente no que
se referia necessidade de recursos. Em diversas situaes de deciso,
preponderou a idia de que as despesas deveriam ser, em princpio, to diminutas
quanto possvel, como forma de obter-se maior lucratividade. A estruturao do
processo, de algum modo, levava a isso na medida em que as subunidades faziam
suas propostas de acordo com as suas funes. Ademais, por agirem isoladamente,
nem sempre consideravam as necessidades de outras reas, como no caso de
gestores de recursos, cuja inclinao era restritiva a aumentos de despesas. Se
essa caracterstica do processo aparenta ser pouco racional, cabe esclarecer que
no modelo organizacional racionalidade formal cada subunidade tem
responsabilidades, o que cria crenas sobre como a misso da organizao deva
ser implementada (Allison & Zelikow, 1999). Assim, na medida em que uma
subunidade atuava a partir de definies controle de gastos, por exemplo ela
agia sim sob pressupostos da racionalidade formal.

O fator previsibilidade foi verificado na utilizao de informaes sobre valores

realizados no passado para projetar valores futuros. Havia uma espcie de senso
comum de que uma meta no poderia ser inferior ao valor alcanado no perodo
anterior. Essa idia do passado como fonte de previso da ao futura se observou
tambm na definio dos objetivos estratgicos que nortearam as decises de
oramento. Um entrevistado de rea de negcios declarou que em suas anlises
e decises utiliza, em geral, os dados passados. Na verdade eles so o ponto de
partida de tudo. A gente sempre trabalha com srie histrica.

Fatores Polticos no Processo Decisrio

Embora a opo por utilizar o oramento como ferramenta de gesto tenha, em

sua essncia, uma orientao eminentemente racional, a sua elaborao consiste
num processo social em que concorrem tambm fenmenos polticos. o que os
dados demonstram, corroborando-se, assim, o entendimento de Morgan (1996)
sobre a coexistncia das duas dimenses em oramentos organizacionais. Os
fatores polticos identificados na literatura e verificados no processo decisrio de
oramento da Estatal S/A so: negociao e persuaso, poder, conflito, coalizo e
cooperao, interesses e influncia externa. Os fatores contingncias e cooptao
no se evidenciaram nos dados analisados.

RAC, v. 11, n. 3, Jul./Set. 2007 49

Daniel Bin e Belmiro Valverde Jobim Castor

O fator negociao e persuaso desenvolveu-se na busca de consenso sobre

metas e limites oramentrios anteriormente propostos em valores distintos. Nesse
sentido, atores se valeram de estratgias e manobras de convencimento; por
exemplo, a utilizao de argumentos como: (i) demanda limitada, para aqueles
que buscavam convencer sobre a manuteno de sua proposta; e (ii) perspectiva
de melhora da economia em 2004, para aqueles que queriam o aumento da meta.
Alm disso, verificaram-se evidncias de proposies estratgicas diferentes das
que o proponente achava possvel, visando a acordo em torno do que este desejava
e tambm como preparao para potenciais cortes por parte de instncias
superiores. Um dos gerentes observou que na Estatal S/A h certa cultura de
oramento que todo o mundo deixa aquela gordura para depois tirar, porque em
cada instncia que passa vai sendo cortado.

O fator poder foi verificado nas situaes em que, prescindindo-se do clculo

para determinar um curso de ao desejado, evocou-se a autoridade formal. Isso
foi mais intenso nas interaes entre diretoria e subunidades, cuja negociao
no era to fluda quanto nos demais nveis. Um gerente de rea gestora de
recursos esclareceu que sobre o oramento de algumas despesas, de modo geral,
no foi feita uma anlise sistemtica, porque veio a ordem para orar em 2004 o
que foi realizado em 2003. Verificou-se tambm como fonte de poder a
interdependncia entre subunidades, tanto no que diz respeito a recursos, quanto
a informaes, estas potencialmente assimtricas entre os diversos atores. Um
executivo relatou: s vezes me falta essa informao, falta o recurso, e quem
tem diz: No, voc vai porque eu tenho recursos, voc vai porque a informao...
E a claro que a gente se utiliza desse poder informal para a gente poder trabalhar
na busca da... e alterar essa deciso.

No se observou a atuao do fator contingncias, naquilo que se refere

necessidade de decidir imediatamente em face de demanda ambiental. Para isso,
teriam contribudo, basicamente, a prpria inexistncia de demandas urgentes
sobre o oramento, o fato de o oramento ser um processo programado e
consolidado na estrutura burocrtica da Estatal S/A e o tempo para sua elaborao
considerado suficiente por todos os entrevistados.

O conflito se deu, desde a fase de planejamento formal, anterior ao oramento,

fundamentalmente pela falta de consenso sobre objetivos. A falta de informaes
estruturadas, claras e objetivas abriu espao diversidade de consideraes.
Comportamentos moldados de acordo com a funo de indivduos e de subunidades
tambm foram verificados: por exemplo, no caso de reas de suporte, focalizando
a reduo de custos, enquanto as de negcios demandavam verbas maiores. Um
executivo esclareceu que no processo de oramento da Estatal S/A tem bastante
divergncia (...) Elas so principalmente concentradas na questo de quem est

50 RAC, v. 11, n. 3, Jul./Set. 2007

 Racionalidade e Poltica no Processo Decisrio: Estudo sobre Oramento em uma Organizao Estatal

gerindo e quem est executando. Esse o maior problema (...) Essa questo de
ter uma rea definindo o que a outra vai fazer, isso gera disputas, divergncias,
opinies diferentes.

A cooptao um dos fatores no verificados no processo analisado, pelo

menos no que concerne sua forma velada. O que mais se aproximou do conceito
de cooptao, utilizado neste trabalho, foram tentativas de convencimento para
se mudar decises, porm elas ocorreram de forma explcita nos processos de
negociao.

O fator coalizo e cooperao verificou-se em alianas entre reas de linha

em face das presses de reas de apoio e assessoramento e entre executantes
em contraposio a gestores. Por exemplo, reas com alta representatividade na
gesto de recursos fechavam questo, anteriormente s negociaes, com vistas
a argumentar conjuntamente sobre a dificuldade de atingir determinada meta.
Isso poderia, de alguma forma, beneficiar tais reas: por exemplo, em suas
avaliaes de desempenho. Um gerente de rea gestora de recursos esclareceu
que, na hora de negociar, a gente sabe que, se na sua rea gastadora eu detectar
que tem uma sobra de dinheiro ali dentro, voc vai estar me favorecendo, enquanto
gestor, na minha avaliao. Ento, h uma negociao clara de que voc est
inchando o seu nmero; ento, voc est me ajudando na minha avaliao.

Os interesses que se manifestaram atuantes no processo envolveram,

principalmente, avaliao de desempenho e participao nos resultados baseada
em alcance de metas. Nesse sentido, o que se verificou foi uma tendncia de se
buscarem metas confortveis, em termos de esforo para atingi-las. Ao tratar da
ligao entre metas e avaliao de desempenho, um gerente concluiu que, pelo
fato de o oramento estar atrelado avaliao de desempenho (...), voc no
busca a informao que voc realmente acredita que possvel e que tenha um
desafio nela; voc busca aquela que lhe d um conforto para cumprir.
Verificaram-se tambm indcios de busca de recursos para viabilizar projetos de
interesse restrito a subunidades. Segundo um dos entrevistados, uma deciso de
oramento nem sempre de interesse da organizao e muitas vezes interesse
especfico da prpria rea.

O fator influncia externa se originou, principalmente, no relacionamento com

o governo federal acionista controlador e com empresas coligadas. No primeiro
caso, o interesse governamental prescrevia que a Estatal S/A atuasse em reas
consideradas no to rentveis, e a subordinao burocracia estatal colocava
restries para, por exemplo, investimentos e contratao de mo-de-obra. No
caso das empresas coligadas, a influncia se referia atuao da Estatal S/A na
venda de produtos em nome daquelas empresas que pressionavam no sentido do

RAC, v. 11, n. 3, Jul./Set. 2007 51

Daniel Bin e Belmiro Valverde Jobim Castor

aumento de seus negcios. Um dos executivos ouvidos afirmou que algumas

decises so influenciadas fortemente pela atuao das empresas coligadas e
por questes do governo. Ns temos projetos para atender uma determinada
linha de ao do governo, ou mesmo objetivos estratgicos de parceiros externos,
como o caso das coligadas.

C ONCLUSO E L IMITAES

Procurou-se desenvolver o presente trabalho a partir da premissa de que nos

processos de tomada de deciso de oramento normalmente concorrem
racionalidade e poltica. Para tanto, efetuou-se estudo de um mesmo processo
decisrio, no que diz respeito sua dinmica social, sob diferentes perspectivas
de anlise.

Em conformidade com o que assinalam diversos autores (Allison & Zelikow,

1999; Dean & Sharfman, 1996; Eisenhardt & Zbaracki, 1992; Hills & Mahoney,
1978; Morgan, 1996; Pfeffer & Moore, 1980; Pfeffer & Salancik, 1974), o que
se verificou foi a coexistncia da dimenso racional e da dimenso poltica no
processo decisrio analisado. A distino terica, e a conseqente categorizao
de fatores como recurso didtico se mostraram menos ntidas nos dados empricos,
uma vez que se verificou uma srie de inter-relaes entre temas analisados.
No bastasse a prpria dimenso poltica do processo para torn-lo mais complexo
do que uma atividade racionalmente programada, haveria toda a sorte de inter-
relacionamentos dos diversos fatores abordados para faz-lo. Assim, a
complexidade do processo social parece preponderar sobre a estrutura
pretensamente mecnica contida no conceito de organizao.

Alguns desses inter-relacionamentos so: (i) o clculo como mecanismo de

argumentao oposta utilizao do fator poder; (ii) padres e processos
organizacionais associados maximizao de valor, uma vez que os objetivos
formais direcionavam para a busca de lucratividade; (iii) a estrutura determinava
padres e processos organizacionais e limites ao racional; (iv) negociao e
persuaso, poder, e coalizes e cooperaes eram utilizados em funo de
interesses; e (v) o conflito se fazia presente em processos de negociao.

Diante do exposto, conclui-se que o processo de tomada de deciso de oramento

uma dinmica social complexa em que atuam tanto fatores impostos pelos
limites burocrticos, quanto originrios da diversidade de interesses e de abordagens
por parte dos atores. Se, por um lado, a funo planejadora do oramento lhe
confere carter racional (Morgan, 1996), por outro a sua dinmica social

52 RAC, v. 11, n. 3, Jul./Set. 2007

 Racionalidade e Poltica no Processo Decisrio: Estudo sobre Oramento em uma Organizao Estatal

proporciona campo frtil poltica (Mintzberg, 1985). Pode-se dizer que o processo
decisrio de oramento predominantemente racional no seu aspecto normativo
e tambm intensamente poltico no seu desenvolvimento.

Finalmente, cabe salientar algumas limitaes desta pesquisa: (i) possveis vieses
nos dados levantados, visto que alguns entrevistados opinaram sobre como
achavam que determinadas decises deveriam ser tomadas para que fossem
melhores; isso seria indcio de que entrevistados possam ter racionalizado
algumas de suas decises; (ii) possveis vieses nas interpretaes e inferncias
no sentido de reforar os pressupostos terico-empricos que fundamentam este
estudo; e (iii) a perspectiva temporal do estudo sujeita o trabalho especificidades
do momento da pesquisa: por exemplo, influncias da troca de comando da
organizao em funo da transio de governo ocorrida no incio do ano de
2003.

Artigo recebido em 27.10.2004. Aprovado em 27.03.2005.

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