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MEXICANO
FELIPE TENA RAMIREZ
DERECHO
CONSTITUCIONAL
MEXICANO
40 EDICIN
EDITORIAL PORRA
AV.REPBLICA ARGENTINA, 15
MXICO, 2009
EDITORIAL PORRA, S. A. DE C. V. 2
06020, Mxico, D. F.
Derechos reservados
ISBN 970-07-7364-3
IMPRESO EN MXICO
PRINTED IN MEXICO
NOTA A LA TERCERA EDICIN
VIII
NOTA A LA QUINTA EDICIN
IX
NOTA A LA SEXTA EDICIN
En las notas respectivas, que aluden a la sexta edicin, se tocan los puntos
mencionados.
X
NOTA A LA SEPTIMA EDICION
XI
NOTA A LA OCTAVA EDICION
Son sustituidos los prrafos finales del nmero 55 por los que ahora figuran, al
comentar la aplicacin en nuestro derecho federal del artculo 122 de la Constitucin, con
motivo del trastorno interior ocurrido en el Estado de Michoacn en el mes de octubre de
1966.
Aparecen dos tesis importantes del Pleno de la Suprema Corte de Justicia: en la nota 359
(8 ed.) la relativa al concepto de salubridad general de la Repblica, y en la edicin a la
nota 447 (5 ed.) la que se refiere a la suplencia de la queja en el amparo contra leyes.
Tales son las principales innovaciones que cabe sealar en la presente edicin.
XII
NOTA A LA NOVENA EDICIN
XIII
NOTA A LA DECIMA EDICIN
XIV
NOTA A LA DECIMOPRIMERA EDICIN
Al tiempo de preparar esta edicin, apareci una iniciativa presidencial, del mes de
noviembre anterior, que propone reformas constitucionales, tendientes a favorecer lo que
se ha llamado la apertura democrtica, mediante el acceso de los jvenes a las Cmaras
federales y una reorganizacin de los partidos minoritarios dentro de la de Diputados.
La importancia de dicha iniciativa nos ha sugerido comentarla, aun antes de su
conocimiento por el Constituyente Permanente, aprovechando al efecto la actual edicin.
Aparece el comentario en el prrafo nmero 82.
Fuera de ello, hemos confrontado algunas de nuestras tesis con las sustentadas en obras
recientes, de autoridades en la materia.
Por ltimo, hemos implantado un nuevo sistema en la ordenacin de las notas que
aparecen al pe de las pginas, numerndolas en relacin con cada captulo y no ya con
la obra en total, pues las notas de las ediciones anteriores, por numerosas podran llegar
a introducir confusin.
XV
NOTA A LA DECIMOSEGUNDA EDICIN
XVI
NOTA A LA DECIMOTERCERA EDICIN
XVII
NOTA A LA DECIMOCUARTA EDICIN
XVIII
NOTA A LA DECIMOQUINTA EDICIN
XIX
NOTA A LA DECIMOSEXTA EDICIN
XX
NOTA A LA DECIMOSEPTIMA EDICIN
XXI
XXII DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Las reformas constitucionales que registra la presente edicin, han sido objeto de
anlisis en las pginas que a continuacin se mencionan.
Pgina 216; pargrafo 67 bis. Se comenta la supresin en el artculo 29 del nombre de
Consejo de Ministros, que desde la Constitucin de 57 se vena aplicando al conjunto de
funcionarios a quienes corresponda participar en el Acuerdo sobre suspensin de
garantas individuales; la supresin se llevo a cabo aprovechando la oportunidad de haber
ingresado a dicho Acuerdo, por reforma de 1981, los Jefes de Departamentos
Administrativos. Pgina 454; nota 7. El criterio igualitario entonces sustentado en el
referido artculo 29, se ampli por la propia reforma a los artculos 90 y 92. Sin embargo,
hemos glosado que la igualdad entre las dos clases de funcionarios no se hizo extensiva,
por razones que ignoramos, a los Jefes de los Departamentos Administrativos en los
aspectos que all se indican, sealadamente en cuanto al fuero, del cual volveremos a
ocuparnos en la nota 19 de la pgina 569.
Pgina 609; nota 9. Nuestro comentario se refiere a la primera enmienda de que ha sido
objeto hasta ahora la Reforma Poltica de 1977, segn es la que en abril de 1981 modifico
sustancialmente de la designacin de los integrantes del Colegio Electoral de la Cmara
de Diputados.
XXIII
NOTA A LA DECIMONOVENA EDICIN
Al culminar con la actual edicin la cifra cerrada de cien mil ejemplares de la obra,
iniciada en 1944 con la primera edicin, intentaremos considerar aqu, en el aspecto
editorial, algunos de los problemas que nos han planteado el tratamiento de los temas de
Derecho Constitucional correspondientes a nuestra asignatura, entre ellos y
sealadamente el que deriva de las frecuentes alteraciones de que en su articulado suele
ser objeto de la ley fundamental.
Hubiramos deseado que cada edicin presentara la mxima unidad didctica en el
tiempo, mediante la exposicin y asedio del texto constitucional vigente en la fecha de la
respectiva edicin. Pero este propsito nos pareci irrealizable cuando se trata del estudio
de nuestro Derecho Constitucional positivo, que no se integra tan slo con la norma del
da, sino que se inserta en el proceso histrico total de la ley que, por suprema, seora
con sus variantes y aun con sus contradicciones la evolucin jurdica del pas.
Al aceptar ese criterio, topamos con el aludido escollo de las variantes que en forma de
enmiendas, adiciones, supresiones parciales y derogaciones totales han ambulado por
nuestra Constitucin, sobre todo en los ltimos sexenios. A fin de vincular en lo posible
esa variedad de normas superpuestas, con la identidad y permanencia del instrumento
constitucional, nos hemos inclinado a conservar en el cuerpo de nuestras ediciones, por
regla general, los preceptos ya derogados o modificados, relacionados con los que en su
caso los sustituyan. Para ese efecto hemos venido utilizando el sistema de notas al pie de
pgina.
El nmero de esta clase de notas ha venido aumentando con las ediciones, y si ello se
debe en parte a las modificaciones de nuestros textos constitucionales, tambin responde
a citas y comentarios inspirados en nuevas direcciones doctrinarias y de derecho positivo,
que en los pases de tradicin jurdica semejante a la nuestra, se han propalado durante
los casi cincuenta aos que corren desde la edicin inicial.
Ciertamente el sistema adoptado no es del todo satisfactorio. La multiplicacin de notas al
pie de pgina, referidas a veces a pocas
XXIV
NOTA A LA DECIMONOVENA EDICIN XXV
XXVI
NOTA A LA VIGESIMOPRIMERA EDICIN
XXVII
NDICE DE MATERIAS
Pg.
PRIMERA PARTE
TEORIA DE LA CONSTITUCIN
CAPTULO I
EL PODER CONSTITUYENTE
XXXI
XXXII DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
CAPTULO II
Pg.
8. Limitacin inmanente: integrar un orden jurdico. Limitaciones
Histricas: el reconocimiento de la personalidad individual, la
separacin de
poderes.27
9. Limitaciones de carcter poltico: los factores reales de poder..28
10. Limitaciones de ndole internacional: su iniciacin durante la primera posguerra30
11. Tendencia actual a internacionalizar los derechos del hombre y el jus belli....32
12. Sus repercusiones en las modernas Constituciones. La escuela espaola..37
13. Nuestro derecho positivo40
CAPTULO III
EL CONSTITUYENTE PERMANENTE
CAPTULO IV
EL CONSTITUYENTE REVOLUCIONARIO
CAPTULO V
EL DERECHO CONSTITUCIONAL
Pg.
26. El mtodo jurdico puro en la doctrina del Estado y el mtodo
Histrico en el derecho constitucional.79
27. El mtodo histrico y la interpretacin evolutiva..81
28. La metodologa en el derecho privado y en el derecho constitucional83
CAPTULO VI
LA FORMA DE GOBIERNO
(Repblica, democracia, representacin)
29. La repblica87
30. La democracia..89
31. Restriccin del sufragio; principio mayoritario.91
32. Rgimen representativo98
33. El desprestigio de la democracia99
CAPTULO VII
LA FORMA DE GOBIERNO
(El sistema federal)
CAPTULO VIII
LOS ESTADOS
Pg.
CAPTULO IX
EL MUNICIPIO
CAPTULO X
NORMACIONES COMPLEMENTARIAS DE NUESTRO SISTEMA FEDERAL
CAPTULO XI
EL CAPITULO GEOGRFICO
SEGUNDA PARTE
LOS PODERES FEDERALES
CAPTULO XII
LA DIVISION DE PODERES
Pg.
CAPTULO XIII
RELACION ENTRE SI DE LOS PODERES FEDERALES
CAPTULO XIV
ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO DEL PODER LEGISLATIVO
Pg.
CAPTULO XV
CAPTULO XVI
CAPTULO XVII
CAPTULO XVIII
Pg.
CAPTULO XIX
CAPTULO XX
CAPTULO XXI
Pg.
CAPTULO XXII
131. Bases para distribuir entre las Cmaras las facultades exclusivas413
132. Facultades de la Cmara de Diputados, contenidas en las fracciones I, VI y VII del
artculo 74 y facultades del Senado consignadas en las fracciones II, III, V, VII y IX
del 76......414
133. Intervencin del Senado los tratados...417
134. La facultad del Senado para declarar desaparecido los poderes de un Estado
y designar Gobernador provisional. Prctica viciosa e interpretacin constitucional....422
135. La facultad del Senado para resolver las presiones polticas entre los poderes
de un Estado; la facultad de la Suprema Corte para conocer de las presiones
constitucionales que sufren entre los mismos poderes...429
136. Origen interpretacin de la fraccin VI del artculo 76..430
CAPTULO XXIII
COMISION PERMANENTE
CAPTULO XXIV
143. La sucesin presidencial. Los distintos sistemas que han implantado en Mxico.
Existen en vigor; sus inconvenientes y sus ventajas sobre los temas precedentes450
144. Naturaleza de los Departamentos Administrativos.456
CAPTULO XXV
CAPTULO XXVI
CAPTULO XXVII
CAPTULO XXVIII
LA EVOLUCION DEL AMPARO
CAPTULO XXIX
DEFENSAS SUBSIDIARIAS DE LA CONSTITUCION
CAPTULO XXX
RESPONSABILIDAD DE LOS FUNCIONARIOS PUBLICOS
APNDICE
LA REFORMA POLTICA DE 1977
APNDICE II
TEORIA DE LA CONSTITUCIN
2 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
EL PODER CONSTITUYENTE 3
CAPTULO I
EL PODER CONSTITUYENTE
SUMARIO
1.- Debate acerca del concepto de soberana. 2.- Origen histrico del concepto de soberana: la
exterior y la interior. 3.- Titular de la Soberana en el sistema europeo. 4.- Su titular en el sistema americano.
5.- El poder constituyente y los poderes constituidos. La Constitucin rgida y escrita.
Supremaca de la Constitucin y nulidad de los actos contrarios a la Constitucin. 6. Las anteriores nociones
en la Constitucin mexicana. 7.-Conceptos de Constitucin. La Constitucin en sentido material y en sentido
formal. Partes de nuestra Constitucin.
1
Dice Carr de Malberg: Solamente cuando se trata de resolver las dificultades inherentes al funcionamiento
del Estado o tambin de estudiar el desarrollo de su derecho en el porvenir, es cuando se puede y se debe recurrir a la
teora general del Estado como una base de razonamiento y a un principio inicial de soluciones o de indicaciones tiles;
pero, entindase bien, incluso en este caso es necesario buscar los elementos de esta teora general en las instituciones
constitucionales o en las reglas de derecho pblico consagradas por el orden jurdico vigente, Teora general del Estado;
Mxico, 1948; pgina 21.
4 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
2
En este ensayo Pluralistic Tehories and the attack upon state sovereighty (publicado en A history of
political theories, New York; The Macmillan Company, 1932) F. C. Coker seala las siguientes afirmaciones como
ejemplos tpicos de la actitud contraria a la soberana del Estado: "Si contemplamos los hechos, es bastante claro que la
serie de la soberana se encuentra en ruinas" (A. D. Lindsay, The State in recent Political Theory, Poltical Quarterly,
vol. 1, pg. 128-145).
"Ningn lugar comn ha sido ms rido y estril en la doctrina de la soberana del Estado" (Ernest Barrer, The
supertition of the State, London Times Literary Suplement, July 1918, pg. 329).
"La nocin de soberana debe ser borrada de la doctrina poltica " (H. Krabbe, The modern idea of the State,
pg. 35).
3
Se abstienen se abordar los problemas de la soberana los comentaristas norteamericanos principalmente,
que por su tradicional el empirismo jurdico aluden tratar cuestiones abstractas. Otra posicin moderna consisten
admitir a la soberana como " un mito, del cual no se puede prescindir en la vida poltica actual, por no existir hoy otra
frmula de la cual partir ", segn expres en la Asamblea Constituyente de Italia el despus presidente de aquel pas,
Einaudi (Calamandrei e levi; comentario sistematico alla Costituzione italiana; t. I, pg. 10).
4
Artculos 39, 40, 41 y 103, frac. II Cuntas veces en el curso de la obra se cita un artculo sin mencionar la ley,
debe entenderse que es la Constitucin vigente en Mxico, o sea la de 1917.
5
Teora general del Estado, por G. Jellinek; Buenos Aires, 1943; pgs. 539 y sigs.
6
Es exacta la anterior afirmacin de Jellinek, porque en efecto no existi en la antigedad ningn poder ajeno
al Estado que se le opusiera. Debe advertir que, sin embargo, las relaciones de soberana de las comunidades polticas
entre s , ofrecen en historia de Roma ciertos aspectos que se asemejan sin duda a los que contemplan las doctrinas
actuales en punto a soberana exterior, a confederacin y federacin.Vid. Teodoro Mommsen, Derecho Pblico
Romano Buenos Aires, 1942 pgs. 84 y sigs. En contra de la opinin de Jellinek, Vid. Willoughby, The Political Theories
of the ancient world; 1913; pg. 232.
EL PODER CONSTITUYENTE 5
Al sustituir la soberana del rey por el del pueblo, los doctrinarios concluyeron en la
Revolucin Francesa no hicieron sin trasladar al nuevo titular de la soberana de las notas
de exclusividad, de independencia, de indivisibilidad y de ilimitacin que haban
caracterizado al poder soberano 9.
7
Les six livres de la Republique; lib. I, pg. 40.
8
El Estado moderno, por Harold J. Lasky; Barcelona, 1932; t. I, pg.40.
9
Respecto a la iluminacin del poder soberano, que haca rescindir asamblea deliberante, deca Rousseau:
"Hay que observar que la deliberacin pblica, puede obligar a todos los sbditos con respecto al soberano, pero no
puede obligar al soberano consigo mismo y que, por consiguiente, es contrario la naturaleza del cuerpo jurdico que el
soberano se imponga una ley que no puede cumplir. "--Contrato social; lib. I, pgina VII.--" la doctrina del prncipe
absoluto fue traducida por Rousseau en la de la ilimitacin de la voluntad popular ", asienta Jellinek (op. cit., pg. 394), y
cita al efecto: " El Estado con relacin a sus miembros, es seor de todos sus bienes por el contrato social, que en el
Estado sirve de base a todos los derechos. " (Contrato social, I, 9.)
6 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Del proceso histrico que a grandes rasgos hemos reseado, la doctrina europea
ha recogido los siguientes datos: la soberana significa "la negacin de toda subordinacin
o limitacin del Estado por cualquier otro poder 11 ", concepto negativo que se traduce en
la nocin positiva de "una potestad pblica que ejerce autoritariamente por el Estado
sobre todo los individuos que forman parte del grupo nacional" 12.
Esas dos nociones, querida no son sino aspectos de la sola idea, engendran las
dos caractersticas del poder soberano: es independiente y es supremo.
10
Para Carr de Malberg extermin " soberana " quien en francs (y lo propio ocurre en espaol) tres
detonaciones distintas, en alemn se representan por otras tantas palabras: el carcter supremo e indispensable de la
potestad estatal, los poderes concretamente comprendidos en esa potestad y, por ltimo, la oposicin que dentro del
Estado ocupa el rgano supremo de la potestad estatal. ( Op. cit., pgs.88 y 95) Para Santi-Romano, dos son las
acepciones de la palabra: se refiere una al aspecto negativo de no dependencia del ordenamientos supremo y la otra al
aspecto positivo de tener ese ordenamiento una fuerza y eficacia superiores a los ordenamientos que viven en su
mbito y que le estn subordinados (Principii di Diritto Costituzionale generale; 2 ed.; Miln, 1996; pg. 68).
11
Jellinek; op. cit., pg. 287.
12
Carr de Malberg, op. cit., pg. 25.
13
Carr de Malberg, op. cit., pg. 89
EL PODER CONSTITUYENTE 7
Sea en trminos de igualdad) con los dems Estados. De este modo aparece la
soberana como la cualidad de la sola potestad pblica, que manda sobre los suyos y que
en nombre de los suyos trata con los dems.
3. De los muchos problemas que suscita el concepto de soberana, dos son los
que interesan particularmente nuestro estudio: el relativo al titular de la soberana y el del
ejercicio jurdico del poder soberano.
Ambos estn ntimamente ligados entre s.
14
Esmein; Elements du droit constitutionnel Franois et compar; 8 ed.; Paris 1927; t. I, pg. 4
15
Op. cit.; pg. 30. La misma tesis, aunque ms explcita, aparece en Jean Dabin: vicio gobernantes que
ejercen la soberana y que tomarn en sus manos el mando, no como cesionarios de esta soberana que es de suyo
inalienable, sino como rganos representativos del Estado soberano De este modo, en cuanto al ejercicio, corresponde
a los gobernantes legtimos. (Doctrina general del Estado; Mxico, 1956; pgina 129.) Los rganos en su conjunto y con
sus funciones estructural y funcionalmentecomponen el gobierno (Vid. Posada; Tratado de Derecho Poltico; t. I,
pgina 502).
16
DUGUIT; Soberana y Libertad; trad. Acua; Madrid, 1924; pg. 131.
8 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Cmo limitar, eficaz y jurdicamente, semejante poder que para Jellinek puede,
por su calidad de soberano, mandar de una manera absoluta y estar en situacin de
coaccionar por la fuerza la ejecucin de las rdenes dadas? He all el problema con el que
se ha encarado, hasta ahora sin xito bastante, la doctrina europea. Todos sealan como
mvil justificativo de la actividad soberana algn ideal enaltecedor: el bien comn, la
solidaridad social, la justicia, etc. Mas la regla ideal no ata jurdicamente al Estado: Al
decir que el poder soberano no tiene lmites, se quiere con ello que ningn otro poder
puede impedir jurdicamente el modificar su propio orden jurdico 18. Esto no significa
afirma Carr de Malbergque toda decisin legislativa sea irrevocable por el solo hecho
de provenir de una autoridad competente, pero si significa que el derecho por sus propios
medios , impedir de una manera absoluta que se produzcan a veces divergencias e
incluso oposiciones ms o menos violentas entre la regla ideal y la ley positiva. 19 A lo que
podramos agregar que la regla ideal, a su vez, no es acogida unnimemente, por lo que
la discusin trasladada al campo del ideal tendra que ser cortada por el poder pblico
mediante la expedicin de la ley positiva que acogida alguna de las tesis en conflicto.
17
JELLINEK; op. cit., pg. 406.
18
JELLINEK; op. cit., pg. 393.
19
CARR DE MALBERG, op. cit., pg. 203.
EL PODER CONSTITUYENTE 9
20
LASKI; op. cit., pg. 44.
21
Los pensadores que se ocuparon con mayor intensidad del problema de la soberana (Bodino, Hobbes,
Rousseau, Bentham y Austin) expusieron sus ideas, con la excepcin del ultimo, antes de que se hubiera examinado, con
el debido rigor, la construccin terica del Estado Federal. Unos se refirieron, como Bodino al poder ilimitado del
prncipe, otros de refirieron, como Bentham al poder ilimitado de la legislatura; o pudieron, como Rousseau, negar la
legitimidad a cualquier acto que emanase, nicamente, de un rgano representativo. Es evidente que no se pueden
acomodar esos postulados a un Estado como los Estados Unidos de Amrica. El Congreso es como un cuerpo de carcter
limitado, cuyos poderes aparecen, cuidadosamente definidos; cada uno de los Estados tiene una rbita similar en el
marco de la Constitucin; hasta de limita la elaboracin de una enmienda constitucional cuando se consigna la
excepcin de que ningn Estado se ver privado, sin su propio consentimiento, de un sustraigo idntico por lo que se
refiere al Senado. En un sentido terico, por lo menos, los Estados Unidos carecen de un rgano soberano, porque los
miembros del Tribunal Supremo, contrarrestados o anulados por una enmienda constitucional, representan nicamente
una instancia penltima de referencia. La experiencia particular de la historia, ha sugerido la manera de construir un
Estado en donde no aparezca la nocin de soberana. Podemos, naturalmente, como han hecho algunos tericos
alemanes, conceder a la teora de la soberana un valor tan excelso que solo podr otorgarse a una sociedad
determinada el titulo de Estado cuando posea ese atributo supremo. Pero una filosofa poltica que negase a los Estados
Unidos el derecho a ostentar la calificacin de Estado, sera una filosofa poltica de careciera, verdaderamente, de
sentido prctico. Laski; op. cit. Pg. 44 y 45.
22
JELLINEK; op. cit. Pg. 404.
10 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Estado dentro del sistema Americano, porque esos poderes obran en el ejercicio
de facultades recibidas, expresas y, por todo ello limitadas. Este principio ser la base de
todo nuestro estudio en el campo del derecho constitucional mexicano.
23
Nos abstenemos de tocar la distincin entre soberana popular y soberana nacional, que tanto preocupa a la
teora francesa, porque carece de inters para nuestro objeto.
24
En una obra reciente, publicada por primera vez en los Estados Unidos en 1963 y en Mxico en traduccin
espaola, 1966, consideramos que se halla la confirmacin de la tesis expuesta, que hemos venido reiterando en
idnticos trminos a los actuales en al condiciones anteriores a la presente. Dice as Dnde, pues, reside de la
soberana en el sistema norteamericano? La respuesta es que, en el sentido austiano, no existe en los Estados Unidos, o
corporacin de personas en posesin de la soberana jurdica En ningn rgano del gobierno federal esta invisto de
soberana en el sentido austiano, es claro por el principio bsico de que solo es un gobierno de poderes limitados Un
gobierno que solo tiene ejercitar los poderes otorgados por una Constitucin, esta autoridad limitada, No soberana.
Bernard Schwartz, Los Poderes del Gobierno; Mxico, 1966; t. I, pg. 46.
EL PODER CONSTITUYENTE 11
Lo expuesto nos lleva a la conclusin de que la soberana, una vez que el pueblo
la ejerci, reside exclusivamente en la Constitucin, y no en los rganos, ni en los
individuos que gobiernan. Advertirlo as, en el hallazgo de Kelsen. solo un orden
normativo dicepuede ser soberano, es decir, autoridad suprema, o ultima razn de
validez de las normas que un individuo est autorizado a expedir con el carcter de
mandatos y que otros individuos estn obligados a obedecer. El poder fsico, que es un
fenmeno natural, nunca puede ser soberano en el
25
El autor a quien a acabamos de mencionar corrobora de la siguiente manera lo antes asentado por
nosotros: Sin embargo, aunque la ultima fuente de poder es, pues el pueblo, es claro que desde la adopcin de la
Constitucin, no ha estado investido de soberana, segn Austin defini esa palabra. La voz del pueblo solo pude orse
cuando se expresa en las pocas y condiciones que el mismo ha prescrito y sealado en la Constitucin. Op. cit.; t. I,
pg. 50.
26
KELSEN; Teora General del Derecho y del Estado; Mxico. 1949; pg.404.
12 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
En efecto, si como hemos visto, los rganos de poder reciben su investidura y sus
facultades de una fuente superior a ellos mismos, como es la Constitucin, eso quiere
decir que el autor de la Constitucin debe ser distinto y estar por encima de la voluntad
particular de los rganos. La doctrina designa al primero con el nombre de poder
constituyente y a los segundos los llama poderes constituidos.
27
KELSEN; op.cit.; pg. 277. No debe entenderse en trminos absolutos la tesis trascrita, sino referida a la
existencia expresa de la facultad como condicin de la actuacin del rgano estatal en ese sentido es exacto que el no
otorgamiento de la facultad equivale a la prohibicin. Pero en cuanto al ejercicio de una facultad va concedida, la
prohibicin expresa se necesita si se requiere limitar ese ejercicio. En otros trminos mientras no se confiere la facultad
nada puede hacer el rgano; pero una vez menos, mientras no se confiere la facultad nada puede hacer el rgano; pero
una vez conferida lo que pude hacer todo un ejrcito, mientras una tasativa expresa no se lo impida. De esta suerte,
sino constara expresamente las garantas individuales, las autoridades podran desplegar sin cortapisa en la esfera del
individuo las facultades recibidas.
28
Sieys deca en la Convencin: Una idea sana y til se estableci en 1788: la divisin entre el poder
constituyente y los poderes constituidos. Figurar entre los descubrimientos que hacen adelantar la ciencia; se debe a
los franceses, Carr de Malberg hace el siguiente comentario: Al invocar esta fecha de 1788, que era la de la
composicin de su obra sobre el Tercer Estado, Sieys daba a entender claramente que l mismo era el francs a quien
se deba ese descubrimiento. A partir de Lafayette, que rectifico a Sieys, ya nadie admite el origen francs de la
institucin, que por otra parte no alcanzo en Francia el desarrollo y la direccin que la caracterizan en la organizacin
constitucional de Estados Unidos. Vid. Carr de Malberg, op. cit., pgs. 1186, y Jellinek, op. cit., pgs. 411 y 427.
EL PODER CONSTITUYENTE 13
29
Citado por Gustavo R Velasco en el prlogo, pg. XV, a su traduccin de El Federalista; Mxico, 1943.
30
El Federalista; trad. Cit.; pg. 339.
31
El vinculo entre El Federalista y la obra prudencial de Marshall, lo seala en los siguientes trminos Joseph
Storv, otro insigne comentarista de la Constitucin Norteamericana: El Federalista coment y explico los objetos y
alcance ordinario de estos poderes y funciones (del gobierno nacional). El razonamiento maestro de Mr. Marshall los ha
seguido hasta sus ltimos resultados y consecuencias, con la precisin y claridad que se acerca en cuanto es posible en
una demostracin matemtica Comentario abreviado de la Constitucin Federal de los Estados Unidos de Amrica;
trad. Espaola; Mxico, 1979; prefacio, pg. XII.
Por la importancia del voto Marbury vs. Madison, que pronunci Marshall de 1803, se a transcribimos la parte
en que su autor traza magistralmente el sistema de una Constitucin rgida y escrita, como es la de Estados Unidos: "
Que el pueblo tiene derecho original para establecer para su futuro gobierno, los principios que en su opinin mejor
logren su propia felicidad, es la base sobre la cual todo el sistema mexicano ha sido erigido. El ejercicio de ese derecho
original, requiere un gran esfuerzo, que no puede ni debe ser frecuentemente repetido. En consecuencia, los principios
as establecidos, se estima fundamentales. Y como la autoridad de los cuales emana, es suprema y no puede ni debe ser
frecuentemente repetido. En consecuencia, los principios as establecidos, se estiman fundamentales. Y de la autoridad
de cuales emana, es suprema y no puede obrar con frecuencia, la intencin al establecerlos es de que sean
permanentes.
"Esta voluntad original y suprema con organiza al Gobierno designa a sus diversos departamentos poderes
respectivos. Puede marcharse un alto baile o bien establecerse ciertos lmites que no puede ser propasados por ninguno
de dichos departamentos.
"El gobierno de los Estados Unidos encaja dentro de la ltima descripcin. Los poderes del Legislativo quedan
definidos y limitados; y para eso lmites no puedan ni equivocarse ni olvidarse, fue escrita la Constitucin conque
objetos se consignan tales lmites por escrito, si eso lmites pudieran en cualquier tiempo sobrepasarse por las personas
a quienes se quiso restringir? La distincin entre gobiernos de poderes limitados y los poderes limitados, queda abolida
si los lmites no contienen a las personas, a las cuales les han sido impuestos y si lo prohibido y no permitidos equiparn.
Este es un razonamiento demasiado obvio para dejar lugar a dudas y lleva a la conclusin de que la Constitucin controla
a cualquier acto legislativo que les sea repugnante; pues de no ser as, el Legislativo podra alterar la Constitucin por
medio de una Ley comn.
EL PODER CONSTITUYENTE 15
"Si una ley del legislativo, contrario a la Constitucin, es nula, a pesar de dicha nulidad puede obligar a los
tribunales a obedecerla o a ponerla en vigor? O, en otras palabras, a pesar de que no es ley constituye una regla que
tienen los mismos efectos que si fuera ley? Esto equivaldra a desechar de hecho lo que ya ha sido establecido en teora
y en primera vista parecera una cosa tan absurda, que ni siquiera se prestara a discusin sin embargo, merecer aqu
ser estudiada con mayor atencin.
"Indudablemente, es de la competencia y del deber del poder judicial, es declarar cuales establecen quienes
aplican la regla casos particulares, necesariamente tiene que establecer e interpretar esa regla. Siendo leyes estn en
conflicto una con otra ley, los tribunales tienen que decidir sobre cul es la aplicable. As, ni una ley se opone a la
Constitucin til, si tanto la Ley como la Constitucin, pueden aplicarse ha determinado caso, en forma que ese tribunal
tiene que decidir este caso, ya sea conformada ley y sin tomar en cuenta la Constitucin, o conforme a la Constitucin
haciendo un lado la ley, el tribunal tiene que determinar cul de stas reglas en conflicto rige el caso esto es de la
verdadera esencia del poder judicial.
Si los poderes deben tomar en cuenta la Constitucin y la Constitucin es superior a toda ley ordinaria del
Legislativo, entonces la Constitucin y no tal ley ordinaria, tiene que regir en aquellos casos en que ambas seran
aplicables.
"As, pues, aquellos que desechar el principio de que la Constitucin tiene que ser considerada por los
tribunales de la Ley Suprema, quedan reducidos a la necesidad de sostener que los tribunales deben cerrar los ojos con
relacin a la Constitucin y mirar nicamente a la ley ordinaria.
Esta doctrina dara por tierra con fundamento mismo de todas Constitucin escrita.
Establecera que una ley que de acuerdo con los principios y la teora de nuestro gobierno, es completamente nula, sin
embargo, en la prctica es completamente obligatoria. Establecera que si el Legislativo hiciera aquello que le est
expresamente prohibido, este acto a pesar de las previsiones presas, en la realidad de las cosas, produce efectos. Sera
darle al Legislativo una omnipotencia prctica y real, al mismo tiempo que aparentemente se restringe sus poderes
dentro de los lmites estrechos. Equivale a establecer lmites y declarar al mismo tiempo que eso lmites pueden ser
traspasados a placer. (Trad. de la Revista Mexicana de Derecho Pblico; I, No. 3, pgs. 338 a 341.)
16 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
titucin" 32, cuando interpretando la ley misma declara si un acto de autoridad est
uno de acuerdo con la misma
En una tesis del sistema descrito, podemos decir que la soberana popular se
expresa y personifica en la Constitucin, que por eso y por ser la fuente de los poderes
que crean y organiza, est por encima de ellos como ley suprema. La defensa de la
Constitucin consiste en la modificacin de los actos en la contraran, la cual incumbe
principalmente a la Suprema Corte de Justicia en instancia final. Los actos de la Suprema
Corte, realizados en interpretacin constitucional, son los nicos actos de un poder
constituido que escapan de la sancin de nulidad, lo que se explica si se tiene en cuenta
que la Corte obra siempre, no sobre la Constitucin, sino en su nombre. El cambio de
rumores en la jurisprudencia de la Corte por motivos polticos o sociales, como ha
acontecido algunas veces en Estados Unidos, plantea la posibilidad de que la Corte
asuma derecho en tales ocasiones la sancin de poder constituyente; lo que ella hizo
decir a la Constitucin en determinada poca se modifica al cabo de tiempo, hasta
agradecerle de siglo contrario, a pesar de que el texto constitucional permanece inclume.
Reservamos al estudio de sta cuestin para otro lugar; por ahora bstenos con advertir
que en la cspide de todo orden jurdico la ltima palabra, la decisin inapelable que
reclama la seguridad jurdica, corresponde reservas a quien jurdicamente tiene que ser
irresponsable; la definitiva instancia estar siempre en la ltima linde de lo jurdico y ms
all slo queda la responsabilidad social, poltica y personal del titular de la instancia la
lgica del experimento americano consiste en que la irresponsabilidad jurdica de la
Constitucin se confunde con la de su intrprete de, la suprema palabra de la una es la
ltima palabra en el otro, con lo que queda a salvo el lugar en los principios han reservado
para Constitucin.
32
He aqu las elocuentes palabras que Lord Bryce, conocedor profundo de las instituciones norteamericanas,
consagra a la Suprema Corte de Justicia: "La Suprema Corte es la voz de la Constitucin, esto es, de la voluntad del
pueblo, de quien es expresin a su vez la ley fundamental que l ha votado. Es por ello la Corte, la conciencia del pueblo.
Resuelto a preservarse asimismo de todo acto injusto e irreflexivo, el pueblo ha colocado por encima de sus mandatarios
una ley permanente, es el seguro de la minora. Es esa ley la que la minora puede invocar cuando est amenazada por la
mayora, y es en la Corte colocar ms all de los asaltos de las facciones, donde encuentra su intrprete y su defensor.
Para estar a la altura de tan importante funciones, la Corte debe ser tan firme como la Constitucin. Su espritu y su tono
deben ser los del pueblo en sus momentos ms felices. Es preciso que resista a los impulsos transitorios y con mayor
firmeza se aumentan en vigor. Amurallada detrs de defensas inexpugnables, debe al mismo tiempo desafiar los ataques
abiertos de los otros rganos del gobierno y las seducciones, ms peligrosas por impalpables, del sentimiento popular."
La repblique amricaine (trad. francesa de The Amrican Commonwealth); Pars, 1900; t. I, pgs. 338 y 389.
EL PODER CONSTITUYENTE 17
33
JELLINEK; op. cit., pg.438.
34
DUGUIT; La transformacin de Estado; trad. Posada; pg. 217.
35
DUGUIT; Soberana y libertad; Madrid, mendocino 24; pg. 295.
18 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
No cabe duda, por lo visto, que nuestro sistema constitucional es imitacin fiel del
norteamericano en cuanto a la primaca del Cons-
EL PODER CONSTITUYENTE 19
Cuando nuestra Constitucin dice en el primer prrafo del artculo 39 que "la
soberana nacional reside esencial y originalmente en el pueblo", asienta una verdad
parcial, que el glosador debe completar diciendo que esa soberana se ejerci mediante el
Congreso Constituyente que dio la Constitucin, la cual es desde entonces expresin
nica de la soberana.
36
Carr de Malberg ha sealado el equvoco de la palabra "soberana" en el odio. I l ma francs: "El peligro de
los trminos de doble sentido es introducir la confusin en las ideas. Desgraciadamente, el idioma francs es en esto
bastante escaso de medios. El vocabulario jurdico alemn ofrece ms recursos y permite ms claridades en las teora
del derecho pblico. Los alemanes tienen a su servicio tres trminos correspondientes a las tres nociones distintas que la
literatura francesa confunde bajo 1a expresin nica de soberana. Op. cit., pg. 95.
37
Otra vez hemos de acudir a Bernard Schwartz, en ratificacin de lo que no hemos dejado de exponer en esta
obra: "En verdad asienta dicho autor el uso dc la palabra soberana en relacin con los estados que constituyen la Unin
Norteamericana es y ha sido siempre errnea... un estado que est restringido por las limitaciones que vinculan a los
miembros de 1a Unin Norteamericana, no es verdaderamente soberano (por mal que se le aplique la palabra
soberano)." 0p. cit., t. 1, pg. 47.
20 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
38
PEDRO CALMN; Curso de Direito Constitucional Brasileiro; 2' ed., 1951, pginas 37 a 39.
EL PODER CONSTITUYENTE 21
39
Schmitt seala nueve significados distintos a la expresin "ley fundamental", de los cuales varios
corresponden a "Constitucin", a pesar de que el autor slo otorga esta connotacin al ltimo de ellos. Teora de la
Constitucin, pgs. 47 y 48.
22 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
el peligro de confundir y oscurecer ideas que, separadas con rigor lgico, son
claras y accesibles. Reducirnos a sacar a luz el concepto de Constitucin que la nuestra
realiza, ser por ahora nuestra tarea.
"La Constitucin en sentido material -ha dicho Kelsen.- est constituida por los
preceptos que regulan la creacin de normas jurdicas generales y, especialmente, la
creacin de leyes." 40 Pero ms adelante el autor citado reconoce que el concepto de
Constitucin, tal como lo entiende la teora del derecho, no es enteramente igual al
correspondiente concepto de la teora poltica. "El primero es lo que previamente hemos
llamado Constitucin en el sentido material del trmino, que abarca las normas que
regulan el proceso de la legislacin. Tal como se usa en la teora poltica, el concepto ha
sido forjado con la mira de abarcar tambin aquellas normas que regulan la creacin y la
competencia de los rganos ejecutivos y judiciales supremos." 41
Desde este punto de vista material, las constituciones del mundo occidentales,
inspiradas en la norteamericana y en las francesas, han organizado el poder pblico- con
la mira de impedir el abuso del poder. De aqu que la estructura de nuestra Constitucin,
como la de todas las de su tipo, se sustente en dos principios capitales: 1"" la libertad del
Estado para restringirla es limitada en principio; 2"" como complemento indispensable
del postulado anterior, es preciso que el
40
KELSEN; op. cit., pg 129.
41
KELSEN; op .cit. pg. 272.
42
JELLINEK; op. cit., pg. 413.
EL PODER CONSTITUYENTE 23
43
La denominacin de parte dogmtica y parte orgnica de la Constitucin suele atribuirse al profesor espaol
Adolfo Posada, quien as las llama y las explica en su obra Tratado de Derecho Poltico; Madrid, 1935, pgs. 26 a 30.
44
La Constitucin. ..contiene 54 derechos especificados en los artculos desde el 29 hasta el 28, sin que por
eso pueda decirse que contiene otras tantas garantas, sino relacionando cada derecho con los artculos 19, 101 Y 102 de
la misma Constitucin." Isidro Montiel y Duarte; Derecho Pblico Mexicano; Mxico, 1871; Introduccin, pgina IlI. En el
mismo sentido, Emilio Rabasa; El juicio constitucional; Mxico, 1919; pginas 186 y 187. En contrario, Jos Mara Lozano;
Estudio del Derecho Constitucional Patrio en lo relativo a los Derechos del Hombre; Mxico, 1876; pgs. 592 y 593.
24 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
45
Superestructura constitucional", aunque inspirada en la expresin de Hauriou "superlegalidad
constitucional", tiene denotacin distinta a sta. La superlegalidad constitucional consiste para Hauriou en la existencia
de una legislacin especial, ms solemne en la forma, que se llama Constitucin escrita o rgida, la cual se considera
como norma superior a las leyes ordinarias (Principios de Derecho Pblico, Constitucional; Madrid, 1927; pg. 296).
Expresa, pues, la superioridad de la Constitucin frente a las leyes comunes. Para nosotros la superestructura
constitucional forma parte de la Constitucin, pues contiene aquellos mandamientos que se dirigen formalmente y por
igual a todos los individuos y a todas las autoridades del pas. En cambio, los preceptos que organizan a los poderes
federales, aunque tambin figuran en la Constitucin. estn dedicados especialmente a dichos poderes.
46
KELSEN; op. cit., pg. 129.
EL PODER CONSTITUYENTE 25
47
La aportacin en la Carta del 17 de los tres preceptos que se mencionan. signific una innovacin de Mxico
en la tcnica constitucional, que despus ha sido aceptada en mayor o menor grado, por casi todas las Constituciones
del mundo
48
Conforme a los programas de estudio en las Escuelas de Leyes de Mxico se excluyen del Derecho
Constitucional numerosas materias que, aunque tratadas en la Constitucin. integran ramas especializadas (garantas y
amparo; derecho laboral y agrario; derecho internacional privado y Pblico; derecho fiscal, etc.). Dichas materias slo
sern aludidas en la presente obra cuando tenan relacin inmediata con la estrictamente constitucional.
26 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
LIMITACIONES AL PODER CONSTITUYENTE 27
CAPITULO II
SUMARIO
1
JELLINEK; op. cit., pg. 389. Sus ideas en este respecto se han incorporado al derecho pblico moderno, al
grado de que ya no se menciona al autor alemn cuando se reiteran sus principios, como en el siguiente prrafo de
Ranelleti: "Pero cuando decimos que el derecho no puede ser lmite de la potestad del Estado, entendemos hablar de
cada norma jurdica en un determinado ordenamiento positivo, no del Derecho o de1 ordenamiento jurdico en su
totalidad. El Estado puede siempre modificar o abrogar cada una de las normas jurdicas vigentes, sustituir un orden
jurdico nuevo al existente, pero no puede nunca suprimir el Derecho, hacer cesar el orden jurdico, porque con esto se
negara a s mismo.' Istituzioni di Diritto Pubblico; parte I; Milano, 1947; pgina 36.
28 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
2
ELLINEK; op. cit., pg. 394. En su crtica, de filiacin marxista, a lo que l llama "Estado burgus de
Derecho", Carl Schmitt considera que el ideal todava hoy dominante de Constitucin es la de aquel Estado, la cual se
inspira particularmente en 'la proteccin del ciudadano contra el abuso del poder del Estado" (Teora de la Constitucin,
pg. 46). Seala como nicas excepciones la Rusia bolchevique y la Italia fascista (esta ltima ya desaparecida). En
efecto, y con objeto de acentuar lo que es limite extrnseco del poder estatal en las Constituciones de la cultura de
Occidente, con. viene esclarecer el papel que reserva la Constitucin sovitica a los derechos de la persona. .' Aunque
algunos de estos derechos coinciden nominalmente con los del Estado liberal burgus, importa advertir que tienen un
sentido harto. diferente y sin que nos refiramos aqu a poderes policacos o a presiones extraestatales. No estn
concedidos como derechos inherentes a la personalidad humana y con grado axiolgico superior al poder del Estado,
sino que, a tenor del texto legal, aparecen como subordinados a los intereses de los trabajadores -es decir, a un
colectivum- y a la consolidacin del rgimen; es ms, son instrumentos para estos objetivos, pues, segn el texto
constitucional, los derechos se conceden conforme a los intereses de los trabajadores y a fin de fortalecer el sistema
socialista. Esto quiere decir, por lo pronto, que mientras en los pases liberales tales derechos llevan en su seno la
posibilidad de ejercerse incluso frente a la forma de Estado y al rgimen poltico, y en todo caso frente al equipo
gubernamental, considerndose tal posibilidad como esencial a ellos y sirviendo de test de su efectividad, en cambio
aqu tienen sentido solamente en el sello de la forma de Estado y de las lneas del rgimen. No son derechos fuera o en
contra del rgimen. sino dentro del rgimen y del Estado, es decir, como instrumento de su consolidacin; hay libertades
en tanto que su despliegue sirva de afirmacin al rgimen, o, por lo menos, sean indiferentes al rgimen. Tal es el
sentido de los artculos 125 y 126, que, por lo dems, est de acuerdo con la evidencia de la vida poltica sovitica."
Manuel Garca Pe1ayo; Derecho Constitucional Comparado; Madrid, 1950; pg. 407
LIMITACIONES AL PODER CONSTITUYENTE 29
Tener en cuenta los factores reales de poder, que hincan su raz en la conciencia
social, constituye un lmite poltico a la tarea del Constituyente. "Desde el punto de vista
poltico -dice Ranelleti-, esto es, de las exigencias del inters pblico tal como se siente y
se manifiesta en la conciencia popular, y por ello mismo desde el punto de vista de la
imposibilidad prctica, la potestad del Estado encuntrese tambin condicionada y
limitada. Toda manifestacin del poder del Estado que choca con las exigencias de la vida
de un pueblo y con los principios y el grado de su dignidad cvica, no puede durar y ni
siquiera es posible." 4
3
Qu es la Constitucin?, por F. Lasalle; Editorial Siglo XX; Buenos Aires; pgina 62.
4
RANELLETI; op. cit., pg. 36.
30 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
10. Hemos de referirnos ahora a otro gnero de limitaciones, como son las
impuestas a la voluntad constituyente por el Derecho Internacional.
5
HERMAN HELLER: Teora del Estado; Mxico, 1942; pgs. 280, 286 Y 287. Parecidas ideas sustentan el
concepto de institucin que postula Hauriou (Op. cit., pgs. 83 y siguientes).
6
El problema fundamental de Mxico, desde el punto de vista poltico-constitucional, consiste en el divorcio
frecuente entre la normalidad y la normatividad. Es hecho notorio que nuestras Constituciones han tenido escasa
vigencia prctica, y por eso han sido denominadas "literarias". Pero llama la atencin que el mecanismo de gobierno que
ellas instituan, alcanz xito bastante en otros pases durante el mismo siglo XIX en que aqu slo estuvo en terica
vigencia; por qu en el nuestro fue un fracaso, es pregunta que corresponde contestar a 'la historia V a la sociologa
mexicana. Sucede, sin embargo, que el mecanismo de que hablamos ya no es eficaz (por lo menos ya no conserva la
misma eficacia) en los pases que con tanto logro lo utilizaron hasta antes de la Primera Guerra Mundial. Nos hallamos,
pues, en una situacin dramtica. Tenemos un instrumental poltico que no nos sirvi en el pasado, cuando otros
pueblos lo aprovecharon hbil y eficazmente; y lo seguimos conservando ahora. cuando en esos pueblos empieza a ser
un instrumental de desecho.
Esto ltimo trasciende a lo que ya va siendo santo y sea de nuestra poca: el constitucionalismo, con sus
principios fundamentales, est en crisis. Las Constituciones democrticas, que realizaron en Europa y en Estados Unidos
el programa de la triunfante burguesa, parecen punto menos que inservibles cuando la burguesa es desplazada del
escenario de la historia por la irrupcin de las masas. Esas Constituciones, que seorearon con su fino y delicado sistema
de pesos y contrapesos pocas de paz de larga duracin, semejan mecanismos inermes ante un estado de permanente
inquietud y de guerras ecumnicas. La cuestin palpitante de la antinomia entre la realidad y la Constitucin ha llegado
a ser el tema favorito del Derecho Pblico en los ltimos aos. El positivismo jurdico que presidi la plena madurez del
constitucionalismo en la segunda mitad del siglo pasado, tiene sus causahabientes en el normativismo agnstico de
Kelsen y en el decisionismo voluntarista de Carl Schmitt; pero framente formalista el primero y pro' fundamente
demoledor el segundo, ninguno de los dos puede suministrar la frmula de reconciliacin entre lo normativo y lo social.
Tal vez por eso frente a ellos se presentan pensadores de talla, que por caminos con frecuencia opuestos se encaran con
la ruptura del mecanismo democrtico-burgus: Harold Laski en Inglaterra. Herman Heller en Alemania, Maurice
Hauriou en Francia, Santi Romano en Italia.
Todo lo expuesto nos conduce a pensar que la incongruencia entre lo normativo y lo fctico es un fenmeno
que presenta dentro del Derecho Constitucional Mexicano dos aspectos. El primero es peculiarmente nuestro, nos
acompaa desde nuestro nacimiento como Ilacin independiente y signific una excepcin en el concierto de los pases
demcratas del siglo XIX. En el segundo aspecto nos encontramos asociado a los dems pases, en la comn crisis actual
del constitucionalismo.
LIMITACIONES AL PODER CONSTITUYENTE 31
La soberana exterior, que haba sido hasta hace poco un principio absoluto en la
doctrina del Estado, ha empezado a ser enjuiciada a la luz de necesidades nuevas, de
realidades que se imponen y de una conciencia social y poltica preparada por la primera
Gran Guerra y vigorizada por la segunda. Toda limitacin a la soberana exterior tiene que
repercutir inevitablemente en la autodeterminacin interna.
Fue la primera posguerra (a partir del triunfo de las naciones aliadas en 1918) la
que propici un clima favorable para el derecho internacional. El desconocimiento
arbitrario de los tratados, la facilidad con que los gobiernos podan envolver en conflictos
a sus pueblos, toda la dolorosa experiencia de la guerra mundial, hicieron pensar en la
necesidad de que el derecho de gentes atajara la soberana hasta entonces sin lmites de
las naciones. En las nuevas nacionalidades y en los pases vencidos fue donde por
primera vez se hizo aplicacin de las ideas nacientes, sin duda por presin exterior ms
bien que por voluntad espontnea y libre de los rganos constituyentes. En la
Constitucin de Estonia (artculo 4) y Austria (artculo 9) se reconoci que las reglas del
derecho de gentes, generalmente admitidas, forman parte integrante del derecho interno.
7
Mirkine-Guetzvitch menciona al respecto cuatro problemas nuevos del Derecho pblico de la Revolucin
Francesa; las formas constitucionales de los tratados internacionales y de las negociaciones diplomticas; el
procedimiento constitucional de la declaracin de guerra; las garantas constitucionales de los derechos de los
extranjeros; el principio de la renuncia a la guerra. Modernas tendencias del Derecho Constitucional; Madrid, 1934; pg.
55.
32 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
8
N. PoL1T1S: Les nouvelles tendences du droit internationale; Paris, 1947; p; \g. 49. 1)
9
Modernas tendencias del derecho constitucional; Madrid. 1934; pg. 108
34 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
En enero de 42, la Declaracin de las Naciones Unidas haca suya la Carta del
Atlntico.
riormente pertenecan al mbito exclusivo del derecho interno. Es cierto que esta
tesis ha sido aceptada por cada signatario en ejercicio de su soberana, mediante
recepcin en el derecho interno del compromiso internacional. Pero el solo hecho de que
los integrantes de la organizacin mundial hubieran abandonado unnime y
simultneamente una posicin clave, parece indicar que el concepto de soberana se
halla, ms que en crisis, en plena decadencia.
Por lo dems, es tan slo aparente ese resto de soberana por virtud del cual un
Estado se adhiere voluntariamente a un compromiso internacional de esta ndole. En un
simulacro de soberana acepta lo irremediable, porque no hay gobierno que se atreva a
excluir a su pueblo, por una negativa en forma, de las finalidades de redencin social a
que aspiran los recientes conciertos internacionales.
No son los gobiernos, que por razn natural jams admitirn de buen grado la
limitacin de sus facultades, quienes han encabezado este movimiento. Arrastrados por la
opinin pblica, que se ha impuesto vigorosamente, han tenido que ceder en puntos en
que la doctrina clsica no transiga. Como ejemplo de la fuerza de la opinin pblica
puede citarse la eficiente energa que desplegaron cerca de la Conferencia de San
Francisco numerosas asociaciones privadas de Estados Unidos, representantes de todas
las tendencias religiosas y polticas, que coordinadas en un solo frente obtuvieron que se
incluyera en la Carta a la Comisin de los Derechos Humanos. 10
10
Cuarenta y dos organizaciones privadas sirvieron a la delegacin norteamericana de rganos de consulta
durante la Conferencia de San Francisco. La campaa en favor de los derechos del hombre la llevaron a cabo el Consejo
Federal de las iglesias de Cristo en Amrica, la American Jewish Committee. doce obispos catlicos, la Baptist Joint
Conference Committee. la Carnegie Endowment, la Foreign Policy Association y otras muchas agrupaciones que en el
ltimo da hbil para presentar enmiendas al Plan de Dumbart.n Oaks obtuvieron del delegado) Stettinius la inclusin de
la Comisin de los Derechos Humanos.
36 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
11
Acerca de la expansin internacional del amparo, ver la conferencia que con ese ttulo pronunci el autor de
esta obra en el Consejo de l`Union Internationale des Avocats (28 de abril de 1954). Mxico ante el pensamiento jurdico
social de Occidente; Mxico, 1955. pgs. 129 a 176.
LIMITACIONES AL PODER CONSTITUYENTE 37
12
NICOLS PEREZ SERRANO: El Poder Constituyente; Madrid, 1947; pg., 52,
13
El artculo 43 de la Carta, que consigna el compromiso de poner fuerzas arma- das a disposicin del Consejo
de Seguridad, termina con la expresin de que los convenios relativos "estarn sujetos a ratificacin por los Estados
signatarios de acuerdo COII sus respectivos procedimientos constitucionales", lo que est muy lejos de significar que el
rgano constituyente (ni siquiera los poderes constituidos) quede supeditado a una decisin adoptada en materia de
guerra por el Consejo de Seguridad,
38 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Nos hallamos en presencia, por lo tanto, de una revisin crtica del concepto de
soberana, que en el fondo no significa otra cosa que un nuevo intento de la Humanidad
para rescatar de la rbita del poder pblico la dignidad y la paz de la persona. Segn la
certera observacin de Lauterpacht, en ese mismo propsito que ahora se trata de
alcanzar a travs del derecho internacional haba intervenido antes, aunque sin xito, el
derecho natural. "Los derechos del hombre -- agrega-- no podrn ser a la larga
asegurados efectivamente sino por
14
GEORGES \'EDEL.: Manuel lmentaire de droit constitutionnel; Pars, 1949; pgina 528.
15
Commentario sistematico alla Costituzione italiana, diretto da Piero Calamandrei e Alessandro Levi; Firenze,
1950; t. 1, pg. 92. Ver opinin distinta en Biscaretti di Ruffa; Diritto Costituzionale; Napoli, 1949; t. 1, pg. 109.
16
diversos criterios en torno a la predominancia del derecho internacional sobre el derecho interno siguen
dividiendo a la doctrina italiana, largos aos despus de promulgada la Constitucin que en aquel pas trat de resolver
la antinomia entre ambos derechos, todo lo cual revela que el problema est todava lejos de su solucin. Entre los
comentaristas recientes del texto italiano que postulan la primaca del derecho interno cabe citar a Feruccio Pergolesi
(Diritto Costituzionale; 12 ed., 1958, pg. 720). y en sentido contrario, a G. Ba1Iadore Pallieti (Diritto Costituzionale
3 ed., 1953; pgina 379).
40 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
13. Para concluir, nos queda por referir a nuestro derecho positivo las ideas
expuestas.
17
An international Bill of the Rights of man; Columbia Univ. Press, 1945; pg. 28. Por dems innecesario sera
advertir que, si la tendencia sealada tiene serias repercusiones en el derecho constitucional, no son menores las de1
derecho internacional, fundado hasta ahora en la soberana exterior de los Estados; mas este terna no corresponde a
nuestro estudio.
18
Lecciones de derecho poltico, por Lus Snchez Agesta; 4' ed.; Granada, 1941; pginas 511 y 514. Por su
parte Alfredo Verdross, alta autoridad en nuestros das en el campo del Derecho Internacional Pblico, profesor de la
Universidad de Viena, rinde a 1a escuela espaola del derecho de gentes el siguiente tributo: "Esta incipiente doctrina
cristiana del derecho de gentes, desarrollada por Santo Toms de Aquino, llega a su pleno florecimiento en el siglo XVI
en la escuela espaola del derecho de gentes, que no slo desenvue1ve el concepto del moderno derecho internacional,
antes expuesto, sino que lo trasciende, al perfilar ms de cerca la idea de la comunidad internacional universal y del
Derecho Internacional universal que en el1a se apoya." Alfredo Verdross: Derecho Internacional Pblico; Madrid, 1969;
pg. 17.
LIMITACIONES AL PODER CONSTITUYENTE 41
"Esta Constitucin, las leyes del Congreso de la Unin que emanen de ella, y
todos los tratados hechos y que se hicieren por el Presidente de la Repblica con
aprobacin del Congreso, sern la ley suprema de toda la Unin." El precepto estaba
inspirado en el artculo VI, prrafo segundo, de la Constitucin de Estados Unidos: "Esta
Constitucin, y las leyes de los Estados Unidos que se expidan con arreglo a ella, y todos
los tratados celebrados o que se celebren bajo la autoridad de los Estados Unidos, sern
la suprema ley del pas."
19
"Los jueces de cada Estado se arreglarn a dicha Constitucin, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones
en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados" (Constitucin mexicana). "... Y los jueces de
cada Estado estarn obligados a observarlos, a pesar de cualquier cosa en contrario que se encuentre en la Constitucin
o las leyes de cualquier Estado. (Constitucin norteamericana).
20
Votos de Ignacio L. Vallarta; Mxico, 1897; t. IV, pgs. 96 y 97.
42 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
21
REN BRUNET: La garantie internationale des Droits de l'homme, Ginebra, 1947; pgina 273.
22
SCAR RABASA: El derecho angloamericano; Mxico. 1944; pg. 541. En nota de la pg. 542 se asienta: "El
proyecto original de esta reforma fue sugerido y formulado por el autor del presente libro, cuando ocupaba un puesto
de consejero jurdico en la Secretara de Relaciones Exteriores, en el ao 1934."
LIMITACIONES AL PODER CONSTITUYENTE 43
A diferencia del texto anterior, que slo exiga de las leyes y no de los tratados su
conformidad con la Constitucin, el precepto vigente no tolerara ya la diversa regulacin
entre ley y tratado que el magistrado Holmes observ en la norma norteamericana,
idntica a la nuestra anterior. "Las leyes del Congreso -dijo Holmes en el caso; Missouri
vs. Holland- son la ley suprema de la tierra solamente cuando est hecha con arreglo a la
Constitucin, mientras que los tratados son declarados as cuando se hacen bajo la
autoridad de los Estados Unidos." 23 Y es que la autoridad del pas, comprometida
internacionalmente, no cabe sino respetarla por el propio pas, para que sea respetada
por los dems. En las relaciones internacionales conviene abrir campo a lo que es regla
entre caballeros: la palabra de honor no se discute, se sostiene.
23
The mind and faith of justice Holmes, by Max Lerner; Boston, 1946; pg. 27l.
24
No desconocemos que la reforma de 1934 al art. 133 es consecuencia lgica del sistema hasta ahora
mantenido por nuestra Constitucin.
Es, en efecto, principio bsico del sistema que los poderes constituidos no pueden realizar vlidamente actos
contrarios a la obra del constituyente, que se externa en la Constitucin. Del predominio de la ltima se sigue que todos
los actos de los poderes constituidos deben estar "de acuerdo" con la Constitucin. Esto fue lo que consign
expresamente la reforma de 1934 y con ello nuestra Constitucin se afili, expresamente tambin y de modo indudable,
a la tesis del predominio del derecho nacional sobre los tratados.
Para apartarse de esa tesis, que va resultando anacrnica, y a pesar de ello no contrariar el principio esencial
de nuestro rgimen de la predominancia de la decisin constituyente sobre los actos de los poderes constituidos,
bastara con trasladar a la " competencia del Constituyente Permanente la facultad de aprobar los tratados que .afecten
la Constitucin, ya sea -segn los casos- reformando un texto concreto de la misma, o bien elevando al nivel de la
Constitucin un compromiso internacional. que de otro modo repugnara a su contenido general.
44 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
CAPITULO III
EL CONSTITUYENTE PERMANENTE
SUMARIO
14. Hemos visto que, en nuestro rgimen, el pueblo hizo uso de su soberana por
medio de sus representantes reunidos en una asamblea especial, cuya obra fue la
Constitucin, la cual viene a ser de este modo expresin de la soberana. Una vez que
llen su cometido, dicha asamblea desapareci y al extinguirse pudo entenderse que se
haba agotado el ejercicio de la soberana. En su lugar aparecieron la Constitucin, como
exteriorizacin concreta de la soberana, y los Poderes por ella organizados, los cuales no
son ya soberanos, pues sus facultades estn enumeradas y restringidas.
Ese rgano tiene que participar en alguna forma de la funcin soberana, desde el
momento en que puede afectar la obra que es expresin de la soberana.
Su funcin es, pues, funcin constituyente. Y como, por otra parte, se trata de un
rgano que sobrevive al autor de la Constitucin, cuya vida se extingui con su tarea,
consideramos que merece por todo ello el nombre de Poder Constituyente Permanente. 1
1
Tambin suele darse al rgano revisor el nombre de Constituyente derivado o instituido, diferencindolo as
de1 Constituyente originario
EL CONSTITUYENTE PERMANENTE 47
2
Teora de la Constitucin; Madrid. 1934; pg. 86.
48 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
3
Op. cit., pg. 27.
4
Op. cit., pgs. 28 y 29
5
Op. cit., pg. 30
6
Op. cit., pg. 88.
7
Op. cit., pg. 106
EL CONSTITUYENTE PERMANENTE 49
8
Op. cit., pg. 96.
9
Op. cit., pg. 1211.
10
Op. cit., pg. 114
11
Principios de Derecho Pblico y Constitucional; Madrid, 1927; pg. 327.
12
The English Constitution; Londres, -1928; pg. ..El autor distingue en toda Constitucin entre la parte
"dignificada" (dignified part), que estimula y preserva la reverencia a la Constitucin y la parte "eficiente" (efficient
part), que acta y regula.
13
Comentario sistematico alla Costituzione italiana (ya citada), t. 11, pg.74: "Se ha observado eficazmente
que, si existen diferencias entre poder constituyente y poder de revisin, ellas no son de sustancia, sino de cantidad,
puesto que el poder de revisin se presenta como un principio de estabilidad, mientras que el constituyente tiene un
contenido tpicamente innovador. Se infiere de cuanto hemos dicho antes que nosotros creemos que existen por el
contrario lmites del poder de revisin, limites que, ce superarse, producen la intromisin del poder de revisin en el
50 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Pero mucho antes que todos los autores citados, un eminente constitucionalista
mexicano, Emilio Rabasa, haba expuesto, aplicada a nuestro derecho exactamente la
misma tesis. Schmitt aseguraba en 1927 que "hasta ahora no se ha tratado en la teora
constitucional la cuestin de los lmites de la facultad de reformar o revisar la
Constitucin 17", y afirmaba que la nica excepcin digna de nota era el artculo de
Marbury, publicado en 1919. El autor alemn ignoraba que siete aos antes, en 1912,
Rabasa haba expuesto idntica tesis; la afirmacin de Schmitt nos hace pensar que, ya
no Marbury, sino el mismo Rabasa, fue quien primero trat en la teora constitucional el
tema de los lmites de la revisin de la Constitucin.
Para nosotros tiene especial inters la opinin del jurista mexicano, pues, aparte
de sus alcances de generalidad, la aplica su autor a nuestro derecho.
"Para formar nuevos ,Estados dentro de los lmites de los existentes -dice
Rabasa- no slo se emplea ya el rgano superior que reforma la ley suprema, sino que
ste debe sujetarse a requisitos ms escrupulosos y ms exigentes, sobre todo si el
Estado o Estados que
ms. amplio poder constituyente, modifican el rgimen e instauran un nuevo ordenamiento, exactamente como si la
revolucin sobreviniera de modo formalmente ilegtimo. Como Hauriou, Barile ad mite la posibilidad de declarar
inconstitucionales las reformas que exceden los lmites del poder de revisin.
14
Lecciones de Derecho Poltico; Granada, 1951; pg. 360: "No cabe expresar en una continuidad jurdica una
transformacin que altere la identidad de los elementos esenciales. Podr constituirse un nuevo orden, pero nunca
cabr la posibilidad de sol- dar esa solucin de continuidad. Y ello es as, entre otras razones, porque el rgano de
reforma, al destruir el orden en que afirma su competencia, se destruye a si mismo Lo que puede aparecer en esos
momentos es un poder constituyente genuino, fundador de un nuevo orden constitucional; pero ste es ya un hecho
revolucionario al margen del ordenamiento jurdico." En el mismo sentido, Luis Recasens Siches: Vida humana
Sociedad y Derecho; Mxico, 1940; pg. 327.
15
The Limitation upon the amending power; Harvard Law Review. 33, 1919-29; pginas 223 y sigs.
16
Reformas constitucionales y revocabilidad de la ley fundamental, en "Estudios sobre la Constitucin
Nacional Argentina"; Santa Fe, 1943; pgs. 262 y sigs.: "Una cosa es reformar, que equivale a corregir, modificar.
rectificar... todo ello obrando sobre la misma cosa, aunque conservando su sustancia, y algo muy opuesto. de contrario
espritu. quebrantar, cambiar, sustituir. destruir, aniquilar. o sea dictar la exterminacin de un objeto o sujeto para
reemplazarlo por otro. El idioma. pues. nos da a travs de los vocablos empleados por el legislador, el verdadero sentido
de aquellas disposiciones a que acuden quienes pretenden echar imprevistamente abajo las creaciones que para
seguridad de los individuos y de la sociedad, se levantan en defensa de las instituciones.
17
Schmitt. op. cit., pg. 124.
EL CONSTITUYENTE PERMANENTE 51
"Es mal fundamento para apoyar la ereccin de territorios el artculo 127, que
dice la manera de hacer las reformas de la Constitucin en general, Las reglas del artculo
72, especiales para lo que se refiere a modificaciones de la divisin territorial, son las que
rigen la materia y tienen precisamente por objeto exceptuarla de los procedimientos
comunes del artculo 127, De admitirse tal fundamento, ste sera igualmente aceptable
para declarar territorio un Estado entero, y si esto fuese posible habra que aceptar que
con los procedimientos reformatorios del artculo 127 se puede cambiar la forma de
gobierno, lo que est en contradiccin con el sentido comn, adems de estarlo con el
mismo artculo 127, que slo consiente adiciones y reformas, pero no destruccin
constitucional de la Constitucin; y con el 39, que reserva al pueblo el derecho de
modificar la forma de gobierno."
18
RABASA: La organizacin poltica de Mxico, pgs. 340 a 345, Sin embargo, en otro prrafo de la misma
obra el autor parece sustentar tesis opuesta, pues dice: "El Poder nacional supremo. que es el nico capacitado para la
omnipotencia, porque su autoridad no tienen lmites constitucionales que no sean legalmente franqueables, se ejerce
por una cooperacin que nuestra ley fundamental ide para suplir el plebiscito; del poder legislativo central y el
legislativo local, concertando el voto del Congreso federal con los de los Estados como entidades polticas iguales," (Pg.,
325).
Antes de Rabasa, hay indicios de la misma teora en Castillo Velasco, Apuntamientos para el estudio del
Derecho Constitucional Mexicano, Mxico, 1888, pg. 256; pero el citado autor se refiere ms bien a la inconveniencia
de destruir la Constitucin por medio de adiciones o reformas. que a la incompetencia misma del rgano revisor, Va que
asienta al respecto: "Las adiciones y reformas constitucionales deben ser de tal manera adecuadas a la conveniencia
pblica, que no destruyan la Constitucin, sino que a travs de la reforma se vea el principio primitivo. La Naturaleza
hace sus cambios por medio de transiciones sucesivas, y es necesario imitar a la Naturaleza. Destruir absolutamente la
Constitucin por medio de adiciones o reformas, es tanto como cambiar la Constitucin, y no le es dado a ningn pueblo
sufrir este cambio frecuente de instituciones, las transiciones bruscas, esos cambios que traen un trastorno social, solo
son convenientes y lcitos cuando son necesarios, y tienen este carcter cuando la libertad zozobra, cuando el proceso,
la libertad y el derecho estn aherrojados por alguna fuerza a la cual es indispensable aniquilar,"
52 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
En nuestros das, los abogados F. Jorge Gaxiola 19, Guilebaldo Murillo 20 Y Luis
Felipe Canudas 21, han sustentado entre nosotros la tesis de la incompetencia radical e
inmanente del rgano revisor para modificar ciertos principios bsicos de la Constitucin.
Afirma Carr de Malberg que "el cambio de Constitucin, aunque sea radical e
integral, no indica ni una renovacin de la persona jurdica Estado, ni tampoco una
modificacin esencial en la colectividad que en el Estado encuentra su personificacin.
Mediante el cambio de Constitucin, no se sustituye un antiguo Estado por una nueva
individualidad estatal" 22. A decir verdad -asienta posteriormente-, la idea de la soberana
nacional no exige de modo absoluto sino una sola cosa: que las Constituyentes no
pueden ejercer por s mismas los poderes que estn encargadas de instituir; cumplida
esta condicin, la soberana de la nacin no excluye rigurosamente la posibilidad de que
las Constituyentes queden investidas de un poder ilimitado de revisin." 23 Lo nico que
se requiere para la validez de la reforma es que se lleve a cabo de acuerdo con las
normas establecidas: "Esta reforma puede ser ms o menos extensa; puede tener por
objeto, bien revisar la Constitucin en algunos puntos limitados, bien derogarla y
reemplazarla totalmente. Pero cualquiera que sea la Importancia de este cambio
constitucional, sea total o parcial, habr de operarse segn las reglas fijadas por la misma
Constitucin que se trata de modificar...; la creacin de la nueva Constitucin slo puede
ser regida por la Constitucin antigua, la cual, en espera de su
19
El Poder Constituyente en Mxico; tesis profesional indita; Mxico, 1927. "Considerando leyes
constitucionales aquellas que organizan polticamente a la comunidad y disposiciones ordinarias que no tienen ese
objeto, aun cuando se hallen insertas en la Constitucin, puede definirse el criterio sobre la accin legtima del poder
constituyente en Mxico, diciendo que ste, a pesar de que no implica el ejercicio de la soberana nacional, puede
enmendar, dentro de la amplitud que estime necesaria, las normas comunes contenidas en la Constitucin (en cuya
elaboracin no se exige necesariamente la intervencin de la soberana); mas no podr reformar legtimamente, y en
manera alguna, las leyes intrnsecamente constitucionales que contienen o afectan los principios fundamentales del
gobierno, porque, al revisar los y dictar otros nuevos, vendra a organizar sobre bases distintas a la comunidad y sta es
facultad exclusiva de la soberana popular. Adems, si el constituyente emana de la Constitucin, le es imposible
extender su accin a reformar lo que hay de fundamental en ella, porque al hacerlo nada dejara de la ley en que basa su
poder y destruira el principio de su propia autoridad.
20
Inconstitucionalidad del actual artculo 3 de la Constitucin Federal; Mxico, 1941.
21
Irreformabilidad de las decisiones polticas fundamentales de la Constitucin. Boletn jurdico Militar; abril a
diciembre de 1943.
22
Teora General del Estado, 'Ya citada; pg. 1170.
23
Op. cit., pg. 1265.
EL CONSTITUYENTE PERMANENTE 53
24
Op. cit., pg. 1173. 25.
25
Manuel de Droit Constitutionnel; 3' ed.; Pars, 1918; pg. 557
26
Op. cit., pg. 559.
27
Aunque el texto se refiere a la Constitucin francesa de 1946, la vigente de 1958 reitera en el prrafo final
de su artculo 89 el precepto del artculo 95 de lo anterior: "La reforma republicana del gobierno no puede ser objeto de
revisin."
28
GEORGE BURDEAU: Manuel de Droit Constitutionnel; Pars, 1947; pg... 59. Difiere en los siguientes
trminos Maurice Duverger: "Jurdicamente tales limitaciones se imponen al rgano de revisin: puesto que deriva su
poder de la Constitucin, debe respetarla. Polticamente, no significan nada." Sin embargo, reconoce que, salvo esas
limitaciones concretamente impuestas al revisor, los poderes de ste no estn limitados. sino por los mismos elementos
del rgano originario. (Cours de Droit Constitutionnel; 4 ed.; Pars, 1946; pg. 124.
29
Desde el punto de vista jurdico, el procedimiento que consiste en decretar la inmutabilidad de una parte
de la Constitucin, carece de valor. El poder constituyente que se ejerce en un momento dado no es superior al poder
constituyente que se ejercer en lo porvenir, y no puede pretender restringirlo, as sea en un punto determinado.
Disposiciones de este gnero son simples votos, manifestaciones polticas, pero no tienen ningn valor jurdico, ninguna
fuerza obligatoria para los constituyentes futuros. Toda Constitucin debe ser revisable en su totalidad, sin mengua de
que se prevea, para algunos de los artculos, un procedimiento de revisin ms complicado." (Julien Laferrire; Manuel
de Droit Constitutionnel: 2 ed.; Pars, 1947; pg. 289.)
30
Biscaretti di Ruffla considera que tambin las limitaciones explicitas pueden ser excedidas por el rgano
revisor. "No tienen otro valor que el establecido para todas las restantes normas constitucionales, y pueden, por lo
tanto, llegar a ser enmendadas con el procedimiento de revisin al efecto prescrito (o con el ms complejo que eventual
54 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
y ex profesamente se establece para tales normas): valor relativo, por ello, pero que puede asumir relevante significado
poltico y puede requerir (con la necesidad de la previa abrogacin de la norma misma, antes de proceder a la revisin
deseada) un mayor perodo de tiempo para su realizacin." Op. cit., pg. 200.
31
Op. cit.; t. 1, pg. 516.
32
The government of the United States, by William Bennett Munro; 5' ed.; Nueva York, 1947; pg. 77. En el
mismo sentido Charles K. Burdid: "Los constructores de la Constitucin no entendieron hacer una estructura inalterable
de gobierno, en la cual solamente los detalles pudieran ser desarrollados y modificados por enmienda, sino que se
propusieron dejar un camino para cualesquiera cambios que pudieran considerarse necesarios en lo futuro." The Law of
the American Constitution; 7 ed.; N. York. 1922; pg. 47.
EL CONSTITUYENTE PERMANENTE 55
c) Las que sin referirse a los principios fundamentales, dejan a salvo de futura
revisin determinados preceptos, destinados a preservar una aspiracin social o una
conquista poltica de relevante importancia para el constituyente. La Constitucin de
Estados Unidos prescribe en su artculo V que ninguna enmienda puede privar a ningn
Estado, sin su consentimiento, de la igualdad de votos en el Senado, con lo cual los
autores de la Constitucin trataron de asegurar la confianza de los Estados que se
mostraban recelosos del pacto federal. Las actuales Constituciones de Francia (artculo
95) y de Italia (artculo 139) establecen que la forma republicana no puede ser objeto de
revisin, con lo que pretenden dotar de permanencia a la conquista poltica que acab con
la monarqua. De este tipo era nuestra Constitucin de 1824, cuyo artculo 171 infunda
perennidad a los principios ms sagrados o a los ms discutidos de la poca: "Jams se
podrn reformar los artculos de esta Constitucin y del Acta Constitutiva que establecen
la libertad e independencia de la Nacin Mexicana, su religin, forma de gobierno, libertad
de imprenta y divisin de los Poderes supremos de la federacin y de los Estados."
18. Tales son los antecedentes doctrinarios y las realizaciones positivas que
conviene tener en cuenta, en el intento de contestar las interrogaciones formuladas en la
iniciacin del presente captulo.
Ocioso parece aclarar que son las limitaciones especficas del rgano revisor las
que ahora consideramos, no as las limitaciones comunes a todo Constituyente que
hemos contemplado en el captulo anterior.
El nico prrafo del artculo 39 dice as: "El pueblo tiene en todo tiempo el
inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno." Ese derecho debe
entenderse como absoluto, a menos de admitir que existen preceptos en la Constitucin
que no alcanzan a ser modificados ni siquiera por el mismo pueblo que los consign en la
ley suprema; preceptos que tendran que ser eternos pues no sabemos de alguna
autoridad superior al pueblo, capaz de modificarlos. Si hay autores que eximen de la
potestad del rgano revisor ciertos preceptos, es precisamente porque consideran que su
derogacin o reforma incumbe al Poder constituyente del pueblo, no porque estimen que
tales preceptos son inmutables.
Ahora bien, cmo puede ejercer el pueblo mexicano ese derecho que tiene de
alterar o modificar la forma de su gobierno? La contestacin debemos buscarla dentro de
nuestro derecho constitucional, no en textos ajenos. Advertimos ante todo que la
Constitucin no da una respuesta expresa. A falta de ella, podra el pueblo ejercer
directamente su derecho? El plebiscito y el referndum no existen en Mxico; no hay en
la Constitucin ni un solo caso de excepcin al sistema representativo que ella establece;
en el Constituyente de 57 se rechaz expresamente, por impropio para nosotros, el
proyecto de la Comisin que propona la consulta al pueblo respecto a las reformas de la
Constitucin aprobadas por el Congreso 33; olvidando ese precedente tan cercano y
definido, Sebastin Lerdo de Tejada propuso en 1867 que para realizar las reformas
constitucionales que consideraba necesarias, se apelara al pueblo; pero advertido de su
error el distinguido constitucionalista desisti de su propsito y algunas de sus reformas
llegaron a la Constitucin de 1874, mediante el debido pro-
33
ZARCO, Historia del Congreso Constituyente; t. 11, pgs. 602 y sigs.
EL CONSTITUYENTE PERMANENTE 57
34
Dice Kelsen: "La norma superior puede determinar: 1), a] rgano y al procedimiento por el cual ha de
crearse una norma inferior, y 2), e] contenido de esta ltima incluso cuando la norma de grado ms alto determina
simplemente al rgano, o sea cuando autoriza a dicho rgano a determinar de acuerdo con su propio criterio el
procedimiento de creacin de la norma inferior y el contenido de la misma, la superior es aplicada en la creacin de la
otra. La norma superior tiene que determinar cuando menos al rgano encargado de formular la inferior. Pues una
norma cuya creacin no se encuentra determinada por otra, no puede pertenecer a ningn orden jurdico: (Teora,
pgina 138.)
Si aplicamos la tesis expuesta a nuestro rgano revisor, podemos razonar as: La Constitucin establece en su
artculo 135 el rgano revisor de ella y el procedimiento de revisin; establece, adems, como contenido de la revisin,
las reformas y adiciones. En consecuencia, el rgano revisor no puede reformarse a s mismo ni modificar el
procedimiento de revisin, pues stas son funciones de mera aplicacin de la norma de grado ms alto, como es la
Constitucin; tampoco puede modificar su propia competencia pero en cuanto al alcance de la reforma o adicin, no
est determinado por el acto creador de su competencia.
58 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
nal, que si hay alguien que debe estar sometido a la ley, es antes que nadie el
propio pueblo. Por eso no podemos admitir que una porcin, por mnima que sea, de la
ley constitutiva, quede a merced exclusiva del pueblo, porque al salir de lo normativo esa
porcin de la ley suprema ingresa en lo anrquico.
35
La imposibilidad de revisin est relacionada estrechamente con la posibilidad de revolucin. Toda
limitacin en la facultad revisora es una apelacin implcita a la revolucin: al contrario, en la medida en que se ampla la
competencia reformatoria, se restringe la posibilidad del cambio extrajurdico. Las conquistas difcilmente alcanzadas
por un partido, hay la tentacin de sustraerlas a toda desgracia o cambios futuros, con lo cual no se cierra la puerta a la
impugnacin, sino slo a la reforma pacfica. En Mxico es ejemplo tpico la prohibicin de tocar el sistema federal: al1te
la imposibilidad de suprimirlo dentro de la Constitucin, el movimiento adverso, al triunfar en el ao de 35, hubo de
hacer una nueva Constitucin, con ruptura de la legalidad. En cambio, las leyes constitucionales francesas de 1875
consagraron la ms amplia facultad de revisin, gracias a que en la Asamblea Constituyente los moderados obtuvieron
una transaccin entre las derechas, que aceptaron la Repblica, y las izquierdas, que a cambio de lo anterior
consintieron en que se dejara expedita una revisin posterior de la forma republicana. Cuando en 84 el partido
republicano se sinti suficientemente fuerte, reform las leyes constitucionales en el sentido de que la forma
republicana de gobierno no podra ser objeto de una proposicin de reforma. Tngase en cuenta la certera observacin
de Friedrich: "Las fuerzas opuestas al nuevo espritu se ven obligadas a apelar, en su lucha contra la marea alta del
cambio inminente. a los elementos fundamentales de la Constitucin; al hacerlo as. obligan al nuevo espritu a atacar y
con frecuencia a destruir la Constitucin: Teora y realidad de la organizacin constitucional democrtica; Mxico,
1956; pg. 151.
EL CONSTITUYENTE PERMANENTE 61
36
ZARCO; Op. cit., pgs. 560, 590 y 608.
62 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Para ello principiaremos por aplicar una exgesis literal al art. 135 de la
Constitucin, el cual se inicia con el siguiente mandamiento general: "La presente
Constitucin puede ser adicionada o reformada". Por s misma, esa frmula no dice, ni
permite inferir, si carece de lmites la posibilidad de que la Constitucin pueda ser
adicionada o reformada. En prosecucin de nuestro objeto, glosemos ahora las dems
disposiciones del precepto, que desarrollan la inicial.
Advirtase ante todo, que el rgano competente para llevar a cabo las adiciones
o reformas es un rgano complejo, integrado separada y sucesivamente por el Congreso
de la Unin y por las legislaturas de los Estados. Concurrentes aqul y stas en la
formacin del acto modificatorio, para la validez del mismo "se requiere -segn expresin
EL CONSTITUYENTE PERMANENTE 63
del art. 135- que el Congreso de la Unin, por el voto de las dos terceras partes
de los individuos presentes, acuerde las reformas o adiciones, y que stas sean
aprobadas por la mayora de las legislaturas de los Estados".
En esa totalidad de 136 artculos, son 67 los que se mantienen intactos, tal como
los produjo el Constituyente de Quertaro. Los restantes 69 son los que hasta ahora han
sido objeto de alteraciones, sea por meras modificaciones dentro de su texto, o bien por
derogacin parcial sin substitucin, o al contrario mediante adicin, todo ello en relacin
con artculos preexistentes.
La derrama de las enmiendas entre los 69 artculos afectados, est lejos de ser
proporcional. Mientras algunos han sido objeto de una sola enmienda, otros han sido
frecuentados por ellas, tales el art. 27 con 11 enmiendas y el 73 con 26. Registrase,
adems, que varias innovaciones inciden sucesivamente sobre una sola entre las distintas
disposiciones de un mismo artculo.
CAPITULO IV
EL CONSTITUYENTE REVOLUCIONARIO
SUMARIO
cionales del Estado Mexicano, por ms que al iniciarse tom como bandera la
restauracin del orden constitucional anterior.
Una vez que se produce, como derecho o como simple hecho, una revolucin,
puede emanar de la misma un nuevo derecho positivo? En ese caso, cules son las
reglas para reconocer la existencia del derecho de la revolucin? He all el segundo
problema que nos toca resolver.
1
FLIX DAHN, citado por Heinrich Herrfahrdt, Revolucin y Ciencia del Derecho; Madrid, 1832; pg. 84.
2
HERRFAHRDT, 0p. cit., pg. 88.
EL CONSTITUYENTE REVOLUCIONARIO 67
derecho del pueblo a la revolucin, porque all donde existen medios jurdicos
que ofrecen al pueblo la posibilidad legal de alcanzar una reforma del orden poltico de
acuerdo con sus necesidades jurdicas, puede decirse que est asegurada la justicia," 3 En
nuestro rgido sistema constitucional --lo hemos dicho ya-- ese medio jurdico consiste en
la reforma constitucional, por conducto del Constituyente Permanente.
22. Tal es la teora. Y, sin embargo, casi todos nuestros regmenes reconocidos
posteriormente como constitucionales, han tenido su ori-
3
WOLZENDORF, citado por Herrfahrdt, op. cit., pg., 94.
68 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
4
RODOLFO REYES; De mi vida. Memorias Polticas; t. 11, pg. 97.
5
IHERING; El fin es el Derecho; pg. 251.
EL CONSTITUYENTE REVOLUCIONARIO 69
6
El 19 de febrero de 1913 ha sido, dentro de sus estrechos lmites de tiempo, el da que registra en nuestra
historia independiente algunos de los sucesos ms transcendentales, cuyos efectos sobreviven todava en la poca
actual, Por su importancia transcribimos a continuacin los prrafos literales de los decretos, que en .aquella fecha
normaron los acelerados acontecimientos.
El dictamen del primer decreto, presentado ante la Cmara de Diputados, propona "con dispensa de trmites"
tres puntos resolutivos, aprobatorios los dos primeros de las respectivas renuncias formuladas por el Presidente Madero
y el Vicepresidente Pino Surez, concebido el tercero en los siguientes trminos: "III. Llmese al ciudadano Licenciado
Pedro Lascurin, actual Secretario del Despacho de Relaciones Exteriores, para que preste la protesta de ley como
Presidente interino de la Repblica".
El primer punto resolutivo del dictamen, que propona la aceptacin de la renuncia de Madero, fue votado a
favor por los votos contra 5; el segundo, relativo a la renuncia de Pino Surez, fue aceptado por 119 votos en contra de
8; el tercero, referente a la protesta de Lascurin, fue aprobado en votacin econmica.
A continuacin se abri la sesin extraordinaria del Congreso General, celebrada en la misma noche del
mircoles 19 de febrero, en la cual Lascurin rindi su pro- testa como Presidente interino. En seguida, en sesin
extraordinaria de la Cmara de Diputados, se hizo saber: "El seor Presidente interino de los Estados Unidos Mexicanos
se ha servido nombrar, con fecha de hoy, Secretario de Estado y del Despacho de Gobernacin, al seor general de
divisin don Victoriano Huerta, quien ha otorgado la protesta constitucional'. Acto continuo se dio lectura al escrito de
renuncia del Presidente interino Pedro Lascurin y se aprob en votacin econmica el decreto cuyos dos artculos
decan: "19 Se admite la renuncia que presenta a esta Honorable Cmara el ciudadano Licenciado Pedro Lascurin, del
cargo de Presidente interino de la Repblica, 29 Llmese al ciudadano general Victoriano Huerta, Secretario de Estado
del Despacho de Gobernacin, para que preste la protesta de ley como Presidente interino de la Repblica".
Por ltimo, en sesin extraordinaria del Congreso General cele1?rada en la noche del inagotable mircoles 19
de febrero de 1913, fue recibido "el seor general de divisin don Victoriano Huerta, Secretario del Estado y del
Despacho de Gobernacin", quien rindi la protesta de ley como Presidente interino de la Repblica.
As concluy en el breve lapso de un da la fecha vida de augurios, llamados a iniciar de inmediato, con la
Revolucin Constitucionalista, la apertura de una poca hasta entonces indita en nuestra Historia.
70 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
el acto sin ninguna clase de investidura, ni irregular ni prescrita 7." Huerta tena
una investidura, que constitucionalmente era regular. Cuando ms tarde, en el ao de
1926, la Comisin de Reclamaciones entre Mxico y Estados Unidos reconoci que "la
asuncin del poder por Huerta fue una simple usurpacin", tuvo que hacerlo "fijando su
atencin en la sustancia ms que en su forma, sustancia que no es difcil de descubrir a
pesar del aspecto balad de poder constitucional bajo el cual ese rgimen trat de
ocultarse".
7
GASTN JEZE: Los principios generales del Derecho Administrativo; Madrid, 1928; pgina 489.
8
El errneo, aunque explicable empeo de Carranza para justificar constitucionalmente su movimiento
armado, cuando comenzaba, se demuestra por las siguientes citas: el artculo 2 del Decreto de 19 de febrero de 1913,
expedido por la Legislatura de Coahuila como acto inicial de la rebelin, autoriza al Ejecutivo de dicha Entidad "a armar
fuerzas para coadyuvar al sostenimiento del orden constitucional en la Repblica"; la Circular que en la misma fecha
dirigi Carranza, en la que excita al "movimiento legitimista", asienta que "es al Congreso General a quien toca reunirse
para convocar inmediatamente a elecciones extraordinarias, segn lo previene el artculo 81 de nuestra Carta Magna";
la misma Circular agrega que "el gobierno del Estado se ve en el caso de desplegar la bandera de la legalidad para
sostener al gobierno constituido"; el Plan de Guadalupe de 26 de marzo de 1913 habla de que "los poderes legislativo y
judicial han reconocido y amparado, en contra de las leyes y preceptos constitucionales, al general Victoriano Huerta"; el
Decreto de reformas al Plan de Guadalupe de 12 de diciembre de 1914 asienta que por los acontecimientos de 19 de
febrero de 1913 "se interrumpi el orden constitucional" y que como "el gobernador del Estado de Coahuila habla
protestado solemnemente cumplir y hacer cumplir la Constitucin General", estaba en la forzosa obligacin de tomar las
armas para restablecer el orden constitucional: por ltimo, el manifiesto de 11 de junio de 1915 invoca como
fundamento de la rebelin los artculos 121 y 128 de la Constitucin de 57.
EL CONSTITUYENTE REVOLUCIONARIO 71
9
IHERlNG; op. y loc. citados.
10
WILHELM SAUER; cit. por Herrtahrdt, op. cit., pg. 89.
72 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
La actitud legalista de Carranza, adoptada por error o como tctica, se inici con
su levantamiento, que pretendi justificar al amparo de la Constitucin de 57; se ratific en
todos los decretos del perodo preconstitucional, en los cuales sigui invocando aquella
Constitucin, y lleg hasta el Constituyente de Quertaro, ante el que propuso, no una
nueva Constitucin, sino una serie de reformas a la anterior. Pero en la asamblea triunf
la realidad y se impuso el espritu de la revolucin al expedir, en lugar de las reformas,
otra Constitucin que dej insubsistente la de 57. 11
A una revolucin autntica, que por serlo modifica en forma violenta los
fundamentos constitucionales de un Estado, debe corresponder la creacin de una ley
fundamental. De otro modo o la revolucin no fue talo fracas al concretar sus apremios
en el derecho positivo. Por eso, si la revolucin constitucionalista se justifica a la luz de la
moral y de la necesidad social, la Constitucin de 17, que fue su obra y su expresin,
debe tener la misma justificacin.
Y ello por la sencilla razn de que el nuevo orden positivo se haba dado con
ruptura del antiguo, por quien careca de ttulos legales y sin sumisin a los presupuestos
de forma.
11
Aunque la Constitucin vigente lleva el nombre de "Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
que reforma la de 5 de febrero de 1957", se trata en realidad de una nueva Constitucin. Vid. del mismo autor, Leyes
Fundamentales de Mxico, 7 ed., 1976, pg. 816.
EL CONSTITUYENTE REVOLUCIONARIO 73
12
SCHMITT; op. cit., pg. 101. En el mismo sentido Kelsen; op. cit., pg. 122. Burdeau ofrece una explicacin
diferente de la transformacin del hecho de la revolucin el derecho: "La revolucin implica creacin de un orden
nuevo. La validez de este orden no es efecto del xito del movimiento revolucionario que transformara el hecho en
derecho -operacin respecto a la cual no se ha propuesto nunca una explicacin aceptable-, sino que est fundada en un
cambio de la idea de derecho dominante en el grupo. As romo en el perodo pacifico todo el ordenamiento jurdico
descansa sobre la idea del derecho realizado por el gobierno regular, la subversin revolucionaria se apoya en una idea
de derecho que desafa a la que est incorporada oficialmente en el Estado. As, pues, si la victoria de la idea
revolucionaria se consuma por una destruccin de las bases de validez del orden jurdico anterior, no es por el solo
efecto de algunos metrallazos bien colocados o de la ocupacin oportuna de las centrales elctricas; es porque la
sustitucin de una idea de derecho por otra como tema director de la vida social, implica abrogacin de la organizacin
poltico-social existente y su reemplazo por un sistema jurdico nuevo. Y ese acto puede ser exteriormente brutal, puede
ofrecer todas las apariencias del desorden, pero no estar menos jurdicamente fundado desde el momento en que se
admite que el derecho no es, para una colectividad, una cadena definitivamente impuesta, sino un instrumento para
realizar su concepcin del orden social deseable. La revolucin no es una ruptura del derecho, sino una transformacin
de la estructura del derecho." Op. cit., pgs. 55 y 56.
13
En el Congreso de Quertaro el diputado Machorro Narvez dijo: La revolucin actual todava no es
popular en Mxico; la mayora del pueblo mexicano est todava contra la revolucin." Diario de los Debates; t. II, pg.
71.
74 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
14
GIERKE., citado por Herrfahrdt; op. cit. pg. 98.
EL DERECHO CONSTITUCIONAL 75
CAPTULO V
EL DERECHO CONSTITUCIONAL
SUMARIO
1
SCHMITT; Teora de la Constitucin; Prlogo. pg. XX.
76 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Los problemas de toda ndole planteados por la segunda Guerra Mundial, que si
fueron temibles en la preguerra son ms serios an en la posguerra, han galvanizado el
pensamiento jurdico constitucional, as sea partcipe del desconcierto prevaleciente.
Corresponde la primaca durante este perodo a la literatura germnica, que unifica por el
idioma y por el estilo a pensadores no siempre de la misma nacionalidad; Rudolf Smend,
Carl Schmitt, Dietrich Schindler, Eriu Kaufmann, Herman Heller y Hans Kelsen, estos dos
ltimos, aunque tericos del Estado, de profunda influencia en el derecho constitucional.
Figuran tambin en primera lnea el francs Maurice Hauriou, a quien acompaan Carr
de Malberg, el italiano Santi Romano y Harold Laski, que pretendi intilmente encauzar
dentro del constitucionalismo ingls una renovacin de tendencias comunistas.
2
Como excepcin cabria mencionar el primero y rudimentario tratado de derecho constitucional que se
elabor en Mxico: el publicado en 1822, a raz de la independencia. por Juan M. Wenceslao Snchez de la Barquera.
con el titulo de Lecciones de Poltica y Derecho Pblico para instruccin del pueblo mexicano, en 216 pginas.
EL DERECHO CONSTITUCIONAL 77
Montiel y Duarte escribi, adems, una obra en cuatro tomos (el primero
publicado en 1871 y los tres restantes en 1882) con el ttulo de "Derecho Pblico
Mexicano", muy valiosa para el estudio de nuestros Congresos Constituyentes y de las
Constituciones que de ellos emanaron.
Pero entre todos los autores de esa poca descuellan, muy por encima de los
dems, Jos Mara Lozano e .Ignacio L. Vallarta. El primero inspir al segundo con su
obra "Tratado de los Derechos del Hombre", publicada en 1876. En cuanto a Vallarta,
comparte con Rabasa el lugar ms alto en la doctrina del derecho 'constitucional
mexicano.
26. Los autores que desde Vallarta y Rabasa hasta nuestros das se han referido
a las instituciones polticas de Mxico, lo han hecho segn el mtodo histrico. Se ha
dicho que, por lo tanto, carecemos de tratados que hubieren superado la poca del
mtodo histrico poltico y emprendido la tarea de investigar nuestro derecho pblico con
el mtodo tcnico jurdico puro; en otras palabras, segn esa opinin un tanto
generalizada, nos hemos detenido, desgraciadamente, en la obra de Rabasa.
Consideramos por nuestra parte que en punto a metodologa del derecho pblico,
es preciso distinguir entre la que se aplica al derecho constitucional y la relativa a la teora
del Estado. Jellinek, que tanta influencia ha ejercido en la adopcin del mtodo jurdico
puro, tuvo la lealtad de iniciar su captulo sobre el mtodo de la doctrina del Estado con la
advertencia de que por doctrina del Estado entenda en ese captulo la doctrina general y
especial del Estado, por lo que exclua lo referente al mtodo en la doctrina individual del
Estado. 3 Pues bien, la doctrina individual y especfica de determinado rgimen de Estado,
es el derecho constitucional; de all que no le sea aplicable el mtodo jurdico puro. Por lo
dems, la confusin en que con frecuencia se incide al pretender aplicar a una materia el
mtodo de otra, obedece en parte a que carecemos en los idiomas latinos de los vocablos
en que es tan preciso el lxico germnico para expresar conceptos que, como derecho del
Estado, derecho poltico, derecho constitucional, favorecen entre nosotros el equvoco.
Acierta Posada cuando dice que para definir el derecho constitucional, es preciso
referirse no tanto a la idea como al proceso histrico del Estado. 4 Porque el derecho
constitucional -explica- es slo un valor histrico, aunque de significacin ideal. En
confirmacin
3
0p. cit., pg. 23, nota I.
4
0p. cit., t. II, pg. 65.
80 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Ese producto histrico de fines del XVIII, llamado derecho constitucional, que
alcanz su plena sazn en el XIX y cuyo destino parece estar en entredicho en esta
segunda mitad del XX, no puede concebirse sino en cuanto aspiracin concreta de cada
pueblo a ejercitar su soberana, conforme a principios que tienen un mnimo de
generalidad, como son la democracia, la representacin, la divisin de poderes, los
derechos fundamentales de la persona. Con expresin tan concisa como atinada, se ha
dicho que el derecho constitucional es la tcnica de la libertad. No podemos inventar un
derecho constitucional contrario a la libertad, frustrneo del fenmeno histrico que
mereci aquella denominacin especfica. Cuantas veces se encubren con tal
denominacin regmenes de dictadura, se hace un mal uso de la expresin y, lo que es
peor, se comete un fraude en los conceptos. No siempre el derecho del Estado es
constitucional; a riesgo de aparentar un juego de palabras, podemos decir que el derecho
constitucional es el derecho del Estado, cuando el Estado es de derecho.
5
Op. cit., pg. 2.
6
Trait de Droit Constitutionnel; 1 ed., t. I, pg. 58
EL DERECHO CONSTITUCIONAL 81
7
Op, cit., pg., 67; captulo "Cmo ha cambiado la Constitucin.
82 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Aparte de que son en mucho justificadas las crticas que se han formulado al
sistema norteamericano de interpretacin, consideramos que su estudio carece de
sealada importancia para el derecho constitucional mexicano. En un pas como el
nuestro, tan renuente por tradicin a todo lo que signifique construccin jurisprudencial, no
est llamada a prosperar la interpretacin que de hecho coloca al common law por encima
del texto escrito. Tampoco es para admitida entre nosotros la direccin poltica de la
Suprema Corte, que es la practicada por la Suprema Corte norteamericana cuando
ejercita el control de la constitucionalidad de las leyes. 9 Si hemos mencionado el sistema
norteamericano se debe, aparte de su notoriedad, a que, por estar en el extremo opuesto
al nuestro, puede aprovechamos como
8
Entre otros muchos ejemplos de cambios fundamentales en la interpretacin jurisprudencial de la
Constitucin norteamericana, son de sealar los relacionados con las expresiones "libertad", "propiedad' y "debido
proceso legar', que expone Corwin y que remata, aludiendo a la ltima de dichas expresiones, con el siguiente prrafo
expresivo: "Hoy, debido procedimiento legal significa ley razonable o procedimiento razonable, es decir, lo que la
mayora de la Suprema Corte considera que es razonable en uno u otro sentido de ese trmino extremadamente
elstico. En otras palabras, sigo significa la aprobacin de la Suprema Corte." (La Constitucin de EE. UU. Y su actual
significado, pgina 194.)
9
Dos monografas importantes que merecen ser consultadas en lo referente a la tcnica interpretativa
norteamericana, son las que public Benjamn N. Cardozo con los ttulos "The nature of the judicial process" (14' ed.,
1948) y "The growth of the law" (8' ed., 1946). No olvidemos, por lo dems, que Cardozo form con Louis Brandeis,
Roscoe Pound y otros varios el grupo de discpulos de Oliver Wendell Holmes, el eminente jurista norteamericano que
en. su obra "The Common Law" (1861) sustent el criterio de que la, ida del derecho no es lgica, si no experiencia. "Las
necesidades de la poca, las teoras morales y polticas dominantes, las instituciones de poltica pblica, han influido,
mucho ms que los silogismos, en la determinacin de las reglas por las cuales se han gobernados los hombres." La idea
pragmtica de la evolucin orgnica del derecho ha desembocado en el estudio de los casos, mtodo de laboratorio que
en Norteamrica ha remplazado a los libros de texto.
EL DERECHO CONSTITUCIONAL 83
28. Aunque el mtodo que preconiz Gny quiso aplicarlo su autor al derecho
privado y especialmente al derecho civil (segn sus propias palabras), hay en l ciertas
orientaciones que puede aprovechar el derecho constitucional. Lo cual es explicable, ya
que las normas superiores que integran la Constitucin se hallan, por decirlo as,
proyectadas como partes en las inferiores. 10 En otros trminos, segn la expresin de
Rossi, el encabezamiento de todos los captulos del derecho privado se encuentra en el
derecho constitucional. 11 Entre esas orientaciones o principios comunes, viene al caso
mencionar el que as expresa Gny: "De atenernos a las conclusiones del mtodo
tradicional, toda cuestin jurdica debe resolverse mediante las soluciones positivamente
consagradas por el legislador. De esta suerte se permanece forzosamente y para todo en
la situacin en que nos encontrbamos en el momento mismo de aparecer la ley. y
cualquiera que sea la evolucin posterior de las situaciones o de las ideas, falta
autorizacin para traspasar el horizonte que el legislador descubri en la poca en que
dict la regla". 12
He all el problema bsico del derecho constitucional, problema que en esta rama
del derecho se agrava con caractersticas que casi le son propias, por tratarse de un
derecho mucho ms mudable y tornadizo que el civil.
La diferencia entre los mtodos interpretativos del derecho civil y del derecho
constitucional obedece, a nuestro entender, a un determinante teleolgico. El derecho civil
tiene por finalidad esencial realizar la justicia distributiva; cualquiera que sea la escuela a
que se afilie el intrprete, desde la exegtica hasta la del derecho libre, su misin no
consiste sino en dar con la frmula de acuerdo con la cual habr de hacerse el reparto. de
derechos y obligaciones entre los individuos y si se quiere entre los grupos sociales. La
tarea del intrprete de la Constitucin es otra; estriba en tomar el pulso a ese ser
profundamente complejo que es el Estado, representacin jurdica de la nacin, la cual, a
su vez, es un todo que vive, con un pasado que acta en el presente, con un presente
que da a da va haciendo suyo
10
KELSEN, Teora, pg. 149.
11
Citado por Hauriou. Derecha Constitucional, pg. 12.
12
G. GNY, Mtodo de interpretacin y fuentes en derecho privado positivo. Madrid. 1925; pg. 61.
84 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
el porvenir. Permeado as del medio histrico y social del pas, cada Estado se
proyecta tambin hacia la vida internacional y est condicionado por ella.
De aqu que las relaciones entre particulares, una vez que son reguladas por el
derecho privado, permanecen casi inalterables por tiempo indefinido; mientras que las
relaciones de los poderes pblicos entre s, de los poderes pblicos con los particulares,
de cada Estado con los dems Estados, son esencialmente cambiantes y no toleran una
direccin inmutable. El Cdigo de Napolen asisti impasible a los numerosos cambios de
Constitucin que ocurrieron durante el siglo XIX en los pases que lo adoptaron; y cuando
en el siglo XX ha incluido en la frmula de la justicia distributiva la proteccin al
econmicamente dbil, no ha necesitado sino introducir reformas que no socavan la
estructura del edificio. De este modo se explica que los civilistas autnticos rechacen por
innecesario y peligroso el mtodo evolutivo de interpretacin, que no es sino el mtodo
histrico aplicado a la actividad variable de los factores econmicos, sociales, polticos,
etc. Mas para el constitucionalista, este mtodo es llave maestra en materia de
interpretacin.
13
Op cit., pg. 17.
EL DERECHO CONSTITUCIONAL 85
14
Op. cit., pgs. 34 y 37.
86 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
LA FORMA DE GOBIERNO 87
CAPITULO VI
LA FORMA DE GOBIERNO
SUMARIO
1
La Poltica, Lib. 3, cap. V. En el mismo sentido Santo Toms de Aquino. Summa Theologica, I, II, 19, 10.
Kelsen dice que la teora moderna no ha rebasado la tricotoma de la teora poltica de la antigedad. (Teora, pg. 297.)
2
Contrato Social; Lib. 1, Cap. 6.
90 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
3
Teora, pg. 298.
4
Summa; 1, 1II, 105, art. l
5
Hemos dicho en lneas precedentes que no puede reputarse democrtico el rgimen basado en la dictadura
del proletariado. Conviene reafirmar ahora nuestra opinin frente al despliegue que en los ltimos aos ha alcanzado
entre nosotros la propaganda del derecho constitucional sovitico, insistiendo en confundir la dictadura con la
democracia. Desde la revolucin francesa esos dos trminos no slo son distintos sino antagnicos; ahora que la
revolucin rusa pretende reconciliarlos, es preciso ponerse en guardia contra el mal uso de los vocablos.
En la obra "Derecho Constitucional Sovitico" (ediciones en lenguas extranjeras, Mosc, 1959), sus autores, A.
Denisov y M. Kirichenko, hablan de que la historia de la Constitucin sovitica "refleja las regularidades en el
afianzamiento de la dictadura de la clase obrera, el fomento y ampliacin de la democracia socialista" (pg. 14). En
demostrar que esta democracia se realiza dentro de aquella dictadura, estriba el principal propsito de la obra.
Veamos en qu consiste dicha democracia. En primer lugar quedan excluidos de ella todos los que no estn de
acuerdo con la dictadura del proletariado, para lo cual se priva a los disconformes de toda clase de derechos polticos.
Dicen los autores citados: Al instaurarse el Poder sovitico, ninguna de las instituciones limit los derechos
democrticos de los ciudadanos, de lo cual se aprovecharon con fines contrarrevolucionarios los burgueses y
terratenientes, que hicieron uso de la libertad de la palabra, de imprenta, de reunin y de otros derechos polticos
conquistados por la Revolucin de Octubre. Los enemigos de las masas trabajadoras calumniaban en sus discursos y
peridicos la Revolucin de Octubre y difamaban el Poder sovitico. Los explotadores y traidores a la patria se valan del
derecho a agruparse en organizaciones sociales para crear organizaciones contrarrevolucionarias. La burguesa y los
terratenientes se aprovecharon tambin de los derechos electores con fines antisoviticos. Se infiltraban
fraudulentamente en los rganos del Estado sovitico e intentaban socavarlos y descomponerlos desde dentro.
Teniendo en cuenta estas maquinaciones criminales de los enemigos del pueblo trabajador, el Poder sovitico los priv
de los derechos polticos. (Pgina 310.)
LA FORMA DE GOBIERNO 91
31. Sin embargo, la identificacin perfecta y total entre el sujeto y el objeto del
poder del Estado, nunca se da en la prctica. Si por una parte todos sin excepcin
(mayores y menores, varones y mujeres, nacionales y extranjeros, etc.) estn sometidos a
la voluntad y al poder del Estado, por la otra no son todos sin excepcin los que participan
en la confeccin de esa voluntad y de ese poder, sino tan slo aquellos que gozan de
capacidad cvica y que de hecho constituyen una minora dentro de la poblacin total
sometida al poder del Estado; tal es el problema de la restriccin del sufragio, que
examinaremos en primer trmino.
Son ciudadanos soviticos, por lo tanto, aquellos que no estn privados de los derechos polticos, es decir, los
que estn dentro de la dictadura del proletariado. Por eso cuando en la Constitucin de la U.R.S.S. el captulo X (art. 118
a 133) regula los "derechos y deberes fundamentales de los ciudadanos", excluye de los mismos a aquellas personas que
no son ciudadanos, ya sean rusos o extranjeros.
Todo esto difiere radicalmente de los conceptos a que ha correspondido siempre el vocablo "democracia". Es
cierto que la revolucin democrtica fue encabezada por los burgueses, pero ni en su programa ni en su victoria la
burguesa proclam nunca su propia dictadura. y por lo que hace a los derechos fundamentales, la democracia los
reconoci generosamente aun a sus enemigos, porque eran derechos de la persona, distintos de los derechos del
ciudadano.
Pero la llamada democracia socialista no slo excomulga y lanza de su seno a los heterodoxos, sino que
tambin pone bajo la dictadura del proletariado a la clase campesina, que nada tiene que ver con los proscritos
burgueses, terratenientes, etc. Aunque el escudo de la U.R.S.S. lo forman la hoz y el martillo (art. 143 de la Constitucin),
como smbolo de la unin de las clases campesina y proletaria, sin embargo la dicta dura la ejerce sta sobre aqulla. As
se asienta en la obra que mencionamos, publicada en espaol con fines evidentemente proselitarios: "La Ley
Fundamental de la U.R.S.S. parte del hecho de la liquidacin del capitalismo y de la victoria del rgimen socialista en el
pas, se basa en los cimientos del socialismo y consolida los principios de ste. Refleja el hecho de que la sociedad
sovitica se ha liberado de las clases antagnicas y est formada en la actualidad por dos clases amigas (obreros y
campesinos), de que todo el Poder pertenece a los trabajadores de la ciudad y del campo y de que la direccin estatal de
la sociedad (la dictadura) corre a cargo de la clase obrera, como la clase de vanguardia de la sociedad. Consolida el
rgimen social que responde a los intereses de los trabajadores. En esto consiste su esencia socialista y su carcter
democrtico." (Pgs. 86 y 87.)
No hemos pretendido formular en las lneas que preceden una crtica de las instituciones constitucionales de la
U.R.S.S., lo que rebasara el objeto de la presente obra, sino solamente denunciar la tctica confusionista de que viejos
vocablos, a los que dio un contenido determinado el constitucionalismo llamado despectivamente burgus. se sigan
empleando para enmascarar ahora instituciones que los repudian.
Ms franca y leal aparece la actitud de los idelogos nazifascistas, al atacar abiertamente el constitucionalismo
tradicional y borrar del lxico oficial las expresiones proscritas de democracia, libertad. parlamentarismo, divisin de
poderes, derechos intangibles de la persona; todas aquellas que no se avienen con formas de dictadura, cuales- quiera
que ellas sean.
92 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Pero aun dentro de esa minora cvicamente activa no es posible siempre -casi
nunca es posible- obtener la adecuacin ntegra entre el "querer hacer" de cada uno y el
"deber hacer" de todos, pues para que as sucediera se necesitara la unanimidad de
voluntades individuales. A falta de unanimidad, la democracia admite como expresin de
la voluntad general la voluntad de la mayora, problema que tocaremos en segundo lugar.
De las diferencias apuntadas se deduce que los derechos activos slo deben
reconocerse a quien puede ejercitarlos, en tanto que los pasivos deben ser reconocidos a
todos. "En los derechos activos no hay ms goce que su ejercicio. Conceder el ejercicio
de un derecho a los incapacitados materialmente para disfrutarlo es, adems de absurdo,
atentatorio contra los capacitados. No puede permitirse a los ciegos que formen parte del
jurado calificador en un certamen de pinturas, sin lesionar el derecho de los artistas y de
los capacitados para juzgar del arte. Lo que la igualdad exige es que a nadie se excluya
entre los capaces, que a nadie se estorbe la adquisicin de la capacidad; ms an: que se
provea a los atrasados de los medios para adquirir la capacidad que les falta; pero
mientras no la tengan, la igualdad exige, con el mismo o mayor imperio, que no se
imponga la uniformidad que la suplanta y que la destruye." 6
6
EMILIO RABASA: El juicio constitucional; Mxico, 1919; pgs. 21 a 23.
LA FORMA DE GOBIERNO 93
gobernados. La diferencia de hecho entre los que mandan y los que obedecen no
se funda en cualidades esenciales de los primeros, que sean inaccesibles para los
segundos, sino en la voluntad de stos, que de tal modo se gobiernan a s mismos.
Dentro de la homogeneidad del pueblo, nadie detenta ttulos que no estn al alcance, en
principio, de cualquier individuo.
La diferencia entre unos y otros, ensea Schmitt, se logra a travs del pueblo, no
frente al pueblo. La institucin de la nobleza como de tentadora de los derechos cvicos se
considera antidemocrtica, porque la prerrogativa la tena frente a los ciudadanos, no a
travs de ellos. Tan contrario a la democracia es reconocer capacidad cvica a quienes no
la tienen, como privar de ella a los que la merecen. Slo los nobles son ciudadanos, es
frmula tan opuesta a la igualdad democrtica como la otra: slo los nobles no son
ciudadanos.
Segn nuestra Constitucin (art. 35, frac. I y 11), es prerrogativa del ciudadano
votar en las elecciones populares y poder ser votado para todos los cargos de eleccin
popular. De este modo la exclusividad que deriva del concepto de prerrogativa, sustrae
del total de la poblacin a los ciudadanos en su carcter de titulares nicos del derecho de
voto, en el doble aspecto de derecho a designar y a ser designado.
Son a su vez ciudadanos, conforme al artculo 34, los varones y las mujeres que,
teniendo la calidad de mexicanos, renan, adems, los siguientes requisitos: I) Haber
cumplido dieciocho aos, siendo casados, o veintiuno, si no lo son, y II) Tener un modo
honesto de vivir. 7
7
La fraccin I del artculo 34 fue reformada por decreto de 18 de diciembre de 1969, publicado en el Diario
Oficial de 22 del mismo mes y en vigor desde la fecha de su publicacin.
La disposicin, que se refiere a uno de los requisitos para ser ciudadano, se concret en los siguientes
trminos: "Haber cumplido 18 aos", con lo que qued suprimida la segunda parte, que deca as: "siendo casados, o 21
si no lo son".
Como se ve, hasta antes de la reforma haba dos bases en cuanto a la edad necesaria para adquirir la
ciudadana. La primera combinaba la edad (mayor de 18 aos) con el matrimonio, mientras que la segunda tomaba en
cuenta nicamente la edad (mayor de 21 aos). Al fijar por lo que hace a la edad el dato escueto de la mayora de 18
aos, la reforma de 69 reconoci que el mexicano adquiere con esa mayora la madurez cvica, independientemente del
matrimonio y sin necesidad de esperar los 21 aos de edad.
Antes de apuntar en la presente nota la filiacin del precepto reformado, conviene tener presente una
distincin que ha sido observada por nuestra tradicin constitucional.
Desde el punto de vista de la edad, los derechos que otorga la ciudadana son plenos en cuanto a votar en las
elecciones populares, pero estn restringidos, en los trminos que fija la ley, respecto a "poder ser votado para todos los
cargos de eleccin popular y nombrado para cualquier otro empleo o comisin, teniendo las calidades que establezca la
ley", (As lo dice la fraccin 11 del artculo 35 de la Constitucin actual, repitiendo el mismo numeral de la de 57, con lo
94 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
que se reiter la inexplicable supresin de la siguiente frase subrayada ,que fue aprobada por la Asamblea Constituyente
de entonces, a propuesta de la Comisin, en la sesin de l. de septiembre de 1856, segn puede leerse en el tomo 11,
pg., 268 de la obra de Zarco, edicin de 1857: "y nombrado para cualquier otro empleo o comisin que exija la
condicin de ciudadano, teniendo las calidades que la ley establece"; una omisin ms en que incurri el texto oficial,
que debemos agregar a las varias que sealan Vallarta y Rabasa.)
La diferencia entre la ciudadana activa (derecho a votar) y la ciudadana pasiva (derecho a ser votado), en lo
que mira al requisito de la edad mnima, es diferencia consagrada por todo el Derecho Constitucional, pues
notoriamente no se requiere la misma aptitud para elegir que para ser electo, para ser votante en las urnas que para ser
diputado, senador o presidente de la Repblica. Aunque seguramente nadie pens en borrar esa diferencia cuando se
modific la base de la edad mnima para la ciudadana, conviene recordarla, con objeto de que se entienda que lo que
en seguida se dir se refiere exclusivamente a la edad como calidad de los electores.
Este requisito ha variado sensiblemente en nuestras Constituciones. La federalista de 24 dejaba su fijacin a las
legislaturas de los Estados, La centralista de 36 no determinaba la edad, sino que se reduca a asentar que los derechos
del ciudadano se sus' penderan durante la minoridad. El Acta de Reformas de 47 sealaba la edad de 20 aos y el
Estatuto Orgnico de Comonfort la de 18, sin exigir ninguno de los dos documentos el requisito de ser casado el
individuo.
Y as llegamos a la Constitucin de 57, que literalmente copiada .en este punto por la de 17 en vigor hasta la
reforma de 1969, sealaba como primer requisito para ser ciudadano de la Repblica "haber cumplido dieciocho aos,
siendo casados, o veintiuno, si no lo son".
Cul es el precedente en nuestra tradicin constitucional del transcrito precepto, que no hemos visto
consignado en ninguna de las Constituciones antes mencionadas? Su origen es curioso: las ms liberales de las
Constituciones mexicanas, como son las de 57 y la actual, han tomado ese requisito de una de las Constituciones ms
conservadoras de nuestra historia, como es la de 1843, conocida con el nombre de Bases Orgnicas, cuyo artculo 18 en
su primera parte deca: "Son ciudadanos los mexicanos que hayan cumplido diez y ocho aos, siendo casados, y
veintiuno si no lo han sido." lnspirse a su vez la disposicin de las Bases Orgnicas en la emancipacin mediante el
matrimonio del mayor de 18 aos y menor de 21, figura del derecho civil que poco tiene que ver con los derechos
polticos.
Como se ve, el requisito que se ha modificado careca de prosapia liberal. Su re- forma, que borra de nuestra
Carta un vestigio de origen conservador, vuelve al texto del Estatuto Orgnico de Comonfort, instrumento constitucional
que si careci de vigencia prctica por las vicisitudes de la poca, se adelantaba en varios aspectos sociales a los criterios
de entonces.
LA FORMA DE GOBIERNO 95
8
Mariano Coronado expres que la Constitucin "exclua a algunos, como a los menores y a las mujeres, por
no creerlos capaces para esas funciones", lo que no era exacto respecto a la mujeres; su exclusin no provena del texto
constitucional, sino de la costumbre (Derecho Constitucional Mexicano; Mxico, 1906; pg. 111). De parecido modo
Eduardo Ruiz (Derecho Constitucional; Mxico, 1902; pg. 158).
96 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
"Son electores todos los franceses..." Sostenan que aqu, como en varios textos
de la legislacin civil y de la fiscal, el trmino "franceses" se aplicaba tanto a los hombres
como a las mujeres, tesis exactamente igual a la que se derivaba de nuestros textos
constitucionales. Con apoyo en ella, varias mujeres obtuvieron en 1914 su inscripcin en
las listas electorales, pero la Corte de Casacin rechaz la pretensin, porque consider
que el derecho pblico francs haba entendido siempre que la calidad de ciudadano y el
goce de los derechos polticos estaban reservados a los varones. Esta resolucin se
pronunci el 6 de abril de 1914, es decir, en vsperas de la guerra, y con ella se cerr una
etapa milenaria de hostilidad a la intervencin de la mujer en la cosa pblica. Al igualar las
dos grandes guerras en el comn sacrificio a hombres y mujeres, cumplieron la justicia de
identificar a los dos sexos tambin en los derechos cvicos. Uno a uno los pases han ido
reconociendo el derecho de sufragio de la mujer; Mxico lo hizo parcialmente por medio
de la reforma constitucional de 1947 al admitir el voto femenino para las elecciones
municipales, y totalmente por la reforma constitucional que al principio mencionamos.
9
ZARCO; t. II, pg. 267.
LA FORMA DE GOBIERNO 97
"La sola idea de que, si no todos, sean libres el mayor nmero posible de
hombres, es decir, que el menor nmero posible de ellos tenga una voluntad opuesta a la
voluntad general del orden social, conduce, de un modo lgico, al principio de la
mayora." 11
10
Diario de Debates; t. 11. pg. 710
11
Op. cit.; Barcelona. 1936; pg. 23.
98 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
32. La democracia es, pues, el gobierno de todos para beneficio de todos. Pero si
todos deben recibir por igual los efectos beneficiosos del gobierno, no es posible, como
dijimos en otra ocasin, que en las grandes colectividades modernas participen todos en
las funciones del gobierno.
De aqu que el pueblo designe como representantes suyos, a los que han de
gobernarlo; la participacin por igual en la designacin de los representantes, y no el
gobierno directo del pueblo, es lo que caracteriza a nuestra democracia, cuando el
artculo 40 establece como forma de gobierno el rgimen representativo.
12
Como excepcin a lo asentado en el prrafo final a que la presente nota se refiere, procede registrar que
con posterioridad fueron incorporadas a la Constitucin. por primera vez, ciertas formas de gobierno directo, como son
las consignadas en la adicin de la ahora base 2' a la fraccin VI del art. 73, que figur entre las numerosas reformas
Publicadas en el Diario Oficial de la Federacin de 6 de diciembre de 1977 Y que dice as: "Los ordenamientos legales y
106 reglamentos que m la ley de la materia se determinen, sern sometidos al referndum y podrn ser objeto de
iniciativa popular, conforme al procedimiento que la misma seale.
La reforma de que se trata, referente al Gobierno del Distrito Federal, ha permanecido hasta ahora en el
olvido, a manera de repudio de los gobernantes, por una parte. que no toleran la intervencin directa del pueblo en sus
actos de gobierno y. por la otra, debido al desconocimiento total en nuestro medio de estas formas de gobierno.
LA FORMA DE GOBIERNO 99
Pero puede suceder que el pueblo elector (integrado por los que se llaman
electores primarios) no designe directamente a sus gobernantes, sino que lo haga por
conducto de intermediarios; en ese caso la eleccin es indirecta y tiene tantos grados
cuantas son las series de electores secundarios, terciarios, etc., que median entre los
electores primarios y los gobernantes. Nuestra Constitucin consagra la eleccin directa
para la designacin de los miembros del Congreso y del Presidente de la Repblica; pero
hay un caso en que la designacin de ste es indirecta en primer grado, y es cuando
faltando el titular del ejecutivo, en las varias hiptesis que prevn los artculos 84 y 85, el
Congreso debe nombrar al que lo reemplace; en ese caso no son los electores primarios,
esto es, los ciudadanos con derecho de voto los que hacen la designacin, sino los
diputados y senadores, en funciones de electores secundarios.
CAPITULO VII
LA FORMA DE GOBIERNO
SUMARIO
Hemos de abordar el estudio del sistema federal mexicano. Mas para realizar
nuestro propsito, aunque limitado y concreto, tendremos que acudir ahora como nunca a
fuentes histricas y de derecho
102 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
"La idea moderna del sistema federal ha sido determinada por los Estados
Unidos de Amrica"; en esta frase de un profesor de Oxford 1 se resume la actitud general
de cuantos, al estudiar el sistema en el derecho comparado, le otorgan a la realizacin
norteamericana la calidad de tipo y modelo. Cronolgicamente, ella precedi a las dems;
ideolgicamente, gan y conserva la primaca por la pureza de las lneas y por el vigor de
su vida. El federalismo de los dems pases que han adoptado el sistema, se mide por su
aproximacin o alejamiento del modelo norteamericano. Lo dicho tiene especial
significacin para nosotros, que al imitar deliberadamente aquel sistema, le imprimimos
nuestros propios rumbos. En el cotejo de realizaciones hablemos, pues, en primer trmino
de la norteamericana.
Desde sus orgenes las trece colonias inglesas que se establecieron en el litoral
del Atlntico gozaron de suficiente libertad para manejarse cada una por separado de las
dems, de acuerdo con sus inclinaciones o segn la circunstancias. De este modo las
colonias, independientes entre s, estaban subordinadas al soberano ingls; pero esta
subordinacin no excluy la participacin de los colonos en el gobierno propio, pues a
partir de 1619, en que la Compaa de Londres autoriz a los colonos de Virginia para
hacerse representar en el gobierno, las cartas de concesin estipularon explcitamente
que la legislacin se dictara con el consentimiento de los hombres libres.
1
K. C. WHEARE, Federal Government; Oxford University Press; 1947; pg. 1.
LA FORMA DE GOBIERNO 103
Varias leyes que expidi el Parlamento ingls a partir de 64 (Ley de Ingresos, Ley
del Timbre, Leyes de Townsend), gravando con impuestos el comercio colonial,
provocaron oposicin y reaviva- ron el argumento de los impuestos sin representacin. El
problema se plante en trminos estrictamente constitucionales. Las colonias no se
consideraban representadas en el Parlamento ingls, que estableca los impuestos,
porque ellas no elegan miembros de la Cmara de los Comunes. Por lo tanto, los colonos
rechazaban en su calidad de ingle-
2
Consideramos las diferencias ron Inglaterra como el punto de partida y el principal motivo del federalismo
norteamericano. No desconocemos, sin embargo, que con anterioridad existieron otros factores que, aunque muy
dbilmente, influyeron en la unificacin de las colonias. Se ha dicho al respecto lo siguiente: La idea de unin entre las
diversas colonias inglesas de Amrica, tan diferentes las unas de las otras y tan indiferentes las unas con las otras,
parece haberse impuesto bajo la presin de cuatro factores sucesivos: las necesidades de la defensa contra los indios y
la rivalidad comercial holandesa desde luego, despus de la rivalidad francesa, y, en fin, la rebelin comn contra las
medidas tomadas por el gobierno de Londres" (Andr et Susanne Tunc: Le systme constitutionnelle des Etats-Unis
d'Amerique. Histoire constitutionnelle; Pars, 1954; pgina 45).
De esos cuatro factores, tomamos en consideracin solamente el ltimo por haber sido el nico que produjo
resultados concretos en la formacin del federalismo. La convencin de Albany de 1754 cierra el periodo de las
anteriores tentativas de unificacin frente al peligro de los indios, de los holandeses y de los franceses (Artculo de una
Confederacin de las Colonias Unidas de Nueva Inglaterra, 1643; primera convencin de Albany, 1684; proyecto de
William Penn, 1697), Y al mismo tiempo abre el segundo periodo, en el que la lucha con Inglaterra propicia la aparicin
del federalismo como frente comn en las colonias.
104 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
ses (tal como lo haban hecho los ingleses desde la Carta Magna) los impuestos
en cuya fijacin no haban participado.
El consejo del Congreso para que las colonias formaran nuevos gobiernos,
pronto fue seguido por todas, redactando nuevas Constituciones. En Massachusetts y
New Hampshire la transformacin se oper a travs de asambleas constituyentes
elegidas especialmente para expedir la Constitucin, la cual fue sometida al referndum
popular; este mtodo se consider el tpico en la elaboracin de Constituciones. La
experiencia colonial, las prcticas inglesas y la doctrina de Montesquieu sirvieron de guas
a las asambleas constituyentes.
35. Aquella Convencin, presidida por Washington, era en verdad una asamblea
de los hombres ms notables de los Estados, de los cuales slo estuvo ausente Rhode
Island. No obstante que figuraban entre ellos grandes juristas, rectores de universidad y
profesores de derecho, su obra estuvo presidida por el sentido comn y por una clara
visin de la realidad. "La experiencia debe ser nuestra nica gua; el raciocinio podra
desviamos"; as se expres uno de los miembros de la Convencin, resumiendo el espritu
que campe en ella.
3
Para acercarse a los orgenes de la Constitucin norteamericana y especialmente al sistema federal por ella
implantado, nada mejor que acudir a El Federalista, la recopilacin de artculos en cuyas pginas asentaron sus puntos
de vista Hamilton, Madison y Jay, con motivo de la polmica que sostuvieron en pro de la Constitucin de Filadelfia
contra los partidarios de la antigua Federacin. Tocante a la distribucin de facultades entre la Unin y los Estados, que
constitua la nota fundamental del nuevo sistema, deca Hamilton: "La confusin completa de los Estados dentro de la
soberana nacional implicara la absoluta subordinacin de las partes, y los poderes que se les dejaran estaran
subordinados siempre a la voluntad general. Pero como el plan de la Convencin tiende solamente a conseguir una
confusin o unin parcial, los gobiernos de los Estados conservarn todos los derechos de la soberana de que
disfrutaban antes y que no fueron delegados de manera exclusiva en los Estados Unidos por dicho instrumento" (El
Federalista, nm. XLII).
Advirtase cmo hace aplicacin Hamilton, en las lneas transcritas, de la tesis de la cosoberana o
soberana compartida entre la Unin y los Estados, teora que desapareci posteriormente del derecho pblico
norteamericano para sobrevivir nicamente la que hace del Constituyente el solo depositario de la soberana. Pero si
suprimimos del prrafo citado el mal usado vocablo "soberana, tendremos una idea cabal de que el pensamiento de
los primeros y fidedignos intrpretes de la Constitucin de Filadelfia consisti en que los Estados conservaran todos los
derechos de que disfrutaban antes y que no fueron delegados de manera exclusiva a los Estados Unidos por la
Constitucin. Esta tesis hall acogida expresa en la enmienda dcima (1791): "Los poderes que la Constitucin no delega
a los Estados Unidos ni prohbe a los Estados. quedan reservados a los Estados o al pueblo, respectivamente.
108 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
4
MIGUEL S. MACEDO: Apuntes para la historia del Derecho Penal Mexicano; Mxico, 1931; pg. 209.
110 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
En lugar de que los Estados hubieran dado el Acta, el Acta engendr a los
Estados. Pero de all en adelante, cuantas veces se ha restablecido la forma federal, son
los Estados nacidos en el Acta Constitutiva los que la han adoptado. As aconteci en 47,
segn la expresin de Otero en el voto particular que precedi al Acta de Reformas: "Los
antiguos Estados de la Federacin han vuelto a ejercer su soberana, han recobrado el
ejercicio pleno de ese derecho. 5" Del mismo modo en el Plan de Ayutla se hizo referencia
expresa a los Estados y Territorios (art. 2), Y aunque Comonfort, llevado de su tctica
moderada, sustituy la palabra Estado por la de Departamento en las modificaciones de
Acapulco al Plan de Ayutla, es lo cierto que la convocatoria para el Congreso
Constituyente de 56 tuvo en cuenta a los Estados y Territorios (art. 4) y fueron ellos los
que por medio de sus representantes formaron el Congreso y expidieron la Constitucin.
5
Revista Mexicana de Derecho Pblico; t. 1. pg. 453.
LA FORMA DE GOBIERNO 111
Una vez adoptado, el sistema federal pas por una grave crisis de anarqua.
Desde el punto de vista fiscal, la duplicidad desordenada de impuestos y la ereccin de
trabas arancelarias por parte de los gobiernos locales, orillaban a la bancarrota de la
economa nacional. En el aspecto poltico el federalismo propiciaba la formacin de
cacicazgos locales, que, por irresponsables y arbitrarios, hacan nacer en quienes los
soportaba el deseo de una mayor intervencin de los poderes centrales.
6
La dificultad de gobernar el extenso territorio mediante un sistema central, teniendo en cuenta las
diferencias de productos, de climas, de costumbres, necesidades, fue el argumento que se expuso en 24 y en 57 para la
adopcin del sistema federal. Vanse en Montiel y Duarte (Derecho Pblico Mexicano, t. II, pg. 247 Y t. IV, pgina 924)
los respectivos Manifiestos de los Constituyentes de 24 y de 57.
7
Para muestra connotada de celo federalista por las palabras, conviene recordar el debate a que dio origen en
el Constituyente de Quertaro la adopcin de "Estados Unidos Mexicanos" como nombre oficial de Mxico. Con buen
sentido, la Comisin de Constitucin propuso el nombre de Repblica Federal Mexicana. "Esa tradicin (de emplear la
denominacin de Estados Unidos Mexicanos) no traspas los expedientes oficiales -deca el dictamen- para penetrar en
la masa del pueblo; el pueblo ha llamado y seguir llamando a nuestra patria Mxico o Repblica Mexicana, y con estos
nombres se le designa tambin en el extranjero. Cuando nadie, ni nosotros mismos, usamos el nombre de Estados
Unidos Mexicanos, conservarlo oficialmente parece que no es sino empeo en imitar al pas vecino." (Diario de los
Debates; t. 1, pg. 402.) El dictamen fue rechazado y as qued una expresin que, por falta de arraigo, parece simbolizar
el contraste entre la forma y la realidad de nuestro sistema. Lo mismo ocurri en Brasil, por lo que vale en nuestro caso
el siguiente comentario de un tratadista de aquel pas: "Brasil llamase la Nacin. As se llama desde el principio, en
bautismo annimo de los portugueses, que hicieron prevalecer esta designacin, alusiva a la principal mercadera (palo
Brasil) que aqu hallaron. Estado del Brasil entonces, Imperio del Brasil de 1822 a 89, pas, con la Repblica, a Estados
Unidos del Brasil -en atencin al pacto federativo-, ttulo conservado en 1934, preterido en 1937, restaurado el 1946. No
obstante, la primera parte del nombre continuar en desuso, pues todos tenemos la conciencia de que el apelativo de la
Nacin no muda a travs de las pocas. La Constitucin es del Brasil," Pedro Calmn; Curso de Direito Constitucional
Brasileiro; 2 ed., pginas 24 y 25.
112 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Por ahora debemos ceimos al estudio de nuestro sistema federal. Puesto que
invoca el nombre de federal y el modelo norteamericano, tendremos presente, con la
debida cautela, al paradigma y hemos de fijar, como lo haremos a continuacin, los
rasgos esenciales del sistema, todo ello como un norte para el examen de nuestra propia
realidad constitucional.
8
The Origins of Federalism in Mexico", en "The Constitution Re-considered", citado por Wheare.
9
Op. cit" pg. 50.
LA FORMA DE GOBIERNO 113
Esta diferencia de sistema tiene inters prctico cuando surge duda acerca de a
quin corresponde determinada facultad. En el sistema, como el norteamericano, donde el
poder federal est integrado por facultades expresas que se les restaron a los Estados, la
duda debe resolverse en favor de los Estados, no slo porque stos conservan la zona no
definida, sino tambin porque la limitacin de las facultades de la federacin, dentro de lo
que expresamente le est conferido, es principio bsico de este sistema, como lo veremos
despus ms detenidamente. En el otro sistema, la solucin de la duda debe favorecer a
la federacin.
10
Op. cit., pg. 32
114 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
tantes; por eso adopt el sistema norteamericano en el artculo 124, que dice as:
"Las facultades que no estn expresamente concedidas por esta Constitucin a los
funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados."
11
Citado por Ral Bisn: Derecho Constitucional Argentino y comparado; Buenos Aires, 1940; pg. 100.
LA FORMA DE GOBIERNO 115
que los Estados necesitan tambin de una y otra para su orden interior. 12
Esas son las bases que para la distribucin de zonas entre la federacin y los
Estados consagra la doctrina del Estado federal y que en general respeta nuestra
Constitucin.
12
Respecto a la norma para distribuir las facultades entre la Unin y los Estados, Hamilton se expresaba as:
"Los principales propsitos a que debe responder la Unin, son stos: La defensa comn de sus miembros; la
conservacin de la paz pblica, lo mismo contra las convulsiones internas que contra los ataques exteriores; la
reglamentacin del comercio con otras naciones y entre los Estados; la direccin de las relaciones polticas y comerciales
con las naciones extranjeras" (El Federalista, nm. XXIII). Ms concreto, Madison deca lo siguiente: "Los poderes
delegados al gobierno federal por la Constitucin propuesta son pocos y definidos. Los que han de quedar en manos de
los gobiernos de los Estados son numerosos e indefinidos. Los primeros se emplearn principalmente con relacin a
objetos externos, como la Guerra, la paz, las negociaciones y el comercio extranjero, con el ltimo de los cuales el poder
tributario se relaciona principalmente. Los poderes reservados a los Estados se extendern a todos los objetos que en el
curso normal de las cosas interesan a las vida, libertades y propiedades del pueblo, y al orden interno, al progreso y a la
prosperidad de los Estados'. (El Federalista, nm. I. XV).
116 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Mientras que las facultades explcitas son las conferidas por la Constitucin a
cualquiera de los Poderes federales, concreta y determinadamente en alguna materia, las
facultades implcitas son las que el Poder legislativo puede concederse a s mismo o a
cualquiera de los otros dos Poderes federales como medio necesario para ejercer alguna
de las facultades explcitas.
13
El Federalista, nm. XLIV.
14
Comentario abreviado, pg. 231.
118 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
En Mxico las facultades implcitas han tenido un destino del todo diferente al de
su modelo norteamericano. En la Constitucin de 57 consistan en expedir por el
Congreso "todas las leyes que sean necesarias y propias para hacer efectivas las
facultades antecedentes y todas las otras concedidas por esta Constitucin a los Poderes
de la Unin". En la Constitucin actual se suprimi el adjetivo "propias", sin que mediara
explicacin alguna. Pero el texto, en una y otro caso, ha quedado en el ms absoluto
olvido. Y es que la evolucin del federalismo al centralismo no se opera en Mxico por
medio de subterfugios ni es necesario echar mano para ese fin de interpretaciones
fraudulentas, porque aqu los Estados nacidos en un federalismo terico e irreal no
presentan resistencia a los avances de la centralizacin ni defienden celosamente sus
facultades, como los Estados de la Unin Americana. En Mxico el proceso de
centralizacin se realiza francamente, mediante reformas constitucionales que merman
atribuciones a los Estados y que stos aceptan.
No obstante, si alguna vez tiene el jurista mexicano -que acudir a las facultades
implcitas, es con objeto de justificar constitucionalmente la existencia de alguna ley para
cuya expedicin no tiene el
15
El Federalista, nm. XXXIII.
16
El Federalista, nm. XLIV.
LA FORMA DE GOBIERNO 119
17
La tesis de las facultades implcitas fue aplicada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia, al resolver el
17 de enero de 1961 la queja a que se refiere el expediente de Varios N 331/54. He aqu lo que dijo el Pleno: "El
Congreso de la Unin expidi la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin. que rige la estructura y funcionamiento
del propio Poder. para que el mismo pueda ejercer de modo efectivo las facultades que le otorga la Constitucin
General de la Repblica. e introdujo en dicha ley las disposiciones que atribuyen a los tribunales de los Estados la
funcin de rganos auxiliares de los federales. por estimar que sin el auxilio de la justicia comn, la administracin de la
justicia federal se verla en muchos casos retardada y entorpecida. Tal es la razn en que se inspiran dichas disposiciones,
cuya constitucionalidad, por ende. no puede desconocerse. ya que si el Congreso de la Unin las consider necesarias
para hacer efectivas las facultades constitucionales del Poder Judicial de la Federacin, se sigue de ello que fueron
expedidas en uso de las facultades implcitas que a aqul concede la fraccin XXX del artculo 73 de la Carta
Fundamental.
120 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
18
Sturgess vs. Crowninshield
19
Segn Joaqun V. Gonzlez, en el prlogo de la obra de Juan A. Gonzlez Caldern (Derecho Constitucional
Argentino; 3 edicin; Buenos Aires (1930-31), y este ltimo en el tomo II, pg. 37, de la obra citada.
20
GONZLEZ CALDERN; op. cit., t. III, pg. 44
21
Corte Suprema Nacional Argentina; caso D. Mendoza vs. Provincia de San Luis; citado por Gonzlez
Caldern, t. III, pg. 146.
LA FORMA DE GOBIERNO 121
22
Griet Hons, vs. Provincia de Tucumn; citado por Gonzlez Caldern; t. I, pgina 464.
122 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Por eso en Mxico, pas de rgimen federal precario y ficticio, las facultades
concurrentes no han prosperado. En el sentido norteamericano nuestra Constitucin no
las consagra, pero llegado el caso de que un poder del Congreso no negado
expresamente a los Estados permaneciera inactivo por parte de aqul, sera pertinente
aplicar la tesis norteamericana y argentina como una excepcin al artculo 124 24. Esa
excepcin, no consignada en la ley suprema, se justifica conforme a la doctrina federal,
pues si los Estados miembros se desprenden de algunas de sus atribuciones en favor de
la Unin, es para que sta las utilice en beneficio general; si no es as, los Estados
pueden ejercitarlas, en lugar de que continen ociosas y estriles.
23
Op. cit.; t. I, pgs. 461 y 462.
24
Como ejemplo podra citarse un caso ocurrido bajo la vigencia de la Constitucin de 57: el Estado de Hidalgo
expidi su Cdigo de Minera en 1881; por reforma constitucional de diciembre de 83, la facultad de legislar en materia
de minas pas al Congreso de la Unin, el que la ejerci hasta el 22 de noviembre de 84 al emitir el Cdigo de la materia;
de acuerdo con la tesis norteamericana, claramente aplicable en nuestro derecho, el Cdigo de Hidalgo no qued
derogado por el solo hecho de haberse sustrado de la competencia de los Estados la materia de minas, sino que la
derogacin ocurri hasta que once meses ms tarde el Congreso Federal ejercit su facultad.
25
Otro caso de facultades coincidentes es el consignado en el prrafo final del artculo 117: "El Congreso de la
Unin y las legislaturas de los Estados dictarn. desde luego, leyes encaminadas a combatir el alcoholismo."
LA FORMA DE GOBIERNO 123
alguna ejecutoria que, a pesar del art. 124, la Constitucin no realiz en toda su
pureza el sistema de enumerar las facultades del poder central y dejar todas las restantes
a merced de los Estados, "puesto que en algunos artculos de la Carta Federal se
confieren a los Estados algunas atribuciones, en otros se les prohbe el ejercicio de otras
que tambin se especifican, y a veces se concede la misma facultad atributiva a la
Federacin y a los Estados, establecindose as una jurisdiccin concurrente". 26
40. Hay en nuestro derecho constitucional, aparte de las facultades que como
coincidentes terminamos de exponer, otras que slo en apariencia participan de la misma
caracterstica. Ellas son, entre otras, las relativas a salubridad, a vas de comunicacin y a
educacin.
26
Semanario Judicial de la Federacin; t. XXXVI, pg., 1069, Herrera y Lasso llama "jurisdiccin duar" a la que
nosotros denominamos "coincidente", porque, aun- que las facultades federales y locales "se ejercitan sobre la misma
materia, tienen siempre mbito distinto de aplicacin concreta", Para l, la nica facultad exactamente coincidente es la
consignada en el art, 104, frac. 1, tocante a la jurisdiccin en materia mercantil.
124 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Pocos renglones antes, en esa misma fraccin II, la Constitucin haba dicho:
"Los templos destinados al culto pblico son de la propiedad de la nacin, representada
por el Gobierno Federal". En este prrafo, donde a diferencia del anterior la ley suprema
considera que el gobierno central representa a la nacin, es donde se consagra
constitucionalmente la tesis al principio expuesta: los rganos centrales, generalmente
llamados federales, no son simplemente titulares de la porcin de facultades sustradas a
los Estados, sino que, adems suelen ser representantes del todo, llamado nacin.
27
Kelsen llama "federacin" a la comunidad parcial constituida por el orden jurdico central (Teora, pg. 334).
en lo que coincide con el lxico de nuestra Constitucin. Insistimos, sin embargo. en que es impropio aplicar a una parte
(orden central) el trmino que originariamente denota una forma de gobierno comprensiva por igual del orden central y
del regional.
126 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
tado central ni de los Estados particulares, sino de la comunidad total, y es, por
ello, superior al Estado central y a los Estados particulares. 28
28
El artculo 103, en sus fracciones II y III, confa a los tribunales de la federacin la custodia del sistema
federal mediante el conocimiento de las controversias suscitadas por invasin de "la autoridad federal" en la esfera de
los Estados o de stos en la de aqulla. Es claro que en tales casos los tribunales federales enjuician las facultades del
rgano local frente al rgano central dentro del reparto. de competencias que realiza el sistema federal; por lo tanto,
"autoridad federal" se contrapone aqu a "autoridad local", en el ejercicio de sus respectivas facultades limitadas. Son
diferentes, en cambio, dos hiptesis del artculo 105, segn las cuales corresponde slo a la Suprema Corte conocer "de
los conflictos entre la Federacin y uno o ms estados, as como de aquellas en que la Federacin fuese parte". Aqu la
palabra "federacin" no est empleada en el sentido de forma de gobierno ni tampoco de rganos centrales con
facultades especficas, sino en la acepcin de Gobierno Federal como representante de la Nacin, que es la que con toda
propiedad se usa en la fraccin 11 del artculo 27, Mientras en los casos del artculo 103, fracciones 11 y 111, es
enjuiciado un rgano central como integrante del sistema federal, en los dos casos que se sealan del 105 es enjuiciada
la nacin, representada por un rgano central. Es en estos dos ltimos casos cuando la Suprema Corte alcanza su
mxima jerarqua dentro de nuestro sistema. (En su artculo 100 la Constitucin Argentina establece, con mayor
precisin que la nuestra, la competencia de la Corte Suprema para conocer de "los asuntos en que la Nacin sea parte".)
29
En su Teora del Estado Kelsen ha dicho: "El orden jurdico central que constituye a la comunidad jurdica
central forma, junto con los rdenes jurdicos locales que constituyen a las autoridades jurdicas locales, el orden jurdico
total o nacional que constituye al Estado o comunidad jurdica total" (pg. 320). Tal parece que el maestro de la Escuela
Vienesa considera en este prrafo que el orden jurdico nacional se integra con la suma de los rdenes jurdicos central y
locales. Para nosotros, el reparto. de competencia del sistema federal no es ms que eso: un reparto. de competencias,
es decir, una distribucin clasificada de facultades entre rganos de poder; de ninguna manera cabe entenderlo como
un fraccionamiento de la entidad sociolgica llamada nacin ni del orden jurdico nacional que a ella corresponde. Si
bien es cierto que en oposicin a "orden jurdico internacional" resulta nacional todo orden jurdico interno (central,
regional o aun municipal), no es este aspecto e1 que aqu nos interesa, sino el hecho de que hay algo que, por
pertenecer a la nacin como tal, no puede ser objeto de reparto. entre los rganos centrales y los locales; si se otorga a
los primeros no es a ttulo de facultad coextensa, sino porque a los rganos centrales suelen corresponder los asuntos
que exceden del inters puramente regional. El criterio para seleccionar esta clase de materias vara segn las
circunstancias, y as se observa que materias que eran antes de la competencia local pasan a serlo de la central. Pero lo
intrnsecamente nacional, aquello que slo puede concebirse en funcin del concepto de nacin (verbigracia, las
relaciones internacionales y el territorio comn), jams ha estado ni puede estar en la esfera local. En rigor tcnico
deberan corresponder esas materias a rganos especiales, diversos de los centrales y de los regionales y colocados
neutralmente sobre ellos. Por no ser de hecho as, debemos entender que los rganos centrales, adems de ejercer sus
funciones propias, como son las coexistentes en paridad con los Estados-miembros, asumen la representacin de la
nacin como tal. En ejercicio de esta representacin es exacto decir que el derecho emanado del rgano central priva
sobre el local, y aun prevalecera sobre el derecho federal especfico si no fuera porque se co prenden dentro de la
misma competencia el derecho nacional y el derecho federal.
En otro lugar, Kelsen ha concedido otro significado a los tres rdenes jurdicos de que venimos tratando. Para
dicho autor, la estructura del Estado federal se caracteriza por la existencia de tres rdenes jurdicos: 1 La Constitucin
del Bund (Estado central) y los principios fundamentales de las Constituciones de los Estados miembros. 2 El orden
jurdico del Bund, competencia que le es directamente conferida por la Constitucin federal. 3 El orden jurdico de cada
Estado-miembro, que est formado por sus Constituciones propias dentro de los lmites de Constitucin total, as como
LA FORMA DE GOBIERNO 127
por las normas de derecho emitidas dentro de los lmites de su competencia. (Citado por Mouskheli, La Thorie juridique
de l'Etat fdral, pg. 186.)
Advirtase cmo la anterior clasificacin tripartita de Kelsen hace referencia a los estatutos, no a su contenido.
Segn lo ha hecho notar Gaxiola al aplicar a nuestro derecho la divisin de Kelsen, de sta resultan dos rdenes jurdicos
parciales, subordinados ambos a la suprema reguladora, que es la Constitucin General: la legislacin federal y las leyes
locales de los Estados. (Algunos problemas del Estado Federal, pg. 112.) Un poco ms adelante en ese camino
ideolgico, consideramos que no en todos los casos el orden jurdico central es parcial, coextenso, colocado en el mismo
plano del local, sino que a veces alcanza la categora de nacional, por disposicin -como sucede siempre- de la suprema
reguladora que es la Constitucin.
128 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
LOS ESTADOS 129
CAPITULO VIII
LOS ESTADOS
SUMARIO
42.-La autonoma local, primer elemento especfico del Estado federal; concepto
de Constitucin local. 43.- Contenido de las Constituciones de los Estados; la parte
dogmtica y la forma de gobierno. 44.- 0rganizacin de los poderes, facultad revisora,
ciudadana, desaparicin de Poderes. Consideraciones generales. 45.- La participacin de
los Estados en la legislacin federal comn; su participacin en las reformas a la
Constitucin general, segundo elemento especfico del Estado federal.
1
He aqu el concepto de descentralizacin que aplica Kelsen al Estado federal: "El orden jurdico de un Estado
federal se compone de normas centrales vlidas para todo su territorio y de normas locales que valen solamente para
partes de este territorio, los territorios de los Estados componentes (o miembros) .Las normas centrales generales o
leyes federales son creadas por un rgano legislativo central, la legislatura de la federacin, mientras que las normas
generales locales son creadas por rganos legislativos locales o legislaturas de los Estados-miembros. Esto presupone
que en el Estado federal el mbito material de validez del orden jurdico o, en otras palabras, la competencia de
legislacin del Estado encuntrese dividida entre una autoridad central y varias autoridades locales" (Teora, pg. 333).
De dichas tres categoras interesa para nuestro estudio el cotejo entre la primera
y la ltima, ya que la provincia autnoma, conocida en varios pases europeos, no ha
existido nunca en nuestra organizacin poltica. El federalismo es un fenmeno de
descentralizacin. El municipio libre tambin es un fenmeno de descentralizacin. Pero
en este ltimo, aunque el municipio se gobierna por s mismo, sin embargo la ley que crea
los rganos municipales y los dota de competencia no es ley que se dan a s mismos los
habitantes del municipio, sino que la expide para todos los municipios la legislatura del
Estado. Carece, pues, el municipio de la autodeterminacin legislativa, que es lo que
caracteriza al rgano constituyente. "Efectivamente, el signo especfico del Estado federal
consiste en la facultad que
Kelsen, a la tesis de Berthlemy, que no debe ser combatida en las consecuencias, sino en la fuente de su doctrina (La
thorie juridique, pgs. 194 y 195).
Conviene tener en cuenta, por otra parte, que Kelsen contempla el fenmeno del federalismo, aislado de todo
proceso histrico, no en la dinmica de su gnesis, sino en la esttica de su concrecin abstracta. Desde este punto de
vista su tesis resiste la crtica de Gaxiola cuando, situado en el aspecto histrico, considera el profesor mexicano que si
bien la autonoma federal surge en virtud de un fenmeno de descentralizacin cuando un Estado unitario se
transforma en federal, en cambio esa misma autonoma tiene por origen un proceso de concentracin cuando
comunidades jurdicas soberanas renen en un pacto federal (Algunos problemas del Estado federal, pgina 55).
2
"El Estado federal -expone Kelsen- se caracteriza por el hecho de que los Estados-miembros poseen un cierto
grado de autonoma constitucional, es decir, por el hecho de que el rgano legislativo de cada Estado-miembro es
competente en relacin con materias que conciernen a la Constitucin de esa comunidad, de tal manera que los mismos
Estados-miembros pueden realizar, por medio de leyes. cambios en sus propias Constituciones," (Op. cit., pg. 334.)
LOS ESTADOS 131
3
GAXIOLA; Op. cit., pg. 57.
4
La variedad poltica en que se externa la autonoma tiene como vnculo de unidad la homogeneidad que en
ciertas materias impone a las entidades federativas la Constitucin federal; de la convivencia entre aquella variedad y
esta homogeneidad, resulta el Estado federal.
132 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
43. Como en toda Constitucin, cabe distinguir en las locales la parte dogmtica
y la parte orgnica. 5
Por lo que hace a las garantas sociales, casi todas implican restricciones a las
garantas individuales consagradas por la Constitucin Federal, de donde deriva la
conclusin de que no pueden ser creadas ni aumentadas en las Constituciones locales,
de la misma manera que no pueden ser disminuidas las que ya constan en la Constitucin
Federal. 7
5
Bajo la vigencia de la Constitucin de 1824 se publicaron las locales en tres tomos (Coleccin de
Constituciones de los Estados Unidos Mexicanos; Mxico, 1828; imprenta de Galvn a cargo de Mariano Arvalo); bajo la
vigencia de la Constitucin de 1857 tambin fueron recopiladas las locales en dos tomos (Coleccin que comprende la
Constitucin General de la Repblica y las Constituciones especiales de cada uno de los Estados de la Federacin;
Mxico, 1884; imprenta del gobierno, en Palacio); las vigentes fueron reunidas por Margarita de la Villa de Helguera en
1962. Todas ellas se promulgaron de acuerdo con la Constitucin federal de 1917; posteriormente se han expedido
Constituciones nuevas en Morelos (1930) y en Zacatecas (1944), se revis la de Yucatn en 1938 y la de Tabasco en 1946
y se expidi la del nuevo Estado de Baja California en 1953, La negligencia de los gobiernos de los Estados dificulta
obtener los textos primitivos y ms an las reformas que en varios Estados se han producido en forma desordenada. Por
todo ello no podemos asegurar que las citas de las Constituciones locales que aparecen en el presente capitulo
corresponden precisamente a preceptos en vigor.
6
As las Constituciones de Durango (36 primeros artculos), Guanajuato (9 primeros artculos, con excepcin
del 2 y 3), Nayarit (art, 79), Nuevo Len (27 primeros artculos), Oaxaca (21 primeros artculos), Quertaro (del 4 al 9) y
Zacatecas (artculos 1 y 2).
7
Entre las radicales reformas de que en materia social fue objeto la Constitucin yucateca en 1938, hay
algunas que pugnan con preceptos de la federal. Cuando en el artculo 89 se dice que la propiedad ser concedida
discrecionalmente por el Estado para satisfaccin de las necesidades individuales, se altera el concepto constitucional de
propiedad privada, la cual procede de la nacin, y que slo por ella, representada por el Gobierno Federal, puede ser
afectada, salvo contados casos de la competencia de los Estados (artculo 27 de la Constitucin federal). Cuando en la
exposicin de motivos se asienta que "se procur abandonar el ya in aceptado concepto del matrimonio como contrato
civil", el autor de la frase parece objetar deliberadamente la siguiente expresin de nuestra ley suprema: "El
matrimonio es un contrato civil" (artculo 130). Cuando en el artculo 95 se establece que "son indeseables las
instituciones religiosas que difunden teoras de premios y castigos ultraterrenos", el legislador contradice la norma
superior contenida en el artculo 24 de la Constitucin federal: "Todo hombre es libre para profesar la creencia religiosa
que ms le agrade y cuando en la exposicin de motivos se invoca expresamente, para hacerla suya, "la frmula ms
racional del marxismo", el constituyente yucateco se adhiere a una doctrina que no acepta la constitucin mexicana.
Sirvan esos ejemplos de lo impropio que es, desde el punto de vista Constitucional, pretender innovar en materia social
a travs de la legislacin de los Estados.
LOS ESTADOS 133
En cambio, erigir en delito cualquiera infraccin del artculo 123 Constitucional. como lo haca el artculo 10 de
la Constitucin de Quertaro hasta antes de que se federalizara la materia del trabajo, no es restringir ninguna garanta
individual, sino seleccionar en forma severa las extra limitaciones de lo ya previsto en la Constitucin federal.
En ese mismo orden de ideas, y una vez ms por va de ejemplo, cabe admitir como constitucional la
disposicin del artculo 2 de la Constitucin de Tabasco, que proscribe en el Estado "la servidumbre adecuada del
peonaje en las fincas de campo" Si el artculo 2 de la Constitucin federal prohbe en todo el pas la esclavitud, no hace
con ello referencia exclusiva a las antiguas y ya desusadas formas de enajenacin de la libertad personal, sino a
cualquier modo de servidumbre, que por variar de una regin a otra, corresponde a los Estados evitar.
8
Por ejemplo, la de Coahuila prohbe a las autoridades subvencionar peridicos de carcter poltico (art. 171).
9
En las Constituciones de Mxico y de Morelos aparecen dos obligaciones positivas para los gobernantes, muy
apropiados por la ndole de las regiones: el establecimiento de escuelas especiales para indgenas en la primera (232) y
de una escuela de agricultura en la segunda (115).
134 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
10
El precepto que establece el mnimo de diputados no exista en la Constitucin de 57; apareci en la actual
para realizar, aunque fuera parcialmente, el pensamiento de Rabasa en favor de un nmero suficiente de diputados en
las legislaturas de los Estados.
Deca el referido autor que "el nmero de los miembros que componen las legislaturas es tan corto, que stas
no tienen los caracteres esenciales y tiles de un Congreso". y agregaba: "Es muy difcil romper las preocupaciones que
origina la costumbre, y pocos habr que no repugnen la idea de que una legislatura deba componerse, por lo menos, de
cincuenta diputados; pero lo cierto es que siete, quince o veinte no forma la institucin especial que se llama Congreso,
sino una Comisin que slo puede ser til o peligrosa." Para hacer tangible la teora expuesta, Rabasa propona la
siguiente hiptesis: "Un congreso de doce personas podr celebrar sesiones con siete miembros presentes, en que la
mayora absoluta ser de cinco votos; suponiendo que concurran todos, la mayora ser de siete; la de dos tercios, de
ocho; un voto determinar la diferencia entre la mayora absoluta y la fuerte de dos terceras partes." (La organizacin
poltica de Mxico; pgs. 334 a 340.)
El Constituyente de Quertaro fij un mnimo al nmero de diputados de las legislaturas locales, aunque no el
de cincuenta que sealaba Rabasa, sino el de siete, nueve y once, en proporcin al nmero de habitantes.
Pensamos que los constituyentes procedieron juiciosamente al no sealar como mnimo el alto nmero que
propona Rabasa. Cincuenta diputados alcanzan a dotar a la asamblea de un autntico espritu colectivo con fuerza y
agresividad suficientes para entorpecer la labor del ejecutivo. No sera posible realizar as el desidertum que para las
Constituciones lo cales presentaba el mismo autor de "un ejecutivo fuerte en la accin y limitado en la extensin, seguro
contra las intrigas y confabulaciones de la legislatura, armado para impedir sus asechanzas y sus codicias.
11
Nuestra interpretacin se aparta de la contenida en la exposicin de motivos de la Constitucin de Hidalgo
(magistral por tantos ttulos, como que se debi Maquel Herrera y Lasso); all se asienta que a ninguna Constitucin local
le sera dable, so pena de inconstitucionalidad, "declarar apto para gobernador a quien no siendo nativo del Estado
tuviera en l una vecindad de slo cinco aos". A nuestro entender no se necesita la concurrencia, sino la alternativa de
estos dos requisitos. Por lo dems. al establecer la Constitucin de Hidalgo en su artculo 47 la concurrencia de ambos,
hace lo que es lcito hacer: sobrepasa el mnimo fijado por la Constitucin federal, instituyendo dos requisitos en lugar
de uno entre dos.
LOS ESTADOS 135
Coincide, por lo tanto, nuestra opinin con la acogida por la Constitucin de Baja California, cuyo artculo 41
exige parecer gobernador, adems de la ciudadana mexicana por nacimiento, "ser nativo del Estado con residencia no
menor de dos aos, o vecino de l durante cinco aos anteriores a la eleccin".
12
Tenemos que registrar aqu una innovacin introducida por la Reforma Poltica de 1977, que afecta la
integracin del Poder Legislativo de los Estados y tambin, aunque de manera distinta, la de los Ayuntamientos de los
mismos, segn la siguiente adicin al artculo 115, parte final de su fraccin 111: "De acuerdo con la legislacin que se
expida en cada una de las entidades federativas se introducir el sistema de diputados de minora en la eleccin de las
legislaturas locales y el principio de re- presentacin proporcional en la eleccin de los ayuntamientos de los municipios
cuya poblacin sea de 300,000 o ms habitantes."
Propnese la adicin llevar al mbito local la participacin de las minoras, tanto en las Legislaturas cuanto en
los Ayuntamientos, a semejanza de lo que la Reforma Poltica realiz en la Cmara de Diputados del Congreso de la
Unin, segn lo veremos en su oportunidad. Pero hay una diferencia que conviene sealar. Mientras all la
representacin proporcional se reserva para la Cmara de Diputados, destinada exclusivamente a la representacin en
ella de las minoras, aqu la representacin proporcional puede aplicarse a la totalidad de la eleccin de los miembros de
los Ayuntamientos en los municipios con ms de 300,000 habitantes, de acuerdo con lo que disponga la legislacin de
cada una de las entidades federativas. Si la legislacin adoptare ntegramente la representacin proporcional, sera este
sistema el que reflejara espontneamente, por su sola aplicacin de conformidad con los votos emitidos, al partido
poltico al que correspondiere la mayora en cada Ayuntamiento, as como la representacin de los minoritarios, lo que
podra traducirse en un experimento democrtico benfico. Segn la reforma, la legislacin local est obligada a
implantar la re- presentacin proporcional, en la hiptesis de referencia.
En cuanto a la composicin de las legislaturas locales, la mencionada adicin no impone sino el sistema de
diputados de minora, sin especificar si la realizacin ha de ser por medio de la representacin proporcional, de los
diputados de partido u otro anlogo, todo lo cual queda al criterio de la legislacin de cada entidad federativa. (Ver
sistema instituido en materia federal; Apndice, cap. III, nm. 3.)
136 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
do (como sucede con los otros tres Poderes), sino de cada una de las
municipalidades. 13
Por lo que hace a las facultades de las legislaturas, bajo la vigencia de las tres
Constituciones federales ha existido en todas las locales, con llamativa uniformidad, el
precepto que autoriza a legislar en todo aquello que la Constitucin Federal no somete a
los Poderes de la Unin. Esto significa que las Constituciones locales excluyen el sistema
de facultades expresas y definidas para la funcin propiamente legislativa, lo cual no se
traduce por s solo en flexibilidad de la Constitucin, puesto que los dems Poderes, y aun
la legislatura en sus funciones no legislativas, estn dotados de facultades expresas y
limitadas. El hecho mismo de que la funcin legislativa local est acotada estrechamente
por la esfera federal, y a veces por imperativos de la Constitucin del Estado, resta
importancia a la ausencia de un catlogo de facultades que en rigurosa tcnica
constitucional debera existir. 15
13
As lo ha reconocido la Suprema Corte; Semanario judicial de la Federacin, Quinta poca, t. IV, pg. 310.
Admtelo tambin la exposicin de motivos de la Constitucin hidalguense, pero explica que si conserv al Poder
Municipal fue por respeto a su tradicin constitucional.
14
El gobierno de los Estados en la Repblica Norteamericana; Madrid, pg. 101.
15
La razn del sistema, tambin existente en Estados Unidos, la expone Bryce en siguientes trminos: El
gobierno de un Estado es un producto natural que posee, desde luego, todos los poderes de no importa qu gobierno.
Por lo tanto, cuando se pregunta si la legislatura de un Estado puede hacer una ley cualquiera o si no la puede hacer, es
de presumir que s puede hacerla y se necesitan muy poderosas razones para probar que no la puede hacer. Esto puede
estarle prohibido por una disposicin que se encuentra en la Constitucin federal o en la de su Estado. Pero es preciso
demostrar que la prohibicin de hacer esta ley existe realmente o, en otros trminos, la Constitucin de un Estado no es
documento que confiere a la legislatura poderes definidos y especificados sino, por el contrario, un documento que fija y
limita la autoridad general de que gozan los representantes del pueblo por el solo hecho de formar un cuerpo
legislativo." Op. cit., pg. 50
LOS ESTADOS 137
Aparte de las facultades que otorgan las Constituciones locales a las legislaturas,
tienen estas algunas que les confiere la Constitucin Federal. Tales son, por ejemplo, la
de determinar el nmero mximo de ministros de los cultos (artculo 130) y la de dar su
consentimiento para que los inmuebles destinados al Gobierno de la Unin dentro de los
Estados, y adquiridos con posterioridad a la Constitucin de 17, queden sujetos a la
jurisdiccin federal (artculo 132). Las Constituciones locales no confieren ciertamente
estas facultades, pero s pueden determinar las condiciones de su ejercicio.
16
Las de Chiapas (artculo 101), Michoacn (artculo 36, 111) Y Puebla (artculo 49, II).
17
En nuestros constitucionalismos locales el nico caso de ejecutivo plural es el que consignaba la
Constitucin del Estado de Mxico de 1827, cuyo artculo 121 depositaba el ejecutivo en un gobernador y un consejo.
138 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Por lo que hace a su reforma, la gran mayora de las Constituciones son de tipo
rgido al exigir su modificacin el voto mayoritario (casi siempre dos tercios) de la
legislatura y de los ayuntamientos. En seis Constituciones la flexibilidad es atenuada: una
legislatura propone la reforma y la siguiente la vota.
Tamaulipas (art. 156) y Michoacn (art. 164). Las dos ltimas se refieren
expresamente al caso de la fraccin V del artculo 76 de la Constitucin Federal.
Podemos decir, como conclusin del estudio dedicado a las Constituciones de los
Estados, que en general estn lejos de reflejar las necesidades locales, las que
precisamente son invocadas como principal justificante de la descentralizacin federalista.
Esas necesidades existen sin duda, pero varios factores influyen a nuestro entender en el
fracaso de las Constituciones para subvenir a ellas. El factor poltico, que aprovechndose
de antecedentes histricos y sociolgicos tiende a una absorcin centralizadora cada vez
mayor, posterga con ella la autonoma local e impide el desarrollo de las peculiaridades
regionales. Pero es notorio tambin que las Constituciones locales no han sabido
defender y vigorizar, con tcnica jurdico constitucional, esas peculiaridades, atendiendo
as a las necesidades de cada regin. Las Constituciones expedidas bajo la vigencia de la
federal de 24, se sirvieron de sta para trazar sus esquemas; lo poco de originalidad que
se alcanz en ese primer ensayo se perdi cuando en la segunda etapa del federalismo
las Constituciones locales se plegaron servilmente a los trazos de la federal de 57; el
fenmeno se repiti en 17, agravado por las desfavorables circunstancias en que se
elaboraron las nuevas Constituciones (el pas en guerra civil, los jefes militares
improvisados en gobernadores, las asambleas constituyentes integradas por gente sin
preparacin). Sin otro modelo que su Constitucin precedente y con el temor de incurrir
en contradiccin con la nueva Carta federal, no es de extraar que casi todas las
Constituciones que actualmente rigen en los Estados se compongan de artculos tomados
de las anteriores o copiados de la federal, envejecidos muchos de aqullos por el
transcurso del tiempo e intiles los segundos por estar su sitio en la Constitucin general.
tra Constitucin consagra como parte del sistema federal, sern materia del
captulo dedicado a la organizacin y funcionamiento de las Cmaras de la Unin.
Bstenos afirmar por ahora que la existencia del Senado como colegislador comn no es
signo especfico del Estado Federal. En nuestro concepto los elementos absolutamente
necesarios del sistema federal son tres: una zona de materias retenidas por los Estados-
miembros (en la que opera la autonoma constitucional), una zona de facultades
delegadas en los Poderes centrales y un sistema que garantice a los Estados-miembros
la conservacin del anterior status. Ni el primero ni el tercero de esos elementos se
afectan en nada por la no intervencin de los Estados en la legislacin federal ordinaria;
no el primero, porque el manejo de sus propias facultades por parte del legislativo central
jams podr menoscabar la existencia y las competencias de las entidades federativas,
cuya fuente est en la Constitucin y por ello se mantienen inmunes a la potestad del
rgano legislativo constituido, poco importa que ste se integre o no por representantes
de los Estados; ni se afecta tampoco el tercer elemento, ya que, como vamos a verlo, la
garanta del status federal no requiere forzosamente la existencia del Senado.
18
Mouskheli, defensor de la doctrina opuesta a la que exponemos, comienza por asentar la afirmacin
absoluta de que la autonoma constitucional y la participacin (directa e indirecta) de los Estados en la creacin de la
voluntad federal "son dos rasgos que se encuentran en todos los Estados federales y no podra haber Estado federal si
uno de los dos estuviera ausente" (pg. 223). Pero pginas despus mitiga tan categrica afirmacin por lo que hace a la
representacin directa realizada a travs del Senado: "Casi (presque) se puede considerar la existencia de esta segunda
Cmara como necesaria a la existencia del Estado federal" (pgina 230). En la original Constitucin de 57 no exista el
Senado, lo que por s solo nada prueba en favor ni en contra de que sea indispensable; conforme a la teora extrema de
Mouskheli, esa Constitucin no era federal. En la Constitucin vigente existe el tpico Senado federal, con la organizacin
del norteamericano.
LOS ESTADOS 141
19
As lo sostiene Gaxiola en apoyo de su tesis de que la participacin directa 110 es signo especfico del Estado
federal (Op. cit., pg. 66)
142 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
CAPITULO IX
EL MUNICIPIO
SUMARIO
1
Entre ellas: Programa de Gobierno Municipal, La Habana, 1950; Una tesis polmica, La Habana, 1937.
144 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
47. En el parangn que para fijar los perfiles del Estado-miembro hubimos de
establecer entre ste y el municipio, advertimos que, aunque en ambos casos se trata de
fenmenos de descentralizacin, sin embargo la descentralizacin municipal excluye la
posibilidad de otorgarse su propia ley, a diferencia de la que caracteriza a las entidades
federativas, cuya autonoma se concreta en el hecho de darse una Constitucin y expedir
la legislacin que de ella deriva.
Nuestra Constitucin nada dice al respecto, pero las Constituciones locales han
entendido que la funcin legislativa, especialmente la expedicin de la ley orgnica
municipal, en ningn caso compete al rgano municipal 5, lo que est de acuerdo con el
principio de la
2
Hemos mencionado el renacimiento municipalista de Latinoamrica por la importancia que para nosotros
representa. Pero no olvidemos que se imparte la ctedra de derecho municipal en veintitrs universidades y colegios de
Norteamrica. entre los cuales figura la de Harvard a cargo de William Bennet Munro, tan destacado constitucionalista.
Ni dejemos de recordar que en la Universidad Central de Madrid y en la de Pars, esa ctedra tuvo de titulares,
respectivamente a Adolfo Posada y a Gastn Jze, cuyos nombres no necesitan referencia encomistica.
3
KELSEN. Teora, pg. 331.
4
Tal fue la conclusin a que se lleg en el primer Congreso Nacional de Municipios Brasileos celebrado en
Petrpolis. en 195O, de acuerdo con los Postulados del Municipalismo Americano que haban formulado en 1948 Alcides
Greca y Tito Oliveira (Revista de Direito Municipal, vols. XI y VII).
5
La ley orgnica municipal ha sido expedida, en todos los Estados que la tienen, por la legislatura; aun en los
pocos Estados en donde no existe dicha ley, ello no significa que puedan expedirla los municipios.
EL MUNICIPIO 145
En su fraccin III el artculo 115 determina que "los municipios sern investidos
de personalidad jurdica para todos los efectos legales". A nuestro ver ese precepto no
zanja, por s solo, la vieja querella entre quienes afirman que el municipio es de formacin
natural y anterior al Estado y aquellos otros que lo consideran como creacin del Estado.
Es a la legislacin local a la que corresponde fijar las condiciones que ha de satisfacer
una comunidad de personas -agrupadas comnmente en familias- para merecer la
categora de municipalidad. Una vez satisfechas esas condiciones, y reconocida su
existencia por la autoridad, surge el municipio con la personalidad jurdica que ipso jure le
otorga la Constitucin Federal. De este modo se desplaza hacia la legislacin local el
problema del nacimiento del municipio a la esfera del derecho.
En su prrafo inicial el artculo 115 dispone que los Estados tendrn "como base
de su divisin territorial y de su organizacin poltica y administrativa, el Municipio Libre".
La frmula es inexacta. Un Estado-miembro, en su calidad de tal, no puede fraccionarse
en municipios para los efectos de su organizacin interna, tanto porque esta organizacin
es distinta y en cierto modo antagnica a la municipal cuanto porque la descentralizacin
burocrtica confiada a los numerosos y variados municipios conducira al caos. La divisin
territorial de los Estados no tiene por base al municipio, sino a ciertas circunspecciones
territoriales mucho ms extensas llamadas distritos o cantones, cuya rea se fija por los
rganos centrales de acuerdo con las necesidades de la administracin. Esa divisin
territorial se utiliza principalmente para finalidades de orden fiscal y electoral y nada tiene
que ver con los municipios.
6
TEODORO MOMMSEN: Compendio de derecho pblico romano; Buenos Aires, 1942; pgina 108.
EL MUNICIPIO 147
Cuando el artculo 115 proclama la libertad del municipio, reivindcala como base
y esperanza de la democracia mexicana, esto es, trata de que el municipio reasuma entre
nosotros su misin de siempre, luchando por la democracia en el seno de un Estado
tradicionalmente autocrtico. Para damos cabal cuenta de la meta propuesta por la
Constitucin, conviene hacer breve recorrido por la historia del municipio en Mxico.
7
Teora, pg.332.
8
Aparte de que Corts se propona legalizar la ampliacin de su empresa, hay que admitir que la forma por l
adoptada responda a las ideas de la representacin popular, que todava conservaban su arraigo en aquellos
contemporneos de las ltimas libertades municipales. "Corts, jefe y tipo de los conquistadores de Mxico -dice Miguel
Macedo-, traa acerca del Municipio las ideas dominantes en aquella poca en Espaa.
que, si vencidas en Villalar, no haban muerto con Juan de Padilla ni desaparecido de las conciencias; respetaba
al rey, en quien vea la autoridad suprema despus del Papa. pero no conceba un sistema de gobierno sin ayuntamiento
o concejos" (El Municipio, en "Mxico. Su evolucin social", t. 1, vol. 2", pg. 667). Las mismas ideas sustentan Toribio
Esquivel Obregn (Apuntes para la historia del Derecho en Mxico; Mxico, 1938; t. 11, pg. 208). Y Carlos Pereyra
(Hernn Corts; Espasa Calpe; 1946; pg. 89)
148 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
9
Existe unanimidad de opiniones respecto al origen popular de los alcaldes ordinarios; sin embargo, la
naturaleza puramente judicial de sus funciones restaba significacin, desde el punto de vista del gobierno propio, al
origen popular de su designacin, En el nombramiento de los corregidores, como representantes de la Corona que eran,
no tena ninguna intervencin la voluntad de los vecinos. Por lo que toca a los regidores. que eran propiamente los
procuradores de la comuna, no existe uniformidad de opiniones acerca del origen de su designacin. A pesar de su poca
simpata por la organizacin colonial, el doctor Mora admite que "parte de los regidores se elega anualmente de entre
los vecinos del lugar" (Mxico y sus revoluciones; Pars, 1836; t. 1, pgs. 160 Y 187). En cambio el hispanista Esquivel
Obregn y el casi siempre imparcial Macedo sostienen que el cargo de regidor era vendible y renunciable, segn lo
dispona la cdula de doa Juana de 15 de octubre de 1522. Los datos tan serios que aporta el seor Esquivel Obregn
en favor de su tesis nos hacen considerarla mucho ms estimable que la sola afirmacin de Mora (Esquivel Obregn:
Apuntes..., pgs. 207 Y 233. Macedo: El Municipio..., pg. 669).
10
0p. cit., pg. 617.
EL MUNICIPIO 149
cargos del cabildo y que desde all intentaba hacer la independencia en beneficio
propio.
11
El menosprecio del municipio por parte del liberalismo lo explica en los siguientes trminos Garca Oviedo:
"La Revolucin, aunque por distinta va que la monarqua absoluta, condujo al propio abatimiento de la vida municipal.
El principio individualista ql1e la informaba determin el menosprecio de la idea corporativa; por tanto, de la
organizacin municipal. Imbuida de un espritu legalista, signific, desde un primer instante. su hostilidad a las
instituciones histricas. La legislacin municipal del siglo XIX es su obra predilecta, obra que imprime al Municipio el
sello individualista, legalista y centralizador que caracteriza a aquel gran movimiento poltico, Derecho Administrativo
por Carlos Garca Oviedo; 2 ed.; Madrid, 1948; pg. 430.
150 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Como indicio del abandono en que los gobiernos liberales mantuvieron a los
Ayuntamientos, debe tenerse en cuenta que el principal ayuntamiento del pas, como era
el de la ciudad de Mxico, se gobernaba todava a principios de este siglo, en que escribi
Macedo su obra citada, por las ordenanzas centralistas de 1840 a 1841. 13
El odio que despertaron tales funcionarios fue uno de los motivos inmediatos de
la revolucin, la cual consagr entre sus principales postulados la implantacin del
municipio libre. Los mismos partidarios del antiguo rgimen convinieron al cabo en que "la
supresin de las jefaturas polticas en la Repblica es uno de los progresos que, en
justicia, debemos acreditar a la revolucin; sin discutir la utilidad admi-
12
Op. cit., pg. 678.
13
Op. cit., pg. 674.
EL MUNICIPIO 151
14
Ensayo sobre la reconstruccin poltica de Mxico, por Manuel Calero, Francisco S. Carbajal, etc.; pg. 33.
Como dato curioso de la remota antipata que despertaron las prefecturas, mencionemos la siguiente opinin que en
1873 extern un oscuro comentarista de la divisin territorial de Michoacn: "Hoy, que tenemos la triste conviccin de
que las prefecturas son enteramente intiles y a veces hasta perjudiciales para que se hagan sensibles los beneficios de
la libertad, quisiramos ver hasta olvidada la palabra prefectura y que slo quedasen los municipios vigilados por cuatro
o seis visitadores que nombrase el Ejecutivo, sin ms facultades que las de dar cuenta de las omisiones y abusos que
notaren a los jurados de responsabilidad" (ndice alfabtico de los pueblos del Estado de Michoacn, por Anselmo
Rodrguez; Morelia, 1873, pg. 7).
15
Diario de los Debates del Congreso Constituyente; Mxico, 1917; t. II, pgina 404.
16
Diario de los Debates; t. I. pg. 357
17
Diario de los Debates, t. II, pg. 631
152 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
tos, inclusive los que por corresponder al Estado les son ajenos, se subordinaba
la administracin del Estado a la recaudacin independiente de cada municipio. Esta
confusin, agravada con la intervencin de inspectores y con la inusitada competencia
que se atribua a la Suprema Corte, suscit una de las ms vivas oposiciones registradas
en el seno del Congreso.
En la sesin permanente que puso fin a los debates del Congreso, efectuada los
das 29, 30 y 31 de enero de 1917, se trat por tercera y ltima vez el tema del municipio
libre. Las prolongadas sesiones y los numerosos asuntos tratados a travs de enconados
debates haban acabado por agotar la resistencia fsica de los representantes. 19 Cuando
le lleg su turno a la fraccin II del artculo 115, ltimo de los asuntos tratados en la
histrica jornada en que tambin se aprob la reforma agraria, la desorientacin de la
asamblea pareca conducir al caos. Retirado el voto particular de Medina y Jara, nadie se
refiri al dictamen de Machorro Narvez y Mndez. Alguien propuso que se tomara como
base para la discusin el proyecto del Primer Jefe. De pronto el diputado Ugarte present
una nueva frmula de la fraccin II que la asamblea, vencida por el cansancio, acept en
el acto por 88 votos contra 62: "Los municipios administrarn libremente su hacienda, la
cual se formar de las contribuciones que sealen las legislaturas de los Estados y que,
en todo caso, sern las suficientes para atender a sus necesidades." 20
18
Diario de los Debates, t. II. pg. 708.
19
Se discuta la cuestin agraria cuando el secretario expres: "La presidencia suplica a los CC. diputados se
sirvan permanecer despiertos, puesto que. al aceptar la sesin permanente, se han impuesto la obligacin de votar esta
ley; como algunos diputados estn durmiendo, no se sabe cmo irn a dar conscientemente su voto" (t. 11. pg. 807),
Todava se desarrollaron largos debates antes de iniciar la discusin de la fraccin 11 del artculo 115, la cual fue votada
a las 3.30 de la madrugada del 30 de enero.
20
Diario de los Debates; t. II, pg. 819.
EL MUNICIPIO 153
Para llenar el vaco del proyecto del Primer Jefe, se plantearon, como se ha visto,
las ms variadas soluciones en torno a la autonoma financiera del municipio. Dos
soluciones aparentemente opuestas (la del primer dictamen, que haca partcipe al Estado
de los ingresos del municipio, y la aprobada que hace partcipe al municipio de los
ingresos del Estado) adolecieron del mismo defecto, consistente en no sealar
especficamente las fuentes impositivas que en todo caso corresponden al municipio.
Nadie advirti que el camino a seguir lo indicaba el segundo dictamen, que sus autores no
acertaron a defender. De este modo la autonoma financiera, y con ella la libertad
municipal, han quedado a merced de la legislatura y del ejecutivo, que de acuerdo con su
conveniencia poltica pueden aumentar o disminuir los recursos municipales. 21
De este modo el municipio libre ingres a la Constitucin con los dos defectos
sustanciales que acabamos de sealar. Ellos han sido aprovechados por las
Constituciones de algunos Estados para socavar la libertad municipal 22 y han colaborado
sin duda al hasta ahora escaso xito de la democracia del municipio, la cual adolece por
lo dems del vicio comn a toda nuestra democracia por cuanto se falsea y suplanta en
los comicios una voluntad popular inepta para expresarse e impotente para defenderse.
Las medidas protectoras de la democracia, que en forma negativa instituye el artculo 115
al vedar la reelec-
21
En el mes de octubre de 1959, la Comisin de Estudios Legislativos de la Cmara de Diputados present una
iniciativa de reformas a los artculos 73, fraccin I XXIX, ltimo prrafo, y 115, fracciones I y II, de la Constitucin de la
Repblica, con el nimo de abordar en su integridad los problemas del municipio en Mxico.
22
Por ejemplo, la Constitucin de Coahuila, por reforma de 1942, establece que corresponde "soberana y
discrecionalmente" al Ejecutivo declarar, cuando haya desaparecido el Ayuntamiento de algn Municipio, que es llegado
el caso de nombrar Ayuntamiento provisional.
154 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
23
En la Constitucin reformada del Estado de Michoacn, que se public en el peridico oficial de 19 de
febrero de 1960, se consagra una forma ms de vasallaje del "municipio libre". Entre las facultades de la legislatura que
enumera el art. 44, existe consignada, en la frac. XIX, la de separar de su cargo a los miembros de los ayuntamientos o
declarar desaparecidos a stos, a peticin del ejecutivo, entre otros casos, "cuando se juzgue indispensable para la
tranquilidad y beneficio del municipio".
Enfrentndose a las intromisiones de esta ndole en la libertad municipal, que infortunadamente permiten
algunas Constituciones locales, la iniciativa de reformas al artculo 15 constitucional, a que antes se hizo alusin,
establece con atingencia lo que sigue, en uno de los prrafos de la frac. I del art. 115: "Los integrantes de un Ayunta.
miento, individualmente o en su totalidad, solamente podrn ser privados de su cargo por causas graves, previstas en la
ley, a juicio de la Legislatura correspondiente, despus de practicar las diligencias que estime convenientes y de or a los
afectados. Su destitucin no podr ser acordada sino por el voto de ms de las dos terceras partes de los miembros del
Congreso Local y el decreto en que se consigne esta resolucin, si se refiere a la totalidad de los integrantes de un
Ayuntamiento, slo tendr validez si es aprobado en referndum por la ciudadana del Municipio correspondiente.
24
La iniciativa que en notas precedentes hemos venido mencionando, acoge la formacin de consorcios de
Municipios para obras que interesan en comn a varios de ellos. Dice as la exposicin de motivos: "Como se considera
que hay obras que requieren realizacin en el territorio de dos o ms Municipios colindantes, as como servicios pblicos
que pueden ser comunes a varios de ellos, se prev la posibilidad de que se asocien los que estn interesados en esos
objetivos, condicionando su agrupamiento temporal a la autorizacin de la Legislatura del Estado o Estados a que
pertenezcan esos Municipios.
25
Hemos registrar un amago ms a la autonoma del municipio, consumado ahora en la Constitucin federal,
que de este modo se suma a parecidos asaltos provenientes de Constituciones locales, algunos de ellos mencionados en
ediciones anteriores, especialmente en las inmediatas notas 22 y 23.Nos referimos a la adicin de 29 de junio de 1971,
publicada el 6 de julio del mismo ao, a la frac. I del art. 74, por la cual, despus de conceder a la Cmara de Diputados
la facultad de calificar las elecciones de Ayuntamientos en los Territorios Federales, se agrega el prrafo que sigue,
encabezado por hiriente gerundio: ...pudiendo suspender y destituir, en su caso, a las miembros de dichos
Ayuntamientos y designar sustitutos o juntas municipales, en los trminos de las leyes respectivas". Aunque provisional,
la misma facultad le fue conferida a la Comisin Permanente por adicin de la frac. VIII al art. 79.
El art. 73, en la base 2 de su frac. VI, instituy para los Territorios Federales el municipio libre, al igual que el
art. 115 lo reconoce a los Estados. En esa virtud. la suerte del municipio libre, dentro del marco de la Constitucin, tiene
EL MUNICIPIO 155
que ser la misma en los Estados y en los Territorios, a menos de expresa previsin en contrario. Hasta antes de la
reforma de 71, habamos expuesto sin titubeos la inconstitucionalidad de las disposiciones locales que permiten el
desconocimiento de Ayuntamientos de eleccin popular, con la consiguiente sustitucin de sus miembros por los que
designe la autoridad poltica que corresponda. Despus de la reforma de 71 no podemos ya, infortunadamente,
sostener esa tesis. La facultad que se ha concedido a la Cmara de Diputados para suspender, destituir y designar a los
miembros de los Ayuntamientos de los Territorios, denuncia que con ello la Constitucin admite que el gobierno
municipal puede tener un origen diverso de la eleccin popular. No habra razn alguna para negar a las legislaturas de
los Estados eso mismo que la Constitucin ha reconocido a la Cmara de Diputados como legislatura local de los
Territorios Federales, ya que no existe salvedad al respecto en el art. 115. Es este un cambio en el concepto del
municipio libre, concretado hasta ahora en la base I, prrafo primero del art. 115, cuando asienta: "Cada municipio ser
administrado por un Ayuntamiento de eleccin popular directa y no habr ninguna autoridad intermedia entre ste y el
Gobierno del Estado"
He all la nota esencial y caracterstica del municipio libre, valedera por igual para los Estados y para los
Territorios, en grado tal .que al hacerla extensiva a los Territorios, quiso reiterar la frac. VI del art. 73, al final de su base
2', el principio fundamental de la institucin: "Cada municipalidad de los Territorios estar a cargo de un Ayuntamiento
de eleccin popular directa".
No nos preocupa tanto el ejercicio de la facultad atribuida a la Cmara de Diputados en relacin con los
Territorios, cuanto las consecuencias indirectas que la reforma entraa para los Estados. Constitucional izada por la
reforma la prctica de que autoridades polticas dispongan de la suerte de los Ayuntamientos, queda franca la puerta
para que las Constituciones locales que todava no lo han hecho sometan los municipios a la voluntad de los
gobernadores, mediante la amenaza o la efectividad de destituir a sus Ayuntamientos para colocar en su sitio a agentes
del gobierno.
Ciertamente la facultad atribuida a la Cmara de Diputados ser inoperante mientras el Congreso de la Unin
no expida la ley prevista en la reforma. De proponrselo, esa ley podr atenuar los efectos indeseables del sistema
adoptado, al rodear de precauciones el ejercicio de la facultad, de suerte que se impida en lo posible la remocin de
funcionarios municipales a pretexto de indebidos manejos, los cuales, por otra parte, son del todo factibles y requieren
para su correctivo la previsin legal.
Pero lo que no podr hacer la ley ser variar en su raz el sistema implantado por la reforma y cuya censura
inevitable consiste, segn nuestro criterio, en que lejos de restituir sus fueros electorales a la voluntad popular,
convocando a nuevas elecciones en caso de destitucin o suspensin de los miembros del Ayuntamiento, se le trasmite
la responsabilidad de la designacin de los sustitutos a un rgano poltico, extrao a la fuente primaria v nica del
municipio libre, como es la voluntad de la ciudadana del municipio. El dato a la institucin se agrava cuanto los
miembros separados no son suplidos individualmente, situacin en que por lo menos se conservara la entidad del
Ayuntamiento; sino que en ejercicio de la exorbitante atribucin concedida por la reforma, la Cmara reemplaza al
Ayuntamiento por una "junta municipal", organismo nunca imaginado por el Constituyente, y cuya misin consiste en
privar al municipio de su Ayuntamiento. Estas juntas, utilizadas ya por algunas entidades con fines totalitarios,
constituyen la negacin misma del municipio libre. Deploramos la imitacin que de ellas hizo la reforma de 71. Cumpla a
la Constitucin, en ejercicio de su cometido de ley suprema del pas, proteger frente a las leyes secundarias la libertad
del municipio, caro ideal de la Revolucin, modesta esperanza de aprendizaje democrtico, que de este modo ha
recibido dentro de la propia Constitucin uno de los ms recios embates, as haya pasado totalmente inadvertido.
Adicin de 1974 a la precedente nota 25. El aadido de junio de 1971 a la fraccin I del artculo 74, glosado en
la nota 25 de anterior edicin, abandon la ley suprema en octubre de 1974, en pos de las numerosas enmiendas que
origin en esa fecha la supresin de los Territorios Federales.
156 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
breve lapso de once aos que incluye a las tres reformas, se ha hecho oscilar a
la Constitucin de extremo a extremo en materia tan delicadamente suya, segn es el
Municipio Libre.
A partir de esa porcin subsistente, el extenso art. 115 fue objeto de modificacin
total; al agregar tres prrafos a la base I y aumentar diez las primitivas cinco bases. De
todo ello slo corresponde a nuestro estudio, en la materia estrictamente constitucional, la
relacionada con el Municipio Libre, cuyas innovaciones se han consignado principalmente
en las siguientes disposiciones, adicionadas a la base I del primitivo art. 115:
Las Legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus
integrantes, podrn suspender Ayuntamientos, declarar que stos han desaparecido y
suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas
graves que la ley prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad
suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan. En caso
de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la
mayora de sus miembros, si conforme a la ley no procediere que entraren en funciones
los suplentes ni que se celebraren nuevas elecciones, las Legislaturas designarn entre
los vecinos a los Consejos Municipales que concluirn los periodos respectivos." 26
26
Las disposiciones constitucionales que aqu se transcriben, estn tomadas del folleto intitulado
"Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Diario Oficial. Secretaria de Gobernacin. 1983.
158 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
27
Folleto citado; p.p. 22 Y 22.
28
Id., p. 25.
EL MUNICIPIO 159
cin, hasta la alteracin misma de los conceptos, cuando todo ello queda en
segundas manos. 29
29
Como aplicacin inmediata del punto de vista expuesto, y en relacin con la reforma constitucional al art.
115 que nos ocupa, podemos sealar el uso indiscriminado de maysculas y de minsculas que se observa en el texto
oficial, lo cual evidentemente no es imputable al funcionario firmante de la Iniciativa. De las dos instituciones que aqu
comentamos, las palabras "municipio" y "ayuntamiento", inevitablemente reiteradas en la reforma, aparecer
encabezadas al azar con mayscula o con minscula. Sirva de mero ejemplo, relativo a uno de los dos mencionados.
vocablos, el siguiente breve prrafo tercero de la reforma: Las legislaturas de los Estados aprobarn las leyes de
ingresos de los Ayuntamientos (con mayscula) y revisarn sus cuentas pblicas. Los presupuestos de ingresos sern
aprobados por los Ayuntamientos (con minscula) con base en sus ingresos disponibles".
162 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Al leer cada una de las enrgicas denuncias que el autor de los prrafos
transcritos formula en relacin, segn sus palabras, con "la enormidad de las facultades
legislativas" que a s mismas se haban venido atribuyendo las constituciones locales,
llama la atencin que el conflicto de entonces se hubiera resuelto, no en favor de la
Norma Mxima vulnerada por los gobiernos de los Estados, sino mediante una reforma
que en el texto mismo de la Constitucin otorg la victoria a sus adversarios,
reconociendo como propias y no usurpadas las atribuciones de las autoridades locales
para zaherir al Municipio Libre, institucin de alto rango constitucional.
No cabe duda que el legislador constituyente, nico que tiene acceso a las
enmiendas constitucionales, debe: de corregir o rectificar preceptos de la Constitucin,
aplicando as en su acepcin propia el vocablo "enmienda" a ttulo de "correccin de lo
errado", que gramaticalmente mira lo mismo a la conducta personal que a la idoneidad de
los textos legales.
No est por dems registrar, como cierre del tema, que la garanta
30
Elementos de Derecho Constitucional, por Miguel de la Madrid Hurtado); Mxico. 1982; p. 368. (Los
subrayados son nuestros).
EL MUNICIPIO 163
31
Nota de la vigesimoprimera edicin de la obra (ao de 1985). relacionada con los comentarios vertidos en el
texto del prrafo 49 bis de la edicin de 1984, que mira al tema del Municipio Libre.
Lo entonces expuesto subsiste intacto en la actual edicin. Pero intentaremos ensayar ahora una
interpretacin en tomo de los sucesivos y al parecer opuestos criterios que acerca del Municipio Libre ha sustentado el
jurista Miguel de la Madrid Hurtado, como profesor de Derecho Constitucional primero y, despus, como Presidente de
la Repblica.
Antagnicos en teora ambos puntos de vista. consideramos que los dos pueden ser entendidos dentro de los
estrictos lmites de la lgica, si se estima que el uno pertenece al criterio doctrinario, en tanto que es poltico el otro.
La observacin anterior nos fue sugerida por las siguientes breves palabras que pronunci el Presidente De la
Madrid Hurtado ante la asamblea del Partido Revolucionario Institucional del 25 de agosto de 1984, es decir, quince das
despus de concluida la impresin de la anterior edicin de la presente obra (segn consta en el colofn de la misma),
motivo por el que la declaracin presidencial no alcanz a ser considerada en aquella precedente edicin.
He aqu, literalmente transcrito, el prrafo fundamental de dicha declaracin: "De ustedes, el Partido
Revolucionario Institucional, surgieron en la campaa poltica de 1982, las tesis rectoras que han orientado mi Programa
de Gobierno. No son tesis de Miguel de la Madrid. Son las tesis de los Principios y del Programa de Accin del Partido."
(El discurso presidencial fue profusamente difundido; las palabras transcritas estn tomadas del magazine que el
peridico Exclsior acompa a su edicin de 29 de agosto de 1984.)
La poltica partidista no corresponde a nuestro estudio. Es por ello que nos reducimos a rescatar las palabras,
antes literalmente transcritas, que el 'profesor de Derecho Constitucional, Miguel de la Madrid Hurtado, pronunci en su
ctedra. y conservamos la esperanza inmvil de que algn da esos conceptos de libertad regresarn al sitio del que
nunca deben de ser desahuciados.
164 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
NORMAS DE NUESTRO ESTADO FEDERAL 165
CAPITULO X
SUMARIO
Por lo que hace a las obligaciones positivas hemos considerado ya las que por
disposicin de la Ley Suprema tienen que ser incorporadas a las Constituciones locales,
como son las contenidas principalmente en el artculo 115. Ahora nos corresponde tocar
aquellas otras obligaciones positivas que deben acatar los Estados, independientemente
de que las acojan o no en su legislacin constitucional o en la ordinaria.
El artculo 119 dispone: "Cada Estado tiene obligacin de entregar sin demora los
criminales de otro Estado o del extranjero a las autoridades que los reclamen. En estos
casos el auto del juez que mande cumplir la requisitoria de extradicin ser bastante para
motivar la detencin por un mes, si se tratare de extradicin entre los Estados, y por dos
meses cuando fuere internacional." El artculo 113 de la Constitucin de 57. que era el
correspondiente al actual, consignaba la misma obligacin, pero nicamente respecto a
los criminales de los Estados y no del extranjero. La ley reglamentaria del
166 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Mas no basta con la existencia del acto, sino que es necesario probarla ante las
autoridades de los dems Estados donde va a tener efectos, as como fijar el alcance de
dichos efectos .No habra razn alguna para que la Constitucin federal impusiera las
normas de la prueba y el alcance de los efectos para el Estado donde se engendr el
acto, pues tales normas pertenecen al derecho comn, el cual es de la competencia de
los Estados. Pero cuando la prueba debe ofrecerse y los efectos
NORMAS DE NUESTRO ESTADO FEDERAL 167
producirse en otras entidades federativas distintas a aquella que fue cuna del
acto, entonces la Constitucin federal debe intervenir para fijar las reglas relativas, de
modo que quede a salvo y sea eficaz el principio original de que todo acto pasado ante la
autoridad de un Estado, es vlido para todos los dems. Con ese objeto la Constitucin
encomienda en su artculo 121 al Congreso de la Unin la expedicin de leyes que
prescriban la manera de probar en un Estado los actos verificados en otros, as como
sealar en tales casos el efecto de los mismos actos de acuerdo con las bases
consignadas en el precepto. 1
51. Otra obligacin de ndole positiva que la Constitucin impone a los Estados
es la contenida en el artculo 120: "Los gobernadores de los Estados estn obligados a
publicar y hacer cumplir las leyes federales."
1
Acerca de los antecedentes, alcance y defectos del artculo 121, consultar los estudios de Eduardo Trigueros
Saravia publicados en Revista Mexicana de Derecho Pblico (T. l. pg. 157) Y El Foro (100 VII, pg. 145), as como el
Manual de Derecho internacional Privado de Alberto G. Arce (Guadalajara, 1943; pg. 349 y sigs.).
2
ZARCO, Historia del Congreso Constituyente; T. II, pg. 525. Los debates relativos al artculo que se comenta,
en el Constituyente de 57, se desarrollaron en la. lesiones del 7 y del 11 de noviembre de 56 y constan en las pginas
525 a 540 del tomo II de la obra de Zarco.
168 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Asista la razn a Ruiz al censurar los dos artculos. No sabemos cul sistema
era ms desacertado: si el que converta a los jueces de distrito en jefes de operaciones y
administradores de hacienda o el que traspasaba esas funciones federales a los
gobernadores de los Estados 3. La voz ms sensata entre todas fue sin duda la de
Zendejas cuando, atemperando los excesos verbales de ambos bandos, advirti con
palabras que no fueron atendidas: "Se trata simplemente de la publicacin de las leyes, es
decir, del modo de hacerlas llegar al conocimiento de todos los ciudadanos, acto
sencillsimo que pierde la gravedad que drsele quiere si se reflexiona que no tiene nada
de la sancin del ejecutivo que es indispensable para dar a la ley fuerza de tal." 4
3
Nada menos que Castaeda, el autor del artculo que fue aprobado, explicaba su alcance diciendo que "sean
los gobernadores los nicos que gobiernan en su territorio; no haya mando de armas ni de hacienda que no est
sometido a su intervencin", Y agregaba las siguientes palabras, reveladoras de que su autor ignoraba en absoluto el
sistema federal: "La creacin de comandantes generales, de jefes de hacienda y de otros empleados del gobierno
federal, independientes de la autoridad de los Estados, ha sido un elemento de complicacin y de discordia que es
necesario destruir si aspiramos de buena fe a afianzar las instituciones federales. Y cuando haya un Estado que salga del
orden, para restablecer la tranquilidad puede emplearse la guardia nacional de otro Estado" (pg. 529). Ignacio Ramrez
opinaba por su parte que "no pueden introducirse disposiciones a los Estados sin el pase, sin la intervencin de sus
gobiernos" (pg. 530). Si estas ideas hubieran orientado la aplicacin del precepto, como informadoras que haban sido
de su adopcin, se hubiera implantado en Mxico una especie de confederacin de Estados del todo distinta; al sistema
federal. Ante ese destino imposible, el precepto., qued relacionado al olvido.
4
ZARCO, pg. 530.
NORMAS DE NUESTRO ESTADO FEDERAL 169
cierto que al discutir el artculo 114 el Constituyente se enfrent con uno de los
problemas medulares del federalismo, que haba suscitado anlogas discusiones en la
asamblea de Filadelfia. Nos referimos al problema que plante en Norteamrica el trnsito
de la confederacin a la federacin. Debera depender el nuevo gobierno federal de la
sancin de los gobiernos de los Estados, es decir, sus relaciones deberan contar con el
beneplcito y con la ejecucin coercitiva de los Estados? O bien el gobierno federal
determinara por s mismo sus propias sanciones, ejecutndolas por sus propios
funcionarios y directamente mediante el poder coactivo sobre los individuos? La asamblea
de Filadelfia se decidi por este ltimo extremo y con ello estableci una de las
diferencias caractersticas entre la federacin y la confederacin. No hay en la
Constitucin norteamericana un artculo semejante a nuestro artculo 120, porque las
ideas que presidieron el nacimiento de ste hubieran dislocado el sistema que se
adoptaba. Pero s hay en la organizacin total que erige aquella Constitucin elementos
bastantes para entender que el gobierno federal, por nacional y al mismo tiempo
independiente de los Estados, tiene su personal propio que acta en toda la extensin del
territorio nacional, sin invadir la rbita coexistente de la burocracia de los Estados.
Subordinar en todo o en parte un personal a otro sera contrario a la naturaleza coextensa
y autnoma de la federacin y de los Estados. 5
5
La posibilidad constitucional de que funcionarios de los Estados ejerzan funciones federales, resultando por
este precepto subordinados de la federacin con menoscabo de su independencia. fue tema ampliamente discutido en
Estados Unidos con motivo de la Orden Ejecutiva del Presidente Coolidge de 1926. El Presidente Grant habla prohibido
en 1873 la tenencia por una misma persona de un empleo civil federal y de empleos de los Estados o municipales; en
1926 el Presidente Coolidge modific la orden anterior; autorizando que cualquier empleado del Estado. del Condado o
del Municipio pudiera ser, nombrado empleado dependiente de la federacin para el efecto de hacer cumplir la ley de la
prohibicin alcohlica, excepto en aquellos Estados que vedaran la tenencia por los empleados del Estado de empleos
bajo el gobierno federal. Entre las muchas objeciones que se formularon a la constitucionalidad de la orden de Coolidge
figuran la de que ella creaba un conflicto de lealtades en el empleado sujeto a dos jurisdicciones y en que, con referencia
especial a los gobernadores, el nombramiento de stos como agentes federales daarla la dignidad de los Estados,
argumentos que parecan un de los que expresaron algunos diputados en nuestro Constituyente de 57. (El ms acabado
estudio sobre la controversia a que nos referimos es el de James Hart, publicado con e1 ttulo de "Some legal questions
growing out of the President's executive older for prohibition enforcement", en Virginia I.aw Review, diciembre de 1926,
pgs. 86 a 107.)
170 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
contara con la buena voluntad de los gobiernos de los Estados a fin de que
cumplieran las disposiciones del gobierno federal.
52. Si, pues, nuestro artculo 120 no reconoce filiacin norteamericana, cabe
preguntarse si fue hallazgo espontneo del Constituyente de 56.
Esta ltima tesis, que fue la aceptada, debemos suponerla como mera
incorporacin al texto constitucional del fenmeno histrico que la provoc? As pudo ser;
pero es el caso que la solucin a que lleg el Constituyente mexicano .en noviembre de
56 coincidi notablemente con la adoptada por la Constitucin argentina tres aos antes.
6
CLODOMIRO ZAVALA: Derecho Federal; Buenos Aires, 1941; T. I, pg. 470.
NORMAS DE NUESTRO ESTADO FEDERAL 171
7
Op. cit.; pgs. 268 y sigs. La similitud de conceptos entre los constituyentes argentinos de 53 y los nuestros
de 56 es de tal manera impresionante que slo podra explicarse por la semejanza de situaciones (que apenas existi) o
por el conocimiento que los nuestros tuvieron de las obras de all. He aqu explicado claramente por Sommariva el
ideario argentino de entonces, que no parece sino un resumen de la actitud de Castaeda: Ahora resulta fcil considerar
la intervencin de las autoridades nacionales en el territorio de las Provincias como desvinculada de su injerencia en los
Gobiernos locales, puesto que aqul forma parte del territorio nacional, uno e indivisible; pero los convencionales de
1860, as como los constituyentes de 1853, contemplaban las cosas con otro criterio y sustentaban ideas falsas a fuerza
de ser demasiado simples. Preocupadas por imaginarios constantes choques entre el ejercicio de las autoridades
nacionales y provincial, conceban a los Gobiernos locales, como organismos dotados de jurisdiccin exclusiva y
excluyente sobre el propio territorio, y al Gobierno Federal como a otro organismo cuya molesta complicacin pensaban
eludir encerrndolo dentro del lugar fijado para su asiento. Resultbales difcil entender cmo dos rdenes de
autoridades pudiesen ejercer imperio simultneo sobre las mismas personas y cosas, y puesto que las autoridades
nacionales eran supremas sobre las de Provincia, creyeron salvar el aparente conflicto manifestando unos poderes a
travs de los otros, a cuyo efecto convirtieron a los gobernadores en agentes del Gobierno general:' (Historia de las
intervenciones federales en las Provincias, por Luis H. Sommariva; Buenos Aires, 1929; T. I, pg. 28.)
172 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
53. La literalidad de dicho artculo conduce a distinguir las dos obligaciones que
impone a los gobernantes, la primera consistente en publicar las leyes federales y la
segunda en hacerlas cumplir.
8
jurisprudencia de la Constitucin argentina, por Clodomiro Zavala; Buenos Aires, 1924; T. II pgs. 580 a 483.
NORMAS DE NUESTRO ESTADO FEDERAL 173
9
La circular de 16 de agosto de 67 respondi a la actitud de los gobernadores de Puebla y Guadalajara, que se
haban negado a publicar la convocatoria para elecciones generales de 14 del mismo mes. La circular de Veracruz se
propuso hacer respetar por los jefes militares en funciones de gobernadores, las disposiciones del Primer Jefe.
10
Vid. Eduardo Ruiz, ed. 1902, pg. 370; Mariano Coronado, ed. 19()6, pg. 219; Jos M. del Castillo Velasco,
ed. 1888, pg. 241; Miguel Lanz Duret, ed. 1933, pgina 395, quien en nuestros das sostiene todava que la tesis de que
'.el hecho de que los gobernadores publiquen y manden cumplir las leyes federales es una garanta de la autenticidad de
ellas para los habitantes del Estado". En cambio Rodrguez dice: "El precepto consignado en este artculo, sobre ser
innecesario para los objetos de la Constitucin, es peligroso para las instituciones y puede en algn caso llegar a ser
atentatorio a los principios democrticos. Siendo Mxico una federacin y no una confederacin, y teniendo en cada
Estado autoridades y funcionarios del orden judicial, civil, militar y adems todos los empleados necesarios para el
cumplimiento de sus leyes, qu objeto puede tener la obligacin impuesta a los gobernadores de hacer cumplir las
leyes federales?' (edicin 1875, pgs. 546 a 550).
11
TERN, ARTURO: 27 de marzo de 1925, T. XVI, pg. 706. En una ejecutoria reciente, extensamente razonada,
la Suprema Corte adopta la misma tesis, "porque esa obligacin se estableci cuando los medios de publicidad eran
todava imperfectos, con el fin de facilitar el conocimiento de las leyes federales por los habitantes del pas porque su
desobediencia slo puede constituir un motivo de responsabilidad" (amparo D. 7441/49/1' Rodolfo Mario Alans
Trevio; fallado por la primera Sala en 8 de junio de 1953). El Pleno ha ratificado la tesis expuesta en las revisiones
4484/51, de Gregorio Garza Guzmn, fallada ello de febrero de 1959, y 832/48, de Cooperativas de Autobuses, resuelta
el 2 de junio de 1959.
174 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
12
En alguna ejecutoria la Suprema Corte sostuvo la tesis mixta, y a nuestro ver infundada, de que conforme al
artculo 120 las leyes federales "deben ser publicadas en el rgano oficial de cada Estado o esperar el tiempo suficiente
para que el Diario Oficial de la Federacin llegue a los Estados, para que, siendo dadas a conocer de uno u otro modo,
puedan ser debidamente observadas". ngeles Velarde, 2 de abril de 1926; T. XVIII, pg. 846.
NORMAS DE NUESTRO ESTADO FEDERAL 175
Por intil y peligroso, por extrao ms que todo al sistema federal, sera de
desear que fuera testado de nuestra Constitucin el artculo que hemos comentado.
Son prohibiciones absolutas las que enumera el artculo 117. De ellas hay
algunas que no necesitan figurar entre las prohibiciones en virtud de que por pertenecer a
la federacin los actos relativos, como facultad exclusiva de ella, estn excluidos de la
jurisdiccin de los Estados por aplicacin del artculo 124. Celebrar alianza, tratado o
coalicin con potencias extranjeras es facultad federal, segn los artculos 76, fr. I, y 89,
fr. X; acuar y emitir papel moneda son facultades que tambin pertenecen a la
federacin, de acuerdo, respectivamente, con las fracciones XVIII y X del artculo 73; en
esos casos es superfluo imponer prohibiciones expresas a los Estados, como hacen las
fracciones I y 111 del artculo 117. En dichas fracciones slo se justifican las siguientes
prohibiciones: celebrar alianza, tratado o coalicin de un Estado con otro, que si no es
facultad de la federacin, tampoco deben tener las entidades federativas, por no ser
soberanas; emitir estampillas o papel sellado, forma de recaudar impuestos que de no
prohibirlo la fr. III tendran los Estados, puesto que gozan de la facultad impositiva en
general, es decir, la federacin y los Estados pueden cobrar contribuciones, pero la forma
especial de recaudarlas, que consiste en el timbre y el papel sellado, est vedada a los
Estados y no a la federacin, por lo que es esta ltima la nica que puede emplearla. Las
fracciones IV, V, VI Y VII, que se agregaron al artculo 117 mediante la reforma de 1896,
consagran prohibiciones relativas a formas de alcabala; su estudio corresponde al de la
facultad que tiene el congreso para impedir que en el comercio interestatal haya
restricciones.
Mediante nueva adicin a la fr. VIII (17 de octubre de 1953) se estableci que los
Estados y los municipios no podrn celebrar em-
176 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Para terminar el estudio del artculo 117 hay que fijarse en que el prrafo final, no
numerado como fraccin, que le agreg al artculo el Constituyente de Quertaro, no
significa prohibiciones a los Estados, sino que contiene el mandamiento positivo de que el
Congreso de la Unin y las legislaturas de los Estados dictarn, desde luego, leyes
encaminadas a combatir el alcoholismo. Precepto es ste que no ha tenido aplicacin en
la prctica y que slo revela el empeo justificado de los legisladores de Quertaro para
combatir el alcoholismo, aunque slo fuera por medio de estas disposiciones generales,
que sealan obligaciones concurrentes a la federacin y a los Estados, ms que
otorgarles facultades.
Segn el citado artculo 118, fracs. I y 11, los Estados no pueden, sin
consentimiento del Congreso de la Unin, establecer derechos de tonelaje ni otro alguno
de puertos, ni imponer contribuciones o derechos sobre importaciones o exportaciones,
as como tener en ningn tiempo tropa permanente ni buques de guerra. Estas facultades
pertenecen exclusivamente a la federacin, segn los arts. 73, fr. IX y 89, fr. VI, pues es
propio y caracterstico de todo sistema federal que las aduanas exteriores y el ejrcito de
mar y tierra estn, bajo el control exclusivo e intransferible de la federacin, ya que si algo
es materia estrictamente federal, sin la cual no existira el sistema, es lo relativo a las
relaciones internacionales (diplomticas y financieras) y la fuerza militar. La concurrencia
de los Estados en esas facultades, cuando lo permite el Congreso de la Unin, segn lo
disponen las fracciones I y II del artculo 118, es, por lo tanto, un caso de delegacin o
transferencia de facultades que subvierte y aniquila el sistema federal.
Menos que absurda es infantil la segunda parte de la fraccin III. Claro est que
en caso de invasin o de peligro tan inminente que no admita demora no slo un Estado
de la Federacin, sino cualquier mexicano, est exceptuado de pedir permiso para hacer
la guerra, la que se traduce en esos casos en la defensa del suelo nacional. 13
13
La nica explicacin posible de la existencia en nuestra Constitucin del precepto contenido en la frac. 11
del artculo 118 es de ndole histrica, En los artculos de la Confederacin norteamericana se deca: "Se prohbe a los
Estados emprender la guerra sin autorizacin de los Estados Unidos otorgada a travs de su Congreso. excepto cuando
un Estado sea invadido por el enemigo o posea noticias ciertas en el sentido de que alguna nacin india ha determinado
invadirlo y el peligro sea tan inminente que no permita esperar a que se consulte a los Estados Unidos por el intermedio
de su Congreso. Este mandamiento se justificaba en la Confederacin al igual que aquellos otros -como los que tenan
los Estados para celebrar tratados con permiso del Congreso- que estaban de acuerdo con la soberana exterior, un
tanto mermada. que conservaban los Estados confederados, Pero cuando al establecerse la federacin por virtud de la
Constitucin de Filadelfia los Estados federados perdieron ntegramente su soberana exterior, ya no hubo razn para
mantener el precepto de que uno de los Estados puede hacer la guerra con permiso del Congreso, Sin embargo. como la
Convencin de Filadelfia hubo de transigir algunas veces con los defensores de la antigua Confederacin, en la
Constitucin de los Estados Unidos perdura. con otros resabios contrarios al sistema federal, el mandamiento de que sin
el permiso del Congreso ningn Estado podr establecer derechos de tonelaje, celebrar convenio o pacto alguno con
otro Estado o con una potencia extranjera, o hacer la guerra, a menos de ser invadido realmente o de hallarse en peligro
tan inminente que no admita demora (art. I, sec. 10). Nosotros copiamos el precepto de la Constitucin norteamericana
por mera imitacin y sin necesidad alguna. pues nuestro pacto federal no tuvo que transigir con ninguna tendencia a la
Confederacin.
178 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Dicho precepto consagra lo que se denomina "la garanta federal", que consiste
en la proteccin de la Unin para los Estados y que se traduce en la obligacin de los
poderes federales de intervenir en un Estado, en cualquiera de estos dos casos: de oficio,
cuando en el Estado se altera la forma republicana de gobierno o hay invasin; a peticin
de la legislatura del Estado o en su caso del ejecutivo, cuando hay violencia domstica.
Como se ve, ese artculo estatuye las dos clases de intervencin que hemos visto
consignadas en el precepto norteamericano. El comentarista argentino Ral Bisn las
llama, respectivamente, intervencin reconstructiva e intervencin ejecutiva y las distingue
en la siguiente forma: "La intervencin reconstructiva tiene lugar cuando esta subvertida la
forma republicana de gobierno y el poder federal es el llamado a llevar su accin al lugar
del conflicto para garantizar y restablecer esa forma republicana de gobierno, Se entiende
en cambio por intervencin ejecutiva, cuando se trata de una invasin exterior o bien
cuando las autoridades han sido depuestas por sedicin o invasin de otra provincia, y en
tal caso el gobierno federal debe proceder nicamente a requisicin de las autoridades
constituidas y con el propsito de sostenerlas o restablecerlas." 14
14
RAL BISN: Derecho Constitucional Argentino y comparado; Buenos Aires, 1940: pg. 132. En la
Constitucin argentina de 1853, que organizaba la confederacin, el rgimen de las intervenciones autorizaba al
gobierno federal para intervenir en las provincias a requisicin, o sin ella, de las legislaturas o de los gobernadores, "al
solo efecto de restablecer el orden pblico perturbado por la sedicin o de atender a la seguridad nacional amenazada
por un ataque o peligro exterior". Buenos Aires se separ de las dems provincias y dicto en 54 su propia Constitucin
como Estado soberano. Subsista la escisin cuando ocurri la intervencin federal en la provincia de San Juan, que
culmin con la muerte del interventor federal a consecuencia del choque entre ste y el gobernador provisional.
Cuando, en 1860, Buenos Aires se incorpor a la federacin argentina, exigi que se tomaran en cuenta las reformas que
propondra a la Constitucin federal. La convencin portea, en la cual figuraba gente de tanto valer romo Mitre y
Sarmiento, abrig como principal preocupacin la reforma del artculo de la intervencin federal, cuya aplicacin en el
caso de San Juan haba producido resultados indeseables. Se quera subordinar la intervencin federal al requerimiento
de las autoridades de la provincia, y para ello se presentaron tres frmulas: la primera, tomada textualmente de la
Constitucin norteamericana, y la tercera, demasiado difusa; se eligi la segunda, que con algunos retoques se
incorpor a la Constitucin federal. Esta frmula, aunque inspirada en la norteamericana, surgi de las circunstancias
propias del pas y ha tenido una existencia prolfica. y es que el federalismo argentino, a diferencia del nuestro y del
brasileo, tiene por antecedente la arraigada autonoma de las provincias, que en el caso se traduce en la limitacin
NORMAS DE NUESTRO ESTADO FEDERAL 179
cuidadosamente elaborada, de la facultad del centro para intervenir en ellas. Nuestro actual artculo 122, en cambio,
pas inadvertido en los dos Constituyentes que 19 aprobaron.
15
El texto mencionado es el de la Constitucin de 1934; en la de 1946 (arts. 79 a 10) se hace una regulacin
ms prolija, pero se conservan los lineamientos generales del sistema, entre los que conviene destacar que la
intervencin puede ser solicitada por cualquiera de los tres poderes estatales que aparezca coaccionado, lo que permite
al gobierno federal dirimir conflictos entre los poderes de un Estado mediante la facultad de intervenir, lo que no ocurre
en ninguno de los otros tres sistemas.
16
En cambio, el Acta Constituyente de 1824 lo nico que acogi fue la garanta de la forma de gobierno en
favor de los Estados (art. 34).
NORMAS DE NUESTRO ESTADO FEDERAL 181
Tocante a la primera parte del artculo 122, que consagra la obligacin de los
poderes de la Unin de proteger a los Estados contra toda invasin o violencia exterior,
debemos estimarla innecesaria en un rgimen federal, pues por carecer de personalidad
internacional las entidades federativas, ninguna de ellas es susceptible de ser objeto
aisladamente de un ataque exterior, tal como lo vimos al estudiar la fraccin III del
artculo 18, esa otra disposicin que, como un resabio de la confederacin
norteamericana, se col indebidamente en nuestro derecho pblico.
Por dems estara decir que dicha primera parte no ha tenido ni podr tener
nunca aplicacin entre nosotros.
aplicacin forzada de un precepto sin relacin con los casos jurdicos, que, por
otra parte, lastimaba ms gravemente la independencia interior de los Estados." 17
17
Las palabras transcritas figuran en el dictamen que emitieron las comisiones del Senado, y que ste aprob
en 17 de mayo de 1912, Aparece firmado el dictamen, en primer lugar, por D. Emilio Rabasa; por ello, por el
conocimiento que denotan de nuestro derecho constitucional y por el estilo inconfundible, no dudamos en atribuirlas al
eminente constitucionalista. (Folleto publicado en Guadalajara. 1912, con el ttulo de "Documentos relativos al conflicto
que surgi entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Jalisco y que fue resuelto por la H. Cmara de
Senadores del Congreso de la Unin"; pg., 43.)
18
En 1870 y en 1912 el gobernador de Jalisco se neg a promulgar una ley de la legislatura por estimarla
inconstitucional. La solicitud del gobernador para que en cada uno de esos casos interviniera el gobierno federal, con
apoyo en el artculo 116. dio motivo de que expusieran sendas teoras, en sentido contrario, nuestros dos ms
destacados constitucionalistas. La opinin de Vallarta apareci en un folleto de 135 pginas, publicado en Mxico en
1870, con el ttulo de "La cuestin de Jalisco examinada en sus relaciones con el derecho constitucional, local y federal"
NORMAS DE NUESTRO ESTADO FEDERAL 183
tad de "resolver las cuestiones polticas que surjan entre los poderes de un
Estado cuando alguno de ellos ocurra con ese fin al Senado, o cuando con motivo de
dichas cuestiones se haya interrumpido el orden constitucional, mediante un conflicto de
armas". (Corresponde al artculo 76, fraccin VI de la Constitucin vigente.)
A partir de las reformas los conflictos polticos entre los poderes locales pasaron
al conocimiento del Senado, con lo que se vaci el artculo 122 del nico contenido que
hasta entonces haba tenido. Y cuando el artculo 105 de la Constitucin de 17 otorg a la
Suprema Corte la facultad de conocer de las controversias entre los mismos poderes
sobre la constitucionalidad de sus actos, se acab de cerrar la puerta a toda posibilidad
de que a travs del 122 se pueda dirimir dificultades entre los poderes de un Estado.
Queda en pie, por lo tanto, como nica aplicacin terica del precepto, la que le
asign Rabasa, o sea, la de que los poderes del Estado acudan de comn acuerdo a los
de la Unin en solicitud de ayuda cuando una sublevacin interior interrumpe el orden
pblico. Pero esta posibilidad terica de viabilidad del artculo 122 en su segundo prrafo,
no medraba en la prctica. Si el gobierno federal admita la conveniencia de apoyar a los
poderes locales, acostumbraba proceder de oficio a reprimir la revuelta interior; si
estimaba, en cambio, que los poderes no merecan su apoyo, los declaraba
desaparecidos. En todo caso el precepto que comentamos quedaba relegado al olvido,
por lo que en anteriores ediciones de esta obra no dudamos en denunciar su inutilidad.
19
Pronto habra de ser aplicado nuevamente el artculo 122, en circunstancias semejantes a las descritas. El 16
de mayo de 1967, el Congreso del Estado de Sonora solicit de los Poderes de la Unin, con fundamento en el artculo
122, "la proteccin del Gobierno federal para poder lograr que en Sonora termine el trastorno interior que viene
presentndose y se restablezca cabalmente la normalidad". El secretario de Gobernacin contest de inmediato que,
habiendo sometido dicha solicitud al acuerdo del Presidente de la Repblica, "se procede a girar las rdenes pertinentes
a efecto de que el Estado de Sonora goce de auxilio federal que prev el artculo 122 de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos, a efecto de que en su caso, puedan las autoridades competentes aplicar el artculo 134 del
Cdigo Penal en vigor". Los disturbios provenan de grupos de ciudadanos descontentos con la candidatura oficial para
gobernador del Estado.
EL CAPITULO GEOGRAFICO 185
CAPITULO XI
EL CAPITULO GEOGRFICO
SUMARIO
56. Bajo el rubro de captulo geogrfico que le dio Rabasa, vamos a agrupar
todas las disposiciones constitucionales que tienen relacin con la geografa del pas, las
cuales estn contenidas, en su mayor parte, en el captulo segundo del ttulo segundo de
la Constitucin.
1
Teora, pg. 219. Al hablar de territorio no nos referimos nicamente a la superficie terrestre, sino al
terrestre como espacio tridimensional, que comprende el espacio situado arriba y abajo del plano terrestre, adems de
ste. Hacia abajo, se supone que el espacio estatal adopta la forma de un cono, cuyo vrtice se encuentra en el centro
de la tierra. Hacia arriba, se ha reconocido la soberana de cada Estado sobre el espacio areo correspondiente a su
superficie terrestre; pero la penetracin en la estratsfera empieza a proponer serios problemas respecto al dominio de
los Estados ms all de la atmsfera, especialmente ms all de la regin de atraccin de la tierra. (Ver El vuelo a gran
altura y la soberana nacional, conferencia pronunciada por John C. Cooper en la Escuela Libre de Derecho, el 5 de enero
de 1951.)
186 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
En este punto difieren los criterios. Para Jellinek, en un extremo. jams puede el
Estado directamente, sino por mediacin de sus sbditos, ejercer dominio sobre el
territorio, y al efecto distingue entre "dominium", derecho de propiedad que no
corresponde al Estado, e "imperium", que es el poder de mando del Estado, slo referible
a los hombres. 2 En el extremo opuesto Laband considera que existe cierta analoga entre
el derecho del Estado sobre el territorio y el derecho "de propiedad, al primero de los
cuales llama un derecho real de naturaleza pblica. 3 Para Ranelleti, en una posicin
intermedia, una cosa es el seoro o potestad suprema del Estado sobre todo el territorio
nacional, y otra cosa el derecho de propiedad que corresponde al Estado sobre
determinadas fracciones del dicho territorio (calles, plazas, ros, zona martima, fortalezas,
etc.). 4
2
Teora, pg. 325.
3
Citado por Ranelleti, istituzione di Diritto Publico, I, pg. 31.
4
Obra y lugar citados.
EL CAPITULO GEOGRAFICO 187
5
La iniciativa figura en la obra Gnesis de los artculos 27 y 123 de la Constitucin Poltica de 1917, por el
ingeniero Pastor Rouaix; Puebla, 1945, pgs. 146 y sigs.
6
La invocacin del antecedente colonial fue idea del licenciado Andrs Molina Enrquez, que, aunque no era
diputado, particip en la formacin de la iniciativa. Segn l, la atribucin que de cierta zona de las tierras descubiertas
hizo a la Corona de Espaa la Bula de Alejandro VI de 4 de mayo de 1493 fue en favor de los reyes de Espaa y no de la
nacin espaola; a partir de la independencia, Mxico sustituy en todos sus derechos, inclusive en la naturaleza del
dominio, a la Corona espaola; fue en cierto modo su causahabiente a titulo universal. Esta tesis, que ha sido impugnada
con argumentos muy serios (vase El sistema agrario constitucional, por el doctor Lucio Mendieta y Nez, 2 ed., pgs.
3l y sigs.), fue rechazada aos ms tarde por el ingeniero Rouaix, principal autor de la iniciativa (vase Gnesis..., pg.
114). No obstante, alguna ejecutoria de la Suprema Corte la acogi expresamente (Semanario Judicial de la Federacin;
T. XXXIII, Sup., pg. 421).
188 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
As, pues, no parece que nuestra Constitucin actual, a diferencia de las del siglo
pasado, siga acogiendo el concepto clsico del dominio eminente del Estado, sino que
consagra en favor de ste un dominio ms concreto y real, un dominio que puede
desplazar a la propiedad privada, convirtiendo en domaniales los bienes de los
particulares, no por va de expropiacin, sino en va de regreso al propietario originario,
que es la nacin.
57. Hemos de preguntamos ahora quin es el titular del dominio originario o del
directo de que venimos tratando, y ello principalmente por el inters que representa para
los Estados-miembros la de. terminacin de sus derechos sobre la porcin territorial en la
que ejercen jurisdiccin.
7
No es de extraar que nuestro texto constitucional haga a veces un uso indiferenciado de los vocablos
"nacin" y "estado", ya que tambin la doctrina y la legislacin extranjera suelen confundirlos. Oigamos al respecto las
siguientes palabras de un tratadista italiano: "No obstante la diversidad del significado atribuido al trmino Nacin en las
varias legislaciones y en las varias disposiciones en su contenido efectivo, aparece evidente que para los varios
ordenamientos actualmente en vigor en Europa, y de modo particular para el nuestro, la Nacin, al igual que como
opina la doctrina dominante, es una entidad diversa y distinta de aquella en la que se concreta el Estado; ella es,
precisamente, una unidad tnico social, mientras que el Estado es una unidad jurdica que ejercita su potestad, ora
sobre individuos pertenecientes, por lo menos en su casi totalidad, a la misma Nacin, ora sobre individuos de
nacionalidad diversa, como en el caso de Suiza, cuya poblacin est constituida por individuos de nacionalidad francesa,
alemana e italiana. Adems, la Nacin, como unidad social apoyada en la conciencia de la existencia de vnculos
comunes, contina en tanto permanece este elemento espiritual que liga a la mayor parte de los individuos; el Estado,
en cambio, est destinado a sufrir continuamente las profundas transformaciones debidas a los conflictos y a los
choques de intereses de los varios Estados entre s. El .Estado, sin embargo, aunque diferencindose de la Nacin, tiende
a identificarse con ella". ALFONSO TESAURO: Diritto Costituzionale; 10, ed., pg. 33.
EL CAPITULO GEOGRAFICO 189
8
Captulo VII, N 41, especialmente nota 169.
9
La doctrina francesa (la ms aceptable de todas) que considera al Estado como personificacin jurdica y
poltica de la nacin, es una realidad en el orden internacional y lo es tambin en los regmenes centralizados; pero en el
orden interno del sistema federal no es exacto que la nacin se personifique en ninguno de los dos rdenes coextensos
ni en la suma de los dos. Para emplear los trminos oficiales, aunque impropios del artculo 41, podemos decir que la
nacin ejerce su soberana por medio de los rdenes coextensos, de donde resulta que ninguno de ellos es
personificacin total sino a lo sumo parcial de la nacin. Y como esos dos rdenes son distintos entre s, in transferibles y
de igual jerarqua, jams podremos sumarlos ni confundirlos para formar un solo todo, excepto en la funcin
constituyente, que es cosa distinta. De aqu que no podamos aceptar que cuando el artculo 27 dice "nacin" se refiere a
"Estado", palabra esta ltima que en el sistema federal no puede connotar la personificacin jurdica de la nacin, sa1vo
en la proyeccin internacional.
El territorio es "nacional", porque pertenece a la nacin. Los derechos de sta sobre el territorio los ejercitan
generalmente los rganos centrales; pero no siempre, porque segn la frac. XVII, del art. 27, "el Congreso de la Unin y
las legislaturas de los Estados, en sus respectivas jurisdicciones, expedirn leyes para fijar la extensin mxima de la
propiedad rural".
190 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
tierras comprendidas dentro de los lmites del territorio nacional, tal como la
legislacin espaola consagraba la propiedad del monarca sobre los baldos.
A primera vista pudiera parecer que los inmuebles a que se refiere el precepto
transcrito se segregan del territorio del Estado para incorporarse al de la Federacin,
motivo por el cual se requiere el consentimiento del Estado afectado; de ser as, habra
que admitir la propiedad del Estado respecto a su territorio, pues de otro modo no se
justificara el requisito de que para desmembrarse un inmueble de determinado Estado se
necesita el consentimiento de ste.
Pero si se examina con atencin el artculo se advertir que nada tiene que ver
con la propiedad del territorio, sino tan slo con la jurisdiccin. El territorio no sirve para
los Estados sino como base o asiento de su jurisdiccin. El lmite, en el espacio, de cada
jurisdiccin se marca en la superficie sobre la cual se ejerce. El artculo 132 no hace otra
cosa que erigir la jurisdiccin federal en sitios enclavados en el territorio que cae bajo la
jurisdiccin de los Estados. Estos tienen jurisdiccin dentro de las zonas territoriales que a
cada uno corresponden; pero como una excepcin se excluyen de dicha jurisdiccin
ciertos lugares que, segn el artculo 132, ingresan a la jurisdiccin federal. Es pues, un
caso de ampliacin de jurisdiccin, no de desplazamiento en la propiedad territorial.
II. El de las islas, incluyendo los arrecifes y cayos en los mares adyacentes;
El artculo 45, comn para los Estados y Territorios, dice en la parte relativa a la
extensin y lmites de los mismos: "Los Estados y Territorios de la Federacin conservan
la extensin y lmites que hasta hoy han tenido." Esta parte del precepto plantea el
problema relativo a la determinacin de los lmites de los Estados y Territorios.
Esa ley nunca lleg a expedirse. Por lo tanto, cuando el actual artculo 45
dispone que los Estados y Territorios conservan la extensin y lmites que hasta hoy han
tenido, se refiere a una situacin de hecho que no ha sido esclarecida ni determinada por
ninguna ley.
Cmo definir en cada caso concreto esos lmites? Es preciso, para dar una
solucin general, aplicable a los casos concretos, remontarse al origen de la extensin y
lmites que adquirieron los Estados y Territorios cuando nacieron como tales para integrar
la federacin mexicana.
10
Vid. Edmundo O Gorman: Breve historia de las divisiones territoriales; Mxico, .1937.
194 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Las Leyes de Indias no hicieron sino respetar las ocupaciones consumadas, sin
cuidarse de fijar concreta y exactamente los lmites de las provincias, y aunque aquellos
ordenamientos mandaban a los virreyes, audiencias, gobernadores y alcaldes mayores
guardar los lmites de sus respectivas jurisdicciones, segn estaban sealados por las
leyes, sin embargo de esa alusin a leyes sobre lmites no haba tales leyes.
11
Apuntes para la Historia del Derecho en Mxico; Mxico, 1939; T. II, pg. 231.
12
Mxico y sus revoluciones; Paris. 1936; T .I, pg. 176.
EL CAPITULO GEOGRAFICO 195
tintos, ante dos autoridades tambin diferentes, segn que haya o no arreglo
amistoso entre los Estados.
La nica razn que puede existir para subordinar la validez del convenio sobre
lmites a la aprobacin del Congreso, consiste en que, el convenio revestira la forma de
un verdadero tratado entre los Estados que lo celebraran, si el Congreso Federal no lo
privara de ese aspecto mediante la intervencin de su autoridad general, Como los;
tratados entre los Estados de la federacin estn prohibidos por la fraccin I del artculo 1
17, la Constitucin cuid en sus artculos 116 y 73, fraccin IV, de que al admitir la
celebracin de un convenio entre los Estados, ese convenio no pudiera traducirse en un
tratado, para cuya eficacia basta la libre voluntad de las partes que lo celebran, sino en un
acto que culmina en la intervencin de un poder ajeno al de los Estados, segn es el
Congreso, sin cuya aprobacin el convenio carece de eficacia.
La forma ms usada para llevar a cabo los convenios sobre lmites es el arbitraje,
gracias al cual un tercero imparcial y apto puede definir la situacin de los lmites en vista
de las pruebas y alegaciones de las partes. Es claro que el compromiso arbitral, por ser
un convenio que por s solo no llena el requisito constitucional de la aprobacin del
Congreso, est viciado de nulidad; por la misma razn lo est el laudo del rbitro, de
suerte que si alguno de los Estados se rehusara a cumplirlo no le sera exigible, as
constara en escritura pblica y hubieran intervenido en la celebracin todos los poderes
de los Estados. Pero si ni el compromiso ni el laudo son por s mismos vlidos, el laudo
adquiere empero plena eficacia cuando aceptado voluntaria-
196 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
mente por las partes, es aprobado por el Congreso. El laudo se convierte de esta
suerte en el convenio de los Estados, sancionado por el Congreso, que prev y admite la
Constitucin, y el arbitraje no fue por ello sino el medio prctico de llegar al convenio.
Una vez aprobado el convenio por el Congreso, las diferencias de lmites que lo
motivaron quedan terminadas "definitivamente", segn lo dice la fraccin IV del artculo
73, esto es, ya no podrn resucitarse en lo futuro esas mismas diferencias. La aprobacin
del Congreso tiene en cierto modo la autoridad de cosa juzgada, con objeto de ir
reduciendo en nmero los problemas de lmites a medida que desaparecen
definitivamente los solucionados en cada convenio.
Advirtase que la facultad del Congreso para aprobar convenios sobre lmites, se
refiere a los celebrados entre Estados, segn lo dice la fraccin IV del artculo 73, en
relacin con los ya citados artculos 46 y 116, que tambin se refieren a 'las facultades de
los Estados para arreglar amistosamente sus cuestiones de lmites. Qu suceder
cuando las diferencias sobre lmites ocurran entre el Distrito o Territorios Federales por
una parte y un Estado por la otra? A nuestro entender el Congreso de la Unin, en
ejercicio de las facultades no enumeradas que como legislatura del Distrito y de los
Territorios le otorga la fraccin IV del artculo 73, puede celebrar convenios sobre lmites
con un Estado. Poco importa que a diferencia de los convenios entre Estados, no exista
en este caso disposicin constitucional, ya que se trata
EL CAPITULO GEOGRAFICO 197
La primera parte del precepto dispone que el Distrito Federal se compondr del
territorio que actualmente tiene. Para damos cuenta cumplidamente del territorio actual
del Distrito, hagamos breve recorrido por los antecedentes histricos. La Constitucin de
24, en la fraccin XXVIII de su artculo 50, facultaba al Congreso de la Unin para elegir
un lugar que sirviera de residencia a los Supremos Poderes de la Federacin; pero
anticipndose al Congreso ordinario, fue el propio Constituyente quien design para ese
objeto a la ciudad de Mxico. "Su distrito -deca en su artculo 2'.' el decreto de 18 de
noviembre de 1824- ser el comprendido en un crculo cuyo centro sea la plaza mayor de
esta ciudad y su radio de dos leguas." Bajo la vigencia de la Constitucin centralista de
36, el Distrito Federal se incorpor al Departamento de Mxico, pero volvi a aparecer, en
las mismas condiciones de 24, al restablecerse esta Constitucin en 46. Las Bases de 53
respetaron la divisin territorial creada en 46, inclusive el Distrito Federal, pero bajo la
vigencia de esas Bases se expidi por Santa Anna el Decreto de 16 de febrero de 1854,
que ampli notablemente el rea de lo que llam Distrito de Mxico, sealndose como
lmites aproximados en sus distintos rumbos, los siguientes: San Cris-
198 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
13
ZARCO: T. II, pgs. 656 y sigs.; Mxico a travs de los siglos: T. IV. pg. 137: Manuel Herrera y Lasso: Estudios
Constitucionales; Mxico. 1940. pgs. 55 Y sigs.
EL CAPITULO GEOGRAFICO 199
Pero en 1917 la Constitucin dijo en el art. 44: "El Distrito Federal se compondr
del territorio que actualmente tiene..." Como ese territorio era precisamente el que haban
sealado los decretos de 98, la inconstitucionalidad primitiva qued purgada al alcanzar la
situacin de hecho que prevaleca en 1917 la categora de ordenamiento constitucional.
14
Los decretos que se mencionan, expedidos por el Congreso de la Unin con el aparente objeto de ratificar lo
convenios sobre limites celebrados con los Estados de Morelos y de Mxico, modificaron los limites existentes del
Distrito Federal, por lo cual los consideramos inconstitucionales, ya que un convenio sobre limites slo puede tener por
objeto precisar cuestiones dudosas o en disputa acerca de dicha materia. pero de ninguna manera adquirir o ceder parte
del territorio no dudoso de una entidad federativa.
15
Cuidmonos de no confundir. en la actualidad, al Distrito Federal con la ciudad de Mxico, como
indebidamente lo ha hecho en su art. 10 la vigente Ley Orgnica del Departamento del Distrito Federal de 1970, al
asentar "el Distrito Federal o Ciudad de Mxico". El Distrito Federal no es una ciudad, sino entidad federativa, que
topogrficamente no coincide con el permetro urbano de la ciudad de Mxico y que polticamente corresponde a la
residencia y jurisdiccin de los Poderes Federales, independientemente del centro urbano donde se asienten. Cosa
distinta ocurri bajo la vigencia (le la Constitucin de 24, cuando expresamente fue sealada la ciudad de Mxico como
residencia de los Supremos Poderes de la Federacin, con el radio que al efecto se le fij, segn hemos visto.
200 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
61. La traslacin de los Poderes Federales a un lugar fuera del rea del actual
Distrito entraa una serie de consecuencias que debemos examinar, no tanto por su
importancia, sino porque nos dan oportunidad de poner en movimiento el mecanismo
constitucional.
La traslacin permanente del Distrito Federal se realiza por ley del Congreso, de
acuerdo con la frac. V del art. 73. Analicemos las consecuencias de dicho cambio, primero
por lo que toca al territorio que en otro lugar del pas vaya a ocupar el Distrito Federal.
Hasta dnde llega la facultad del Congreso de variar los lmites del Estado del
Valle, con relacin a los del actual Distrito Federal? La Constitucin no lo dice, pero el
intrprete debe fijar el alcance de esa facultad.
63. Las tres primeras fracciones del art. 73 (que enumeran las facultades del
Congreso), pertenecen tambin al captulo geogrfico y se refieren unas veces a los
Estados y otras a los Territorios.
La frac. III, que se refiere a la formacin de nuevos Estados dentro de los lmites
de los existentes, seala para su ejercicio ciertos requisitos.
Las hiptesis que se pueden presentar son dos: que las legislaturas de los
Estados afectados con la formacin del nuevo Estado estn de acuerdo con la ereccin, o
que no lo estn.
En tercer lugar deben ser odas las legislaturas de los Estados de cuyo territorio
se trata, sobre la conveniencia o inconveniencia de la ereccin del nuevo Estado,
quedando obligadas a dar su informe dentro de seis meses, contados desde el da en que
se les remita la comunicacin respectiva. El precepto no dice cul es el efecto de que la
legislatura no conteste o de que lo haga fuera del plazo de seis meses. Por tratarse de un
derecho pblico de los Estados para conservar el territorio que les pertenece, ese efecto
no puede consistir en suponer anuente al Estado a perder parte de su territorio; si en el
derecho privado; la falta de contestacin de una de las partes puede interpretarse como
contestacin afirmativa, no ocurre lo mismo en el derecho pblico, cuando la falta de
contestacin del rgano entraara la prdida de derechos fundamentales del Estado. El
efecto de la falta de
206 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
contestacin debe ser, por lo tanto, que el Estado no est de acuerdo con la
mutilacin de su territorio.
No podemos entender que el informe del Ejecutivo pueda tener otro objeto que
dar a conocer su opinin desde el punto de vista nacional o poltico, y no en lo que ve a la
conveniencia particular del Estado afectado; por lo tanto, no se le puede dar ningn efecto
especial a la falta de dicho informe. Por muy importante que se le suponga no es ms que
una opinin autorizada, de la que el Congreso puede prescindir si el Presidente no la da.
En quinto lugar, la ereccin del nuevo Estado debe ser votada por dos terceras
partes de los diputados y senadores presentes en sus respectivas Cmaras, y por ltimo,
la resolucin del Congreso debe ser ratificada por la mayora de las legislaturas de los
Estados. Estos requisitos relativos a la votacin que se necesita del Congreso y de las
legislaturas coinciden exactamente con los que exige el art. 135 para toda reforma
constitucional. Esto quiere decir que, aunque la reforma constitucional consistente en la
ereccin de un nuevo Estado dentro de los lmites de los existentes se atribuye como
facultad al Congreso ordinario por el art. 73, lo que aparentemente es un nuevo caso de
flexibilidad de la Constitucin, se trata en realidad de una reforma constitucional operada
por el rgano constituyente. Ms todava: los requisitos previos a la ereccin del nuevo
Estado que seala la frac. III, hacen que el procedimiento de la reforma constitucional sea
en este caso ms estricto que el sealado en general por el art. 135.
figurar como facultad del Congreso, en la frac. III del art. 73, la de formar nuevos
Estados dentro de los lmites de los existentes.
El art. 48 dispone que las islas de ambos mares (entendiendo por tales las
adyacentes y las que no lo son) que pertenezcan al territorio nacional, dependern
directamente del gobierno de la federacin, con excepcin de aquellas sobre las que
hasta la fecha hayan ejercido jurisdiccin los Estados.
16
Las referencias que en el presente captulo se dedican a los territorios Federales, al igual que en otras partes
de la obra, han perdido correlacin con el texto constitucional, al suprimirse dichas entidades y toda la preceptiva
aplicable, mediante reforma a la Constitucin de 7 de octubre de 1974.
208 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
LA DIVISION DE LOS PODERES 209
SEGUNDA PARTE
LOS PODERES FEDERALES
210 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
LA DIVISION DE LOS PODERES 211
CAPTULO XII
SUMARIO
Pero si es verdad que estos dos ltimos doctrinarios adoptaron el mtodo de sus
predecesores, deduciendo una doctrina general de las realidades observadas, sin
embargo hay en su teora un elemento nuevo. Hasta entonces la diversidad de rganos y
la clasificacin de funciones parecan obedecer exclusivamente a la necesidad de
especializar las actividades, esto es, a una mera divisin del trabajo. A partir de Locke,
este motivo para fraccionar el poder pblico, aunque no desaparece, pasa a ocupar un
lugar secundario. y entonces surge como; razn superior de dividir el poder, la necesidad
de limitarlo, a fin de impedir su abuso. De este modo la divisin de Poderes lleg a ser, y
sindolo contina hasta la fecha, la principal limitacin interna del Poder pblico, que halla
su complemento en la limitacin externa de las garantas individuales.
Segn Locke, "para la fragilidad humana la tentacin de abusar del Poder sera
muy grande, si las mismas personas que tienen el poder de hacer las leyes tuvieran
tambin el poder de ejecutarlas; porque podran dispensarse entonces de obedecer las
leyes que formulan y acomodar la ley a su inters privado, hacindola y ejecutndola a la
vez, y, en consecuencia, llegar a tener un inters distinto del resto de la comunidad,
contrario al fin de la sociedad y del Estado" 5. Montesquieu dice en frase que ha llegado
hasta nuestros das como mdula del sistema: "Para que no pueda abusarse del poder,
es preciso que, por disposicin misma de las cosas, el poder detenga al poder." 6
1
ARISTTELES: La Poltica; Libro VI, captulos XI, XII Y XIII.
2
POLIBIO: Historia de Roma; Libro VI, captulo XI.
3
BODINO: Los seis libros de la Repblica; Libro I, captulo X.
4
PUFFENDORF: Jus naturae; Libro VII, captulo IV.
5
LOCKE: Ensayo sobre el gobierno civil; captulo XII.
6
MONTESQUIEU: Espritu de las leyes; Libro XI, captulo VI.
LA DIVISION DE LOS PODERES 213
Se inicia el brillante torneo con la Carta Magna, lograda del rey Juan por los
barones, donde se asienta el principio que habra de informar al derecho pblico
contemporneo: "Ningn hombre libre ser puesto en prisin, desterrado o muerto, si no
es por un juicio legal de sus pares y conforme a la ley del pas."
Es verdad que el precepto slo protega a los hombres libres, pero estaba
llamado a cubrir a la nocin entera, cuando los pecheras se convirtieran en hombres
libres. La limitacin en el nmero de los favorecidos por la garanta del "debido proceso
legal" se explica si se tiene en cuenta que la Carta Magna fue conquista de los nobles;
pero en Inglaterra la nobleza, que como dice Maurois fue de servicio ms que de
nacimiento, tuvo el acierto de unirse con el pueblo en la empresa de reivindicar sus
derechos frente a la Corona, por lo que tarde o temprano el pueblo tendra que recibir su
parte en las conquistas, logradas en comn.
De todas maneras la Carta Magna consagr los dos principios esenciales de que
se iba a nutrir el constitucionalismo del futuro: el respeto de la autoridad a los derechos de
la persona y la sumisin del Poder pblico a un conjunto de normas, que en Inglaterra
integraban el "common law". En torno de esos dos principios se debate, a partir de la
Carta, la historia inglesa; cada rey, hasta el siglo XV, jur respetarlos; postergados bajo la
dinasta de los Tudores, resurgieron bajo Jacobo I para poner en jaque el derecho divino
de los reyes. Y fue entonces cuando los proclam el Justicia Mayor del Reino, Lord
214 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Los casos que ataen a la vida, a la herencia, a los bienes o al bienestar de los
sbditos de su Majestad -replic Coke-, no pueden decidirse por la razn natural, sino por
la razn artificial y el juicio de la ley, la cual es un arte que requiere largo estudio y
experiencia, antes de que un individuo pueda llegar a conocerla a fondo.
Esta respuesta ofendi al rey, quien dijo que en tal caso, l estara sometido a la
ley, lo cual era traicin sostener. All estaba la tesis fundamental del absolutismo; frente a
ella, Coke no evadi la afirmacin de la monarqua constitucional: el rey no est sometido
a ningn hombre, pero s est "bajo Dios y la ley". 7
He all las dos tesis en pugna, expuestas con magistral concisin en el momento
mismo en que se juega el destino de las libertades inglesas.
7
Las frases textuales estn tomadas de Walter Lippman: Retorno a la Libertad; Mxico, 1940; pg. 384.
LA DIVISION DE LOS PODERES 215
Para Locke, tres son los Poderes: el legislativo, que dicta las normas generales;
el ejecutivo, que las realiza mediante la ejecucin, y el federativo, que es el encargado de
los asuntos exteriores y de la seguridad. Los dos ltimos pertenecen al rey; el legislativo
corresponde al "rey en parlamento", segn la tradicin inglesa.
Por otra parte, Montesquieu reuni en un solo grupo de funciones las referidas a
las relaciones exteriores (que en Locke integraban el Poder federativo) y las que miran a
la seguridad interior (que constituan el poder ejecutivo de Locke).
Por ltimo, Montesquieu respet la funcin legislativa, tal como, Locke la haba
explicado, aunque sin advertir la intervencin del rey en la actividad parlamentaria, que
era peculiaridad del sistema ingls.
8
ESMElN: Elments de Droit Constitutionnel; 8 ell. Tomo I. pg. 497.
216 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
66. El pueblo ingls no suele construir arquetipos, a los cuales deba plegarse su
organizacin poltica; sino que, procediendo a la inversa, sabe extraer de la experiencia la
organizacin, que mejor responde a sus necesidades y a su ndole; de all la flexibilidad
de su constitucin.
Esta tctica de ir de los hechos a las instituciones, permiti dotar a aquel pas de
un conjunto de instituciones polticas, que eran a su vez hechos reales y vivientes.
A partir de 1776, en que aparecen las primeras constituciones de los Estados que
iban a integrar la Unin Americana, todos los documentos constitucionales de la Europa
continental y de Amrica acogen la divisin de Poderes como elemento esencial de su
organizacin. y no satisfechas con instituir los tres Poderes, algunas de las primitivas
constituciones formulan doctrinariamente el principio. As la Constitucin de
Massachusetts, de 1780, declara que el motivo de separar los Poderes en una rama
legislativa, otra ejecutiva y otra judicial, es asegurar que su gobierno sea de leyes y no de
hombres. y en la Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, que vot la
Asamblea Constituyente de Francia en 1789, se asienta esta categrica afirmacin: "Toda
sociedad en la cual la garanta de derechos no est asegurada ni la separacin de
Poderes determinada, no tiene Constitucin."
Es difcil defender con xito la tesis de que Montesquieu edific su sistema sobre
la base de que los tres rganos deban combinar entre s sus actividades. Con esfuerzos
de dialctica, y torturando textos aislados del autor francs, Hauriou 9 y Fischbach 10
sostienen lo contrario.
9
HAURIOU: Principios de Derecho Pblico y Constitucional; Madrid, 1927; pgina 379.
10
FISCHBACH: Teora general del Estado; Edit. Labor. Barce1ona, pg. 93.
11
Citado por De la Bigne de Villeneuve: La fin du principe de Sparation des Pouvoirs; Pars, 1934; pg. 29.
12
ROUSSEAU: Contrato Social; II.
13
Cita de Bigne de Villeneuve; ob. cit., pg. 37. Vid., Jellinek: Teora General del Estado: Ed. Albatros. Buenos
Aires, 1943; pg. 492.
14
DUGUIT: La Sparation des Pouvoirs et l'Assemble nationale de 1789; pg. 1.
218 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Pero entre los autores modernos, es sin duda De la Bigne de Villeneuve quien,
desarrollando una idea de Santo Toms de Aquino, formula mejor que otros la tendencia
a resolver en colaboracin y no en dislocacin la actividad de los tres Poderes. "No
separacin de Poderes estatales -dice en su libro El fin del principio de separacin de
Poderes-, sino unidad de poder en el Estado. Diferenciacin y especializacin de
funciones sin duda. ..Pero al mismo tiempo coordinacin de funciones, sntesis de
servicios, asegurada por la unidad del oficio estatal supremo, que armoniza sus
movimientos... Esto es lo que expresaba Augusto Comte, en una frmula esplndida,
cuando interpretando el pensamiento del sabio Aristteles, que vea como rasgo
caracterstico de toda organizacin colectiva 'la separacin (o, mejor, la distincin). de los
oficios y la combinacin de los esfuerzos, defina al gobierno como la reaccin necesaria
del conjunto sobre las partes." 18
15
GROPPALI: Doctrina general del Estado; Mxico, 1944; pg. 238.
16
POSADA: La crisis del Estado el Derecho Poltico; Madrid, 1934; pg. 77
17
WILSON: Congressional government, pg. 290.
18
MARCEL DE LA BIGNE DE VILLENEUVE: La Fin du principe de Sparation des Pouvoirs; Pars, 1934: pg. 128.
LA DIVISION DE LOS PODERES 219
Tal tendencia a vincular entre s los rganos del Estado, la realizan las
constituciones modernas con una gran variedad de matices, todos los cuales caben entre
los dos sistemas colocados en los puntos extremos: el sistema parlamentario ingls, que
realiza el mxima de colaboracin, y el sistema presidencial norteamericano, donde la
independencia entre s de los Poderes ha sido enrgicamente denunciada por Wilson.
El art. 29 funciona "en los casos de invasin, perturbacin grave de la paz pblica
o cualquiera otro que ponga a la sociedad en grande peligro o conflicto". Cuando se
presenta cualquiera de los dos primeros casos especialmente sealados (invasin o
perturbacin grave de la paz pblica), no puede caber duda de que se est en la hiptesis
del art. 29; fuera de tales casos, queda a la discrecin de los poderes ejecutivo y
legislativo definir, con la competencia que a cada uno seala el precepto, si existe una
situacin "que ponga a la sociedad en grande peligro o. conflicto".
Supuesto el estado de necesidad previsto por el artculo 29, este precepto indica
dos medios para hacer frente a la situacin: la suspensin de garantas individuales y la
concesin por el Congreso al Presidente de las autorizaciones que aqul estime
necesarias para que ste haga frente a la situacin. Las "autorizaciones" que consagra el
artculo 29, son las "facultades extraordinarias" a que se refiere el artculo 49, La
suspensin de garantas y las facultades extraordinarias
220 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
sido mutilada, con lo cual se viol el reglamento del Congreso, pero se salv la
recta interpretacin del artculo 29 de la Constitucin. 19
En cuarto lugar, la suspensin debe producir sus efectos por un tiempo limitado,
pues no sera conveniente que la interrupcin del rgimen de legalidad que ella significa
se convierta en situacin permanente. Para hacer frente a la invasin francesa, la ley de
27 de mayo de 1863 declar que la suspensin de garantas durara hasta treinta das
despus de la prxima reunin del Congreso, o antes, si terminaba la guerra con Francia.
La ley de 19 de junio de 1942 determin que la suspensin durara todo el tiempo de la
guerra y sera susceptible de prorrogarse, a juicio del Ejecutivo, hasta treinta das
despus de la fecha de cesacin de las hostilidades.
19
Si no se rectific por el procedimiento sealado para la tramitacin de las leyes el error cometido en la
iniciativa, sino que simplemente se hizo perdidizo el art. 39 transitorio, ello se debi a que no se consider conveniente
hacer pblicamente la rectificacin, en momentos en que el proyecto de suspensin de garanta haba despertado
alarma en todo el pas. La supresin del artculo se hizo por indicacin del Ejecutivo, quien de hecho modific la
iniciativa despus de presentarla al Congreso y de publicada en la prensa. Las ideas que inspiraron la supresin
quedaron consignadas en la ley de Prevenciones generales relativas a la suspensin de garantas, ex- pedida por el
Ejecutivo como reglamentaria de la suspensin de 19 de junio. En la exposicin de motivos de aquella ley se dice que "el
Ejecutivo considera que las limitaciones que deben sufrir algunas de las garantas consagradas en la Constitucin, y cuya
suspensin fue autorizada, ha de realizarse exclusivamente por el propio Ejecutivo"; los arts. 29 y 49 de la ley consagran
las ideas expuestas.
222 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Dice as: "En los casos de invasin, perturbacin grave de la paz pblica, o de
cualquier otro que ponga a la sociedad en grave (antes deca grande. con lo que se
evitaba la repeticin del calificativo) peligro o conflicto, solamente el Presidente de los
Estados Unidos Mexicanos (en lugar de Presidente de la Repblica Mexicana, expresin
que utilizaba el art. 29 y que conserv con buen juicio la Iniciativa Presidencial, pero que
fue cambiada durante la secuela de la reforma, ya que si bien el art. 80 de la Constitucin
consagra formalmente aquella denominacin oficial, el articulado restante la relega al
olvido para sustituirla en ms de cuarenta ocasiones por la de Presidente de la Repblica,
ahora desalojada del art. 29), de acuerdo con los titulares de las Secretaras de Estado;
los Departamentos Administrativo y la Procuradura General de la Repblica
(anteriormente deca tan slo el Consejo de Ministros) y con aprobacin del Congreso de
la Unin y, en los recesos de ste, de la Comisin Permanente, podr suspender
"Reservamos para el lugar correspondiente el estudio de la igualacin de los Jefes de
Departamento Administrativo con los Secretarios de Estado que toma en cuenta la
reforma en el ahora art. 29. y pasamos a glosar aqu la supresin del nombre de Consejo
de Ministros, que en el texto de la presente obra hemos considerado que acta
excepcionalmente en funciones de rgimen parlamentario.
LA DIVISION DE LOS PODERES 223
integrantes del Acuerdo previsto en e1 art. 29, ya que tal medida exhibira
peligrosamente al Jefe del Ejecutivo ante la opinin pblica como un dictador disfrazado
de formas constitucionales, en materia tan delicada como es la suspensin de garantas.
Hay, sin embargo, una diferencia entre los requisitos para la suspensin y los que
deben satisfacerse para el otorgamiento de las autorizaciones. La suspensin es obra del
Presidente, del Consejo de Ministros y del Congreso, o en sus recesos, de la Comisin
Permanente. Una vez que se acuerda la suspensin por el concurso de esos tres
rganos, las autorizaciones se conceden exclusivamente por el Congreso y nunca por la
Permanente. Ello se debe a que las autorizaciones pueden consistir en la delegacin de
facultades legislativas -y de hecho en eso consisten-, por lo que la Permanente no podra
delegar lo que no tiene, segn son las facultades legislativas, que pertenecen siempre al
Congreso. Como consecuencia, la iniciativa para la suspensin de garantas corresponde
exclusivamente al Presidente, por los requisitos previos que ella supone, mientras que la
iniciativa para conceder autorizaciones se rige por la regla general del artculo 71.
20
Como ejemplo Curioso de facultades extraordinarias puede citarse el decreto expedido por el Presidente
Guerrero el 4 de diciembre de 1829, en el que "usando de las facultades extraordinarias concedidas, entre otros objetos,
para proporcionar recursos con qu atender a los gastos urgentsimos de la hacienda pblica", declar nulo un
testamento, reconoci a los herederos ab intestato y orden que la comandancia general pusiera en posesin de los
bienes a estos herederos dispuso, adems, que no se admitiera a los albaceas testamentarios reclamo ni oposicin y que
pala esto "quedaran sin efecto las disposiciones de las leyes de que puedan prevalerse", Para hacer caber dentro de las
facultades extraordinarias en el ramo de hacienda (que 1a Constitucin no autorizaba) esta monstruosa invasin de la
autoridad ejecutiva y mi. litar en la esfera judicial, y esta derogacin de las leyes para un caso especial, el decreto de que
se trata admiti la donacin que los herederos ab intestato se obligaron a hacer de cuarenta mil pesos en efectivo y
sesenta mil en crditos reconocidos, en favor de la hacienda pblica; de este modo el gobierno despojaba de la herencia
al heredero instituido en el testamento para repartrsela con los herederos ab intestato. y todo esto en ejercicio de
facultades extraordinarias que la Constitucin no autorizaba, precisamente por temor al abuso.
21
Los dos ilustres corifeos de los partidos antagnicos, Alamn y Mora, coincidieron casi simultneamente en
la necesidad de las facultades extraordinarias. Despus de referirse al "sello de odiosidad" de las facultades
extraordinarias que entonces se concedan fuera de la Constitucin, el primero dijo por los aos 32 a 34: "Si, por el
contrario, se hubiese establecido por regla general en la Constitucin... lo que debe hacerse en los casos no muy raros
de turbaciones pblicas, el Gobierno podra hacer uso en tiempo oportuno de una amplitud de facultades que vendran
a ser ordinarias, aunque slo aplicables en tiempos y circunstancias determinadas, y las revoluciones cesaran de ser tan
frecuentes y peligrosas habiendo una mano fuerte pronta y siempre con el poder suficiente para reprimirlas" (Alamn,
por Jos C. Valads; Mxico, 1938; pg. 337). Por su parte el doctor Mora sostuvo en 1833: "He aqu la necesidad de las
facultades extraordinarias para ciertos casos, que no pueden ser otros que los de una agresin armada, a virtud de la
cual se pone en riesgo la existencia de la sociedad" (Obras sueltas; Pars. 1837: T. l. Revista Poltica, pg. CCXXXII).
LA DIVISION DE LOS PODERES 227
Como se ve, Otero no haca otra cosa que acoger la ya anticuada disposicin de
la Constitucin de Cdiz, que varias veces haba llamado infructuosamente a las puertas
de nuestro derecho positivo. No obstante la moderacin de esa idea, Otero retir la parte
transcrita del artculo 4 en la sesin del 26 de abril de 1847, por lo que en el Acta de
Reformas no tuvo cabida ninguna de las prevenciones de emergencia que examinamos.
Fue acaso porque Otero dud una vez ms de sus ideas? O fue porque previ
la hostilidad de la asamblea? No lo sabemos, pero es lo cierto que si alguna vez contrasta
patticamente en nuestros fastos legislativos la teora de los legisladores con la cruda y
apremiante' realidad fue sin duda en aquella ocasin, en que una guerra extranjera, la
ms desastrosa que ha padecido el pas, haca resaltar el vaco de las Constituciones que
se haban rehusado a prever situaciones como la que entonces se presentaba.
Hay algo ms. Aquellos hombres que no se atrevan a llevar a la ley suprema las
medidas de precaucin contra los males que estaban padeciendo, fueron los mismos que
expidieron el Decreto de 20 de abril de 1847, que "facult al Gobierno Supremo de la
Unin para dictar las providencias necesarias, a fin de llevar adelante la guerra, defender
la nacionalidad de la Repblica y salvar la forma de gobierno -republicano, popular
federal-, bajo la cual est constituida la nacin"; dichas facultades deberan cesar luego
que concluyera la guerra.
Acaso por primera vez en nuestro Derecho, la exposicin de motivos del Estatuto
plantea el problema de las medidas de excepcin, como un conflicto entre la sociedad y el
individuo. Hasta entonces se haba hablado (y el mismo lenguaje seguir emplendose en
los aos posteriores) de la necesidad de fortalecer al poder pblico cuando sus facultades
comunes no bastaran para resolver situaciones extraordinarias; pero aqu en el Estatuto
se expone un concepto avanzado, si se tiene en cuenta el criterio rigurosamente
individualista que prevaleca en la poca.
Con mesura, como si temiera ofender el dogma de que los derechos del individuo
son la base y el objeto de las instituciones sociales, la exposicin de motivos apunta que
la sociedad "tiene tantos derechos o ms que los individuos para ser atendida". Y agrega
"Aunque el deber y la voluntad del gobierno son no lastimar a los ciudadanos, como su
primera obligacin es salvar a la comunidad, cuando: por democracia haya que elegir
entre sta y aqullos, el bien pblico ser necesariamente preferido."- "De otra manera -
asienta con habilidad- las garantas individuales serviran no ms de escudo a los
revolucionarios, con positivo perjuicio de la sociedad."
Pero el artculo 82 del Estatuto, que pretendi responder a las anteriores ideas,
no estuvo a la altura de las mismas, pues debe estimarse tcnicamente defectuoso que
conforme a ese precepto el Presidente pudiera obrar "discrecionalmente", sin otra
limitacin que la de no imponer la pena de muerte ni otras prohibidas. Esto equivala a
que el orden constitucional todo entero quedara a merced del Ejecutivo.
del proyecto, que vino a ser la primera parte del artculo 50 de la Constitucin "Se
divide el supremo poder de la Federacin, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y
Judicial." 22 Al da siguiente el diputado Ruiz present una adicin al artculo anterior, que
fue aprobada por la abrumadora mayora de 77 votos contra cuatro en la sesin del 17 de
septiembre: "Nunca podrn reunirse dos o ms de estos poderes en una sola persona o
corporacin, ni depositarse el legislativo en un solo individuo."
22
Los debates relativos a esta materia constan en las siguientes pginas del tomo II de la Historia del Congreso
Constituyente de Zarco (Mxico, 1857); 291. 304, 316. 331, 361, 364 a 570, 640 a 645 y 808.
LA DIVISION DE LOS PODERES 231
Los miembros de la Comisin, que eran los autores del precepto expresaron
terminantemente que no se afectaba la divisin de poderes. "El artculo -dijo, Mata- no
puede referirse a la divisin de poderes." "Tampoco importa -agreg poco despus- la
unin de dos o ms poderes en un solo individuo, porque esto ya est terminantemente
prohibido por la Constitucin", afirmacin esta ltima del todo exacta, pues ya hemos visto
cmo a solicitud de Ruiz se haba admitido poco antes el precepto de la Carta de 24, que
prohiba la confusin de poderes. "Justa es la alarma al creer que se trata de todas las
garantas sociales -explic Arriaga-, pero debo declarar que la Comisin slo tiene nimo
de proponer la suspensin de las garantas individuales." Por ltimo, acampo, el otro
miembro destacado de la Comisin, anunci que sta modificaba el artculo, "refirindolo
slo a garantas individuales".
Quedaba claro, por lo tanto, que el artculo afectaba exclusivamente las garantas
individuales y no lo que entonces se llamaba garantas sociales, esto es, la organizacin
de los poderes, principalmente la divisin de los mismos. Se cerraba la puerta, en tal
virtud, a la delegacin de facultades legislativas en el Ejecutivo.
23
De los tres miembros que design el Constituyente para integrar la Comisin de estilo, solamente cumpli
su cometido Len Guzmn, quien aos ms tarde explic de esta guisa la omisin de que se trata: "Es cierto que el
artculo 34, hoy 29 de la Constitucin, fue adicionado con la palabra "individuales", y es cierto tambin que esta palabra
no figura en la minuta y por consiguiente ni en el texto de la Constitucin... Qu explicacin damos al hecho?... En el
inventario oficial que se nos entreg no figuraba esa adicin, y por tan poderoso motivo no pudimos incluirla en el texto
constitucional... Len Guzmn debi notar esa falta, debi reclamarla, debi exigir que se subsanara. Confesamos que
no hizo tal reclamo ni exigi la reparacin del mal. Por qu no lo hizo? Francamente porque no se apercibi la falta,"
(Defensa de Len Guzmn en el nm. 19 de La Verdad Desnuda, de 5 de abril de' 1879; tornado del Juicio de Amparo.
de Vallarta. pgs. 461 a 470.)
232 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Pero a pesar de las deficiencias del texto, atribuibles en buena parte a la difcil
gestacin del mismo, el grupo de diputados constituyentes que se propusieron incorporar
a. la Constitucin las medidas de emergencia, supieron dar cima a su tarea con acierto
poco comn.
Frente a este fenmeno, frente a la colisin de dos de los Poderes para forzar el
texto constitucional, qu actitud iba a adoptar el tercer Poder, el que tiene a su cargo la
custodia d la Constitucin?
Sin dejar de reconocer que se estaba en la hiptesis del 29, la quejosa plante la
cuestin de si, en esa hiptesis, proceda la delegacin de facultades legislativas o si las
autorizaciones que en ese caso el Congreso puede conceder al Ejecutivo slo podan ser
de ndole administrativa. Y al efecto al quejosa sustento la siguiente tesis, en trminos
claros y precisos: "La autorizacin que en el caso de trastorna de la paz pblica puede dar
el Congreso al Ejecutivo confor me al artculo 29 de la Constitucin, no debe comprender
la de legislar, porque esta facultad es la del Poder Legislativo, sino extenderse
nicamente a mayor amplitud de accin administrativa, pues de lo contrario se infringira
el artculo 50 (ahora 49 que trata de la divisin de Poderes) , se alterara la forma de
gobierno convirtindose la Repblica representativa en una oligarqua, se dara el caso de
que un Poder crear a otro Poder, asumiendo de esta manera un atributo de la soberana
que slo reside en el pueblo."
24
Las sentencias pronunciadas en los amparos de Bros y Garibay constan en el Tratado del Juicio de Amparo,
por S. Moreno; Mxico. 1902; pgs. 795 a 801.
LA DIVISION DE LOS PODERES 237
25
Votos; T. 1, pg. 105.
238 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Claro est que hasta ese punto no alcanzaba la validez del argumento de
Vallarta. Porque no basta con la ausencia de violacin a una prohibicin constitucional (en
el caso la prohibicin del artculo 50), sino que se necesita la presencia de una facultad
expresa para que el Congreso pueda delegar su funcin legislativa.
26
La ejecutoria dice as: "Si bien en los casos expresados en el artculo 29 de la Constitucin el Poder
Legislativo puede conceder al Ejecutivo las autorizaciones que estime necesarias para que haga frente a la situacin, ni
este artculo ni otro alguno del Pacto Federal autoriza la delegacin del Poder Legislativo al Ejecutivo para expedir
Cdigos y organizar los tribunales del D. F. En consecuencia la organizacin de tribunales y los Cdigos de
Procedimientos Penales y Civiles publicados por el Ejecutivo hubieron de tener carcter de leyes cuando se les dio la
aprobacin expresa y especial del Congreso de la Unin por medio de una ley"
LA DIVISION DE LOS PODERES 239
Esta ltima excepcin fue lo que se adicion al precepto, por lo que qued
establecido claramente que slo en el caso del artculo 29 proceda la .delegacin de
facultades legislativas. Tal conclusin corresponda a lo asentado en el siguiente pasaje
del dictamen de la Comisin: "En todos estos casos vienen, por la, fuerza de las
circunstancias, a reunirse en el personal de un Poder dos de ellos, si bien esto sucede
bajo la reglamentacin estricta del artculo 29, la vigilancia de la Comisin Permanente y
por un tiempo limitado. Pero la simple posibilidad de que suceda, es bastante para
ameritar la excepcin al principio general que antes se ha establecido." Lo mismo qued
corroborado durante la discusin, cuando el diputado Machorro Narvez, miembro de la
Comisin, dijo lo siguiente: "El artculo 49 no es sino una consecuencia lgica del artculo
29. Ahora veamos si en el caso del artculo 29, ya aprobado, puede presentarse el caso
de que se renan en una sola persona dos Poderes. Dice el artculo 29: ...Y muy bien
pudiera ser que las prevenciones generales a que el artculo ledo se refiere, tuvieran
algn aspecto de disposiciones legislativas, y para que en ese caso no se alegara que las
disposiciones que diera el Presidente eran nulas, porque no estaba autorizado a darlas y
no le corresponda, por ser atribuciones del Poder Legislativo, se hace la salvedad de que
en ese caso s podr l tambin dictar disposiciones generales con carcter legislativo." 28
27
Diario de los Debates; T. I, pg. 261.
28
Diario de los Debates; T. II, pgs. 343 y siguientes.
El primer prrafo del precepto aprobado en Quertaro, Igual al de la Constitucin de 57. establece la divisin
del Supremo Poder de la Federacin para su ejercicio, de acuerdo con la clsica teora que antes expusimos.
El Segundo prrafo -"No podrn reunirse dos o ms de estos Poderes en una sola persona o corporacin"- es
igual al de la Constitucin de 57, excepto en dos detalles de forma, al cambiarse el adverbio "nunca" por el adverbio
"no" y al agregue en la Constitucin vigente el adjetivo "sola" a "persona", En este prrafo se consignan dos
prohibiciones, con la mira de proteger la divisin de Poderes es una sola persona o corporacin; lo que aqu se prohbe
es que una persona o corporacin, -sea o no poder- asuma la totalidad de funciones de dos o ms Poderes, con
desaparicin de los titulares constitucionales de los Poderes cuyas funciones asume, La segunda prohibicin consiste en
que no podr depositase el legislativo en un individuo; esta prohibicin no se refiere al caso en que se deposita el
legislativo en el Presidente de la Repblica (aunque es un individuo) , porque el caso sera de reunin de Poderes,
previsto ya en la primera prohibicin; lo que se busca prohibir es que el legislativo resida en un titular que no sea
asamblea, prohibicin intil, puesto que numerosos preceptos constitucionales organizan al Congreso en asamblea;
240 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
adems, esta prohibicin nada tiene que ver con la divisin de Poderes, pues el hecho de que el legislativo resida en un
solo individuo (distinto al Presidente, a quien no se refiere esta prohibicin) en nada afecta a la divisin de Poderes; en
consecuencia; por superflua y por l lugar que indudablemente ocupa la prohibicin que se examina debe desaparecer.
El tercer prrafo del art. 49, como fue aprobado en Quertaro, dice: "Salvo el caso de facultades
extraordinarias al Ejecutivo de la Unin, conforme a lo dispuesto en el art. 29:' Esta adicin al artculo de la Constitucin
de 57 establece una excepcin, que por el lugar que ocupa parece referirse a la locucin que inmediatamente le
produce. De ser as, ello significara que la excepcin alude a la prohibicin de que el legislativo se deposite en un
individuo, lo cual es inadmisible, pues el art. 49 remite al 29 y ste no dispone que en los casos por l previstos el
legislativo se deposite en un individuo, sino nicamente que el legislativo conceda en esos casos determinadas
autorizaciones al ejecutivo. Tampoco puede referirse la excepcin a la prohibicin que se renan dos o ms de los
Poderes en una sola persona o corporacin o que se deposite el legislativo en un individuo, pues ya vimos que en el caso
de excepcin del art. 29 no hay reunin de Poderes, sino delegacin parcial de facultades de un Poder en favor de otro.
Teniendo en cuenta que la adicin al art. 49 aprobada en Quertaro, significa que las autorizaciones a que se
refiere el art. 29 s pueden ser de ndole legislativa, hay que concluir que esa adicin constituye una excepcin a la
divisin de Poderes establecida en el primer prrafo del art. 49, ya que esa divisin se altera parcialmente al
desprenderse uno de los rganos del Poder de algunas de las atribuciones que le son propias en beneficio de otro
rgano. No tuvieron, pues, razn los autores del dictamen relativo al art. 49 cuando asentaron que la adicin constitua
una excepcin a "las dos ltimas reglas", es decir, a las dos prohibiciones que inmediatamente le 'Preceden. Lista
interpretacin sera profundamente nociva, le formara el recto sentido de los arts. 29 y 49, pues permitira que en los
casos del art. 29 el Congreso pudiera desaparecer para ser reemplazado por el ejecutivo, como lo propuso en el
Congreso de 46 el desechado proyecto de Olvera. La indebida colocacin de la adicin en el art. 49 lleva a casa
conclusin que no por literal deja de ser errnea; el orden constitucional slo Si: se salva si como lo hemos dicho a
apuntado, se hace la exgesis del art. 49 a la luz del 29
LA DIVISION DE LOS PODERES 241
Cul fue la actitud del Poder judicial Federal ante esa situacin tan abiertamente
contraria a la Constitucin? Para justificarla, parecera imposible hallar una dialctica
siquiera medianamente seria. A falta de toda otra razn, la Corte ech mano de un
argumento inspirado en el de Landa y Vallarta, que tanto xito haba alcanzado bajo
29
Debe reconocerse que la delegacin de facultades extraordinarias para legislar en el ramo de hacienda, que
violando la Constitucin cuando apenas acababa de entrar en vigor otorg el Congreso al Presidente Carranza, no hall
una sumisin servil por parte del Senado. La Cmara de Diputados, el mismo da lo de mayo de 1917 en que fue
instalada conforme a la Constitucin que en esa fecha entr en vigor, cometi agravio a la misma aprobando dicha
delegacin, pero el " del propio mes el Senado se neg a ratificar la delegacin acordada por la colegisladora y en su
lugar ofreci que "presentar un proyecto para acudir en ayuda del Ejecutivo". Ante la insistencia del Secretario de
Hacienda, el Senado aprob el 8 del mismo mayo la delegacin solicitada, aunque haciendo notar que sin facultad para
suspender las garantas individuales. La medida se adopt tras acalorados debates, en los que el senador Zubarn
Capmany acus severamente al Secretario de Hacienda de rehuir el anlisis de los textos constitucionales y conformarse
con lanzar cargos y amenazas.
30
Semanario Judicial de la Federacin; T. XXI, pg. 1578.
242 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
31
Semanario judicial de la Federacin; T. L, pg. 849.
LA DIVISION DE LOS PODERES 243
La vigorosa realidad que hemos visto actuar por encima de todos los valladares
de la ley, se ha impuesto una vez ms, en el sentido de que el Presidente de la Repblica
sigue siendo el nico legislador, ya que sus iniciativas son las que se toman en cuenta,
para ser aprobadas casi siempre sin modificaciones. As se conserva inactiva la
responsabilidad del Congreso, carente de toda otra manifestacin que la de adherirse
rutinariamente a las mociones del Ejecutivo.
32
As la resolucin pronunciada por la Segunda Sala. el 6 de diciembre de 1944, en el amparo de Fernando
Coronado y coagraviados.
LA DIVISION DE LOS PODERES 245
74. El traspaso aun en pocas normales de funciones legislativas por parte del
titular nato de las mismas, en favor del rgano ejecutivo, no es anomala exclusiva de
nuestra todava inmatura organizacin poltica, sino fenmeno contemporneo, comn a
casi todos los pases que con anterioridad haban aceptado como un dogma la separacin
de Poderes.
Tal parece que la teora de fondo rousseauniano, que otorgaba a las asambleas
deliberantes el monopolio de la funcin legislativa por ser ellas los personeros inmediatos
y fidedignos de la voluntad popular, es teora de las ms castigadas en el trance crtico del
constitucionalismo de la posguerra. 33
Entre otros muchos ejemplos que podran citarse, vamos a elegir el de Inglaterra,
no slo porque ha sido y sigue siendo gua en estas materias, sino tambin porque
contamos para conocer su caso con un estudio de incomparable exactitud y competencia,
que nos permite apreciar la similitud de nuestra situacin con aqulla.
33
Mirkine-Guetzvitch asienta lo que sigue: La vida actual es tan compleja que de un lado, muchos
problemas de la vida social deben recibir una reglamentacin, administrativa y no legislativa, y, por otra parte, es el
Ejecutivo quien juega predominante papel en el procedimiento legislativo. Para preparar una ley es preciso tener
muchos especialistas y contar con la competencia tcnica de un gran nmero de sabios, de tcnicos, de administradores,
de funcionarios, etc." Modernas tendencias del derecho constitucional, pg. 202.
246 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
34
Fue publicado en 138 pginas con el ttulo de "Committee on Minister, Powers, Report".
LA DIVISION DE LOS PODERES 247
Mas como aun en estas leyes de carcter tcnico no desaparece por completo el
aspecto poltico, ya sea en el orden social, en el econmico o en el gubernativo, conviene
conservar para tales casos cierto control del rgano legislativo., que se manifiesta en dos
momentos: antes de la elaboracin de la ley, en las direcciones polticas que imprime el
legislador y que el Ejecutivo debe respetar; despus de confeccionada la ley, en la
verificacin por parte del Congreso del adecuado desarrollo de las direcciones generales
por l trazadas.
35
En el derecho norteamericano James Hart, autor clsico de An lntroduction to Administrative Law (N. York,
1940), seala varios requisitos para que la delegacin de facultades legislativas sea constitucional, entre ellos los
siguientes: 1 El Congreso debe tener potestad para legislar sobre la materia que delega. 2 El Congreso debe fijar de
modo preciso los lmites de la delegacin, definiendo su objeto y estableciendo una poltica en forma de standard o
criterio de principio. 3 La delegacin no puede hacerse nunca en favor de particulares, sino slo de funcionarios
pblicos o autoridades. 4 No son posibles las delegaciones del Congreso en favor de los Estados ni de las legislaciones
de stos en favor de aqul. (Vid. pg. 163).
En los Estados Unidos, el ao de 1941, un Comit designado por la American Political Science Association y
encabezado por George Galloway (Committee on Congress) lleg a semejante conclusin de la auspiciada aos atrs en
Inglaterra por el Committee on Minister' Powers, en el sentido de que "es perfectamente sabido que la formulacin de
la legislacin no es ya una funcin exclusiva del Congreso".
248 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
36
As los Cdigos Civil (31 de marzo de 84), de Procedimientos Civiles para el Distrito Federal (15 de mayo de
84) y de Comercio (15 de abril de 84), los cuales fueron sometidos a la ratificacin del Congreso el 24 y el 31 de mayo del
mismo ao. Del mismo modo en 1906 el Congreso aprob el uso que el Ejecutivo hizo de las facultades para legislar
sobre ros, navegacin y obras en los puertos que le concedi la ley de 1899.
37
Las modificaciones de 1951. introducidas en los artculos 29 y 131 merecen especial comentario.
El 9 de noviembre de 1950, el Presidente de la Repblica, Miguel Alemn, envi a la Cmara de Diputados una
iniciativa para adicionar el art. 131 de la Constitucin.
En su exposicin de motivos, la iniciativa comienza por referirse a la situacin que as describe: "Ha sido
prctica parlamentaria ya ancestral en el Estado mexicano que ese H. Congreso de la Unin otorgue al Ejecutivo Federal
la facultad de elaborar todas las disposiciones complementarias de las Leyes Fiscales y no simplemente la de proveer en
la esfera administrativa a su exacta observancia. Esa costumbre, no privativa de Mxico, es conocida por la doctrina
extranjera con el nombre de Leyes Marcos, porque el rgano legislativo se limita a sentar en ellas mismas los principios
generales del ordenamiento sin descender a los detalles, los cuales son encomendados al Poder Ejecutivo tanto por lo
que respecta a su precisin cuanto por lo que atae a adaptarlos a las exigencias cotidianas, dentro del marco que ha
sido trazado por los principios rectores consignados en las propias leyes.
Para constitucionalizar la prctica indicada por lo que hace a las facultades impositivas y restricciones en
materia de comercio exterior, la iniciativa presidencial propuso la siguiente adicin al art. 131: "El Ejecutivo Federal
queda facultado para aumentar o disminuir las cuotas de las tarifas de exportacin e importacin expedidas y aun
prohibir las importaciones, exportaciones y el trnsito de productos, artculos y efectos, a fin de regular el comercio
exterior, la economa del pas... la estabilidad de la moneda, la determinacin de los precios y de proteger la produccin
nacional, as como cualquier otro propsito en beneficio del pas."
La justificacin de la iniciativa, desde el punto de vista de nuestra tradicin constitucional, se expuso en los
siguientes trminos "La colaboracin del Poder Ejecutivo con ese H. Poder Legislativo, que se propone, en modo alguno
infringe decisin poltica fundamental emanada del Constituyente 1916-1917. En efecto, con la iniciativa de adicin que
se propone no hay violacin al principio de la divisin de poderes con. sagrado en el artculo 49 de nuestra Carta Magna,
porque es conocido el hecho de que nuestra Constitucin vigente no ha plasmado una teora rgida de la divisin de
poderes haciendo de los mismos, poderes dislocados, sino, por el contrario, una divisin flexible que impone hablar de
una verdadera colaboracin entre ellos. El artculo 49 ya citado, prohbe que una sola persona o corporacin asuma la
totalidad de funciones se arrogue aqulla y es evidente que al concederse al Ejecutivo la facultad que se pretende con la
LA DIVISION DE LOS PODERES 249
actual iniciativa, no asumir las funciones propias del Congreso, ni ste, por tanto, desaparecer ya que continuar
teniendo la potestad legislativa, y el Poder Ejecutivo, dentro del marco que el propio Constityete le seal, gozar de la
facultad de modificar las prescripciones legales. Por as decirlo, el Ejecutivo gozar esencialmente de la facultad de
reglamentar un texto constitucional desarrollado en forma mnima por el Congreso de la Unin como rgano legislativo
constituido. El propio texto constitucional aludido, proscribe que el legislativo se deposite .en una sola persona y por lo
expresado con antelacin queda desvirtuada esta posibilidad, va que el Congreso subsiste y el Ejecutivo simplemente
colaborar con l en una mnima proporcin. Por lo dems, es bien conocido por esas HH. Cmaras que integran el
Congreso de la Unin y por las HH. Legislaturas de los Estados, que la colaboracin entre los Poderes del Estado Federal
Mexicano se efecta otorgando a uno de ellas algunas facultades que no son particulares de l, sino de alguno de los
otros dos, de tal suerte que, mediante la iniciativa que someto a vuestra alta consideracin, simple. mente se confirm
la colaboracin entre los diversos poderes integrantes del Estado Federal Mexicano."
Como se observa, los argumentos aducidos, son, en su mayor parte, los que se haban venido usando en el
derecho pblico mexicano cuantas veces se haba pretendido dotar al ejecutivo de facultades legislativas. Pero la
iniciativa 'incurra en grave error cuando, empleando los argumentos tradicionales, quebrantaba lo que ella deca ser la
tradicin nacional.
En efecto, esa tradicin haba operado siempre en el sentido de la delegacin de facultades legislativas, esto
es, la transmisin de facultades legislativas ocurra por virtud de que el Congreso de la Unin, titular nato de las mismas,
tena a bien descolgarlas, por un acto de su propia voluntad, en el poder ejecutivo. Tal fue desde sus comienzos, y sigue
sindolo hasta ahora, el caso de las facultades extraordinarias para legislar. No acta en la especie el Ejecutivo como
rgano legislativo independiente del Congreso, sino como delegado que cumple una comisin conferida por el
delegante.
Contrariamente a dicha tradicin, la iniciativa propona que, sin conocimiento ni consentimiento del Congreso,
se dotara al ejecutivo federal de la facultad de "aumentar o disminuir las cuotas de las tarifas de exportacin e
importacin expedidas por el Congreso de la Unin, crear y suprimir las propias cuotas", con la cual el ejecutivo reciba
de la Constitucin; y no del Congreso, la potestad de legislar en materia arancelaria. De esta manera la iniciativa
pretenda crear una dualidad de rganos legislativos en materia de tarifas al comercio exterior, ya que por una parte el
Congreso conservaba sus facultades al respecto, pero por la otra se le otorgaba idnticas facultades al Ejecutivo, sin
nexo alguno entre las actividades de los dos poderes. Caso semejante no se haba llegado a registrar en nuestro derecho
pblico; el Congreso reasumi por un momento su descuidada uncin legislativa y enmend certeramente la iniciativa
presidencial.
Despus de aceptar los motivos de la reforma propuesta, las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y
de Aranceles y Comercio Exterior de la Cmara de Diputados expresaron en su dictamen la siguiente salvedad: "Pero las
comisiones que suscriben consideran indispensable introducir una reforma al texto de la adicin que propone la
Iniciativa, a fin de que no se realice un cercenamiento permanente y definitivo de la facultad atribuida por la ley
constitucional al Poder Legislativo, sino para hacer posible una delegacin de facultades en materia arancelaria al
Ejecutivo por una ley del Congreso, cuando aqul la solicite o ste considere conveniente y necesario otorgarla, pero
sujeta siempre a la revisin y aprobacin por su parte de lo que hubiese hecho el Ejecutivo en uso de la facultad
otorgada. Y como indispensable corolario, ha de modificarse el prrafo segundo del artculo 49, a fin de que en forma
indubitable quede establecido que slo pueden otorgarse facultades al Ejecutivo para legislar, en los casos de
suspensin de garantas de que habla el articulo 29 y en materia arancelaria en los trminos del prrafo que se adiciona
al artculo 131."
El texto aprobado en los trminos propuestos por las Comisiones, abre algunas interrogaciones.
Es la primera la relativa a si las atribuciones delegadas por el Congreso al Ejecutivo, de acuerdo con el prrafo
adicionado al 131, son de naturaleza legislativa. El dictamen mismo plantea la duda, al decir que dicha adicin "podra
estimarse que no constituye una tpica delegacin de facultades, sino una delegacin de autoridad para determinar un
hecho o estado de cosas, de los que depende la actuacin de la ley'... Sin embargo, el dictamen acaba por no acoger ese
criterio, cuando propone la reforma del art. 49 como consecuencia de la adicin al 131, en los siguiente trminos: "En
ningn otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo prrafo del artculo 131, se otorgarn al Ejecutivo facultades
extraordinarias para legislar." Lo que significa, a todas luces, que para el texto reformado son facultades
250 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Poco importa que hasta ahora no haya sido saltada ostensiblemente la barrera
que erigi la reforma de 38. El fenmeno de la absorcin legislativa por parte del ejecutivo
sigue en pie, obedeciendo a las mismas causas de siempre, nada ms que canalizado
ahora a travs del monopolio presidencial de las iniciativas de ley. Por lo dems, esta otra
va de abdicacin por el Congreso de sus funciones legislativas, tampoco es exclusiva de
nuestro medio. Mirkine-Guetzvitch la registra como una manifestaciones ms de la
tendencia predominante en el constitucionalismo moderno: "Nosotros hemos dicho ya que
las condiciones de la vida actual son de tal complicacin que los proyectos de ley resultan
de tacto un monopolio del Gobierno. Es el Gobierno quien dispone del aparato tcnico
necesario para preparar los proyectos de ley. Si el Gobierno tiene una gran mayora, la
discusin en el seno del Parlamento se hace rpidamente y, salvo oposicin u obstruc-
extraordinarias para legislar, aquellas a que refiere el artculo 131. (El Pleno de la Suprema Corte de justicia admiti
que son de naturaleza legislativa las disposiciones de carcter general dictadas por el Presidente de la Repblica en
materia arancelaria con apoyo en el prrafo adicionado del art. 131, cuando el propio Pleno resolvi que es competente
para conocer de los amparos enderezados, contra dichas disposiciones, por tratarse de amparos contra leyes. Toca N
1636/58, en el amparo de Adams, S. A. y coagraviados, resuelta la competencia del Pleno el 9 de mayo de 1961.)
Otra cuestin que suscita la adicin del artculo 131, surge del prrafo final de la misma: El propio Ejecutivo, al
enviar al Congreso el Presupuesto Fiscal de cada ao, cometer a su aprobacin el uso que hubiese hecho de la facultad
concedida." Su sentido literal (nico que, segn parece, hay que tomar en cuenta por ser suficientemente claro obliga a
dos cosas: 1 desde luego entrarn en vigor las disposiciones que dicte el Ejecutivo en uso de la facultad concedida, sin
esperar la aprobacin del Congreso, puesto que el precepto no lo dice; 2 no obstante, el Ejecutivo deber someter a la
aprobacin del Congreso el uso que hubiere hecho de la facultad concedida, posteriormente a su ejercicio, ya que no
cabe entender de otro modo, por los tiempos de lo,; verbos empleados, la expresin "someter a su aprobacin el uso
que hubiere hecho de la facultad concedida".
As entendido el precepto, resulta que las disposiciones legislativas emitidas por el Ejecutivo con fundamento
en el mismo son leyes de naturaleza singular, sujetas a la condicin resolutoria de la aprobacin del Congreso. En
nuestro Derecho Pblico se hablan dado casos semejantes al que contemplamos; pero en ellos la aprobacin del
Congreso era anterior a la fecha en que entraba en vigor la ley expedida por el Ejecutivo, de tal suerte que cuando dicha
ley comenzaba a ser obligatoria, ya se haba producido respecto de la misma el concurso cabal de voluntades necesario
para su vigencia: la del Congreso, al delegar en el Ejecutivo determinada facultad legislativa, bajo la condicin suspensiva
de dar cuenta oportunamente al Congreso del uso que hiciera de esa delegacin; la del Ejecutivo, al expedir la ley en
ejercicio de la facultad delegada; finalmente, otra vez la del Congreso, al aprobar la ley expedida por el Ejecutivo. (Por
va de ejemplo, bajo la vigencia de la Constitucin de 57, se puede citar el caso del Cdigo Civil para el Distrito Federal y
el Territorio de Baja California. El 14 de diciembre de 1883 el Congreso autoriz al Ejecutivo para expedirlo, con el
siguiente requisito: "El Ejecutivo dar cuenta oportunamente al Congreso de la Unin, del uso que hiciere de esta
autorizacin. El Ejecutivo expidi dicho Cdigo el 31 de marzo de 1884, para entrar en vigor el l. de junio siguiente. El
Congreso, por ley promulgada el 24 de mayo de 1884, es decir, antes de la fecha en que iba a entrar en vigor el referido
Cdigo, decret lo siguiente: "Se aprueba el Cdigo Civil expedido por el Ejecutivo el 31 de marzo del presente ao, en
uso de las facultades que le concedi el decreto de 14 de diciembre de 1833").
La aprobacin de una ley con posterioridad a su vigencia, que es lo establecido como una novedad sin
precedente en la adicin al artculo 131, planteara una situacin prcticamente irresoluble si llegara a presentarse el
caso de que una ley expedida por el Ejecutivo en la hiptesis de dicho precepto, aplicada desde su promulgacin a casos
particulares, no fuera aprobada posteriormente por el Congreso.
LA DIVISION DE LOS PODERES 251
38
Op. cit., pg. 204.
252 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
RELACIONES ENTRE SI DE LOS PODERES FEDERALES 253
CAPTULO XIII
SUMARIO
De los tres Poderes federales, los dos primeros que enumera la Constitucin
estn investidos de poder de mando; el legislativo manda a travs de la ley, el ejecutivo
por medio de la fuerza material. El tercer Poder, que es el judicial, carece de los atributos
de aquellos otros dos Poderes; no tiene voluntad autnoma, puesto que sus actos no
hacen sino esclarecer la voluntad ajena, que es la del legislador contenida en la ley; est
desprovisto tambin de toda fuerza material. Sin embargo, el Poder judicial desempea
en el juicio de amparo funciones especiales, que fundan la conveniencia de darle la
categora de Poder, otorgada por la Constitucin; mediante ellas, el Poder judicial se
coloca al mismo nivel de la Constitucin, es decir, por encima de los otros dos Poderes, a
los cuales juzga y limita en nombre de la ley suprema.
Las relaciones del Poder judicial con los dems Poderes, se confunden con las
funciones que la Constitucin asigna a dicho Poder y cuyo estudio ser la materia de otro
captulo. Por ahora es conveniente sealar las relaciones del Poder legislativo con el
ejecutivo, para estar en aptitud de conocer la organizacin y funcionamiento de uno y otro.
76. Dos sistemas principales realizan, de diferente manera cada cual, las
relaciones entre s de los Poderes legislativo y ejecutivo: el
254 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Conforme al art. 92, todos los reglamentos, decretos y rdenes del Presidente
debern estar firmados por el Secretario del Despacho, encargado del ramo a que el
asunto corresponde, y sin este requisito no sern obedecidos. Esta participacin del
Secretario de Estado en el acto del Jefe del gobierno, necesaria para la validez de dicho
acto, se conoce en la teora constitucional con el nombre de "refrendo".
Podra pensarse que entre nosotros el refrendo sirve para autentificar la firma del
Presidente. Nada hay en nuestro rgimen presidencial que se oponga a esta finalidad, la
cual por, otra parte suele acompaar a la institucin del refrendo. Sin embargo, adems
de que un ordenamiento, as sea secundario como es el Reglamento del art. 24 (ahora
25) de la Ley de Secretaras de Estado, priva al refrendo de su cometido de
autentificacin al disponer que el Secretario de Estado firmar antes que el Presidente 2,
debemos considerar posteriormente, a la luz d otros conceptos, que la intervencin del
Secretario: del Ramo no se agota en la modesta funcin de dar fe de la firma del Jefe del
Ejecutivo.
1
GONZALO CCERES CROSA: El refrendo ministerial; Madrid, 1934; Introduccin, pgina V.
2
Reglamento de 29 de enero de 1936.
RELACIONES ENTRE SI DE LOS PODERES FEDERALES 257
En este orden de ideas, consideramos que entre nosotros el refrendo sirve para
actualizar una triple responsabilidad del agente refrendatario: la penal, la tcnica y la
poltica.
Sin embargo, de existir el matiz parlamentario tiene que ser muy dbil. La
imputabilidad poltica del jefe del Ejecutivo es plena en nuestro rgimen, a diferencia de
su imputabilidad penal; de aqu que la primera no puede ser sustituida por el Secretario de
Estado, a la manera de lo que acontece en el sistema parlamentario. Pero s puede ser
compartida, y en el grado en que lo sea el sistema presidencial puede derivar hacia
apariencias parlamentarias.
78. Hay otros casos, adems del refrendo, en que por otorgar la Constitucin
cierta autonoma a los Secretarios de Estado, parece adquirir nuestro sistema presidencial
matices de parlamentario.
3
Tmese en cuenta la nota N 7 del Captulo XXIV, donde se registra la reforma al art. 92, publicada en 21 de
abril de 1981, que otorg el refrendo a los Jefes de los Departamentos Administrativos.
RELACIONES ENTRE SI DE LOS PODERES FEDERALES 261
Uno de ellos es el previsto por el art. 29, segn el cual la suspensin de garantas
puede ser decretada por el Presidente de la Repblica, pero siempre de acuerdo con el
Consejo de Ministros. En este caso se exige algo distinto al refrendo; se necesita la
aprobacin del Consejo de Ministros. La similitud entre las situaciones previstas por los
arts. 29 y 92 consiste en que en ambas el acto del Presidente carece de validez sin la
intervencin de alguno o de varios de sus Secretarios; pero hay la diferencia de que en la
hiptesis del art. 29 la intervencin de los Secretarios debe asumir el aspecto formal de
aprobacin, adems de que debe participar todo el gabinete, con el qurum de dos tercios
que seala el art. 47 de la Ley de Secretaras de Estado.
Otro caso en que tambin se observa cierto matiz parlamentario, es el art. 93,
relativo al informe que los Secretarios de Estado deben rendir ante el Congreso, luego
que est abierto el perodo de sesiones ordinarias, respecto al estado que guarden sus
respectivos ramos, y al que deben rendir ante cualquiera de las Cmaras cuando sean
citados para ello.
4
La situacin planteada por Lerdo de Tejada ha venido variando bajo la vigencia de la Constitucin de 17,
hasta modificarse sustancialmente por virtud de la reforma al artculo 93 del 31 de enero de 1974, cuya interpretacin
es incompatible con la que en su tiempo expona el ministro de Jurez.
La primera parte del precepto reformado, al disponer que "los Secretarios del Despacho y los Jefes de los
Departamentos Administrativos, luego que est abierto el periodo de sesiones ordinarias, darn cuenta al Congreso del
estado que guarden sus respectivos ramos", incluy a la segunda clase de funcionarios en la obligacin impuesta a los
Secretarios del Despacho. Pero dicha obligacin ha quedado subsumida tradicionalmente en la que seala el artculo 69
al Presidente para que al asistir a la apertura de sesiones ordinarias del Congreso presenta "un informe por escrito, en el
que manifieste el estado general que guarde la administracin pblica del pas". En el pormenorizado informe que en la
ocasin sealada acostumbra leer personalmente el Jefe del Ejecutivo, se da cuenta del estado que guardan los
respectivos ramos de la administracin pblica, por lo que sera redundante que los encargados de dichos ramos
rindieran por separado un informe semejante. En lugar de suprimir el primer prrafo del artculo 93, la reforma de 1974
ha procedido como si pretendiera galvanizarlo con la participacin en l de los Jefes de los Departamentos
Administrativos.
El segundo prrafo del artculo 93, relativo a que "cualquiera de las Cmaras podr citar a los Secretarios de
Estado para que informen, cuando se discuta una ley o se estudie un negocio relativo a su Secretara", fue adicionado en
74 al ampliar la posibilidad de la citacin, no slo a los Jefes de los Departamentos Administrativos, sino tambin "a los
Directores y Administradores de los Organismos Descentralizados Federales o de las Empresas de Participacin Estatal
Mayoritaria". La adicin introducida aleja por anacrnico el temor de Lerdo de que la comparecencia para informes
verbales de los Secretarios pudiera hacer derivar nuestro sistema presidencial hacia un falso parlamentarismo. La
inclusin de funcionarios que no pertenecen a la administracin pblica, menos an a organismos polticos, convierte su
comparecencia ante las Cmaras en mera informacin tcnica. Este cambio de rumbo, impuesto por la reforma de 74 al
artculo 93, alcanza a los dems funcionarios mencionados en el precepto a pesar de no figurar en la administracin
pblica, pues ni hay salvedad en el texto ni para hacerla cuenta el intrprete con base alguna.
RELACIONES ENTRE SI DE LOS PODERES FEDERALES 263
En resumen, los casos previstos por los arts. 92, 29, 93, 66, 84 Y 85, que se
refieren respectivamente al refrendo, a la suspensin de garantas, a los informes de los
Secretarios ante las Cmaras, a la clausura del perodo ordinario de sesiones del
Congreso y a la designacin de Presidente cuando ocurre la falta absoluta del titular, son
casos en los que se advierte cierto matiz puramente formal del sistema parlamentario, que
de ninguna manera altera, ni siquiera parcialmente, el sistema presidencial que consagra
nuestra Constitucin, porque en ninguno de esos casos el Poder Ejecutivo queda
subordinado al Congreso.
De las dos finalidades que persigue el veto, como son la de asociar al ejecutivo
en la responsabilidad de la formacin de la ley y la de dotarlo de una defensa contra la
invasin del legislativo, la primera podra lograrse aun dentro del sistema de la
Constitucin de 57, pero la segunda se fortalece y adquiere eficacia solamente
aumentando el
5
EMILIO RABASA: La organizacin poltica de Mxico, pg. 257.
6
RABASA: Op. cit., y loc. Cit.
266 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
7
En Estados Unidos el veto se ha transformado de hecho en los ltimos tiempos. "Lo que se proyect como
una arma de autodefensa del ejecutivo, ha llegado a ser un medio de guiar y dirigir la autoridad legislativo de la nacin"
(op. cit. Pgina 178). Franklin. D. Roosevelt us a veces en forma teatral del derecho de veto para impresionar al
Congreso, como la ocasin en que, rompiendo todos los precedentes, se presento ante las Cmaras para entregar
personalmente su mensaje de veto (e1 22 de marzo de 1935).
8
Rodolfo Batiza da la siguiente explicacin de fondo respecto a la imposibilidad de vetar las enmiendas
constitucionales: "Las enmiendas constitucionales representan la actividad especfica del Poder Constituyente
Permanente, que es expresin de la soberana del pueblo ; en consecuencia, siendo el Poder Ejecutivo un Poder
constituido ajeno a su, carece en absoluto de facultades legitimas para oponerse a las decisiones que emita (Veto
Presidencial y enmiendas constitucionales; Revista mexicana de Derecho Pblico ; T. I, pg. 310.)
RELACIONES ENTRE SI DE LOS PODERES FEDERALES 267
y ya sabemos que los Poderes Federales no tienen otras facultades que las
expresamente recibidas de la Constitucin. El inciso j) del art. 72 sera superfluo, si no
condujera a consecuencias equivocadas. 9
Y es asimismo esta facultad de vetar la que, con la del Presidente para nombrar
libremente a sus Secretarios de Estado, caracteriza y define nuestro sistema presidencial,
pues en el sistema parlamentario, donde el Ejecutivo es realmente emanacin y
prolongacin del legislativo, sera inadmisible que pudiera el primero objetar los actos del
segundo, ya que con ello se quebrantara la sumisin que como base del sistema debe
guardar el gabinete respecto del Parlamento y la confianza que a este ltimo debe inspirar
aqul.
No nos resta sino anotar que el veto ha perdido entre nosotros todo inters
prctico, desde que la actividad de legislacin ha quedado subordinada a la voluntad del
Ejecutivo. Si las leyes son iniciadas en su casi totalidad por el Presidente y se aprueban
por el Congreso sin otras modificaciones que las aceptadas previamente por los rganos
del Ejecutivo, no se da ocasin de que el Presidente objete la voluntad del Congreso, que
es al fin y al cabo la suya propia. El estudio del veto nos ha servido para precisar los
lineamientos constitucionales de nuestro sistema, de ninguna manera para enfrentarnos
con la realidad de la institucin, que como otras varias espera ser probada en la prctica.
9
De las prohibiciones de vetar que contiene el inciso mencionado, slo podra rezar con un acto del Congreso:
el acto que realiza en funciones de jurado, consistente en la destitucin de funcionarios judiciales, del que conocen
separada y sucesivamente ambas Cmaras. Pero como en este caso la iniciativa corresponde exclusivamente al
Presidente de la Repblica, de hecho el veto no se ejercitar con la prohibicin o sin ella, pues no sera de esperar que
vetara la destitucin el mismo que la solicito. Si en este nico caso referido al Congreso no tiene por que actuar el inciso
mencionado, quiere decir que se trata de un precepto absolutamente intil.
268 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO DEL PODER LEGISLATIVO 269
CAPTULO XIV
SUMARIO
80. El art. 50 de la Constitucin dice as: "El Poder Legislativo de los Estados
Unidos Mexicanos se deposita en un Congreso General, que se dividir en dos Cmaras,
una de diputados y otra de senadores." Realiza, pues, la Constitucin en lo que se refiere
al Poder Legislativo el sistema de dos Cmaras, o bicamarista.
caciones del sistema. La principal de ellas consiste en dar a una de las dos
Cmaras la representacin de los diferentes sectores econmicos del pas (industriales,
agricultores, obreros, etc.), y reservar para la otra la clsica representacin popular que
siempre ha ostentado. Este sistema se implant en Australia, pero no ha dado los
resultados que de l se esperaban.
1
El bicamarismo de tipo ingls parece que ha cumplido ya su destino histrico. El modelo y nico
superviviente de Senado aristocrtico, como es la Cmara de los Lores, es ya una cmara secundaria, que slo a manera
de smbolo integra el parlamento ingls; despojada de sus facultades en materia financiera en 1911, se convirti en
comparsa de la Cmara Baja cuando en 1949 el partido laborista limit a un ao el tiempo en que poda demorar la
revisin de la, legislacin ordinaria. Del general ocaso del bicamarismo se ha salvado hasta ahora el de tipo federal, al
que se ha acogido una Constitucin reciente, la de Italia. El Senado democrtico de la Tercera Repblica desapareci de
la actual Constitucin francesa, para ser sustituido por el Consejo de la Repblica, que no vota sino slo dictamina, pues
la decisin corresponde a la Asamblea Nacional; el bicamarismo ha desaparecido, por lo tanto en Francia.
ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO DEL PODER LEGISLATIVO 271
Estados, elegidos por los dems senadores, los diputados y la Suprema Corte,
entre aquellas personas que hubieren desempeado puesto de importancia, tal como se
estableca en las Bases Orgnicas de 43 (arts. 8, 9 y 10 del Acta de Reformas).
2
ZARCO; T. II, pgs. 201 y 303.
3
Id; T. I, pg. 457.
ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO DEL PODER LEGISLATIVO 273
Desde las reformas de 1933 a los arts. 51, 55, 58 Y 59 se vari la duracin en su
encargo de los diputados y senadores. 5 El perodo de los primeros se aument de dos a
tres aos y el de los segundos de cuatro a seis aos; adems, a partir de entonces el
Senado se renueva totalmente en el trmino que se indica, en lugar de la renovacin por
mitad cada dos aos que prescriba el artculo original. Es plausible el aumento en la
duracin de los perodos, pues la frecuente agitacin; electoral perjudica las actividades
normales de la poblacin 6; pero
4
DUBLN y LOZANO: Legislacin Mexicana; T. 10, pg. 52.
5
Las reformas de 29 de abril de 1933. que modificaron los artculos que se citan reunieron en el actual artculo
56, alterndolos adems, los artculos 56 y 58; este ltimo reprodujo el antiguo 59, que sealaba los requisitos para ser
senador, y el, 59 actual se llen con el texto que conserva, el cual constituye, por nuevo, una adicin.
6
Sin embargo, no sera deseable un perodo mayor de tres aos para los diputados. En la Constitucin
norteamericana; como en la nuestra antes de la reforma de 1933 el perodo es de dos aos, lo que justific El Federalista
mediante las siguientes razones: As como es esencial a la libertad que el gobierno en general tenga intereses comunes
con el pueblo, es particularmente esencial que el sector que ahora estudiamos (el de la Cmara de Representantes).
dependa inmediatamente del pueblo y simpatice estred1amente con l. Las elecciones frecuentes son, sin duda, la nica
poltica; que permite lograr eficazmente su dependencia y esta simpata Atribuido a Hamilton o a Madison. El
Federalista, nm. LII.
274 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Segn los arts. 53 y 57, por cada diputado o senador propietario se elegir un
suplente.
La suplencia es una institucin de origen espaol, que apareci por primera vez
en la Constitucin de Cdiz y que fue imitada por todas nuestras Constituciones, sin
excepcin.
7
El sistema aqu descrito, de tomar en cuenta el nmero de habitantes como base para determinar el nmero
de distritos electorales. fue modificado Sustancialmente por la Reforma Poltica de 1977. (Ver Apndice, Captulo III.
prrafo 3).
ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO DEL PODER LEGISLATIVO 275
83. Los arts. 55 y 58 enumeran los requisitos que se necesitan para ser diputado
o senador.
8
SCHMITT: Op. cit., pg. 177.
9
SCHMITT: Op. cit., pg. 30.
276 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Ahora bien, para ser diputado o senador no basta con llenar los requisitos
indispensables de la ciudadana. No basta ser mexicano, sino que es preciso ser
mexicano por nacimiento. No basta tener dieciocho aos, sino que es necesario tener
como mnimum veintin aos para ser diputado y treinta para ser senador, segn los arts.
55, frac. II, y 58. Como los requisitos de nacionalidad y de edad, adems del modo
honesto de vivir, son los que integran la ciudadana, debemos entender que por variar
aquellos dos primeros requisitos, cuando se trata de diputados y senadores, 'la
ciudadana requerida en stos es especial. 10
Nada tiene de extrao que se exija una edad mayor de dieciocho aos para ser
diputado o senador, pues las funciones que stos desempean son ms delicadas que las
de simple ciudadano; respecto a la diferencia de edades entre el diputado y el senador,
dbase a que se quiere hacer del Senado un cuerpo equilibrador que refrene a la otra
Cmara, lo que se consigue por la mayor edad de sus miembros, que es garanta tanto de
ponderacin y ecuanimidad, cuanto por el escaso nmero de los mismos, que debilita el
espritu colectivo, propenso siempre a la exageracin.
La frac. III del art. 55 seala como requisito para el representante popular ser
originario del Estado o Territorio en que se haga la eleccin, o vecino de l con residencia
efectiva de ms de seis meses anteriores a la fecha de ella, sin que la vecindad se pierde
por ausencia en el desempeo de cargos pblicos de eleccin popular.
10
Por reforma de 9 de febrero de 1972 subsisti, aunque modificado en sus trminos, el principio de la
diferencia de edad entre la del simple ciudadano, reducida en 1969 de 21 a los 18 aos cumplidos, y la ahora sealada
para diputados y senadores, de 21 y de 30 aos cumplidos el da de la eleccin en lugar de los 21 y 35 que anteriormente
se exigan.
11
LANZ DURET: Derecho Constitucional Mexicano; Mxico. 1933; pg. 142.
12
Op. cit., pgs. 145. 146 y 147.
ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO DEL PODER LEGISLATIVO 277
Pero la razn fundamenta} por lo que estimamos que la fraccin impugnada debe
subsistir, consiste en que es la poblacin electora la que debe conocer al candidato.
Aunque el diputado o senador representa a todo el pas, la eleccin de cada uno de ellos
no se hace por el pas entero, sino por distritos electorales o por Estados. Lo menos que
puede pedirse es que la poblacin del Estado est en posibilidad de conocer a la persona
que va a designar como representante de la nacin; esa posibilidad se alcanza con el
requisito de nacimiento o el de vecindad del candidato.
13
SCHMITT: op. cit., pg. 268.
278 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
La ltima fraccin del art. 55, en concordancia con el 59, prohbe la reeleccin de
los diputados y senadores para el perodo inmediato; al no hacerse distincin alguna,
debe entenderse que los propietarios no pueden ser reelectos como propietarios ni los
suplentes como suplentes; por no ser caso de reeleccin, el suplente puede ser electo
propietario en el perodo inmediato, siempre que no hubiere estado en ejercicio; en
cambio, el propietario no puede ser electo en el perodo inmediato con el carcter de
suplente, pues aunque no se trata de una reeleccin, la Constitucin supone que el
propietario puede gozar de suficiente fuerza poltica para alcanzar la suplencia en el
periodo siguiente.
La segunda parte del art. 56 dispone que la legislatura de cada Estado declarar
electo como senador al que hubiese obtenido la mayora de los votos emitidos. Si para
algo debe servir esa facultad, es sin duda para hacer de la legislatura de cada Estado la
nica autoridad competente para decidir acerca de las elecciones de senadores por el
Estado. Hay, pues, una aparente oposicin entre ese precepto y el 60, que autoriza a
cada Cmara para calificar las elecciones de sus miembros y resolver las dudas que
hubiere sobre ellas, en forma definitiva e inatacable. La oposicin podra resolverse
reconociendo a las legislaturas de los Estados la facultad de declarar la eleccin de
senadores nicamente desde el punto de vista del cmputo de los votos, en tanto que al
Senado le correspondera examinar la eleccin desde el punto de vista de su legalidad.
14
RAL BISN: Derecho Constitucional Argentino y Comparado; Buenos Aires, 1940; pg.; 273.
ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO DEL PODER LEGISLATIVO 279
El primero de los dos artculos citados dispone que los diputados y senadores
son inviolables por las opiniones que manifiestan en el desempeo de sus cargos y jams
podrn ser reconvenidos por ellas. Esto significa que respecto a la expresin de sus ideas
en el ejercicio de su representacin, los legisladores son absolutamente irresponsables, lo
mismo durante la representacin que despus de concluida, lo mismo si la expresin de
las ideas constituye un delito (injurias, difamacin, calumnia) que si no lo constituye. Tal
es la irresponsabilidad.
Por otra parte, segn los arts. 108, 109 Y 111, que en lugar distinto
estudiaremos, los diputados y senadores no pueden ser perseguidos penalmente durante
el tiempo de su representacin, si previamente la Cmara respectiva no pronuncia el
desafuero que implica la suspensin del cargo del representante. En otros trminos, la
accin penal es incompatible con el ejercicio de la representacin popular; para que
proceda aqulla, es necesario que desaparezca sta, ya sea por el desafuero o ya por la
conclusin natural del encargo. Llamamos inmunidad a la proteccin contra toda accin
penal de que gozan los representantes populares durante el tiempo de su representacin.
Tocante a los dems delitos, la accin penal slo procede cuando cesa la
representacin.
Hay algunos actos u omisiones de los legisladores que, sin ser delictuosos, estn
sancionados expresamente en la Constitucin. Vamos a enumerar los, segn la
importancia de la sancin.
de la federacin o de los Estados por los cuales se disfrute sueldo, sin licencia
previa de la Cmara respectiva, perder el carcter de diputado o senador (artculo 62). Si
el representante no concurre a las sesiones dentro de los treinta das de iniciadas, se
entender que no acepta su cargo (art. 63, primer prrafo).
Si el representante falta a las sesiones durante diez das consecutivos, sin causa
justificada o sin previa licencia del Presidente de su respectiva cmara, con la cual se
dar conocimiento a sta, se entiende que renuncia a concurrir hasta el perodo inmediato
(art. 63, segundo prrafo).
86. Para que las Cmaras puedan actuar, se necesita que haya qurum, es decir,
que est reunido cuando menos determinado nmero de representantes. Una vez que
est satisfecho el qurum, las resoluciones se adoptan por "mayora". La mayora es,
pues, el nmero de representantes que decide, dentro de otro nmero de representantes,
generalmente mayor, que es el que constituye el qurum. Examinaremos en seguida las
reglas de la Constitucin en lo que se refiere a qurum y a mayora.
15
Cabe admitir la excepcin expuesta si se entiende que dentro del Colegio Electoral conservan su propia
individualidad el Senado y la Cmara de Diputados, pues si se entiende que el Colegio electoral es una asamblea donde
se confunden ambas Cmaras, no cabe hablar de qurum especial de la Cmara de Diputados.
ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO DEL PODER LEGISLATIVO 281
compeler a los ausentes l que concurran dentro de los treinta das siguientes,
con la advertencia de que si no lo hiciesen se entender por ese solo hecho que no
aceptan su cargo, llamndose luego a los suplentes, los que debern presentarse en un
plazo igual, y si tampoco lo hiciesen se declarar vacante el puesto y se convocar a
nuevas elecciones. En la hiptesis del precepto, se rene la Cmara sin qurum y toma
tres decisiones sucesivas: prevenir a los ausentes que se presenten, llamar a los
suplentes, convocar a nuevas elecciones. Tales medidas obedecen a la necesidad de
salvar el obstculo de que las Cmaras se hallen impedidas indefinidamente de realizar
sus labores.
Una vez que por reunirse el qurum la Cmara puede actuar, las decisiones se
toman generalmente por mayora de los miembros presentes. No hay ningn caso en que
decida la minora ni hay alguno en que se exija la unanimidad. La excepcin a la regla
consiste en que, segn los artculos 109 y 111, la decisin de cada una de. las Cmaras
para privar del fuero a los funcionarios que lo tienen debe tomarse por mayora absoluta
(en el caso del primer artculo) y por dos tercios (en el del segundo) del nmero total de
miembros que formen cada una de las Cmaras; el cmputo de los votos se hace sobre el
total de miembros, no sobre el total de los presentes que integran el qurum. 16
16
Hamilton censur el sistema que exige las dos terceras partes del nmero total de miembros, porque en
muchos casos equivale en la prctica, y debido a la ausencia de una parte, a que se haga forzosa la unanimidad. "La
historia de toda organizacin poltica -agrega- en que este principio ha prevalecido, es una historia de impotencia, de
perplejidad y desorden:' (El Federalista, nm. LXXV.)
Nosotros debemos aadir que en los casos de los artculos 109 y 1l1 se suplanta en realidad la voluntad de los
representantes ausentes, cuyos votos se computan indebidamente como negativos. Del total de 60 senadores se
necesita la presencia de sus dos tercios, es decir, de 40 senadores, para que haya qurum; si se alcanza el mnimo
indispensable para el qurum, requirase el voto unnime de los presentes para que el funcionario sea declarado
culpable, pues los dos tercios que para ese fin exige el articulo 111 deben computarse sobre el total de miembros de la
Cmara de Diputados en el caso del artculo 109, con la salvedad de que respecto a dicha Cmara, el qurum y la
votacin exigen mayora absoluta (en lugar de dos tercios) en relacin con el total de miembros. El resultado es que los
que votan por la afirmativa lo hacen frente a los presentes que votan en contra y frente a todos los ausentes, quienes
por virtud de la ficcin de la ley votan tcitamente por la negativa. No hay razn ni aparece que alguna hayan tenido en
cuenta los Constituyentes de 17, para establecer el sistema inadmisible de los artculos 109 y 111, que da eficacia a
votos no emitidos.
282 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
va, el nico caso de excepcin es el previsto por el art. 76, fraccin V, conforme
al cual se necesita que uno de los tres candidatos que presenta el Presidente de la
Repblica rena por lo menos dos terceras partes de votos de los senadores presentes,
para que resulte nombrado gobernador del Estado cuyos poderes han desaparecido;
segn la regla general bastara para ese efecto la simple mayora.
17
RABASA: La Organizacin Poltica de Mxico, pgs. 220 y sigs.
284 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
88. En su prrafo inicial, el art. 70 dice: "Toda resolucin del Congreso tendr el
carcter de ley o decreto." La expresin transcrita est tomada del art. 43, Ley Tercera de
la Constitucin de 36; pero la Constitucin actual, al igual que la de 57, omiti definicin
de ley y decreto, que se halla en el precepto de la Constitucin centralista y que, en sentir
de Rabasa, es la mejor definicin que al respecto pueda encontrarse en nuestras leyes
positivas. Dice el citado artculo de la Constitucin de 36: "Toda resolucin del Congreso
general tendr el carcter de ley o decreto. El primer nombre corresponde a las que, se
versen sobre materias de inters comn, dentro de la rbita de atribuciones del Poder
Legislativo. El segundo corresponde a las que dentro de la misma rbita, sean slo
relativas a determinados tiempos, lugares, corporaciones, establecimientos o personas."
tiene la palabra "ley" en el art. 133, refirase a cualquier acto del Congreso
incluyendo los decretos. En el art. 14, "ley" es toda disposicin legislativa
constitucionalmente correcta; pero en el art. 103, "ley" es toda obra del Congreso o de
alguna. de las Cmaras, aunque sea inconstitucional.
De las tres clases de funcionarios que gozan del derecho de iniciativa, justificase
sobradamente que la de los diputados y senadores tenga tal derecho, pues a ellos
incumbe la funcin de legislar, cuyo comienzo est en la iniciativa. Dentro del sistema
federal, justificase igualmente que las legislaturas de los Estados tengan derecho a
formular proposiciones ante el Congreso de la Unin. y en cuanto al Presidente de la
Repblica, nuestra Constitucin lo asocia a la funcin legislativa al otorgarle la facultad de
comenzar el proceso legislativo mediante la iniciativa de leyes y decretos. Atenuase as la
divisin de Poderes y se reconoce que el Ejecutivo Federal est en aptitud, por su
conocimiento de las necesidades pblicas, de proponer a las Cmaras proyectos
acertados. De hecho son las iniciativas del Presidente de la Repblica las nicas que
merecen la atencin de nuestras Cmaras, lo cual se debe no slo a la impreparacin de
los legisladores, sino tambin al acrecentamiento de poder del Ejecutivo.
18
Existen varias hiptesis constitucionales en las que aparentemente se trata de iniciativas reservadas al
Presidente, en realidad de actos integrados por la concurrencia de dos voluntades de Poder. Ejemplos: cuando el
Congreso aprueba la suspensin de garantas, acordada por el Presidente de conformidad con el Consejo de Ministros
(artculo 29) y los emprstitos concertados por el Ejecutivo (73, frac. VIII); cuando el Senado ratifica los tratados
celebrados por el Presidente (76, I), Y aprueba determinados nombramientos realizados por el Presidente (arts. 76, II y
VIII, 89, III, IV, XVI Y XVII, 96 Y 98) , as como las renuncias y las licencias por ms de un mes de los ministros de 1a Corte,
acordados favorablemente por el Jefe del Ejecutivo (arts. 99 y 100); cuando la Cmara de Diputados aprueba ciertos
nombramientos (arts. 73, frac. VI, 74, frac. VI y 89, frac. XVII); cuando la Comisin Permanente sustituye al Congreso o a
una de las Cmaras en algunas de las anteriores facultades de aprobacin.
Difiere un tanto de las hiptesis anteriores la consistente en la verificacin y aprobacin de la cuenta anual que
debe rendir el Presidente ante el Congreso (art. 73, XXVIII). En este caso el Congreso no es copartcipe de la
administracin de los caudales pblicos, sino simple revisor de la cuenta en que aquella administracin se concreta.
ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO DEL PODER LEGISLATIVO 287
Aparte de los casos anteriores, se dan otros en los que queda reservada al
Presidente la iniciativa propiamente dicha. As sucede cuando el artculo 111, en sus dos
prrafos finales, establece que el Presidente de la Repblica podr pedir ante la Cmara
de Diputados la destitucin, por mala conducta, de los funcionarios que enumera. A
diferencia de los casos precedentes, en ste el Congreso no aprueba un acto previo del
Ejecutivo, sino que conoce de una autntica iniciativa, que en la hiptesis slo puede
emanar del Presidente y que culmina en la destitucin del funcionario como resolucin del
Congreso.
Ante este obstculo insuperable que se presenta a los dems titulares del
derecho general de iniciativa, la laguna constitucional no ha trascendido a la prctica. 19
19
En la Constitucin de 57 la iniciativa del Presupuesto de Egresos corresponda exclusivamente al Presidente,
puesto que el art. 69 dispona que "el da penltimo del primer perodo de sesiones presentara el Ejecutivo a la Cmara
de Diputados el proyecto de presupuestos del ao prximo siguiente". Ante el vaco que dej en la Constitucin actual la
supresin de aque1 mandamiento, Emilio Rabasa, consideraba que el mismo segua vigente como derecho supletorio, a
manera de supervivencia constitucional referido por Herrera y Lasso en el prlogo a la obra "Mariano Otero", de F. Jorge
Gaxiola, pgina VI). Pero Manuel Herrera y Lasso aduce en el mismo sentido una razn de peso, deducida del texto de la
Constitucin vigente: "La facultad que se les asigna (a los diputados), es, estrictamente, la de aprobar el presupuesto. No
dice la Constitucin formarlo y aprobarlo, sino simplemente aprobarlo. Y en el lxico constitucional la accin de aprobar
nunca incluye la de iniciar. Cada vez -y son profusos los textos- que una resolucin se somete a la aprobacin del
Congreso, de una Cmara o de la Comisin Permanente, es el Ejecutivo quien propone:' (Diario "Exclsior", 14 de
octubre de 1950.) En cambio, no podemos admitir en pro de la dicha tesis la otra razn que expone el mismo autor, a
saber: "La evidente inaplicabilidad del art. 71 de la Constitucin que se refiere a resoluciones del Congreso y no puede
regir las que exclusivamente competen a una u otra Cmara". El ttulo donde figura como primer artculo el 71 se refiere,
en efecto, a la iniciativa y formacin de leyes, lo que parece indicar que rige nicamente la actividad propiamente
legislativa, que corresponde al Congreso de la Unin y no a las Cmaras en ejercicio de sus facultades exclusivas. Sin
embargo. el alcance del rubro resulta rectificado por el art. 71, que hab1a del derecho de iniciar leyes o decretos. Para
excluir de la regla del 71 la iniciativa ante las Cmaras aisladas se necesitara texto expreso, como sucede con el art. 72,
que en punto a formacin de leyes y decretos se refiere expresamente a todo proyecto "cuya resolucin no sea exclusiva
de alguna de las Cmaras", con lo que deja fuera de su regulacin las resoluciones que si son exclusivas de cualquiera de
las Cmaras.
Eso por lo que hace al Presupuesto de Egresos. Tocante a la Ley de Ingresos, no existe texto alguno que
justifique la exclusividad de la iniciativa en favor del Presidente. En la Constitucin de 57, a partir de la reforma de 74,
eran facultades exclusiva; de la Cmara de Diputados "aprobar el presupuesto anual de gastos e iniciar las
contribuciones que a su juicio deban decretarse para cubrir aqul" (art. 72 A, frac. VI) Vallarta estim que en dicho
precepto el verbo iniciar no significaba que la facilitad de promover, de introducir un proyecto sobre contribuciones
correspondiera en exclusividad a la Cmara de Diputados; "aquel texto -segn sus palabras- no puede entenderse en
otro sentido sino en e1 de que toda ley que decrete impuestos no se inicie, no se origine, no tenga principio, no
comience a discutirse sino en la Cmara de Diputados y nunca en la de Senadores", de donde infera que la iniciativa de
la Ley de Ingreso; estaba regida por la regla general, es decir, la tena tambin el Presidente, aunque no exclusivamente
este funcionario (Votos, ed. 1894; T. 11, pg. 8).
288 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Rabasa interpret el mismo precepto de distinta manera, pues al proponer su reforma para que no se
excluyera al ejecutivo del derecho de iniciar las leyes de impuestos, era porque entenda que conforme al texto no
posea el ejecutivo, sino slo la Cmara de Diputados, dicha facultad (La Organizacin Poltica de Mxico, pg. 235).
Ninguno de nuestros dos destacados, constitucionalistas (menos an Rabasa) admiti que bajo la vigencia de
la anterior Constitucin el Presidente de la Repblica tuviera la exclusividad de iniciativa en materia de impulsos, y ni
siquiera se propusieron esta remota hiptesis. En la Constitucin actual ya no se plantea el problema de si slo la
Cmara de Diputados puede promover las leyes de ingresos, pero tampoco hay base para reconocer exclusivamente al
Presidente esa facultad de iniciativa. Slo queda en favor de esta tesis "el incontrastable imperativo lgico" de que la
iniciativa quede reservada al Presidente, segn palabras de Herrera y Lasso; pero tal desidertum, que por lo dems
siempre se da en la prctica, es materia en el derecho positivo, de lege ferenda y no de lege lata.
ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO DEL PODER LEGISLATIVO 289
Cmara no pueden promover ante la otra Cmara de aqu se sigue que los
senadores jams podrn iniciar "leyes o decretos sobre emprstitos, contribuciones o
impuestos, o sobre reclutamiento de tropas", ya que su conocimiento corresponde primero
a la Cmara de Diputados (art. 72, "h"). Por la misma razn, slo los diputados y
senadores tienen, dentro de sus respectivas Cmaras, el derecho de iniciativa cuando se
trata de facultades exclusivas, salvo aquellas en que la promocin est reservada a otro
rgano.
Para el despacho de los negocios de cada una de las Cmaras, los miembros de
las mismas se distribuyen en Comisiones, las que seala en nmero de cuarenta y siete
el art. 6G del Reglamento. Las iniciativas del primer grupo a que nos hemos referido
pasarn desde luego la Comisin respectiva; las del segundo grupo, cuya tramitacin
reserva la Constitucin al Reglamento, deben tener lgicamente un trmite distinto al
anterior. Pero no por ello debemos estimar inconstitucional que el artculo 56 del
Reglamento iguale en la secuela del procedimiento a todas las iniciativas, cuando dispone
que las inicia-
290 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
El art. 57 del Reglamento establece que las proposiciones que no sean iniciativas
de ley, presentadas por uno o ms individuos de la Cmara, sin formar los que las
suscriben mayora de diputacin, se sujetarn a varios trmites, los cuales consisten en
que la proposicin se lleve directamente ante la Cmara, para que sta decida si se
admite o no a discusin; en el primer caso se pasar a la Comisin y en el segundo se
tendr por desechada.
Es esta ltima tramitacin la que en nuestro concepto debe servir para tratar las
proposiciones, sean o no iniciativas de ley, emanadas de diputados o senadores, que no
integren diputacin. Tratndose de tales iniciativas hay un trmite previo, que no existe
respecto de las dems y que estriba en consultar a la Cmara si la proposicin debe
pasar o no a Comisin.
El artculo contiene una serie de incisos, marcados con letras, los que
procuraremos ordenar siguiendo la tramitacin regular de una iniciativa que pasa
sucesivamente por las dos Cmaras.
20
Aparte de las excepciones consignadas en el inciso "h" del artculo 72, existen otros dos casos en que la
iniciativa debe presentarse precisamente ante la Cmara de Diputados: el caso de la cuenta anual que rinde el Ejecutivo
(art. 65, frac. I), y el de destitucin de funcionarios judiciales. (art. 111 in fine).
292 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Una vez que ha quedado definido a cul de las dos Cmaras corresponde
conocer primero de un proyecto de ley o decreto, conviene puntualizar los siguientes
casos, que en orden natural pueden presentarse durante la tramitacin:
Pero nos quedan por examinar en dicho artculo dos incisos, ordenadores de
casos que no pertenecen a la secuela del procedimiento trazado. De ellos el inciso "f" dice
que en la interpretacin, reforma o derogacin de las leyes o decretos, se observarn los
mismos trmites establecidos para su formacin. El precepto es superfluo, pues todo acto
legislativo que interpreta, reforma o deroga una ley o decreto, es a su vez ley o decreto,
en cuya confeccin no habra motivo alguno para seguir un trmite distinto del ordinario.
Adems, no es el Legislativo, sino el Judicial, el Poder que interpreta la ley, por lo que
aqu la palabra "interpretar" est empleada en la acepcin de "aclarar", que no es la que
tcnicamente le corresponde.
Por ltimo, en el inciso "j" se asienta que el Ejecutivo de la Unin no puede hacer
observaciones a las resoluciones del Congreso o de alguna de las Cmaras, cuando
ejerza funciones de cuerpo electoral o de jurado, lo mismo que cuando la Cmara de
Diputados declare que debe acusarse a uno de los altos funcionarios de la Federacin por
delitos oficiales ni tampoco podr hacerlas al decreto de convocatoria a sesiones
extraordinarias que expida la Comisin Permanente. Ya hemos advertido, al referirnos al
veto, que el artculo 72 norma el proceso de formacin de "todo proyecto de ley o decreto,
cuya resolucin no sea exclusiva de alguna de las Cmaras", segn lo expresan las
palabras iniciales del precepto. No regula, por lo tanto, los actos exclusivos de cada una
de las Cmaras; ni de la Comisin Permanente, y el veto que el artculo consagra vale tan
slo contra las resoluciones del Congreso. Los autores del inciso "j" (adicin del
Constituyente de Quertaro a la reglamentacin de Lerdo de Tejada) no advirtieron lo
intil que es excluir del veto las resoluciones propias de cada Cmara o de la
Permanente, ya que excluidas quedaron tcitamente desde el punto en que el veto
instituido por el artculo 72 refirase tan slo a las resoluciones del Congreso.
CLASIFICACION DE LAS FACULTADES DE LAS CAMARAS FEDERALES 295
CAPTULO XV
SUMARIO
91. Desde el punto de vista de la manera como actan las Cmaras federales,
sus facultades pueden clasificarse en cuatro grupos:
b) Facultades exclusivas de cada una de las dos Cmaras. Son las que se
ejercitan separadas, pero no sucesivamente, por cada una de ellas; el ejercicio de la
facultad se agota en la Cmara a la que corresponde dicha facultad y el asunto no debe
pasar al conocimiento de la otra Cmara. El art. 74 enumera las facultades exclusivas de
la Cmara de Diputados y el art. 76 las de la Cmara de Senadores.
c) Facultades del Congreso, como asamblea nica. Son las que se ejercitan
conjunta y simultneamente por las dos Cmaras, reunidas en una sola asamblea. Los
nicos casos que de esta forma de actuacin consagra nuestra ley suprema, son los
consignados en los arts. 84 y 85 (designacin de Presidente de la Repblica cuando falta
el, titular), 87 (protesta del Presidente de la Repblica al tomar posesin de su cargo), y
69 (apertura de sesiones ordinarias). Salvo en el caso de los dos primeros artculos en
que el Congreso reunida re-
296 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
d) Facultades comunes de las dos Cmaras. Son las que, sin ser exclusivas de
cada Cmara, se ejercitan separada y sucesivamente por ambas Cmaras. Se distinguen
de las facultades exclusivas en que cada Cmara tiene las mismas facultades, pero a
diferencia de las del Congreso de la Unin el ejercicio de cada una de ellas se agota en la
Cmara respectiva.
Las Cmaras slo pueden actuar vlidamente cuando lo hacen en uso de las
facultades que les corresponden, segn la clasificacin precedente. De no ser as, el acto
es nulo por falta de competencia e invade una jurisdiccin ajena. Una facultad exclusiva
del Senado no puede ser ejercitada por la Cmara de Diputados ni por el Congreso de la
Unin.
Una facultad del Congreso de la Unin (que como tal debe ser ejercitada
sucesiva y separadamente por cada Cmara), no puede ser realizada por la reunin de
las dos Cmaras en una sola asamblea.
Las dos Cmaras suelen respetar las competencias que dentro del Poder
Legislativo instituye la Constitucin. Como ejemplo singular de invasin de jurisdicciones,
aunque carente de toda importancia prctica, puede citarse el ocurrido en septiembre de
1932, cuando renunci el Presidente Ortiz Rubio y fue designado en su lugar el general
Abelardo Rodrguez. Las dos Cmaras, reunidas en la asamblea nica que para la
designacin de Presidente previenen los arts. 84 y 85, aceptaron la renuncia y eligieron
sustituto. De esos dos actos, el primero no corresponda a la asamblea nica, sino a las
Cmaras de la Unin, actuando en forma ordinaria, es decir, separada y sucesivamente.
Este escrpulo constitucional podra llegar a tener importancia prctica, cuando en una
Cmara prevaleciera mayora opuesta
1
A su vez la rama local, surgida de la primera distribucin, es susceptible de dividirse desde luego en los tres
Poderes que instituye la Constitucin de cada Estado-miembro.
CLASIFICACION DE LAS FACULTADES DE LAS CAMARAS FEDERALES 297
92. Desde el punto de vista material, las facultades del Congreso pueden ser
legislativas, ejecutivas o jurisdiccionales.
De aqu que las funciones de los Poderes deban considerarse desde el punto de
vista del rgano al que corresponden y desde el punto de vista de la naturaleza misma de
la funcin. El primer aspecto es el formal o subjetivo, el segundo es el material u objetivo.
Es este ltimo el que por el momento nos interesa, a fin de clasificar los actos del
Congreso (todos formalmente legislativos) de acuerdo' con su contenido intrnseco
(materialmente legislativos, ejecutivos o jurisdiccionales).
93. El acto legislativo, desde el punto de vista material, es el que "crea una
situacin jurdica general, impersonal, objetiva". 2 As entendido el acto legislativo, puede
expresarse mediante la ley o el reglamento, pues ambos consignan una situacin como la
descrita, con la diferencia -que examinaremos ms adelante- de que el reglamento hace
referencia a una ley y es expedido por el rgano ejecutivo.
2
GASTN JZE: Los principios generales del Derecho administrativo; Madrid, 1928; pg. 49.
298 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
La ley, como acto del Poder Legislativo, es obra siempre del Congreso y nunca
de una sola Cmara en ejercicio de sus facultades exclusivas ni de la Comisin
Permanente. Si se examina cada una de las facultades exclusivas de las Cmaras o de la
Permanente, se advertir que ninguna de ellas se refiere sino a una situacin concreta.
Inclusive la facultad del Senado de aprobar los tratados que celebre el Presidente, es un
acto que determina una situacin jurdica para un caso concreto, aunque. dirigido a
consolidar la situacin general y abstracta que crea el Presidente al celebrar el tratado, el
cual si es por regla general un acto materialmente legislativo. 4
3
Consideramos que los tratados son actos materialmente legislativos por cuanto establecen situaciones
jurdicas generales, impersonales, objetivas. Pero importa para ese efecto que su origen est en el acuerdo de varios
gobiernos y que su duracin dependa de varias voluntades. De todas maneras, mientras el tratado est vigente, su
obligatoriedad para los habitantes del pas reside exclusivamente en que, como la ley, es un mandamiento de las
autoridades del propio pas. Sin embargo, exponemos en contra la siguiente opinin:
"La esencia de la potestad legislativa estriba en estatuir leyes o, en otras palabras. en prescribir reglas para el
gobierno de la sociedad, en tanto que la ejecucin de las leyes y el empleo de la fuerza pblica para esta finalidad o para
la defensa comn, parecen agotar las funciones del magistrado ejecutivo. El poder de hacer tratados no consiste,
claramente, ni en una ni en otra cosa. No se relaciona con la ejecucin de las leyes vigentes ni con la expedicin de otras
nuevas y menos an con el empleo de la fuerza pblica. Tiene por objeto hace contratos con las naciones extranjeras,
los cuales tienen fuerza de ley, pero ello en virtud de las obligaciones que impone la buena fe. No son reglas que el
soberano dicta al sbdito, sino acuerdos entre dos soberanos. De all que el Poder que nos ocupa aparezca como un
departamento distinto y no pertenezca en rigor ni al Legislativo ni al Ejecutivo Hamilton. El Federalista, nm. LXXV.
4
No podemos aceptar, en consecuencia, la tesis de Gabino Fraga, quien considera que, desde el punto de vista
formal, una ley puede ser obra de una de las Cmaras en uso de facultades exclusivas. Hay que hacer desde luego la
salvedad de que el autorizado profesor no sostiene que una ley en sentido material puede ser obra de una sola Cmara.
Sin embargo, ni siquiera respecto a la ley en sentido formal podemos estar de acuerdo con su tesis. Para fundarla, el
autor expone dos argumentos de ndole positiva, uno en favor y otro en contra. En contra -dice- existe el artculo 70, el
cual solo atribuye el carcter de ley o decreto a las resoluciones del Congreso, sin hacer alusin a las resoluciones
exclusivas de las Cmaras; pero, en cambio -agrega-, cuando el artculo 72 establece que "todo proyecto de ley o
decreto cuya resolucin 110 sea exclusiva de alguna de las Cmaras", est dando a entender que tambin tiene la
consideracin formal de ley o decreto la resolucin que si sea exclusiva de alguna de la Cmaras (Derecho
Administrativo, l' ed., pg. 27; 2 ed., pg. 40). En nuestro concepto ninguno de esos dos preceptos habla en favor ni en
contra de la tesis expuesta. El artculo 70 no tiene en cuenta las facultades exclusivas, por ser anterior a la implantacin
del bicamarismo y no precisamente porque quiera referirse en forma deliberada tan slo al Congreso; adems, de
entenderlo literalmente, una sola Cmara tampoco podra expedir decretos, lo que es inadmisible. En el artculo 72, la
expresin "cuya resolucin no sea exclusiva de alguna de las Cmaras" se puede referir gramaticalmente a la ley y al
decreto, pero tambin puede aludir nicamente a decreto, que es el trmino que inmediatamente le precede. Esta
expresin gramaticalmente equvoca (que, como tal puede favorecer por igual a las dos tesis) slo puede entenderse
constitucionalmente como referida a decreto, que por ser acto creador de situaciones concretas s est al alcance de
cada Cmara aislada y sirve de medio para ejercitar sus facultades exclusivas.
CLASIFICACION DE LAS FACULTADES DE LAS CAMARAS FEDERALES 299
5
CHIOVENDA: Instituciones de Derecho Procesal Civil; T. 1, Madrid. 1936; pgina 2.
6
Id., pg. 2.
7
Id., pg. 2.
8
ALFREDO ROCCO: La Sentencia Civil, pg. 8 Y 9.
9
CHIOVENDA: Op. cit. T. II, Madrid, 1940; pg. 1.
300 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Consideramos que las ideas de Chiovenda son las que suministran ms luz en el
arduo problema. Segn ellas -como lo acabamos de verla actividad jurisdiccional es
siempre una actividad de sustitucin; precisamente la sustitucin por una actividad pblica
de una actividad de otro, es decir, la jurisdiccin funciona siempre en lugar de otro. "Esto
falta en la administracin. La administracin es una actividad por s misma, impuesta
directa e inmediatamente por la ley a los rganos pblicos. Lo mismo que el propietario
obra por cuenta propia, en los lmites de su derecho de propiedad, la administracin
pblica, en los lmites de su poder, obra por cuenta propia y no en lugar de otro. Y cuando
satisface, reconoce, reintegra o repara derechos ajenos, no hace otra cosa distinta de lo
que el deudor -al pagar a su acreedor, o el poseedor al restituir la cosa a su dueo. En
otros trminos, el juez obra actuando la ley; el rgano de la administracin, en
conformidad con la ley; el juez considera la ley en s misma; la administracin la considera
como norma de su propia conducta. Y an ms: la administracin es una actividad
primaria u originaria; la jurisdiccin es una actividad secundaria o coordinada. As es
como puede entenderse la distinta funcin que desempea el juicio lgico respecto de las
dos actividades. Tambin la administracin juzga, puesto que no obra sino sobre la base
de un juicio; pero juzga de su propia actividad. En cambio, la jurisdiccin juzga de la
actividad ajena y de una voluntad de ley que concierne a otros." 11
10
Op. cit., pg. 14.
11
Op. cit., T. II, pg. 10.
CLASIFICACION DE LAS FACULTADES DE LAS CAMARAS FEDERALES 301
Las ideas que se acaban de exponer pueden servir, no slo para penetrar en la
naturaleza del acto legislativo, sino tambin para determinar la de los dems actos del
Congreso, de las Cmaras o de la Comisin Permanente, que no participan de dicha
naturaleza. En efecto: segn anteriormente lo advertimos, la divisin de Poderes adopta
entre nosotros formas atenuadas, una de ellas consistente en atribuir a un Poder ciertas
facultades que por su ndole corresponden a otro Poder. La doctrina desarrollada (o
cualquiera otra que la perfeccione) permitir determinar el contenido legislativo,
administrativo o jurisdiccional de cada una de las facultades que la Constitucin otorga al
rgano legislativo y, en su caso, a los otros dos Poderes.
94. Hablemos ahora de una divisin de los actos propiamente legislativos del
Congreso, los cuales suelen clasificarse en leyes orgnicas, en leyes reglamentarias y en
leyes ordinarias. Las dos primeras clases se oponen a la ltima, por cuando aqullas
tienen por objeto poner los medios para que pueda funcionar un precepto de la
Constitucin, en tanto que las leyes ordinarias son simplemente el resultado de una
actividad autorizada por la Constitucin.
12
Manuel Herrera y Lasso ha clasificado las leyes de la siguiente manera: "La Constitucin es la ley primaria y
las que de ella emanan son leyes secundarias, dictadas por el Congreso en ejercicio de facultades especficas sobre
materia distinta de la Constitucin, o leyes secundarias que expiden el Congreso y las legislaturas de los Estados, en su
respectiva jurisdiccin, sobre preceptos de la Constitucin misma. Estas ltimas las he subdividide - inventando un tercer
trmino de clasificacin- en orgnicas (las que regulan la estructura o el funcionamiento de un rgano de autoridad
federal); reglamentarias (las que desarrollan en detalle un mandamiento constitucional); y complementarias (las que no
son desarrollo del germen constitucional, sino adicin al texto de la ley primaria y tienen como materia la fijacin del
alcance de las Garantas individuales. Las primeras y las segundas son leyes federales; las complementarias son leyes
locales estatuidas por el Congreso Federal para el Distrito y Territorios y por las legislaturas de los Estados para cada uno
de ellos" (Diario Exclsior, dic. 29 de 1950).
302 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
13
La confusin en el empleo de los trminos culmina cuando en la frac. XI, inciso "b" del art. 27, se habla de
'"leyes orgnicas reglamentarias".
CLASIFICACION DE LAS FACULTADES DE LAS CAMARAS FEDERALES 303
CAPTULO XVI
SUMARIO
Sobre tal territorio slo tienen jurisdiccin los dichos Poderes, sin sumisin a
reglas constitucionales de ninguna clase, que no se cuid de establecer el Constituyente.
1
Dicho territorio comprenda originalmente 100 millas cuadradas, cedidas por los dos Estados que se
mencionan, pero en 1846 la cesin de Virginia fue devuelta, conservando el Distrito un rea de cerca de 62 millas.
306 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Los habitantes del Distrito carecen de gobierno propio (pues estn gobernados
por tres comisionados que designa el Presidente de la Repblica), de representacin en el
gobierno de la Unin, y de derechos polticos. 2
Una de ellas consiste en que entre nosotros los Poderes Federales no tienen que
esperar la cesin voluntaria que de parte de su territorio quieran hacerles algunos de los
Estados. Segn la Constitucin de 24, el Congreso de la Unin poda elegir y variar el
lugar de residencia de los Poderes Federales (art. 50, fracs. XXVIII y XXIX). La
Constitucin de 57 seal para dicha residencia al Estado del Valle, cuya ereccin
quedaba subordinada a la traslacin de los Poderes Federales a otro lugar, la cual
dependa del Congreso (arts. 46 y 72. frac. V). Igual sistema instituy la Constitucin
vigente, con la diferencia que apuntamos al estudiar el Distrito Federal desde el punto de
vista geogrfico constitucional (arts. 44 y 73, frac. V).
2
Los tres comisionados (uno de ellos del Cuerpo de Ingenieros Militares y los otros dos afiliados a partidos
diversos) ejercen las funciones habituales de la autoridad ejecutiva municipal, Los ciudadanos estn garantizados en
todos los derechos que la Constitucin reconoce, pero no pueden votar sino aquellos residentes del Distrito que tienen
su domicilio legal en alguno de los Estados.
3
Tambin entre nosotros, apenas implantada la federacin, provoc fricciones la convivencia en la misma
ciudad de los Poderes Federales con los de uno de los Estados- miembros. "Dentro de las circunstancias polticas que
privaban al expedirse la Constitucin de 1824 y sobre todo dada la posicin vigorizada y pujante de las antiguas
provincias convertidas en Estados, la eleccin del lugar que habra de servir de residencia a los Supremos Poderes de la
federacin fue un problema apremiante y de inmediata resolucin por la circunstancia de que la ciudad de Mxico,
asiento de los poderes nacionales, se encontraba dentro del territorio y la jurisdiccin del Estado de Mxico. Surgieron
diferencias no slo en razn de competencia V ejercicio de autoridad sin{} hasta de precedencia de los funcionarios, y el
Congreso Constituyente se vio obligado a expedir el Decreto de 18 de noviembre de 1824, creando el Distrito Federal (El
Distrito Federal, por el Lic. Javier Gaxiola, Jr. En la revista "El Foro", rgano de la narra Mexicana, abril-diciembre de
1955, pg. 22).
FACULTADES DEL CONGRESO RESPECTO AL DISTRITO FEDERAL 307
97. Lo hemos dicho ya, pero es oportuno repetirlo en este lugar: caracterstica de
un Estado-miembro de la Federacin es la facultad de auto determinarse en todo aquello
que no est reservado a los Poderes federales, que no est prohibido por la Constitucin
a los Estados o que no se les impone positivamente por la misma. Esa autodeterminacin
se parece a la soberana en lo que tiene de decisin tomada por s mismo, pero se
diferencia sustancialmente en que es una facultad limitada. La facultad de auto
determinarse se traduce era
308 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
la de darse una Constitucin, donde se crean los Poderes del Estado y se les
dota de competencias.
Pues bien, el Distrito Federal carece de autonoma, porque no puede darse por s
mismo una Constitucin, y en ello se 'distingue fundamentalmente de las dems entidades
federativas, llamadas Estados.
As, pues, el Distrito Federal no se gobierna por s mismo, lo que significa que
carece de autonoma. Es por ello por lo que no est en aptitud de darse una Constitucin
como la de los Estados, cuyos ciudadanos, a travs de sus legisladores constituyentes
elegidos por ellos, ejercitan la autodeterminacin al expedir la Constitucin del Estado. La
ausencia de autonoma del Distrito, que se manifiesta por el hecho de que dicha entidad
no puede darse a s misma su Constitucin ni
FACULTADES DEL CONGRESO RESPECTO AL DISTRITO FEDERAL 309
La frac. VI del art. 73, segn el texto actual, otorga al Congreso la facultad de
legislar para el Distrito y Territorios Federales sobre las bases que se examinarn
despus.
4
Las bases para legislar en lo tocante al Distrito Federal. que impone al Congreso de la Unin la frac, VI del art.
73. han sido modificadas en parte por la Reforma Poltica de 1977, mediante la aparicin 1e la ahora base 2, que dice
as: "Los ordenamientos legales y los reglamentos que en la ley de la materia se determinen, sern sometidos al
referndum y podrn ser objeto de iniciativa popular."
El hecho de que carezca de gobierno propio la poblacin del Distrito Federal. cada vez ms numerosa, ha
inducido a pensar en varias soluciones. hasta llegar a la reciente e inesperada de hacer partcipes a los ciudadanos de
dicha entidad en la legislacin relativa a la misma. Para ello se establecen dos formas atenuadas de gobierno directo,
que vienen a ser excepciones a nuestro tradicional rgimen representativo: el referndum y la iniciativa popular.
As en la doctrina como en el derecho comparado, no existe consenso unnime de lo que significan esas dos
figuras. Tampoco se da acerca de si la ms frecuente de las dos, el referndum, es opuesto o no al rgimen
representativo. En Argentina, Clodomiro Zavala considera aplicable a su pas la tesis norteamericana de Curtis: "El
referndum es todo lo contrario del sistema representativo, que es lo que los constituyentes de Filadelfia quisieron
garantizar" (Derecho Federal; Buenos Aires, 1941; T. 1, p. 171). Pero en sentido contrario opina Pontes de Miranda, en
312 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Poder Ejecutivo del Distrito Federal. El art. 73, frac. VI, base primera de la
Constitucin, dice as: "El gobierno del Distrito Federal estar a cargo del Presidente de la
Repblica, quien lo ejercer por conducto del rgano u rganos que determine la ley
respectiva."
Esta ley es, actualmente, la que lleva por nombre "Ley Orgnica del
Departamento del Distrito Federal", publicada en el Diario Oficial de 29 de diciembre de
1978. Segn el art. 1, el Gobierno del Distrito Federal estar a cargo del presidente de la
Repblica, quien lo ejercer de conformidad con las normas de organizacin y
funcionamiento contenidas en la Ley, por conducto del jefe del Departamento del Distrito
Federal, nombrado y removible libremente por aquel funcionario.
presencia del texto constitucional brasileo: "La expresin representativo de que usa el art. 79 no tiene el efecto de
prohibir la democracia inmediata o referndum. En suma, es preciso que haya Poderes Legislativo, judicial y Ejecutivo en
cuerpo. Fuera de all el referndum est permitido" (Comentarios a Constituico de 1946; Ro de Janeiro; T. 1, p. 431).
El concepto y el alcance que en nuestra Constitucin adquieren las dos locuciones de que se habla, slo
pueden ser fijados por la ley de la materia a que literal. mente remite el texto del agregado constitucional. Pero en este
aspecto ha habido inexplicable confusin. La iniciativa presidencial de 6 de septiembre de 1978, referente a una nueva
Ley Orgnica del Departamento del Distrito Federal, consider implcitamente que sa no iba a ser la ley de la materia a
que aluda la Constitucin, ya que para nada se refera al referndum ni a la iniciativa popular. Sin embargo, el Congreso
de la Unin, en inslito ademn de independencia, incluy ambas figuras en el captulo VI de la Ley aprobada que
comprenda los arts. 52 a 59. Hasta donde nos es posible, dicho artculo es el que nos puede dar algunas luces respecto
al sentido en que se acoge la novedad constitucional.
Parece ser que ms bien que de gobierno directo se trata en ambos casos de que la ciudadana, en ejercicio de
la llamada democracia inmediata, colabore con quienes en el Poder Legislativo ostentan la representacin de esa misma
ciudadana, a fin de formular leyes y reglamentos. "Mtodo de integracin directa de la voluntad de los ciudadano" en la
elaboracin de los ordenamientos legales y reglamentarios, llama el art. 53 al referndum. "Modo de participacin
directa de los ciudadanos para proponer" lo relativo a la ley y reglamentos, denomina a la iniciativa popular el mismo
artculo. Mas en uno y en otro caso no basta la voluntad popular para pro-deducir el acto respectivo, sino que debe estar
condicionado a la intervencin del poder pblico, en los trminos que confusa y acaso contradictoriamente exponen los
restantes preceptos del ttulo, que a su vez no agotan el tema, pues el ltimo prrafo del 53 asienta textualmente: "Los
derechos derivados de estos mtodos sern ejercitados en los trminos de esta Ley, de otras leyes y sus reglamentos,"
Ignoramos cules sern esos otros ordenamientos a cuyo cargo estar, presumiblemente, darnos la claridad de
que por ahora carecemos
FACULTADES DEL CONGRESO RESPECTO AL DISTRITO FEDERAL 313
Poder judicial del Distrito Federal. De los tres Poderes del Distrito Federal, el
Judicial es el nico cuyos titulares no se identifican
5
La reforma al art. 92, de 21 de abril de 1981, que ampli la facultad refrendataria a los Jefes de los
Departamentos Administrativos, incluy en la ampliacin, por ese solo hecho, al Jefe del Departamento del Distrito
Federal, Consideramos que aunque la Iniciativa no lo dijo expresamente, obedeci a dicha circunstancia la des- aparicin
del prrafo final del mencionado art. 92, por cuanto igualaba en el especial tratamiento que institua, a los titulares de
los organismos en aquel entonces privados del refrendo, como eran el Gobierno del Distrito Federal y los
Departamentos Administrativos.
314 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Precisamente por ser distinto de los Poderes federales, el Judicial del Distrito
necesita una regulacin constitucional ms minuciosa que la de los otros dos, ya que el
Legislativo y e] Ejecutivo la tienen como rganos federales, independientemente de sus
funciones locales. Con ese objeto la base 4 de la fraccin que venimos comentando
regula el Poder judicial del Distrito con mucha mayor amplitud que las bases referentes a
los dems Poderes.
98. Podemos decir, despus del examen realizado, que la Constitucin del
Distrito Federal est en la frac. VI del art. 73 de la Constitucin Federal. Por otra parte, los
Poderes del Distrito son anlogos por su nmero, por su estructura y por sus funciones a
los Poderes de los Estados. La diferencia estriba en que ni su Constitucin ni sus Poderes
emanan de los ciudadanos del Distrito Federal, sino de la voluntad del pueblo mexicano y
son tales Poderes los mismos que gobiernan a ste, excepcin hecha del judicial, que es
exclusivo del Distrito.