18 Congresso Brasileiro de Sociologia

26 a 29 de junho de 2017

GT 5 - Cidades do Sculo XXI

Usurio: Ator Ausente da Poltica de Transporte Fluminense. Estudo das polt

icas e os conflitos nas cidades do Rio de Janeiro e Campos dos Goytacazes

Hernn Armando Mamani

Universidade Federal Fluminense
Introduo

O transporte coletivo - incorporado noo de mobilidade urbana - um te

ma importante na agenda pblica das principais cidades brasileiras h vrias dca
das. Considerada, ora, como elemento fundamental da competitividade urbana, ora
, como um recurso social primrio - objeto de conflitos democrticos -, a mobilida
de tende a ser tratada mediante abordagens conflitantes, como ilustram os conflito
s ocasionados pelas polticas de mobilidade, adotadas nas mais importantes cidad
es brasileiras no marco da promoo dos Megaeventos - como as Olimpadas (2
016), a Copa do Mundo (2014) e os Jogos Panamericanos (2007) -, nos quais o
transporte recebeu vultosos investimentos em equipamentos modernos, ao mesmo
tempo em que os conflitos e as crticas relativos ao sistema de transporte aume
ntam e tornam o transporte pblico piv dos massivos protestos, conhecidos como
Jornadas de Junho de 2013.
A mesma ambivalncia aparece na legislao vigente a partir da vigncia da
Lei 12.587 de 3 de Janeiro de 2012. Ao instituir a Poltica Nacional de Mobilidad
e Urbana estabelece como seu principal objetivo "contribuir para o acesso univers
al cidade, o fomento e a concretizao [...] dos objetivos e diretrizes da poltica
de desenvolvimento urbano, por meio do planejamento e da gesto democrtica
do Sistema" (Lei 12.587, Art. 2). A frase a sugere que o recursos concentrados n
a cidade so considerados uma sorte de bens comuns cujo desfrute pode ser gar
antido mediante a participao de usurios no planejamento e na fiscalizao. Alu
de, assim, a objetivos defendidos durante dcadas pelo Movimento pela Reforma
Urbana. Mas aquilo que a primeira vista apresenta-se como uma sorte de direito
cidade descaracteriza-se nas definies e encaminhamentos subsequentes.
A mobilidade definida "como condio em que se realizam os deslocamentos de
pessoas e cargas no espao urbano"; e o acesso como "facilidade disponibilizada s
pessoas que possibilite a todos autonomia nos deslocamentos desejados" (Art. 4, I),
sendo a participao da sociedade civil, um direito dos usurios (Art. 15). Mas a definio
quem, da forma de representao e das ocasies em que acontece variam em cada
municpio.
 Se consideramos as modos em que o transporte se relaciona morfologia de cada
cidade, as condies de acesso e mobilidade propiciadas, bem como relaes entre
empresas e o estado, as relaes de produo e de trabalho e as relaes com os
usurios, antes que falar de sistema brasileiro de transporte, parece-nos mais adequado
considerar a vigncia de sistemas locais de prestao do servios transportes, e a
partio, nesse caso, estaria marcada, grandemente pelas caractersticas das arenas
pblicas locais. Nesse sentido, buscamos aqui propor vias analticas que permitam
compreender como as polticas de transporte pblico das cidades do Rio de Janeiro e de
Campos dos Goytacazes, ambas no estado do Rio de Janeiro, estabelecem a
participao e em que mediada so receptivas a reivindicaes e demandas de usurios.
A questo da falta de participao nas arenas pblicas do transporte, da distribuio
desigual do acesso e da mobilidade e, em consequncia, das possibilidades de uso dos
recursos da cidade no so preocupaes novas nas Cincias Sociais brasileiras. So
temas tratados desde os anos 70. Naquela poca apontava-se que o transporte coletivo
das cidades brasileiras, e do Rio de Janeiro em particular, era controlado pelas empresas
de nibus que monopolizavam o sistema e impunham seus interesses s polticas
urbanas num fenmeno prximo ao insulamento burocrtico de Cardoso (1978).
Quarenta anos depois permanecem sem resposta questes como, em que termos, quem
e em que instncias se definem os critrios e as caracterstica do servio de transporte
urbano, quais conflitos so aceitos com vlidos, quem, como e quando se negocia.
Como ento buscamos afastar-nos de explicaes muito gerais, como as que
atribuem as caractersticas dos sistemas lgica do capital, ao dos atores
hegemnicos ou a mudanas gerenciais tendentes promoo da fluidez regime de
acumulao flexvel, ou, ainda, ao neoliberalismo. Com tais abordagens, confere-se aos
dispositivos um sentido previamente estabelecido. Em contrapartida, consideramos que
o transporte coletivo constitui um "problema pblico": um tema de debate e conflito, nas
arenas pblicas, sobre as formas de ver os fenmenos, sobre suas causas, sobre as
instituies responsveis e as formas adequadas de trat-lo. Destacamos, mediante esta
abordagem, o carter cultural e poltico destes conflitos nos quais, disputam-se modos de
interpretar os problemas que Gusfield (2009, p. 11). Por ltimo, ao relacionar
municpios distantes na rede urbana numa mesma pesquisa para alm de alm de
comparar casos particulares do possvel interessa-nos acompanhar a influncia das
arenas metropolitana e as perifricas.
Contexto
O transporte vem sofrendo intervenes significativas a partir de 2009 tanto, na
cidade do Rio de Janeiro quanto na cidade de Campos dos Goytacazes.

1. Rio de Janeiro

As mudanas ocorridas no Rio de Janeiro, so, sem dvidas mais conhecidas,

principalmente aqueles relacionados s grandes obras realizadas para sediar a copa de
2014 e as Olimpadas de 2016: a linha 4 de metr, as pistas seletivas, os corredores de
nibus rpidos (BRT), os modernos Bondes d rea Central (VLTS), os novos tneis e os
telefricos. Mas uma srie de pequenas mudanas as antecederam: as licitaes das
linhas municipais e intermunicipais que ocorreu lentamente ente os anos 90 e 2000, a
adoo da bilhetagem eletrnica com a adoo do RIOCARD em 2006, o banimento
progressivo do transporte informal, a superao dos obstculos implantao das
gratuidades para idosos, deficientes e escolares.
Essas mudanas no foram de iniciativa de uma nica instncia especial de
governo nem apenas dos governos, algumas foram cosequncia da Constituio de
1988, seja pela obrigatoriedade de licitao dos servios pblicos, pelas funes
atribudas ao Ministrio Pblico ou pela princpio da municipalizao de servios urbanos
constitucionais. No se desvinculam, tampouco, dos conflitos envolvendo o transporte
informal e as gratuidades escolares, para deficientes e idosos.
De igual modo, na esfera metropolitana, gerida pelo estado, houve mudanas que
antecederam aos 'megaeventos", como a concesso das barcas e reformulao do
servios nos anos 2000. Alm disso estimulou-se a modernizao dos equipamentos
ferrovirios, sem contar as sensveis melhoras nas estradas de acesso ao Rio, bem como
o arco metropolitano, promovidos pelo governo federal.
As reformas ligadas promoo de grandes eventos tendem a ser considerados,
pelos principais atores econmicos e polticos da cidade, como benficos e desejveis e
so associados defesa do chamado planejamento estratgico. Obviamente, no
possvel fazer referncia aos megaeventos e ao planejamento estratgico sem destacar
a importncia que Cesar Maia - prefeito do Rio entre 1993-1997; 2000 -2007 - teve nesse
processo.
No incio de seu primeiro governo Maia (10, out. 1993, p. 6) justificou tal polticas
como sendo a via possvel de reverter a crise que levou ao esvaziamento do Rio.
Tratava-se de superar, por iniciativa municipal, dcadas de falta "interveno pblica
indutora e ordenadora na esfera urbana - oculta durante muito tempo pelo fato da cidade
ser capital federal . Era preciso deixar de lado a com a tolerncia com uso irregular do
solo e do espao pblico, tidas pelos governos anteriores como compensadores da
excluso e da misria mas "que resultavam em deseconomias externas de locao para
empresas e famlias. Era preciso reabilitar os espaos pblicos, criar condies externas
de habitabilidade e diminuir as deseconomias tempo-deslocamento; produzir - mediante
as polticas municiais - condies capazes de atrair investimentos e famlias, em
detrimento de polticas locais de proteo aos mais pobres, que teriam primado no
passado. Nesse sentido, a prefeitura do Rio buscou sediar olimpadas desde antes de
1997, quando foi desclassificada.
De fato, em fevereiro de 1997, o Comit Olmpico Internacional preteriu a cidade -
para as olimpadas de 2004 - por considerar deficiente o sistema de transporte e
problemtico o trfego 1. Isto ocasionou o arrefecimento do debate em jornais, entre
tcnicos e especialistas, que, sinteticamente, concluram que a crise ou colapso do
sistema de transporte tem, nas empresas de nibus e na omisso do poder pblico, os
principais responsveis. Apontaram para a necessidade de organizar, sobre novas
bases, o sistema de transporte, defendendo a racionalizao tcnica, a integrao
intermodal e metropolitana e, alm da abertura de novas vias, a modernizao ferroviria
e expanso do Metr.
Este retrospecto serve, apenas, para demonstrar que as mudanas na mobilidade
urbana introduzidas no Rio de Janeiro, relativas aos mega seguem, de certa forma, um
plano no qual a racionalizao tcnica ocupa um lugar central. Nesse sentido, no parece
ser uma mera coincidncia que a introduo da participao, pela via do Conselho
Municipal de Transporte tenha como uma de suas principais justificativas a
racionalizao.

1
Ver O Globo, 23 fev. 1997
 O PREFEITO DA CIDADE DO RIO DE JANEIRO, no uso de suas atribuies legais, e
CONSIDERANDO que a Lei Complementar n 111, de 1 de fevereiro de 2011, instituiu o
Sistema Integrado de Planejamento e Gesto Urbana, com o objetivo de implementar
processo contnuo e integrado de planejamento urbano no Municpio do Rio de Janeiro;
CONSIDERANDO que os Conselhos Municipais tm participao determinante no processo
contnuo e integrado de planejamento urbano, atuando como rgos propositivos e de
assessoria na elaborao de polticas pblicas;
CONSIDERANDO que o transporte direito fundamental da pessoa humana e servio de
interesse pblico e essencial, sendo seu planejamento e monitoramento de responsabilidade
do Poder Pblico, nos termos do art. 393, da Lei Orgnica do Municpio;
CONSIDERANDO que a concorrncia CO 01/2010 deu incio operao do Servio de
Transportes de Passageiros por nibus SPPO;
CONSIDERANDO a criao de novos modais de transporte no ambiente urbano municipal;
CONSIDERANDO a dimenso das obras de mobilidade urbana que vem sendo realizadas na
Cidade do Rio de Janeiro, com a implementao de corredores expressos de nibus (BRTs e
BRS) e do Veculo Leve sobre Trilhos VLT, este ltimo na regio porturia e central da
Cidade;
CONSIDERANDO a necessidade de se racionalizar as linhas de transportes, dando maior
economicidade e fluidez para o sistema;
CONSIDERANDO a necessidade de planejamento e o constante interesse da administrao
pblica em proporcionar mais transparncia s suas aes,
DECRETA:
Art. 1 Fica criado, na estrutura da Secretaria Municipal de Transportes SMTR, o Conselho
Municipal de Transportes CMTR, rgo de representao paritria e deliberativa do Poder
Pblico e da Sociedade Civil e de assessoramento da Administrao Pblica, no que diz
respeito Poltica Municipal de Transportes e de Mobilidade Urbana.

Quanto ao conselho, composto por:

Art. 3 O CMTR ser composto por vinte e cinco membros, sendo doze representantes da
sociedade civil e doze representantes do Poder Pblico, todos nomeados pelo Prefeito,
cabendo a Presidncia ao Secretrio Municipal de Transportes.
1 A representao da sociedade civil darse da forma mais heterognea possvel,
garantindose a indicao pelos diferentes segmentos da rea de transportes e mobilidade
urbana.
Art. 6 Podero participar, a convite e sem direito a voto, das reunies do CMTR, tcnicos,
especialistas, representantes de rgos pblicos, representantes de entidades da sociedade
civil e outras pessoas envolvidas com as matrias em discusso, com o objetivo de prestar
esclarecimento ou manifestar sua opinio sobre elas.

O primeiro conselho comps-se de representantes das secretarias municipais de

Transporte, Meio Ambiente, Urbanismo, Conservao e Servios Pblicos, Pessoas com
Deficincia, Envelhecimento Saudvel e Qualidade de Vida, da Guarda Municipal, da
CET- rio, da Empresa Olmpica Municipal, da Secretaria Estadual de Transporte, do
Sindicato de Motoristas e Cobradores e nibus (SINTRAURB), do Conselho regional de
Engenharia e Arquitetura, do Instituto dos Arquitetos do Brasil, das Universidades UFRJ e
PUC, do Banco Nacional de Desenvolvimento Social (BNDS) e das ONGs Rio como
Vamos, Transporte Ativo e Instituto de Poltica de Transporte e Desenvolvimento (ITDP)
(ALBUQUERQUE, 2016).
No possvel estabelecer quais foram os critrios que orientaram a escolha,
contudo, chama a teno a ausncia de empresas de transportes e de usurios. No caso
dos empresas, a ausncia no constitui um obstculo vocalizao, dado que alm de
uma forte organizao sindical (RioOnibus), fazem-se ouvir com frequncia na imprensa
alm de disporem de grande capacidade de presso dado que prestam um servio cujos
problemas so rpida e facilmente percebidos.
Quanto s mudanas no transporte introduzidos com as olimpadas, fizeram-se
notar nos meses que antecederam seu incio, quando a racionalizao, foi, de fato,
implantada. Diminuram, ento, o nmero de linhas e aumentou o nmero de baldeaes
nos deslocamentos mais longos. Assim por exemplo, com na Zona Oeste forma extintas
11 linhas (O DIA, 03 out. 2015), e as viagens aos Centro foram interrompidas, tendo que
fazer baldeao em Botafogo (VEJA RIO, 12 mar. 2016). J no caso da Zona Sul, a
extino atingiu 35% da frota circulante (VEJA RIO, 19 ago.2015). Desde o ponto de vista
da fluidez, aumentou nas reas nobres da cidade e diminui da poluio sonora, objetivo
explcito da prefeitura (RIO DE JANEIRO, 2016). Aumentou, contudo, o tempo de
durao das viagens, a superlotao dos veculos e, progressivamente, o
descontentamento dos usurios, registrados nas imprensa.
verdade que parte desta mudana englobou o estado, que gere trens, metr e
telefricos e barcas, e que sem ser obrigado a ter uma poltica participativa articula suas
polticas em torno da Secretaria Estadual de Transporte (SETRANS) que tem como um
de seus principais objetivos- alm de

definir a poltica de transportes do estado, incentivar o aprimoramento de mecanismos

institucionais, objetivando a implantao de um plano diretor integrado de transporte que
discipline os investimentos pblicos no setor de transporte, e indique solues para a
integrao harmnica de suas modalidades, tendo em vista a indispensvel articulao entre
sistemas trasnportes a nveis estaduais municipal existentes. (SETRANS, 2017).

Quando se trata do planejamento, integrao e coordenao do sistema atua o

Conselho Estadual de Transportes - rgo colegiado auxiliar - sobre ao qual,
lamentavelmente, no possvel estabelecer sua composio nem agenda. Seja como
for, a integrao encontra-se, parada, por falta de recursos estaduais (SODR &
RODRIGUES, 2016, 6 jun. 2016, p. 6).
 Quanto aos conflitos posteriormente aos grandes eventos, no se verificam
conflitos de grande magnitude como os que antecederam.

2. Campos

Em Campos, maior cidade extra-metropolitana do Estado do Rio de Janeiro, antes

de 2009 os problemas - raramente tornados pblicos - eram falta de licitao das linhas
de nibus e a precariedade dos servios em termos de condies fsicas de veculos,
falta de servio noturnos e nos finais de semana e a demora. Alm disso a concorrncia
com o transporte informal - cujo auge de expanso ocorreu entre 2006 e 2007 (MAMANI,
2011) - foi um ponto forte do debate que, em 2008, levou Rosangela Mateus (Rosinha
Garotinho) prefeitura depois de ter sido governadora do estado (2004 - 2007). Sem
dvida, foi, a partir de sua posse que as maiores mudanas, recentes, tiveram lugar na
cidade, com adoo do Programa, Campos Cidado e a regulamentao do transporte
informal.
O Programa Campos Cidado -, conhecido popularmente por "nibus por um real",
e pela regulamentao do Transporte Informal. Nos anos subsequentes, ocorreu a
licitao de todas as linhas da cidade (2013 e 15) e licitao das Linhas e o relanamento
do Programa Campos Cidado com a lei ordinria 8577/2014 na qual cria-se o Conselho
Municipal de Transporte.

Art. 1 Fica institudo, no mbito do Municpio de Campos dos Goytacazes, o Programa

Campos Cidado, que assegurar aos muncipes usurios do servio convencional de
transporte coletivo municipal, devidamente cadastrados, a concesso de benefcio tarifrio
para pagamento de valor nico de R$ 1,00 (um real), para utilizao de qualquer linha de
nibus e em qualquer trecho situado no territrio municipal.
Pargrafo nico O benefcio tarifrio concedido aos muncipes ser subsidiado pelo
Municpio no equivalente diferena entre o valor pago pelo usurio e o valor da tarifa a ser
arbitrada pelo Chefe do Poder Executivo Municipal mediante decreto especfico.

O Programa atua como um subsdio passagem, concedido a todo aquele que se

cadastrar, e inclui, alm da subveno, gratuidades a deficientes e escolares. Os fundos
desse subsdio municipal so geridos pelo Conselho Municipal de Transporte.

Art. 18 Fica criado o Conselho Municipal de Transportes COMUT, rgo colegiado de carter
permanente, deliberativo e paritrio, formado por 09 (nove) membros, assim composto:
I Presidente do IMTT;
II 01 (um) membro da Procuradoria do Municpio;
III 01 (um) membro da Secretaria Municipal de Fazenda;
 IV 01 (um) membro do CIDAC;
V 01 (um) membro da Guarda Civil Municipal;
VI 01 (um) membro do Poder Legislativo Municipal;
VII 01 (um) membro da Polcia Militar;
VIII 01 (um) membro do Sindicato das empresas de transporte de passageiros;
IX 01 (um) membro do Sindicato dos trabalhadores em transporte rodovirios.

Este conselho formado por 9 membros no conta com a participao de

trabalhadores nem de, usurios ou qualquer outro representante da sociedade civil. Seus
fins so muito precisos e delimitados: avalia as polticas, sugere investimentos, coloca-se
eventualmente diante reclamaes de usurios e discute a poltica tarifria.

Art. 21 Compete ao Conselho Municipal de Transportes:

I exercer o acompanhamento e a avaliao por pareceres peridicos da polcia municipal de
transportes e do sistema virio no Municpio;
II propor critrios para a programao e para a execuo financeira e oramentria do Fundo
Municipal de Transportes FUMTRANS, e acompanhar a movimentao e a aplicao dos
recursos;
III promover discusses entre seus membros, representantes da Administrao Municipal,
tcnicos, e demais pessoas que julgar necessrio ao bom funcionamento das polcias de
transporte pblico no Municpio de Campos dos Goytacazes;
IV participar das discusses sobre as polticas tarifrias dos servios de transportes pblicos
municipais;
V emitir pareceres sobre eventuais reclamaes de usurios do sistema municipal de
transporte e sobre demais questes submetidas sua apreciao;
VI elaborar e promover modificaes em seu regimento interno, estabelecendo as normas
para o seu funcionamento.

Esta poltica que comeou em 2009, foi renovada depois, dado os grandes conflitos
que envolveram os empresrios e a prefeitura em torno do valor da subveno e da
adequao dos repasses, e envolveu, nos momentos mais crticos o Ministrio Pblico
Estadual. A licitao subdividiu o as linhas em trs eixos que foram concedidos a
consrcios formados pelas mesmas empresas que antes prestavam servio.
A concesso foi simultnea renovao e a uma leve modernizao da frota de
veculos e a um redesenho das linhas. Isto afetou muitas localidades, porque os nibus
deixaram de passar no local ou porque a frequncia diminuiu significativamente. Deste
modo, os conflitos - que antes envolveram os usurios na disputa entre empresas e
prefeitura -, a partir de 2016 mobilizaram usurios de localidades afastadas que
protestam pela falta de servios ou pela demora.

Protesto por falta de nibus

Moradores de Morro Grande e Batatal fecharam a estrada principal de acesso a Lagoa de
Cima, na manh desta tera-feira (1), em protesto pela reduo de horrios de nibus nas
 localidades, o que estaria prejudicando a comunidade, principalmente os estudantes. O
problema, segundo os moradores, persiste desde o incio das aulas. (FOLHA DA MANHA,
5/03/2016)

As notcias de 2016 sobre o transporte, marcam uma escalada dos conflitos, em

Ibitioca ou Baixada, Campista. A forma de protesto que se difunde o fechamento de
estradas.
Mas esse conflito pem em evidncia uma outra dimenso do transporte
subvencionado que convive com o sistema alternativo, com uma frota legalizada de 30 %
da frota de nibus. De fato, uma matria da Folha da Manh (01 mar. 2016) intitulada
"Uma hora de espera por nibus queixa", ao inventariar o problemas do transporte na
cidade explica que a falta de nibus, favorece as vans, que no recebem subveno.
Vale dizer que quem tem pressa paga o que no implica na prestao de um servio
diferencial com maior conforto. O sistema de transporte criado pela poltica de nibus por
um Real, no somente relega o transporte coletivo para os pobres, seno que entre estes
elimina, na prtica, as subvenes aos passageiro na mediada em que aqueles que
trabalham, pagam mais caro.
Os conflitos neste sistema, manifestam-se tanto na relao entre empresas e
prefeitura - nos conflitos que envolvem a regulamentao das vans, aumento do subsdio,
o valor das passagens e a periodicidade dos repasses - quanto nas ruas, o que envolve
discusses e escaramuas nibus e vans no transito e nos pontos, teses nas ruas dado
que os nibus dificultam a circulao de idosos, e escaramuas entre motoristas e
cobradores, fiscais e usurios nos pontos. Tais conflitos tem-se agravado nos ltimos
meses aps a posse do novo prefeito, Rafael Diniz, que bloqueou pagamentos do
governo anterior e suspendeu os programas sociais. Isto multiplicou os conflitos ao longo
do ano.
O Programa Campos Cidado retornou em junho de 2017 a R$ 2,00 e suscita o
debate sobre a importncia das subvenes na economia municipal. Com efeito, o
questionamento das contas do governo anterior em nome da transparncia e da gesto
eficiente em tempos de crise, pe em questo o efeito dos programas sociais sobre a
economia local, com afirmado no Jornal Ururau, por Ranulfo Vidigal.

Rafael:150 dias
 Tende ao acirramento o debate sobre a luta poltica legtima, pela apropriao do fundo
(oramento) pblico municipal pressionado por uma forte crise social e financeira. O poder
pblico hoje uma famlia cuja renda caiu pela metade e ter que fazer um ajuste rpido e
desgastante politicamente. Um exemplo so os projetos de lei, j tramitando no legislativo,
que modificam o programa da tarifa social nos transportes municipais. A tendncia mexer no
bolso de 300 mil usurios. Outra inteno promover uma expressiva reduo nas
transferncias sociais s famlias mais vulnerveis da sociedade, rechaada com veemncia
pelo Conselho Municipal de Assistncia Social. O detalhe que o transporte representa 10%
do gasto corrente dos trabalhadores na cidade. Outro ponto crucial o poder de multiplicao
do gasto social. Para cada 100 reais que chegam ao bolso de uma famlia de baixa renda, isso
gera outros 100 reais de renda no comrcio e servios. Nesse contexto, o recuo do papel do
poder pblico precisa ser debatido com a sociedade civil organizada e adequadamente
planeado para no aumentar o efeito multiplicador negativo na atividade produtiva da cidade,
j combalida por um desemprego de 30 mil trabalhadores em idade ativa. A Prefeitura pode
contribuir para a melhoria do quadro econmico do municpio, com seu oramento enxuto
respondendo por 6% da demanda agregada na cidade, posto que responsvel por uma
grande fatia do consumo das famlias, na forma do pagamento das salrios para os 20 mil
servidores municipais. Portanto, sua maior contribuio no momento ajustar suas contas e
viver dentro dessa nova realidade.

A nota identifica o debate e valoriza a poltica de racionalizao dos gastos do prefeito em

da sade econmica lida como bem do municpio, mas aponta para uma mudana na forma de
pensar a poltica municipal legtima de reduo da pobreza ao equilbrio das contas.
Como no Rio de Janeiro, em que o novo prefeito abandonou a racionalizao do transporte
e deixa de investir nos grandes planos olmpicos, em nome da crise, em Campos em nome do
equilbrio fiscal tende a se deixar de lado polticas contra a pobreza, entre elas a subveno do
transporte.
As instncias participativas institudas de ambas cidades excluem os usurios mas, sem
dvida delimitam uma ao poltica na qual o modo em que se define o bem urbano e o lugar do
transporte nele, orienta a seleo de quem participa e os termos dos debates pblicos. Neste
caso, a oposio entre polticas para pobres e polticas racionalizadas tecnicamente parecem
definir o mbito em que as duas cidade definem suas polticas nos ltimos 25 anos. A
participao dos usurios ocorre de forma ocasional, sendo pontual e direta: protestos, muitas
vezes violentos, contra aspectos concretos. Quanto s empresas, defendem a rentabilidade e
so atores fundamentais na definio da forma e qualidade da prestao de servios e modo em
que afetam os usurios.

Reviso Bibliogrfica
Problemas, arenas pblicos e participao

Consideramos que o transporte coletivo constitui um "problema pblico". Isto ,

um tema de debate e conflito, nas arenas pblicas, sobre as formas de ver os
fenmenos, sobre suas causas, sobre as instituies responsveis e as formas
adequadas de trat-lo. Destacamos, mediante esta abordagem, o carter cultural e
poltico destes conflitos nos quais, antes de polticas ou programas, disputam-se a
hegemonia de modos de interpretar os problemas. Nesta perspectiva, a questo da
publicizao, de como as questes tomadas com relevantes vida coletiva so tornadas
pblicas, difundem-se e so tratadas por instituies e grupos especficos assume de
grande relevncia. Implica, metodologicamente na prioridade de da anlise de situaes
e atores em situaes concretas, do que o uso de teorias abstratas, ou atribuir um sentido
prvio s categorias e fenmenos (CEFAI, 2009, 16).
Se bem a noo de arena pblica e de publico em Cincias Sociais apontam, de
um lado, para uma dimenso altamente institucionalizada - e questionada - na qual a
deliberao pblica orienta a ao dos de instncias administrativas, ela pode ser
tambm tomada como espectador, esta ambiguidade para ns constituinte e desejvel
dado que consideramos a vida pblica como no restrita esfera estatal reconhecendo
sobre a tnue das fronteiras entre o poltico e o restante da vida social (CEFAI &
PASQUIER, 2003, p. 50 ).
Nesse sentido, a definio do que sejam problemas e de sua natureza exige o
trabalho de constru-lo e de manter a ateno pblica. Para faz-lo emergir preciso
atribuir as responsabilidades: uma interpretao convincente das causas e apontar quais
a instituies e pessoal tem 'obrigao de se preocupar com o problema e das
perspectivas adequadas para faz-lo (GUSFIELD,2006, p.16). Uma vez definido o
problema, adota-se "uma certa estrutura de pensar e de ao, implicando grupos e
instituies, exclui de ofcio estruturas alternativas" (GUSFIELD, 2006, p.17). Por tal
motivo, "a maior parte dos problemas pblicos emerge durante muito tempo"
(GUSFIELD, 2006, p 9) e suas definies - "processos congelados no tempo"
(GUSFIELD, 2006, p.17 - influenciam de forma durvel as atitudes cotidianas relao ao
problema.

Os problemas pblicos tm uma estrutura que implica uma dimenso cognitiva e moral. A
dimenso cognitiva consiste numa crena a propsito da factualidade da situao e dos
eventos que compem o problema, [...] A dimenso moral permite qualificar a situao como
penoso, ignbil ou imoral (GUSFIELD,2006, p.17)

Mas a capacidade de criar ou orientar a definio pblica de um problema

depende da 'propriedade', do grau de reconhecimento que encontram no debate pblico,
que depende do poder e da influncia do grupo que o formula (GUSFIELD, 2006, p.18). O
poder e a autoridade que os grupos e as instituies renem condiciona a possibilidade
de acender arena pblica, de manter-se longe ou evitar participar dela ou ainda de
negar o carter pblico do problema. (GUSFIELD, 2006, p.19)

A existncia de um conflito aberto e de um debate explicito torna manifesto o carter poltico

de um problema. A ausncia de um tal conflito e um tal debate poderia esconder os traos
mesmos da estrutura que daria conta da ausncia de formas de conscincia de oposio.
Estes traos da estrutura contribuem a "isto que todo mundo sabe", o carter do "senso
comum" ou "d por sentado" que indexa a produo do mundo objetivo na experincia
vivida..(GUSFIELD, 2006, p.20).

Mas a cristalizao das formas de ver e a falta de debate explcito no implica em

imobilismo e falta conflito, seno na manuteno da definio do problema publico por
parte dos atores, grupos e instituies responsveis.

Mesmo em uma burocracia, regida por regras [...], a criao de uma rotina normal envolve
constante negociao, regras de improvisao, cujos membros no percebem o carter
improvisado, uma atividade incansvel para corrigir uma realidade desordenada cujos
membros no reconhecem a desordem. Estes reconhecem que no sabem se compartilham
com os outros da comunidade entendimento [...]: eles se asseguram criando pontos em
comum referncia e se apoiando sobre ele num frum pblico. (ELIASOPH, 2003, p. 261)

Isto autoriza-nos a pensar numa pluralidade de modos, momentos e possibilidades

de formao de arenas publicas. O uso mais frequente da noo Arena Pblica
corresponde aos momentos de conflitos abertos e debates explcitos, nos quais
as lgicas de ao ultrapassam os mercados, os campos ou os setores em que esto
geralmente contidas, passando por cima de suas fronteiras, por meio de um fenmeno que as
teorias do comportamento coletivo qualificavam de contgio ou propagao (CEFA, 2009, p
16).

Estas arenas abertas, formadas por novos atores, novas vozes e a formulao de
novas questes - corresponde a um ideal democrtico virtuoso - de construo renovada
do pblico. Em contraposio, quando o debate permanece restrito s instituies a
atores tidos como legtimos que evitam participar de um debate mais amplo
remetendo-se apenas a referentes conhecidos, como no caso citado por Eliasoph,
possvel falar como Ribeiro (2013) de arenas fechadas ou arenas ocultas no caso da
Poltica Urbana.
 decidida atravs de uma deciso tcnica fechada, em arenas ocultas a revelia das formas de
organizao da sociedade que conduziu subordinao da poltica urbana ao interesses
econmicos imediatos e s necessidades dos segmentos sociais dominantes (RIBEIRO,
2013, p. 315).

O fechamento o abertura de arenas depende do poder dos atores e a dinmica dos

conflitos internos arena e as prprias conjunturas e da mesa cultura cvica. Neste
sentido, no seria a institucionalizao de instncias participativas, locais, condio
suficiente nem necessria para garantir ganhos democrticos e aproximar a esfera
poltica da experincias vividas.

De fato, a participao nem sempre significa o resultado concreto de conquistas sociais. Pode
significar, ao contrrio, um esforo de adaptao da ao social a arenas distantes do
aprendizado socialmente acumulado [....]. Alm disso, a participao implica, dependendo do
seu ritmo e teor (RIBEIRO, 1998, p.121).

No se trata, somente, da institucionalizao de novas arenas polticas, associadas a ganhos

democrticos na gesto das polticas pblicas [...] mas, tambm, da posio ocupada pelo
social nas relaes Sociedade Estado. [...] a vivacidade das prticas sociais [...] perde
correspondncia com propostas institucionais abrangentes e com ganhos estveis de
democracia nas relaes societrias (RIBEIRO, 1998, p. 117).

Nas quais definio do pblico e seus sentidos e da cultura cvica est permanente
construo e no se deixa apreender, necessariamente pela introduo de espaos
participativos associados a instituies e polticas.

Quando refletimos sobre as razes pelas quais as pessoas esto politicamente desengajadas,
o senso comum responde logo para conservar as crenas, pensamentos, os sentimentos e as
idias das pessoas. Mas os eu percebi que essas pessoas expressam crenas muito
diferentes de um contexto para outro, o paradoxo que quanto mais se amplia a circulao de
idias polticas, mais o seu escopo pblico tende a se estreitar. Por uma mudana do regime
de discurso, o que dito em voz alta sistematicamente torna-se menos compreensivo, menos
interrogativo, menos aberto ao debate pblico e menos orientado para o bem pblico do que o
que sussurrado, murmurada ou oculto (ELIASOPH, 2003, p. 226)

A participao no , portanto, uma prtica que possa ser instituda sem uma
experincia cvica prvia e uma ajustamento institucionais s prticas envolvidas. Caso
contrrio a participao pode existir tanto uma recusa participao - pblicos frgeis -
como um impedimento participao - arenas fechadas.
Transporte, Poltica e Conflitos Urbanos
A interrogao sobre as razes pelas quais as polticas urbanas permanecem
distantes de seus habitantes no constitui uma questo nova, principalmente no caso do
transporte. De fato, no Brasil, grande parte dos trabalhos sobre o transporte na rea de
Cincias Sociais, focaram sua ateno na conflitividade, na formulao das polticas e
seus critrios. Nesta perspectiva a primeira e mais antiga das abordagens, datada dos
anos 70, focou sua ateno sobre os freqentes quebra-quebras do transporte coletivo -
aes violentas de massa contra o transporte e seus equipamentos - e reivindicou para
eles o estatuto de movimentos sociais (MOISS & ALLIER, 1978).
Para eles, o processo de urbanizao brasileira carterizar-se-ia pela ausncia e/ou
a desateno das autoridades, sendo o transporte mais negligenciados por depender de
decises do Estado. O transporte coletivo constituiria um fator de estrangulamento, dado
que a poltica estatal, priorizou o transporte individual e a infra-estrutura rodoviria
(MOISS & ALLER, 1978 p. 49). As exploses violentas ocorriam quando as "classes
populares" eram submetidas a condies demasiadamente adversas para a manuteno
de um nvel aceitvel de vida, formulada segundo padres socialmente compartilhado no
contexto da ditadura militar. Nessas exploses e, contrariamente opinio corrente, a
fria popular no era cega.

As classes populares urbanas identificam o Estado como alvo a ser atingido pela presso
reivindicatria. [...] O Estado, apesar de tentar preservar a sua imagem ideolgica de provedor
do conjunto da sociedade, no est em condies de resolver esses problemas. [...] O
desenvolvimento recente do capitalismo [...] imps novas exigncia de acumulao de capital
e deu lugar a uma utilizao cada vez mais intensa das grande metrpoles (MOISS &
ALLIER, 1978, p. 52).

Este trabalho inugura uma forma particular de tratamento da problemtica urbana,

associada a um aspecto especfico da urbanizao brasileira: a periferizao pobre que
pautou durante muito tempo a sociologia urbana Brasileira e ainda marca de forma quase
paradigmtica quando se trata de conflitos envolvendo transporte coletivo. Mas a
vigncia deste modelo no se d, entretanto sem crticas. A atribuio do
quebra-quebra periferizao e s camadas populares em condies de insatisfao
necessidades ou de agravamento das condies de transporte tem sido j bastantes
questionados.
Nesse sentido, Silva (1992) lembra que os quebra-quebras no Rio, constituem
uma forma de manifestao, muito anterior periferizao, no se restringindo aos
pobres e remontando ao sculo XIX e a alguns momentos das dcadas de 40 e 50. Para
este, os transportes representam um ponto sensvel da vida metropolitana, dada a
importncia do transporte haveria tolerncia com o desconforto fsico da locomoo;
porm, apenas, at certo ponto (SILVA, 1992. p.136). Quando superado esse ponto,
ocorreriam os quebra-quebras. Silva no se aprofunda, contudo, na demarcao
desses limites, sonda as causas do mau servio. Provocados pela conjuno de
monopolizao das empresas de transporte e desateno do poder pblico.
Os autores que debruam-se sobre o tema, no Rio de Janeiro entre os anos 80
consideraram que a poltica de transporte pautava-se em critrios comercias, privados,
em detrimento de interesses pblicos (ANDRADE, 1989). Tal fato era explicado segundo
a noo de entrecruzamentos de anis burocrticos de Cardoso (1973) que define a
identificao de interesses entre a burocracia das empresas e a burocracia do Estado,
possvel pelo compartilhamento de critrios tcnicos. Em ltima instncia essa era a
explicao para o fechamento das instncias pblicas participao (PEREIRA 1987).
O paradigma do transporte coletivo, que aqui esquematizamos, atribui os
problemas do transporte urbano a um compsito de causas que envolvem a expanso da
cidade por livre iniciativa sem interveno ou interveno fraca do estado; a
subordinao do estado aos critrios tcnicos econmicos das empresas a
predominncia de exploses diretas e violentas como forma prioritria de ao coletiva
num contexto de fechamento institucional participao.
Esta perspectiva, hegemnica, tem restado ateno de conflitos relativos ao
transporte, quando envolveram o transporte Informal (MAMANI, 2004) e as gratuidades
(LOURENO, 2005). E, por outro lado mostra-se solidrio crtica, emergente, ao
predominncia do transporte automotivo sobre trens e metrs do transporte individual
sobe o coletivo (VASCONCELLOS, 1998; SILVA, 2000), que acusam o estado, a grande
industria e as classes medias pela hegemonia do rodoviarismo a partir dos anos 40. Mas
principalmente, dois elementos do modelo permanecem sem grande reflexo o que
relaciona transporte a expanso urbana e a que relaciona a configurao cotidiana dos
servios.
Quanto urbanizao, o foco na perifeirzao pobre, desvia a ateno sobre a
escala e heterogeneidade da urbanizao contempornea. No caso do Rio de Janeiro,
pr exemplo, a mancha urbana expande-se muito alm da regio metropolitana, como
contnuo no litoral atlntico integra, praticamente, desde Angra dos Reis a Maca. J os
movimentos pendulares casa-trabalho integram o Centro do Rio a Angra, Maca,
Campos dos Goytacazes. Em cada municpio, a partir dos pontos da integrao com o
centro da metrpole atuam linhas locais (MAMANI, 2004, 2011). possvel pensar,
ento, como Queiroga (2001) que a expanso do Rio alcana uma escala megapolitana,
que um processo de megalopolizao.
Com este padro de urbanizao a relao entre estado e empresas aparece
tambm como heterogneas e diferenciadas (MAMANI, 2011). As relaes locais entre
governo federal, o estado, os municpios e as empresas no podem ser descritas com os
grandes e pouco precisos esquemas dos anos 70 e 80. Como mostrado nas paginas
anteriores as formas hegemnicas de considerar o problema pblico transporte
estabelecem justificativas e dispositivos legais e institucionais, bem como, predispem
moralmente os atore a aceitar, dentro de certos limites, as soluo proposta. Contudo,
no possvel estabelecer a relao entre as arenas nacionais, metropolitanas e locais
embora seja evidente que os arranjos locais diferenciam-se.
De todo modo, na medida em que as arenas estabelecem critrios "a partir do qual
existe um acordo em relao aos princpios do que justo para seus membros, em nome
de um bem comum"" (FREIRE, 2013, p. 723), nos momentos de conflito os atores
apelam para certos princpios certos critrios de justia propor uma ordem (FREIRE,
2013, 723).
Rechaando a oposio habitual entre uma sociologia do consenso e uma sociologia crtica,
ns pensamos que estas ordens legtimas sustentam tanto o acordo quanto a crtica. Ns as
chamamos cits, tomando como referncia os filsofos polticos clssicos que puseram-se
como meta a possibilidade de desenhar uma ordem legtima que repousasse sobre um
princpio de justia. Mas, a diferencia destes filsofos polticos que buscam habitualmente
sustentar a ordem social sobre um nico princpio, ns consideramos que nas sociedades
modernas e complexas, muitos regimes de justificao coexistem dentro de um mesmo
espao social, sendo mais ou menos pertinentes em virtude da situao na qual se encontram
invocados; mais concretamente, segundo a natureza dos objetos, materiais ou simblicos,
que so includos em cada situao (BOLTANSKI, 2001, p

Essas cits so esquematizadas por Boltanki e Thevenot (1991) mediante a noo

de regimes de ao ou de envolvimento: modos legtimos de conduzir a ao e de evitar
conflitos em situao. Considerando o transporte possvel pensar a vigncia de uma
cit cvica, invocada por tanto pela defesa do carter pblico dos transporte quanto pela
valorizao do transporte coletivo em detrimento do individual e se o concebe como
servio. Paralelamente vigem princpios da cit comercial que valoriza o transporte em
funo da sua rentabilidade ou rentabilidade urbana que possibilitam, e a inda a cit
industrial critrios organizacionais justificam a organizao do transporte.
Mas, para alm da justificaes dos atores, das arenas e situaes de conflito, resta
a experincia diria, marcada por um outro tipo de ordem: a da prpria organizao dos
servios e suas rotinas nos quais as relaes de trabalho e produo do afetam o servio
prestado. Assim, Caiafa (2002) demonstra que a organizao do trabalho de motoristas e
cobradores incide sobre a natureza e qualidade do servio de nibus da cidade do Rio de
Janeiro, num processo de subjetivao. Igualmente, embora no da mesma perspectiva,
Joseph & Jeannot (1995) valorizam a experimentao do publico - formado por servios e
os ofcios pblicos - realizada pelos usurios ou passageiros - como chamados no Brasil.

Concluses /Hipteses

1) Partimos do suposto que a configurao urbana contempornea impede tratar dos

municpios como todos isolados sem distoro analtica dado que a crescente integrao
e expanso metropolitana. Nesse sentido, o tamanho de pblicos e a capacidade de
publicizao permite ao municpio central influenciar os debates dos perifricos. Este
suposto aplica-se a muitas polticas alm do transporte e no ser esgotada nelas. 2) O
que interessa neste caso especfico que os quadros que orientam as poltica parecem
se dispor, ao longo dos ltimos 25 anos, na oposio entre racionalizao tcnica x fins
sociais ou servios bons para os que podem pagar x servios ruins aos que no pagam,
com tendncia a difuso da primeira opo. 3) A dificuldade de tomada de voz dos
usurios pode ser descrita como correspondendo a arenas ocultas que nas quais o
municpio ou o estado escolhem quem participa e priorizam previamente o que ser
discutido e negociado. Mas a mesmo tempo pode ser pensada de uma experincia e ou
cultura cvica que apela mais para a eficcia dos protestos diretos e os contatos
personalizados para resolver os problemas do que a participao formal. 4) Por ltimo
que as caracterstica assumidas pelos transportes na forma mesma de prestao de
servio alm dos critrios institucionais deve ser pensado como estando pautado em
ordens de grandeza industrial e comercial e condicionada pela posio ocupadas nesses
mercados.

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