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GILBERTO BERCOVICI

CONSTITUIO
ECONMICA"
DESENVOLVIMENTO
UMA LEITURA A PARTIR
j DA CONSTITUIO DE 1988
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G I L B E R T O B E R C O V I C T Professor Associa-
do da Faculdade de Direito da Universidade
de So Paulo, onde leciona nos Cursos de
Graduao c Ps-Graduao, e Professor do
Curso de Ps-Graduao em Direito Poltico
e Econmico da Universidade Presbiteriana
Mackenzie. Doutor em Direito do Estado e
Livrc-Doccntc cm Direito Econmico pela
Faculdade de Direito da Universidade de So
Paulo.
Publicou vrios artigos em p e r i d i c o s
cientficos e obras coletivas, no Brasil e no
Exterior. E autor dos livros
Desigualdades Regionais, Estado e Cons-
tituio (2003),
Dilemas do Estado Federal Brasileiro
(2004) e
Constituio e Estado de Exceo Perma-
nente: Atualidade de Weimar (2004).

= ^MALHEiROS
S^sEDlTORES
GILBERTO BERCOVICI

CONSTITUIO ECONMICA
E DESENVOLVIMENTO

uma leitura a partir


da Constituio de 1988

^ ^ M A L H E I R O S
= V = E D I T O R E S
CONSTITUIO ECONOMICA
E DESENVOLVIMENTO
uma leitura a partir
da Constituio de 1988

GILBERTO BERCOVICI

ISBN: 85.7420.622.9

Direitos reservados desta edio por


MALHEIROS EDITORES LTDA.
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Composio
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Capa
Criao: Vnia Lcia Amato
Arte: PC Editorial

Impresso no Brasil
Printed in Brazil
07.2005
SUMRIO

Prefcio - E R O S ROBERTO GRAU 7

Introduo 9

Captulo 1 - A Constituio Econmica

1.1 Algumas premissas para o entendimento da Constituio Econmica .. 11


1.2 Breve panorama histrico de algumas experincias internacionais
de Constituio Econmica 13
1.3 A experincia brasileira de Constituio Econmica 17
1.4 A Constituio Econmica: novidade do sculo XX? 31
1.5 A Constituio Econmica e a Constituio Dirigente 33
1.6 A batalha pela Constituio Econmica 37

Captulo 2 - O Estado Promotor do Desenvolvimento


2.1 Histrico das teorias do desenvolvimento 45

2.2 Desenvolvimento ou modernizao? 52


2.3 O Estado desenvolvimentista 55
2.4 Desenvolvimento e polticas pblicas 57
2.5 A retomada do debate sobre o desenvolvimento 64

Captulo 3 - 0 Planejamento e a Constituio de 1988


3.1 A Constituio e a experincia do planejamento no Brasil 69
3.2 Os obstculos ao Planejamento I: a estrutura administrativa 77
3.3 Os obstculos ao Planejamento II: a reduo do planejamento ao
oramento 79
3.4 Os obstculos ao Planejamento III: a reforma administrativa
neoliberal 81

3.5 A crise do Estado brasileiro e a crise do planejamento 85


6 CONSTITUIO ECONMICA E DESENVOLVIMENTO i

Captulo 4 - Constituio e Superao das Desigualdades Regionais


4.1 O desenvolvimento desigual no Brasil e os institutos constitucionais
para a superao dos desequilbrios regionais 87
4.2 A constitucionalizao das Regies e o federalismo regional 98
4.3 O desenvolvimento e a reduo das desigualdades regionais como
objetivos da Repblica (art. 3a da CF) e o seu significado concreto.... 104

Captulo 5 - A Funo Social da Propriedade


5.1 Consideraes iniciais 117
5.2 O regime das sesmarias portuguesas 118
5.3 A Lei de Terras de 1850 129
5.4 A Repblica e o coronelismo 133
5.5 O conceito liberal de "propriedade" e o Cdigo Civil de 1916 138
5.6 A relativizao do conceito de "propriedade" e a constitucionalizao
do direito civil 142
5.7 A funo social 145
5.8 A propriedade na Constituio de Weimar 149
5.9 Reforma agrria e direito de propriedade: avanos e retrocessos entre
1930 e 1985 151

5.10 Funo social da propriedade, reforma urbana e reforma agrria


na Constituio de 1988 161

Bibliografia 171
PREFCIO

Gilberto meu colega na Faculdade de Direito do Largo de So


Francisco - que l est desde 1827.
Dir-se- que somos antigos. No verdade, pois freqentemente
rejuvenescemos, nutrindo-nos de suas tradies, inclusive - mas no
exclusivamente - a de prestarmos concursos. A sombra das arcadas da
velha e sempre nova Academia, ali onde mora a Amizade, como diz a
trova dos estudantes, diariamente rejuvenescemos. A sombra daquelas
arcadas atualizamos as nossas tradies. Discretamente, uma ou outra
vez, erguemos um brinde aos estranhos, aos que no chegaram l.
Gilberto Professor Associado do Largo de So Francisco. Embo-
ra jovem, prestou trs concursos pblicos para s-lo. Doutoramento,
concurso de ingresso na carreira e livre-docncia. Foi meu aluno, o que
no significa que estou envelhecendo, mas, ao contrrio, faz prova de
que permaneo jovem.
Leio no conjunto de captulos deste Constituio Econmica e
Desenvolvimento: uma leitura a partir da Constituio de 1988, a lei-
tura que Gilberto nos traz da Constituio de 1988. Neles divisamos a
marca da reflexo. Glosando o verso de Vincius, gostaria de pedir aos
apedeutas que me perdoem, mas reflexo fundamental.
Qualquer discurso acadmico sobre a Constituio apenas ser
justificvel se aquele que o pronuncia foi capaz de compreender que
impossvel separarmos Constituio e poltica. A correo do discurso
de Gilberto decorre da circunstncia de estar ele, esse discurso, im-
pregnado de histria e poltica. Porque Gilberto toma o direito consti-
tucional econmico no desde a perspectiva menor, do bacharel letra-
do, que s cuida da norma, sem nem ao menos ter conscincia de que a
norma no o texto da Constituio ou da lei, porm algo que vem
depois, construdo sobre os textos e os fatos.
Estamos fartos de pensamentos jurdicos comedidos, talvez o dis-
sesse Manuel Bandeira, que ignoram a teoria social, a histria, a eco-
8 CONSTITUIO ECONMICA E DESENVOLVIMENTO i

nomia e a poltica. Nossos liberais imaginam que tudo seguir bem se a


ordem jurdica for preservada, sem se darem conta que o modo de pro-
duo social vigente sustenta-se sobre a sua diuturna violao. A Cons-
tituio - diz o Gilberto, e muito bem - no apenas uma "folha de
papel", no est desvinculada da realidade histrica concreta, ao mes-
mo tempo no sendo simplesmente determinada por ela. Esses tipos
que pensam o direito comedidamente, embora aparentemente sendo
ousados, caminham no sentido de retorno selva da sociedade civil,
em processo de suprassuno s avessas, investindo contra o Estado.
Ignoram que, como ensina Hegel, o indivduo obtm a sua liberdade
substancial ligando-se ao Estado como sua essncia, como ao fim e
ao produto da sua atividade. Ignoram que o Estado o espao de socia-
lizao da liberdade; que o Estado a realidade em ato da liberdade
concreta.
Evidentemente no somos parvos. Conhecemos bem quem arre-
batou esse trofu, o Estado, e sabemos que o sistema capitalista da
produo elege como ratio fundamentalis do ordenamento poltico o
lucro e, no delrio neoliberal, substitui a happiness fundada na tica
pela happiness entendida como valor hedonstico. para a legitimao
disso, no entanto, que concorrem, em ingenuidade perversa, os arautos
do que chamo de pensamento jurdico comedido. A leitura do livro de
Gilberto, meu colega na Faculdade de Direito do Largo de So Francis-
co, ajudar esses tipos a compreender a trgica contradio na qual
esto enredados.
A leitura da Constituio de 1988 empreendida por Gilberto , ao
contrrio de muitas outras, leitura efetiva do seu texto. E assim por-
que, sem recusar o passado, divisa o futuro no como utopia inating-
vel, porm como momento no qual o projeto social desenhado nesse
texto poder vir a ser concretizado.

EROS ROBERTO GRAU


INTRODUO

Aps mais de quinze anos de vida, a Constituio de 1988 ainda


causa polmica e intensos debates jurdicos e polticos. E no centro
destes debates est a Constituio Econmica. A Assemblia Consti-
tuinte de 1987-1988 buscou estabelecer um Estado Democrtico de
Direito voltado melhoria das condies sociais de vida da maioria da
populao. A Constituio de 1988 contm em seu texto as bases de
um projeto nacional de desenvolvimento, em que torna possvel a
reestruturao do Estado brasileiro para conduzir as transformaes
sociais necessrias para a superao do subdesenvolvimento.
Este o tema deste livro: o papel que a Constituio Econmica
de 1988 pode desempenhar e as possibilidades que ela abre para o de-
senvolvimento. Para tanto, foram reelaborados textos e reflexes, mui-
tos publicados e debatidos nos ltimos anos, forjando uma unidade em
torno deste assunto. Dividimos o livro em cinco captulos, dois de con-
tedo mais amplo e trs mais especficos. O primeiro captulo cuida do
debate em torno da Constituio Econmica e o segundo analisa o Es-
tado Desenvolvimentista e suas possibilidades e desafios. Os captulos
seguintes tratam do planejamento, da superao das desigualdades re-
gionais e da funo social da propriedade, temas cruciais para a com-
preenso e a concretizao da Constituio Econmica e do Estado
Desenvolvimentista previstos no texto de 1988.
Trata-se, portanto, de um livro em defesa da Constituio de 1988.
Buscamos desenvolver um trabalho que mostre as possibilidades aber-
tas, e nem sempre utilizadas, de uma interpretao ampla de nossa Car-
ta Magna. Mas no pretendemos um texto de denncia ou fundado no
idealismo do dever-ser, ignorando o papel da Constituio na realidade
poltica e social. Constituio, Estado e poltica no podem ser enten-
didos separadamente, sob pena de cairmos no mais ingnuo e contra-
producente instrumentalismo. Este instrumentalismo constitucional
ainda mais pernicioso quando nos deparamos com uma realidade eco-
10 CONSTITUIO ECONMICA E DESENVOLVIMENTO i

nmica e internacional completamente adversa, em que o estado de


exceo econmico a regra. Neste contexto, a Constituio de 1988
pode ser a ltima possibilidade que temos para a construo de um
Estado nacional republicano e democrtico. E talvez seja por isso que
ela to combatida e criticada pelos setores que nunca se conformaram
com a vitria de boa parte das propostas emancipatrias na Constituin-
te, mais do que em nenhum outro momento de nossa histria. Esta ,
portanto, uma obra que faz um balano do passado e do presente e que
busca, fundamentalmente, as possibilidades ainda abertas para o futuro.
Captulo 1
A CONSTITUIO ECONMICA

1.1 Algumas premissas para o entendimento da Constituio Econmica.


1.2 Breve panorama histrico de algumas experincias internacionais de
Constituio Econmica. 1.3 A experincia brasileira de Constituio
Econmica. 1.4 A Constituio Econmica: novidade do sculo XX?. 1.5
A Constituio Econmica e a Constituio Dirigente. 1.6 A batalha pela
Constituio Econmica.

1.1 Algumas premissas para o entendimento


da Constituio Econmica

As Constituies elaboradas aps o final da Primeira Guerra Mun-


dial tm algumas caractersticas comuns - particularmente, a declara-
o, ao lado dos tradicionais direitos individuais, dos chamados direi-
tos sociais ou direitos de prestao, ligados ao princpio da igualdade
material que dependem de prestaes diretas ou indiretas do Estado
para serem usufrudos pelos cidados. Estas novas Constituies so
consideradas parte do novo "constitucionalismo social" que se estabe-
lece em boa parte dos Estados europeus e em alguns americanos. 1 Em
torno destas Constituies, adjetivadas de sociais, programticas ou
econmicas, vai se dar um intenso debate terico e ideolgico.
Para entender o debate em torno destas Constituies, especial-
mente em relao noo de Constituio Econmica, 2 precisamos

1. Boris Miikine-Guetzvitch, Les Nouvelles Tendances du Droit Constitutionnel,


pp. 38-43 e 88-90; Paulo Bonavides e Paes de A n d r a d e , Histria Constitucional do
Brasil, pp. 319-327; A n t n i o Carlos Wolkmer, Constitucionalismo e Direitos Sociais
no Brasil, pp. 17-22; e Cario Amirante, "11 Modello Costituzionale Weimariano: Fia
Razionalizzazione, Leadership Carismatica e D e m o c r a z i a " , in Democrazia e Forma di
Governo: Modelli Stranieri e Riforma Costituzionale, pp. 362-365.
2. Para um debate sobre as vrias concepes de Constituio Econmica, vide
Eros Roberto G r a u , A Ordem Econmica na Constituio de 19SS (Interpretao e
12 CONSTITUIO ECONMICA E DESENVOLVIMENTO i

estabelecer, antes, alguns critrios. Temos plena conscincia de que as


definies exclusivamente normativas de Constituio no definem seu
conceito, sua essncia, que inclui (embora no se limite a eles), na de-
finio Ferdinand Lassalle, os clebres fatores reais de poder, ou seja,
foras ativas que conformam as instituies jurdicas - , que, quando
colocados em uma folha de papel (blatt papier), erigem-se em direito.3
A grande contribuio de Lassalle foi chamar a ateno para o fato de
que as questes constitucionais so, tambm, questes polticas, ques-
tes de poder.4 Apesar disso, no adotaremos neste estudo a perspecti-
va de Lassalle, bem como a Charles Beard, em obra clssica escrita em
1913,5 sobre a interpretao econmica da Constituio dos Estados
Unidos. Beard entende a Constituio norte-americana como expres-
so dos interesses econmicos de seus criadores.
Embora consideremos este tipo de anlise fundamental para a com-
preenso da Constituio Econmica, no nos limitaremos a este
enfoque.
Ainda em torno destas premissas, no utilizaremos a viso, a nos-
so ver equivocada, dos autores da escola ordo-liberal de Freiburg. Es-
tes tericos entendem que existe uma dualidade entre Constituio da
Economia e Constituio do Estado. 6 A Constituio Econmica en-
tendida como autnoma Constituio Poltica do Estado. Alm da
dualidade da Constituio, os ordo-liberais, em um sentido muito pr-
ximo do de Carl Schmitt, 7 ainda defendem a necessidade de a Consti-
tuio Econmica fundar-se na deciso da forma pura e fundamental
da economia, cujas alternativas se reduzem, para eles, economia de
mercado ou economia planejada e dirigida.

Crtica), pp. 68-76, c Andrc R a m o s Tavares, Direito Constitucional Econmico, pp.


71-86.
3. Cf. Ferdinand Lassalle, "Uber Verfassungswesen", in Gesamtwerke: Politische
Reden und Schriften, pp. 41-42, 4 5 - 4 6 e 51.
4. Ferdinand Lassalle, "ber Verfassungswesen", in Gesamtwerke: Politische
Reden und Schriften, cit., p. 68. E m sentido contrrio, a f i r m a n d o que as questes cons-
titucionais so questes do poder, no de poder, vide Konrad Hesse, Die normative
Kraft der Verfassung, p. 19.
5. Charles Austin Beard, An Economic Interpretation of the Constitution ofthe
United States.
6. Vide, por exemplo, Franz B h m , Wirtschaftsordnung und Staatsverfassung,
pp. 5-8, 39 e 64-70.
7. Sobre esta semelhana nas c o n c e p e s de Carl Schmitt e da Escola Ordo-
Liberal, vide Gilberto Bercovici, Entre o Estado Total e o Estado Social: Atualidade
do Debate sobre Direito, Estado e Economia na Repblica de Weimar, pp. 87-88.
A CONSTITUIO ECONMICA 13

Para entendermos a Constituio Econmica, segundo Natalino


Irti, no devemos romper com a unidade da Constituio e decomp-la
em uma pluralidade de ncleos isolados e autnomos, como propuse-
ram os ordo-liberais. Devemos, sim, concentrar-nos em aplicar a Cons-
tituio como uma unidade nos vrios campos e reas especficos, in-
clusive a economia. As decises econmicas devem estar nela enqua-
dradas. A Constituio Econmica, para Irti, a Constituio poltica
estatal aplicada s relaes econmicas. 8 Nesta mesma linha, podemos
adotar algumas das premissas expostas por Washington Peluso Albino
de Souza, principalmente a de entender, assim como Irti e vrios ou-
tros, a Constituio Econmica como parte integrante, no autnoma
ou estanque, da Constituio total. Na sua viso, as Constituies Eco-
nmicas caracterizar-se-iam pela presena do econmico no texto cons-
titucional, integrado na ideologia constitucional. E seria a partir dessa
presena do econmico no texto constitucional e da ideologia constitucio-
nalmente adotada que se elaboraria a poltica econmica do Estado.9

1.2 Breve panorama histrico de algumas


experincias internacionais de Constituio Econmica

Feitas estas consideraes iniciais, podemos passar para uma bre-


ve anlise histrica de algumas experincias modelares de Constitui-
o Econmica, todas do sculo XX, inseridas no contexto do chama-
do "constitucionalismo social". Desde a clebre Constituio Mexica-
na, de 5 de fevereiro 1917, elaborada em Quertaro, incorporou-se ao
debate constitucional as questes e os conflitos referentes aos direitos
sociais e funo social da propriedade. A Constituio do Mxico deu
amplo destaque aos direitos dos trabalhadores, 10 pela primeira vez posi-

8. Natalino Irti, L'Ordine Giuridico deiMercato, pp. 15-18. Vide,.tambm, Franz


N e u m a n n , " b e r die V o r a u s s e t z u n g e n und den R e c h t s b e g r i f f einer W i r t s c h a f t s -
verfassung", in Wirtschaft, Stacit, Demokratie: Aufstze 1930-1954, pp. 85-88. Contra
a separao entre Constituio E c o n m i c a e Constituio Poltica, d e f e n d e n d o a tota-
lidade da idia de Constituio, vide, t a m b m , Washington Peluso A l b i n o de Souza,
Teoria da Constituio Econmica, pp. 23-24; Vital Moreira, Economia e Constitui-
o: Para o Conceito de Constituio Econmica, pp. 173-185; Eros Roberto Grau, A
Ordem Econmica na Constituio de 1988, cit., pp. 74-76, e A n d r R a m o s Tavares,
Direito Constitucional Econmico, cit., pp. 82-83.
9. Washington Peluso A l b i n o de Souza, Teoria da Constituio Econmica, cit.,
pp. 22-24. -Ti
10. Jorge Carpizo, La Constitucin Mexicana de 1917, pp. 109-125 e 194-197, e
Jorge Sayeg Hel, El Constitucionalismo Social Mexicano: La Integracin Constitu-
cional de Mxico (1808-1988), pp. 630-638 e 697-699.
14 CONSTITUIO ECONMICA E DESENVOLVIMENTO i

tivados em nvel constitucional, e, em virtude das reivindicaes da


Revoluo Mexicana que se iniciou em 1910, deteve-se com muita aten-
o sobre a funo social da propriedade e a reforma agrria." Apesar
de sua importncia, sua projeo internacional foi mais intensa na
Amrica Latina. 12
A mais clebre destas novas Constituies, que influenciou as ela-
boradas posteriormente, foi a Constituio de Weimar, de 1919. A Cons-
tituio alem era dividida em duas partes, uma sobre a Organizao
do Estado e a outra sobre os Direitos e Deveres dos Alemes. Nesta
segunda parte estavam prescritos, ao lado dos direitos individuais, os
direitos sociais, com sees dedicadas educao e cultura (Bildung
undSchule, arts. 142 a 150)13 e vida econmica (Das Wirtschaftsleben,
arts. 151 a 165).14
Carlos Miguel Herrera defende a existncia de trs nveis na or-
dem econmica da Constituio de Weimar. O primeiro nvel seria o
dos direitos fundamentais sociais e econmicos, como o direito ao tra-
balho (art. 163), a proteo ao trabalho (art. 157), o direito assistncia
social (art. 161) e o direito de sindicalizao (art. 159). Outro nvel
seria o do controle da ordem econmica capitalista por meio da funo
social da propriedade (art. 153) e da possibilidade de socializao (art.
156). Finalmente, o terceiro nvel seria o do mecanismo de colabora-
o entre trabalhadores e empregadores por meio dos conselhos (art.
165). Com esta organizao, a ordem econmica de Weimar tinha o
claro propsito de buscar a transformao social, dando um papel cen-
tral aos sindicatos para a execuo desta tarefa.15 Neste mesmo senti-
do, Neumann afirmava que os artigos da ordem econmica que trata-

11. Jorge Carpizo, La Constitucin Mexicana de 1917, cit., pp. 131-145, e Jorge
Sayeg Hel, El Constitucionalismo Social Mexicano, cit., pp. 639-648, 662-663 e 665-
666.
12. Vide Jorge Carpizo, La Constitucin Mexicana de 1917, cit., pp. 369-375.
13. Vide Gerhard Anschiitz, Die Verfassung des Deutschen Reichs vom 11. August
1919, pp. 658-696, e Christoph Gusy, Die Weimarer Reichsverfassung, pp. 331-342.
14. Sobre a ordem econmica na Constituio de Weimar, vide Gerhard Anschtz,
Die Verfassung des Deutschen Reichs vom 11. August 1919, cit., pp. 697-750; R e n
Brunet, La Constitution Allemande du 11 Aot 1919, pp. 265-318; Boris Mirkine-
Guetzvitch, Les Nouvelles Tendances du Droit Constitutionnel, cit., pp. 41-42 e 90-
95; Christoph Gusy, Die Weimarer Reichsverfassung, cit., pp. 342-369, e Gilberto
Bercovici, Entre o Estado Total e o Estado Social, cit., pp. 24-35.
15. Carlos Miguel Herrera, "Constitution et Social-Dmocratie Weimar: Pour
une Priodisation", in Les Juristes de Gache sous la Republique de Weimar, pp. 34-
35.
A CONSTITUIO ECONMICA 15

vam de reforma agrria (art. 155), socializao (art. 156), direito de


sindicalizao (art. 159), previdncia e assistncia sociais (art. 161) e
democracia econmica (art. 165) representavam a base para a constru-
o do Estado Social de Direito, cujo fim ltimo era a realizao da
liberdade social. Esta, por sua vez, significava a liberdade de os traba-
lhadores decidirem por si mesmos o destino de seu prprio trabalho.16
J o debate em torno da Lei Fundamental de Bonn, de 1949, foi
diverso.17 Autores, como Herbert Krger, defenderam aposio dque
a Lei Fundamental no tinha, em seu texto, nenhuma deciso econmi-
ca. Esta viso foi firmada, tambm, pelo Tribunal Constitucional ale-
mo em uma deciso de 1954, em que a Corte afirmava entender a Lei
Fundamental, em termos econmicos, como aberta e neutra, cabendo
ao legislador ordinrio a tomada de decises econmicas. 18 Por sua
vez, os autores da escola ordo-liberal (e alguns juristas, como Carl
Nipperdey) sustentaram que a Lei Fundamental previa a chamada "eco-
nomia social de mercado" (soziale Marktwirtschaft), entendendo como
tarefa precpua do Estado alemo a garantia da livre concorrncia. 19
Ainda sobre a Lei Fundamental, outros autores tentaram reforar
0 vis social do texto, com a afirmao do "Estado de prestaes"
(.Leistungsstaat) a partir dos artigos que prevem a funo social da
propriedade (art. 14, 2), a possibilidade de socializao (art. 15) e a
chamada "clusula do Estado Social" (Sozialstaatsprinzip, dos arts. 20,
1 e 28, l). 20 Esta interpretao procura afirmar os direitos sociais e os

16. Franz N e u m a n n , " D e soziale B e d e u l u n g der Grundrechte, in der Weimarer


Verfassung", in Wirtschaft, Staat, Demokratie, cit., pp. 69-73.
17. Vide N o r b e r t R e i c h , Mercado y Derecho (Teoria y Praxis dei Derecho
Econmico en la Repblica Federal Alemana), pp. 67-107; Vital Moreira, Economia e
Constituio, cit., pp. 101-116, e Eros Roberto Grau, A Ordem Econmica na Consti-
tuio de 1988, cit., pp. 71-74.
18. Herbert Krger, Allgemeine Staatslehre, pp. 575-578; Norbert Reich, Mer-
cado y Derecho, cit., pp. 74-75 e 78-79, e Cario Amirante, Diritti Fondamentali e
Sistema Costituzionale nella Repubblica Federale Tedesca: II Regime delle Libertei
fra Ordinamento Giuridico e Sistema dei Partiti, pp. 274-276.
19. Norbert Reich, Mercado y Derecho, cit., pp. 75-78 e 81-83, e Cario Amirante,
Diritti Fondamentali e Sistema Costituzionale nella Repubblica Federale Tedesca,
cit., pp. 15-19. Sobre a " e c o n o m i a social de m e r c a d o " , defendida pelo ordo-liberalis-
mo, vide Peter Hberle, Europaische Verfassungslehre, pp. 537-548, b e m c o m o a nar-
rativa histrica desenvolvida em A. J. Nicholls, Freedom withlesponsibility: The So-
cial Market Economy in Germany, 1918-1963. Ainda sobre o ordo-liberalismo, vide
Calixto S a l o m o Filho, "Direito Empresarial Pblico", Revista de Direito Mercantil
112/9-18, esp. pp. 11-13.
2 0 . S o b r e o Sozialstaatsprinzip, v i d e K o n r a d H e s s e , Grundz.ge des
Verfassimgsrechts der Bundesrepublik Deutschland, pp. 91-95 e 118-121. O debate
16 CONSTITUIO ECONMICA E DESENVOLVIMENTO i

direitos de prestao, 21 inclusive desenvolvendo a idia do "mnimo


existencial" com base no princpio da dignidade da pessoa humana. 22
A reserva da Lei Fundamental alem em explicitar uma Constitui-
o Econmica talvez se deva tentativa de evitar a repetio do ocor-
rido em torno da Constituio de Weimar, que incorporava os direitos
sociais e as disposies relativas ordem econmica de maneira bem
clara,23 como vimos, e do seu prprio carter de "Constituio provis-
ria", que deveria vigorar at a reunificao do povo alemo (art. 146).
Embora, mesmo com a reunificao da Alemanha, a Lei Fundamental
tenha permanecido como Constituio alem, a sua Constituio Eco-
nmica permaneceu implcita. O que h na atualidade , em virtude do
processo de integrao europia, uma maior liberalizao das polticas
econmicas alems.24

em torno da idia de Estado Social na A l e m a n h a foi muito intenso na dcada de 1950,


c o m autores d e f e n d e n d o a incompatibilidade entre Estado Social e Estado de Direito
em uma m e s m a Constituio (Ernst F o r s t h o f f ) e outros a f i r m a n d o a integrao poss-
vel e necessria do Estado Social de Direito (Wolfgang Abendroth). Vide a coletnea
dos principais artigos deste debate em Ernst Forsthoff (org.), Rechtsstaatlichkeit und
Sozialstaatlichkeit: Aufstze und Essays, e, ainda, Gilberto Bercovici, Entre o Estado
Total e o Estado Social, cit., pp. 136-139.
21. Peter Hberle, " ' L e i s t u n g s r e c h t ' im sozialen Rechtsstaat", in Verfassung ais
ffentlicher Prozefi - Materialien zu einer Verfassungstheorie der offenen Gesellschaft,
pp. 445-466. Vide, t a m b m , Norbert Reich, Mercado y Derecho, cit., pp. 79-80 e 83-
84.
22. Vide Ingo W o l f g a n g Sarlet, A Eficcia dos Direitos Fundamentais, pp. 308 e
jss.
23. Sobre a interpretao da Lei Fundamental c o m o uma " n e g a o " da Consti-
t u i o de W e i m a r e p a r a a crtica a e s t a p o s i o , v i d e C a r i o A m i r a n t e , Diritti
Fondamentali e Sistema Costituzionale nella Repubblica Federale Tedesca, cit., pp.
70 e 2 0 0 - 2 0 8 , e "11 M o d e l o C o s t i t u z i o n a l e W e i m a r i a n o : Fra R a z i o n a l i z z a z i o n c ,
Leadership Carismatica e D e m o c r a z i a " , Democrazia e Forma di Governo: Modelli
Stranieri e Riforma Costituzionale, cit., pp. 368-369.
24. Sobre as m u d a n a s institucionais recentes da Unio E u r o p i a e seus reflexos
nas c o n c e p e s de soberania, vide E n r i q u e Ricardo L e w a n d o w s k i , Globalizao,
Regionalizao e Soberania, pp. 165-193, 261-271 e 273-292. Para uma anlise do
"Direito Constitucional E c o n m i c o E u r o p e u " , f u n d a d o expressamente na economia de
mercado, vide Peter Hberle, Europaische Verfassungslehre, cit., pp. 535-559. A esta
opo explcita pela economia de mercado e pela livre concorrncia tem gerado pro-
blemas nas relaes entre a Unio Europia e as Constituies E c o n m i c a s nacionais.
E m virtude disso, segundo Natalino Irti, h a constante desapiicao das Constituies
Econmicas nacionais, embora isto no transforme as diretivas comunitrias em nova
Constituio E c o n m i c a dos pases-membros da Unio Europia. Irti defende a refor-
ma constitucional c o m o meio de superar este impasse. Cf. Natalino Irti, L'Ordine
Giuridico dei Mercato, cit., pp. 21-31 e 97-103. Ainda sobre as mutaes das Consti-
A CONSTITUIO ECONMICA 17

1.3 A experincia brasileira de Constituio Econmica25

Seguindo o exemplo da Constituio de Weimar,26 a grande ino-


vao da nossa Constituio de 1934 foi, justamente, a incluso de um
captulo referente Ordem Econmica e Social (Ttulo IV, arts. 115 a
140).27 A ordem econmica deveria ser organizada conforme os princ-
pios da justia e as necessidades da vida nacional (art. 115). Era permi-
tido Unio monopolizar determinado setor ou atividade econmica,
desde que agisse segundo o interesse pblico e autorizada por lei (art.
116). H no texto constitucional, tambm, a preocupao com o fo-
mento da economia popular (art. 117), sendo este o motivo que justifi-
caria a proteo da concorrncia entre as empresas, pois se buscava a
garantia de melhores preos, de desenvolvimento tecnolgico e asse-
gurar o abastecimento normalizado dos vrios produtos.28 A proprieda-
de do subsolo era separada da propriedade do solo e as minas e jazidas
deveriam ser nacionalizadas (arts. 118 e 119). Podemos considerar,
portanto, a Constituio de 1934 como a primeira "Constituio Eco-
nmica" do Brasil.
A Constituio de 1934 procurou, tambm, uma nova estruturao
para o federalismo brasileiro, que podemos denominar cooperativo, de
acordo com seu art. 9-.29 O art. 10 dessa Constituio fixou, pela pri-
meira vez na histria constitucional brasileira, a repartio das compe-

tuies E c o n m i c a s na E u r o p a geradas pelo processo de unificao comunitria, c o m


uma posio de defesa da Constituio nacional c o m o fator de integrao poltica, vide
Miguel Herrero de Minon, "La Constitucin E c o n m i c a : D e s d e la A m b i g e d a d a Ia
Integracin", Revista Espanola de Derecho Constitucional 57/11-32, esp. pp. 25-33.
25. Para um estudo detalhado e comparativo das Constituies brasileiras, vide
Washington Peluso Albino de Souza, " A Experincia Brasileira de Constituio Eco-
nmica", in Teoria da Constituio Econmica, cit., pp. 101-142. s
26. Tambm exerceram influncia sobre os autores da nossa Constituio de 1934,
e m b o r a em m e n o r escala, a Constituio do Mxico, de 1917, e a Constituio da
Repblica Espanhola, de 1931. Para uma c o m p a r a o entre a ordem e c o n m i c a da
Constituio de W e i m a r e a ordem e c o n m i c a da Constituio de 1934, vide M a r c o
Aurlio Peri Guedes, Estado e Ordem Econmica e Social: A Experincia Constitucio-
nal da Repblica de Weimar e a Constituio Brasileira de 1934, pp. 113-138.
27. Francisco Cavalcanti Pontes de Miranda, Comentrios Constituio de
1946, vol. 1, pp. 16-20, e Alberto Venncio Filho, A Interveno do Estado no Dom-
nio Econmico: O Direito Pblico Econmico no Brasil, pp. 31-32 e 4 0 - 4 3 .
28. Isabel Vaz, Direito Econmico da Concorrncia, pp. 243-244.
29. "Art. 9 a facultado Unio e aos Estados celebrar acordos para a mfelhor
coordenao e desenvolvimento dos respectivos servios, e, especialmente, para a uni-
f o r m i z a o de leis, regras ou praticas, arrecadao de impostos, preveno e represso
da criminalidade e permuta de informaes".
18 CONSTITUIO ECONMICA E DESENVOLVIMENTO i

tncias concorrentes, dando nfase solidariedade entre a Unio e os


entes federados. J a cooperao propriamente dita foi inaugurada com
os arts. 140 e 177, que tratavam do combate s endemias e s secas no
Nordeste.
Todas as Constituies brasileiras posteriores passaram a incluir
um captulo sobre a Ordem Econmica e Social, em que se tratava da
interveno do Estado na economia e dos direitos trabalhistas. A pri-
meira a romper com essa sistemtica foi a Constituio de 1988, ao
f
incluir os direitos trabalhistas em captulo diverso ao dos Direitos So-
ciais. Os direitos trabalhistas, no fundo, foram o principal enfoque das
inovaes da Constituio de 1934, que buscou solucionar a chamada
"Questo Social".
A chamada "Questo Social" no surge em 1930. A Revoluo,
inclusive, no significa o incio da legislao trabalhista no Brasil. No
entanto, s a partir de 1930 que ocorre a acelerao e a sistematicidade
das leis trabalhistas, encaradas, desde ento, como uma poltica de Es-
tado.30 A quase totalidade desta legislao foi editada durante o Gover-
no Provisrio, tendo sido elaborada pela assessoria jurdica do Minis-
trio do Trabalho, Indstria e Comrcio (Oliveira Vianna, Joaquim Pi-
menta e Evaristo de Moraes Filho), criado, por sua vez, pelo Decreto n.
19.433, de 26 de novembro de 1930. E durante a passagem de Salgado
Filho pelo Ministrio (entre 1932 e 1934) que o Estado assume a pri-
mazia da elaborao da legislao social. O Estado Novo, praticamen-
te, apenas sistematizou a legislao trabalhista existente com a Conso-
l i d a o das Leis do Trabalho (CLT) em 1943.31
i
30. Sobre as primeiras leis trabalhistas, as iniciativas de elaborao de uma le-
gislao trabalhista mais abrangente e o m o v i m e n t o dos trabalhadores durante a Rep-
blica Velha, vide, especialmente, Luiz Werneck Vianna, Liberalismo e Sindicato no
Brasil, pp. 5 7 - 6 2 e 68-94 e a primeira parte do livro Angela Maria de Castro Gomes, A
Inveno do Trabalhismo, pp. 11-14 e 19-146. Vide, tambm, Evaristo de Moraes Fi-
lho, "Sindicato e Sindicalismo no Brasil desde 1930", i n Tendncias Atuais do Di-
reito Pblico: Estudos em Homenagem ao Professor Afonso Arinos de Melo Franco,
pp. 191-193; Antnio Carlos Wolkmer, Constitucionalismo e Direitos Sociais no Bra-
sil, cit., pp. 44-52; e Jos Rodrigo Rodriguez, Dogmtica da Liberdade Sindical: Di-
reito, Poltica, Globalizao, pp. 13-15.
31. Angela Maria de Castro G o m e s , A Inveno do Trabalhismo, cit., pp. 146-
152, e John D. French, Afogados em Leis: A CLT e a Cultura Poltica dos Trabalhado-
res Brasileiros, p. 80. Vide, t a m b m , Luiz Werneck Vianna, Liberalismo e Sindicato
no Brasil, cit., pp. 184-188 e 278-301. S o b r e a legislao sindical do perodo, o Decre-
to n. 19.770, de 19 de maro de 1931 (primeira lei de sindicali/.ao), que determinou
o sindicato nico por categoria em cada base territorial e a necessidade do seu reconhe-
A CONSTITUIO ECONMICA 19

J a constitucionalizao dos direitos trabalhistas ocorre, pela pri-


meira vez, na dcada de 1930, com a Constituio de 1934 (arts. 120 a
123).32 A Carta de 1937 os manteve (arts. 136 a 139), embora proibisse
expressamente a greve, atitude classificada como "anti-social" (art. 139).
A tradio de 1934 foi retomada tambm pela Constituio de 1946
(arts. 157 a 159),33 que restaurou o direito de greve (art. 158), embora
mantivesse praticamente toda a legislao trabalhista aprovada durante
o Estado Novo, em especial a CLT (que, em boa parte, continua em
vigor at hoje).
A interpretao dominante dos cientistas sociais brasileiros, ela-
borada a partir da dcada de 1970,34 v o perodo entre 1930 e 1964
como uma poca em que prevaleciam o clientelismo e a manipulao e
cooptao das massas trabalhadoras pelo Estado. Este, por sua vez,
teria interrompido o desenvolvimento da luta da classe trabalhadora,
que vinha desde a Repblica Velha, subordinando-a aos seus interes-
ses. O corporativismo estatal teria estabelecido um sistema trabalhista
repressivo, influenciado pelo fascismo italiano. 35
De acordo com John D. French, os adeptos desta corrente inter-
pretativa acabam acreditando na efetivao concreta das intenes au-

cimento pelo Estado, e o Decreto n. 24.694, de 12 de j u l h o de 1934, que permitia uma


pluralidade sindical limitada, seguindo o art. 120 da Constituio de 1934, mas que
t a m b m mantinha o r e c o n h e c i m e n t o do sindicato pelo Ministrio d o ' T r a b a l h o , vide
Evaristo de Moraes Filho, "Sindicato e Sindicalismo no Brasil desde 1930", in A.v Ten-
dncias Atuais do Direito Pblico: Estudos em Homenagem ao Professor Afonso Arinos
de Melo Franco, cit., pp. 194-201, e Jos R o d r i g o Rodriguez, Dogmtica da Liberda-
de Sindical, cit., pp. 13-14 e 16-17. Outra criao do Estado Novo a Justia do Traba-
lho, regulamentada (pois j era prevista na Constituio de 1934 e na Carta de 1937)
em 1939.
32. Para a discusso dos direitos trabalhistas na Assemblia Constituinte e sua
incorporao Constituio de 1934, vide Luiz Werneck Vianna, Liberalismo e Sindi-
cato no Brasil, cit., pp. 235-247. A ttulo de comparao, sobre os direitos trabalhistas
da Constituio de Weimar, vide G e r h a r d Anschtz, Die Verfassung des Deutschen
Reichs vom 11. August 1919, cit., pp. 7 2 9 - 7 3 9 , e Christoph Gusy, Die Weimarer
Reichsverfassung, cit., pp. 353-366.
33. Para a discusso na Assemblia Constituinte de 1946, vide Luiz Werneck
Vianna, Liberalismo e Sindicato no Brasil, cit., pp. 323-336.
- 3 4 . Os trabalhos clssicos desta corrente so os de Francisco Weffort, posterior-
mente reunidos no livro O Populismo na Poltica Brasileira.
35. Cf. Angela M a r i a de Castro G o m e s , A Inveno do Trabalhismo, cit., pp. 7-
8; Jorge Ferreira, Trabalhadores do Brasil: O Imaginrio Popular, pp. 14-17; Fernando
Teixeira da Silva e Hlio da Costa, "Trabalhadores Urbanos e Populismo: U m Balano
dos Estudos Recentes", in O Populismo e sua Histria: Debate e Crtica, pp. 218-225
e 267, e John D. French, Afogados em Leis, cit., pp. 31-32.
20 CONSTITUIO ECONMICA E DESENVOLVIMENTO i

toritrias dos promulgadores da legislao trabalhista durante a ditadu-


ra do Estado Novo. Desse modo, limitam-se a qualificar a legislao de
"fascista" e entendem que a propaganda e a represso estatal criaram
trabalhadores domestiados e dependentes do Estado. Esta anlise no
leva em considerao a complexidade e a ambigidade que marcam a
adoo da legislao trabalhista e seu impacto nas relaes polticas e
sociais da classe trabalhadora. 36
Devemos ressaltar, tambm, que o Estado Novo no foi um Esta-
do fascista, embora o fascismo houvesse influenciado a Carta de 1937
e o regime ditatorial. Foi uma ditadura latino-americana, um Estado
autoritrio, no um totalitarismo. 37 A grande influncia ideolgica na

36. John D. French, Afogados em Leis, cit., pp. 77-80. Esta interpretao tam-
b m acaba justificando o mito da " o u t o r g a " das leis trabalhistas, criado pelo prprio
Estado Novo, segundo o qual o Estado (mais precisamente, Getlio Vargas) deu as leis
trabalhistas em troca do apoio poltico dos trabalhadores. Outro mito que acaba se
reforando o da "artificialidade da legislao trabalhista": os direitos sociais foram
criados por u m governo populista e d e m a g g i c o para manipular e cooptar o povo, sem
haver qualquer possibilidade ftica de u m pas c o m o o Brasil poder garantir tais direi-
tos. Cf. A n g e l a Maria de Castro G o m e s , A Inveno do Trabalhismo, cit., pp. 162-166,
e John D. French, Afogados em Leis, cit., pp. 82-91. Sobre outros mitos polticos cria-
dos durante o Estado Novo, vide o captulo " O R e d e s c o b r i m e n t o do Brasil", in A In-
veno do Trabalhismo, cit., pp. 173-194.
37. Neste sentido, vide a argumentao feita durante a vigncia do Estado Novo,
pelo c o n s t i t u c i o n a l i s t a a l e m o , e x i l a d o p e l o n a z i s m o nos E s t a d o s U n i d o s , Karl
Loewenstein, Braz.il Under Vargas, pp. 369-373. Ainda sobre o suposto carter fascis-
t a do Estado Novo, destacamos as a f i r m a e s do historiador Jos Luiz Werneck da
Silva: " C e r t a m e n t e que a inspirao e as intenes explcitas da Carta 'polaca' de 1937,
acaso concretizadas, resultariam por hiptese, num Estado totalitrio, no limite fascis-
ta mesmo, corporativo at. M a s o Estado N o v o no foi uma Repblica Corporativa, o
que no nos i m p e d e de constatar que ele ativou prticas corporativistas que h o de
permanecer, at a atualidade, no nosso imaginrio e em algumas de nossas instituies.
Tambm no foi um Estado fascista, visto que, por exemplo, rejeitou c o m p r o m i s s o
poltico c o m u m movimento g e n u i n a m e n t e fascista, c o m o o Integralismo, o que no
nos i m p e d e de constatar que muitos de seus princpios estavam assentes nas aes
governamentais. Sabemos que a efetivao integral da Carta 'polaca' de 1937 sempre
foi postergada pelo C h e f e da Nao e do Estado, o qual, na verdade, governou apoiado
na 'legalidade ilegtima' de alguns artigos, particularmente o de nmero 180, das Dis-
posies Transitrias. Alis, o arbtrio das nossas Cartas autoritrias sempre se baseou
'legalmente' nas Disposies Gerais e/ou Transitrias, c o m o se comprova, tambm,
nas Cartas de 1967 e 1969. simples: 1937, 1964-1965, 1967 e 1969 esto doutrina-
riamente ligados entre si pela genealogia de juristas de filiao autoritria que sem-
pre estiveram de planto" ("O Feixe do Autoritarismo e o Prisma do Estado Novo", in
O Feixe e o Prisma: Uma Reviso do Estado Novo, vol. 1, p. 24, grilos nossos. Para
uma posio diversa, vide Luiz Werneck Vianna, Liberalismo e Sindicato no Brasil,
cit., pp. 264-278).
A CONSTITUIO ECONMICA 21

elaborao das leis trabalhistas que pode ser detectada foi a do posi-
tivismo de Auguste Comte^adptado ao Rio Grande do Sul pelo lder
republicano Jlio de Castilhos, fundador do Partido Republicano Rio-
grandense (PRR, o partido de Getlio Vargas durante a Primeira Rep-
blica). A proposta do positivismo castilhista era a de uma poltica de
eliminao do conflito de classes pela mediao do Estado, com o ob-
jetivo de integrao dos trabalhadores sociedade moderna. 38 Propos-
ta implcita na elaborao das leis trabalhistas durante o Governo Pro-
visrio e, especialmente, durante o Estado Novo. 39
Hoje, as pesquisas realizadas vem desmontando estes mitos, arrai-
gados em vrios setores do pensamento social brasileiro, inclusive no
pensamento jurdico. 40 A adeso dos trabalhadores ao populismo e
legislao trabalhista tambm entendida como uma espcie de atua-
o pragmtica, visando consolidar conquistas alcanadas e obter no-
vos benefcios. 41 A legislao trabalhista permitiu a imposio de con-
cesses e deveres ao Estado e aos empregadores. A sua utilizao
apropriada de modos diferentes de acordo com os vrios interesses em
conflito. Os direitos trabalhistas no foram entendidos como ddiva,
mas como conquista. 42

?
38. Vide, neste sentido, especialmente, A l f r e d o Bosi, Dialtica da Colonizao,
pp. 294-300. Vide, t a m b m , Evaristo de Moraes Filho, "Sindicato e Sindicalismo no
Brasil desde 1930", in As Tendncias Atuais do Direito Pblico: Estudos em Homena-
gem ao Professor Afonso Arinos de Melo Franco, cit., pp. 193-194.
39. O texto escrito por Gustavo C a p a n e m a , por volta de 1943, para descrever as
realizaes do Governo Vargas, nunca publicado, e recuperado por Simon Schwartzman,
demonstra c o m o esta poltica anticonflito de classes fazia parte do discurso oficial do
Estado, c o n f o r m e p o d e m o s depreender da transcrio do seguinte trecho: "A organiza-
o do trabalho no Brasil obedece a uma poltica, baseada num aparelhamento jurdi-
co-social, que h a r m o n i z a p e r f e i t a m e n t e os interesses capitalistas e proletrios. (...)
E m p r e g a d o r e s e empregados, embora constituam classes distintas na organizao eco-
nmica do pas, no alimentam, porm, dios recprocos nem se d e f r o n t a m em lutas
nocivas integridade nacional" (Simon S c h w a r t z m a n (org.), Estado-Novo, UmAuto-
Retrato (Arquivo Gustavo Capanema), p. 353. Vide, tambm, Jos Rodrigo Rodriguez,
Dogmtica da Liberdade Sindical, cit., pp. 19-22).
40. Para a crtica deste p e n s a m e n t o nos domnios do Direito do Trabalho, vide
Jos Rodrigo, Rodriguez, Dogmtica da Liberdade Sindical, cit., pp. 3-6.
41. Sobre a atuao dos trabalhadores visando obter benefcios do Estado duran-
te o Primeiro G o v e r n o Vargas, vide o estudo de Jorge Ferreira, Trabalhadores do Bra-
sil, cit.
42. F e r n a n d o Teixeira da Silva e Hlio da Costa, "Trabalhadores Urbanos e
Populismo: U m Balano dos Estudos Recentes", in O Populismo e sua Histria: De-
bate e Crtica, cit., pp. 225-228.
22 CONSTITUIO ECONMICA E DESENVOLVIMENTO i

O ponto-chave a ser entendido sobre a legislao trabalhista a


sua vinculao com a cidadania no Brasil. Os direitos trabalhistas, pela
interveno do Estado, deram acesso cidadania aos trabalhadores,
que foram incorporados poltica a partir da dcada de 1930. Deste
modo, a cidadania dos trabalhadores, no Brasil, foi alcanada no pe-
los direitos polticos, mas pelos direitos sociais, definidos por lei.43 ,
nas palavras de Wanderley Guilherme dos Santos, uma "cidadania re-
gulada". Isto significa que, a partir da dcada de 1930, os direitos dos
cidados so decorrentes dos direitos vinculados uma ocpao pro-
fissional, que, por sua vez, s existem pela regulamentao estatal. O
instrumento jurdico que comprova o vnculo do indivduo com a cida-
dania a carteira de trabalho. A extenso da cidadania ocorre pela re-
gulamentao de novas profisses e pela ampliao dos direitos asso-
ciados ao exerccio profissional, ou seja, os direitos trabalhistas. 44
Esta ampliao, ainda que limitada, da cidadania no foi absoluta-
mente desinteressada. Na realidade, a elaborao da legislao traba-
lhista e a abertura do espao poltico aos trabalhadores devem ser en-
tendidos no contexto de um Estado nacional fraco, com inmeras di-
vergncias e conflitos entre os setores dominantes, que busca, segundo
French e Rowland, construir uma base social para firmar o seu poder.
Este um ponto crucial: as leis trabalhistas no foram elaboradas em
benefcio da burguesia industrial ascendente, embora pudessem aten-
der aos seus interesses, mas para promover, com relativo controle do
Estadp^a organizao e a estruturao da classe trabalhadora nos cen-
tros urbanos. Com o apoio dos trabalhadores, o Governo Provisrio,
sustentado por uma aliana frgil e dividida, poderia superar seus ad-
versrios internos. Do mesmo modo que os trabalhadores precisavam
do Estado para garantir seus direitos, o Estado necessitava do apoio
poltico dos trabalhadores. 45
Em vrios setores, a legislao trabalhista e sindical favoreceu ou
facilitou a mobilizao e organizao dos trabalhadores, pois a inter-

43. Angela Maria de Castro G o m e s , A Inveno do Trabchismo, cit., pp. 6-7 e


10-11.
44. Wanderley Guilherme dos Santos, " A Prxis Liberal c a Cidadania Regula-
da", in Dcadas de Espanto e Uma Apologia Democrtica, pp. 103-109.
45. Cf. John D. French, Afogados em Leis, cit., pp. 91-92. No mesmo sentido,
vide Robert R o w l a n d , "Classe Operria e Estado de C o m p r o m i s s o (Origens Estrutu-
rais da Legislao Trabalhista e Sindical)", Estudos Cebrap 8/5-40, csp. pp. 23-26, 28-
30 e, especialmente, 33-37. Neste sentido, destacamos o segui nle iivcho de Jorge Ferreira:
A CONSTITUIO ECONMICA 23
t

veno estatal contraps-se ao poder patronal, que passou a ser limita-


do por lei. O Estado acabou favorecendo, de forma no intencional, o
surgimento de um espao que poderia ser utilizado (e o foi, muitas
vezes) para a organizao dos trabalhadores. 46 O que no significa que
este espao foi conquistado sem lutas. O atrelamento dos sindicatos ao
Ministrio do Trabalho (que durou at a Constituio de 1988) e a le-
gislao sindical, elaborada, ainda, durante o Estado Novo, 47 prejudi-
caram a organizao dos trabalhadores, mas no a impediram.
A questo fundamental, na realidade, passa a ser a da efetividade
da CLT e o seu cumprimento pelo Estado, por patres e pela Justia do
Trabalho. A legislao trabalhista teve (e tem) este importante papel: o
de criar uma cultura "jurdica" ou "legal" dos trabalhadores. Com a
CLT, muitas vezes, o Estado foi utilizado para coibir violaes de direi-
tos por parte dos empregadores. Afinal, os trabalhadores no reivindi-
cam nada mais do que o cumprimento da lei. A conquista dos direitos
trabalhistas, em ltima instncia, est ligada ao reconhecimento da dig-
nidade dos trabalhadores. 48

"Antes de defender a tese, insustentvel, de que o Estado varguista teve a espantosa


capacidade de suprimir todo o c o n j u n t o de idias e valores que circulavam entre os
trabalhadores e, pelos meios artificiais de propaganda, imposto a eles crenas alheias
s suas vivncias, mais p r o f c u o entender o sucesso do trabalhismo c o m o uma apro-
priao das m e s m a s idias, crenas, valores e expectativas polticas e culturais presen-
tes entre os prprios trabalhadores ainda na Primeira Repblica. Sem uma ampla base
de legitimidade, sem os ganhos materiais c simblicos obtidos por operrios e assalaria-
dos, a c o n j u g a o r e p r e s s o - p r o p a g a n d a no bastaria para sustentar o reconhecimen-
to dos trabalhadores a Getlio Vargas em seu primeiro governo e, aps a queda do
Estado Novo, pouco restaria do prestgio do lder, do trabalhismo e do prprio PTB.
Portanto, reconhecimento de valores, identificao de interesses e cumplicidade certa-
mente explicam melhor as relaes entre Estado e classe trabalhadora aps 1930 do
que t o - s o m e n t e vitimizar os operrios, trat-los c o m o u m a categoria f a c i l m e n t e
manipulvel pelos ditadores e lamentar seus supostos ' d e s v i o s ' " (Trabalhadores do
Brasil, cit., pp. 126-127).
46. John D. French, Afogados em Leis, cit., pp. 32-33.
47. Sobre esta legislao, especialmente o Decreto-Lei n. 1.402, de 5 de j u l h o de
1939, vide Evaristo de Moraes Filho, "Sindicato e Sindicalismo no Brasil desde 1930",
in As Tendncias Atuais do Direito Pblico: Estudos em Homenagem ao Professor
Afonso Arinos de Melo Franco, cit., pp. 201-207, e Jos Rodrigo Rodriguez, Dogmtica
da~Liberdade Sindical, cit., pp. 18-19.
48. F e r n a n d o Teixeira da Silva e Hlio da Costa, "Trabalhadores Urbanos e
Populismo: U m Balano dos Estudos Recentes", in O Populismo e sua Histria: De-
bate e Crtica, cit., pp. 2 3 1 - 2 4 0 e 271, e John D. French, Afogados em Leis, cit., pp.
57-69 e 72. Sobre o f r e q e n t e d e s c u m p r i m e n t o da CLT por parte dos empregadores,
vide John D. French, Afogados em Leis, cit., pp. 16-23.
24 CONSTITUIO ECONMICA E DESENVOLVIMENTO i

Ainda sobre o capitulo da Ordem Econmica (arts. 135 a 155), a


Carta de 1937 determinou que o Estado intervinha na economia para
cuidar "dos interesses da nao" (art. 135). A sua inovao foi a cria-
o, nos arts. 57 a 63, do Conselho da Economia Nacional, formado
por representantes do governo, industriais, comerciantes, produtores e
trabalhadores. Caberia a este Conselho a regulamentao e a organiza-
o da economia nacional, bem como a anlise das condies de traba-
lho e da produo nacional.
A Carta de 1937 tambm buscou fomentar a economia popular,
tratando mais enfaticamente da represso aos crimes contra a econo-
mia popular, ao equipar-los aos crimes contra o Estado (art. 141). Este
dispositivo foi regulado pelo Decreto-Lei n. 869, de 18 de novembro
de 1938, elaborado por Nlson Hungria, inspirado nas legislaes ita-
liana, alem, argentina e norte-americana. Sua feio era criminalizante,
com a tipificao dos crimes contra a economia popular. A configura-
o e o julgamento desses crimes foram regulados pelo Decreto-Lei n.
1.716, de 28 de outubro de 1939. No Brasil, portanto, o direito
concorrencial no nasce como conseqncia do liberalismo econmi-
co, mas como represso ao abuso do poder econmico, buscando pro-
teger a populao em geral e o consumidor em particular. Com este
decreto-lei, pela primeira vez, proibem-se prticas abusivas, como ma-
nipulao de oferta e de procura, fixao de preos mediante acordo de
empresas, venda abaixo do preo de custo etc. A preocupao principal
era com rel^fo aos preos, mais do que com a concorrncia em si.49
O grande passo na elaborao de uma disciplina legal do direito
da concorrncia deu-se, ainda no Estado Novo, com a promulgao,
patrocinada pelo Ministro Agamemnon Magalhes, do Decreto-Lei n.
7.666, d ^ 2 2 de junho de 1945, chamado de "Lei Malaia". Essa norma,
de forte cunho nacionalista, definiu as mais importantes formas de abuso
do poder econmico, tais como: entendimentos, ajustes ou acordos,
visando elevar preos de venda, restringir, cercear ou suprimir a liber-
dade econmica de outras empresas e influenciar o mercado no sentido
do estabelecimento de monoplio etc. Era estabelecido um regime de
autorizao prvia para formao, incorporao, transformao e agru-
pamento de determinadas empresas, alm do registro de outros ajustes
e acordos, com interferncia no processo de produo e circulao de

49. Paula A. Forgioni, Os Fundamentos do Antitruste, pp. 105-108.


t

A CONSTITUIO ECONMICA 25

riquezas. A execuo da "Lei Malaia" era levada a cabo pela Comisso


Administrativa de Defesa Econmica (CADE), subordinada ao Presi-
dente da Repblica. A CADE era composta pelo Ministro da Justia,
que a presidia, pelo Procurador-Geral da Repblica, pelo Diretor-Ge-
ral da CADE, pelos representantes dos Ministrios do Trabalho e da
Fazenda, pelos representantes das classes produtoras e por um tcnico
em economia e finanas. As funes da CADE eram verificar a exis-
tncia dos atos contrrios aos interesses da economia nacional, notifi-
car as empresas para a cessao dos atos ilcitos apontados e, em caso
de no cumprimento das suas determinaes, aplicar a interveno nas
mesmas. A sano aos atos lesivos ao interesse pblico era a desapro-
priao das empresas. Esse decreto-lei no durou muito, sendo revoga-
do, curiosamente, poucos dias aps a deposio de Getlio Vargas pelo
Exrcito, ocorrida em 29 de outubro de 1945, pelo Decreto-Lei n. 8.162,
de 9 de novembro de 1945.50
A Constituio de 1946 consolidou a estrutura cooperativa no fe-
deralismo brasileiro, prevista j em 1934, com grande nfase na redu-
o dos desequilbrios regionais, favorecendo, apesar de reforar o poder
federal, a cooperao e integrao nacional. Foi sob a vigncia desta
Constituio, na dcada de 1950, que a "Questo Regional" ganhou
importncia no debate poltico nacional, com a concepo de que a
atuao estatal e o planejamento eram elementos essenciais para o
desenvolvimento, de acordo com as diretrizes elaboradas pela recm-
criada CEPAL (Comisin Econmica para Amrica Latina). Desde en-
to, todas as Constituies brasileiras tm a preocupao de tentar con-
sagrar instrumentos para a superao das desigualdades regionais.
A Ordem Econmica e Social (arts. 145 a 162)51 consagrou a in-
terveno estatal na economia como forma de corrigir os desequilbrios
causados pelo mercado e como alternativa para desenvolver os setores
que no interessassem iniciativa privada. O fundamento da ordem
econmica da Constituio de 1946 passou a stf a justia social,''con-

50. Alberto Venncio Filho, A Interveno do Estado no Domnio Econmico,


cit.^pp. 290-291, e Octavio Ianni, Estado e Planejamento Econmico no Brasil, pp.
7 2 - 7 3 . Vide, tambm, Paula A. Forgioni, Os Fundamentos do Antitruste, cit., pp. 111-
114.
51. Sobre a ordem econmica da Constituio de 1946, vide Themstocles Brando
Cavalcanti, "Interveno da Unio no D o m n i o E c o n m i c o " , in Estudos sobre a Cons-
tituio Brasileira, pp. 21-39, e Alberto Venncio Filho, A Interveno do Estado no
Domnio Econmico, cit., pp. 4 5 - 6 0 .
26 CONSTITUIO ECONMICA E DESENVOLVIMENTO i

sagrando-se a liberdade de iniciativa com a valorizao do trabalho


humano (art. 145). A continuidade do "constitucionalismo social"
garantida pela Constituio de 1946, embora com recuos,52 como foi o
caso da reforma agrria. Nas palavras de Hermes Lima: " oportuno
salientar nada haver mais parecido com a Constituio de 1934 que a
Carta de 1946. Nas linhas fundamentais do esprito poltico que impe-
rou na elaborao dessas constituies, elas so praticamente idnti-
cas". 53
A defesa da concorrncia, no art. 148 da Constituio de 1946,
deu incio a uma nova fase no direito antitruste brasileiro, cuja nfase
deixou de ser simplesmente a defesa da "economia popular" para ser
enriquecido pelo compromisso com a ordem econmica e pela noo
de defesa do consumidor. Os objetivos da legislao deixariam de ser
meramente repressivos para adquirir carter preventivo e de orientao
da conduta dos agentes econmicos de acordo com os princpios da
Ordem Econmica e Social.54 A regulamentao do art. 148 da Consti-
tuio de 1946 tambm foi proposta por Agamemnon Magalhes. O
seu projeto teve tramitao longa e demorada. 55 Na dcada de 1950,
chegou-se a consider-lo dispensvel, tendo em vista as Leis n. 1.521 e
1.522, de 26 de dezembro d 1951. Essas leis, para muitos, j regula-

52. Alberto Vsnncio Filho, A Interveno do Estado no Domnio Econmico,


cit., p. 59, e Paulo Bonavides e Paes de Andrade, Histria Constitucional do Brasil,
cit., pp. 411-415. Para uma comparao entre as semelhanas das Constituies de
1934 e de 1946,. vide Hermes Lima, "Esprito da Constituio de 1946", in Estudos
sbre a Constituio Brasileira, pp. 14-16, e Alberto Venncio Filho, A Interveno
do Estado no Domnio Econmico, cit., pp. 33-34, 40, 4 2 e 44-45. Apesar dos recuos,
o sentido da ordem econmica e social da Constituio de 1946 foi assim definido por
Pontes de Miranda: " N u n c a nos esquea que a Constituio de 1946, na parte econmi-
ca, de inspirao social-democrtica. Assim que deve ser interpretada" ( a p u d Fran-
cisco Cavalcanti Pontes de Miranda, Comentrios Constituio de 1946, cit., vol. 4,
p. 13).
53. Hermes Lima, "Esprito da Constituio de 1946", in Estudos sbre a Cons-
tituio Brasileira, cit., p. 14.
54. Alberto Venncio Filho, A Interveno do Estado no Domnio Econmico,
cit., pp. 57 e 291-293; Trcio Sampaio Ferraz Jr., "Lei de D e f e s a da Concorrncia,
Origem Histrica e Base Constitucional", Arquivos do Ministrio da Justia 180/175-
185, esp. pp. 176-177, e Isabel Vaz, Direito Econmico da Concorrncia, cit., pp. 249-
250.
55. Sobre a tramitao do Projeto de Lei n. 122/48, de autoria de A g a m e m n o n
Magalhes, que se tornaria a Lei n. 4.137/62, vide Jos Incio G o n z a g a Franceschini e
Jos Luiz Vicente de Azevedo Franceschini, Poder Econmico: Exerccio e Abuso -
Direito Antitruste Brasileiro, pp. 10-14.
A CONSTITUIO ECONMICA 27

vam a contento o dispositivo constitucional, ao qualificar os crimes


contra a economia popular e ao criar a Comisso Federal de Abasteci-
mento e Preos (COFAP)56 para executar os seus preceitos.
O projeto foi aprovado somente em 1962, convertendo-se na Lei
n. 4.137, de 10 de setembro de 1962, e previa para a prtica de abuso
do poder econmico a utilizao da empresa (toda e qualquer entidade
de natureza civil ou mercantil, desde que explore atividades com fins
lucrativos) pelo seu titular, pessoa fsica ou jurdica, como instrumento
d|e obteno do fim ilcito previsto em seu art. 2. A lei enumerou todas
as formas de abuso do poder econmico de forma taxativa, tornando o
seu mbito de aplicao o mais amplo possvel, controlando at mesmo
o setor pblico (art. 18).57 Foi criado, ento, para apurar e reprimir os
abusos do poder econmico, o, agora, Conselho Administrativo de
Defesa Econmica (CADE). 58
, ainda, sob a vigncia da Constituio de 1946 que se manifesta
a enorme influncia db pensamento da CEPAL no debate poltico bra-
sileiro, particularmente, entre 1949 e 1964. Com o desenvolvimentismo,
o Estado evolui de mero prestador de servios para agente responsvel
pela transformao das estruturas econmicas, promovendo a industria-
lizao. Alm disso, incorpora-se o Estado ao pensamento social re-
formador, especialmente a partir do incio da dcada de 1960, quando
o desenvolvimento adquire, cada vez mais, um cunho reformista. A
prpria CEPAL reviu, parcialmente, suas teses, admitindo que apenas a
industrializao no solucionaria os problemas sociais latino-america-
nos. De acordo com as propostas reformistas, a tarefa da Amrica Lati-
na seria acelerar o ritmo de desenvolvimento econmico e redistribuir
renda em favor da populao. Ambas as tarefas deveriam ser executa-
das conjuntamente, ou seja, o desenvolvimento econmico no viria
antes do desenvolvimento social, mas seriam interdependentes. As trans-
formaes na estrutura social, particularmente a relWma agrria, erarii
necessrias para o desenvolvimento. A questo, no Brasil, deixou de
ser a industrializao em si, que j era um processo irreversvel com o,
Plano de Metas de Juscelino Kubitschek (1956-1961), mas para onde

i
56. Sobre a origem, estrutura e f u n e s da COFAP, vide Alberto Venncio Filho,
A Interveno do Estado no Domnio Econmico, cit., pp. 234-239.
57. S o b r e a fiscalizao das empresas pblicas realizada pelo C A D E c o n f o r m e a
Lei n. 4.137/62, vide Alberto Venncio Filho, A Interveno do Estado no Domnio
Econmico, cit., pp. 451-453.
58. Alberto Venncio Filho, A Interveno do Estado .... cit., pp. 293-298.
28 CONSTITUIO ECONMICA E DESENVOLVIMENTO i

conduzir o desenvolvimento e como solucionar os problemas sociais,


notadamente a questo agrria.59
O desvirtuamento deste modelo de desenvolvimento, centrado no
Estado, que objetivava a formao de um sistema econmico nacional,
cujo centro dinmico e unificador fosse o mercado interno, teve incio
com o golpe militar de 1964, que deps Joo Goulart. Apesar de as
Cartas outorgadas de 1967 e de 1969 (esta intitulada de Emenda Cons-
titucional n. 1 Constituio de 1967), em seus captulos "Da Ordem
Econmica e Social" (arts. 157 a 166 da Carta de 1967 e arts. 160 a 174
da Emenda n. 1, de 1969),6(1 preverem o desenvolvimento como fim da
ordem econmica constitucional, 61 a preocupao principal dos novos
"donos do poder", ancorados pelos poderes de exceo propiciados
pela "Doutrina da Segurana Nacional", 62 era aperfeioar as condies
de funcionamento e expanso da empresa privada nacional e internacio-
nal. Os grandes beneficiados foram as empresas, transnacionais e os
grandes grupos empresariais brasileiros a elas ligados. 63
A poltica econmica do Marechal Castello Branco, capitaneada
por Roberto Campos e Octvio Gouveia de Bulhes, causou a concen-
trao ainda maior do capital. Os salrios foram congelados e provo-
\
59. Octavio Rodrguez, La Teoria dei Subdesarrollo de la CEPAL, pp. 213-225,
e Ricardo Bielschowsky, Pensamento Econmico Brasileiro: O Ciclo Ideolgico do
Desenvolvimentismo, pp. 4 2 0 - 4 2 9 e 433-434. Vide, tambm, os captulos 2 e 5 deste
livro.
60. Para uma anlise da ordem e c o n m i c a da Carta de 1969 (que introduziu
poucas alteraes, geralmente de forma, ordem econmica constitucional de 1967),
vide M o d e s t o Carvalhosa, A Ordem Econmica na Constituio de 1969, pp. 1-45.
61. Vide, especialmente, M o d e s t o Carvalhosa, A Ordem Econmica na Consti-
tuio de 1969, cit., pp. 69-106.
62. A "Doutrina da Segurana Nacional"'dava s Foras A r m a d a s u m papel fun-
damental na estruturao do Estado brasileiro de acordo c o m os imperativos internos e
externos da segurana nacional. Esta foi a expresso m x i m a do poder militar, que,
para assegurar a m a n u t e n o ou conquista dos seus objetivos nacionais no hesitou em
utilizar a ameaa e a violncia contra seus opositores. Essa concepo ampla e abrangente
de segurana nacional institucionalizou o c h a m a d o "processo revolucionrio", trans-
formando a segurana do Estado em insegurana da sociedade. O Ato Institucional n.
5, de 13 de d e z e m b r o de 1968, realou o papel d e s e m p e n h a d o pelos "rgos de segu-
rana", que obtiveram considervel autonomia, sem maior controle. Eles m e s m o s defi-
niram suas regras e objetivos, cuidando da preservao da segurana nacional e estipu-
lando para cada situao o grau de represso e coero para eles necessrio. Cf. Celso
Lafer, O Sistema Poltico Brasileiro: Estrutura e Processo, pp. 117-119.
63. Octavio Ianni, Estado e Planejamento Econmico no Brasil, cit., pp. 229-
242, e Celso Furtado, O Brasil Ps- "Milagre", p. 39.
A CONSTITUIO ECONMICA 29

cou-se a maior recesso at ento vista no Brasil. A poltica de crdito


sacrificou as pequenas, mdias e at parte das grandes empresas brasi-
leiras. A maioria das empresas nacionais associou-se ou foi absorvida/
incorporada pelos grandes grupos nacionais ou transnacionais. A outra
alternativa para grande parte das restantes era a falncia. 64
A chamada "modernizao" passava pela condenao da "demo-
cracia lssica" e a hegemonia da tecnocracia. 65 O Estado interferiu de
modo cada vez mais crescente na economia, principalmente para pro-
porcionar as condies favorveis ao crescimento e florescimento do
setor privado, 66 particularmente estrangeiro, que obteve inmeras faci-
lidades de acesso ao crdito para se expandir. A estrutura empresarial
do Brasil mudou durante a ditadura militar, com o seu controle nas
mos dos grandes grupos transnacionais, reforando ainda mais a de-
pendncia estrutural da economia brasileira. 67 Os centros de deciso
econmica foram, em grande parte, novamente internacionalizados. A
maior contradio do regime ocorria entre a poltica econmica de
favorecimento das empresas transnacionais e os arroubos "nacionalis-
tas" ligados soberania e segurana nacional. A grande caracteriza-
o dessa retrica nacionalista e prtica internacionalizante ocorreu
durante o perodo expansionista do "Brasil Potncia", configurando-se
na elaborao dos Planos Nacionais de Desenvolvimento. 68
As Cartas de 1967 e de 1969 recepcionaram formalmente a Lei n.
4.137/62. Nesses diplomas legais, a represso ao abuso do poder eco-
nmico passou a ter a natureza de princpio da Ordem Econmica e
Social (arts. 157, VI, da Carta de 1967 e 160, V, da Emenda Constitucio-
nal n. 1/1969). Mas, na prtica, a Lei n. 4.137/1962 nunc^.teve efic-
cia. De 1963 a 1990, o CADE analisou poucos processos (somente

64. Octavio lanni, Estado e Planejamento Econmico no Brasil, cit., pp. 259-
276. Sobre o f a v o r e c i m e n t o s empresas multinacionais pelo regime militar; vide, tam-
b m , M o d e s t o Carvalhosa, A Nova Lei das Sociedades Annimas - Seu Modelo Eco-
nmico, pp. 40-51, 63-65 e 150-158.
65. Octavio lanni, Estado e Planejamento Econmico no Brasil, cit., p. 249.
66. D i z Jos A f o n s o da Silva que a estatizao no Brasil destes t e m p o s "foi u m a
espcie de estatalizao no nvel dos interesses das chamadas classes produtoras, o
empresariado, os capitalistas" (grifo do autor - Jos A f o n s o da Silva, Curso de Direito
Constitucional Positivo, p. 781).
67. O c t a v i o lanni, Estado e Planejamento Econmico no Brasil, cit., p. 297.
68. Idem, ibidem, pp. 288-297. Sobre o planejamento durante o r e g i m e militar,
vide M o d e s t o Carvalhosa, A Ordem Econmica na Constituio de 1969, cit., pp. 40-
44, e o Captulo 3 deste livro.
30 CONSTITUIO ECONMICA E DESENVOLVIMENTO i

onze at 1975, tendo detectado abuso de poder econmico em apenas


um deles).69 A razo da pouca importncia dada ao CADE e legisla-
o antitruste no Brasil nas dcadas de 1960 e 1970 simples: a polti-
ca econmica do regime militar era francamente favorvel concentra-
o empresarial e formao de conglomerados. 70
Em funo dos interesses das empresas transnacionais, todos os
investimentos e a poupana foram canalizados para o financiamento
do consumo de grupos de renda alta e mdia. Os salrios foram rebai-
xados para diminuir os custos e atrair mais empresas estrangeiras pro-
dutoras de bens durveis. Concentrou-se mais a renda para estimular a
poupana, o que no deu certo, pelo contrrio, causando o aumento do
consumo; As empresas pblicas e privadas foram estimuladas a captar
recursos no exterior, com o Estado assumindo a responsabilidade cam-
bial. Boa parte das deformaes atuais do Estado brasileiro so conse-
qncia da sua subordinao a um desenvolvimento que patrocinou
transnacionais e serviu a uma minoria, reforando a excluso da maio-
ria da populao. 71
A Constituio de 1988 tem expressamente uma Constituio Eco-
nmica voltada para a transformao das estruturas sociais, como vere-
mos adiante. O captulo da ordem econmica (arts. 170 a 192) tenta
sistematizar os dispositivos relativos configurao jurdica da econo-
mia e atuao do Estado no domnio econmico, embora estes temas
no estejam restritos a este captulo do texto constitucional. 72 Em sua
estrutura, o captulMa ordem econmica engloba, no art. 170, os prin-
cpios fundamentais da ordem econmica brasileira, fundada na valori-

69. Paula A. Forgioni, Os Fundamentos do Antitruste, cit.., pp. 126-131, e Otvio


Yazbek, "Poltica Econmica, Legislao Societria e Aplicao do Direito da Con-
corrncia no Brasil", Revista de Direito Mercantil 117/136-149, esp. pp. 138-139.
70. M o d e s t o Carvalhosa, A Nova Lei das Sociedades Annimas - Seu Modelo
Econmico, cit., pp. 66^,71 e 144-148. Vide, tambm, Otvio Yazbek, "Poltica Econ-
mica, Legislao Societria e Aplicao do Direito da Concorrncia no Brasil", Revis-
ta de Direito Mercantil 117/136-149, esp. pp. 140-145.
71. Celso Furtado, O Brasil Ps- "Milagre", cit., pp. 21-89.
72. C o n c o r d a m o s com as afirmaes de Eros Grau, para q u e m a " o r d e m econ-
mica" no um conceito jurdico. Ela apenas indica, topologicamente, as disposies
que, em seu conjunto, institucionalizam as relaes econmicas no texto constitucio-
nal, ressaltando-se que nem todas estas disposies esto abrigadas sob o captulo da
"ordem econmica", mas espalhadas por todo o texto. Cf. Eros Roberto Grau, A Ordem
Econmica na Constituio de 1988, cit., pp. 4 9 - 6 5 e 76-80. Para uma anlise global
da ordem e c o n m i c a da Constituio de 1988, vide Jos A f o n s o da Silva, Curso de
Direito Constitucional Positivo, cit., pp. 765-807, especialmente pp. 765-791.
A CONSTITUIO E C O N M I C A 31

zao do trabalho humano e na livre iniciativa, tendo por fim assegurar


a todos uma existncia digna de acordo com a justia social. Entre es-
ses princpios, podemos destacar, por exemplo, a soberania nacional, a
funo social da propriedade, a livre concorrncia, a reduo das desi-
gualdades sociais e regionais e a busca do pleno emprego. 73 Os arts.
171 (hoje revogado) a 181 versam sobre a estruturao da ordem eco-
nmica tfsobre o papel do Estado no domnio econmico, instituindo,
segundo Eros Grau, uma ordem econmica aberta para a construo de
uma sociedade de bem-estar. 74
Alm destes princpios estruturantes, a Constituio de 1988 en-
globa dispositivos que tratam da ordem econmica no espao e no tem-
po. A projeo da ordem econmica e seus conflitos no espao esto
configurados nas disposies sobre poltica urbana (arts. 182 e 183) e
sobre poltica agrcola e fundiria e reforma agrria (arts. 184 a 191). A
projeo da ordem econmica no tempo est disposta no art. 192, que
dispe sobre o "sistema financeiro nacional, estruturado de forma a
promover o desenvolvimento equilibrado do Pas e a servir aos interes-
ses da coletividade, em todas as partes que o compem, abrangendo as
cooperativas de crdito" e inclusive "sobre a participao do capital
estrangeiro nas instituies que o integram". O conflito projeta-se no
tempo, diferindo a escassez no tempo, pois se define, pelo crdito, como
os recursos sero distribudos, em suma, quem ir receber recursos no
momento presente e quem no ir ou quando outros setores tero (ou
no) estes recursos. 75

1.4 A Constituio Econmica: novidade do sculo XX?

Aps esta anlise histrica de algumas Constituies Econmicas,


a dvida que permanece se a Constituio Econmica, que gerou

73. Para uma classificao dos princpios da ordem econmica constitucional,


estabelecendo uma distino entre princpios de f u n c i o n a m e n t o da ordem e c o n m i c a e
princpjos-fim da ordem econmica, vide Lus Roberto Barroso, "A Ordem E c o n m i c a
Constitucional e os Limites A t u a o Estatal no C o n t r o l e de Preos", Revista de Di-
reito Administrativo 226/189-198.
~ 74. Eros Roberto Grau, A Ordem Econmica na Constituio de 1988, cit., pp.
264-269.
75. Esta viso estrutural do captulo da o r d e m econmica, dividido entre os prin-
cpios estruturantes e a o r d e m e c o n m i c a no espao e no tempo, sem perder de vista,
obviamente, sua sistematicidade, foi desenvolvida por Lus Fernando Massonetto, a
q u e m agradeo por chamar a minha ateno para estas questes. Vide, ainda, Lus
32 CONSTITUIO E C O N M I C A E DESENVOLVIMENTO i

tantos debates na doutrina publicista, uma novidade do sculo XX. E


a resposta esta indagao s pode ser negativa. A Constituio Eco-
nmica no uma inovao do "constitucionalismo social" do sculo
XX, mas est presente em todas as Constituies, inclusive nas liberais
dos sculos XVIII e XIX.
Durante o liberalismo, a viso predominante era a da existncia de
uma ordem econmica natural, fora das esferas jurdica e poltica, que,
em tese, no precisaria ser garantida pela Constituio. No entanto,
todas as Constituies liberais possuam disposies econmicas em
seus textos. A Constituio Econmica liberal existia para sancionar o
existente, garantindo os fundamentos do sistema econmico liberal, ao
prever dispositivos que preservavam a liberdade de comrcio, a liber-
dade de indstria, a liberdade contratual e, fundamentalmente, o direi-
to de propriedade. 76
A existncia de uma Constituio Econmica nas Constituies
liberais pode, ainda, ser demonstrada a partir das disputas travadas na
elaborao da primeira Ganstituio moderna e ltima Constituio de
modelo liberal que ainda permanece em vigor nos dias de hoje: a Cons-
tituio norte-americana de 1787. Segundo o relato do historiador Forrest
McDonald, durante os trabalhos da Conveno da Filadlfia de 1787,
travou-se uma grande polmica em torno da proposta de clusula que
garantiria a liberdade contratual. Esta clusula no foi aprovada pelos
convencionais. No entanto, Alexander Hamilton conseguiu inseri-la no
texto constitucional norte-americano (em que figura no art. I, seo
IO77) aps as votaes, na segunda semana de setembro de 1787, du-

Fernando Massonetto, "Operaes U r b a n a s Consorciadas: A N o v a Regulao Urbana


em Questo", Revistada Procuradoria-Geral do Municpio de Porto Alegre 17/101-
118, esp. pp. 104-110.
76. Vital Moreira, Economia e Constituio, cit., pp. 95-100, e Eros Roberto
Grau, A Ordem Econmica na Constituio de 1988, cit., pp. 60-63. E m sentido diver-
so, Manoel Gonalves Ferreira Filho entende as Constituies liberais apenas c o m o
Constituies Polticas, embora pudessem ter algumas normas de "repercusso econ-
mica". Cf. Manoel Gonalves Ferreira Filho, Direito Constitucional Econmico, pp.
3-4 e 32-33.
77. "Article I, Section 10: N o state shall enter into any treaty, alliance, or
confederation; grant letters of marque and reprisal; coin money; emit bills of credit;
make anything but gold and silver coin a tender, in payment of debts; pass any bill of
attainder, expostfacto law, or law impairing the obligation of contracts, or grant any
title of nobility.
" N o state shall, without the consent of the Congress, lay any imposts or duties on
imports or exports, except what may be absolutely necessary for executing it's inspection
A CONSTITUIO ECONMICA 33

rante a reelaborao do texto aprovado pela Comisso de Estilo.78 A


insistncia de Hamilton em fazer constar da Constituio, revelia da
deciso da prpria Conveno Constitucional, a liberdade contratual,
um dos instrumentos que tornaram possvel o desenvolvimento capita-
lista nos_Estados Unidos nas formas em que este ocorreu, s demonstra
a importncia da Constituio Econmica, mesmo nos textos constitu-
cionais de matriz liberal.
Podemos perceber, como j dissemos, que a Constituio Econ-
mica no uma novidade do sculo XX. No entanto, o motivo pelo
qual ela vai alimentar tantas polmicas a partir de 1917 e 1919 precisa
ser esclarecido. Formalmente, as Constituies do sculo XX diferen-
ciam-se das anteriores por, entre outros motivos, conterem uma expres-
so formal da Constituio Econmica, com uma estruturao mais ou
menos sistemtica em um captulo prprio ("Da Ordem Econmica").
Mas s esta diferena formal no bastaria para provocar o debate que
se travou e se trava em torno da Constituio Econmica.

1.5 A Constituio Econmica e a Constituio Dirigente

A diferena essencial, que surge a partir do "constitucionalismo


social" do sculo XX, e vai marcar o debate sobre a Constituio Eco-
nmica, o fato de que as Constituies no pretendem mais receber a
estrutura econmica existente, mas querem alter-la. Elas positivam
tarefas e polticas a serem realizadas no domnio econmico e social
para atingir certos objetivos. A ordem econmica destas Constituies
"programtica" - hoje diramos "dirigente". A Constituio Econmi-
ca que conhecemos surge quando a estrutura econmica se revela pro-
blemtica, quando cai a crena na harmonia preestabelecida do merca-
do. Ela quer uma nova ordem econmica; quer alterar a ordem econ-
mica existente, rejeitando o mito da auto-regulao do mercado. As

laws:-and the net p r o d u c e of ali duties and imposts, laid by any state on imports or
exports, shall be for the use of the treasury of the United States; and ali such laws shall
be subject to the revision and control of the Congress.
" N o state shall, without the consent of C o n g r e s s , lay any duty of tonnage, keep
troops, or ships of war, in time of peace. enter into any agreement or compact with
another state, or with a foreign power, or engage, in war, unless actually invaded, or, in
such imminent danger as will not admit of d e l a y " (grifos nossos).
78. Forrest M c D o n a l d , "A Constituio e o Capitalismo Hamiltoniano", in A
Constituio Norte-Amcricana, pp. 91-98.
34 CONSTITUIO ECONMICA E DESENVOLVIMENTO i

Constituies Econmicas do sculo XX buscam a configurao pol-


tica do econmico pelo Estado. Deste modo, a caracterstica essencial
da atual Constituio Econmica, uma vez que as disposies econ-
micas sempre existiram nos textos, a previso de uma ordem econ-
mica programtica, estabelecendo uma Constituio Econmica dire-
tiva,79 no bojo de uma Constituio Dirigente. 80
Ao utilizar a expresso "Constituio Dirigente" ("dirigierende
Verfassung"), Peter Lerche estava acrescentando um novo domnio aos
setores tradicionais existentes nas Constituies. Em sua opinio, to-
das elas apresentariam quatro partes: as linhas de direo constitucio-
nal, os dispositivos determinadores de fins, os direitos, garantias e re-
partio de competncias estatais e as normas de princpio.81 No entan-
to, as Constituies modernas caracterizar-se-iam por possuir, segundo
Lerche, uma srie de diretrizes constitucionais que configuram imposi-
es permanentes para o legislador. Estas diretrizes so o que ele deno-
mina de "Constituio Dirigente". 82 Pelo fato de ela consistir em dire-
trizes permanentes r$ra o legislador, Lerche vai afirmar que no seu
mbito que poderia ocorrer a discricionariedade material do legisla-
dor.83
A diferena da concepo de Constituio Dirigente de Peter Lerche
para a consagrada com a obra de Canotilho torna-se evidente. Lerche
est preocupado em definir quais normas vinculam o legislador e che-
ga concluso de que as diretrizes permanentes (a Constituio Diri-
gente propriamente dita) possibilitariam a discricionariedade material

79. Vital Moreira, Economia e Constituio, cit., pp. 87-95 e 117-125, e Eros
Roberto Grau, A Ordem Econmica na Constituio de 1988, cit., pp. 63-65.
80. Para o conceito de Constituio Dirigente, ou seja, a Constituio que define
fins e objetivos para o Estado e a sociedade, vide Jos Joaquim Gomes Canotilho,
Constituio Dirigente e Vinculao do Legislador: Contributo para a Compreenso
das Normas Constitucionais Progranuiticas, pp. 12, 14, 18-24, 27-30 e 69-71. Para o
problema especfico da Constituio Dirigente no Brasil e para a sua problematizao
no debate cientfico da Teoria da Constituio, vide Gilberto Bercovici, "A Problem-
tica da Constituio Dirigente: A l g u m a s Consideraes sobre o Caso Brasileiro", Re-
vista de Informao Legislativa 142/35-51, e "A Constituio Dirigente e a Crise da
Teoria da Constituio", in Teoria da Constituio: Estudos sobre o Lugar da Poltica
no Direito Constitucional, pp. 114-120;
81. C f . P e t e r L e r c h e , bermass und Verfassungsrecht: Zur Bindung des
Gesetzgebers an die Grundstze der Verhltnismssigkeit und der Erforderlichkeit,
pp. 61-62.
82. Idem, ibidem, pp. VII e 64-65.
83. Idem, pp. 65-77, 86-91 e 325.
A CONSTITUIO ECONMICA 35

do legislador. J o conceito de Canotilho muito mais amplo, pois no


apenas uma parte da Constituio chamada de dirigente, mas toda
ela.84 O ponto em comum de ambos, no entanto, a desconfiana do
legislador: ambos desejam encontrar um meio de vincular, positiva ou
negativamente, o legislador Constituio.
A proposta de Canotilho bem mais ampla e profunda que a de
Peter Lerche: seu objetivo a reconstruo da Teoria da Constituio
por meio de uma teoria material da Constituio, concebida tambm
como teoria social. 85 A Constituio Dirigente busca racionalizar a
poltica, incorporando uma dimenso materialmente legitimadora ao
estabelecer um fundamento, constitucional para a poltica. 86 0 ncleo
da idia de Constituio Dirigente a proposta de legitimao material
da Constituio pelos fins e tarefas previstos no texto constitucional.
Em sntese, segundo Canotilho, o problema da Constituio Dirigente
um problema de legitimao. 87
Para a Teoria da Constituio Dirigente, a Constituio no s
garantia do existente, mas tambm um programa para o futuro. Ao for-
necer linhas de atuao para a poltica, sem substitu-la, destaca a
interdependncia entre Estado e sociedade: a Constituio Dirigente
uma Constituio estatal e social.88 No fundo, a concepo de Consti-
tuio Dirigente para Canotilho est ligada defesa da mudana da
realidade pelo direito. Seu sentido, seu objetivo o de dar fora e
substrato jurdico para a mudana social. A Constituio Dirigente
um programa de ao para a alterao da sociedade. 89

84. Vide Jos J o a q u i m G o m e s Canotilho, Constituio Dirigente e Vmculao


do Legislador, cit., pp. 2 2 4 - 2 2 5 e 313, nota 60.
85. Idem, ibidem, pp. 13-14.
86. Idem, pp. 4 2 - 4 9 e 4 6 2 - 4 7 1 . Sobre esta questo vide, ainda, Cristina Queiroz,
Os Actos Polticos no Estado de Direito: O Problema do Controle Jurdico do Poder,
pp. 111-113, 138-140, 146-150 e 216-218, e Gilberto Bercovici, " A Problemtica da
Constituio Dirigente: A l g u m a s Consideraes sobre o Caso Brasileiro", Revista de
Informao Legislativa 142/34-51, esp. 39-40.
87. Jos J o a q u i m G o m e s Canotilho, Constituio Dirigente e Vinculao do
Legislador, cit., pp. 19-24, 157-158 e 380.
88. Idem, i b i d e m , pp. 150-153, 166-169, 4 5 3 - 4 5 6 . Vide, t a m b m , Gilberto
Bercovici, " A Problemtica da Constituio Dirigente: A l g u m a s Consideraes sobre
o Caso Brasileiro", Revista de Informao Legislativa 142/35-51, esp. 37-39.
89. Idem, 455-459. S o b r e a viso da Constituio tambm c o m o um projeto vol-
t a d o ao f u t u r o , vide, a i n d a , U l r i c h S c h e u n e r , " V e r f a s s u n g " , in Staatstheorie und
Staatsrecht: Gesanunelte Schriften, pp. 173-174.
36 CONSTITUIO E C O N M I C A E DESENVOLVIMENTO i

Neste sentido, a Constituio de 1988 , claramente, uma Consti-


tuio Dirigente, como podemos perceber da fixao dos objetivos da
Repblica no seu art. 3: "Ar. 3- Constituem objetivos fundamentais da
Repblica Federativa do Brasil: I - construir uma sociedade livre, justa
e solidria; II - garantir o desenvolvimento nacional; III - erradicar a
pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regio-
nais; IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa,
sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao". Os prin-
cpios constitucionais fundamentais, como os mencionados no art. 3a,
tm a funo, entre outras, de identificao do regime constitucional
vigente, ou seja, fazem parte da frmula poltica do Estado, que o indi-
vidualiza, pois esta diz respeito ao tipo de Estado, ao regime poltico,
aos valores inspiradores do ordenamento, aos fins do Estado etc. Tam-
bm define e delimita a identidade da Constituio perante seus cida-
dos e a comunidade inte-macional. Em suma, a frmula poltica a
sntese jurdico-poltica dos princpios ideolgicos manifestados na
Constituio. O que contraria essa frmula poltica afeta a razo de ser
da prpria Constituio. 90
O art. 3 da CF, alm de integrar a frmula poltica, tambm , na
expresso de Pablo Lucas Verd, a "clusula transformadora" da Cons-
tituio. A idia de "clusula transformadora" est ligada ao art. 3 da
Constituio italiana de 194791 e ao art. 92, 2 da Constituio espanho-
la de 1978.92 Em ambos os casos, a "clusula transformadora" explicita
o contraste entre a realidade social injusta e a necessidade de elimin-
la. Deste modo, elalmpede que a Constituio considere realizado o
i
f 90. Vezio Crisafulli, La Cstituzione e le sue Disposiziorti di Principio, pp. 67-
68, 127-128 e 151-152; Raul Canosa Usera, lnterpretacin Constitucional y Formula
Poltica, p p . 2 4 9 - 2 6 0 , 2 6 5 - 2 7 0 e 3 0 5 - 3 1 0 , e P a b l o L u c a s Verd, Teoria de la
Constitucin como Cincia Cultural, pp. 50-54.
91. Artigo 3 2 da Constituio da Itlia: "Tutti i cittadini hanno pari dignit sociale
e sono eguali davanti alia legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di
religione, di opiiiioni politiche, di condizioni personali e sociali.
compito delia Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale,
che, limitando di fatto la liberta e 1'eguaglianza dei cittadini impediscono il pieno
s v i l u p p o d e l i a p e r s o n a u m a n a e 1 ' e f f e t i v a p a r t e c i p a z i o n e di tutti i l a v o r a t o r i
all'organizzazione politica, economica e sociale dei Paese".
92. Artigo 9-, 2, da Constituio da Espanha: " C o r r e s p o n d e a los poderes pbli-
cos promover Ias condiciones para que la libertad y la igualdad dei indivduo y de los
grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstculos que impidan o
dificulten su plenitud y facilitar la participacin de todos los ciudadanos en Ia vida
poltica, econmica, cultural y social".
A CONSTITUIO ECONMICA 37

que ainda est por se realizar, implicando a obrigao do Estado em


promover a transformao da estrutura econmico-social. Os dois dis-
positivos constitucionais supracitados buscam a igualdade material atra-
vs por meio da lei, vinculando o Estado a promover meios para garan-
tir uma existncia digna para todos. A eficcia jurdica destes, artigos,
assim como a do nosso art. 3, no incompatvel com o fato de que,
por seu contedo, a realizao destes preceitos tenha carter progressi-
vo e dinmico e, de certo modo, sempre inacabado. Sua materializao
no significa a imediata exigncia de prestao estatal concreta, mas
uma atitude positiva, constante e diligente do Estado.93 Do mesmo modo
que os dispositivos italiano e espanhol mencionados, o art. 3 e da Cons-
tituio de 1988 est voltado para a transformao da realidade brasi-
leira: a "clusula transformadora" que objetiva a superao do subde-
senvolvimento. 94
A caracterstica essencial das Constituies Econmicas do scu-
lo XX , portanto, o seu carter diretivo ou dirigente. A importncia da
Constituio Econmica, segundo Vital Moreira, a possibilidade que
ela abre de se analisar a totalidade da formao social, com suas con-
tradies e conflitos. A Constituio Econmica torna mais clara a li-
gao da Constituio com a poltica e com as estruturas sociais e eco-
nmicas. 95

1.6 A batalha pela Constituio Econmica

A Constituio de 1988, como Constituio Dirigente e podendo


ser classificada como Constituio Econmica, incorpora em seu texto
o conflito, muitas vezes ignorado por nossa doutrina publicista.96 Esta

93. Costantino Mortati, Istituzioni di Diritto Pubblicn, vol. II, pp. 945-948; Pablo
L u c a s Verd, Estimativa y Poltica Constitucionales (Los Valores y los Princpios
Rectores dei Ordenamiento Constitucional Espanol), pp. 190-198; Raul C a n o s a Usera,
Interpretacin Constitucional y Formula Poltica, cit., pp. 303-305, e Francisco Javier
Daz Revorio, Valores Superiores e Interpretacin Constitucional, pp. 186-199.
94. Neste sentido, vide Eros Roberto Grau, A Ordem Econmica na Constituio
de 1988, cit., p|). 196-200. Para uma anlise mais detida sobre o art. 3 o da Constituio
d& 1988, vide Gilberto Bercovici, Desigualdades Regionais, Estado e Constituio,
pp. 291-302. V
95. Vital Moreira, Economia e Constituio, cit., pp. 183-185.
96. S o b r e a i n c o r p o r a o do c o n f l i t o no texto constitucional d e 1988, vide
C l m e r s o n Merlin Clve, " A Teoria Constitucional e o Direito Alternativo (Para uma
D o g m t i c a Constitucional Emancipatria)", in Uma Vida Dedicada ao Direito: Home
nagem a Carlos Henrique de Carvalho, o Editor dos Juristas, pp. 36, 40-43 c 53.
38 CONSTITUIO ECONMICA E DESENVOLVIMENTO i

incorporao, chamando formalmente a ateno sobre tais questes e


determinando a necessidade de se encontrar solues, particularmen-
te sensvel e perceptvel no captulo da ordem econmica. 97 No -
toa que foi no captulo da ordem econmica que se travaram os grandes
embates polticos e ideolgicos nas discusses da Assemblia.Nacio-
nal Constituinte. 98 Tambm no por outro motivo que este captulo foi
o mais desfigurado pelo intenso processo de reformas constitucionais
neoliberais levado cabo desde o Governo de Fernando Henrique Car-
doso.99
Ser justamente na ordem econmica jia Constituio que os seus
crticos encontraro as "contradies" e os chamados "compromissos
dilatrios".1"" E isto desde o debate da Constituio de Weimar. J em
sua Teoria da Constituio (Verfassungslehre), de 1928, Carl Schmitt
afirmava que essa Constituio, embora contivesse decises polticas
fundamentais sobre a forra-a de existncia poltica concreta do povo
alemo, possua em seu texto inmeros compromissos e obscuridades
que no levavam a deciso alguma, mas, pelo contrrio, cuja deciso
havia sido adiada. Estes compromissos, por ele denominados "com-
promissos dilatrios" (dilatorischen Formelkompromib), fruto das dis-
putas partidrias'que adiaram a deciso sobre certos temas, apenas ge-
rariam confuso ao intrprete. Afinal, para Carl Schmitt, nestes dis-
positivos, a nica vontade a de no ter, provisoriamente, nenhuma

97. Eros Roberto Grau, A Ordem Econmica na Constituio de 1988, cit., pp.
158-173. Vide, tambm, Washington Peluso Albino de Souza, Teoria da Constituio
Econmica, cit., pp. 361-384.
i 98. Vide Jos A f o n s o da Silva, Curso de Direito Constitucional Positivo, cit.,
pp.790 e 792; Eros Roberto Grau, A Ordem Econmica na Constituio de 1988, cit.,
pp. 287-298, e Manoel Gonalves Ferreira Filho, Direito Constitucional Econmico,
cit., pp. 61 -71 e 97-98. Sobre a reao negativa de boa parte da elite e c o n m i c a e social
brasileira s c o n q u i s t a s da C o n s t i t u i o de 1988, crtica esta e x a c e r b a d a c o m a
hegemonia do discurso neoliberal, vide Paulo Bonavides, Do Pas Constitucional ao
Pas Neocolonial: A Derrubada da Constituio e a Recolonizao pelo Golpe de
Estado Institucional, e Carlos R o b e r t o de Siqueira Castro, A Constituio Aberta e os
Direitos Fundamentais: Ensaios sobre o Constitucionalismo Ps-Moderno e Comuni-
trio, pp. 120-124 e 291-320.
99. Para uma anlise das reformas constitucionais efetuadas, vide Eros Roberto
Grau, A Ordem Econmica na Constituio de 1988, cit., pp. 93-97, 155-158, 2 2 7 - 2 4 5
e 256-260.
100. Para o entendimento da Constituio de 1988, especialmente a ordem eco-
nmica, c o m o contraditria, vide Manoel Gonalves Ferreira Filho, Direito Constitu-
cional Econmico, cit., pp. 72, 80-83 e 98. Vide, t a m b m , Jos Eduardo Faria, Direito
e Economia na Democratizao Brasileira, pp. 50-59, 91-92, 98-101 e 152-155.
A CONSTITUIO ECONMICA 39

vontade naquele assunto, no sendo possvel, portanto, interpretar uma


vontade inexistente. Estes "compromissos dilatrios" representam, na
verdade, apenas uma vitria ttica obtida por uma coalizo de partidos
em um momento favorvel, cujo objetivo preservar seus interesses
particulares contra as variveis maiorias parlamentares. Os "compro-
missos dilatrios" seriam particularmente perceptveis entre os direitos
fundamentais, cuja garantia seria debilitada com a inscrio de progra-
mas de reforma social de interesse de certos partidos polticos entre os
direitos propriamente ditos.101
Tambm ser na ordem econmica da Constituio que sero en-
contradas e denunciadas as "normas programticas", noo desenvol-
vida de maneira mais aprofundada pelo italiano Vezio Crisafulli, a par-
tir do debate da efetivao da Constituio italiana de 1947.11)2 Normas
constitucionais programticas so, nas palavras de Jos Afonso da Sil-
va, "normas constitucionais atravs das quais o constituinte, em vez de
regular, direta e imediatamente, determinados interesses, limitou-se a
traar-lhes os princpios para serem cumpridos pelos seus rgos
(legislativos, executivos, jurisdicionais e administrativos), como pro-
gramas das respectivas atividades, visando realizao dos fins sociais
do Estado". 103 A concepo de norma programtica teve enorme im-
portncia na Itlia, ao afirmar que os dispositivos sociais da Constitui-
o eram tambm normas jurdicas, portanto, poderiam ser aplicadas
pelos tribunais nos casos concretos. As idias de Crisafulli tiveram enor-
me reperchsso e sucesso no Brasil.104 No entanto, sua aplicao prti-

101. Carl Schmitt, Verfassungslehre, pp. 28-36 e 128-129.


102. Os textos c l s s i c o s que t r a t a m do a s s u n t o so os a r t i g o s " L e N o r m e
' P r o g r a m m a t i c h e ' delia Costituzione", in La Costituzione e le sue Disposizioni di Prin-
cipio, cit., pp. 51-83 (publicado, originariamente, na Rivista Trimestrale di Diritto
Pubblico n. 1, j a n e i r o / m a r o de 1951, pp. 357-389), e "L'art. 21 delia Costituzione e
1'Equivoco delle N o r m e ' P r o g r a m m a t i c h e ' " , in idem, pp. 99-111.
103. Jos A f o n s o da Silva, Aplicabilidade das Normas Constitucionais, p. 138.
Vide, tambm, Vezio Crisafulli, La Costituzione le sue Disposizioni di Principio,
cit., pp. 53,-55.
104. D e v e m o s destacar o texto pioneiro de Jos Horcio Meirelles Teixeira, Cur-
so de Direito Constitucional, pp. 295-362, e a tese clssica de Jos A f o n s o da Silva,
Aplicabilidade das Normas Constitucionais, cit., pp. 135-164. Vide, t a m b m , Paulo
B o n a v i d e s , Curso de Direito.Constitucional, pp. 236-259, e, na doutrina mais recente,
Lus Roberto Barroso, O Direito Constitucional e a Efetividade de suas Normas: Li-
mites e Possibilidades da Constituio Brasileira, pp. 113-118. Ns m e s m o s , equivo-
cadamente, j utilizamos a concepo de " n o r m a programtica" na anlise da Consti-
tuio de 1988, vide Gilberto Bercovici, "A Problemtica da Constituio Dirigente:
40 CONSTITUIO ECONMICA E DESENVOLVIMENTO i

ca, tanto na Itlia como no Brasil, foi decepcionante. Norma progra-


mtica passou a ser sinnimo de norma que no tem qualquer valor
concreto, contrariando as intenes de seus divulgadores. 105 Toda nor-
ma incmoda passou a ser classificada como "programtica", 106 blo-
queando, na prtica, a efetividade da Constituio e, especialmente, da
Constituio Econmica e dos direitos sociais.107
A batalha ideolgica em torno da Constituio de 1988 cada vez
mais acirrada.108 'As crticas conservadoras todas pocjem ser soluciona-
das, formalmente, por uma hermenutica constitucional leal Consti-
tuio.109 Mas s isto no basta. Para resistir s crticas e s tentativas

A l g u m a s Consideraes sobre o Caso Brasileiro", Revista de Informao Legislativa


142/35-51, esp. 36 e 43-44.
105. Vide Vezio Crisafulli, La Costitzione e le sue Disposizioni di Principio,
cit., p. 101.
106. I d e m , ibidem, p. 105.
107. Neste sentido, entendendo a ordem econmica da Constituio de 1988 como
ineficaz e inefetiva por estar recbitada de normas programticas, vide Manoel Gonal-
ves Ferreira Filho, Direito Constitucional Econmico, cit., pp. 75-78 e 86, e Jos Eduardo
Faria, Direito e Economia na Democratizao Brasileira, cit., pp. 91-92, 98-101 e
152-155.
108. Para o entendimento de que a Constituio de 1988 a principal respons-
vel pela crise brasileira de governabilidade, vide Manoel Gonalves Ferreira Filho,
Constituio e Governabilidade: Ensaio sobre a (In)governabilidade Brasileira, pp.
5, 19-23, 34-38, 55-56, 61-66 e 142. Vide, tambm, Jos E d u a r d o Faria, Direito e
Economia na Democratizao Brasileira, cit., pp. 10-30.. P a r a a defesa dos avanos e
conquistas da Constituio de 1988, entendida c o m o uma Constituio que possibilita
a transformao social, vide, entre outros, Eros Roberto Grau, A Ordem Econmica na
Constituio de 1988, cit., pp. 30-48 e 303-312; Clmerson Merlin Clve, "A Teoria
Constitucional e o Direito Alternativo (Para uma D o g m t i c a Constitucional
Emancipatria)", in Uma Vida Dedicada ao Direito: Homenagem a Carlos Henrique
de Carvalho, o Editor dos Juristas, cit., pp. 39-49 e 53; Jos A f o n s o da Silva, Poder
Constituinte e Poder Popular (Estudos sobre a Constituio), pp. 11-14, 80-81, 107-
113, 259 e, especialmente, 266-278; L e n i o Luiz Streck, Jurisdio Constitucional e
Hermenutica: Uma Nova Crtica do Direito, pp. 6 6 - 7 1 , 7 3 - 7 7 , 84-93 e 133-145; Carlos
Roberto de Siqueira Castro, A Constituio Aberta e os Direitos Fundamentais, cit.,
pp. 125-130, e Gilberto Bercovici, Desigualdades Regionais, Estado e Constituio,
cit., pp. 312-315.
109. Sobre a h e r m e n u t i c a e a metdica jurdicas leais Constituio, vide
Friedrich Mller, Juristische Methodik, pp. 12-13, 287-289 e 327-329. Vide, tambm,
Paulo Ricardo Schier, Filtragem Constitucional: Construindo uma Nova Dogmtica
Jurtica, pp. 95-100. Esta hermenutica p o d e se fundar tanto na proposta de aplicao
dos princpios da ambigidade e da economicidade em h a r m o n i a c o m a ideologia cons-
titucional, c o m o prope Washington A l b i n o Peluso de Souza, ou na proposta da inter-
pretao/aplicao do direito e do d e b a t e sobre regras e princpios desenvolvidos por
Eros Grau. Vide Washington Peluso Albino de Souza, Teoria da Constituio Econ-
A CONSTITUIO ECONMICA 41

de enfraquecimento e desfigurao da Constituio de 1988 necess-


rio sair do instrumentalismo constitucional a que fomos jogados pela
adoo exageradamente acrtica da Teoria da Constituio Dirigente,
que uma teoria da Constituio autocentrada em si mesma. Ela uma,
teoria "auto-suficiente" da Constituio. Ou seja, criou-se uma Teoria
da Constituio to poderosa, que a Constituio, por si s, resolve
todos os problemas. O instrumentalismo constitucional , desta forma,
favorecido: acredita-se jue possvel mudar a sociedade, transformar
a realidade apenas com os dispositivos constitucionais. Conseqente-
mente, o Estado e a poltica so ignorados, deixados de lado. A Teoria
da Constituio Dirigente uma Teoria da Constituio sem Teoria do
Estado e sem poltica."" E justamente por meio da poltica e do Esta-
do que a Constituio vai ser concretizada.
Embora sua juridicidade seja essencial, a Constituio no pode
ser entendida isoladamente, sem ligaes com a teoria social, a hist-
ria, a economia e, especialmente, a poltica.111 A Constituio real e a
Constituio normativa esto em constante contato, em relao de co-
ordenao. Condicionam-se, mas no dependem, pura e simplesmente,
uma da outra. A Constituio no apenas uma "folha de papel"; no
est desvinculada da realidade histrica concreta, mas, tambm, no
simplesmente condicionada por ela. Em face da Constituio real, a
Constituio jurdica possui significado prprio." 2

mica, cit., pp. 2 9 7 - 3 5 9 e 379-382, e Eros R o b e r t o Grau, Ensaio e Discurso sobre a


Interpretao/Aplicao do Direito.
110. Vide nossa interveno na Mesa R e d o n d a das Jornadas sobre a Constituio
Dirigente e m Canotilho, transcrita no livro Jacinto Nelson de Miranda Coutinho (org.),
Canotilho e a Constituio Dil igente, pp. 77-79, e L e n i o Luiz Streck, Jurisdio Cons-
titucional e Hermenutica, cit., pp. 133-145 e 836-837. D e v e m o s ressaltar, no entanto,
que Canotilho define a Constituio c o m o "estatuto jurdico do poltico" e afirma que
a Constituio Dirigente pressupe u m Estado intervencionista ativo (Constituio
Dirigente e Vinculao do Legislador, cit., pp. 79 e 390-392). Entretanto, estas consi-
deraes no a f e t a m substancialmente a contestao levantada da falta de uma Teoria
do Estado e da falta de maiores consideraes a respeito da poltica na Teoria da Cons-
tituio Dirigente. Para uma eviso posterior de alguns destes posicionamentos, vide
de Jos Joaquim G o m e s Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituio,
pp. 1197-1198 e 1273; "Prefcio", in Constituio Dirigente e Vinculao do Legisla-
dor, cit., pp. XIII-XV e X X I I I - X X V I ; e " O Estado A d j e t i v a d o e a Teoria da Constitui-
o", Interesse Pblico 17/13-24.
111. Hans Peter Schneider, "La Constitucin - Funcin y Estructura", in Demo-
cracia y Constitucin, pp. 39 e 43.
112. Konrad Hesse, Die normative Kraft der Verfassung, cit., pp. 8 - 1 2 e 17-19.
Vide, t a m b m , Paulo Bonavides, Curso de Direito Constitucional, cit., pp. 160-162.
42 CONSTITUIO ECONMICA E DESENVOLVIMENTO i

As funes da Constituio podem ser sintetizadas, paraHans Peter


Schneider, em trs dimenses: a dimenso democrtica (formao da
unidade poltica" 3 ), a dimenso liberal (coordenao e limitao do
poder estatal) e a dimenso social (configurao social das condies
de vida). Acrescentaramos, ainda, a estas trs funes, a funo sim-
blica, exposta por Marcelo Neves." 4 Todas estas funes so interli-
gadas, condicionando-se mutuamente." 5 O significado da Constitui-
o, portanto, no se esgota na regulao de procedimentos de deciso
e de governo nem tem por finalidade criar uma integrao alheia a qual-
quer conflito. Nenhuma de suas funes pode ser entendida isolada-
mente ou absolutizada. Mas, fundamentalmente, a Constituio, como
afirmou Hans Peter Schneider, direito poltico do, sobre e para o
poltico." 6
Este um dos grandes problemas dos estudos jurdicos e constitu-
cionais do Brasil na atualidade: a falta de uma reflexo mais aprofundada
sobre o Estado.117 neccssriS que os juristas retomem a pesquisa so-

113. A busca da unidade pela Constituio no pode ser simplificada: o consenso


resultado de conflitos e c o m p r o m i s s o s com diferentes opinies e interesses. O direito
constitucional um direito de compromisso^e conflito. E neste sentido que se devem
repercutir os pressupostos processuais sobre a interpretao material da Constituio.
Vide Konrad Hesse, Grundzge des Verfassungsreclits der BimdesrepublikDeutschland,
cit., pp. 5-6, e Pt-ar Haberle, "Die o f f e n e Gesellschaft der Verfassungsinterpreten -
Ein B e i t r a g zur pluralistischen und ' p r o z e s s u a l e n ' V e r f a s s u n g s i n t e r p r e t a t i o n " , in
Verfassung ais ffentlicher Prozeb Materialien zu einer Verfassungstheorie der affenen
Gesellschaft, pp. 177-178. Vide, t a m b m , Mrcio Augusto de Vasconcelos Diniz, Cons-
tituio e Hermenutica Constitucional, pp. 180-193.
114. Aconstitucionalizao simblica tambm rejeita a concepo da inexistncia
eu- irrelevncia social da legislao carente de eficcia normativa. As disposies sim-
blicas tm efeitos sobre a poltica: retiram presses do sistema poltico, diminuindo
as tenses sociais, entre outros. Cf. Marcelo Neves, A Constitucionaliz.ao Simblica,
pp. 42, 51-52, 86-90 e 132. Para uma interpretao da Constituio c o m o smbolo da
unidade nacional, vide Ulrich Schcuner, "Verfassung", in Staatstheorie undStaatsrecht:
Gesammelte Schriften, cit., p. 174.
115. Hans Peter Schneider, "La Constitucin - Funcin y Estructura", in Demo-
cracia v Constitucin, cit., pp. 39 e 44-47; e Mrcio Augusto de Vasconcelos Diniz,
Constituio e Hermenutica Constitucional, cit., pp. 182-189.
116. Hans Peter Schneider, "La Constitucin - Funcin y Estructura", in Demo-
cracia y Constitucin, cit., pp. 39-43. Vide, em u m sentido prximo, Pablo Lucas Verd,
Curso de Derecho Poltico, vol. 1, pp. 37-41 e 49-60, e Friedrich Mller, Juristische
Methodik, cit., pp. 35, 89, 174 e 209-211.
117. Vide, especialmente, as crticas e sugestes para uma teoria latino-america-
na do Estado de Jos Lus Fiori, "Para uma Crtica da Teoria Latino-Americana do
Estado", in Em Busca do Dissenso Perdido: Ensaios Crticos sobre a Festejada Crise
do Estado, pp. 33-37.
A CONSTITUIO ECONMICA 43

bre o assunto, voltem a se preocupar com uma Teoria do Estado. Isto se


reveste de maior importncia no caso do Estado brasileiro, que, alm
de tudo, subdesenvolvido. Conhecer, assim, os obstculos atuao
do Estado brasileiro e buscar alternativas para super-los fundamen-
tal,em nossa opinio, na sua (re)estruturao para a promoo do de-
senvolvimento. Em uma democracia, o ponto fundamental entender o,
povo como o sujeito da soberania,118 ou seja, deve haver uma completa
identificao entre soberania estatal e soberania popular." 9 Fortalecer
o Estado brasileiro na superao do subdesenvolvimento, neste senti-
do, tambm, em nossa opinio, fortalecer (para no dizer instaurar) o
regime republicano e democrtico da soberania popular no Brasil.
A reestruturao deste Estado, para que possa superar o subdesen-
volvimento, passa por um projeto nacional que, a nosso entender, tem
seus fundamentos previstos na Constituio de 1988. Ela , assim, o
pressuposto essencial para a retomada da discusso de um projeto nacio-
nal de desenvolvimento. Afinal, segundo Peter Hberle, a Constituio
tambm a expresso de certo grau de desenvolvimento cultural, um
meio de auto-representao prpria de todo um povo, espelho de. sua
cultura e fundamento de suas esperanas. 120

118. Vide Hcrmann Heller, "Die Souveranitt: Ein Beitrag zur Theorie des Staats-
und Vlkerrechts", in Gcsammehe Schriften, pp. 95-99. Vide, tambm, Olivier Beaud,
La Puissance de VEtat, pp. 24-25 e 201.
119. "Staats und Volkssouveranitat sind identifizieit", in " D i e Souveranitt", cit.,
p. 99.
120. Peter Hberle, Verfassungslehre ais Kulturwissenschaft, pp. 83-90.
Captulo 2
O ESTADO PROMOTOR DO DESENVOLVIMENTO

2.1 Histrico das teorias do desenvolvimento. 2.2 Desenvolvimento ou


modernizao? 2.3 O Estado desenvol.vimentista. 2.4 Desenvolvimento e
polticas pblicas. 2.5 A retomada do debate sobre o desenvolvimento.

2.1 Histrico das teorias do desenvolvimento

A viso esttica da economia, predominante entre os autores


neoclssicos da Escola Marginalista 1 e sua anlise fundada no indivi-
dualismo metodolgico abalada, no sculo XX, com a crescente pre-
ocupao em torno da noo de desenvolvimento. Desde a abordagem
pioneira de Schumpeter, j em 1911, entende-se o desenvolvimento
como um processo de mudanas endgenas da vida econmica, que
alteram o estado de equilbrio previamente existente. 2 Com Keynes, as
mudanas na economia vo ser compreendidas a partir da sua severa
crtica, de 1926, aos pressupostos tericos e metodolgicos dos
neoclssicos 3 e da sua defesa da expanso da atuao do Estado na
economia como meio de evitar o colapso das economias capitalistas. 4
Neste contexto de crescente interveno estatal e de mudana nos
pressupostos da teoria econmica, vrios autores vo se preocupar com
as questes ligadas ao crescimento e ao jdesenvolvimento econmicos.

1. Sobre as c o n c e p e s da Escola Marginalista, vide Antnio Jos Avels Nunes,


Noo e Objecto da Economia Poltica, pp. 36-47.
2. J o s e p h Alois Schumpeter, Theorie der wirtschaftlichen Entwicklung: Eine
Untersuchung ber Unternehmergewinn, Kapital, Kredit, Zins und den Konjunktur-
zyklus, pp. 95-96. O agente dinmico destas mudanas, para Schumpeter, seria o cha-
m a d o "empresrio inovador" (idem, pp. 110-139).
3. John M a y n a r d Keynes, " O Fim do ' L a i s s e z - F a i r e ' " , in John Maynard Keynes,
pp. 111-124.
4. John M a y n a r d Keynes, Teoria Geral do Emprego, do Juro e da Moeda, Cap-
tulo 24, especialmente pp. 287-291.
46 CONSTITUIO ECONMICA E DESENVOLVIMENTO i

Uma das teorias que mais influenciou a elaborao de polticas de de-


senvolvimento no Brasil foi a teoria dos plos de crescimento (ou de i
desenvolvimento), do francs Franois Perroux. 5 De acordo com ela, a
apario de uma indstria nova ou o crescimento de uma indstria exis-
tente difunde-se, o que faz com que, ao longo de grandes perodos,
sejam espalhadas transformaes que facilitam o surgimento de novas
indstrias e a continuidade na difuso das inovaes No entanto, o
crescimento no ocorre em todos os lugares, mas em plos de desen-
volvimento, com intensidades variveis, de onde expande seus efeitos
para o resto da economia. 6 Em um plo industrial complexo, aglomera-
do geograficamente e em crescimento, intensificam-se as atividades
econmicas, que geram tambm disparidades regionais. O plo de de-
senvolvimento modifica seu ambiente geogrfico imediato e, se po-
deroso, toda a estrutura da economia nacional a que integra. O cresci-
mento do mercado no espao, quando se origina da comunicao de
plos de crescimento territorialmente aglomerados, no um cresci-
mento igualmente repartido, pois opera por meio da concentrao de
meios e pontos de crescimento de onde se irradiam as mudanas. 7 Uma
economia nacional em crescimento fruto da combinao de elemen-
tos relativamente ativos (indstrias-motrizes, plos industriais e ativi-
dades geograficamente aglomeradas) e de elementos relativamente pas-
sivos (indstrias decadentes e regies dependentes de plos geografi-
camente aglomerados), com os primeiros induzindo os segundos ao
crescimento. 8
Alm de Perroux, influenciaram, decisivamente, as polticas bra-
sileirai de desenvolvimento o sueco Gunnar Myrdal e o norte-america-
no Albert Hirschman. Para Myrdal, a idia de equilbrio no se funda
na observao da vida social. Os processos sociais tendem a se apre-
sentar sob a forma de causao circular, ou seja, reaes causais em
cadeia, cumulativamente tendendo concentrao. A deciso econ-

5. Franois Perroux, UEconomie du XXe Sicle, pp. 177-189.


6. Idem, ibidem, p. 178. O plo de desenvolvimento a unidade econmica mo-
triz. U m a unidade motriz quando exerce efeitos de avano sobre as outras unidades
c o m as quais se relaciona, d e s e n c a d e a n d o efeitos positivos, no sentido de transformar
as estruturas para elevar o produto real global e as taxas de crescimento. A implantao
de u m plo de desenvolvimento suscita uma srie de desequilbrios econmicos e so-
ciais, que s p o d e m ser minimizados e ordenados pela ao do Estado (cf. idem, pp.
202-205).
7. Idem, ibidem, pp. 186-187.
8. Idem, p. 188.
O ESTADO PROMOTOR DO DESENVOLVIMENTO 47

mica o ponto de partida de uma ao cujo resultado final pode ser


uma modificao estrutural. 9 Os efeitos da deciso econ'mica podem
ser regressivos (backwash effects) ou propulsores (spread effects). Os
pases subdesenvolvidos caracterizar-se-iam pela fraqueza dos efeitos
propulsores, criando ou ampliando desigualdades internas entre re-
gies destes pases. 10 O conhecimento destes efeitos possibilita a iden-
tificao dos fatores que aumentam ou reduzem a capacidade de irradia-
o, possibilitando o planejamento, elaborado pelo Estado para a orien-
tao do desenvolvimento econmico."
Albert Hirschman props a teoria do crescimento desequilibrado:
a meta do desenvolvimento no seria eliminar os desequilbrios, mas
mant-los, pois seriam as tenses e desequilbrios que induziriam o
prprio desenvolvimento, por meio da sua contnua e incessante supe-
rao. Para tanto, as inverses deveriam ser induzidas para promover o
desenvolvimento, calculando-se os seus efeitos de transformao da
economia. 12 Para Albert Hirschman, existem dois tipos de cadeias de
reao provocadas pela deciso de inverso: os efeitos de arrasto
(backward linkage) e os efeitos de propulso (forward linkage). Os
efeitos de arrasto fundam-se no fato de toda atividade produtiva no-
primria criar certa procura de insumos (matria-prima, mo-de-obra,
equipamentos, etc) para abastec-la e os efeitos de propulso no fato
de que uma nova atividade produtiva pode significar insumos poten-
ciais para novas atividades e empreendimentos. Ao adicionarem-se os
dois efeitos em cada caso concreto, torna-se possvel planejar as deci-
ses de inverso em funo da capacidade de provocar as modificaes
estruturais favorveis ao desenvolvimento. 13 A falta de interdependncia
e encadeamento das atividades produtivas seria uma das caractersticas
mais marcantes das economias subdesenvolvidas, cujo exemplo mais
notrio so os enclaves de exportao. 14

Apesar das influncias de Perroux, Myrdal e Hischman, a teoria


que fundamentou, efetivamente, a poltica brasileira de desenvolvimento
foi a teoria do subdesenvolvimento da CEPAL (Comisin Econmica

9. Gunnar Myrdal, Teoria Econmica e Regies Subdesenvolvidas, pp. 26-37 e


39-42.'
10. Idem, ibidem, pp. 4 4 - 5 0 , 52 e 57.
11. Idem, pp. 103-111.
12. Albert O. Hirschman, La Estratgia dei Desarrollo Econmico, pp. 73-80.
13. Idem, ibidem, pp. 106-124.
14. Idem, pp. 114-116.
48 CONSTITUIO E C O N M I C A E DESENVOLVIMENTO i

para Amrica Latina). A influncia do pensamento da CEPAL no de-


bate poltico brasileiro foi enorme entre 1949e 1964. As teses da CEPAL
tiveram grande receptividade, pois davam fundamentao cientfica para
a tradio intervencionista e industrialista existente no Brasil desde 1930.
Especialmente a partir do Segundo Governo Vargas (1951-1954), a
doutrina formulada pela CEPAL passou a ser vista como til e impor-
tante para a reelaborao e fundamentao das polticas econmicas e
da concepo de desenvolvimento, entendimento consolidado com a
criao do Grupo Misto CEPAL-BNDE. Ac|oncepo do Estado como
promotor do desenvolvimento, coordenado por meio do planejamento,
dando nfase integrao do mercado interno e internalizao dos cen-
tros de deciso econmica, bem como o reformismo social, caractersti-
cos do discurso cepalino, foram plenamente incorporados pelos nacio-
nal-desenvolvimentistas brasileiros.15 Com o l desenvolvimentismo, o Es-
tado evolui de mero prestador de servios para agente responsvel pela
transformao das estruturas econmicas, promovendo a industrializao.
Alm disso, incorpora-se/>;>Estado ao pensamento social reformador.16
Para a CEPAL, a joltica de desenvolvimento deve ser fundamen-
tada em uma interpretao autntica da realidade latino-americana, no
podendo se limitar a copiar modelos externos.17 O estruturalismo bus-
ca destacar a importncia dos "parmetros no-econmicos", ou seja,
devem-se compreender as estruturas sociais para se entender o com-
portamento das variveis econmicas, especialmente nas economias
subdesenvolvidas. 18

15. Octavio Ianni, Estado e Planejamento Econmico no Brasil, cit., pp. 124-
125, 139-141 e 162; Ricardo Bielschowsky, Pensamento Econmico Brasileiro, cit.,
pp. 11-29, e Lourdes Sola, Idias Econmicas, Decises Polticas: Desenvolvimento,
Estabilidade e Papulismo, pp. 62-63, 70-71, 83-84, 88-89, 100-101 e 133-140. Sobre
a relao entre as propostas da C E P A L e os regimes populistas latino-americanos das
dcadas de 1950 e 1960, vide Octavio Rodrguez, La Teoria dei Subdesarrollo de la
CEPAL, cit., pp. 288-298.
16. Celso Furtado, "Subdesenvolvimento e Estado Democrtico", in A Pr-Revolu-
o Brasileira, pp. 73 e 77-78; Maria Eugnia Guimares, Celso Furtado: A Utopia da
Razo - Um Estudo sobre o Conceito de Subdesenvolvimento (1945-1964), pp. 143-
147, e Ricardo Bielschowsky, Pensamento Econmico Brasileiro, cit., pp. 7 e 431.
17. Raul Prebisch, Dinmica do Desenvolvimento Latino-Americano, pp. 24 e
27-28; Raul Prebisch, "El Sistema E c o n m i c o y su Transformacin", in La Obra de
Prebisch en la CEPAL, pp. 4 7 6 - 4 7 8 , e Celso Furtado, Brasil: A Construo Interrom-
pida, p. 79.
18. Celso Furtado, Teoria e Poltica do Desenvolvimento Econmica, pp. 95-96,
e O s v a l d o Sunkel e Pedro Paz, El Subdesarrollo Latinoamericano y la Teoria dei
Desarrollo, pp. 6, 39-40 e 94-97.
O ESTADO PROMOTOR DO DESENVOLVIMENTO 49

A concepo do sistema centro-periferia o que d, segundo


Octavio Rodrguez, a unidade do pensamento da CEPAL. O centro e a
periferia constituem-se, historicamente, como resultado da propagao
do progresso tcnico na economia mundial. A economia perifrica
especializada e heterognea. Especializada porque a maior parte dos
recursos produtivos destinada ampliao do setor exportador. As
novas tecnologias so incorporadas apenas nos setores exportadores de
produtos primrios e atividades diretamente relacionadas, que coexis-
tem com os setores atrasados dentro do mesmo pas. Por isso, a perife-
ria heterognea, pois nela coexistem setores atrasados com os de ele-
vada produtividade (setores exportadores). J a economia dos centros
diversificada e homognea. No sistema econmico mundial, cabe
periferia produzir e exportar matrias-primas e alimentos, devendo os
centros produzir e exportar bens industriais. O conceito de centro-peri-
feria demonstra a desigualdade inerente ao sistema econmico mun-
dial, com a distncia entre estes plos tendendo sempre a aumentar. 19
Ligada ao conceito de centro-periferia est a formulao da idia
da deteriorao dos termos de troca. Esta deteriorao uma tendncia
de longo prazo, inerente ao intercmbio entre os produtos primrios
mais baratos da periferia com os produtos industrializados mais caros
do centro. Com a deteriorao dos termos de troca, a periferia perde
parte dos frutos de seu prprio progresso tcnico, transferindo-os par-
cialmente para o centro. O impacto negativo da deteriorao dos ter-
mos de troca no desenvolvimento da periferia revela-se nas flutuaes
cclicas da economia mundial: nas fases de expanso, os preos dos
produtos primrios sobem mais, mas tambm caem mais nas fases de
declnio, perdendo mais na contrao do que haviam ganho na expan-
so. Ouresultado concreto a diferenciao dos nveis de renda e de
vida entre o centro e a periferia.2"

19. Raul Prebisch, "El Desarrollo E c o n m i c o de la Amrica Latina y Algunos de


sus Principales P r o b l e m a s " , in La Obra de Prebisch en la CEPAL, pp. 99-100; Celso
Furtado, Teoria e Poltica do Desenvolvimento Econmico, cit., pp. 152-153; Raul
Prebisch, Capitalismo Perifrico: Crisisy Transformacin, pp. 37-41, 183-197 e 234-
243; Octavio Rodrguez, La Teoria dei Subdesarrollo de la CEPAL, cit., pp. 5-6, 25-28
e 245-247; Ricardo Bielschowsky, Pensamento Econmico Brasileiro, cit., pp. 16-17;
e Celso Furtado, Brasil: A Construo Interrompida, cit., pp. 61-64.
20. Raul Prebisch, "El Desarrollo E c o n m i c o de la Amrica Latina y Algunos de
sus Principales P r o b l e m a s " , in La Obra de Prebisch en la CEPAL, cit., pp. 107-114;
Ral Prebisch, Dinmica do Desenvolvimento Latino-Americano, cit., pp. 14-18 e 97-
107; Ral Prebisch, Capitalismo Perifrico, cit., pp. 198-202 e 269-270, e Octavio
Rodrguez, La Teoria dei Subdesarrollo de la CEPAL, cit., pp. 28-31 e 41-58.
50 CONSTITUIO E C O N M I C A E DESENVOLVIMENTO i

Os pases latino-americanos cresceram impulsionados desde fora


(desarrollo hacia afuera) pelo crescimento persistente das exportaes.
No entanto, segundo Prebisch, no haveria mais para a Amrica'Latina
a alternativa entre continuar crescendo vigorosamente por meio do au-
mento das exportaes ou crescer voltando-se para o mercado interno
(.desarrollo hacia adentro), mediante a industrializao. Para a CEPAL,
a industrializao era o nico meio para os pases latino-americanos
desenvolverem-se e aproveitarem as vantagens do progresso tcnico.
Deste modo, a conduo deliberada do processo de industrializao
era o eixo da poltica de desenvolvimento proposta pela CEPAL.21
Para a economia liberal neoclssica, a concepo de desenvolvi-
mento evolucionista: o desenvolvimento ocorre gradual e espontanea-
mente, quando as instituies permitem o mximo de iniciativa indivi-
dual. Alm de excluir toda a vinculao da idia de desenvolvimento a
transformaes sociais profundas, esta concepo ignora que o desen-
volvimento espontneo, sem esforo racional e deliberado por parte do
Estado, uma iluso na Mnrica Latina.22 Para a CEPAL, a superao
do subdesenvolvimento requer uma poltica deliberada e de longo pra-
zo, com decidida interveno planificadora por parte do Estado.23

21. Ral Prebisch, "El Desarrollo E c o n m i c o de la A m r i c a Latina y Algunos de


sus Principales Problemas", in La Obra de Prebisch en la CEPAL, cit., pp. 100, 105 e
115, e Octavio, Rodrguez, La Teoria dei Subdesarrollo de la CEPAL, cit., pp. 152-154.
Sobre a industrializao perifrica c o m o processo singular, vide Ricardo Bielschowsky,
Pensamento Econmico Brasileiro, cit., pp. 18-21. Para a crtica da concepo de
industrializao latino-americana elaborada pela CEPAL, cuja especificidade decorre-
ria, exclusivamente, de sua condio perifrica, ou seja, de sua situao na diviso
internacional do trabalho, vide Joo M a n u e l C a r d o s o de Mello, O Capitalismo Tardio,
pp. 17, 20-23, 89-95 e 175-177. Para u m a anlise do processo de industrializao por
substituio de importaes vide o clssico estudo de Maria da Conceio Tavares,
, " A u g e e Declnio do Processo de Substituio de Importaes no Brasil", in Da Subs-
tituio de Importaes ao Capitalismo Financeiro - Ensaios sobre a Economia Bra-
sileira, pp. 27-124, e Antnio Jos Avels Nunes, Industrializacin y Desarrollo: La
Economia Poltica dei "Modelo Brasileno de Desarrollo", pp. 245-298.
22. Ral Prebisch, Dinmica do Desenvolvimento Latino-Americano, cit., p. 12;
Celso Furtado, Teoria e Poltica do Desenvolvimento Econmico, cit., p. 63; O s v a l d o
Sunkel e Pedro Paz, El Subdesarrollo Latinoamericano y la Teoria dei Desarrollo,
cit., pp. 23-24; Ral Prebisch, Capitalismo Perifrico, cit., pp. 23-24; e Celso Furtado,
Brasil: A Construo Interrompida pp. 74-75.
23. Celso Furtado, Teoria e Poltica do Desenvolvimento Econmico, cit., pp.
283-284; Ral Prebisch, "El Sistema E c o n m i c o y su Transformacin", in La Obra de
Prebisch en la CEPAL, cit., pp. 4 6 6 - 4 6 8 ; Octavio Rodrguez, La Teoria dei Subde-
sarrollo de la CEPAL, cit., pp. 177-180 e 184; e Ricardo Bielschowsky, Pensamento
Econmico Brasileiro, cit., pp. 151-154.
O ESTADO PROMOTOR DO D E S E N V O L V I M E N T O 51

Agesar da defesa do intervencionismo estatal, um grande equ-


voco afirmar que a CEPAL defendia a ampliao do papel do Estado
at a eliminao do mercado e da iniciativa privada. Na realidade, a
proposta cepalina buscava um certo equilbrio entre Estado e mercado,
visando a sua complementaridade. O sistema econmico propugnado
pela CEPAL era o de uma economia capitalista de mercado com a pre-
sena de um Estado intervencionista forte. Afinal, o mercado no pode
ser o condutor do desenvolvimento. E incorreto, contudo, atribuir-lhe a
responsabilidade pelas falhas do sistema econmico, pois ele a ex-
presso destas mesmas falhas. Deste modo, no podemos imputar a
regulao da economia ao mercado, que tambm carece de horizonte
social.24
O desenvolvimento condio necessria para a realizao do bem-
estar social. OEstado , atravs do planejamento, o principal promotor
do desenvolvimento. Para desempenhar a funo de condutor do de-
senvolvimento, o ^Estado deve ter autonomia frente aos grupos sociais,
ampliar suas funes e readequar seus rgos e estrutura. O papel esta-
tal de coordenao d a conscincia da dimenso poltica da superao
do subdesenvolvimento, dimenso esta explicitada pelos objetivos na-
cionais e prioridades sociais enfatizados pelo prprio Estado. 25
As reformas estruturais so o aspecto essencial da poltica econ-
mica dos pases subdesenvolvidos, condio prvia e necessria da
poltica de desenvolvimento. Coordenando as decises pelo planeja-

24. Ral Prebisch, "El Sistema E c o n m i c o y su Transformacin", in La Obra de


Prebisch en la CEPAL, cit., p. 450. Vide, t a m b m , Ral Prebisch, Capitalismo Perif-
rico, cit., pp. 16-17 e 279, e A d o l f o Gurrieri, "Vigncia dei Estado Planificador en la
Crisis Actual", Revista de la CEPAL 31/201-217, esp. pp. 202-203.
25. Celso Furtado, " S u b d e s e n v o l v i m e n t o e Estado Democrtico", in A Pr-Revo-
luo Brasileira, cit., pp. 73-77; Ral Prebisch, Dinmica do Desenvolvimento Lati-
no-Americano, cit., pp. 76-82; Celso Furtado, Teoria e Poltica do Desenvolvimento
Econmico, cit., p. 265; Ral Prebisch, "El Sistema E c o n m i c o y su Transformacin",
in La Obra de Prebisch en la CEPAL, cit., pp. 4 4 9 - 4 5 3 ; O s v a l d o Sunkel e Pedro Paz,
El Subdesarrollo Latinoamericano y la Teoria dei Desarrollo, cit., pp. l i e 35-36; e
Celso Furtado, Brasil: A Construo Interrompida, cit., pp. 29-31 e 74-75. Vide, tam-
b m , Octavio Rodrguez, La Teoria dei Subdesarrollo de la CEPAL, cit., pp. 180-182 e
280-282, e A d o l f o Gurrieri, "Vigncia dei Estado Planificador en la Crisis Actual",
Revista de la CEPAL 31/201-217, esp. p. 201. Para a crtica da viso cepalina de Esta-
do, vide Jos Lus Fiori, " P a r a uma Crtica da Teoria Latino-Americana do Estado", in
Em Busca do Dissenso Perdido: Ensaios Crticos sobre a Festejada Crise do Estado,
cit., pp. 4-7 e 22.
52 CONSTITUIO E C O N M I C A E DESENVOLVIMENTO i

mento, o Estado deve atuar de forma muito ampla e intensa para modi-
ficar as estruturas socioeconmicas, bem como distribuir e descentrali-
zar a rejida, integrando, social e politicamente, a totalidade da popu-
lao. 26 - "-.'.
A principal peculiaridade do Estado latino-americano , para a
CEPAL, o seu carter perifrico. O capitalismo perifrico, segundo Ral
Prebisch, fundado na desigualdade, que tem sua origem na apropria-
o do excedente econmico pelos detentores da maior parte dos meios
de produo. Sua especificidade deve-se ao transplante de padres de
consumo, tcnicas, ideologias, cultura e instituies dos centros para
uma estrutura social totalmente diferente. 27 O carter perifrico do Es-
tado latino-americano implica, ainda, o fato de este Estado estar sub-
metido a fatores "externos" que afetam sua atuao, com a presena de
importantes ncleos de poder internos cujas decises esto orientadas
para o exterior. A tarefa do Estado latino-americano , para a CEPAL,
superar esta condio perifrica. 28

2.2 Desenvolvimento ou modernizao?

O desenvolvimento um fenmeno com dimenso histrica: cada


economia enfrenta problemas que lhe so especficos. 29 No existem
fases de desenvolvimento pelas quais, necessariamente, passam todas
as sociedades, seguindo os moldes da industrializao europia. O sub-
desenvolvimento uma condio especfica da periferia, no uma eta-
pa necessria do processo de "evoluo natural" da economia. O de-
senvolvimento e o subdesenvolvimento so processos simultneos, que
se condicionam e interagem mutuamente, cuja expresso geogrfica

26. Celso Furtado, Teoria e Poltica do Desenvolvimento Econmico, cit., pp.


262-265, 280-281, 284-286 e 300-301; Ral Prebisch, "El Sistema E c o n m i c o y su
Transformacin", in La Obra de Prebisch en la CEPAL, cit., pp. 441, 4 5 5 e 475; e
Celso Furtado, Brasil: A Construo Interrompida, cit., pp. 51-52 e 74-75.
27. Ral Prebisch, Capitalismo Perifrico, cit., pp. 14-15, 39 e 211-221.
28. A d o l f o Gurrieri, "Vigncia dei Estado Planificador en la Crisis Actual", Re-
vista de la CEPAL 31/201-217, esp. p. 204. Vide tambm, para a crtica destas concep-
es, Jos Lus Fiori, "Para uma Crtica da Teoria Latino-Americana do Estado", in
Em Busca do Dissenso Perdido: Ensaios Crticos sobre a Festejada Crise do Estado,
cit., pp. 22 e 36-37.
29. Celso Furtado, Teoria e Poltica do Desenvolvimento Econmico, cit., p. 18,
e Brasil: A Construo Interrompida, cit., p. 38.
I
O ESTADO PROMOTOR DO DESENVOLVIMENTO 53

concreta se revela na dicotomia da CEPAL entre centro e periferia. 30


Na concepo clssica de Celso Furtado: "O subdesenvolvimento ,
portanto, um processo histrico autnomo, e no uma etapa pela qual
tenham, necessariamente, passado as economias que j alcanaram grau
superior de desenvolvimento". 31
A economia subdesenvolvida no deve tambm ser considerada
isoladamente do sistema de diviso internacional do trabalho em que
est situada. A passagem do subdesenvolvimento para o desenvolvi-
mento s pode ocorrer em processo de ruptura com o sistema, interna e
exteriormente; afinal, "em suas razes,_o subdesenvolvimento um fe-
nmeno de dominao, ou seja, de natureza cultural e poltica".32 Portan-
to, necessria uma poltica deliberada de desenvolvimento, em que se
garanta tanto o desenvolvimento econmico como o social, dada a sua
interdependncia. Deste modo, o desenvolvimento s pode ocorrer com
a transformao das estruturas sociais.33
Quando no ocorre nenhuma transformao, seja social, seja no *
sistema produtivo, no se est diante de um processo de desenvolvi-
mento, mas da simples modernizao. Com a modernizao, mantm-
se o subdesenvolvimento, agravando a concentrao de renda. Ocorre
assimilao do progresso tcnico das sociedades desenvolvidas, mas
limitada ao estilo de -vida e aos padres de consumo de uma minoria
privilegiada. Embora possa haver taxas elevadas de crescimento eco-
nmico e aumentos de produtividade, a modernizao no contribui
para melhorar as condies de vida da maioria da populao. 34
O crescimento sem desenvolvimento, como j foi dito, aquele
que ocorre com a modernizao, sem qualquer transformao nas es-
truturas econmicas e sociais. Assim, o conceito de desenvolvimento

30. Celso F u r t a d o , Teoria e Poltica do Desenvolvimento Econmico, cit., pp.


147-154 e 203, e Brasil: A Construo Interrompida, cit., pp. 40-41, 47-48; e 74-75;
O s v a l d o Sunkel e P e d r o P a z , El Subdesarrollo Latinoamericano y la Teoria dei
Desarrollo, cit., pp. 6, 32-34 e 37; e Ricardo Bielschowsky, Pensamento Econmico
Brasileiro, cit., pp. 137-140.
31. Celso Furtado, Teoria e Poltica do Desenvolvimento Econmico, cit., p.
197.
32. Idem, ibidem, p. 207 e pp. 254 e 303, e Octavio Ianni, Estado e Capitalismo,
p. 204.
33. Ral Prebisch, Dinmica do Desenvolvimento Latino-Americano, cit., pp.
2 0 - 2 2 e 28-31, e O s v a l d o Sunkel e Pedro Paz, El Subdesarrollo Latinoamericano y la
Teoria dei Desarrollo, cit., p. 39.
34. Celso Furtado, Brasil: A Construo Interrompida, cit., pp. 41-45.
54 CONSTITUIO ECONMICA E DESENVOLVIMENTO i

compreende a idia de crescimento, superando-a. 35 As teorias do cres-


cimento econmico do nfase ao deliberada da poltica econmi-
ca do Estado para a manuteno de um ritmo expansivo que mantenha
o pleno emprego. Contudo, suasjjrgocupaes so exclusivamente eco-
nmicas, no analisam as condies ou conseqncias polticas,
institucionais, sociais ou culturais do crescimento econmico. Obst-
culos institucionais no so analisados, afinal, so problemas polticos
ou jurdicos, no econmicos. O objetivo propugnado pelas teorias do
crescimento econmico fazer com que os pases subdesenvolvidos,
cujo problema se limita, para estas teorias, a uma maior ou menor capa-
cidade de acumulao, alcancem o mesmo sistema econmico dos de-
senvolvidos. Em verdade, trata-se de uma aplicao de teorias elabora-
das para os pases desenvolvidos (neoclssicas ou keynesianas) na rea-
lidade socioeconmica completamente distinta dos pases subdesen-
volvidos. 36 /
O grande desafio da superao do subdesenvolvimento a trans-
formao das estruturas socioeconmica e institucionais para satisfa-
zer as necessidades da sociedade nacional. 37 Para a efetivao deste
objetivo, segundo a proposta de Osvaldo Sunkel e Pedro Paz, funda-
mental a participao social, poltica c cultural dos grupos tradicional-
mente considerados como "objeto" do desenvolvimento, que devem
tornar-se "sujeito" deste processo. 38 Podemos afirmar, ento, que a_de-
mocracia tambm essencial para o desenvolvimento. 39

35. Cf. Celso Furtado, Teoria e Poltica do Desenvolvimento Econmico, cit., pp.
101-104.
36. Albert O. Hrscman, La Estratgia dei Desarrollo Econmico, cit., pp. 39-
43, e Osvaldo Sunkel e Pedro Paz, El Subdesarrollo Latinoamericano y la Teoria dei
Desarrollo, cit., pp. 24-25 e 29-32.
37. Sobre os obstculos existentes no capitalismo dependente para a satisfao
das necessidades das sociedades nacionais, vide Plnio de Arruda Sampaio Jr., Entre a
Nao e a Barbrie: Os Dilemas do Capitalismo Dependente em Caio Prado, Florestan
Fernandes e Celso Furtado, pp. 89-96 e 203-206.
38. Cf. Osvaldo Sur.kel e Pedro Paz, El Subdesarrollo Latinoamericano y la
Teoria dei Desarrollo, cit., pp. 37-38.
39. A m a r t y a Sen, Development as Freedom, pp. 146-159. Para a importncia d a
democracia na concepo dc desenvolvimento desenvolvida por Celso Furtado, vide
Maria Eugnia Guimares, Celso Furtado: A Utopia da Razo, cit., pp. 160, 175-176,
182, 187, 199 e 219-222. A estratgia de desenvolvimento proposta pela C E P A L tam-
b m defendia a democracia c o m o f o r m a de coordenar as sociedades complexas da
periferia. A integrao econmica, fsica c social das sociedades nacionais era conside-
rada como um requisito para o f u n c i o n a m e n t o da democracia plena. Ao m e s m o tempo,
O ESTADO PROMOTOR DO DESENVOLVIMENTO 55

A anlise do caso brasileiro revela que o processo de desenvolvi-


mento funda-se em decises polticas.4" O desenvolvimento econmi-
co e social, com a eliminao das desigualdades, pode ser considerado
como a_sntese dos objetivos histricos nacionais.41 Podemos concluir
com Francisco de Oliveira: a questo nacional , essencialmente, a ques-
to colocada pelo conceito de subdesenvolvimento. 42

2.3 O Estado desenvolvimentista

Toda reflexo sobre a poltica de desenvolvimento exige que se


refira ao Estado, inclusive para alterar as suas bases de sustentao e
modificar a orientao do desenvolvimento excludente, levado a cabo
especialmente aps 1964.43 E este um dos grandes problemas dos
estudos sobre o desenvolvimento brasileiro: a falta de umajgflexo
mais aprofundada sobre o Estado.44 Apesar da sua importncia para o
desenvolvimento, no existe uma anlise sistemtica sobre a questo
institucional do Estado por parte dos tericos desenvolvimentistas. A
nfase no papel do Estado derivada de uma concepo da ao polti-
ca em que a racionalidade tcnica tinha um papel decisivo: o Estado
formulava e concretizava a racionalidade mediante o planejamento e a
poltica de desenvolvimento. 45

uma organizao poltica d e m o c r t i c a era condio para a aplicao de estratgias


orientadas para a eqidade social. A d e m o c r a c i a e a eqidade, para a C E P A L , refora-
vam-se mutuamente. Cf. A d o l f o Gurrieri, "Vigncia dei Estado Planificador en la Crisis
Actual", Revista de la CEPAL 31/201-217, esp. pp. 214-216.
40. Octavio lanni, Estado e Capitalismo, cit., p. 214. Vide, tambm, Snia Draibe,
Rumos e Metamorfoses: Um Estudo sobre a Constituio do Estado e as Alternativas
da Industrializao no Brasil, 1930-1960, pp. 19-20.
41. Cf. Fbio Konder C o m p a r a t o , " U m Q u a d r o Institucional para o Desenvolvi-
mento D e m o c r t i c o " , in Brasil, Sociedade Democrtica, p. 410.
42. Cf. Francisco de Oliveira, "A Navegao Venturosa", in A Navegao Ventu-
rosa: Ensaios sobre Celso Furtado, p 37. Para uma anlise da superao do subdesen-
volvimento c o m o o p r o b l e m a poltico essencial do Estado nacional no p e n s a m e n t o de
Celso Furtado, vide Maria Eugnia Guimares, Celso Furtado: A Utopia da Razo,
cit., pp. 162-177.
43. Celso Furtado, O Brasil Ps-"Milagre", cit., pp. 4 2 e 75-79.
44. Vide, especialmente, as crticas e sugestes para uma teoria latino-americana
do E s t a d o de Jos Lus Fiori, "Para uma Crtica da Teoria L a t i n o - A m e r i c a n a do Esta-
do", in Em Busca do Dissenso Perdido: Ensaios Crticos sobre a Festejada Crise do
Estado, cit., pp. 33-37.
45. Cf. Adolfo Gurrieri, "Vigncia dei Estado Planificador en la Crisis Actual",
Revista de la CEPAL 3 1/201-217, esp. pp. 2 0 1 - 2 0 2 e 205-206, e Jos Lus Fiori, "Para
56 CONSTITUIO ECONMICA E DESENVOLVIMENTO i

, justamente, a condio do Estado desenvolvimentista como


Estado perifrico, na realidade, que exige que ele seja algo mais do que
o Estado Social tradicional. A estrutura do Estado Social europeu e as
intervenes keynesianas na economia so insuficientes para a atuao
do Estado na Amrica Latina. Ateoriade JCeynes valoriza, tambm, os
centros nacionais de deciso para a obteno do pleno emprego. Entre-
tanto, se a luta contra o desemprego exige a atuao do Estado,' esta
muito mais necessria para promover as modificaes estruturais es-
senciais para a superao do subdesenvolvimento. O papel do Estado
na Amrica Latina deve ser muito mais amplo e profundo do que nos
pases centrais.46
Especificamente em relao ao Estado desenvolvimentista brasi-
leiro, precisamos destacar alguns pontos. A autonomia do Estado brasi-
leiro nunca foi plena, dependendo ^as inmeras foras polticas hete-
rogneas e contraditrias que o sustentam. No entanto, segundo Snia
Draibe, justamente esta heterogeneidade qe lhe permitiu uma certa
liberdade para exercer o papel de rbitro e regulador das relaes so-
ciais, legitimando-se poi' meio do carter geral e universal atribudo
sua atuao. Embora seja uma autonomia limitada a um espao poltico
determinado, a direo do Estado brasileiro impulsionada no pela
burocracia, mas pela Presidncia da Repblica, particularmente aps a
Revoluo de 1930. O sentido da ao estatal d-se pela hierarquizao
dos interesses sociais, definidos e articulados em suas polticas ou omis-
ses. No uma direo autodeterminada, mas, tambm, no se reduz
ao jogo das foras polticas, levando-se em considerao que a atuao
do Estado altera constantemente as mesmas correlaes de fora que
constituem sua base material. E foi precisamente esta direo do Estado,
no contexto de uma esfera de atuao autnoma limitada, que propiciou,
apesar das restries, a realizao de um projeto de desenvolvimento,
fundado na industrializao e na tentativa de autonomia nacional.47

A etapa decisiva de constituio do Estado brasileiro ocorreu a


partir da Revoluo de 1930. As tarefas a serem enfrentadas eram inme-

uma Crtica da Teoria Latino-Americana do Estado", in Em Busca do Dissenso Perdi-


do: Ensaios Crticos sobre a Festejada Crise do Estado, cit., pp. 1, 2 2 e 35.
4 6 . C e l s o F u r t a d o , Pequena Introduo ao Desenvolvimento: Enfoque
Interdisciplinar, pp. 29-30, e A d o l f o Gurrieri, "Vigncia dei Estado Planificador en la
Crisis Actual", Revista de la CEPAL 31/201-217, esp. pp. 2 0 4 - 2 0 5 e 211.
47. Snia Draibe, Rumos e Metamorfoses, cit., pp. 42-45, 83 e 98-100.
O ESTADO PROMOTOR DO DESENVOLVIMENTO 57

ras: a centralizao e unificao do poder estatal, a "estatizao das


relaes sociais", quando os vrios segmentos da sociedade passaram
a buscar o Estado como locus privilegiado para garantir ou ampliar
seus interesses, a interveno econmica minimamente planejada, a
construo de um aparelho burocrtico-administrativo etc. O destaque
deve ser dado simultaneidade de questes colocadas em um curto
espao de tempo para o Estado brasileiro, ligadas construo de um
Estado nacional e de um Estado intervencionista com estruturas
institucionais tpicas do capitalismo avanado. E esta simultaneidade
explica, historicamente, muitos avanos e continuidades na estrutura
estatal brasileira. 48
O Estado brasileiro constitudo aps a Revoluo de 1930 , por-
tanto, um Estado estruturalmente heterogneo e contraditrio. um
Estado Social sem nunca ter conseguido instaurar uma sociedade de
bem-estar: moderno e avanado em determinados setores da economia,
mas tradicional e repressor em boa parte das questes sociais. Apesar
de ser considerado um Estado forte e intervencionista , paradoxal-
mente, impotente perante fortes interesses privados e corporativos dos
setores mais privilegiados. 49 Entretanto, apesar das contradies e li-
mitaes estruturais, um Estado que, para Celso Furtado, poderia ter-
minar o projeto de formao nacional, ultrapassando, a barreira do sub-
desenvolvimento. 50

2.4 Desenvolvimento e polticas pblicas

Com o advento do chamado Estado Social, governar passou a no


ser mais a gerncia de fatos conjunturais, mas, tambm, e sobretudo, o
planejamento do futuro, com o estabelecimento de polticas a mdio e
longo prazo. Tornou-se corrente afirmar que, com o Estado Social, o
government by policies vai alm do mero government by law do libera-

48. Idem, Ibidem, pp. 60-63, 77-80, 82 e 135-136.


49. Idem, pp. 60-61 e 254-259, e Jos Lus Fiori, "Por uma E c o n o m i a Poltica do
E s t a d o Brasileiro", in Em Busca do Dissenso Perdido: Ensaios Crticos sobre a Feste-
jada Crise do Estado, cit., pp. 146-151.
50. Cf. Francisco de Oliveira, " V i a g e m ao Olho do Furaco: Celso Furtado e o
D e s a f i o do P e n s a m e n t o Autoritrio Brasileiro", in A Navegao Venturosa, cit., pp.
7 6 - 8 2 . Vide, neste sentido, e s p e c i a l m e n t e Celso Furtado, Brasil: A Construo Inter-
rompida, cit., pp. 11-13, 2 4 - 2 5 e 28-35. S o b r e o papel do E s t a d o para Celso Furtado,
vide, ainda, Plnio de Arruda S a m p a i o Jr., Entre a Nao e a Barbrie, cit., pp. 172-
174, 187-189, 195-200, 2 2 0 - 2 2 1 e 224-225.
58 CONSTITUIO ECONMICA E DESENVOLVIMENTO i

lismo. A execuo de polticas pblicas, tarefa primordial do Estado,


com a conseqente exigncia de racionalizao tcnica para a consecu-
o dessas mesmas polticas, acaba por se revelar muitas vezes incom-
patvel com as instituies clssicas do Estado Liberal. 51
O Direito Constitucional acompanhou as mudanas polticas, so-
ciais e econmicas. As Constituies liberais do sculo XIX tinham
como fundamento a separao entre Estado e sociedade, sendo seu
objetivo mximo a limitao do poder estatal.52 Com o advento do Es-
tado Social, as Constituies do sculo XX incorporaram em seus tex-
tos o conflito existente entre as foras sociais, buscando abranger toda
uma nova srie de direitos e matrias. No foi -toa que, desde a cle-
bre Constituio de Weimar, de 1919, passando pelas nossas Constitui-
es de 1934 e 1946, todas foram duramente criticadas por serem ideo-
lgicas, programticas, compromissrias ou por no tomarem nenhu-
ma deciso fundamental. Esta discusso amplia-se quando as Consti-
tuies tornam-se "Constituies Dirigentes", ou seja, quando passam
a definir fins e objetivos para o Estado e para a sociedade, inclusive
' determinando a realizao de vrias polticas pblicas.
Uma das crticas mais comuns feitas concepo de_Cojistituio_
^Dirigente a de o texto constitucional promover de tal lorma o dirigismo
estalai, que estaria pretendendo substituir o processo de deciso polti-
ca. A Constituio Dirigente no estabelece uma linha nica de atua-
o para a poltica, reduzindo a direo poltica execuo dos precei-
tos constitucionais, ou seja, substituindo a poltica. Pelo contrrio, ela
procura, antes de mais nada, estabelecer um.fundamento constitucio-
nal para a poltica. O programa constitucional no tolhe a liberdade do
legislador ou a discricionariedade do governo nem impede a renovao
da direo poltica e a confrontao partidria. Essa atividade de defi-
nio de linhas de direo poltica tornou-se o cumprimento dos fins
que uma repblica democrtica constitucional fixou em si mesma. Cabe
ao governo selecionar c especificar sua atuao a partir dos fins consti-

51. Cf. Karl Mannheim, Liberdade, Poder e Planificao Democrtica, pp. 152-
153; Fbio Konder Comparato, " U m Quadro Institucional para o D e s e n v o l v i m e n t o
D e m o c r t i c o " , in Brasil, Sociedade Democrtica, cit., pp. 397-399 e 407-408, e "Pla-
nejar o Desenvolvimento: a Perspectiva Institucional", in Para Viver a Democracia,
pp. 9 6 - 1 0 0 ; e Dieter G r i m m , " D i e / . u k u n f t der V e r f a s s u n g " , in Die Zukunft der
Verfassung, pp. 413-420.
52. Dieter Grimm, "Die Zukmill der Verfassung", in Die Zukunft der Verfassung,
cit., pp. 403-410.
I

O ESTADO PROMOTOR DO DESENVOLVIMENTO 59

tucionais, indicando os meios ou instrumentos adequados para a sua


realizao. Desta forma, a Constituio dirigente no substitui a polti-
ca, mas torna-se a sua premissa material. 53 E, neste sentido, o prprio
Canotilho, revendo algumas posies, afirma: "Alguma coisa ficou,
porm, da programaticidade constitucional. Contra os que ergueram as
normas programticas a 'linha de caminho de ferro' neutralizadora dos
caminhos plurais da implantao da cidadania, acreditamos que os tex-
tos constitucionais devem estabelecer as premissas materiais fundantes
das polticas pblicas num Estado e numa sociedade que se pretendem
continuar a chamar de direito, democrticos e sociais".54
No Estado Democrtico de Direito, a base do Direito Administra-
tivo s pode ser o Direito Constitucional. O Direito Administrativo o
"Direito Constitucional concretizado". O Direito Constitucional esta-
belece os parmetros do Direito Administrativo. E incorreto aceitar
acriticamente conceitos e princpios pr-constitucionais s por estarem
consolidados na doutrina administrativista, como salienta Antonio
Reigada. A Constituio obriga a reformulao, mesmo que parcial, de
todas as categorias do Direito Administrativo. 55
Apesar disso, as relaes entre o Direito Constitucional e o Direi-
to Administrativo so, ainda, difceis. Esta dificuldade vem desde a
formao de ambas as disciplinas no sculo XIX e est marcada pela
clebre frase de Otto Mayer: "O Direito Constitucional passa, o Direito
Administrativo permanece" ("Verfassungsrecht vergeht, Verwaltungs-
recht besteht"). 56 Ao mesmo tempo em que as Constituies do sculo
XX incorporaram os conflitos sociais e econmicos e buscaram remo-
delar-se conjuntamente com as mudanas estruturais sofridas pelo Es-
tado, o Direito Administrativo continuou preso aos mesmos moldes
liberais do sculo XIX, entendendo o Estado como um inimigo. Nestes
termos, fundados na ciso Estado e sociedade (= mercado), a nica

53. Jos Joaquim G o m e s Canolillio, Constituio Dirigente e Vinculao do Le-


gislador, cit., pp. 193-196 c 462-471.
54. Idem, ibidem, "Prefcio", pp. XXX.
55. Antonio Troncoso Reigada, " D o g m t i c a Administrativa y D e r e c h o Constitu-
cional: El Caso dei S e r v i d o Pblico", Revista Espanola de Derecho Constitucional
57/87-164, esp. pp. 87- l )8, c Paulo Otcro, "Constituio e Legalidade Administrativa:
A R e v o l u o Dogmtica do Direito Administrativo", in Constituio Federal, 15 Anos:
Mutao e Evoluo ('omentrios c Perspectivas, pp. 147-148.
56. Sobre as relaes entre Direito Constitucional e Direito Administrativo, vide
O d e t e Medauar, O Direito Administrativo em Evoluo, pp. 157-169.
60 CONSTITUIO E C O N M I C A E DESENVOLVIMENTO i

tarefa do Direito Administrativo a defesa do indivduo contra o Esta-


do.57 Assim, as formas clssicas do Direito Administrativo so, geral-
mente, insuficientes para as necessidades prestacionistas do Estado
Social. 58
Estas dificuldades so mais graves quando se constata que a reali-
zao dos programas constitucionais no depende dos operadores jur-
dicos, mas de inmeros outros fatores, aumentando a margem de ma-
nobra da Administrao Pblica. A Constituio tambm depende da
Administrao Pblica para ser concretizada. Este "protagonismo po-
ltico" da Administrao, como ressalta Paulo Otero, .est bem longe da
tradio administrativista liberal. A necessidade de construo de um
Direito Administrativo dinmico, a servio da concretizao dos direi-
to^fundamentais e da Constituio cada vez mais necessria. 59
Entretanto, a partir da dcada de 1980, o planejamento e a poltica
^nacional de desenvolvimento foram totalmente abandonados pelo Es-
tado. A atuao estatal caracterizou-se, desde ento, como desprovida
de uma diretriz global para o desenvolvimetito nacional. A poltica eco-
nmica limitou-se gesto de curtssimo prazo dos vrios "planos" de
estabilizao econmica. Deste modo, o Poder Pblico foi incapaz de
implementar polticas pblicas coerentes, com superposio e conse-
cuo apenas parcial de diversos planos ao mesmo tempo.611
neste contexto que surge, no campo jurdico brasileiro, o debate
em torno das polticas pblicas, tendo por catalisador as possibilidades

57. Eros Roberto Grau, " O Estado, a Liberdade e o Direito Administrativo", in O


Direito Posto e o Direito Pressuposto, pp. 257-264. Para um levantamento histrico
das o r i g e n s do D i r e i t o A d m i n i s t r a t i v o e do d e s e n v o l v i m e n t o da d o u t r i n a a d m i -
nistrativista, vide Odete Medauar, O Direito Administrativo em Evoluo, cit., pp. 13-
. 60.
>8. Peter Badura, Verwaltungsrecht im liberal und im sozialen Rechtsstaat, pp.
1 2 - 2 7 , e K o n r a d H e s s e , GrundzMge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik
Deutschland, cit., pp. 93-94. Sobre as m u d a n a s ocorridas na c o m p r e e n s o do princ-
pio da legalidade com a passagem do Estado Liberal para o Estado Intervencionista,
vide, por todos, Mrio Gomes Schapiro, " O Princpio da Legalidade no Estado de B e m -
Estar Social", Revista da Proeuradoria-Geral do Municpio de Porto Alegre 17/57-
76, esp. pp. 59-75.
59. Dieter Grimm, "Die Z u k u n f t der Verfassung", in Die Zukunft der Verfassung,
cit., pp. 434-437, e P a u l o Otero, "('(instituio e Legalidade Administrativa: A R e v o l u -
o Dogmtica do Direito Administrativo", in Constituio Federal, 15 Anos: Muta-
o e Evoluo - Comentrios e Perspectivas, cit., pp. 148-151.
60. Sobre a crise fiscal do Hslndo brasileiro, vide, por todos, Monica Baer, O
Rumo Perdido: A Crise Fiscal e Financeira tio Estado Brasileiro.
O ESTADO PROMOTOR DO DESENVOLVIMENTO 61

abertas pela Constituio de 1988, destacando-se os textos de Fbio


Konder Comparato, 61 Eros Roberto Grau, 62 Jos Reinaldo de Lima
Lopes, 63 Maria Paula Dallari Bucci,64 Luiza Cristina Fonseca Frischei-
sen65 e Guilherme Amorim Campos da Silva.66 A grande preocupao
destes autores, ao contrrio dos estudos nas cincias sociais, como ire-
mos ver, d-se em torno da concretizao do programa constitucional e
da reformulao das concepes tradicionais do nosso Direito Pblico,
especialmente a reconstruo do Direito Administrativo a partir da ao
do Estado para a satisfao do interesse social.67 No por acaso busca-
se definir, juridicamente, poltica pblica como tendo por fundamento
a necessidade de concretizao de direitos por meio de prestaes po-
sitivas do Estado, 68 elaborando-se o conceito de que: "polticas pbli-
cas so os programas de ao governamental visando coordenar os meios
disposio do Estado e as atividades privadas, para a realizao de
objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados". 69
Aproximadamente no mesmo perodo, segundo Marcus ^.ndr
Melo, passamos, nas cincias sociais, da_anlise do Estado para a an-
lise das polticas pblicas, passagem esta que fruto de uma tentativa

61. Fbio Konder C o m p a r a t o , "Ensaio sobre o Juzo de Constitucionalidade de


Polticas Pblicas", Revista de Informao Legislativa 138/39-48.
62. Eros Roberto Grau, A Ordem Econmica na Constituio de 1988, cit., em
vrias passagens.
63. Jos Reinaldo de L i m a Lopes, "Judicirio, Democracia, Polticas Pblicas",
Revista de Informao Legislativa 122/255-265, posteriormente republicado, com al-
teraes, sob o ttulo de "Direito Subjetivo e Direitos Sociais: O Dilema do Judicirio
no Estado Social de Direito", in Direitos Humanos, Direitos Sociais e Justia, pp. 113-
143.
64. Maria Paula Dallari Bucci, "As Polticas Pblicas e o Direito Administrati-
vo", Revista Trimestral de Direito Pblico 13/134-144, e, especialmente, da m e s m a
autora o livro Direito Administrativo e Polticas Pblicas.
65. Luiza Cristina Fonseca Frischeisen, Polticas Pblicas: A Responsabilidade
do Administrador e o Ministrio Pblico.
66. G u i l h e r m e A m o r i m C a m p o s da Silva, Direito ao Desenvolvimento, pp. 102-
104, 121-124 e 171-189. G u i l h e r m e A m o r i m destaca-se pela ligao q u e faz entre
direito ao d e s e n v o l v i m e n t o e polticas pblicas e pelo levantamento da viso do Supre-
m o Tribunal Federal sobre polticas pblicas (cf. idem, pp. 155-170).
67. Vide, por todos, Eros Roberto Grau, " O Estado, a Liberdade e o Direito Ad-
ministrativo", in O Direito Posto e o Direito Pressuposto, cit., pp. 264-266.
68. Maria P a u l a Dallari Bucci, "As Polticas Pblicas e o Direito Administrati-
vo", Revista Trimestral de Direito Pblico 13/134-144, esp. 135.
69. Maria P a u l a Dallari Bucci, Direito Administrativo e Polticas Pblicas, cit.,
p. 241, e "As Polticas Pblicas e o Direito Administrativo", cit., pp. 135-136 e 140.
62 CONSTITUIO E C O N M I C A E DESENVOLVIMENTO i

de substituio do Estado pela sociedade civil como centro das preocu-


paes polticas e tericas.70 O que ocorreu foi o deslocamento do estu-
do ou do papel do Estado, bem como das concepes totalizantes, para
uma discusso setorial de determinadas polticas. Isto se deve no ape-
nas maior especializao dos pesquisadores e formuladores polticos,
mas, tambm, ao contexto de americanizao da cincia poltica, de
crise do desenvolvimentismo (e, conseqentemente, do planejamento e
do Estado), de crescente legitimidade das idias liberais e seus pressu-
postos metodolgicos individualistas e tentativa de substituir o direi-
to por instrumentos de anlise econmica na compreenso do aparato
estatal.71 Para Marcus Faro de Castro, buscou-se uma politizao no
institucional, fora da esfera estatal, uma espcie de "poltica antipo-
ltica". 72
Embora o estudo das polticas pblicas possa representar um gran-
de avano, como vimos, para a reviso dos pressupostos epistemolgicos
individualistas do Direito Administrativo, 73 no possvel promover
ou compreender o papel do Estado no processo de desenvolvimento

70. M a r c u s Andr Melo, "Estado, G o v e r n o e Polticas Pblicas", in O Que Ler


na Cincia Social Brasileira (1970-1995), pp. 69 e 81-82. Para u m levantamento dos
trabalhos e tendncias mais recentes no c a m p o do estudo das polticas pblicas na
A l e m a n h a , Inglaterra, Estados U n i d o s e Frana, vide os estudos reunidos na Revue
Franaise de Science Politique, vol. 52, n. 1: Olivier Giraud, " U n e Ecole Allemand
d ' A n a l y s e des Politiques Publiques entre Traditons Etatiques et Thoriques", pp. 5-
21; A n d y Smith, "Grandeur et D c a d e n c e de 1'Analyse Britannque des Politiques Pu-
bliques", pp. 23-35; Marc Smyrl, "Politics et Policy dans les A p p r o c h e s Amricaines
des Politiques Publiques: E f f e t s Institutionnels et D y n a m i q u e s du C h a n g e m e n t " , pp.
37-52; e Patrick HassenteufeI e A n d y Smith, " E s s o u f f l e m e n t ou S e c o n d S o u f f l e ?
L ' A n a l y s e des Politiques Publiques ' la F r a n a i s e " ' , pp. 53-73.
71. Para a conceituao e crtica do c h a m a d o "individualismo metodolgico", ou
,seja, a reduo de todos os f e n m e n o s sociais s aes intencionais/racionais dos indi-
vduos, pressuposto de anlise de b o a parte das doutrinas econmicas e, hoje, tambm,
de setores das cincias sociais e do Direito, vide Leda Maria Paulani, "Hayek e o Indi-
vidualismo no Discurso E c o n m i c o " , in Lua Nova, n. 38, pp. 106-112; Antnio Jos
Avels Nunes, Industrializacin y Desarrollo: La Economia Poltica dei "Modelo
Brasileno de Desarrollo", cit., pp. 11-13, 2 2 - 2 4 e 113-116; e Antnio Jos Avels
Nunes, Noo e Objecto da Economia Poltica, cit,., pp. 50-84.
72. Cf. Marcus Andr Melo, "Estado, G o v e r n o e Polticas Pblicas", in O Que
Ler na Cincia Social Brasileira (1970-1995), cit., pp. 60-65; e M a r c u s Faro de Cas-
tro, "Direito, Economia e Polticas Pblicas: Relaes e Perspectivas", in Cincias
Sociais Hoje, pp. 202-205. Para um p a n o r a m a das mudanas nas concepes, objetos e
mtodos da Cincia Poltica no final do sculo X X , vide, por todos, Klaus von Beyme,
Theorie der Politik im 20. Jahrhundert: Von der Moderne zur Postmoderne.
73. Neste sentido, vide o inovador trabalho de Maria Paula Dallari Bucci, Direito
Administrativo e Polticas Pblicas, cit., pp. 241-278.
O ESTADO PROMOTOR DO DESENVOLVIMENTO 63

exclusivamente pelas polticas pblicas. A&JJoltias pblicas so sem-


pre programas setoriais.74 O choque que existe se d entre a viso glo-
bal e a de territorialidade, que a do desenvolvimento e do planeja-
mento, com uma viso setorial e fragmentada, que a das polticas
^ pblicas. 75
Para o estudo do desenvolvimento, com todas as suas possibilida-
des emancipatrias, no faz sentido a fragmentao da atual anlise de
polticas pblicas. O desenvolvimento impe a necessidade de repen-
sarmos um planejamento abrangente.76 Analisar o desenvolvimento por
meio das polticas pblicas s faz sentido se considerarmos o desen-
volvimento nacional a principal poltica pblica, conformando e harmo-
nizando todas as demais. 77
No possvel, a nosso ver, seguir a proposta de rearticular o Di-
reito pblico em torno da noo de poltica pblica.78 Essa rearticulao
: deve se dar em torno de uma renovada Teoria do Estado, com viso de
totalidade, capaz de compreender as relaes entre a poltica, a demo-
( cracia, a soberania, a Constituio e o Estado e baseada nos termos
expostos por Hermann Heller. 79

74. Picrre Muller, Les Politiques Publiques, p. 23.


75. Idem, ibidem, pp. 16-26. Sobre a questo da desagregao da Administrao
Pblica, entendendo o Estado c o m o u m ente administrativo complexo sem centro, vide
M a s s i m o Severo Giannini, II Pitbblico Potere: Stati e Amministrazioni Pubbliche, pp.
78-87, e Joan Subirats, "Notas acerca dei Estado, la Administracin y Ias Polticas
Pblicas", Revista de Estdios Polticos 59/173-197, esp. p. 189. A discusso sobre
polticas pblicas e Direito, em outros pases, c o m o a Espanha, d-se nos m e s m o s
moldes, b u s c a n d o - s e a substituio da centralidade da Administrao Pblica por estu-
dos tnais contingentes, focados nos atores sociais e polticos que interferem na f o r m u -
lao e atuao da poltica concreta, c o m distintas racionalidades e interesses e m dis-
puta, alm da c o m p a r a o dos resultados obtidos pelas vrias polticas pblicas. Cf.
Joan Subirats, " N o t a s acerca dei Estado, la Administracin y Ias Polticas Pblicas",
Revista de Estdios Polticos 59/173-197, esp. pp. 189-195.
76. Vide Istvn Mszros, "Economia, Poltica e Tempo Disponvel: Para Alm
do Capital", in Margem Esquerda: Ensaios Marxistas 1/116-124.
77. F b i o K o n d e r C o m p a r a t o , " A O r g a n i z a o C o n s t i t u c i o n a l da F u n o
Planejadora", in Desenvolvimento Econmico e Interveno do Estado na Ordem Cons-
titucional - Estudos Jurdicos em Homenagem ao Professor Washington Peluso Albino
de Souza, pp. 78 e 82-83, e Eros Roberto Grau, A Ordem Econmica na Constituio
de 1988, cit., pp. 196-200.
78. Neste sentido, vide Maria Paula Dallari Bucci, Direito Administrativo e Po-
lticas Pblicas, cit., pp. 241-251.
79. Vide, para maiores detalhes, Gilberto Bercovici, "A Constituio Dirigente e
a Crise da Teoria da Constituio", in Teoria da Constituio: Estudos so.bre o Lugar
da Poltica no Direito Constitucional, cit., pp. 133-138.
64 CONSTITUIO E C O N M I C A E DESENVOLVIMENTO i

A proposta de Heller a de uma Teoria do Estado atual, no se-


guindo o estilo das tradicionais Teorias Gerais do Estado alems, que
partiam da idia de que o Estado invarivel com caractersticas cons-
tantes e carter universal atravs do tempo e dos lugares. Heller defen-
de ^investigao da "especfica realidade estatal que nos rodeia". A
Teoria do Estado , portanto, uma cincia da realidade, que estuda o
Estado enquanto realidade, ou seja, enquanto formao real e histri-
ca.80 Busca compreender o Estado no a partir do direito que o consti-
tui, mas pela sua ligao com realidade social. O Estado no pode ser
visto como um setor isolado e independente de toda atividade social.
Esta separao impede a compreenso do fenmeno estatal. Heller de-
fende que o Estado seja estudado como a totalidade da vida social con-
siderada do ponto de vista de uma ordenao territorial.81

2.5 A retomada do debate sobre o desenvolvimento

A proposta de Hermann Heller ainda , portanto, fundamental para


a elaborao de uma nova Teoria do Estado, com a recuperao da
totalidade e da poltica. Esta necessidade de uma nova Teoria do Esta-
do ainda mais patente no caso do Estado Perifrico Brasileiro.82
Afinal, como j afirmamos anteriormente, em nossa opinio este
, na atualidade, um dos grandes problemas dos estudos jurdicos e
constitucionais no Brasil: a falta de uma reflexo mais aprofundada
sobre o Estado. E preciso que os juristas retomem a pesquisa sobre o
Estado, voltem a se ocupar com uma Teoria do Estado. Isto da maior
importncia, especialmente no caso do Estado brasileiro que, alm de
tudo, subdesenvolvido. E, como estamos vendo, toda reflexo sobre a
poltica de desenvolvimento exige que se refira ao Estado.83

, 80. Hermann Heller, Staatslehre, pp. 1 2 - 1 3 , 5 7 - 6 2 , 7 6 e 81. Vide, tambm, Ulderico


P o m a r i c i , Oltre il Positivismo Giuridico: Hermann Heller e il Dibattito sulla
Costituzione Weimariana, pp. 193-210. Contra a idia de uma Teoria Geral do E s t a d o
enciclopdica, em que os " m o d e l o s " de Estado so f i x a d o s de m o d o apriorstico e sem
considerao c o m a realidade, Vide, tambm, Sebastio Botto de Barros Tojal, Teoria
Geral do Estado: Elementos de uma Nova Cincia Social, pp. 9-10, 14-16 e 136-140.
.81. Hermann Heller, Staatslehre, cit., pp. 117-120 e 139-140.
82. Antonio Lpez Pina, " H e r m a n n Heller y Espana", in Escritos Polticos, pp.
380-382, e Jos Lus Fiori, "Para uma Crtica da Teoria Latino-Americana do Estado",
in Em Busca do Dissenso Perdido: Ensaios Crticos sobre a Festejada Crise do Esta-
do, cit., pp. 33-37.
83. S o b r e a retomada do estudo do Estado e sua importncia, vide Theda Skocpol,
"Bringing the State Back In: Slratcgies of Analysis in Current Research", in Bringing
the State Back In, pp. 3-7, 9-20 e 27-28.
O ESTADO PROMOTOR DO DESENVOLVIMENTO 65

Najitualidade, o papel do Estado na economia cada vez mais


contestado. Prope-se um Estado neoliberal, pautado e condicionado
pelo mercado, ou seja, a economia de mercado determina as decises
polticas e jurdicas, relativizando a autoridade governamental. 84 Criou-
se todo um discurso sobre o fim do Estado ou a reduo deste a um,
mero "ator local". 85 Apesar das tentativas de desmantelamento da de-
nominada "revoluo neoconservadora", 86 o Estado Social ou Inter-
vencionista no foi substitudo. Eliminar as funes assistencial e redis-
tributiva do Estado seria deslegitim-lo de maneira irreversvel. 87 Alm
disso, a hamada "Crise do Estado Social" uma crise que no se limi-
ta ao economicismo dos aspectos financeiros da atuao estatal, mas
que diz respeito prpria sociedade, que deve definir a maneira pela
qual quer organizar - nas palavras de Franois Ewald - o seu contrato
social, e a democracia. 88
Desta forma, apesar do neoliberalismo, a questo do desenvolvi-
mento nacional, segundo constata Jos Lus Fiori, est ressurgindo. A
retomada deste tema, interrompido durante o auge da "globalizao"
neoliberal, busca debater a viabilidade e os caminhos do desenvolvi-
mento. Afinal, a falta de integrao social, econmica e poltica conti-
nua exigindo uma atuao do Estado. Sem sua a restaurao, no h
como propor uma poltica de desenvolvimento. A crise do Estado bra-
sileiro no pode ser confundida ou limitada questo dos gastos pbli-
cos. 89 As suas condicionantes so muito mais profundas, pois dizem

84. Cf. Jos E d u a r d o Faria, O Direito na Economia Globalizada, pp. 177-182. O


fim do Estado Nacional, para Paulo Nogueira Batista Jr. u m dos vrios mitos da
g l o b a l i z a o . Vide, e s p e c i a l m e n t e , P a u l o N o g u e i r a B a t i s t a Jr., " M i t o s da ' G l o -
b a l i z a o ' " , in Estudos Avanados, pp. 154-163 e 181.
85. Vide, por e x e m p l o , Helmut Willke, Ironie des Staates: Grundlinien einer
Staatstheorie polyzentrischer Gesellschaft, pp. 362-372.
86. Sobre as teorias e c o n m i c a s monetaristas, que do f u n d a m e n t o "Revoluo
N e o c o n s e r v a d o r a " que se inicia na dcada de 1970, vide Antnio Jos Avels Nunes,
Industrializacin y Desarrollo: La Economia Pltica dei "Modelo Brasileno de
Desarrollo", cit., pp. 4 1 - 7 0 .
87. Francisco Jos C o n t r e r a s Pelez, Defensa dei Estado Social, pp. 166-171.
88. Franois E w a l d , Utat Providence, pp. 3 8 6 - 3 8 7 e 542-550.
89. Para a crtica da c o n c e p o neoliberal de " R e f o r m a do Estado", que c o n f u n d e
a reestruturao do Estado c o m a mera diminuio de tamanho do setor pblico, vide,
especialmente, Jos Lus Fiori, " R e f o r m a ou Sucata? O Dilema Estratgico do Setor
Pblico Brasileiro", in Em Busca do Dissenso Perdido: Ensaios Crticos sobre a Fes-
tejada Crise do Estado, cit., pp. 113-116.
66 CONSTITUIO ECONMICA E DESENVOLVIMENTO i

respeito sua prpria desestruturao, em especial no tocante aos pac-


tos polticos que o sustentavam durante o desenvolvimentismo. 90
A concepo tradicional de um Estado demasiadamente forte no
Brasil, contrastando com uma sociedade fragilizada, falsa, 91 pois pres-
supe que o Estado consiga fazer com que suas determinaes sejam
respeitadas. Na realidade, o que h a inefetividade do Direito estatal,
com o Estado bloqueado pelos interesses privados. A conquista e amT
pliao da cidadania, no Brasil, portanto, passam pelo fortalecimento
do Estado perante os interesses privados e pela integrao igualitria
da populao na sociedade.
A crise atual, por mais paradoxal que possa parecer, denota a ne-
cessidade de fortalecer o Estado: tanto para resistir aos efeitos perver-
sos da globalizao, controlar os desequilbrios por ela gerados, como
para encontrar um caminho para sair da crise.92 Desta forma, a falta de
integrao social, econmica e poltica continua exigindo uma atuao
do Estado, inclusive para a concluso do projeto de formao nacional,
ultrapassando a barreira do subdesenvolvimento. 93 A tentativa de ela-
borar uma poltica nacional de desenvolvimento exige a presena ativa
e coordenadora do Estado nacional, que desapareceu das considera-
es governamentais com o neoliberalismo. A opo do Brasil no se
integrar na globalizao ou se isolar de modo autrquico. A questo
fundamental se a integrao dar-se- a partir dos objetivos nacionais
ou no. Diante dos desafios e ameaas trazidos pela globalizao, pre-
cisamos de um projeto para o Brasil que sirva de substrato material
para o desenvolvimento social, poltico e econmico.

90. Jos Lus Fiori, " R e f o r m a ou Sucata? O D i l e m a Estratgico do Setor Pblico


Brasileiro", cit., pp. 109-113, e "Por uma E c o n o m i a Poltica do Estado Brasileiro", in
Em Busca do Dissenso Perdido: Ensaios Crticos sobre a Festejada Crise do Estado,
cit., pp. 154-158.
91. M a r c e l o N e v e s , " E n t r e S u b i n t e g r a o e S o b r e i n t e g r a o : A C i d a d a n i a
Inexistente", Dados - Revista de Cincias Sociais, 37/253-276, esp. p. 268. Vide, tam-
bm, Jos Lus Fiori, "Por uma E c o n o m i a Poltica do Estado Brasileiro", in Em Busca
do Dissenso Perdido: Ensaios Crticos sobre a Festejada Crise do Estado, cit., pp.
146-149.
92. Jos Lus Fiori, " R e f o r m a ou Sucata? O Dilema Estratgico do Setor Pblico
Brasileiro", cit., pp. 15-118, e "Por uma E c o n o m i a Poltica do Estado Brasileiro", in
Em Busca do Dissenso Perdido: Ensaios Crticos sobre a Festejada Crise do Estado,
cit., pp. 158-159.
93. Vide, neste sentido, especialmente Celso Furtado, Brasil: A Construo In-
terrompida, cit., pp. 11-13, 24-25 e 28-35.
O ESTADO PROMOTOR DO DESENVOLVIMENTO 67

Dado, portanto, o carter de dominao do fenmeno do subde-


senvolvimento, a sua passagem para o desenvolvimento s pode ocor-
rer em processo de ruptura com o sistema internamente e com o exte-
rior. Deske modo, necessria uma poltica deliberada de desenvolvi-
mento, em que se garanta tanto o desenvolvimento econmico como o
social, que, apesar de interdependentes, no h um sem o outro. O de-
senvolvimento s pode ocorrer com a transformao das estruturas so-
ciais, o que faz com que o Estado Desenvolvimentista deva ser um
Estado mais capacitado e estruturado do que o Estado Social tradicio-
nal. E, quejes que defendem a impossibilidade de instituio de um
Estado promotor do desenvolvimento no Brasil, pelo fato de no ter-
mos sequer concretizado um arremedo de Estado Social, podemos res-
ponder com esta inusitada passagem de Alice no Pas das Maravilhas:94
" - Tome mais ch, disse a Lebre de Maro para Alice, muito sria.
- Ainda no tomei nenhuma xcara, respondeu Alice num tom ofen-
dido, por isso no posso tomar mais.
- Voc quer dizer que no pode tomar menos, disse o Chapeleiro,
muito fcil tomar mais do que nada".95.
Ou seja, no o fato de no termos alcanado um Estado de Bem-
Estar Social que nos impede de construir um Estado que possa superar
a barreira do subdesenvolvimento. A questo da retomada do desenvol-
vimento no Brasil est intrinsecamente ligada, portanto, "Crise do
Estado Brasileiro". Sem repertsarmos como queremos estrutur-lo e
quais devem ser os seus objetivos, no h como pensar em desenvolvi-
mento. A Constituio de 1988 tentou estabelecer as bases de um pro-
jeto nacional de desenvolvimento. No entanto, a falta de consenso em
torno da prpria Constituio patente: todos os governos ps-1988
assumiram com o discurso da implementao e da concretizao da
Constituio, mas todos, sem exceo, praticaram, e praticam, o dis-
curso das reformas constitucionais. Possuir uma Constituio em cons-
tante processo de reforma significa que no conseguimos obter um con-
senso mnimo para estabelecer, a partir das bases constitucionais, um
projeto nacional de desenvolvimento.

94. D e v o esta sugesto a Mario G o m e s Schapiro, que m e c h a m o u a ateno para


a utilizao da m e s m a p a s s a g e m de Alice no Pas das Maravilhas por Eros Roberto
Grau em seu A Ordem Econmia na Constituio de 1988, cit., pp. 199-200. Ainda
sobre a especificidade do papel do Estado perifrico brasileiro, vide Lenio Luiz Streck
e Jos Lus B o l z a n de Morais, Cincia Poltica e Teoria Geral do Estado, pp. 73-85.
95. Lewis Carroll, As Aventuras de Alice no Pas das Maravilhas, p. 99 - grifos
no original.
68 CONSTITUIO ECONMICA E DESENVOLVIMENTO i

Esta reflexo sobre o Estado ainda mais fundamental se levar-


mos em considerao a afirmao do historiador alemo Reinhart
Koselleck de que uma das principais caractersticas do Estado moder-
no em seu processo de formao foi a de se arrogar o monoplio da
dominao do futuro. 96 Um Estado que abre mo de planejar o futuro,
desta forma, abre mo, tambm, de uma das caractersticas fundamen-
tais da sua prpria estatalidade. Apenas com a reestruturao (para no
dizer restaurao) do Estado brasileiro poderemos concretizar o to
desejado projeto nacional de desenvolvimento, cujos alicerces esto
previstos na nossa Constituio de 1988 - passo decisivo em direo
de nossa emancipao social.

96. Reinhart Koselleck, "Vergangene Z u k u n f t der frhen Neuzeit", in Vergangene


Zukunft: Zur Semantik geschichtlicher Zeiten, pp. 25-26.
Captulo 3
(o PLANEJAMENTO EA CONSTITUIO DE 1988*

3.1 A Constituio e a experincia do planejamento no Brasil. 3.2 Os


obstculos ao Planejamento I: a estrutura administrativa. 3.3 Os obst-
culos ao Planejamento II: a reduo do planejamento ao oramento. 3.4
Os obstculos ao Planejamento III: a reforma administrativa neoliberal.
3.5 A crise do Estado brasileiro e a crise do planejamento.

3.1 A Constituio e a experincia do planejamento no Brasil

Desde as concepes da CEPAL (Comisin Econmica para Am-


rica Latina), entende-se o Estado, por meio do planejamento, como o
principal promotor do desenvolvimento.
Como j frisamos anteriormente, para desempenhar essa funo, o
Estado deve gozar de autonomia perante os grupos sociais, alargando
suas funes e readaptando seus rgos e estrutura. Tal papel de coor-
denao d a medida da importncia poltica da superao do subde-
senvolvimento, atravs dos objetivos nacionais e prioridades sociais
realados pelo prprio Estado. O aspecto primordial da poltica econ-
mica dos pases subdesenvolvidos so essas reformas estruturais - con-
dio prvia e imprescindvel da poltica de desenvolvimento. O Esta-
do deve atuar de forma muito ampla e intensa, coordenandp decises
pelo planejamento, para modificar as estruturas socioeconmicas, as-
sim como para promover a distribuio e a descentralizao da renda,
integrando a populao social e politicamente.
O planejamento coordena, racionaliza e d uma unidade de fins
atuao do Estado, diferenciando-se de uma interveno conjuntural

* Publicado na obra coletiva Constitucionalizando Direitos: 15 Anos da Consti-


tuio Brasileira de 1988, F e r n a n d o Facury Scaff (org.), pp. 305-328.
70 CONSTITUIO ECONMICA E DESENVOLVIMENTO i

ou casustica. 1 O plano a expresso da poltica geral do Estado.


mais do que um programa, um ato de direo poltica, pois determina
a vontade estatal por meio de um conjunto de medidas coordenadas,
no podendo limitar-se mera enumerao de reivindicaes. 2 E por
ser expresso desta vontade estatal, o plano deve estar de acordo com a
ideologia constitucional adotada. O planejamento est, assim, sempre
comprometido axiologicamente, tanto pela ideologia constitucional
como pela busca da transformao do status quo econmico e social.
Quando os interesses dominantes esto ligados manuteno deste
status quo, o planejamento e o desenvolvimento so esvaziados. Desta
forma, no existe planejamento "neutro", pois se trata de uma escolha
entre vrias possibilidades, escolha guiada por valores polticos e ideo-
lgicos, 3 consagrados, no caso brasileiro, no texto constitucional. Des-
ta forma, o planejamento, ainda, deve ser compreendido dentro do con-
texto de legitimao do Estado pela capacidade de realizar objetivos
predeterminados. O fundamento da idia-de planejamento a persegui-
o de fins que alterem a situao econmica e social vivida naquele
momento. E uma atuao do Estado voltada essencialmente para o fu-
turo. 4
O planejamento, embora tenha contedo tcnico, um processo
poltico, especialmente nas sociedades que buscam a transformao das
estruturas econmicas e sociais. Por meio do planejamento, possvel
demonstrar a conexo entre estrutura poltica e estrutura econmica,
que so interligadas. O planejamento visa transformao ou conso-
lidao de determinada estrutura econmico-social e, portanto, de de-

1. F b i o K o n d e r C o m p a r a t o , " P l a n e j a r o D e s e n v o l v i m e n t o : a P e r s p e c t i v a
Institucional", in Para Viver a Democracia, pp. 102-103. Para Eros Grau, o planeja-
m e n t o no uma modalidade de interveno estatal, apenas qualifica a interveno do
Estado, ao torn-la mais racional. Cf. Eros Roberto Grau, A Ordem Econmica na
Constituio de 1988, pp. 97-98 e 129-130.
2. Washington Peluso Albino de Souza, "Direito E c o n m i c o do Planejamento",
in Estudos de Direito Econmico, pp. 65-66, e Lus S. Cabral de Moncada, A Proble-
mtica Jurdica do Planeamento Econmico, pp. 206-209.
3. Octavio Ianni, Estado e Capitalismo, p. 170; Eros Roberto Grau, Planejamen-
to Econmico e Regra Jurdica, pp. 39-41; Washington Peluso Albino de Souza, "Di-
reito E c o n m i c o do Planejamento", in Perspectivas do Federalismo Brasileiro, pp. 2-
3 e 31-32; Lus S. Cabral de M o n c a d a , A Problemtica Jurdica do Planeamento
Econmico, p. 46, e Fbio Konder Comparato, " U m Q u a d r o Institucional para o De-
senvolvimento Democrtico", in Brasil, Sociedade Democrtica, p. 420.
4. Octavio Ianni, Estado e Capitalismo, p. 170. Vide, tambm, Karl M a n n h e i m ,
Liberdade, Poder e Planificao Democrtica, pp. 49-50, e Eros R o b e r t o Grau, Pla-
nejamento Econmico e Regra Jurdica, cit., pp. 62-65, 73-76 e 251.
O PLANEJAMENTO E f, CONSTITUIO DE 1988 71

terminada estrutura poltica. O processo de planejamento comea e ter-


mina no mbito das^laes polticas, ainda mais em um regime fede-
rativo, como o brasileiro, em que o planejamento pressupe um pro-
cesso de negociao e deciso polticas entre os vrios membros da
Federao e setors sociais.5 Seguindo esta concepo poltica do pla-
nejamento, Celso Lafer pde identificar trs fases no processo de ela-
borao de um plano: a deciso de planejar (uma deciso poltica); a
implementao do plano (tambm um fenmeno essencialmente pol-
tico, relacionado Administrao Pblica) e o plano em si (nica fase
que pode ser analisada sob enfoque tcnico, com exame econmico do
documento escrito). 6 Portanto, o plano no configura mera pea tcni-
ca, mas um documento comprometido com objetivos polticos e ideo-
lgicos.
A experincia brasileira de planejamento antes da Constituio de
1988 marcada por trs grandes momentos, dos quais apenas um foi
uma experincia bem-sucedida. Estes momentos so representados pelo
Plano de Metas (1956-1961), pelo Plano Trienal (1962-1963) e pelo II
Plano Nacional de Desenvolvimento (1975-1979).
O Plano de Metas vai ser elaborado a partir das concluses, seme-
lhantes em muitos aspectos, mas com discordncias essenciais, espe-
cialmente, no tocante abrangncia do planejamento, de dois grupos
de estudos reunidos aproximadamente na mesma poca: a Comisso
Mista Brasil-Estados Unidos e o Grupo Misto BNDE-CEPAL. A Co-
misso Mista Brasil-Estados Unidos, sob a influncia das concepes
de Albert Hirschman, defendia a idia do planejamento setorial ou
seccional. A Comisso propunha a transformao dos pontos de estran-
gulamento em pontos de crescimento, mediante investimentos que ir-
radiassem a expanso econmica para o resto do sistema. Desta manei-
ra, o Estado deveria estabelecer prioridades e concentrar as inverses
em programas concretos e detalhados, o que seria mais til do que o
planejamento global da economia, 7 defendido pela CEPAL. J o Gru-

5. O autor que estudou de maneira m a i s a p r o f u n d a d a a ligao entre o planeja-


m e n t o e o processo poltico Celso Lafer, com a sua tese The Planning Process and
the Political System in Brazil: A Study of Kubitscheks Target Plan - 1956-1961,
republicada em portugus recentemente c o m o ttulo JK e o Programa de Metas (1956-
1961): Processo de Planejamento e Sistema Poltico no Brasil.
6. Cf. Celso L a f e r , The Planning Process and the Political System in Brazil, cit.,
pp. 1-3.
7. Nelson Mello e Souza, " O P l a n e j a m e n t o E c o n m i c o no Brasil: Consideraes
C r t i c a s " , Revista de Administrao Pblica, 1 8 / 2 5 - 7 1 , esp. pp. 4 5 - 4 6 ; R i c a r d o
72 CONSTITUIO ECONMICA E DESENVOLVIMENTO i

po Misto BNDE-CEPAL, comandado por Celso Furtado, preparou um


diagnstico global da economia Brasileira, com propostas para um pro-
grama de desenvolvimento. No entanto, a grande inovao proposta
por este grupo, a idia do planejamento global da economia, n foi
implementada. 8
Apesar de no ter sido propriamente um plano global, o Plano de
Metas foi a primeira experincia efetiva de planejamento no Brasil,
dando sentido de unidade a todos os projetos e programas setoriais
nele previstos. Os rgos responsveis pela formulao e execuo do
Plano de Metas foram superpostos ao sistema administrativo tradicio-
nal, o que evitou inmeros desgastes polticos, mas contribuiu para a
fragmentao da elaborao e implementao de polticas pblicas.
Apesar das falhas, devemos levar em conta a profundidade de seu im-
pacto e seu valor ideolgico, ao associar, exitosamente, planejamento a
desenvolvimento.1-1
A inadequao da mquina administrativa tornou-se patente com
o Plano de Metas. A Administrao Pblica brasileira, composta por
uma estrutura ultrapassada, com superposio de competncias e defi-
nio de polticas conflitantes, havia chegado ao seu limite. A criao
do Conselho do Desenvolvimento e da chamada "Administrao Pa-

Bielschowsky, Pensamento Econmico Brasileiro, pp. 152-153 e 385-386, e Lourdes


Sola, Idias Econmicas, Decises Polticas, cit., pp. 101-111. Vide, tambm, Albert
O. Hirschman, La Estratgia dei Desarrollo Econmico, cit., pp. 17-19, 57 e 203-204.
8. Igncio Rangel, Recursos Ociosos e Poltica Econmica, pp. 33-35; Octavio
Ianni, Estado e Capitalismo, cit., pp. 14-15; Nelson Mello e Souza, " O P l a n e j a m e n t o
E c o n m i c o no Brasil: Consideraes Crticas", Revista de Administrao Pblica, 18/
25-71, esp. p. 46; Ricardo Bielschowsky, Pensamento Econmico Brasileiro, cit., pp.
152-153 e 387-389, e Francisco de Oliveira, "Viagem ao Olho do Furaco: Celso Fur-
tad e o D e s a f i o do P e n s a m e n t o Autoritrio Brasileiro", in A Navegao Venturosa:
Ensaios sobre Celso Furtado, cit., p. 60.
9. Carlos Lessa, Quinze Anos de Poltica Econmica, p. 27; Celso Lafer, The
Planning Process and the Political System in Brazil, cit., pp. 4 8 - 5 0 e 68-69; Igncio
Rangel, Recursos Ociosos e Poltica Econmica, cit., pp. 13, 15, 18-19 e 34-35; Octavio
Ianni, Estado e Capitalismo, cit., pp. 26-28; Nelson Mello e Souza, " O P l a n e j a m e n t o
E c o n m i c o no Brasil: Consideraes Crticas", Revista de Administrao Pblica, 18/
25-71, esp. pp. 44-53; e Lourdes Sola, Idias Econmicas, Decises Polticas, pp.
164-169. Sobre a implementao e os resultados do Plano de Metas, vide Carlos Lessa,
Quinze Anos de Poltica Econmica, pp. 34-55; Celso Lafer, The Planning Process
and the Political System in Brazil, cit., pp. 160-210, e Antnio Jos Avels Nunes,
Industrializacin y Desarrollo: La Economia Poltica dei "Modelo Brasileno de
Desarrollo", pp. 191-210.
O PLANEJAMENTO E f, CONSTITUIO DE 1988 73

ralela" para a implementao do Planc^ de Metas demonstra a desconexo


existente entre a estrutura da Administrao Pblica brasileira e o pla-
nejamento. Segundo Carlos Lessa, durante o Governo Juscelino Kubits-
chek, foi utilizado o velho aparato estatal, com ajustes pragmticos
parciais, sem nenhuma redefinio global da estrutura do Estado: 10 "As
desconexes presentes no quadro instrumental, assinaladas em seo
anterior, acentuadas pelo pragmatismo do Plano de Metas, tendiam natu-
ralmente a se tornar cada vez mais visveis, na medida em que se supe-
rava a margem jurdica herdada dos decnios anteriores. Forjou-se, do
ponto de vista sociolgico, uma nova estrutura institucional, com a pre-
sena do Estado 'desenvolvimentista', sem as correspondentes mudan-
as no plano jurdico. Viu-se que este Estado se montou na prtica,
quase que margem dos textos legais"."
Ainda de acordo com Carlos Lessa, o Plano de Metas foi imple-
mentado por meio de uma combinao de fundos financeiros com em-
presas e autarquias governamentais, combinao esta que s obteve
xito porque uma instituio, o BNDE, assumiu o papel de coordena-
o dos programas governamentais. O BNDE caracterizou-se pela
vinculao de recursos pblicos especficos, sob a forma de emprsti-
mos, destinados para investimentos nos setores estratgicos da econo-
mia nacional. Alm disso, compatibilizou e aprimorou as decises e a
execuo dos vrios programas setoriais do Plano de Metas. Adminis-
trativamente, o BNDE foi sobreposto estrutura administrativa exis-
tente, para contornar vetos e barganhas polticas com o Congresso. 12
A preocupao com o planejamento fez o Governo Juscelino Ku-
bitschek criar, logo no seu incio, o Conselho do Desenvolvimento, pelo
Decreto n. 38.744, de I a de fevereiro de 1956. O Conselho tinha a fun-
o de elaborar, executar, coordenar e acompanhar a implementao
do Plano de Metas, abrangendo a utilizao de praticamente todos os

10. Cf. Carlos Lessa, Quinze Anos de Poltica Econmica, cit., pp. 99-117 e
140-142. N o m e s m o sentido, vide Nelson Mello e Souza, " O P l a n e j a m e n t o E c o n m i c o
no Brasil: Consideraes Crticas", Revista de Administrao Pblica, 18/25-71, esp.
pp. 44 e 4 8 - 4 9 e Snia Draibe, Rumos e Metamorfoses, pp. 84-85, 213-215 e 244-248.
11. Carlos Lessa, Quinze Anos de Poltica Econmica, cit.,1 p. 140.
12. Idem, Ibidem, pp. 104-105 e 111; Alberto Venncio Filho, A Interveno do
Estado no Domnio Econmico, pp. 327-329; Nelson Mello e Souza, " O P l a n e j a m e n t o
E c o n m i c o no Brasil: Consideraes Crticas", Revista de Administrao Pblica, 18/
25-71, esp. pp. 37-38 e 46, e L o u r d e s Sola, Idias Econmicas, Decises Polticas, pp.
115-119.

74 CONSTITUIO ECONMICA E DESENVOLVIMENTO i

instrumentos de poltica econmica. Seu propsito era constituir-se no


formulador e coordenador da poltica econmica nacional, especial-
mente no tocante ao planejamento. No entanto, o Conselho do Desen-
volvimento nunca conseguiu cumprir este objetivo, embora tenha obti-
do enorme sucesso na elaborao de programas setoriais especficos e
no acompanhamento da execuo do Plano de Metas. 13
Outra experincia de grande impacto simblico foi o Plano Trienal,
do Governo Joo Goulart. Elaborado em 1962 por Celso Furtado, este
plano pode ser considerado como o primeiro instrumento de orientao
da poltica econmica global at ento formulado, com sua proposta de
reformas econmicas e de reformas de base. O Plano Trienal ressaltou
as barreiras ao desenvolvimento e indicou como super-las. Segundo
Octvio Ianni, foi a "sntese mais completa de todas as ambies da
poltica econmica do Estado no Brasil". A sua inteno era a de com-
pletar a converso da economia colonial em economia nacional, com a
tomada dos centros de deciso essenciais ao progresso autnomo pelo
Estado brasileiro. Para o Presidente Joo Goulart, o plano serviria como
um aglutinador poltico e deveria mobilizar setores estratgicos, obten-
do, assim, credibilidade para o seu governo. As resistncias sofridas
dentro e fora do governo acabaram por auxiliar a minar a sua eficcia
como instrumento geral de planejamento e guia da poltica econmica.
A oposio de poderosas foras polticas, conjugada com o momento
de instabilidade pelo qual passava o pas, selou a no aplicao do Pla-
no Trienal. Ainda segundo Octvio Ianni, "deixou de ser posto em pr-
tica um dos instrumentos mais eficazes na constituio do que poderia
ser um capitalismo nacional". 14

A ltima experincia marcante deu-se no perodo da ditadura mili-


tar. O regime jurdico do planejamento, institudo pelo Ato Comple-
mentar n. 43, de 29 de janeiro de 1969 (com as modificaes
introduzidas pelo Ato Complementar n. 76, de 21 de outubro de 1969,
e pelo Decreto n. 71.353, de 9 de novembro de 1972) concebia o plano
como o programa de um determinado governo, tanto que a durao do
Plano Nacional de Desenvolvimento era igual do mandato do Presi-

13. Carlos Lessa, Quinze Anos de Poltica Econmica, cit., pp. 165-166, nota
54; Nelson Mello e Souza, " O P l a n e j a m e n t o Econmico no Brasil: Consideraes Cr-
ticas", Revista de Administrao Pblica, 18/25-71, esp. pp. 48-49; e Celso Lafer, The
Planning Process and the Political System in Brazil, cit., pp. 70 e 113.
14. Octvio Ianni, Estado e Capitalismo, cit., pp. 20-22.
I

O PLANEJAMENTO E A CONSTITUIO DE 1988 75

dente da Repblica (art. I a do Ato Complementar n. J-3, com redao


modificada pelo Ato Complementar n. 76). O objetivo central era asse-
gurar o crescimento econmico acelerado. A partir desse objetivo, os
planos nacionais de desenvolvimento foram totalmente impostos pelo
Governo Central, desprezando-se, completamente, a participao e co-
laborao dos entes federados. Por sua vez, o Congresso Nacional ti-
nha um papel passivo, pois no podia votar propostas de planos que
no fossem enfiadas pelo Poder Executivo, alm de ter seu poder de
emenda restringido: o Congresso tinha competncia apenas para for-
mular ressalvas ao plano, que poderiam ser acatadas ou no pelo Exe-
cutivo, conforme o art. 2- do Ato Complementar n. 43, sob a alegao
de que poderia comprometer o conjunto do plano. Como ltima restri-
o, passados noventa dias do envio do plano ao Congresso, o plano
poderia ser aprovado por decurso de prazo. 15 Seguindo estes procedi-
mentos, os militares elaboraram dois Planos Nacionais de Desenvolvi-
mento: o I PND, aprovado pela Lei n. 5.727, de 04 de novembro de
1971, para o perodo de 1972 a 1974, e o II PND, aprovado pela Lei n.
6.151, de 4 de dezembro de 1974, para o perodo de 1975 a 1979.
O II PND foi um amplo programa de investimentos estatais, com o
objetivo de transformar a estrutura produtiva brasileira e superar a bar-
reira do subdesenvolvimento. Buscou-se um novo padro de industria-
lizao, fortalecendo as indstrias de base e o capital nacional, alm de
investimentos nas reas de energia e transportes. 16 A distribuio de
renda e os problemas sociais, no entanto, foram relegados a segundo
plano, com a alegao oficial do regime de que, com o crescimento
econmico, a renda da populao aumentaria. 17 O II PND desconside-
rou, no entanto, a reverso do ciclo de crescimento econmico, o recru-
descimento da inflao e as dificuldades externas. O resultado foi o
recurso extremo ao financiamento externo, a desacelerao da econo-
mia e a desarticulao do plano a partir de 1977, com a crise econmi-
ca mundial. De acordo com Carlos Lessa, a estratgia do II PND estava

15. Sobre o r e g i m e do p l a n e j a m e n t o na ditadura militar, vide Eros Roberto Grau,


Planejamento Econmico e Regra Jurdica, cit., pp. 144-149; Washington Peluso Albino
de Souza, "Direito E c o n m i c o do P l a n e j a m e n t o " , in Estudos de Direito Econnhico,
pp. 55-60 e 77-81; e Fbio Konder C o m p a r a t o , " U m Quadro Institucional para o De-
senvolvimento D e m o c r t i c o " , in Brasil, Sociedade Democrtica, cit., pp. 415-417.
16. Carlos Lessa, A Estratgia de Desenvolvimento, 1974-1976: Sonho e Fra-
casso, pp. 19-37.
17. Idem, ibidem, pp. 50-58.
76 CONSTITUIO ECONMICA E DESENVOLVIMENTO i

baseada apenas na vontade de seus formuladores em transformar o Brasil


em uma potncia emergente, buscando legitimar o regime ditatorial.
Mas o resultado da tentativa de implantao do plano de qualquer modo
em uma conjuntura econmica desfavorvel foi o incio do descolamento
do regime militar de suas bases empresariais de sustentao e a perda
do controle sobre os agentes econmicos. 18 O insucesso do II PND
marcou a ltima experincia de planejamento ocorrida no Brasil.
Alm do fracasso do II PND, no existe um regime jurdico do
planejamento desde I a de janeiro de 1979, de acordo com a Emenda n.
11, de 13 de outubro de 1978, Carta de 1969, que revogou os atos
institucionais e complementares, entre os quais o Ato Complementar n.
43.19 A partir da dcada de 1980, o planejamento foi totalmente aban-
donado pelo Estado. A atuao estatal caracteriza-se, desde ento, como
desprovida de uma diretriz global para o desenvolvimento nacional. A
poltica econmica limitou-se gesto de curtssimo prazo dos vrios
"planos" de estabilizao econmica. Deste modo, o Poder Pblico foi
incapaz de implementar polticas pblicas coerentes, com superposio
e implementao apenas parcial de diversos planos ao mesmo tempo.20
Apesar da crise, na Constituio de 1988 foi prevista a obrigao
da funo de planejamento para o Estado em seu art. 174, caput: "Como
agente normativo e regulador da atividade econmica, o Estado exer-
cer, na forma da lei, as funes de fiscalizao, incentivo e planeja-
mento, sendo este determinante para o setor pblico e indicativo para o
setor privado". O Estado brasileiro, portanto, no pode se limitar a fis-
calizar e incentivar os agentes econmicos privados. Deve tambm pla-
nejar.21 O modelo de planejamento previsto na Constituio de 1988
visa instituio de um sistema de planejamento com grande participa-
o do Poder Legislativo e vinculao do plano ao oramento e aos fins
enunciados no texto constitucional. 22 Neste, esto estipuladas as bases

18. Vide Carlos Lessa, A Estratgia de Desenvolvimento, 1974-1976, cit., pp.


11-13, 17-18, 58-60 e 77-86, e Ricardo Carneiro, Desenvolvimento em Crise: A Eco-
nomia Brasileira no Ultimo Quarto do Sculo XX, pp. 5 5 - 8 2
19. Cf. Washington Pcluso Albino de Souza, Primeiras Linhas de Direito Eco-
nmico, p. 311.
20. Rui de Britto Alvares A f f o n s o , "A Ruptura do Padro de Financiamento do
Setor Pblico e a Crise do Planejamento no Brasil nos A n o s 80", in Planejamento e
Polticas Pblicas, pp. 37-40, 49-53 e 60.
21. Eros Roberto Grau, A Ordem Econmica na Constituio de 1988, cit., pp.
262-264.
22. Sobre as questes suscitadas pelo planejamento nas relaes entre Governo e
Parlamento (primado do poltico ou primado da administrao, por exemplo) na Ale-
O PLANEJAMENTO E f, CONSTITUIO DE 1988 77

para um planejamento democrtico, com aumento da transparncia e


controle sobre o gasto pblico, ao exigir coerncia entre o gasto anual
do governo e o planejamento de mdio e longo prazos. A grande difi-
culdade situa-se na falta de vontade poltica para implementar nova-
mente o planejamento estatal.23 Esta falta de vontade poltica em pla-
nejar patente no descumprimento da determinao constitucional de
estabelecimento d,e uma legislao sistemtica do planejamento, con-
forme o art. r / 4 , 8 I a , que, at hoje, no foi elaborada. Ou seja, desde
1979, com a revogao dos atos institucionais e complementares, o
Brasil no possui nenhuma lei que regule o planejamento nacional.
Aliados a esta falta de vontade poltica, poderamos, ainda, elencar trs
obstculos estruturais ao planejamento na atual conjuntura histrica: a
estrutura administrativa brasileira, a reduo do planejamento ao ora-
mento e a reforma administrativa neoliberal.

3.2 Os obstculos ao Planejamento I: a estrutura administrativa

As formas clssicas do Direito Administrativo, muitas vezes, so


insuficientes para as necessidades prestacionistas do Estado Social. E a
Administrao Pblica brasileira est bem longe das exigncias do de-
senvolvimento. Sua organizao tradicional, com modificaes ge-
ralmente realizadas de maneira improvisada, mas sem uma transforma-
o fundamental para que o Estado possa promover o desenvolvimen-
to. A Administrao Pblica (e o Direito Administrativo) est voltada
para o modelo liberal de proteo dos direitos individuais em face do
Estado, no para a implementao dos princpios e polticas consagra-
dos na Constituio. 24
No plano administrativo, a estrutura do Estado brasileiro no
nem um pouco unificada e coesa.25 As divises internas da Administra-

m a n h a , vide Dieter G r i m m , " D i e G e g e n w a r t s p r o b l e m e der Verfassungspolitik und der


Beitrag der Politikwissenschaft", in Die Zukunft der Verfassung, pp. 355-361.
23. Cf. Geraldo Biasoto Jnior, A Questo Fiscal no Contexto da Crise do Pacto
Desenvolvimentista, pp. 172-173. Vide, t a m b m , Rui de Britto lvares Affonso, "A
R u p t u r a do P a d r o de F i n a n c i a m e n t o do Setor Pblico e a Crise do P l a n e j a m e n t o n i
Brasil nos A n o s 80", in Planejamento e Polticas Pblicas, cit., pp. 62 e 64.
24. Maria Paula Dallari Bucci, Direito Administrativo e Polticas Pblicas, cit.,
pp. X X X V I I - X L e 25.
25. Sobre a questo da desagregao da Administrao Pblica, vide M a s s i m o
S e v e r o Giannini, II Pubblico Potere: Stati e Amministrazioni Pubbliche, cit., pp. 78-
82.
78 CONSTITUIO ECONMICA E DESENVOLVIMENTO i

o Pblica constituem um srio entrave ao sucesso de uma poltica de


desenvolvimento. Cada rgo administrativo representante de inte-
resses polticos distintos, com foras relativas diferenciadas a cada
momento. Deste modo, patente, segundo Snia Draibe, a incapacida-
de de tcnicos e burocratas estabelecerem a partir da Administrao
Pblica a unidade das polticas econmicas e sociais do Estado. Esta
unidade de direo determinada pelas foras polticas que sustentam,
em um equilbrio instvel, a Presidncia da Repblica. E a partir da
Presidncia que se supera, minimamente, a fragmentao interna da
mquina administrativa, mobilizando-se, ao seu redor, setores tcnicos
e burocrticos capazes de dar um sentido atuao estatal. No entanto,
mesmo com uma Presidncia forte, como a brasileira, a falta de um
rgo planejador e coordenador com poderes efetivos faz com que se
perpetuem os conflitos polticos no interior do Estado. E estes confli-
tos, embora nem sempre comprometam os objetivos das polticas nacio-
nais, sempre conseguem comprometer o ritmo das polticas de desen-
volvimento, impedindo uma ao coordenada por parte do Poder P-
blico.26
Este formato tradicional da Administrao brasileira gerou um dos
maiores obstculos a uma estrutura voltada para o desenvolvimento,
que o mito da neutralidade da Administrao Pblica. Ou seja, a Ad-
ministrao entendida como uma organizao apoltica, simplesmen-
te tcnica. O Governo poltico, no a Administrao, gerando um
excesso de formalismo sem sentido, em prejuzo da definio e execu-
o do interesse pblico.27 A Administrao Pblica, para Maria Paula
Dallari Bucci, deve ser reorganizada em torno da implementao de
polticas pblicas, vinculando a estrutura administrativa aos fins deter-
minados constitucional e politicamente. Esta reestruturao, apesar de
ter seus aspectos gerenciais, no um problema de gesto, mas uma
questo eminentemente poltica. 28

26. Snia Draibe, Rumos e Metamorfoses, cit., pp. 50-55 e 233-234, e Maria
Paula Dallari Bucci, Direito Administrativo e Polticas Pblicas, cit., pp. 264-269.
27. Maria Paula Dallari Bucci, Direito Administrativo e Polticas Pblicas, cit.,
pp. XLII, 102-106 e 268. Para uma anlise das relaes entre Administrao Pblica,
G o v e r n o e poltica, vide Odcte Medauar, O Direito Administrativo em Evoluo, cit.,
pp. 136-144.
28. Maria Paula Dallari Bucci, Direito Administrativo e Polticas Pblicas, cit.,
pp. XLII, 38-40, 237-239 e 241-244.
O P L A N E J A M E N T O E f, CONSTITUIO DE 1988 79

3.3 Os obstculos ao Planejamento II:


a reduo do planejamento ao oramento

A atividade do planejamento est prevista na Constituio (art.


174) como submetida ao princpio da legalidade^ a condio do pla-
no enquanto lei, debatida e aprovada pelos representantes do povo, que
d o carter democrtico ao planejamento. 29 Alm disso, os governantes
devem atuar obedecendo hierarquia de prioridades e recursos fixada
no plano, que, obviamente, pode ser adaptado s novas circunstncias,
servindo, assim, como orientao e coordenao efetiva da poltica go-
vernamental, evitando o desvio de poder e o privilgio de interesses
particulares na Administrao. Desse modo, o planejamento uma pos-
sibilidade de controlar a atuao do Estado, pois deve definir a direo
e o ritmo que esta ir tomar.30
A grande questo a da vinculao do Poder Pblico ao planeja-
mento por ele realizado. A doutrina consagrou a idia de que o plane-
jamento impositivo para o Poder Pblico e indicativo para o setor
privado, 31 princpio hoje positivado no caput do art. 174 da CF. Em
relao ao setor pblico, o principal modo de controle da atividade
planejadora a vinculao do plano ao oramento, que , segundo Eros
Grau, um dado positivo do sistema brasileiro de planejamento. 32 A rea-
lizao do plano depende de sua previso oramentria, ainda que par-
cial. A implementao dos planos d-se por. meio da realizao dos
investimentos pblicos que devem estar explicitados nos oramentos,
executando de modo imediato ou a curto prazo os objetivos de mdio e
longo prazos contidos nos planos.
Por isso, a preocupao do Constituinte de 1987-1988 foi a de
modernizar os instrumentos oramentrios, buscando a integrao en-

29. Eros R o b e r t o Grau, Planejamento Econmico e Regra Jurdica, cit., pp. 76-
78.
30. Cf. Snia Draibe, Rumos e Metamorfoses, cit., pp. 371-372.
v
31. Eros Roberto Grau, Planejamento Econmico e Regra Jurdica, cit., pp. 23-
24 e 29-31. O p l a n e j a m e n t o indicativo para o setor privado, mas no a atividade
normativa e reguladora do Estado, previstas no m e s m o art. 174, caput, da CF. Alis,
no haveria n e n h u m cabimento na e m a n a o de normas por parte do Estado que tam-
b m n o se a p l i c a s s e m a o s a g e n t e s p r i v a d o s . N e s t e sentido, vide F b i o K o n d e r
C o m p a r a t o , " R e g i m e Constitucional do Controle de Preos no M e r c a d o " , Revista de
Direito Pblico 97/20.
32. Eros R o b e r t o G r a u , Planejamento Econmico e Regra Jurdica, cit., pp. 189
s 252.
80 CONSTITUIO E C O N M I C A E DESENVOLVIMENTO i

tre planejamento e oramento a mdio e longo prazos. 33 Para tanto, a


Constituio de 1988 prev trs leis oramentrias, o plano plurianual,
as diretrizes oramentrias e o oramento anual, que devem estar inte-
gradas entre si e compatibilizadas com o planejamento global (de acor-
do com o art. 165, 4a).34
O plano plurianual, introduzido pelos arts. 165, I, e 165, l a da
CF, tem por fundamento o encadeamento entre as aes anuais de go-
verno (previstas no oramento anual) com um horizonte de tempo maior
(necessrio para um planejamento efetivo). O problema do plano plu-
rianual a sua viabilidade, tendo em vista a inexistncia de preocupa-
o com o planejamento por parte dos governos ps-1988. Alm disso,
as suas relaes com os outros planos previstos na Constituio no
esto claras, apesar de o art. 165, 4, determinar a suacompatibilizao
com os demais planos nacionais, regionais e setoriais previstos no tex-
to constitucional. 35
A tendncia recente com relao a este assunto a reduo do
plano ao oramento. Os instrumentos de controle oramentrio do pla-
nejamento previstos na Constituio favoreceram a limitao do plane-
jamento ao oramento por meio dos planos plurianuais, cujo exemplo
notrio o "Plano Brasil em Ao", do Governo Fernando Henrique
Cardoso. Este "plano" se assemelha, estruturalmente, s primeiras ex-
perincias de planificao dos gastos estatais no Brasil, desenvolvidas
pelo DASP, durante o Estado Novo: o Plano Especial de Obras Pbli-
cas e Aparelhamento da Defesa Nacional (1939) e o Plano de Obras e
Equipamentos (1943). Na concepo destes, "o oramento era o plano
traduzido em dinheiro". Ambos foram limitados proposta orament-
ria, sem garantir, efetivamente, os recursos para aua execuo e sem
fixar objetivos para a atuao do Estado. O plano foi reduzido a discipli-
nar as inverses pblicas, estabelecendo as dotaes a serem distribudas

33. Cf. Geraldo Biasoto Jnior, A Questo Fiscal no Contexto da Crise do Pacto
Desenvolvimentista, cit., pp. 161-162 e 172-173.
34. Ricardo Lobo Torres, O Oramento na Constituio, pp. 51 -52. C o m o m u i t o
"bem afirma esse Autor, a lei de diretrizes oramentrias, c u j o objetivo estabelecer
metas e prioridades para orientar a elaborao da lei oramentria anual, de pouca
utilidade. Na realidade, trata-se dc um instituto do sistema parlamentarista transplanta-
do para o nosso presidencialismo, sistema no qual no tem muito sentido (idem, pp. 55-
61).
35. Geraldo Biasoto Jnior, A Questo Fiscal no Contexto da Crise do Pacto
Desenvolvimentista, cit., pp. 162-164. Vide, tambm, Ricardo L o b o Torres, O Ora-
mento na Constituio, cit., pp. 53-55.
O P L A N E J A M E N T O E f , CONSTITUIO DE 1988 81

pelos vrios Ministrios.36 O mesmo princpio foi seguido pelo Plano


SALTE, no Governo Dutra e hoje retomado pelo "Brasil em Ao".
O planejamento no pode ser reduzido ao oramento. E por um
motivo' muito simples: porque perde sua principal caracterstica, a de
fixar diretrizes para a atuao do Estado. Diretrizes estas que servem
tambm de orientao para os investimentos do ptor privado. O plano
plurianual uma simples previso de gastos, que pode ocorrer ou no,
sem qualquer rgo de controle da sua execuo e garantia nenhuma
de efetividade. A reduo do plano ao oramento apenas uma forma
de coordenar mais racionalmente os gastos pblicos, no um verdadei-
ro planejamento, voltado ao desenvolvimento, ou seja, transformao
das estruturas socioeconmicas.
Esta limitao da atividade planejadora exclusivamente s dota-
es oramentrias agravada pelas restries impostas, recentemen-
te, atuao do Estado em todos os nveis pela Lei de Responsabilida-
de Fiscal (Lei Complementar n. 101/2000). Independentemente do
mrito de buscar o controle dos gastos pblicos, impedindo o seu des-
perdcio, esta lei, visivelmente, impe uma poltica de equilbrio ora-
mentrio a todos os entes da Federao. A nica poltica pblica poss-
vel passa a ser a de controle da gesto fiscal.
A Constituio no contempla o princpio do equilbrio oramen-
trio. E no o contempla para no inviabilizar a promoo do desenvol-
vimento, objetivo da Repblica fixado no seu art. 3, II. A implementao
de polticas pblicas exige, s vezes, a conteno de despesas, outras,
gera dficits oramentrios. No se pode restringir a atuao do Estado
exclusivamente para a obteno de um oramento equilibrado nos mol-
des liberais,37 inclusive em detrimento de investimentos na rea social,
que o que faz a Lei de Responsabilidade Fiscal.

3.4 Os obstculos ao Planejamento III:


a reforma administrativa neoliberal

Com a crescente contestao do papel do Estado na economia, 38


os seus crticos buscaram a implementao de um Estado neoliberal,

36. Nelson Mello e Souza, " O P l a n e j a m e n t o E c o n m i c o no Brasil: Considera-


es Crticas", Revista de Administrao Pblica, 18/25-71, esp. pp. 30-32, e Snia
Draibe, Rumos e Metamorfoses, cit., pp. 104-108.
37. Jos A f o n s o da Silva, Curso de Direito Constitucional Positivo, pp. 720-721.
38. Neste sentido, vide Eros Roberto Grau, A Ordem Econmica na Constituio
de 19(88, cit., pp. 22-23, 30 e 36-48.
82 CONSTITUIO ECONMICA E DESENVOLVIMENTO i

pautado e condicionado pelo mercado, ou seja, com a economia de


mercado determinando as decises polticas e jurdicas, relativizando a
autoridade governamental. Ao mesmo tempo, patrocinou-se a reforma
do Estado para promover o descomprometimento pblico em relao
economia, por meio da privatizao, liberalizao e desregulao, bus-
cando a substituio do Estado Intervencionista por um Estado Regu-
lador.39 Com esta substituio, o Estado deixa de prestar o servio p-
blico monopolisticamente e passa a regular a sua prestao, fiscali-
zando e garantindo a sua universalizao. O Estado no deve ser mais
o executor direto das atividades econmicas (inclusive dos servios
pblicos 40 ), mas apenas interfere indiretamente, regulando estas ativi-
dades. Segundo Vital Moreira, h uma relao inversa entre a atividade
econmica do Estado e sua atividade regulatria: a reduo do papel
do Estado normalmente implica o aumento da regulao. 41
Esta foi a lgica da chamada "Reforma do Estado", promovida no
Brasil entre 1995 e 2002, especialmente por meio de emendas Cons-
tituio de 1988 e da criao de novos rgos pblicos, chamados de
"agncias", imitando a estrutura administrativa norte-americana. A
Emenda Constitucional n. 19, de 1998, especialmente, buscou instituir
a chamada "Administrao Gerencial", cuja preocupao se d em ter-
mos de eficincia e resultados, transplantando mecanismos da inicia-
tiva privada para a Administrao Pblica e pautando a atuao do Es-
tado pelo mercado. 42

39. Vital Moreira, Auto-Regulao Profissional e Administrao Pblica, pp.


43-45. Vide, t;ambm, Vincius M a r q u e s de Carvalho, "Regulao'a'e Servios Pbli-
cos e Interveno Estatal na E c o n o m i a " , in Regulao, Direito e Democracia, pp. 13-
15.
40. Para o entendimento do servio pblico c o m o espcie da atividade econmi-
ca em sentido amplo, concepo adotada neste texto, vide Eros Roberto Grau, A Ordem
Econmica na Constituio de 1988, cit., pp. 91-118.
41. Luiz Carlos Bresser Pereira, Reforma do Estado para a Cidadania: A Refor-
ma Gerencial Brasileira na Perspectiva Internacional, pp. 38-40; Floriano Peixoto de
A z e v e d o M a r q u e s Neto, Regulao Estatal e Interesses Pblicos, pp. 166-168 e 183-
185; e Vital Moreira, Auto-Regulao Profissional e Administrao Pblica, cit., pp.
37-39. ,
42. Adriana da Costa Ricardo Schier, A Participao Popular na Administrao
Pblica: O Direito de Reclamao, pp. 129-154. D e v e m o s ressaltar que a R e f o r m a
Gerencial da Administrao Pblica brasileira foi promovida "de fora para dentro",
o b e d e c e n d o s diretrizes dos rgos de financiamento internacionais, que exigiam uma
estrutura administrativa "mais c o n f i v e l " para que o Pas p d e s s e atrair investimentos
e capitais estrangeiros. Cf. Maria Paula Dallari Bucci, Direito Administrativo e Polti-
cas Pblicas, cit., pp. 29-30.
O PLANEJAMENTO E f, CONSTITUIO DE 1988 83

Os objtivos da Reforma Gerencial, segundo um de seus for-


muladores, o ex-Ministro Luiz Carlos Bressef Pereira, so aumentar a
eficincia e a efetividade dos rgos estatais, melhorar a qualidade das
decises estratgicas do governo e voltar a Administrao para o cida-
do-usurio (ou cidado-cliente). A lgica da atuao da Administra-
o Pblica deixa de ser o controle de procedimentais (ou de meios)
para ser pautada pelo controle de resultados, buscando a mxima efi-
cincia possvel. Para tanto, um dos pontos-chave da Reforma atri-
buir ao administrador pblico parte da autonomia de que goza o admi-
nistrador privado, com a criao de rgos independentes (as "agn-
cias") da estrutura administrativa tradicional, formados por critrios
tcnicos, no polticos. 43
Uma das propostas principais da Reforma do Estado foi, tambm,
a privatizao das empresas estatais brasileiras. A privatizao, no Bra-
sil, foi associada delegao de servios pblicos iniciativa privada.
Com a venda das empresas estatais que detinham o monoplio da pres-
tao do servio pblico, transferiu-se, conjuntamente com a proprie-
dade da empresa, a execuo do servio.44 A regulao passou a ocor-
rer de dois modos distintos: a regulao contratual, ou seja, por mio
do contrato de concesso entre o rgo regulador e o particular prestador
do servio pblico; e a regulao econmica setorial (economic
regulation), pelo controle e fiscalizao da prestao do servio de-
sempenhada pela atuao da "agncia" reguladora do setor.45
Com a Reforma do Estado, criaram-se duas reas distintas de atua-
o para o Poder Pblico: de um lado, a Administrao Pblica cen-
tralizada, que formula e planeja as polticas pblicas. De outro, os r-

43. Luiz Carlos Bresser Pereira, Reforma do Estado para a Cidadania, cit., pp.
109-126. Para uma crtica ao gerencialismo da R e f o r m a do Estado implementada no
Brasil, vide, entre outros, Maria Paula Dallari Bucci, Direito Administrativo e Polti-
cas Pblicas, cit., pp. 32-34.
44. Vincius M a r q u e s de Carvalho, " R e g u l a o de Servios Pblicos e Interven-
o Estatal na E c o n o m i a " , in Regulao, Direito e Democracia, cit., p. 16.
45. Idem, ibidem., pp. 17-20. Para La Spina e M a j o n e , a economic regulation
corrige defeitos internos ao mercado para garantir o seu normal funcionamento, ou
seja, busca a eficincia e c o n m i c a do m e r c a d o regulado. J a social regulation tem
u m a perspectiva normativa, b u s c a n d o corrigir efeitos colaterais ou externalidades da
atividade econmica e m c a m p o s c o m o a sade, meio ambiente, segurana no local de
trabalho e direitos do consumidor. N o se trata de poltica social, m a s de atendimento
de alguns interesses d i f u s o s que p o d e m atrapalhar o b o m f u n c i o n a m e n t o do mercado.
Cf. Antonio La Spina e G i a n d o m e n i c o M a j o n e , Lo Stato Regolatore, pp. 38-48.
84 CONSTITUIO ECONMICA E DESENVOLVIMENTO i

gos reguladores (as "agncias"), que regulam e fiscalizam a prestao


dos servios pblicos. 46 Isto contraria o prprio fundamento das polti-
cas pblicas, que a necessidade de concretizao de direitos por meio
de prestaes positivas do Estado, ou seja, por meio dos servios pbli-
cos.47 Poltica pblica e servio pblico esto interligados, no podem
ser separados, sob pena de esvaziarmos o seu significado. 48
Sintomtica do esprito da Reforma do Estado, ainda, foi a substi-
tuio, no texto constitucional, dos beneficirios com relao aos ser-
vios pblicos: a coletividade foi substituda pelo usurio. O titular do
direito de reclamao pela prestao dos servios pblicos (previsto no
art. 37, 3 a ,da CF) foi alterado pela Emenda n. 19, passando da popu-
lao em geral para o consumidor. O cidado, com a Reforma Gerencial,
entendido apenas como cliente, como consumidor. 49
Apesar disso, o repasse de atividades estatais para a iniciativa pri-
vada visto por muitos autores como uma "republicizao" do Estado,
partindo do pressuposto de que o pblico no , necessariamente, esta-
tal.50 Esta viso est ligada chamada "teoria da captura", que entende
to ou mais perniciosas que as "falhas de mercado" (market failures),
as "falhas de governo" (government failures) provenientes da cooptao

46. Cf. L u i z Carlos Bresser Pereira, Reforma do Estado para a Cidadania, cit.,
p. 110, e Floriano Peixoto de A z e v e d o Marques Neto, Regulao Estatal e Interesses
Pblicos, cit., p. 201. ,i(
47. Eros Roberto Grau, A Ordem Econmica na Constituio de 1988, cit., pp.
196-200, e Maria Paula Dallari Bucci, "As Polticas Pblicas e o Direito Administrati-
vo", Revista Tririiestral de Direito Pblico 13/135, esp. p. 135.
48. Para uma reafirmao do conceito material de servio pblico, entendido
c o m o a t i v i d a d e indispensvel r e a l i z a o e ao d e s e n v o l v i m e n t o da c o e s o e da
interdependncia social em um determinado m o m e n t o histrico, portanto, concepo
adaptada s necessidades de um pas subdesenvolvido c o m o o Brasil, vide Eros Roberto
Grau, "Constituio e Servio Pblico", in Direito Constitucional - Estudos em Home-
nagem a Paulo Bonavides, pp. 252-257 e 262-267.
49. Luiz Carlos Bresser Pereira, Reforma do Estado para a Cidadania, cit., pp.
109, 111-112, 115, 118-119 e 121-122. Para a crtica desta viso, vide Adriana da
Costa Ricardo Schier, A Participao Popular na Administrao Pblica, cit., pp.
'153-154, 215-217 e 231-237.
50. Luiz Carlos Bresser Pereira, Reforma do Estado para a Cidadania, cit., pp.
81-94, e Floriano Peixoto de A z e v e d o Marques Neto, Regulao Estatal e Interesses
Pblicos, cit., pp. 174-194. Para a concepo de atividades pblicas uo-estatais (ati-
vidades c o m o escolas, universidades, hospitais, centros de desenvolvimento cientfico
e tecnolgico, etc.) e das organizaes que poderiam gerir estas atividades (chamadas
de "organizaes sociais"), vide Luiz Carlos Bresser Pereira, Reforma do Estado para
a Cidadania, cit., pp. 98-101 e 235-250.
O PLANEJAMENTO E f, CONSTITUIO DE 1988 85

do Estado e dos rgos reguladores para fins privados. No Brasil, esta


idia particularmente forte no discurso que buscou legitimar a priva-
tizao das empresas estatais e a criao das "agncias". As empresas
estatais foram descritas como focos privilegiados de poder e a sua
privatizao tornaria pblico o Estado, ajm da criao de "agncias"
reguladoras "independentes"; rgos tcnicos, neutros, livres da inge-
rncia poltica na sua conduo. 51
Ora, sabemos que as "agncias independentes" no so indepen-
dentes. 52 E a regulao no Brasil no significa a "republicizao" do
Estado. 53 Pelo contrrio, a regulao significou o desmonte da estrutu-
ra do Estado, o sucateamento do Poder Pblico e o abandono de qual-
quer possibilidade de implementao de uma} poltica deliberada de
desenvolvimento nacional.

3.5 A crise do Estado brasileiro e a crise do planejamento

A questo da no retomada do planejamento no Brasil, no entanto,


vai alm dos obstculos estruturais acima mencionados. Ela est ligada
crise do Estado brasileiro. Sem repensarmos o Estado brasileiro, como
queremos estrutur-lo e quais devem ser os seus objetivos, no h como
pensar em planejamento. A Constituio de 1988 tentou estabelecer as
bases de um projeto nacional de desenvolvimento. No entanto, a falta
de consenso em torno dela impede que se implemente, a partir das ba-
ses constitucionais, tal projeto. Sem o mnimo consenso constitucional
e sem compreender o Estado brasileiro, em toda sua especificidade de
Estado perifrico (e isso se reveste de maior importncia no caso do
Brasil, pois toda reflexo sobre a poltica de desenvolvimento exige

51. Vincius M a r q u e s de Carvalho, " R e g u l a o de Servios Pblicos e Interven-


o Estatal na E c o n o m i a " , in Regulao, Direito e Democracia, cit., pp. 20-22. Para a
justificativa oficial, vide L u i z C a r l o s Bresser Pereira, Reforma do Estado para a Cida-
dania, cit., pp. 156-160. S o b r e as market failures e as government failures, vide Anto-
nio La Spina e G i a n d o m e n i c o M a j o n e , Lo Stato Regolatore, cit., pp. 15-17 e 117-126.
52. Sobre o p a r a d o x o "independent agencies are not independent", vide. Cass R.
Sunstein, "Paradoxes of the Regulatory State", in Free Markets and Social Justice, pp.
2 8 5 - 2 8 6 e 293-294. Para outras crticas ao m o d e l o de "agncias" i m p l e m e n t a d o no
Brasil, vide Eros R o b e r t o Grau, " A s Agncias, Essas Reparties Pblicas", in Regu-
lao e Desenvolvimento, pp. 25-28.
53. S o b r e esta q u e s t o , vide as p o n d e r a e s de L u s F e r n a n d o M a s s o n e t t o ,
"(Des)Regulao: E m B u s c a do Senso Perdido", in Direito Regulatrio: Temas Pol-
micos, | pp. 125-136.
86 CONSTITUIO ECONMICA E D E S E N V O L V I M E N T O i

que se refira ao Estado 54 ), sem buscar sair do impasse em que nos en-
contramos, no h como pensar em planejamento. A crise do planeja-
mento no Brasil, apesar da Constituio de 1988, s ser superada com
a reestruturao (para no dizer restaurao) do Estado brasileiro, no
contexto do to necessrio e adiado projeto nacional de desenvolvi-
mento.

54. Para u m a anlise da recente retomada das discusses sobre a questo do


desenvolvimento, vide Jos Lus Fiori, " D e Volta Questo da Riqueza de A l g u m a s
Naes", in Estados e Moedas no Desenvolvimento das Naes, pp. 11-14 e 40-42. >
\ Captulo 4
CONSTITUIO E SUPERAO
DAS DESIGUALDADES REGIONAIS *

4.1 O desenvolvimento desigual no Brasil e os institutos constitucio-


nais para a superao dos desequilbrios regionais/tf.2 A constituciona-
lizao das Regies e o federalismo regional. .4.3 O desenvolvimento e a
reduo das desigualdades regionais como objetivos da Repblica (art 3-
da CF) e o seu significado concreto.

4.1 O desenvolvimento desigual no Brasil e os institutos


constitucionais para a superao dos desequilbrios regionais

O objetivo do presente trabalho analisar de que maneira a pro-


blemtica dos desequilbrios regionais do Brasil (a "Questo Regio-
nal") foi incorporada s proposies da Constituio de 1988. Para tanto,
tivemos a preocupao de examinar os institutos constitucionais con-
sagrados para a reduo das desigualdades regionais (o modelo coope-
rativo de federalismo, os fundos de participao, o planejamento e a
criao de regies administrativas), ressaltando que o problema regio-
nal s ser reequacionado adequadamente com a institucionalizao
poltica da Regio pelo Federalismo Regional, proposto e defendido
por Paulo Bonavides. Alm disso, buscamos destacar a importncia
concreta da constitucionalizao do desenvolvimento e da diminuio
das desigualdades regionais entre os objetivos fundamentais da Rep-
blica (art. 3 e da CF), como parmetro hermenutico e de atuao do
Estado.

* P u b l i c a d o , e m sua v e r s o original, c o m o h o m e n a g e m ao P r o f e s s o r Paulo


B o n a v i d e s na obra coletiva Eros Roberto Grau e Willis Santiago Guerra Filho (orgs.),
Direito Constitucional - Estudos em Homenagem a Paulo Bonavides, pp. 74-107. A
h o m e n a g e m que ento r e n d e m o s ao P r o f e s s o r B o n a v i d e s , aqui neste livro, mais do
que reiterada. O tema foi, posteriormente, abordado de maneira mais abrangente no
livro que resultou de nossa Tese de D o u t o r a d o : Gilberto Bercovici, Desigualdades Re-
gionais, Estado e Constituio.
88 CONSTITUIO E C O N M I C A E DESENVOLVIMENTO i

O processo de desenvolvimento econmico no Brasil acabou trans-


formando algumas Regies em plos de desenvolvimento e deixou
outras em estagnao econmica. 1 Esta situao de desequilbrio con-
serva dentro do mesmo territrio regies com inmeras disparidades:
"A medula dessa questo a seguinte: o Brasil um extenso territrio
ocupado de modo irregular, apresentando combinaes diversas de
fatores e recursos, em sistemas econmicos com distintas potenciali-
dades; desenvolver simultaneamente sses sistemas significa dividir em
demasia os recursos e reduzir a intensidade mdia de crescimento do
conjunto. Verifica-se, assim, que necessrio concentrar os recursos
escassos nas regies de maiores potencialidades, a fim de criar um n-
cleo suficientemente poderoso que sirva de base do desenvolvimento
das outras regies. Mesmo reconhecendo alguma verdade nessa idia,
a formulao geral do problema me parece incorreta. Abandonar re-
gies de escassos recursos e com rpido crescimento da populao
permitir que se criem graves problemas para o futuro do pas. Em um
plano de desenvolvimento necessrio considerar em conjunto toda a
economia nacional". 2
A preocupao do Estado brasileiro com a existncia dos dese-
quilbrios regionais foi explicitada desde o Governo Epitcio Pessoa
(1919-1922) e a Constituio de 1934.3 No entanto, a chamada "Ques-
to Regional" s ganhou importncia no debate poltico nacional na
dcada de 1950, sob a gide da Constituio de 1946,4 com a concep-

1. Celso Furtado, Formao Econmica do Brasil, pp. 236-241, e A Operao


Nordeste, pp. 10 e 12-13.
2. Celso Furtado, Perspectivas da Economia Brasileira, p. 53.
3. D u r a n t e o governo de Epitcio Pessoa foi iniciada u m a srie de obras p a r a
combater as secas no Nordeste. At ento, o G o v e r n o Federal s havia criado a Inspe-
toria Federal d e Obras contra as Secas (IFOCS), em 1909, que enviava verbas federais
apenas em casos emergenciais de c a l a m i d a d e pblica. C o m Epitcio Pessoa, o Gover-
no Federal destinou 2 % da receita federal para obras contra as secas no Nordeste, de
acordo c o m o D e c r e t o Legislativo n. 3.965, de 25 de d e z e m b r o de 1919. Esse p r o g r a m a
foi d u r a m e n t e criticado pelo ento G o v e r n a d o r de So Paulo, Washington Lus, pois o
programa de valorizao do c a f estava sendo posto em segundo plano. O sucessor de
Epitcio, o mineiro Artur Bernardes, revogou o decreto legislativo e cortou os paga-
mentos abruptamente, alegando austeridade econmica, interrompendo as obras e de-,
mitindo os empregados. J a Constituio dc 1934, no seu art. 177, previa a elabora
de um p l a n o federal de combate s secas, c o m a reserva de 4 % da receita federal p a r a
o combate s secas, dos quais 3% seriam gastos segundo u m plano sistemtico e 1% ser
reservados para as emergncias.
4. A Constituio de 1946 adotou uma srie de dotaes constitucionais para a
p r o m o o do desenvolvimento regional cm "reas-problema", c o m o a A m a z n i a ("Art. '
CONSTITUIO E SUPERAO DASi DESIGUALDADES REGIONAIS 89

o de que a atuao estatal e o planejamento eram elementos essen-


ciais para o, desenvolvimento, de acordo.com as diretrizes elaboradas
pela CEPAL (Comisin Econmica para Amrica Latina). 5 Desde en-
to, todas as Constituies brasileiras tm a preocupao de tentar con-
sagrar instrumentos para a superao das desigualdade,s regionais. A
Constituio de 1988 destaca-se pela importncia dada "Questo
Regional" em seu texto, seja pelos dispositivos especificamente de in-
tersse regional, seja pela instituio definitiva do Federalismo Coope-
rativo como forma do federalismo brasileiro.
O modelo cooperativo de organizao federal erigido sobre o
fundamento bsico da cooperao entre as unidades federadas, tendo
por finalidade o objetivo nacional do desenvolvimento equilibrado. Os
programas de desenvolvimento passam a ser no apenas nacionais, mas,
tambm, regionais e locais, envolvendo os vrios entes federados. Para
isso, devem-se organizar os meios de colaborao entre as diferentes
entidades federativas, entre si e entre estas e o Poder Central. Em ter-
mos econmicos, substitui-se a mera distribuio de verbas pela busca
de condies efetivas de produo de riquezas pelas vrias unidades

199 - N a execuo do p l a n o de valorizao e c o n m i c a da A m a z n i a , a Unio aplicar,


durante, pelo menos, vinte anos consecutivos, quantia no inferior a trs por cento da
sua renda tributria"), o Nordeste ("Art. 198 - N a e x e c u o do plano de d e f e s a contra
os efeitos da d e n o m i n a d a sca do Nordeste, a Unio despender, anualmente, c o m as
obras e os servios da assistncia econmica a social, quantia nunca inferior a trs por
cento da sua renda tributria") e o Vale do So F r a n c i s c o (Ato das Disposies Consti-
tucionais Transitrias: "Art. 2 9 - 0 G o v e r n o Federal fica obrigado, dentro do prazo de
vinte anos, a contar da data da p r o m u l g a o desta Constituio, a traar e executar um
p l a n o de aproveitamento total das possibilidades e c o n m i c a s do rio So Francisco e
seus afluentes, no qual aplicar, anualmente, quantia no inferior a u m por cento de
suas r e n d a s tributrias"). Sobre a importncia da " Q u e s t o R e g i o n a l " no debate polti-
co e jurdico a partir da Constituio de 1946, vide A l b e r t o Venncio Filho, A Interven-
o do Estado no Domnio Econmico, pp. 3 0 5 - 3 0 6 ; Paulo Bonavides, " O Planeja-
m e n t o e os Organismos R e g i o n a i s c o m o Preparao a u m Federalismo das Regies", in
A Constituio Aberta: Temas Polticos e Constitucionais da Atualidade, com nfase
no Federalismo das Regies, pp. 368-369, e Wilson Cano, Desequilbrios Regionais e
Concentrao Industrial no Brasil, 1930-1995, pp. 17-23.
5. Sobre a influncia do p e n s a m e n t o da C E P A L na elaborao das polticas bra-
sileiras de d e s e n v o l v i m e n t o entre 1950 e 1964, vide Ricardo Bielschowsky, Pensa-
mento Econmico Brasileiro, pp. 11-29. A importncia dada atuao estatal no pen-
samento cepalino, que moldou o processo de desenvolvimento brasileiro, pode ser aferida
das palavras de O c t a v i o R o d r g u e z : "La necesidad de la accin estatal de contar con
una poltica d e desarrollo deliberada y coherente y de implementaria a travs de la
planificacin, son tres i d e a s - f u e r z a dei pensamiento cepalino estrechamente conectadas
entre s" ( L a Teoria dei Subdesarrollo de la CEPAL, p. 184).
90 CONSTITUIO E C O N M I C A E DESENVOLVIMENTO i

federadas conjuntamente. A reviso do federalismo busca o estabeleci-


mento do "princpio da solidariedade funcional" entre as diferentes es-
feras de competncia administrativa (federal, estadual e municipal), ins-
taurando um equilbrio dinmico com a abolio da rgida partilha de
competncias. Procura-se compatibilizar a autonomia de cada unidade
i federada com a reserva de reas exclusivas (competncia indelegvel)
ou privativas (com possibilidade de delegao de poderes) e reas de
atuao comum, onde as entidades federativas agem de forma paralela
ou concorrente: a Unio traando as diretrizes gerais e os entes federados
suplementando-as. 6 Podemos, seguindo estes elementos, adotar a defi-
nio dada por Enoch Rovira: "En poas palabras, y como punto de
partida, podemos decir que la divisin federal dei poder no se entiende
ya como separacin y mera yuxtaposicin de esferas independientes y
soberanas de gobierno, actuando cada una sobre un mbito material
propio y exclusivo, sino como colaboracin entre los diversos centros
de gobierno en la consecucin de objetivos de comn inters, como
participacin de todas Ias instancias en un esfuerzo conjunto para el
cumplimiento de todas aquellas funciones y tareas que redundan en
beneficio dei todo, y con l, de Ias propias partes. La separacin y la
estanqueidad han sido sustituidas por lo que podemos designar como
voluntad de colaboracin, a impulso de Ias necesidades y exigencias de
la realidad". 7

Com estes pressupostos, retira-se a Unio das cmodas posies


de absteno ou omisso em relao aos problemas das unidades
federadas. 8 H no Federalismo Cooperativo evidente eroso de alguns
poderes dos entes federados, mas incrementa-se, em compensao, o

6. Washington Peluso Albino de Souza, " O Federalismo sob o Prisma E c o n m i -


co", in Perspectivas do Federalismo Brasileiro, pp. 131-134, 155-161 e 169-171; D a l m o
de Abreu Dallari, O Estado Federal, pp. 42-48; Fbio Konder Comparato, " U m Qua-
dro Institucional para o Desenvolvimento Democrtico", in Brasil, Sociedade Demo-
crtica, pp. 4 2 3 - 4 2 4 , "Planejar o D e s e n v o l v i m e n t o : A Perspectiva Institucional", in
Para Vivera Democracia, pp. 119-121, e "A Organizao Constitucional da F u n o
Pianejadora", in Desenvolvimento Econmico e interveno do Estado na Ordem Cons-
titucional Estudos Jurdicos em Homenagem ao Professor Washington Peluso Albino
de Souza, pp. 81 e 83; e Celso Furtado, " N o v a C o n c e p o do Federalismo", in O Longo
Amanhecer: Reflexes sobre a Formao do Brasil, p. 45.
7. Enoch Alberti Rovira, Federalismo y Cooperacin en la Republica Federal
Alemana, pp. 358-359.
8. Alberto Venncio Filho, A Interveno do Estado no Domnio Econmico,
cit., p. 305.
CONSTITUIO E SUPERAO DASi DESIGUALDADES REGIONAIS 91

mbito e a intensidade de sua participao na vontade federal. Alm


disso, justamente atravs do desenvolvimento das relaes cooperati-
vas que os entes federados conseguem manter-se, a despeito das even-
tuais tendncias centralizadoras que possam surgir.9
O Federalismo Cooperativo est em estreita relao corh o Estado
intervencionista (o chamado Estado Social), que tem por objetivos,-entre
outros, a igualao das condies sociais de vida e a reduo das desi-
gualdades socioeconmicas em todo o territrio nacional 10 (no nosso
caso, iriclusive, por determinao expressa do art. 3 2 da CF, conforme
veremos adiante). E justamente a exigncia de solidariedade do Estado
Social que fez com que fosse formulado um princpio de fidelidade
federal que vincula a Unio e os entes federados, condicionando e orien-
tando suas polticas na direo da diminuio das desigualdades so-
ciais." No possvel, porm, a uniformizao das condies sociais
de vida entre os vrios entes federados se estes no tiverem capacidade
suficiente (no apenas econmica, mas, tambm, poltica) para satisfa-
zer plenamente todas as suas funes. Assim, a forma cooperativa de
federalismo tem por objetivo fundamental a igualao da capacidade
dos membros da Federao. 12
A autonomia dos entes federados perante a Unio pode se trans-
formar em farsa quando faltam os recursos financeiros necessrios
sua manuteno. 13 Conseqentemente,'num Estado Federal, a decor-
rncia direta da repartio de competncias a distribuio das fontes
de recursos financeiros para equilibrar os encargos e as rendas das uni-
* dades federadas. 14 Alm da discriminao rgida e tradicional das ren-
/
9. Enoch Alberti Rovira, Federalismo y Cooperaein en la Repblica Federal
Alemana, cit., pp. 54-5$.
10. Sobre a p r e o c u p a o do Estado intervencionista com a integrao, vide Ma-
nuel Garca-Pelayo, Las Transformaciones dei Estado Contemporneo, pp. 40-46.
, 11. Enoch Alberti Rovira, Federalismo y Cooperaein en la Repblica Federal
Alemana, cit., p. 21.
12. Idem, ibidem, pp. 379-380.
13. G o f f r e d o Telles Jr., "Discriminao Constitucional de Fontes de Receita Tri-
b u t r i a " , Revista de Direito Pblico 4 / 1 2 5 - 1 4 4 , esp. p. 132, e H e i n z L a u f e r , " O
O r d e n a m e n t o Financeiro no Estado Federativo A l e m o " , in O Federalismo na Alema-
nha, pp. 139-141. ;
14. Washington Peluso Albino de Souza, " O F e d e r a l i s m o sob o P r i s m a E c o n m i -
co", in Perspectivas do Federalismo Brasileiro, cit., pp. 124-130; D a l m o de Abreu
Dallari, O Estado Federal, cit., pp. 18-23, 39-42, 5 9 - 6 2 e 69-71; e Jos A f o n s o da
Silva, Curso de Direito Constitucional Positivo, pp. 100-102 e 475-481.
92 CONSTITUIO ECONMICA E DESENVOLVIMENTO i

das por fontes, o Federalismo Cooperativo caracteriza-se por realizar a


distribuio da receita pelo produto arrecadado, ou seja, a participao
de entes federativos na receita dos outros entes.15 Desta maneira, para
compensar a fragilidade econmico-financeira dos Estados e Munic-
pios em relao Unio, instituiu-se o mecanismo das transferncias
intergovernamentais da receita tributria, pela partilha de parcelas das
receitas arrecadadas pela Unio e Estados.
No tocante destinao de verbas para a diminuio dos desequi-
lbrios regionais, a tcnica utilizada na Constituio de 1988 a da
participao por expectativa ou participao em fundos. 16 A vinculao
de rendas tributrias e partilha de recursos por fundos pblicos caracte-
riza-se pelo fato de as receitas ingressarem originariamente nesses fun-
dos e serem distribudas de acordo com critrios estabelecidos em lei
(nmero de habitantes, produto interno bruto etc). Assim, no Estado
federal brasileiro, as entidades favorecidas1 com a participao em fun-
dos pblicos tm a expectativa de receber as verbas provenientes de

15. A n t o n i o Roberto S a m p a i o D r i a , Discriminao de Rendas Tributrias, pp.


19-20, e M i s a b e l de Abreu M a c h a d o Derzi, "Repartio das Receitas Tributrias -
Finanas Pblicas - N o r m a s Gerais e Oramentos", Revista da Faculdade de Direito
33/351 -402, esp. p. 361. D e acordo c o m Enoch Rovira: "En efecto, sea porque la propia
Constitucin otorga a la Federacin una competencia de financiacin ms amplia q u e
su propio mbito de competencia material, sea porque exista un desequilibrio financiero
entre esta y los miembros, de m o d o que mientras la Federacin dispone de una m a y o r
capacidad financiera de la que exige la atencin a sus propias funciones, los m i e m b r o s
acusan un dficit de capacidad, que les impide satisfacer a d e c u a d a m e n t e Ias responsa-
bilidades que les encomienda la Constitucin, en la actualidad constituye norma c o m n
el hecho de que la Federacin acuda con sus propios f o n d o s a la financiacin de impor-
tantes sectorcs de la actividad de los miembro^. Aun c u a n d o la entrega de tales f o n d o s
no se realice en m u c h o s casos claramente b a j o la f o r m a de transferencias condiciona-
das, resulta evidente que Ias instancias centrales adquieren, por esta via indirecta, una
cuota de influencia sobre el mbito competencial propio de los m i e m b r o s superior a la
prevista e x p l i c i t a m e n t e por el texto constitucional. L a F e d e r a c i n contribuye a la
financiacin de ciertas actuaciones de los miembros en f u n c i n dei inters general
implcito en Ias mismas, de m o d o que tales actuaciones son consideradas tambin por
Ias instancias centrales c o m o de propio inters. A partir de ah se crea tambin un
espacio de c o m n inters, propicio para el desarrollo de f r m u l a s de cooperaein en la
relacin entre Ias dos instancias" ( F e d e r a l i s m o y Cooperaein en la Republica Fede-
ral Alemana, cit., p. 374).

16. Antonio Roberto Sampaio Dria, Discriminao de Rendas Tributrias, cit.,


p. 21, e M i s a b e l de Abreu M a c h a d o Derzi, "Repartio das Receitas Tributrias -
Finanas Pblicas - N o r m a s Gerais e Oramentos", Revista da Faculdade de Direito
33/351-402, esp. pp. 365-366.
CONSTITUIO E SUPERAO DASi DESIGUALDADES REGIONAIS 93

determinado tributo,17 ficando a utilizao correta do montante syjeita


ao controle da Unio (Tribunal de Contas da Unio). A distribuio dos
recursos aos entes beneficiados ocorre de maneira indireta, servindo o
fundo como mecanismo contbil para o clculo e a entrega das verbas.18
O Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal e o
Fundo de Participao dos Municpios (art. 159,1, da CF) so forma-
dos por parcela da arrecadao da Unio com os impostos sobre a ren-
da e sobre produtos industrializados. A Unio deve utilizar 47% da
arrecadao com esses impostos da seguinte maneira: 21,5% para o
Fundo de Participao dos Estados; 22,5% para o Fundo de Participa-
o dos Municpios. Entretanto, para efeito da entrega dessa renda aos
fundos de participao, deve ser excluda, segundo o art. 159, l , da
CF, a parcela da arrecadao do imposto de renda e proventos de qual-
quer natureza pertencente aos Estados, ao Distrito Federal e aos Muni-
cpios, nos termos do disposto nos arts. 157,1, e 158,1. A Constituio
ainda determina .que, dessa porcentagem da arrecadao da Unio, os
3% restantes sejam destinados para programas de financiamento ao setor
produtivo nas Regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, atravs de suas
instituies financeiras de carter regional, de acordo com os planos
regionais d<s desenvolvimento. No tocante ao Nordeste h mais uma
exigncia: a de que seja assegurada ao semi-rido nordestino a metade
dos recursos destinados Regio.19
Alm do Federalismo Cooperativo e da criao dos fundos pbli-
cos de repartio de rendas, a Constituio de 1988 prev como uma
das formas de combate< aos desequilbrios regionais o planejamento,
seguindo a concepo de que o subdesenvolvimento impe um mnimo
de programao de poltifcas pblicas de longo prazo. 20 Levando-se em
conta que a integrao econmica no-planificada acarreta o agrava-
mento dos desequilbrios regionais, 21 no h qualquer inconveniente

17. E m sentido contrrio, S a m p a i o Dria acredita n o existir u m vnculo direto


entre a arrecadao do tributo e o direito de participar dela (cf. Discriminao de
Rendas Tributrias, cit., p. 21).
18. Cf. Ricardo L o b o Torres, Sistemas Constitucionais Tributrios, pp. 726-727.
19. Sobre a repartio de rendas na Constituio de 1988, vide Jos A f o n s o da
Silva, Curso de Direito Constitucional Positivo, cit., pp. 711-713.
20. F b i o K o n d e r C o m p a r a t o , " P l a n e j a r o D e s e n v o l v i m e n t o : A P e r s p e c t i v a
Institucional", in Para Viver a Democracia, cit., pp. 103-104.
21. Cf. Celso Furtado, Teoria e Poltica do Desenvolvimento Econmico, cit.,
pp. 320-321.
94 CONSTITUIO E C O N M I C A E DESENVOLVIMENTO i

da adoo do planejamento no Federalismo Cooperativo, 22 favorecen-


do, assim, a execuo de polticas pblicas de longo prazo por todas as
unidades federadas. Alm disso, o planejamento regional , ao menos
em tese, um importante instrumento do modelo federal adotado no Bra-
sil, com sua proposta de racionalizao da atuao federal para o equi-
lbrio entre as Regies.23
Apesar de o planejamento ser essencial para a realizao das pol-
ticas pblicas e para assegurar a prosperidade social,24 o texto consti-
tucional de 1988, segundo Eros Grau, pobre nas suas referncias ao
planejamento, o que causa estranheza, tendo em vista que a atuao
estatal sob uma Constituio dirigente, como a nossa, caracteriza-se
pela viso prospectiva e pela preocupao com a realizao de polti-
cas pblicas. 25 No h, tambm, no texto constitucional qualquer con-
trole ou garantia para assegurar a efetividade do plano de desenvolvi-
mento, que, na mentalidade poltica dominante, identificado com go-
vernos determinados, no com polticas nacionais de longo prazo.25
No Brasil, a questo das desigualdades regionais no foi tratada
de maneira satisfatria por falta de planos. Estes proliferaram em todos
os governos e regimes polticos desde a dcada de 1960. O problema
do planejamento regional implementado no Brasil a praticamente ine-

22. Sobre as relaes entre f e d e r a l i s m o e planejamento, vide Washington Peluso


Albino de Souza, " O P l a n e j a m e n t o Regional no Federalismo Brasileiro", in Estudos de
Direito Econmico, pp. 194-196, e Eros Roberto Grau, Planejamento Econmico e
Regra Jurdica, pp. 48-61.
23. Washington Peluso Albino de Souza, "O P l a n e j a m e n t o Regional no Federa-
lismo Brasileiro", in Estudos de Direito Econmico, cit., pp. 110-111.
24. M a n u e l Garca-Pelayo, Las Transformaciones dei Estado Contemporneo,
cit., pp. 37-38, e Fbio Konder C o m p a r a t o , "Planejar o D e s e n v o l v i m e n t o : A Perspecti-
va Institucional", in Para Viver a Democracia, cit., pp. 102-103. S e g u n d o Washington
Peluso Albino de Souza, o plano no uma simples pea tcnica, mas um documento
jurdico-poltico que define direitos e obrigaes para a obteno de determinados fins,
vinculado ideologia constitucionalmente adotada (cf. "Direito Econmico do Plane-
jamento", in Estudos de Direito Econmico, pp. 3-6, 31-32 e 62-66).
25. Cf. Eros Roberto Grau, A Ordem Econmica na Constituio de 1988, pp.
300-303. Sobre o regime constitucional do planejamento em geral, vide Jos A f o n s o da
Silva, Curso de Direito Constitucional Positivo, cit., pp. 789-791.
26. Fbio Konder Comparato, " U m Quadro Institucional para o Desenvolvimen-
to Democrtico", in Brasil, Sociedade Democrtica, cit., pp. 415-417, e "A Organiza-
o Constitucional da Funo Planejadora", in Desenvolvimento Econmico e inter-
veno do Estado na Ordem Constitucional - Estudos Jurdicos em Homenagem ao
Professor Washington Peluso Albino de Souza, cit., pp. 86-87.
CONSTITUIO E SUPERAO DASi DESIGUALDADES REGIONAIS 95

xistente coordenao nacional, alm da centralizao na esfera federal


(contrariando o modelo constitucional cooperativo do federalismo bra-
sileiro). Tradicionalmente, o planejamento regional visto como sendo
apenas de natureza complementar 27 e compensatria. 28 Desta maneira,
as polticas regionais, concentradas na rbita federal sempre foram se-
cundrias no desenvolvimento brasileiro, especialmente a partir da di-
tadura militar. As conseqncias foram a multiplicao de projetos re-
gionais e a pulverizao dos recursos, limitando-se estes projetos, mui-
tas vezes, poltica predatria de atrao de indstrias para as Regies
menos desenvolvidas, tambm conhecida como "guerra fiscal". 29
A funo das vrias autarquias de desenvolvimento regional cria-
das no regime da Constituio de 1946 era a de suplementar e coorde-
nar todos os rgos governamentais e as polticas pblicas federais para
a regio onde atuavam. 30 No caso especfico da SUDENE (Superin-

27. D e acordo c o m o art. 4 8 , IV, da CF, no p l a n e j a m e n t o do d e s e n v o l v i m e n t o


nacional cabe ao Poder Legislativo da Unio (o C o n g r e s s o Nacional) deliberar e apro-
var os planos nacionais os planos regionais de desenvolvimento. J o art. 174, I a , da
C F determina a compatibilizao dos planos regionais de desenvolvimento c o m o pla-
no nacional. Na opinio de Fbio Konder C o m p a r a t o , o disposto neste ltimo artigo
no passa, na realidade, da incorporao pura e simples dos planos regionais ao nacio-
nal (cf. " A Organizao Constitucional da F u n o Planejadora", in Desenvolvimento
Econmico e Interveno do Estado na Ordem Constitucional - Estudos Jurdicos em
Homenagem ao Professor Washington Peluso Albino de Souza, cit., pp. 85-86. Vide,
t a m b m , Eros Roberto Grau, A Ordem Econmica na Constituio de 1988, cit., pp.
262-264).
28. D e acordo c o m Washington Peluso Albino d e Souza, o planejamento regional
no Brasil sempre foi c o n f u n d i d o c o m prog'ramas de e m e r g n c i a ou de salvao pblica
diante de calamidades, exclusivo das c h a m a d a s " r e g i e s - p r o b l e m a " (cf. " O Planeja-
m e n t o Regional no F e d e r a l i s m o Brasileiro", in Estudos de Direito Econmico, cit., pp.
121-22, 138-39, 162-4 e 199.. Vide, tambm, de Paulo Bonavides: in A Constituio
Aberta, cit.: " O P l a n e j a m e n t o e os Organismos Regionais c o m o Preparao a u m Fede-
ralismo das Regies", p. 373; " A A u t o n o m i a das R e g i e s no E s t a d o ' U n i t r i o e no
Estado Federal", p.,441; e " A Regionalizao Poltica e Constitucional do Brasil", pp.
469-470.
29. Tania B a c e l a r d e A r a j o , " P l a n e j a m e n t o R e g i o n a l e R e l a e s I n t e r g o -
vernamentais", in A Federao em Perspectiva: Ensaios Selecionados, pp. 4 7 4 - 4 7 9 e
4 8 3 ; Paulo Bonavides, " A Regionalizao Poltica e Constitucional do Brasil", in A
Constituio Aberta, cit., pp. 4 4 5 - 4 4 6 ; e Wilson Cano, Desequilbrios Regionais e
Concentrao Industrial no Brasil, cit., pp. 39-42.
30. S o b r e a C o m i s s o do Vale do So Francisco ( C V S F ) , criada pela Lei n. 541,
de 15 de d e z e m b r o de 1948, vide Alberto Venncio Filho, A Interveno do Estado no
Domnio Econmico, cit., pp. 306-309; Washington Peluso Albino de Souza, " O Pla-
n e j a m e n t o Regional no F e d e r a l i s m o Brasileiro", in Estudos de Direito Econmico,
96 CONSTITUIO ECONMICA E DESENVOLVIMENTO i

tendncia do Desenvolvimento do Nordeste), que o modelo de rgo


de desenvolvimento regional no Brasil,31 a viso da sua proposta origi-
nal no era assistencialista, mas de coordenao de todos os rgos
federais que atuavam no Nordeste. 32 No entanto, este modelo das autar-
quias regionais acabou em desorganizao e interferncia crescente da
Unio nas esferas estadual e municipal. A poltica de criao de entes
regionais destinados a diminuir os desequilbrios foi desastrosamente
conduzida no perodo ps-1964, contribuindo apenas para aumentar a
dependncia dos Estados menos desenvolvidos da Unio.33 A SUDENE,
novamente exemplo paradigmtico, foi privada de meios e desviada de
suas finalidades de princpio, vendo-se reduzida a um mero instrumen-
to burocrtico e clientelstico do Poder Central.34
Apesar da importncia dada "Questo Regional" na Constitui-
o de 1988, a maioria de suas solues no saiu do papel. Nos ltimos
anos, os rgos federais de desenvolvimento regional foram totalmente
esvaziados e as polticas regionais de desenvolvimento praticamente
esquecidas. A mudana no padro do desenvolvimento desejado pelas
polticas pblicas federais recentes no deixa lugar para a produo
i
cit., pp. 174-175; e A m l i a C o h n , Crise Regional e Planejamento (O Processo de
Criao da SUDENE), pp. 57-61. Sobre a Superintendncia do Plano de Valorizao
E c o n m i c a da A m a z n i a ( S P V E A ) , depois transformada pelos militares na Superin-
tendncia do D e s e n v o l v i m e n t o da A m a z n i a ( S U D A M ) , criada pela Lei n. 1.806, de 6
de j a n e i r o de 1953, vide Alberto Venncio Filho, A Interveno do Estado no Domnio
Econmico, cit., pp. 309-311, e Washington Peluso Albino de Souza, " O Planejamento
Regional no Federalismo Brasileiro", in Estudos de Direito Econmico, cit., pp. 175-
176.
31. E s p e c i f i c a m e n t e sobre a Superintendncia do D e s e n v o l v i m e n t o do Nordeste
( S U D E N E ) , criada pela Lei n. 3.692, de 15 de dezembro de 1959, vide Alberto Venncio
Filho, A Interveno do Estado no Domnio Econmico, cit., pp. 311-316 e 365-366;
Washington Peluso Albino de Souza, " O P l a n e j a m e n t o Regional no Federalismo Brasi-
leiro", in Estudos de Direito Econmico, cit., pp. 176-181; Amlia C o h n , Crise Regio-
nal e Planejamento, cit., pp. 98, 103, 106, 108-112 e 133-151; e Paulo Bonavides, " O
P l a n e j a m e n t o e os Organismos Regionais c o m o Preparao a um Federalismo das Re-
gies", in A Constituio Aberta, cit., pp. 369-373. l
32. Wilson Cano, Desequilbrios Regionais e Concentrao Industrial no Bra-
sil, cit., pp. 19-20.
33. Washington Peluso Albino de Souza, " O P l a n e j a m e n t o Regional no Federa-
lismo Brasileiro", in Estudos de Direito Econmico, cit., pp. 190-193 e 199, e Paulo
Bonavides, " A Regionalizao Poltica e Constitucional do Brasil", in A Constituio
Aberta, cit., pp. 448-450.
34. Paulo Bonavides, "A Quarta Fase da 'Questo N o r d e s t i n a ' ; A Necessidade
de uma 'Soluo Poltica'", in A Constituio Aberta, cit., pp. 472-474.
CONSTITUIO E SUPERAO DASi DESIGUALDADES REGIONAIS 97

econmica subsidiada das Regies menos desenvolvidas. 35 Com a


"globalizao", segundo Celso Furtado, o motor do crescimento no
mais a formao do mercado interno, mas a economia mundial. A inter-
dependncia entre as Regies diminui muito, ou desaparece, enfraque-
cendo a solidariedade entre elas. Alm disso, o mercado internacional
depende da dinmica das empresas transnacionais, cuja gerao de
empregos bem lenta. Crescendo o desemprego, exacerba-se o lado
negativo do regionalismo, tendo-se uma contrao da mobilidade geo-
grfica da mo-de-obra de forma disfarada. Com os interesses regio-
nais compartimentando-se cada vez mais, perde-se o objetivo comum
na unio, aumentando o risco de fragmentao nacional. 36
Faz-se necessrio o reexame do problema dos desequilbrios regio-
nais sob outros termos. De nada adiantam as polticas agressivas de
obteno de mais recursos ou indstrias para as reas menos desenvol-
vidas (levadas a cabo recentemente por vrios Estados por meio da
"guerra fiscal"), sem que haja uma poltica de desenvolyimento e
reorientao do gasto pblico em todos os nveis, voltada para a melhoria
das condies de vida da populao. O planejamento regional precisa
ser retomado sem o carter acessrio que o condenou. Para tanto, as
polticas pblicas nacionais devem ser regionalizadas, adequando me-
lhor os investimentos pblicos e fazendo com que o planejamento regio-
nal adquira um papel esseftcial no planejamento nacional. A soluo da
"Questo Regional" poltica, no mei-amente tcnica.37 As constante-
mente propaladas reforma fisca e reforma tributria no resolvem o
problema fundamental: o modelo de desenvolvimento desejado, a ma-

35. Tania B a c e l a r d e A r a j o , " P l a n e j a m e n t o R e g i o n a l e R e l a e s I n t e r g o -


vernamentais", in A Federao em Perspectiva: Ensaios Selecionados, cit., p. 478, e
Wilson Cano, Desequilbrios Regionais e Concentrao Industrial no Brasil, cit., pp.
3 0 6 - 3 0 9 e 350-352. >
36. Cf. C e l s o F u r t a d o , Brasil: A Construo Interrompida, cit., pp. 3 2 - 3 3 ,
alertando q u e "Ter acesso a urh m e r c a d o m a i s a m p l o ou poder deslocar-se territo-
rialmente e m busca de e m p r e g o so fatores que e m p r e s t a r a m u m contedo real idia
de unidade nacional. Mas se a lgica dos interesses determinada pelas conexes in-
ternacionais, e os interesses corporativos se organizam para dificultar a mobilidade de
mo-de-obra, os vnculos de solidariedade entre regies tero necessariamente q u e se
^debilitar" (idem, p. 33).
37. D e v e m o s sempre, segundo Enoch Rovira, evitar a concepo tecnocrtica
que encara o p r o b l e m a das desigualdades apenas c o m o mera questo de organizao
(no caso brasileiro, de mera organizao fiscal), o q u e ignora todo o sentido histrico e
de integrao que d e v e m possuir as polticas pblicas que tentam superar os dese-
q u i l b r i o s e c o n m i c o s e sociais no f e d e r a l i s m o c o o p e r a t i v o (cf. Federalismo y
Cooperaein en la Republica Federal Alemana, cit., pp. 383-384).
98 CONSTITUIO E C O N M I C A E DESENVOLVIMENTO i

neira como devem ser aplicados os recursos pblicos e a necessidade


de definir o ordenamento territorial para que o Brasil tire proveito da
sua heterogeneidade, sob pena de corrermos o risco real de fragmenta-
o nacional. 38 A soluo, voltamos a insistir, primordialmente polti-
ca e passa pela reestruturao da Federao no Brasil, com a elevao
da Regio categoria de ente federado.

4.2 A constitucionalizao das Regies e o federalismo regional

A Constituio de 1988, em seu art. 43,39 previu a existncia das


Regies, 40 com o objetivo de promover o desenvolvimento e reduzir as

38. Jos A f o n s o da Silva, "Federalismo e Autonomias no Estado Brasileiro (Fe-


d e r a l i s m o N o m i n a l e F e d e r a l i s m o de R e g i e s ) " , in I Simposium Internacional de
Derecho Constitucional Autonmico, pp. 57-58; Tania Bacelar de Arajo, "Planeja-
m e n t o Regional e Relaes Intergovernamentais", in A Federao em Perspectiva:
Ensaios Selecionados, cit., pp. 4 7 9 - 4 8 0 , 482, 487-488 e 490-491; Washington Peluso
Albino de Souza, " O P l a n e j a m e n t o Regional no Federalismo Brasileiro", in Estudos de
Direito Econmico, cit., pp. 162-164 e 199; Paulo Bonavides, "A A u t o n o m i a das Re-
gies no Estado Unitrio e no Estado Federal", in A Constituio Aberta, cit., p. 430; e
Wilson Cano, Desequilbrios Regionais e Concentrao Industrial no Brasil, cit., pp.
41-42, 300-301 e 309-310. D e acordo c o m Celso Furtado: " N a lgica da ordem econ-
mica internacional emergente parece ser relativamente modesta a taxa de crescimento
que corresponde ao Brasil. Sendo assim, o processo de f o r m a o de um sistema econ-
mico j no se inscreve naturalmente em nosso destino nacional. O desafio que se
coloca presente gerao , portanto, duplo: o de r e f o r m a r as estruturas anacrnicas
que pesam sobre a sociedade e c o m p r o m e t e m sua estabilidade e o de resistir s foras
que o p e r a m no sentido de desarticulao do nosso sistema econmico, ameaando a
unidade nacional" (Brasil: A Construo Interrompida, cit., p. 13).
39. CF: "Art. 43 - Para efeitos administrativos, a Unio poder articular sua
ao em u m m e s m o complexo g e o e c o n m i c o e social, visando a seu desenvolvimento
e reduo das desigualdades regionais. I a Lei complementar dispor sobre: I - as
condies para integrao de regies e m desenvolvimento; II - a c o m p o s i o dos orga-
nismos regionais que executaro, na f o r m a da lei, os planos regionais, integrantes dos
planos nacionais de desenvolvimento econmico e social, aprovados j u n t a m e n t e c o m
estes. 2- Os incentivos regionais compreendero, alm de outros, na f o r m a da lei: I -
a igualdade de tarifas, fretes, seguros e outros itens de custos e preos de responsabili-
dade do P o d e r P b l i c o ; II - j u r o s f a v o r e c i d o s p a r a f i n a n c i a m e n t o de a t i v i d a d e s
prioritrias; III - isenes, redues ou diferimento temporrio de tributos federais
devidos por pessoas fsicas ou jurdicas; IV - prioridade para o aproveitamento econ-
mico e social dos rios e das massas de gua represadas ou represveis nas regies de
baixa renda, sujeitas a secas peridicas. 3 2 Nas reas a que se refere o 2E, IV, a
Unio incentivar a recuperao dc terras ridas e cooperar com os pequenos e mdios
proprietrios rurais para o estabelecimento, em suas glebas ; de fontes de gua e de
p e q u e n a irrigao".
40. D e v e m o s dar destaque a uma questo de nomenclatura. " R e g i o " no utili-
zada neste trabalho no sentido que lhe foi dado por Georg Jellinek. De acordo c o m sua
CONSTITUIO E SUPERAO DASi DESIGUALDADES REGIONAIS 99

desigualdades regionais. 41 Deciso indita na histria constitucional


brasileira, a constitucionalizao da Regio poderia ser um avano na
estrutura federativa do pas. Entretanto, a soluo adotada no
satisfatria. Em vez de fortalecer o federalismo no Brasil, o art. 43 da
CF pode servir para ampliar os poderes do Governo Federal: a criao
das Regies compete exclusivamente Unio, sem qualquer participa-
o do Estados interessados. Sobre os organismos regionais previstos
no texto constitucional, no sabemos se so os ja existentes (como a
SUDENE, SUDAM etc.) ou se seriam novos organismos a serem cria-
dos (como uma espcie de Conselho Deliberativo Regional). Indepen-
dentemente desta indefinio no tocante aos organismos regionais, o
dispositivo constitucional os considera i apenas como meros executores
dos planos regionais de desenvolvimento, que so elaborados tambm
na rbita federal. 42 A vontade regional (ou, ao menos, a dos Estados e
Municpios envolvidos) , aqui, totalmente desprezada.
Apesar do provvel reforo do Poder Central na instituio das
Regies, o art. 43 da CF nunca foi concretizado (talvez, at mesmo
pelo fato de depender da Unio para ser implementado). Para a sua
organizao, necessrio, entre outras medidas, que se cumpra o art.
165, l 2 , que determina que a lei do plano plurianual dever estabele-
cer as diretrizes, metas e objetivos da Administrao para as despesas
de forma regionalizada,43 distribuio regionalizada de recursos at hoje

acepo, a regio ( L a n d ) seria u m a parte do Estado que, em relao a este possui ele-
m e n t o s estatais (territrio, povo, rgos estatais) independentes, diferenciando-se dos
entes que so m e m b r o s do Estado (Estado-membro, Municpio). A regio no possuiria
u m poder estatal independente"baseado em sua prpria vontade, m a s possuiria existn-
cia poltica separada do Estado dominante. Para Jellinek, a regio indica o limite extre-
m o a que pode chegar a descentralizao de um Estado sem que se destrua o seu carter
de unidade. O Estado c o m p o s t o por regies (como o antigo Imprio A u s t r o - H n g a r o )
no possui suficiente unidade poltica, p r e d o m i n a n d o as tendncias centrfugas (Cf.
Allgemeine Staatslehre, pp. 647-660, especialmente 657-660).
41. Vide Jos A f o n s o da Silva, Curso de Direito Constitucional Positivo, cit.,
pp. 6 4 5 - 6 4 6 .
42. F b i o K o n d e r C o m p a r a t o , " P l a n e j a r o D e s e n v o l v i m e n t o : A P e r s p e c t i v a
institucional", in Para Viver a Democracia, cit., pp. 121-122, e " A Organizao Cons-
titucional da F u n o P l a n e j a d o r a " , in Desenvolvimento Econmico e Interveno do
Estado na Ordem Constitucional - Estudos Jurdicos em Homenagem ao Professor
Washington Peluso Albino de Souza, cit., pp. 85-86; e Paulo Bonavides, "Federalismo
das Regies, D e s e n v o l v i m e n t o e Direitos H u m a n o s " , in A Constituio Aberta, cit.,
pp. 342-343.
43. Jos A f o n s o da Silva, Curso de Direito Constitucional Positivo, cit., p. 645.
100 CONSTITUIO E C O N M I C A E DESENVOLVIMENTO i

no implementada. 44 Alm disso, o art. 43 pode ser criticado pelos seus


2 e 3", cuja nica preocupao com os incentivos fiscais: "con-
funde-se desenvolvimento com assistencialismo empresarial", nas pa-
lavras de Fbio Konder Comparato. 45 ,
A regio um conceito fundamental, apesar de sempre esquecido,
no federalismo brasileiro.46 Este esquecimento, aliado existncia de
problemas cuja soluo ultrapassa o mbito estadual e interessa Na-
o como um todo, gerou uma confuso de polticas regionais com
autarquias e rgos governamentais com funes idnticas ou super-
postas.47 A soluo para a "Questo Regional" no Brasil, repetimos,
poltica e passa pela necessria institucionalizao da Regio como ente
federado no Estado Federal, atravs do Federalismo Regional, defendi-
do pioneiramente por Paulo Bonavides. 48
\

44. Cf. Wilson Cano, Desequilbrios Regionais e Concentrao Industrial no


Brasil, cit., p. 306.
45. F b i o K o n d e r C o m p a r a t o , " P l a n e j a r o D e s e n v o l v i m e n t o : A P e r s p e c t i v a
Institucional", in Para Vivera Democracia, cit., p. 121. Vide, tambm, Paulp Bonavides,
" O P l a n e j a m e n t o e os Organismos Regionais c o m o Preparao a um Feeralismo das
R e g i e s " , in A Constituio Aberta, cit., pp. 378-382. E m b o r a t e n h a m o s sustentado a
m e s m a p o s i o no livro Desigualdades Regionais, Estado e Constituio, cit., pp,
233-236, h o j e estamos revendo esta c o n c e p o de entender a R e g i o do art. 4 3 c o m o
u m retrocesso no tratamento da questo Regional. A competncia constitucional que
este artigo d Regio de coordenar todos os rgos federais que atuem em sua rea
territorial p o d e possibilitar uma reestruturao mais efetiva de u m rgo de planeja-
m e n t o regional. No por acaso, o projeto de lei complementar que prope a recriao
da S U D E N E tem seu f u n d a m e n t o constitucional no art. 43 da CF.
46. Washington Peluso Albino de Souza, " O P l a n e j a m e n t o Regional no Federa-
lismo Brasileiro", in Estudos de Direito Econmico, cit., p. 91, e Paulo Bonavides,
"Federalismo das Regies, D e s e n v o l v i m e n t o e Direitos H u m a n o s " , in A Constituio
Aberta, cit., p. 345. Sobre o conceito de R e g i o no Brasil, esclarece Celso Furtado:
" C o m o somos um pas c o m fronteiras que se deslocam p e r m a n e n t e m e n t e dentro do
prprio territrio, nosso conceito de regio necessariamente dinmico. Mas essa cons-
cincia de unidade nacional, dentro de um espao que se expande, coexiste com o senso
de identidade que se definiu historicamente e m cada regio particular. A identidade do
brasileiro tem razes em sua insero regional, sendo de menor peso a dimenso reli-
giosa ou tnica" ("Nova C o n c e p o do Federalismo", in O Longo Amanhecer: Refle-
xes sobre a Formao do lirosil, cit., p. 47).
47. Cf. Washington Peluso Albino de Souza, " O P l a n e j a m e n t o Regional no Fede-
ralismo Brasileiro", in Estudos cle Direito Econmico, cit., pp. 119-120, 126-130, 137,
140-142, 156-157, 160 161 c 173, e Jos A f o n s o da Silva, "Federalismo e Autonomias
no Estado Brasileiro (Federalismo Nominal e Federalismo das Regies)", in ISimposium
Internacional de Derecho Constitucional Autonmico, cit., p. 32.
48. Vide, entre outros ensaios, os dc Paulo Bonavides in A Constituio Aberta,
cit.: " O P l a n e j a m e n t o e os Organismos Regionais c o m o Preparao a um Federalismo
CONSTITUIO E SUPERAO DASi DESIGUALDADES REGIONAIS 101

I
Como as fronteiras polticas de um Estado-membro no coinci-
dem geralmente com suas fronteiras econmicas, as tenses intra-regio-
nais mostram a importncia e a complexidade da concepo regional,
havendo a necessidade de politiz-la em mbito federativo para uma
soluo dos problemas que no so mais de um Estado ou de outro,
mas de toda uma regio geoeconmica. Essas caractersticas regionais
acabam assumindo significado nacional, ultrapassando os limites da
anlise em apenas um Estado, o que faz com que, apesar de muitas
vezes estarem na esfera de competncia federal, sejam relegados a se-
gundo plano pela Unio exatamente por serem questes regionais, no
propriamente federais. 49 ,
Com a autonomia poltica da Regio, os Estados passariam a se
aglutinar em dimenso regional (como j ocorre, em muitos casos, na
prtica), promovendo a comunho de seus interesses ao redor de uma
poltica social e econmica projetada efetivamente em mbito regio-
nal. Os rgos regionais de planejamento deixariam de ser meros exe-
cutores de polticas do Poder Central para se transformarem em incen-
tivadores da autonomia regional. Os desequilbrios regionais poderiam
ser mais bem combatidos e se evitaria a manuteno ou agravamento
de distores em um Estado em benefcio de outro.50
O Federalismo Regional a institucionalizao poltica das Re-
gies, complementando" a sua institucionalizao econmica, iniciada
pelos rgos regionais ,de planejamento, como a SUDENE, e sua insti-

das Regies", pp. 383-384 e 387-389; " O Federalismo e a N e c e s s i d a d e de u m a R e v i s o


da F o r m a de Estado", pp. 401-403, 4 0 5 e 412-416; " O Federalismo das Regies e a
Crise Federativa", pp. 423-428; e "A A u t o n o m i a das Regies no Estado Unitrio e no
E s t a d o Federal", pp. 437-442. Vide, tambm, no m e s m o sentido da instituio do Fede-
ralismo Regional, Washington Peluso Albino de Souza, " O P l a n e j a m e n t o Regional no
Federalismo Brasileiro", in Estudos de Direito Econmico, cit., pp. 198-200; Paulo
L o p o Saraiva, Federalismo Regional, pp. 39, 62-67 e 69-71, e "Estado Federal: Distri-
b u i o de Encargos e C o m p e t n c i a s " , in Anais da XVI Conferncia Nacional da Or-
dem dos Advogados do Brasil, pp. 4 4 3 - 4 4 4 e 4 4 5 - 4 4 8 ; e Celso Furtado, " N o v a C o n -
c e p o do Federalismo", in O Longo Amanhecer: Reflexes sobre a Formao do
Brasil, cit., pp. 55-56.
49. Cf. D a l m o de Abreu Dallari, " N o v o s Plos Administrativos A f e t a n d o a Fede-
rao Brasileira", in .f Tendncias Atuais do Direito Pblico: Estudos em Homena-
gem ao Professor Afonso Arinos de Melo Franco, pp. 77-78.
50. Paulo Bonavides, " O P l a n e j a m e n t o e o s O r g a n i s m o s Regionais c o m o Prepa-
rao a u m Federalismo das Regies", in A Constituio Aberta, cit., pp. 3 8 3 - 3 8 4 e
388-389, e Celso Furtado, " N o v a C o n c e p o do Federalismo", in O Longo Amanhe-
cer: Reflexes sobre a Formao do Brasil, cit., pp. 54-56.
102 CONSTITUIO E C O N M I C A E DESENVOLVIMENTO i

tuCionalizao administrativa, prevista no art. 43 da CF." A imple-


mentao do Federalismo Regional necessria para a concretizao
do desenvolvimento nacional e a superao definitiva das desigualda-
des regionais. Para Paulo Bonavides, a Regio o instrumento renova-
dor para a reacomodao poltica e econmica do sistema federal em
bases mais realistas, transformando-se em um modelo mais compatvel
para as transformaes estruturais internas do pas.52
Na Europa, o regionalismo est se convertendo em um elemento
estrutural tpico do Estado Constitucional. 53 Devemos, no entanto, es-
clarecer que a concepo de Regio na Europa bem diferente da con-
cepo brasileira ou latino-americana. Nos pases europeus, na maioria
dos casos, a questo regional um problema ( de identidade tnica ou
cultural, enquanto que na Amrica Latina, a questo regional um pro-j
blema preponderantemente econmico e social. Nas palavras de Peter
Hberle: "Llama la atencin que se trate aqui de variantes dei concepto
'regin' tpicas de los pases en vias de desarrollo. El aspecto racionaj
y econmico de la poltica de desarrollo se encuentra en primera lnea.
Los antguos Estados constitucionales, por el contrario, pueden y debe-

51. Jos A f o n s o da Silva, em texto escrito antes da elaborao da nova Constitui-


o, d e f e n d e a soluo que acabou sendo adotada em 1988: d e descentralizao admi-
nistrativa regional. O reforo do federalismo dar-se-ia c o m a autonomia autrquica das
regies, c o m a descentralizao, no c o m a federalizao da esfera regional, que au-
mentaria muito a c o m p l e x i d a d e da estrutura governamental brasileira (cf. "Federalis-
mo e A u t o n o m i a s no Estado Brasileiro (Federalismo Nominal e Federalismo de Re-
gies)", in I Simposium Internacional de Derecho Constitucional Autonmico, cit.,
pp. 59-60).
52. D e Paulo Bonavides, in A Constituio Aberta, cit.: " O Federalismo e a Ne-
cessidade de uma Reviso da F o r m a de Estado", pp. 4 0 1 - 4 0 4 e 4 1 3 - 4 1 6 ; "O Federalis-
m o das Regies e a Crise Federativa", pp. 423-428; e " A Regionalizao Poltica e
Constitucional do Brasil", pp. 446-448. Vide, tambm, Dalmo de Abreu Dallari, "Novos
Plos Administrativos A f e t a n d o a Federao Brasileira", in As Tendncias Atuais do
Direito Pblico: Estudos em Homenagem ao Professor Afonso Arinos de Melo Fran-
co, cit., pp. 86-87; Paulo Lopo Saraiva, Federalismo Regional, cit., pp. 61-62 e "Esta-
do Federal: Distribuio de Encargos e Competncias", in Anais da XVI Conferncia
Nacional da Ordem tios Advogados do Brasil, cit., pp. 4 4 4 - 4 4 5 ; F b i o K o n d e r
Comparato, " A Organizao Constitucional da F u n o P l a n e j a d o r a " , in Desenvolvi-
mento Econmico e Interveno do Estado na Ordem Constitucional - Estudos Jur-
dicos em Homenagem ao Professor Washington Peluso Albino de Souza, cit., pp. 84-
85.
53. Cf. Peter Hberle, "El Regionalismo c o m o Principio Estructural Naciente
dei Estado Constitucional y c o m o M x i m a de la Poltica dei Derecho Europeo", in
Retos Actuales dei Estado Constitucional. pp. 72-73.
CONSTITUIO E SUPERAO DASi DESIGUALDADES REGIONAIS 103

ran permitirse concebir ms intensamente el elemento histrico-cultu-


ral-ideal como 'substrato' de lo regional: sobre todo en Europa". 54
Nos Estados Regionais europeus (notadamente a Itlia e a Espanha),
o federalismo pode ser a "consumao" do regionalismo, mas no
necessariamente a forma final ou ideal do regionalismo. 55 A idia do
Federalismo Regional avana mais do que a autonomia regional exis-
tente nos pases europeus: a Regio adquire "estatalidade". 56
Com o Federalismo Regional, no se prope o desaparecimento
da esfera estadual, mas o seu fortalecimento atravs do reconhecimen-
to aa Regio como ente poltico. A diviso poltica brasileira em Esta-
dos, fruto da nossa evoluo histrica, deve ser mantida, mas ela no
mais suficiente: inmeros Estados np possuem densidade poltica e
econmica para se desenvolverem semi depender da Unio. 57 O que se
prope a revitalizao da Federao, evitando-se a concentrao ex-
cessiva de poderes na esfera federal de competncias. 58
Para Paulo Bonavides, a Constituio de 1988 chegou perto da
soluo institucional da "Questo Regional". As Regies foram
constitucionalizadas administrativamente, mas o passo formal decisivo
no foi alcanado: a consagrao constitucional da .autonomia poltica
regional.59 Apesar dos limites do art. 43 da CF (e a sua no-concretizao
t

54. Idem, ibidem, cit., p. 75. No fnesmo sentido, vide Celso Furtado, " N o v a Con-
c e p o do Federalismo", in O Longo Amanhecer: Reflexes sobre a Formao do
Brasil, cit., pp. 46-47.
55. Cf. Peter Haberle, "El Regionalismo c p m o Principio Estructural Naciente
dei Estado Constitucional y c o m o M x i m a de la Poltica dei Derecho E u r o p e o " , in
Retos Actuales dei Estado Constitucional, cit., pp. 79 e 89-90.
56. Paulo Bonavides, in A Constituio Aberta, cit.: " A A u t o n o m i a das Regies
no Estado Unitrio e no Estado Federal", pp. 4 3 8 - 4 4 2 , e "A Regionalizao Poltica e
Constitucional do Brasil", pp. 452-454.
57. D a l m o de Abreu Dallari, " N o v o s Plos Administrativos A f e t a n d o a Federa-
o Brasileira", in As Tendncias Atuais do Direito Pblico: Estudos em Homenagem
ao Professor Afonso Arinos de Melo Franco, cit., pp. 83-84; Paulo Bonavides, "A
Quarta Fase da 'Questo N o r d e s t i n a ' : A Necessidade de uma ' S o l u o Poltica'", in A
Constituio Abrta, cit., pp. 4 7 4 - 4 7 6 , e Celso Furtado, " N o v a C o n c e p o do Federa-
lismo", in O Longo Amanhecer: Reflexes sobre a Formao do Brasil, cit., pp. 54-
55.
58. De Paulo Bonavides, in A Constituio Aberta, cit.: " O F e d e r a l i s m o e a Ne-
cessidade de u m a Reviso da F o r m a de Estado", pp. 399-401; "A A u t o n o m i a das Re-
gies no Estado Unitrio e no Estado Federal", p. 4 2 9 ; e " A Regionalizao Poltica e
Constitucional do Brasil", pp. 446-448.
59. Paulo Bonavides, Curso de Direito Constitucional, pp. 357-360, e " A Quarta
Fase da 'Questo Nordestina': A Necessidade de u m a 'Soluo Poltica'", in A Cons-
104 CONSTITUIO E C O N M I C A E DESENVOLVIMENTO i

pelos sucessivos governos desde 1988), toda a problemtica regional


ganha nova dimenso ao levarmos em considerao o art. 3 a da CF, que
proclama entre os objetivos fundamentais da Repblica a garantia do
desenvolvimento nacional e a reduo das desigualdades regionais.60
Nossa inteno ser a de tentar demonstrar o papel de extrema relevn-
cia desempenhado por esse art. 32 como parmetro hermenutico e de
atuao do Estado e da sociedade, papel este que conforma todo o enten-
dimento para a superao definitiva da "Questo Regional" no Brasil.
i i

4.3 O desenvolvimento e a reduo das desigualdades regionais como


objetivos da Repblica (art 3" da CF) e o seu significado concreto

O art. 3 a da CF61 faz parte dos princpios constitucionais funda-


mentais. 62 A caracterstica teleolgica destes princpios lhes confere
relevncia e funo de princpios gerais de toda ordem jurdica. 63 Os
princpios constitucionais fundamentais so, nas palavras de Paulo Bo-
navides, as "normas-chaves" do sistema jurdico, dando unidade de sen-
tido a todo o sistema constitucional, definindo e caracterizando a coleti-
vidade poltica e o Estado ao enumerar as principais opes poltico-
constitucionais. 64

tituio Aberta, cit., pp. 4 7 4 - 4 7 6 ; e Paulo L o p o Saraiva, " E s t a d o Federal: Distribuio


de Encargos e C o m p e t n c i a s " , in Anais da XVI Conferncia Nacional da Ordem dos
Advogados do Brasil, cit., pp. 4 4 8 - 4 4 9 .
60. Paulo Bonavides, " F e d e r a l i s m o das Regies, D e s e n v o l v i m e n t o e Direitos
H u m a n o s " , in A Constituio Aberta, cit., pp. 339 e 342-346. P a r a consideraes sobre
a incluso do d e s e n v o l v i m e n t o e da r e d u o das desigualdades regionais entre os obje-
tivos f u n d a m e n t a i s do Brasil, vide Eros Roberto Grau, A Ordem Econmica na Cons-
tituio de 1988, cit., pp. 196-200.
61. "Art. 3 2 - Constituem objetivos f u n d a m e n t a i s da R e p b l i c a Federativa do
Brasil: I - construir uma sociedade livre, j u s t a e solidria; II - garantir o desenvolvi-
mento nacional; III - erradicar a p o b r e z a e a marginalizao e reduzir as desigualdades
sociais e regionais; IV - p r o m o v e r o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa,
sexo, cor, idade e quaisquer outras f o r m a s de discriminao".
62. A nomenclatura elaborada pela doutrina para este tipo de norma vasta:
normas-objetivo, normas-fim, normas-tarefa, diretrizes, princpios estruturais, princpios
redores, norme di scopo etc.
63. Cf. Vezio Crisafulli, La Costituzione e le sue Disposizioni dj Principio, cit.,
pp. 108-109; Jos A f o n s o da Silva, Aplicabilidade das Normas Constitucionais, cit.,
pp. 119 e 141-144, e Curso de Direito Constitucional Positivo, cit., pp. 91-96; Jos
Joaquim G o m e s Canotilho, Constituio Dirigente e Vinculao do Legislador, cit.,
pp. 286-287 e 446-447; e Eros R o b e r t o Grau, A Ordem Econmica na Constituio de
1988, cit., pp. 145-146.
64. Paulo Bonavides, Curso de Direito Constitucional, cit., pp. 286-288 e 632-
633. Nas palavras de Jos Joaquim G o m e s Canotilho e de Vital Moreira, consubstanciam
CONSTITUIO E SUPERAO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS 105

Os princpios constitucionais fundamentais, como os do art. 3C,


possuem carter obrigatrio, com vinculao imperativa para todos os
poderes pblicos, ou seja, conformam a legislao, a prtica judicial e
a atuao dos rgos estatais, que devem agir no sentido de concretiz-
los. 65 So marcos do desenvolvimento do ordenamento, apontando
objetivos e proibindo o retrocesso, funcionando como parmetro es-
sencial para a interpretao e concretizao da Constituio. 66
A fikao constitucional dos objetivos da Repblica brasileira no
art. 3 2 da CF remete-nos ao problemafundamental da Teoria do Estado,
ou seja, a questo dos fins do Estado. 67 Kelsen considera os fins do
Estado uma questo poltica, que no pertence Teoria do Estado. Para
ele, isso no significa a carncia de finlidade do Estado, mas que este,
enquanto sistema fechado, no precisa de uma fundamentao ou justi-
ficao perante uma instncia situada fora da ordem estatal, o que ape-
nas restringiria o seu contedo. 68 No podemos aceitar a concepo
kelseniana, tendo em vista que uma definio puramente formal do
Estado, que prescinde da idia de fim, omite uma das caractersticas
essenciais do fenmeno estatal. 69 No entanto, apesar da questo
teleolgica ser fundamental na Teoria do Estado, no podem ser anali-

o "cerne da C o n s t i t u i o " (cf. Fundamentos da Constituio, 1991, p. 71). Vide, tam-


bm, Konrad Hesse, Crundzge es Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland,
cit., pp. 11-13.
65. Vezio Crisafulli, La Costituzione e le sue Disposizioni di Principio, cit., pp.
45-47 e 104-105; Celso Antnio B andeira de Mello, "Eficcia das N o r m a s Constitucio-
nais sobre Justia Social", Revista de Direito Pblico, n. 57-58, p. 243; Jos Joaquim
G o m e s Canotilho, Constituio Dirigente e Vinculao do Legislador, cit., pp. 318-
321 e 462-471; Pablo Lucas Verd, Estimativa y Poltica Cpnstitucionales, cit., pp.
161-164 e 186-190; e Jos Joaquim Q o m e s Canotilho, Direito Constitucional e Teoria
da Constituio, cit., pp. 782 e 785-786.
66. Vezio Crisafulli, La Costituzione e le sue Disposizioni di Principio, cit., pp.
40-42; Jos A f o n s o da Silva, Aplicabilidade das Normas Constitucionais, cit., pp. 141-
142; Celso Antnio Bandeira de Mello, "Eficcia das Normas Constitucionais sobre
Justia Social", Reviita de Direito Pblico, n. 57-58, cit., p. 243; e Pablo L u c a s Verd,
Estimativa y Poltica Constitucionales, cit., p. 188.
67. Cf. Hermann Heller, Staatslehre, cit., pp. 225-227; Mareei de La B i g n e de
Villeneuve, LActivit Etatique, pp. 11-14; Paulo Bonavides, Teoria do Estado, pp.
105-108; e D a l m o de Abreu Dallari; Elementos de Teoria Geral do Estado, pp. 87-88.
68. H a n s Kelsen, Allgemeine Staatslehre, pp. 39-40. Para a crtica da posio
kelseniana, vide Mareei de La B i g n e de Villeneuve, LActivit Etatique, cit., pp. 10-12;
e Paulo B o n a v i d e s , Teoria do Estado, cit., pp. 19-21.
69. Cf, Georg Jellinek, Allgemeine Staatslehre, cit., pp. 234-239.
106 CONSTITUIO ECONMICA E DESENVOLVIMENTO i

sadas questes como os fins universais do Estado, que no passam de


pura especulao metafsica. 70
O Estado, como toda instituio humana, tem uma funo objetiva
que nem sempre est de acordo com os fins subjetivos de cada um dos
homens que o formam. 71 A determinao do sentido do Estado de
crucial importncia para a sua compreenso. Sem uma referncia ao
sentido do Estado, os conceitos da Teoria do Estado, segundo Heller,
seriam vazios de significado, no sendo possvel diferenci-lo de ou-
tras organizaes sociais. 72 A atribuio de fins ao Estado significa,
praticamente, sua justificao, sua legitimao material. 73 De acordo
com Jellinek, os fins do Estado no servem para determinar o que acon-
tecer, mas para determinar o que no deve ser feito.74
Na questo dos fins do Estado, o conceito-chave do Estado Social
a distribuio. 75 O papel primordial do Estado Social o de promo-
ver a integrao da sociedade nacional, ou seja, "el proceso constante-
mente renovado de conversin de una pluralidad en una unidad sin
perjuicio de la capacidad de autodeterminacin de Ias partes".76 Inte-

70. Idem, ibidem, pp. 230-234. Para Canotilho, o e m p r e g o da expresso "fins do


Estado", e no " f i m do Estado", j d e m o n s t r a que a questo essencial no a de justifi-
cao filosfica ou metafsica do poder, m a s os objetivos concretos que os poderes
pblicos p o d e m e devem realizar. Cf. Jos Joaquim G o m e s Canotilho, Constituio
Dirigente e Vinculao do Legislador, cit., pp. 286-287. E m sentido contrrio, Bigne
de Villeneuve distingue o f i m necessrio (but ncessaire) dos fins contingentes (buts
contingents) do Estado, sendo o primeiro elemento essencial de todo e qualquer Estado
e os segundos, finalidades particulares e variveis de cada Estado. Cf. M a r e e i de La
Bigne de Villeneuve, L'Activit Etatique, cit., pp. 15-18. Para uma crtica dessas con-
cepes, vide Sebastio Botto de Barros Tojal, Teoria Geral do Estado, cit., pp. 125-
1 2 7 . 0 fim necessrio do Estado seria o bem comum, cf. Mareei de La Bigne de Villeneuve,
LActivit Etatique. cit., p. 25. Para uma tentativa, nerh" sempre bem-sucedida, de defini-
o de bem comum, vide idem, pp. 26-81. Dentro desta concepo, o Estado tem um fim
geral, constituindo-se em meio para que indivduos e sociedades possam atingir fins par-
ticulares: este fim geral do Estado o b e m comum. Vide Dalmo de Abreu Dallari, Ele-
mentos de Teoria Geral do Estado, cit., pp. 19-20 e 91-2. Vide, tambm, a crtica de
Sebastio Botto de Barros Tojal, Teoria Geral do Estado, cit., pp. 110-111.
71. Hermann Heller, Staatslehre, cit., p. 227.
72. Idem, ibidem, p. 230.
73. Georg Jellinek, Allgemeine Staatslehre, cit., p. 229, e Jos Joaquim G o m e s
Canotilho, Constituio Dirigente e Vinculao do Legislador, cit., pp. 14-19.
74. Georg Jellinek, Allgemeine Staatslehre, cit., pp. 2 3 4 - 2 3 9 e 264.
75. Manuel Garca-Pelayo, l.as Transformaciones dei Estado Contemporneo,
cit., pp. 33-35.
76. Idem, ibidem, p. 45.
CONSTITUIO E SUPERAO DASi DESIGUALDADES REGIONAIS 107

grao esta que, no caso brasileiro, deve-se dar tanto no nvel social
quanto no federal, com a transformao das estruturas econmicas e
sociais.77 Conforme podemos depreender de seus princpios fundamen-
tais, que consagram fins sociais e econmicos em fins jurdicos,78 a Cons-
tituio de 1988 voltada transformao da realidade brasileira.
A fixao constitucional dos objetivos da Repblica no art. 3U in-
sere-se neste contexto de legitimao do1 Estado pela capacidade de
realizar fins predeterminados, cuja realizao se d por meio de polti-
cas pblicas 79 e programas de ao estatal. 80 O prprio fundamento
das polticas pblicas, segundo Maria Paula Dallari Bucci, a existncia
dos direitos sociais, que se concretizam atravs de prestaes positivas
do Estado, e o conceito de desenvolvimento nacional, que a principal
poltica pblica, conformando e harmonizando todas as demais.81

77. Cf. Fbio Konder Comparato, " U m Q u a d r o Institucional para o Desenvolvi-


m e n t o Democrtico", in Brasil, Sociedade Democrtica, cit., p. 403.
78. Jos J o a q u i m G o m e s Canotilho, Constituio Dirigente e Vinculao do
Legislador, cit., pp. 150-153, 166-169 e 4 6 2 - 4 7 1 , e E r o s Roberto Grau, Direito, Con-
ceitos e Normas Jurdicas, pp. 137-152. De acordo c o m Vezio Crisafulli: "Sicch pu
bene dirsi che d a l l ' i n s i e m e delle disposizioni p r o g r a m m a t i c h e si ricava la prospettiva e
l senso di un m o v i m e n t o : dello sviluppo, cio, delia societ statale, in certe direzioni
s c h e m a t i c a m e n t e previste dalla Costituzione. La quale, pertanto, c o m p l e s s i v a m e n t e
considerata, ci d, non soltant la figura essenziale di un m o d o di essere attuale (pre-
visto e disciplinato c o m e attuale) d e W o r d i n a m e n t o considerato, ma anche ed insieme
la figura essenziale di un m o d o di essere f u t u r o delTordinamento m e d e s i m o (previsto,
cio, e disciplinato c o m o possibile, ed anzi c o m e necessrio ossia c o m e giuridicamente
d o v e r o s o ) " (La Costituzione e le sue Disposizioni di Principio, cit., p. 36).
79. Na definio de Maria Paula Dallari Bucci: "Polticas pblicas so os pro-
g r a m a s de ao do g o v e r n o , para a realizao de objetivos determinados, n u m espao
de t e m p o certo" ( " A s Polticas Pblicas e o Direito Administrativo", cit., p. 140). Vide,
t a m b m , idem, pp. 135-136, e Fbio Konder C o m p a r a t o , " E n s a i o sobre o Juzo de
Constitucionalidade de Polticas Pblicas", Revista de Informao Legislativa 138/
39-48, esp. 44-45.
80. Manuel G a r c a - P e l a y o j Las Transformaciones dei Estado Contemporneo,
cit., pp. 55-57, e Fbio Konder Comparato, "Ensaio sobre o Juzo de Constitucionalidade
de Polticas Pblicas", Revista de Informao Legislativa 138/39-48, esp. pp. 43-44.
81. F b i o K p n d e r C o m p a r a t o , " A O r g a n i z a o C o n s t i t u c i o n a l da F u n o
Planejadora", in Desenvolvimento Econmico e Interveno do Estado na Ordem Cons-
titucional Estudos Jurdicos em Homenagem ao Professor Washington Peluso Albino
de Souza, cit., pp. 78 e 82-83, e Maria Pala Dallari Bucci, "As Polticas Pblicas e o
Direito Administrativo", cit., p. 135. O d e s e n v o l v i m e n t o no s a principal poltica
pblica do Estado, como, t a m b m , um direito f u n d a m e n t a l . Cf. Paulo Bonavides,
Curso de Direito Constitucional, cit., pp. 522-524, e "Federalismo das Regies, De-
senvolvimento e Direitos H u m a n o s " , in A Constituio Aberta, cit., pp. 347-349; e
Fbio Konder C o m p a r a t o , A Afirmao Histrica dos Direitos Humanos, pp. 362-366.
108 CONSTITUIO E C O N M I C A E DESENVOLVIMENTO i

O desenvolvimento nacional , conforme vimos, um dos objetivos


da Repblica consagrados no art. 3 a da CF. Para definirmos um concei-
to de desenvolvimento "constitucionalmente adequado" devemos, pre-
liminarmente, diferenciar a idia de desenvolvimento da de crescimen-
to: o desenvolvimento uma mudana qualitativa, no apenas quanti-
tativa, englobando, assim, a idia de crescimento e superando-a. 82 Fei-
ta esta distino essencial, podemos adotar aqui o conceito de desen-
volvimento exposto por Fbio Konder Comparato: "De qualquer modo,
j se estabeleceu um razovel consenso no sentido de que o desenvol-
vimento um processo de longo prazo, induzido por polticas pblicas
ou programas de ao governamental em trs campos interligados: eco-
nmico, social e poltico. O elemento econmico consiste no cresci-
mento endgeno sustentado da produo de bens e servios. Endgeno,
porque fundado nos fatores internos de produo e no, portanto, de
modo predominante, em recursos advindos do exterior. Crescimento
sustentado, porque no obtido com a destruio dos bens insubstituveis,
constituintes do ecossistema. O elemento social do processo desenvol-
vimentista a aquisio da progressiva igualdade de condies bsicas
de vida, isto , a realizao, para todo o povo, dos direitos humanos de
carter econmico, social e cultural, como o direito ao trabalho, o di-
reito educao em todos os nveis, o direito seguridade social (sa-
de, previdncia e assistncia social), o direito habitao e o direito de
fruio dos bens culturais. Enfim, o desenvolvimento integral compor-
ta, necessariamente, um elemento poltico, que a chave da abbada
de todo o processo: a realizao da vida democrtica, isto , a efetiva
assuno, pelo povo, do seu papel de sujeito poltico, fonte legitimadora
de todo poder e destinatrio do seu exerccio". 83

O art. 3 a da CF, ao fixar o desenvolvimento nacional e a reduo


das desigualdades regionais como fins a serem alcanados, fundamen-
ta a reivindicao do direito realizao de polticas pblicas para, a
concretizao do programa constitucional. 84 O que h em comum em
todas as polticas pblicas o processo poltico de escolha de priorida-

82. Cf. Celso Furtado, Teoria e Poltica do Desenvolvimento Econmico, cit.,


pp. 89-93.
83. Fbio Konder C o m p a r a t o , A Afirmao Histrica dos Direitos Humanos,
cit., p. 363.
84. Cf. Eros Roberto Grau, A Ordem Econmica na Constituio de 1988, cit.,
pp. 198 e 200. Para uma anlise mais detida sobre o art. 3 a da CF, vide Gilberto Bercovici,
Desigualdades Regionais, Estado e Constituio, cit., pp. 291-302.
CONSTITUIO E SUPERAO DASi DESIGUALDADES REGIONAIS 109

des para o governo, tanto em termos de finalidades, como em termos de


procedimentos.85 O Poder Executivo encarrega-se da formulao e exe-
cuo das polticas pblicas sem qualquer tipo de controle ou fiscaliza-
o, desde que no ultrapasse suas competncias. Ou seja, em princpio,
o controle das polticas pblicas limita-se sua legalidade formal.'86
Para se implementar efetivamente o desenvolvimento consagrado
no programa constitucional, Fbio Konder Comparato defende a cria-
o de mecanismos para o controle judicial de polticas pblicas. Esse
controle deve se dar no apenas no tocante s suas finalidades (expres-
sas ou tcitas), mas, tambm, em relao aos meios empregados para se
chegar a esses fins, 87 sempre levando-se em considerao que o juzo
de validade de uma poltica pblica no pode ser confundido com o
juzo de validade das normas e atos jurdicos que a compem. 88
O controle de cnstitucionalidade de polticas pblicas, de acordo
com Jos Joaquim Gomes Canotilho, seria extremamente difcil. Na
sua opinio, a poltica pblica tornar-se-ia um padro de conduta cons-
titucional, definindo um fim a ser alcanado pela realizao de deter-
minadas tarefas, retirando-se esta escolha dos rgos polticos. Alm
disso, para Canotilho, outra dificuldade estaria no fato de os juizes no
poderem se transformar em agentes polticos, bem como pelo fato de
no ser possvel obrigar democraticamente tais agentes polticos a cum-
prirem determinado programa de ao. No seu entendimento, o contro-
le de polticas pblicas'poderia se dar no tocante compatibilidade
(formal e material) de determinada poltica pblica com os princpios e
dispositivos da Constituio. 89 Apesar de considerarmos vivel a imple-

85. Maria Paula Dallari Bucci, "As Polticas Pblicas e o Direito Administrati-
vo", cit., p. 141.
86. Fbio Konder C o m p a r a t o , " U m Quadro Institucional para o D e s e n v o l v i m e n -
to D e m o c r t i c o " , in Brasil, Sociedade Democrtica, cit., pp. 407-410.
87. Fbio Konder C o m p a r a t o , "Ensaio sobre o Juzo de Constitucionalidade de
Polticas Pblicas", Revista de Informao Legislativa 138/39-48, esp. pp. 46-48.
88. S e g u n d o Fbio C o m p a r a t o : " U m a lei, editada no quadro de determinada po-
ltica pblica, por e x e m p l o , p o d e ser inconstitucional, sem que esta ltima o seja. In-
versamente, determinada poltica governamental, e m razo de sua finalidade, p o d e ser
j u l g a d a incompatvel c o m os objetivos constitucionais que vinculam a ao do Estado,
sem que n e n h u m dos atos administrativos praticados, ou nenhuma das n o r m a s que a
regem, sejam, e m si m e s m o s , inconstitucionais" ("Ensaio sobre o Juzo d e Consti-
tucionalidade de Polticas Pblicas", Revista de Informao Legislativa 138/39-48,
esp. p. 45).
89. Jos Joaquim G o m e s Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Consti-
tuio, cit., pp. 832-833.
110 CONSTITUIO ECONMICA E DESENVOLVIMENTO i

mentao do controle de constitucionalidade de polticas pblicas no


nosso sistema constitucional, devemos destacar da crtica de Canotilho
a possibilidade do controle da compatibilidade constitucional material
das polticas pblicas, que passaremos a analisar.
A ideologia constitucional no neutra, poltica, 90 e vincula o
intrprete.91 Os princpios constitucionais fundamentais, como o art. 3U
da CF, so a expresso das opes ideolgicas essenciais sobre as fina-
lidades sociais e econmicas do Estado, cuja realizao obrigatria
para os rgos e agentes estatais92 e para a sociedade ou, ao menos, os
detentores de poder econmico ou social fora da esfera estatal.93 Cons-
titui o art. 3 e da CF um verdadeiro programa de ao e de legislao,
devendo todas as atividades do Estado brasileiro (inclusive as polticas
pblicas, medidas legislativas e decises judiciais) conformarem-se
formal e materialmente ao programa inscrito no texto constitucional. 94
Qualquer norma infraconstitucional deve ser interpretada com re-
ferncia aos princpios constitucionais fundamentais. Toda interpreta-

90. Cf. Ral C a n o s a Usera, Interpretacin Constitucional > Formula Poltica,


cit., pp. 305-310. Para Jos J o a q u i m G o m e s Canotilho: " O principal perigo para o
direito constitucional d e m o c r t i c o - r e p u b l i c a n o (isto : referente res publica) no
resulta da afirmao do 'carcter poltico' desse direito, mas precisamente do inverso:
do mito do Estado de Direito impoltico" (Constituio Dirigente e Vinculao do
Legislador, cit., p. 44). D e v e m o s destacar ainda que, dentro dos pressupostos da teoria
estruturante de Friedrich Mller, p o d e m o s considerar a atividade jurdica c o m o u m a
atividade poltica guiada pelas normas jurdicas: " O direito u m a f o r m a singular de
poltica (que acentuada e se expressa de m o d o caracterstico no Estado de direito). A
metodologia jurdica , portanto, a metodologia das condies e das f o r m a s de trabalho
de um setor determinado da ao e da organizao polticas" (Juristische Methodik,
cit., pp. 35-36).
91. Celso Antnio Bandeira de Mello, " E f i c c i a das N o r m a s Constitucionais
sobre Justia Social", Revista de Direito Pblico, n. 57-58, cit., pp. 238-239, e Eros
Roberto Grau, A Ordem Econmica na Constituio de 198S, cit., pp. 147-149.
92. Vezio Crisafulli, La Costituzione e le sue Disposizioni di Principio, cit., pp.
101-103; Jos A f o n s o da Silva, Aplicabilidade das Normas Constitucionais, cit., pp.
142-144 e Pablo Lucas Verd, Estimativa y Poltica Constitucionales, cit., pp. 155-
158.
93. K o n r a d H e s s e , Grundz.ge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik
Deutschland, cit., pp. 10-11; Celso A n t n i o Bandeira de Mello, "Eficcia das Normas
Constitucionais sobre Justia Social", Revista de Direito Pblico, n. 57-58, cit., pp.
236-239; e Fbio Konder Comparato, " E n s a i o sobre o Juzo de Constitucionalidade de
Polticas Pblicas", Revista de Informao Legislativa 138/39-48, esp. p. 45.
94. N e s t e sentido, vide Vezio Crisafulli, La Costituzione e le sue Disposizioni di
Principio, cit., pp. 33-36, e Jos Joaquim G o m e s Canotilho, Constituio Dirigente e
Vinculao do Legislador, cit., pp. 462-471.
CONSTITUIO E SUPERAO DASi DESIGUALDADES REGIONAIS 111

o est vinculada ao fim expresso na Constituio, pois os princpios


constitucionais fundamentais so instrumento essencial para dar coe-
rncia material a todo o ordenamento jurdico. Apesar de a sano ao
seu desrespeito ser a inconstitucionalidade, ela no exaure sua eficcia
obrigatria, ou seja, o dever poltico-constitucional de efetiv-los. 95
A compatibilidade das normas infraconstitucionais com a Cons-
tituio pode se dar sob dois aspecto^, a forma e'o contedo. As Consti-
tuies no apenas regulam a produo formal das restantes normas do
ordenamento, como tambm se ocupam do seu contedo. 96 Todos os
atos do Estado e dos agentes pblicos devem estar em conformidade
formal e material com a Constituio. Caso no estejam adequados
substancialmente ao texto constitucional, ocorre a inconstitucionalidade
material, que reflete o desajuste^entre o contedo dos preceitos consti-
tucionais e o contedo das normas hierarquicamente inferiores, que
esto vinculadas materialmente ao texto constitucional. O controle
material de constitucionalidade incide sobre o teor e a matria da nor-
ma, para que esta esteja adequada Constituio e a seus princpios
fundamentais, 97 ocorrendo inconstitucionalidade material tambm com
a violao dos fins prescritos no texto constitucional, 98 como os do art.
3 2 da CF.

95. Vezio Crisafulli, La Costituzione e le sue Disposizioni di Principio, cit., pp.


48-50; Jos A f o n s o da Silva, Aplicabilidade das Normas Constitucionais, cit., pp. 141-
142; Jos Joaquim G o m e s Canotilho, Constituio Dirigente e Vinculao do Legisla-
dor, cit., pp. 4 0 8 - 4 0 9 ; Ral Canosa Usera, Interpretacin Constitucional y Formula
Poltica, cit., pp. 298-301; Paulo Bonavides, Curso de Direito Constitucional, cit., pp.
289-295, e "A Inconstitucionalidade Material e a Interpretao do Art. 14 da Constitui-
o", in Reflexes: Poltica e Direito, pp. 29-30.
96. K o n r a d H e s s e , Grundziige des Verfassungsrechts der Bundesrepublik
Deutschland, cit., pp. 10-11.
97. Jos A f o n s o da S i l v a , , A p l i c a b i l i d a d e das Normas Constitucionais, cit., p.
216; Jos Joaquim G o m e s Canotilho, Constituio Dirigente e Vinculao do Legisla-
dor, cit., pp. 2 1 8 - 2 1 9 e 257-261, e Direito Constitucional e Teoria da Constituio,
cit., p. 784; Palo Bonavides, Curso de Direito Constitucional, cit., pp. 298-299, e "A
Inconstitucionalidade Material e a Interpretao do A r t . 14 da Constituio", in Refle-
xes: Poltica e Direito, pp. 29-30; e Ral Canosa Usera, Interpretacin Constitucio-
nal y Formula Poltica, cit., pp. 39-41.
98. Celso Antnio Bandeira de Mello, " E f i c c i a das N o r m a s Constitucionais
sobre Justia Social", Revista de Direito Pblico, n. 57-58, cit., pp. 2 4 6 - 2 4 9 e 254-
256; Jos Joaquim G o m e s Canotilho, Constituio Dirigente e Vinculao do Legisla-
dor, cit., pp. 257-261, e Direito Constitucional e Teoria da Constituio, cit., pp. 845-
847; e Jos Joaquim G o m e s Canotilho e Vital Moreira, Fundamentos da Constituio,
cit., p. 46.
112 CONSTITUIO ECONMICA E DESENVOLVIMENTO

A inconstitucionalidade material ocorre, portanto, quando a nor-


ma (ou ato) at elaborada em harmonia com os pressupostos formais
do texto constitucional, mas viola os princpios e o contedo da Cons-
tituio." De acordo com Canotilho, a abertura dos princpios consti-
tucionais permite a fraude Constituio atravs da lei, com a desobe-
dincia ao contedo material dos dispositivos constitucionais. Deve
sempre haver a adequao teleolgica, ou seja, a conformidade das leis
e atos do Poder Pblico com os fins expressos na Constituio: o legis-
lador e o administrador continuam com sua liberdade de elaborar as
normas e definir as polticas pblicas, mas no podem menosprezar,
contrariar ou substituir os fins expressos no texto constitucional. 100 No
controle material de constitucionalidade, a fiscalizao judicial no
um controle de mrito da atuao do legislador ou do administrador, f
mas a verificao do eventual, nas palavras de Canotilho, "excesso de
poder legislativo" (poderamos dizer tambm, no caso das nossas me-
didas provisrias, "excesso de poder executivo") quando no se obser- ^
vam os fins traados na Constituio. Com a inconstitucionalidade ma-
terial no se contesta o primado do legislador (ou da poltica)f mas a
idia de que se pode dispor livremente da Constituio. 101 Na opinio
de Paulo Bonavides, a inconstitucionalidade material a pior das incons-
titucionalidades, pois faz com que a Constituio perca a sua legitimi-
dade.102

As polticas pblicas podem ser controladas, assim, no apenas


em seus aspectos de legalidade formal, mas, tambm, no tocante sua
adequao ao contedo e aos fins da Constituio, que so, entre ou-
tros, fundamentalmente os fixados no art. 3U. A reduo das desigual-
dades regionais um imperativo que deve permear todas as polticas
pblicas propostas e executadas no Brasil. E inconstitucional qualquer
poltica que atente contra os fins determinados na Constituio de 1988
e que desconsidere ou prejudique o desenvolvimento e a diminuio

99. P a u l o Bonavides, Curso de Direito Constitucional, cit., pp. 598-601, e " A '
Inconstitucionalidade Material e a interpretao do Art. 14 da Constituio", in Refle-
xes: Poltica e Direito, cit., pp. 36-38. ,
100. Jos Joaquim G o m e s Canotilho, Constituio Dirigente e Vinculao do
Legislador, cit., pp. 261-266.
101. Idem, ibidem, pp. 263-266.
102. N a acepo de Friodricli Miillet, a f u n o do Direito Constitucional, da
legislao e da concretizao justamente a de manter a legitimidade do agrupamento
poltico-estatal, (cf. Juristische Methodik, cit., p. 210).

i
CONSTITUIO E SUPERAO DASi DESIGUALDADES REGIONAIS 113

dos desequilbrios regionais, a menos que a consideremos como algo


que pode ser cumprido aleatoriamente, a bel-prazer dos detentores do
poder. 103
A Constituio de 1988 demonstrou clara preocupao com a pro-
moo do desenvolvimento equilibrado, buscando a diminuio das
disparidades regionais. O art. 3 a determina um inequvoco programa de
atuao para o Estado e a sociedade brasileiros, determinando o senti-
do e o contedo de polticas pblicas que, se implementadas, consubstan-
ciariam uma real ruptura com as atuais estruturas sociais e econmicas.
Transformao esta que seria compltada, na questo dos desequilbrios
regionais, com o Federalismo Regional. Este o porqu de a reduo
das desigualdades regionais estar consagrada entre os objetivos da Re-
pblica, que tambm depreendemos das palavras de Paulo Bonavides:
"Quer dizer, em outras palavras, que a regionalidade tomou grau hie-
rrquico que a colocou j no patamar mais alto da Constituio; ma-
tria principiai, e os princpios, como se sabe, compem o tecido mais
nobre da Lei Maior, com inviolabilidade reforada, porquanto, de na-
tureza e essncia, infensos derrogao, at mesmo por via de emenda.
No so eles apenas parte do corpo da Constituio, mas a sua prpria
essncia, seu prprio esprito, sua indestrutvel tbua de valores. Ofend-
los significa, por conseguinte, quebrantar a Constituio, faz-la em
pedaos, dissolver-lhe os valores, fraturar-lhe a ossatura normativa.
Formam esses princpios o quadro das clusulas implicitamente intan-
gveis do ordenamento constitucional, providas da mesma densidade e
da mesma rigidez da matria declinada no 4 a do art. 60 da CF. Com
base nesse raciocnio, podemos, sem receio, asseverar que a Constitui-

103. Vezio Crisafulli, La Costituzione e le sue Disposizioni di Principio, cit., pp.


103-104, e Celso Antnio Bandeira de Mello, " E f i c c i a das N o r m a s Constitucionais
sobre Justia Social", Revista de Direito*Pblico, n. 57-58, p. 251. De acordo com
E r o s Grau, a poltica neoliberal levada a c a b o pelo G o v e r n o Federal, a c e n t u a d a m e n t e
d e s d e 1995, materialmente incompatvel c o m os f u n d a m e n t o s constitucionais da Re-
pblica: " A Constituio do Brasil, de 1988, define, c o m o resultar d e m o n s t r a d o ao
final desta minha exposio, u m m o d e l o e c o n m i c o de bem-estar. Esse m o d e l o , dese-
nhado desde o disposto nos seus arts. l s e 3 C , at o quanto enunciado no seu art. 170,
n o p o d e ser ignorado pelo Poder Executivo, cuja vinculao pelas definies constitu-
cionais de carter c o n f o r m a d o r e impositivo bvia. Assim, os p r o g r a m a s de governo
deste e daquele Presidente da Repblica ( q u e d e v e m ser adaptados Constituio, e
no o inverso, c o m o se tem pretendido. A incompatibilidade entre qualquer deles e o
m o d e l o e c o n m i c o por ela d e f i n i d o consubstancia situao de inconstitucionalidade,
institucional e/ou n o r m a t i v a " (Eros Roberto Grau, A Ordem Econmica na Constitui-
o de 1988, cit., p. 37).
114 CONSTITUIO ECONMICA E DESENVOLVIMENTO i

o mesma possui a chave institucional da reorganizao federativa.


Basta aplicar a esse respeito o princpio da proporcionalidade. Quem
quer os fins - e a Constituio os quis - , quer tambm os meios. Por
essa regra constitucional de hermenutica e proporcionalidade, no
institucionalizar as Regies em grau de autonomia, como se deve infe-
rir do art. 3a, III, importa desobedincia norma de princpio, e como
esta tem superioridade hierrquica na pirmide normativa, tal infrin-
gncia normativa omissiva do legislador, para no dizer, na acepo
lata, do governante, passvel de ao direta de inconstitucionalidade
por descumprimento de preceito fundamental da Carta Magna". 104 Isto
aliado ao conceito da inconstitucionalidade material das normas, atos e
polticas que contrariem o disposto no art. 3 a da CF, poderia nos dar a
convico de que o respeito s determinaes constitucionais estaria
garantido e o Estado brasileiro atuaria no sentido de promover o desen-
volvimento nacional e buscar a reduo das desigualdades regionais.
Infelizmente, esta no a nossa realidade poltico-constitucional.
O problema de uma constituio dirigente (como a de 1988) , em boa
parte, uma questo de concretizao constitucional. 105 Tal concretiL
zao 106 no pode ser confundida com a noo tradicional de mer
subsuno do fato norma ("aplicao do direito"). O conceito de
concretizao aqui adotado, exposto por Friedrich Mller, no parte do
pressuposto de que a norma existe previamente ao caso particular, para
cuja resoluo seria, ento, individualizada. Em nosso caso, a concre-
tizao trata da construo da prpria norma a partir do texto (regra de
direito, texto oficial), este sim preexistente. 107 Este conceito de concre-
tizao descarta, portanto, a concepo que considera a norma apenas
um comando abstrato, sendo deciso encarada como subsuno pura-

104. Paulo Bonavides, "Federalismo das Regies, D e s e n v o l v i m e n t o e Direitos


H u m a n o s " , in A Constituio Aberta, cit., p. 344.
105. Jos Joaquim G o m e s Canotilho, Constituio Dirigente e Vinculao do
Legislador, cit., pp. 59-61. Vide, tambm, o nosso "A Problemtica da Constituio
Dirigente: A l g u m a s Consideraes sobre o Caso Brasileiro", cit., pp. 44-47.
106. S o b r e a c o n c e p o que e n t e n d e a i n t e r p r e t a o c o n s t i t u c i o n a l c o m o
concretizao, vide Konrad Hesse, Grundzge des Verfassungsrechts der Bundes-
republik Deutschland, cit., p. 24, c Paulo Bonavides, Curso de Direito Constitucional,
cit., pp. 498-501, 545-548, 5 5 6 - 5 6 0 e 585.
107. Friedrich Mller, .hiristiscbe Methodik, cit., pp. 3 2 - 3 4 e 215-216. Vide,
para maiores detalhes sobre a questo da concretizao, idem, pp. 216-239. Vide, tam-
bm, Konrad Hesse, Grundzge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland,
cit., pp. 16-18 e 25-29.
CONSTITUIO E SUPERAO DASi DESIGUALDADES REGIONAIS 115

mente lgica, desprezando os elementos do sistema social a que se re-


ferem os textos normativos, ou seja, a concepo que no v qualquer
relao entre norma e realidade normatizada. 108
0 que ocorre no Brasil , na feliz expresso de Marcelo Neves, a
"concretizao desconstitucionalizante" (ou "desconstitucionalizao
ftica"), ou seja, a deturpao do texto constitucional no processo de
concrtizao. 109 A concretizao normativo-jurdica do texto consti-
tucional bloqueada de modo permanente e generalizado devido a fa-
tores econmicos ou polticos, no havendo qualquer relao consis-
tente entre o texto e a concretizao.11" Como resultado, segundo Mar-
celo Neves, a Constituio no se torna uma referncia vlida para os
cidados, em geral, e para os agentes pblicos, em particular, cuja ati-
vidade se desenvolve apesar dela e at contra os seus dispositivos." 1
Nas palavras de Marcelo Neves' "A concretizao desconstituciona-
lizante nos mbitos das 'constituies nominalistas' dos pases perif-
ricos, destacando-se o Brasil, atua no sentido da manuteno do status
quo social. Serve permanncia das estruturas reais de poder, em desa-
cordo com o modelo textual de constituio, cuja efetivao relevante
importaria profundas transformaes sociais"." 2
A soluo no , pelo visto, o constante recurso ao Poder Judici-
rio por meio de controles e garantias judiciais para a efetivao da Cons-
tituio. A maioria dos integrantes do Poder Judicirio brasileiro, espe-
cialmente do seu rgo mximo, o Supremo Tribunal Federal, no atuou
e no vem atuando no sentido de concretizar o texto constitucional de
1988,113 antes o contrrio. Talvez a nica sada para o nosso atual im-
passe institucional (que no , na opinio de Paulo Bonavides, uma
"Crise da Constituio", mas uma "Crise Cpnstituinte" 114 ) a possibi-

108. Friedrich Mller, Juristische Methodik, cit., pp. 124-125. i


109. Marcelo Neves, "Constitucionalizao Simblica e Desconstitucionalizao
Ftica: M u d a n a Simblica da Constituio e P e r m a n n c i a das Estruturas Reais de
P o d e r " , Revista Trimestral de Direito Pblico 12/157-167, esp. pp. 158.
110. Idem, ibidem, pp. 158-159.
111. Idem, p. 159.
112. Idem, p. 160.
113. Sobre as relaes, n e m sempre harmnicas, entre Poder Judicirio (especial-
mente os rgos de controle de constitucionalidade, c o m o o nosso S u p r e m o Tribunal
Federal) e democracia, vide Martnio M o n t ' A l v e r n e Barreto Lima, "Justia Constitu-
cional e D e m o c r a c i a : Perspectivas para o Papel do P o d e r Judicirio", Revista da Pro-
curadoria-Geral da Repblica 8/81-101, esp. pp. 82-83 e 93-101.
1 14. Paulo Bonavides, Curso de Direito Constitucional, cit., pp. 381-391, e Do
Pas Constitucional ao Pas Neocolonial, cit., pp. 28-29 e 40-44. Os culpados por
116 CONSTITUIO ECONMICA E DESENVOLVIMENTO i

lidade do surgimento de movimentos poltico-sociais que busquem a


realizao dos valores proclamados no texto constitucional, cuja efe-
tivao pode ser a ruptura com a ordem de poder estabelecida. 115 Ape-
nas com a mobilizao social, atravs da ampliao e efetivao da
democracia participativa, ser possvel fazer com que os objetivos tra-
ados na Constituio de 1988, entre eles, a superao definitiva das
desigualdades regionais, saiam do papel, para que possamos, com fun-
damento na dignidade da pessoa humana, realmente construir uma "so-
ciedade livre, justa e solidria".

vivermos em crise constituinte f o r a m denunciados por Fbio Konder C o m p a r a t o : "Para


o p e n s a m e n t o da Grcia clssica, u m Estado no vive sem constituio (politia). Ela
a alma da plis, c o m o disse Iscrates. (...) Se a 'alma da polis' est sendo lentamente
executada, importante que se saiba q u e m esse assassino espiritual da Constituio.
Para dizer a verdade, so vrios. o c o n j u n t o dos Poderes da Repblica, sem e x c e o
alguma: o Executivo c o m o autor principal, e f i c a z m e n t e acolitado pelo Congresso Na-
cional; os Tribunais Superiores, liderados pelo Supremo, c o m o acumpliciamento sol-
cito do Procurador-Geral da R e p b l i c a " ( " R q u i e m para u m a Constituio", Revista
Trimestral de Direito Pblico 20/5-6).
115. Cf. M a r c e l o Neves, " C o n s t i t u c i o n a l i z a o S i m b l i c a e Desconstitucio-
nalizao Ftica: Mudana Simblica da Constituio e Permanncia das Estruturas
Reais de Poder", Revista Trimestral de Direito Pblico 12/157-167, esp. pp. 164-165.
i
Capitulo 5
A FUNO SOCIAL DA PROPRIEDADE

5.1 Consideraes iniciais. 5.2 O regime das sesmarias portuguesas. 5.3


A Lei de Terras de 1850. 5.4 A Repblica e o coronelismo. 5.5 O conceito
liberal de "propriedade" e o Cdigo Civil de 1916. 5.6 A relativizao do
conceito de "propriedade" e a constitucionalizao do direito civil. 5.7A
funo social. 5.8 A propriedade na Constituio de Weimar. 5.9 Reforma
agrria e direito de propriedade: avanos e retrocessos entre 1930 e 1985.
5.10 Funo social da propriedade, reforma urbana e reforma agrria na
Constituio de 1988.

5.1 Consideraes iniciais

O discurso jurdico sobre a propriedade repleto de vises mani-


questas, pois trata de opes econmicas que tendem a se converter
em ideologias. A conotao de absoluti vidade que lhe d o ordenamento
liberal subtrai a sua relatividade, faz com que o instituto da .proprieda-
de se converta em modelo supremo da validade do ordenamento jurdi-
co.1 O objetivo deste texto confrontar a viso liberal e individualista
do direito de propriedade. Para tanto, examinarerrios a evoluo da pro-
priedade no Brasil dentro de sua dimenso histrica, entendendo a pro-
priedade no como um direito sagrado e absoluto, mas como um iristituto
jurdico concreto - portanto, inserido na dinmica histrico-social.
Encerramos esta introduo com uma observao sobre uma ques-
to presente em todo o texto: o mito do Estado forte no Brasil. O Esta-
do Brasileiro, apesar de, comumente, ser considerado um Estado forte
e intervencionista , paradoxalmente, impotnte perante fortes interes-
ses privados e corporativos dos setores mais privilegiados. Esta con-
cepo tradicional de um Estado demasiadamente forte no Brasil, con-

1.1'aolo Grossi, La Propiedady Ias Propiedades -Un Anlisis Histrico, Madrid,


Editorial Civitas, 1992, pp. 31-32.
118 CONSTITUIO ECONMICA E DESENVOLVIMENTO i

trastando com uma sociedade fragilizada, falsa, 2 pois pressupe que


o Estado consiga fazer com que suas determinaes sejam respeitadas.
Na realidade, o que h a inefetividade do direito estatal: o Estado ou,
melhor, o exerccio da soberania estatal bloqueado pelos interesses
privados. A conquista e a ampliao da cidadania no Brasil, portanto,
passam pelo fortalecimento da soberania do Estado perante os interes-
ses privados e pela integrao igualitria da populao na sociedade.
E, ao analisar historicamente a propriedade no Brasil, esta necessidade
de fortalecimento do Estado torna-se evidente.

5.2 O regime das sesmarias portuguesas

A ocupao e colonizao do novo territrio geraram certa hesita-


o em Portugal, devido s dificuldades do empreendimento, especial-
mente no tocante a investimentos e populao. A colonizao portu-
guesa no foi um empreendimento metdico e racional; antes, de acor-
do com Srgio Buarque de Holanda, 3 fez-se com desleixo e certo aban-
dono.
Com a instituio das Capitanias Hereditrias, o Rei deixou a car-
go de particulares a ocupao e defesa da colnia, mas no cedeu suas
prerrogativas de titular das terras. O soberano concedeu aos donatrios
poderes polticos, no o domnio real sobre o solo. O solo colonial no
constituiu patrimnio privado dos donatrios. Para eles estavam desti-
nadas 10 lguas descontnuas. O restante deveria ser distribudo na for-
ma de sesmarias, 4 sem direito a cobrana de foros, penses etc. A Co-

2. O principal autor que d e f e n d e a existncia de u m Estado forte no Brasil desde


os tempos coloniais R a y m u n d o Faoro, com a obra clssica Os Donos do Poder:
Formao do Patronato Poltico Brasileiro (8 S ed., So Paulo, Globo, 199). D e n t r e
os historiadores que vm revendo as teses sobre a existncia de u m Estado todo-pode-
roso em Portugal (e, conseqentemente, no Brasil Colonial), destacamos Antnio Ma-
nuel Hespanha, com, entre vrios outros, o livro f u n d a m e n t a l As Vsperas do Leviathan:
Instituies e Poder Poltico, Portugal - Sculo XVII (Coimbra, Livraria Almedina, 1994).
3. Srgio Buarque de Holanda, Razes do Brasil, 26 a ed., So Paulo, Cia. das
Letras, 1995, p. 43; e Lgia Osrio Silva, Terras Devolutas e Latifndio: Efeitos da Lei
de 1850, Campinas, Ed. U N I C A M P , 1996, pp. 23-24.
4. Martim A f o n s o de Souza recebeu uma Carta Rgia, na vila do Crato, em 20 de
n o v e m b r o de 1530, que lhe permitia conceder sesmarias das terras que achasse e pu-
dessem ser aproveitadas. Ao vir para o Brasil, o n d e f u n d o u So Vicente, Martim A f o n -
so de S o u z a distribuiu as primeiras sesmarias de nossa histria (cf. Ruy Cirne Lima,
Pequena Histria Territorial do Brasil: Sesmarias e Terras Devolutas, 4 a ed. fac-simi-
lar, So Paulo, Secretaria de Estado da Cultura, 1990, pp. 36-37).
A F U N O SOCIAL DA PROPRIEDADE 119

roa mantinha o poder sobre a Colnia, no cedendo o domnio das ter-


ras.5 i
As terras coloniais estavam sob a jurisdio espiritual do Mestrado
da Ordem de Cristo, mas pertenciam Coroa Portuguesa. O Rei pos-
sua o domnio eminente sobre as terras da Colnia, ou seja, o direito
do soberano de apropriar-se dos bens dos sditos, independentemente
de qualquer formalidade. A propriedade privada sobre as terras provi-
nha da Coroa atravs das doaes de sesmarias, conforme o estabeleci-
do nas Ordenaes. 6 _ '
As sesmarias resultaram da transposio para a Amrica do insti-
tuto portugus. 7 As sesmarias surgiram originariamente para solucio-
nar uma crise de abastecimento em Portugal no sculo XIV, tendo por
objetivo acabar com a ociosidade das terras. A primeira Lei de Sesmarias,
do Rei D. Fernando, provavelmente data de 1375. Aquele que no cul-
tivasse ou arrendasse suas terras as perderia, devendo estas ser distri-
budas a outros, tendo em vista o interesse coletivo do Reino. 8 As ses-
marias visavam a impedir o esvaziamento do campo e o desabasteci-
mento das cidades. 9
As caractersticas das sesmarias eram a gratuidade 10 e a condicio-
nalidade." As Ordenaes determinavam que a concesso de terras

5. Ruy Cirne L i m a , Pequena Histria Territorial do Brasil ..., cit., 4 a ed. fac-
similar, pp. 37-39; Roberto Simonsen, Histria Econmica do Brasil (1500/1820), 8a
ed., So Paulo, Cia. Editora Nacional, 1978, pp. 80-85; Jos da Costa Porto, Estudo
sobre o Sistema Sesmarial, Recife. Imprensa Universitria, 1965, pp. 25-27 e 2 9 - 3 0 ; e
Lga Osrio Silva, Terras Devolutas e Latifndio ..., cit., pp. 28-30.
6. Lgia Osrio Silva, Terras Devolutas e Latifndio ..., cit., pp. 30-33.
7. C o m o b e m disse Cirne L i m a : "A histria territorial do Brasil c o m e a em Por-
tugal" (in Ruy Cirne Lima, Pequena Histria Territorial do Brasil ..., cit., 4 1 ed. fac-
similar, p. 15. V. t a m b m pp. 36-37; Jacob Gorender, O Escravismo Colonial, 3 a ed.,
So Paulo, Atica, 1980, pp. 368-370; e Lgia Osrio Silva, Terras Devolutas e Latifn-
dio ..., cit., p. 21).
8. Ordenaes A f o n s i n a s , Livro 4C, Ttulo L X X X I , 2 e 4.
9. O r d e n a e s A f o n s i n a s , Livro 4 2 , Ttulo L X X X I , 1. V.: Gilberto Freyre, Casa
Grande & Senzala: Formao da Famlia Brasileira sob o Regime da Economia Pa-
triarcal, 28 a ed., Rio de Janeiro, Record, 1992, pp. 213-214; Ruy Cirne Lima, Pequena
Histria Territorial do Brasil ..., cit., 4 a ed. fac-similar, pp., 17-22; R a y m u n d o Faoro,
Os Donos do Poder..., cit., 8 a ed., pp. 38-39; Alberto Passos Guimares, Quatro Scu-
los de Latifndio, 6 a ed., Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1989, pp. 43-44; Jos da Costa
Porto, Estudo sobre o Sistema Sesmarial, cit., pp. 32-37; e Lga Osrio Silva, Terras
Devolutas e Latifndio ..., cit., pp. 37-38.
10. Ordenaes Manuelinas, Livro 4 2 , Ttulo L X V I I , 4 e, especialmente, 12; e
O r d e n a e s Filipinas, Livro 4 2 , Ttulo XLIII, 5 e, especialmente, 13.
11. O r d e n a e s M a n u e l i n a s , Livro 4-, Ttulo L X V I I , 3, 7 e 15; e Ordenaes
Filipinas, Livro 4 a , Tfulo XLIII, 4, 7, 8 e 16.
120 CONSTITUIO ECONMICA E DESENVOLVIMENTO i

fosse gratuita, sujeita apenas ao dzimo para propagao da f. O fato


de o solo colonial pertencer Coroa, sob jurisdio espiritual da Or-
dem de Cristo, garantiu a gratuidade da concesso. Apenas o dzimo
era cobrado, e incidia sobre a produo, no sobre a terra. A condicio-
nalidade dizia respeito ao aproveitamento das terras em determinado
tempo. Esse prazo era fixado em cinco anos pelas Ordenaes, 12 mas
sua exigncia foi amainada, tendo em vista as condies objetivas da
Colnia. No entanto, ao menos teoricamente, sempre foi exigido o apro-
veitamento. 13
O sistema das sesmarias foi transposto sem adaptao realidade
da Colnia, a comear pela imensido do territrio. O sistema legal das
sesmarias foi ignorado; e, quando aplicado, gerou conseqncias opos-
tas s que ocorreram em Portugal. As normas especficas para a Col-
nia s surgiriam no final do sculo XVII, e, como veremos, apenas
pioraram a situao, ao instituir de vez a confuso normativa. 14 De
acordo com Costa Porto: "O erro de base do sesmarialismo brasileiro, .)
repitamos, consistia em haver-se transplantado, quase sem nenhum re-
toque, a legislao reinol para meio totalmente diverso, de tal modo
pesando as influncias diferenciadoras de espao e tempo que, via de
regra, ou o sistema no funcionou, ou, funcionando, acarretou, aqui,
resultados opostos queles obtidos em Portugal". 15
A necessidade de ocupao da terra e as possibilidades comerciais
do acar fizeram a Metrpole desconsiderar o cumprimento das exi-
gncias da legislao das sesmarias. As concesses no possuram li-
mites, sendo concedidas reas imensas, constituindo verdadeiras dna-
torias, com doaes de 4, 5, 10 e at 20 lguas. Alm disso, muitas vezes

12. O r d e n a e s Manuelinas, Livro 4C, Ttulo LXVII, 3; e Ordenaes Filipinas,


Livro 4-, Ttulo XLIII, 3.
13. O r d e n a e s Manuelinas, Livro 4 2 , Ttulo L X V I I , 15; e Ordenaes Filipi-
nas, Livro 4, Ttulo XLIII, 16. V.: Ruy Cirne Lima, Pequena Histria Territorial do
Brasil..., cit., 4 a ed. fac-similar, pp. 24-30; Jos da Costa Porto, Estudo sobre a Siste- 1

ma Sesmarial, cit., pp. 117-121; Jacob Gorender, O Escravismo Colonial, 3 a ed., pp. 1

370-376; e Lgia Osrio Silva, Terras Devolutas e Latifndio ..., cit., pp. 41-42. S o b r e
o dzimo, v., especialmente; Ruy Cirne Lima, Pequena Histria Territorial do Brasil...,
cit., 4 a ed. fac-similar, p. 35; e Jos da Costa Porto, Estudo sobre o Sistema Sesmarial,
cit., pp. 96-116.
14. Jos da Costa Porto, Estudo sobre o Sistema Sesmarial, cit., pp. 4 1 , 51-53 e
56-58; e Lgia Osrio Silva, Terras Devolutas e Latifndio ..., cit., pp. 38-39.
15. Jos da Costa Porto, Estudo sobre o Sistema Sesmarial, cit., p. 58. ,
A F U N O SOCIAL DA PROPRIEDADE 121

o mesmo colono era contemplado com sucessivas sesmarias. 16 Desde


os primrdios da colonizao teve incio um mercado de compra e ven-
da de sesmarias. Demandavam-se sesmarias imensas para serem vendi-
das, depois, aos pedaos. Alm disso, eram requisitadas sesmarias em
nome prprio e em nome dos familiares. 17 De acordo com Srgio Buar-
que de Holanda: "No certo que a forma particular assumida entre
ns pelo latifndio agrrio fosse uma espcie de manipulao origina!,
fruto da vontade criadora um pouco arbitrria dos colonos portugue-
ses. Surgiu, em grande parte, de elementos adventcios e ao sabor das
convenincias da produo e do mercado". 18
-O fator determinante na liberalidade da Coroa com as sesmarias
foi o sistema de explorao econmica colonial, caracterizado pela gran-
de unidade produtora, seja na agricultura, pecuria, extrativismo ou
minerao. 19 Srgio Buarque de Holanda assim define o sistema colo-
nial: "Aos portugueses e, em menor grau, aos castelhanos coube, sem
dvida, a primazia no emprego do regime que iria servir de modelo
explorao latifundiria e monocultora adotada depois por outros po-
vos. E a boa qualidade das terras do Nordeste Brasileiro para a lavoura
altamente lucrativa da cana-de-acar fez com que essas terras se tor-
nassem o cenrio onde, por muito tempo, se elaboraria em seus traos
mais ntidos o tipo de organizao agrria mais tarde caracterstico das
colnias europias situadas na zona trrida. A abundncia de terras fr-
teis e ainda mal-desbravadas fez com que a grande propriedade rural se
tornasse, aqui, a verdadeira unidade de produo. Cumpria apenas re-
solver o problema do trabalho. E verificou-se, frustradas as primeiras
tentativas de emprego do brao indgena, que o recurso mais fcil esta-
ria na introduo de escravos africanos". 20 Este , de acordo com Caio
Prado Jr., o "sentido da colonizao": "Se vamos essncia da nossa
formao, veremos que na realidade nos constitumos para fornecer
acar, tabaco, alguns outros gneros; mais tardei ouro e diamantes;
depois, algodo, e em seguida caf, para o comrcio europeu. Nada

16. R u y Cirne L i m a , Pequena Histria Territorial do Brasil..., cit., 4 a ed. fac-


similar, pp. 39-41; Jos da Costa Porto, Estudo sobre o Sistema Sesmarial, cit., pp. 59-
63; e Lgia Osrio Silva, Terras Devolutas e Latifndio ..., cit., pp. 4 0 e 42-44.
17. Lgia Osrio Silva, Terras Devolutas e Latifndio ..., cit., pp. 4 4 - 4 5 .
18. Razes do Brasil, cit., 26 a ed., p. 47.
19. C a i o Prado Jr., Formao do Brasil Contemporneo - Colnia, 22 a ed., So
Paulo, Brasilicnse, 1992, pp. 119-124.
20. Razes do Brasil, cit., 26 4 ed., p. 48.
122 CONSTITUIO ECONMICA E DESENVOLVIMENTO i

mais que isto. com tal objetivo, objetivo exterior, voltado para fora
do pas e sem ateno a consideraes que no fossem o interesse da-
quele comrcio, que se organizaro a sociedade e a economia brasilei-
ras. Tudo se dispor naquele sentido: a estrutura, bem como as ativida-
des do pas. Vir o branco europeu para especular, realizar um negcio;
inverter seus cabedais e recrutar a mo-de-obra que precisa: indge-
nas ou negros importados. Com tais elementos, articulados numa orga-
nizao puramente produtora, industrial, se constituir a Colnia Bra-
sileira".21
O Nordeste foi frtil em latifndios imensos, devido estrutura
produtiva de suas duas atividades econmicas bsicas: a cana-de-a-
car no litoral e o gado no serto. Para Costa Porto, canavial e latifndio
sempre andaram unidos. 22 A produo aucarera est inserida neste
contexto do sistema colonial - ou seja, sua organizao econmica est
totalmente voltada para o abastecimento do mercado externo. 23 A ex-
plorao da terra atravs dos engenhos aucareiros ocasionou a grande
lavoura de mtodos predatrios. A escassez da populao de Portugal
no permitiu a emigrao em larga escala de trabalhadores rurais. A
necessidade de lucros fez necessrio o trabalho escravo, que garantiu a
viabilizao econmica da Colnia. 24 Desta maneira, afirma Roberto

21. Formao do Brasil Contemporneo ..., cit., 22 a ed., pp. 31-32.


22. Estudo sobre o Sistema Sesmarial, cit., pp. 65-70. Costa Porto ainda d no-
tcia de uma Proviso do C o n s e l h o Ultramarino, de 3.11.1681, que praticamente tor-
nou o latifndio obrigatrio na explorao do acar, ao determinar que os e n g e n h o s
distassem pelo m e n o s meia lgua u m do outro (v. t a m b m p. 70).
23. Celso Furtado, Formao Econmica do Brasil, pp. 50-51; e Jacob Gorender,
O Escravismo Colonial, cit., 3 a ed., pp. 89-90.
24. Gilberto Freyre, Casa Grande & Senzala ..., cit., 28 a ed., pp. 243-245; Srgio
Buarque de Holanda, Razes do Brasil, cit., 26 a ed., p. 49; R o b e r t o Simonsen, Histria
Econmica do Brasil..., cit., 8 a ed., pp. 126-128; Caio Prado Jr., Formao do Brasil
Contemporneo ..., cit., 22 a ed., pp. 30 e 122; Celso Furtado, Formao Econmica do
Brasil, cit., pp. 11-12 e 41-42; e Lgia Osrio Silva, Terras Devolutas e Latifndio ...,
cit., pp. 24-26.
Para u m a opinio contrria viso de que a populao escassa e m Portugal levou
a Colnia ao escravismo, v. Jacob Gorender, O Escravismo Colonial, cit., 3 a ed., pp.
146-147. O fato de no ter havido uma emigrao de trabalhadores rurais para o Brasil
faz Srgio B u a r q u e de Holanda no considerar a civilizao e m implantao c o m o
u m a civilizao agrcola, embora reconhea ter tido a sociedade colonial toda- a sua
base e estruturao fora dos meios urbanos (Razes do Brasil, cit., 26 a ed., pp. 49 e 73).
E m sentido contrrio, Gilberto Freyre d e f e n d e a existncia de u m a sociedade agrria,
escravocrata e de tendncias aristocrticas (Casa Grande & Senzala ..., cit., 28* ed.,
pp. 4 e 31-32).
A F U N O SOCIAL DA PROPRIEDADE 123

Simonsen: "Surgiu, assim, o uso dessa instituio como um imperativo


econmico inelutvel: s seriam admissveis empreendimentos indus-
triais, montagem de engenhos, custosas expedies coloniais, se a mo-
de-obra fosse assegurada em quantidade e continuidade suficientes. E
por esses tempos, e nestas latitudes, s o trabalho forado proporciona-
ria tal garantia". 25
O sistema de agricultura de exportao implantado no Nordeste
Brasileiro era perfeitamente propcio escravido, tendo em vista a
produo em grande escala,26 com direo unificada, disciplina rigoro-
sa e integrao de todas as tarefas do engenho. O elevado nmero de
escravos permitia que, com relativa rapidez, houvesse grandes colhei-
tas, apesar de o trabalho escravo ser pouco produtivo sob o aspecto
individual.27 Devemos dar, ento, destaque opinio de Gilberto Freyre:
"Se o ponto de apoio econmico da aristocracia colonial deslocou-se
da cana-de-acar para o ouro e mais tarde para o caf, manteve-se o
instrumento de explorao: o brao escravo". 28
A disponibilidade de terras um dado fsico e social, primordial
no desenvolvimento do sistema colonial. Com a manuteno da escra-
vido as terras permaneceram em permanente disponibilidade para os
grandes proprietrios. A terra era um fator econmico que poderia ser,
esbanjado, gerando uma agricultura de caractersticas itinerantes. Afi-
nal, seria muito mais fcil e cmodo desbravar terras virgens e frteis
atravs das queimadas que recuperar terras esgotadas pelo uso predat-
rio. O ponto de apoio da colonizao, o centro da empresa colonial, foi
a distribuio de terras para a agricultura de exportao, cujo cresci-
mento tinha carter puramente extensivo. 29 Estes dois fatores que
permitiram a grande lavoura de explorao: "Sem brao escravo e terra

25. Histria Econmica do Brasil ..., cit., 8 a ed., pp. 126-127.


26. Caio Prado Jr. chegou a afirmar que a e c o n o m i a do engenho " f o r m a verda-
deira organizao fabril" ( F o r m a o do Brasil Contemporneo ..., cit., 22 a ed., p. 143).
27. Caio P r a d o Jr., Formao do Brasil Contemporneo..., cit., 22 a ed., pp. 143-
144; e Jacob Gorender, O Escravismo Colonial, cit., 3 a ed., pp. 89-90 e 98.
28. Casa Grande & Senzcn ..., cit., 28 a ed., p. 31.
29. Caio P r a d o Jr., Formao do Brasil Contemporneo ..., cit., 22 a ed., pp. 135-
137 e 139-142; R a y m u n d o Faoro, Os Donos do Poder ..., cit., 8 a ed., pp. 123-125;
Celso Furtado, Formao Econmica do Brasil, cit., pp. 5 l e 61; Jacob Gorender, O
Escravismo Colonial, cit., 3 a ed., pp. 100 e 3 6 1 - 3 6 4 ; e Lgia Osrio Silva, Terras
Devolutas e Latifndio ..., cit., pp. 26-27.
124 CONSTITUIO ECONMICA E DESENVOLVIMENTO i

farta, terra para gastar e arruinar, no para proteger ciosamente, ela


seria irrealizvel". 30
A explorao econmica colonial caracterizou-se, ainda, por fazer
com que a evoluo econmica da Colnia fosse cclica no tempo e no
espao. As grandes fases de prosperidade localizadas seguiam-se a es-
tagnao e a decadncia promovidas por conjunturas do mercado inter-
nacional.31 A grande herana econmica da colonizao, segundo Cel-
so Furtado, foi o fato de o Brasil do sculo XIX no diferir em pratica-
mente nada do que fora nos trs sculos anteriores.32
A agricultura de exportao, durante a Colnia, situava-se prxi-
ma ao litoral. A interiorizao da colonizao deu-se coin a pecuria e,
posteriormente, a minerao. 33 A princpio, a penetrao dos criadores
de gado pelo serto foi desestimulada por Portugal. No entanto, ela se
aprofunda no sculo XVII. As condies litorneas no permitiam a
criao extensiva, e a disputa de reas com a plantao de cana-de-
acar fez com que os currais, restritos a princpio como retaguarda
econmica do engenho, se deslocassem para o interior. Os currais pri-
mitivos reclamavam reas imensas, o que ocasionou uma maior gene-
rosidade das autoridades, que concederam sesmarias ainda maiores que
as concedidas aos senhores de engenho. Afinal, a condio fundamen-
tal para a existncia e expanso da pecuria era a disponibilidade de
terras.34
Com a minerao surgiram novas reas de ocupao e dinamiza-
ram-se vrios setores de produo de alimentos, especialmente a pecu-
ria. Os dois ncleos primitivos de origem da explorao pecuarista eram
a Bahia e Pernambuco e So Vicente. Do primeiro ncleo a pecuria

30. Srgio B u a r q u e de Holanda, Razes do Brasil, cit., 26 a ed., p. 49.


31. Caio P r a d o Jr., Formao do Brasil Contemporneo ..., cit., 22 a ed., pp. 127-
129.
32. Formao Econmica do Brasil, cit., p. 38.
33. Caio Prado Jr., Formao do Brasil Contemporneo ..., cit., 22 a ed., pp. 132-
134.
34. Roberto Simonsen, Histria Econmica do Brasil..., cit., 8 a ed., pp. 151-157
e 185; Caio Prado Jr., Formao do Brasil Contemporneo ..., cit., 22 a ed., pp. 187-
189; Celso Furtado, Formao Econmica do Brasil, cit., pp. 56-60; Alberto Passos
Guimares, Quatro Sculos de Latifndio, cit., 6 a ed., pp. 66-72; e Jos da Costa Porto,
Estudo sobre o Sistema Sesmarial, cit., pp. 70-81. Alberto Passos G u i m a r e s destaca
que a d e n o m i n a o " f a z e n d a " foi de incio e m p r e g a d a apenas na criao de gado. S
posteriormente passaria a designar outras grandes propriedades dedicadas agricultu-
ra (Quatro Sculos de Latifndio, cit., 6 a ed., pp. 61-62).
A F U N O SOCIAL DA PROPRIEDADE 125

iria se espalhar, como vimos, pelo Serto Nordestino. Do segundo a


expanso ( se dirigiria ao Sul da regio das minas e aos Campos Gerais
(atual Paran). Ambos os setores abasteciam as minas, mas o setor sulino
adquiriu preminncia e importncia maiores com o tempo. Foi gerada
uma rede de transportes pelo interior, que facilitou a ocupao da Ama-
znia e do Extremo Sul. 35 Os mtodos de apropriao territorial nos
novos territrios, apesar das peculiaridades dos conflitos externos, fo-
ram os mesmos. 36 Particularmente no Rio Grande do Sul, a Metrpole,
visando a garantir a posse do territrio, distribuiu inmeras sesmarias,
constituindo, assim, imensas propriedades sob a denominao de "estn-
cias". 37
Havia nas grandes unidades produtoras os chamados "agregados".
Eram homens livres despossudos que cultivavam roas de alimentos
em faixas de terra, sem perspectivas de aproveitamento imediato pela
monocultura, cedidas pelo latifundirio. Em troca da utilizao dessa
terra e de proteo, os agregados prestavam favores, especialmente no
tocante preservao do domnio de seu protetor.38 A cana-de-acar,
no entanto, no caso nordestino, ocupou todos os espaos frteis dispo-
nveis, relegando essa forma de agricultura de subsistncia praticamente
ao abandono. 39
A agricultura de subsistncia propriamente dita sempre existiu de
forma subsidiria grande lavoura de exportao, sendo desenvolvida,
por pequenos sitiantes e posseiros, fora dos limites do latifndio. Ge-
ralmente no era de base escravista. Esses pequenos sitiantes e possei-
ros ocupavam reas imprprias para a monocultura ou precediam o seu
avano, sendo depois por ela expulsos. 40 1

35. De acordo c o m Roberto Simonsen: "Foi o gado o elemento de comrcio por


excelncia em toda a hinterlndia brasileira, na maior parte da fase colonial" (Histria
Econmica do Brasil..., cit., 8 a ed., p. 186).
36. Roberto Simonsen, Histria Econmica do Brasil ..., cit., 8 a ed., pp. 157-
163; C a i o P r a d o Jr., Formao do Brasil Contemporneo ..., cit., 22 a ed., pp. 189-202;
C e l s o Furtado, Formao Econmica do Brasil, cit., pp. 76-77; e Lgia Osrio Silva,
Terras Devolutas e Latifndio ..., cit.j pp. 57-59.
37. Caio P r a d o Jr., Formao do Brasil Contemporneo ..., cit., 22 a ed., pp. 202-
209.
38. Jacob Gorender, O Escravismo Colonial, cit., 3 a ed., pp. 277 e 291-297.
39. Alberto Passos G u i m a r e s , Quatro Sculos de Quatro Sculos de Latifndio,
cit., 6 a ed., pp. 49-50.
40. C a i o P r a d o Jr., Formao do Brasil Contemporneo ..., cit., 22 a ed., pp. 142-
143 c 157-160; e Jacob Gorender, O Escravismo Colonial, cit., 3 a ed., pp. 297-301.
126 CONSTITUIO E C O N M I C A E DESENVOLVIMENTO i

O papel subsidirio da agricultura de subsistncia gerou inmeros


problemas de abastecimento aos ncleos de povoamento da Colnia,
causando a deficincia das fontes naturais de nutrio. Nas cidades a
alimentao era pssima e a insuficincia de alimentos era freqente. A
Metrpole tentou, inclusive, solucionar o problema no sculo XVIII,
incluindo nas cartas de doao de sesmarias a obrigao de o concessio-
nrio plantar certa quantidade de mandioca. No preciso dizer ique
essa medida, tardia, no obteve qualquer resultado aprecivel.41
A partir do final do sculo XVII, quando aumenta a ejnigrao
para o Brasil, 42 a Metrpole toma uma srie de medidas para tentar
aumentar seu controle sobre as terras, como o registro da carta de con-
cesso. Foi instituda, ainda, pela Carta Rgia de 27.12.1695, a obriga-
o dos concessionrios de pagamento de um foro. Esse pagamento
alterava o carter de gratuidade da concesso e incidia sobre as terras,
no sobre a produo. Visava-se a desestimular a improdutividade. No
entanto, o foro quase no foi pago. Sua sonegao, maior ou menor,
variava de capitania para capitania. A determinao de limites para o
tamanho das concesses, fixados a partir de 1697, nunca foi aplicada.
A Carta Rgia de 23.11.1698 ainda instituiu a confirmao da doao
pelo Rei, tentando conter a liberalidade dos governadores-gerais e ca-
pites-mores na distribuio de sesmarias, mas tambm no foi, prati-
camente, aplicada.43
O aumento de exigncias no surtiu efeitos; antes, tornou a legis-
lao aplicvel ainda mais confusa. As indefinies legais e a confuso
normativa fizeram com que as restries praticamente no sassem do
papel.44 Neste sentido, Cirne Lima implacvel: "Nos prprios quadros

41. Gilberto Freyre, Casa Grande & Senzala ..., cit., 28 a ed., pp. 34-44; e Caio
Prado Jr., Formao do Brasil Contemporneo ..., cit., 22 a ed., pp. 163-165 e 186.
42. Essa emigrao deu-se por causa da crise existente em Portugal logo aps a
Restaurao e da descoberta das m i n a s (v. Caio Prado Jr., Formao do Brasil Con-
temporneo - ..., cit., 22 a ed., pp. 87-89; e Celso Furtado, Formao Econmica do
Brasil, cit., p. 74).
43. Ruy Cirne Lima, Pequena Histria Territorial do Brasil ..., cit., 4 a ed. fac-
similar, pp. 41-47; Jos da Costa Porto, Estudo sobre o Sistema Sesmarial, cit., pp. 121 -
141; Jacob Gorender, O Escravismo Colonial, cit., 3 a ed., pp. 3 7 0 - 3 7 6 e 382-383; e
Lgia Osrio Silva, Terras Devolutas e Latifndio ..., cit., pp. 48-52.
Sobre a confirmao regia, m a n i f e s t a Costa Porto que: " O pedido de confirma-
o foi u m dos maiores entraves legalizao fundiria colonial" ( E s t u d o sobre o
Sistema Sesmarial, cit., p. 129).
44. Jos da Costa Porto, Estudo sobre o Sistema Sesmarial, cit., pp. 86-93; e
Lgia Osrio Silva, Terras Devolutas e Latifndio ..., cit., pp. 52-53.
A F U N O SOCIAL DA PROPRIEDADE 127

daNpoca, todavia, a legislao e o processo das sesmarias se compli-


cam, emaranhai^ e confundem, sob a trama invencvel da incongrun-
cia dos textos, da contradio dos dispositivos, do defeituoso mecanis-
mo das reparties e ofcios de governo, tudo reunido num amontoado
constrangedor de dvidas e tropeos". 45
A partir do sculo XVIII a apropriao territorial se d de modo
mais desordenado e espontneo. Os pedidos de sesmaria seguiam-se
ocjjpao de fato. Freqentemente, no entanto, QS posseiros no se pre-
ocupavam em regularizar sua ocupao. As1 posses muitas vezes gera-
ram latifndios imensos, especialmente na regio pecuarista do Serto
Nordestino. 46
Surgiu um novo problema para a Metrpole. Com os sesmeiros
no cumprindo as exigncias de demarcao, registro e confirmao e
com a ocupao de fato, as autoridades corriam o risco de doar sesmaria
terras j doadas ou efetivamente ocupadas. 47 A existncia dos possei-
ros contrariava as leis de Portugal, onde as terras s poderiam ser ad-
quiridas por concesses de sesmaria. A Metrpole, mesmo assim, ten-
tou legalizar a nova situao, mas todas as tentativas de regularizao
fracassaram. 48 O objetivo dessas polticas de controle e regularizao
era um s: "Note-se que o objetivo da Metrpole nunca foi combater a
grande propriedade ou o escravismo, mas retomar o controle do pro-
cesso de apropriao que escapara das suas mos". 49
No incio do sculo XIX, sob o ponto de vista jurdico, a proprie-
dade da terra estava em situao catica. Boa parte dos latifundirios
era de meros ocupantes, sem ttulo legtimo de domnio. Em 17 de ju-
lho de 1822 D. Pedro I baixou uma resoluo que suspendia todas as
sesmarias at a deliberao da Assemblia-Geral Legislativa (que viria
se tornar a Assemblia Constituinte). 50

45. Pequena Histria Territorial do Brasih.., cit., 4 a ed. fac-similar, p. 46.


46. Ruy Cirne Lima, Pequena Histria Territorial do Brasil..., cit., 4 a ed. fac-
similar, pp. 5 1 - 5 8 ; Jos da Costa Porto, Estudo sobre o Sistema Sesmarial, cit., pp.
174-176; e Lgia Osrio Silva, Terras Devolutas e Latifndio ..., cit., pp. 59-61.
47. Lgia Osrio Silva, Terras Devolutas e Latifndio ..., cit., pp. 61-62 e 66.
48. Lgia Osrio Silva, Terras Devolutas e Latifndio ..., cit., pp. 66-67 e 70-71.
49. Lgia Osrio Silva, Terras Devolutas e Latifndio ..., cit., p. 74.
50. Ruy C i r n e Lima, Pequena Histria Territorial do Brasil ..., cit., 4 a ed. fac-
similar, p. 47; Alberto Passos G u i m a r e s , Quatro Sculos de Latifndio, cit., 6 a ed., p.
59; Jacob Gorender, O Escravismo Colonial, cit., 3 a ed., p. 385; Jos Murilo de Carva-
lho, A Construo da Ordem a Elite Poltica Imperial/Teatro de Sombras: A Poltica
128 CONSTITUIO ECONMICA E DESENVOLVIMENTO i

A deciso do Imperador foi influenciada por Jos Bonifcio de


Andrada e Silva. Jos Bonifcio foi um crtico severo do regime ses-
marial, propugnando, j durante o Movimento da Independncia, pela
sua extino e por uma reforma agrria. O principal texto de sua auto-
ria sobre este assunto encontra-se nas "Lembranas e apontamentos d
Governo Provizorio para os Senhores Deputados da Provncia d So
Paulo", de 1821. Neste texto Jos Bonifcio prope uma nova legisla-
o sobre as sesmarias, "considerando quanto convm ao Brasil em
geral, e a esta Provncia em particular, que haja huma nova legislao
sobre as chamadas Sesmarias, que sem augmentar a Agricultura, como
se pertendia, antes tem estreitado e difficultado a Povoao progressi-
va e unida". 51
O Patriarca constatava que os detentores de sesmarias no s no
as cultivavam, como no as vendiam ou repartiam para serem melhor
aproveitadas. Algumas das conseqncias deste descaso foram o isola-
mento e a disperso das povoaes, tendo em vista que eram separadas
por enormes extenses de terras. Terras, estas, que no poderiam ser
cultivadas, pois se tratava de sesmarias. 52 Dentro da proposta de Jos
Bonifcio devemos destacar o seguinte ponto: "l 2 . Que todas as terras
que foro dadas por Sesmaria e no se acharem cultivadas, entrem ou-
tra vez na massa dos bens Nacionaes, deixando-se somente aos donos
das terras meia legoa quadrada quando muito, com a condio de co-
mearem logo a cultiva-las em tempo determinado, que parecer jus-
to". 53 Alm disso, os que detivessem terras sem justo ttulo, apenas
pela posse, as perderiam, exceto o terreno por eles j cultivado. As ses-
marias no seriam mais dadas gratuitamente, devendo ser vendidas em
pequenos lotes. O produto desta venda seria tilizado no favorecimento
da colonizao de europeus, ndios, mulatos e negros forros, a quem
seriam doadas gratuitamente pequenas reas para que pudessem culti-
var e se estabelecer.54

Imperial, 2 1 ed., Rio de Janeiro, U F R J / R e l u m e - D u m a r , 1996, pp. 303-304; e Lgia


Osrio Silva, Terras Devolutas e Latifndio ..., cit., pp. 73 e 80.
51. " L e m b r a n a s e a p o n t a m e n t o s do G o v e r n o Provizorio para os Senhores De-
putados da Provncia de So Paulo", in Edgard de Cerqueira F a l c o (org.), Obras Cien-
tficas, Polticas e Sociais de Jos Bonifcio de Andrada e Silva, vol. II, So Paulo,
1965, p. 99.
52. Jos Bonifcio de Andrada e Silva, "Lembranas e apontamentos...", in Edgard
de C e r q u e i r a Falco (org.), Obras Cientficas, .... cit., vol. II, p. 99.
53. "Lembranas e apontamentos...", in Edgard de Cerqueira Falco (org.), Obras
Cientficas, ..., vol. II, pp. 99-100.
54. Jos Bonifcio de Andrada e Silva, "Lembranas e apontamentos...", in Edgard
de Cerqueira Falco (org.), Obras Cientficas, ..., vol. II, pp. 99-100.
A F U N O SOCIAL DA PROPRIEDADE 129

A proposta de Jos Bonifcio sequer foi discutida enquanto os


deputados brasileiros estiveram nas Cortes de Lisboa. O posterior de-
senrolar dos acontecimentos levou emancipao poltica do Brasil. A
Assemblia Constituinte de 1823 tambm no chegou a deliberar sobre
o assunto, pois foi dissolvida antes pelo golpe de fora do Imperador.

5.3 A Lei de Terras de 1850

Entre 1822 e 1850, enquanto no se elaborou uma legislao espe-


cfica sobre a poltica de terras, a posse tornou-se a nica forma de
aquisio de domnio, apenas de fato, sobre as terras, no Brasil. Predo-
miiava, especialmente, a posse de grandes latifndios. O posseiro, a
partir de sua lavoura, estendia suas terras at onde a resistncia de ou-
tros no colidisse com seus intentos.55
Enquanto pde ser mantido o sistema de explorao econmica
colonial, baseado no trabalho escravo e na disponibilidade de terras
para serem contnua e livremente apropriadas, a regularizao da pro-
priedade no era essencial para os latifundirios. O fim do trfico ne-
greiro em 1850, no entanto, iniciou a discusso para a transio para o
trabalho livre, a ser realizada sem traumas para a grande lavoura, com
o estmulo imigrao e colonizao. A aprovao da Lei de Terras
(parada no Senado do Imprio desde 1843) logo aps a Lei Eusbio de
Queirs, em 1850, era uma demonstrao de que o Imprio era sensvel
aos problemas da lavoura. 56 Alm disso, os proprietrios de escravos
perceberam que o escravo, enquanto bem econmico - isto , enquanto
mercadoria e capital imobilizado - , deveria comear a ser em parte
substitudo pela terra. Para isso, era necessrio acabar com a situao
juridicamente catica que existia em matria de propriedade territorial.57
O projeto da Lei de Terras, elaborado m 1842 por um Gabinete
conservador, foi alvo de intensos debates na Assemblia do Imprio,
contrapondo liberais e conservadores, defensores da agricultura de ex-
portao e das culturas tradicionais. Um dos principais pontos deste

55. Ruy C i r n e Lima, Pequena Histria Territorial do Brasil..., cit., 4 a ed. fac-
similar, p. 51; R a y m u n d o faoro, Os Donos do Poder ..., cit., 8 a ed., pp. 407-409; e
Lgia Osrio Silva, Terras Devolutas e Latifndio ..., cit., pp. 81-86.
56. R a y m u n d o Faoro, Os Donos do Podercit., 8 a ed., p. 409; e Lgia Osrio
Silva, Terras Devolutas e Latifndio ..., cit., pp. 117-125.
57. Lgia O s r i o Silva, Terras Devolutas e Latifndio ..., cit., p. 124.
130 CONSTITUIO ECONMICA E DESENVOLVIMENTO i

debate, segundo Emlia Viotti da Costa e Jos Murilo de Carvalho, foi


a adoo das propostas de Wakefield, um dos defensores da coloniza-
o britnica na Austrlia. Sua preocupao era a de uma colonizao
economicamente vivel em um pas com fartura de terras. O funda-
mento de sua proposta era a criao de obstculos para a obteno da
propriedade. Deste modo, os trabalhadores, privados do acesso terra,
teriam que se empregar nas grandes fazendas, responsveis pela agri-
cultura de exportao. Para tanto, Wakefield propunha - e o projeto da
Lei de Terras acatou - a supresso dos meios tradicionais de aquisio
da propriedade, como a posse, que s poderia ser obtida pela compra. 58
A Lei de Terras (Lei 601, de 18.9.1850) instituiu uma srie de
inovaes. As sesmarias ou concesses que se achassem cultivadas se-
riam revalidadas, mesmo que outras condies estabelecidas originaria-
mente no tivessem sido cumpridas (art. 4"). As posses mansas e pac-
ficas - isto , as no-contestadas ou impugnadas judicialmente - se-
riam legitimadas desde que tivessem sido cultivadas ou houvesse prin-
cpio de cultura e morada habitual do posseiro ou representante (art.
5a). Em casos de disputa entre sesmeiros e posseiros, o critrio mais
importante seria o de favorecer aquele que efetivamente cultivou as
terras.
O Governo deveria marcar os prazos nos quais ocorreriam as me-
dies das posses e sesmarias, designando e instruindo quem faria as
medies (art. 7 a ). Deveria, ainda, medir as terras devolutas (art. 9 a ),
reservando as que julgasse necessrias para a colonizao indgena,
fundao de povoaes e construo naval (art. 12). O Governo estava
autorizado a vender as terras devolutas em hasta pblica ou fora dela,
como e quando julgasse conveniente (art. 14). O produto das vendas
seria empregado na medio de outras terras devolutas e no financia-
mento da imigrao de colonos livres (arts. 18 a 20). Foi criada a Re-
partio-Geral das Terras Pblicas (art. 21), encarregada de dirigir a
medio, diviso e descrio das terras devolutas e sua conservao,
alm de fiscalizar sua venda e distribuio e promover a colonizao
nacional e estrangeira. A Lei de Terras, no entanto, aboliu em sua ver-
so final a instituio do imposto territorial, aprovado na primeira vo-

58. Sobre os debates em lorno do projeto da Lei de Terras, v. Emlia Viotti da


Costa, "Poltica de terras no Brasil e nos Estados Unidos", in Da Monarquia Rep-
blica Momentos Decisivos, 5 a ed., So Paulo, Brasiliense, s/d, pp. 146-150; e Jos
Murilo de Carvalho, A Construo tia Ordem .... cit., 2 a ed., pp. 304-312.
A FUNO SOCIAL DA PROPRIEDADE 131

tao da Cmara, em 1843.59 Ruy Cirne Lima resumiu bem o real sen-
tido da Lei de Terras de 1850: "A Lei de Terras de 1850 , antes de
tudo, uma errata, aposta nossa legislao das sesmarias. (...). Errata
com relao ao regime das sesmarias, a Lei de 1850 , ao mesmo tem-
po, uma ratificao formal do regime das posses". 60
A Lei de Terras, em seu art. 3a, modificou o conceito de "terra
devoluta". Durante o perodo colonial "terras devolutas" eram as terras
conedidas de sesmaria que voltavam para a Coroa devido ao fato de o
concessionrio no ter preenchido as condies da concesso. Com a
lei, "terra devoluta" passou a ser a terra vaga, inculta.61 A aquisio das
terras devolutas foi proibida por outro meio que no a compra ("Art.
I a . Fico prohibidas as acquisies de terras devolutas por outro titulo
que no seja o de compra"), a partir da regulamentao da lei (que
ocorreu em 1854). Aposio oficial do Governo Imperial foi sempre a
de considerar as novas posses como ilegais. No entanto, viu-se cons-
tantemente desafiado pelos latifundirios. As concesses feitas torna-
ram fico a sustao da posse como meio de aquisio das terras
devolutas para os grandes proprietrios. Por outro lado, a Lei de 1850
no compensou, pela pequena propriedade, a expanso do latifndio. 62
Alguns juristas, contrariando o que estava disposto na lei, consi-,
deravam possvel o usucapio das terras devolutas, como o Conselhei-
ro Laffayette Rodrigues Pereira. Ele admitia que no poderia haver posse
dos bens pblicos, desde que estivessem fora do comrcio, 63 e afirma-
va que as terras devolutas no poderiam ser adquiridas por ocupao,
por pertencerem ao Estado. 64 No entanto, ao tratar da prescrio aqui-
sitiva (usucapio), escreveu o Conselheiro., Laffayette que no pode-
riam ser adquiridas por prescrio aquisitiva, por estarem fora do co-
mrcio: "3a. As coisas do domnio pblico, como os portos, os rios nave-

59. Ruy Cirne Lima, Pequena Histria Territorial do Brasil..., cit., 4 a ed. fac-
similar, pp. 64-72; Jos da Costa Porto, Estudo sobre o Sistema Sesmarial, cit., pp.
176-186; e Lgia Osrio Silva, Terras Devolutas e Latifndio .... cit., pp. 142-146.
60. Pequena Histria Territorial do Brasil..., cit., 4" ed. fac-similar, pp. 64-65.
61. Ruy Cirne Lima, Pequena Histria Territorial do Brasil..., cit., 4 a ed. fac-
similar, p. 70; e Lgia Osrio Silva, Terras Devolutas e Latifndio ..., cit., pp. 156-162.
62. R u y Cirne L i m a , Pequena Histria Territorial do Brasil..., cit., 4 a ed. fac-
a
similar, pp. 58-59; R a y m u n d o Faoro, Os Donos do Poder..., cit., 8 ed., pp. 410-411; e
Lgia Osrio Silva, Terras Devolutas e Latifndio ..., cit., pp. 152-155.
63. Laffayette Rodrigues Pereira, Direito das Coisas, 6 a ed., Rio de Janeiro, Freitas
Haslos, 1956, p. 33.
64. Idem, Direito das Coisas, cit., 6 a ed., p. 112.
132 CONSTITUIO ECONMICA E DESENVOLVIMENTO i

gveis, as ruas, praas e estradas pblicas; os ptios e baldios dos Mu-


nicpios e Parquias; os que so diretamente empregados pelo Estado
em servio de utilidade geral, como as fortalezas e as praas de guerra.
No atuam nesta classe e podem ser prescritas as coisas do domnio
do Estado, isto , aquelas acerca das quais o Estado considerado
como simples proprietrio: tais como as terras devolutas, as ilhas for-
madas nos mares territoriais, os bens em que sucede na falta de herdei-
ros legais do defunto" 65 (grifos nossos). Essa interpretao, feita con-
trariamente ao disposto na Lei de Terras, serviu de estmulo e justifica-
tiva para inmeras invases de terras devolutas, cujos ocupantes passa-
ram a solicitar a propriedade definitiva atravs do usucapio.
O fracasso da Lei de Terras tornou-se patente. O apossamento das
terras pblicas continuou. As terras devolutas praticamente no foram
demarcadas; portanto, poucas foram vendidas. O dinheiro arrecadado
era insuficiente para financiar a imigrao. A tentativa do Imprio de
criar ncleos coloniais e financiar a imigrao com a venda das terras
devolutas a imigrantes falhou. 66
A fazenda de caf adotou desde o comeo de sua expanso as ca-
ractersticas da explorao colonial: a grande propriedade, produo
voltada ao mercado externo e a escravido. A economia cafeeira ba-
seava-se mais ainda que a aucareira no fator "terra". O ciclo cafeeiro
deu-se atravs da contnua expanso sobre as terras disponveis, via-
bilizada pela manuteno do escravismo. Com o fim do trfico negrei-
ro muitos capitais foram investidos na produo cafeeira, que inicia
sua ascenso na economia nacional. A grande diferenciao entre as
zonas cafeeiras do Rio de Janeiro e Vale do Paraba e do Oeste Paulista

65. Direito das Coisas, cit., 6 a ed., p. 171.


66. Ruy Cirne Lima, Pequena Histria Territorial do Brasil ..., cit., 4 a ed. fac-
similar, p. 75; Alberto Passos Guimares, Quatro Sculos de Latifndio, cit., 6 a ed., p.
134; Jos Murilo d e Carvalho, A Construo da Ordem ..., cit., 2 a ed., pp. 313-322; e
Lgia Osrio Silva, Terras Devolutas e Latifndio ..., cit., pp. 2 1 5 - 2 1 6 e 222-223.
U m a c o m p a r a o interessante p o d e ser feita entre a Lei de Terras Brasileira e o
Homestead Act Norte-Americano, de 1862, ambas as leis resultantes da expanso das
economias brasileira e norte-americana na segunda metade do sculo XIX. O objetivo
do Homestead Act, em tese, era a possibilidade de doao de terras para q u e m nelas
desejasse se instalar, buscando atrair imigrantes e estimulando a p e q u e n a propriedade
e a ocupao dos territrios do Oeste Norte-Americano. Apesar de suas intenes, o
Homestead Act, obviamente, no eliminou a especulao e a concentrao fundirias
nos Estados Unidos. Para esta comparao, v. Emlia Viotti da Costa, Viotti da Costa,
"Poltica de terras ...", in Da Monarquia Repblica ..., cit., 5 a ed., pp. 150-161.
A F U N O SOCIAL DA PROPRIEDADE 133

diz respeito escravido. Os produtores do Vale do Paraba e Rio de


Janeiro possuam todo seu capital fixo em escravos, dependendo de
crditos governamentais. J, os do Oeste Paulista no inverteram todo
o capital em escravos, investindo tambm, precocemente, em mo-de-
obra livre,t cujos salrios eram compensados em parte com a venda de
produtos de subsistncia s famlias dos trabalhadores. Apesar desse
investimento em mo-de-obra livre, a escravido perdurou no Oeste
Paulista tambm at o advento da Lei urea. 67
A soluo para as novas aspiraes e conflitos surgidos com as
transformaes econmicas e sociais da segunda metade do sculo XIX
parecia estar no federalismo. A centralizao passou a ser vista como
um entrave ao desenvolvimento do pas. Era uma nova roupagem para
uma idia antiga no pas. O unitarismo durou enquanto houve identifi-
cao do poder econmico com o poder poltico, alm da ausncia de
grandes conflitos entre as elites dirigentes. Com o deslocamento do
centro dinmico da economia aps 1850, o desequilbrio criado entre o
poder econmico e o poder poltico deu novo vigor aspirao fede-
ralista, defendida pelos republicanos. Os "celeiros" de estadistas do
Imprio, o Nordeste aucareiro e os ncleos cafeicultores do Rio de
Janeiro e do Vale do Paraba estavam em crise. O novo centro econ-
mico era o Oeste Paulista. Alado condio de motor do desenvolvi-
mento do pas, So Paulo se sentia prejudicado e discriminado pela
centralizao. 68 %

5.4 A Repblica e o coronelismo

A proclamao da Repblica e a instituio do federalismo gera-


ram uma disputa entre o Governo Provisrio e as antigas Provncias
(agora Estados) em torno das terras devolutas. Na Constituinte Repu-
blicana as tendncias centralizadora e descentralizadora se enfrenta-

67. R a y m u n d o Faoro, Os Donos do Poder ..., cit., 8 a ed., pp. 4 1 1 - 4 2 0 e 506;


Celso Furtado, Formao Econmica do Brasil, cit., pp. 114 e 139-141; Jacob Gorender,
O Escravismo Colonial, cit., 3 a ed., pp. 564-572; e Lgia Osrio Silva, Terras Devolutas
e Latifndio ..., cit., pp. 87-92.
68. Renato Lessa, A Inveno Republicana: Campos Sales, as Bases e a Deca-
dncia da Primeira Repblica Brasileira, So Paulo/Rio de Janeiro, Vrtice/Ed. RT7
I U P E R J , 1988, pp. 4 1 - 4 2 . S o b r e a q u e s t o do f e d e r a l i s m o no Brasil, v. G i l b e r t o
liercovici, "Percalos da f o r m a o do federalismo no Brasil", Revista do Instituto de
Pesquisas e Estudos 33/181-195, Bauru, Instituio Toledo de Ensino, dezembro/2001-
maro/2002.
134 CONSTITUIO ECONMICA E DESENVOLVIMENTO i

ram para definir se as terras devolutas seriam da Unio ou dos Estados.


Venceram os descentralizadores, determinando o art. 64, caput, da
Constituio de 1891 que passassem as terras devolutas aos Estados:
"Art. 64. Pertencem aos Estados as minas e terras devolutas situadas
nos seus respectivos territorios, cabendo Unio somente a poro de
territorio que for indispensvel para a defesa das fronteiras, fortifica-
es, construces militares e estradas de ferro federaes". A alienao
das terras devolutas passou a ser uma questo de direito administrativo
estadual. 69
Os Estados, ao legislarem sobre terras, mantiveram os princpios
da Lei de 1850. Entretanto, inverteram um de seus objetivos bsicos,
que era o de evitar o apossamento desenfreado das terras pblicas. Os
Estados tinham em vista a transformao dos posseiros em propriet-
rios. Adaptou-se, ento, em todos os Estados, a Lei de 1850 aos interes-
ses dos grandes posseiros. 70 Os prazos para legitimao foram dilata-
dos, e as terras pblicas continuaram a ser invadidas e ocupadas por
particulares, sem que o Estado pudesse (ou quisesse) interferir. A
estadualizao das terras devolutas aumentou em muito a margem de
manobra e o poder de presso dos latifundirios locais, tambm conhe-
cidos por "coronis". 71
O fenmeno do coronelismo tpico do perodo republicano que
se inicia em 1889, apesar de vrios dos seus elementos, dados pela
clssica definio de Vctor Nunes Leal,72 j serem determinveis du-

69. Ruy Cirne Lima, Pequena Histria Territorial do Brasil ..., cit., 4 a ed. fac-
similar, pp. 78-79 e 107-108; e Lgia Osrio Silva, Terras Devolutas e Latifndio ...,
cit., pp. 239-243.
70. D e acordo com Cirne Lima: "Padro da legislao estadual subseqente -
boa ou m, c u m p r i d a ou d e s c u m p r i d a - , a Lei de 1850 , pois, verdadeiramente -
repita-se - , o ltimo trao de nossa evoluo administrativa, no captulo das terras
devolutas" ( P e q u e n a Histria Territorial do Brasil..., cit., 4 a ed. fac-similar, p. 79).
71. Lgia Osrio Silva, Terras Devolutas e Latifndio ..., cit., pp. 249-253.
72. " C o m o indicao introdutria, d e v e m o s notar, desde logo, que c o n c e b e m o s o
' c o r o n e l i s m o ' c o m o resultado da superposio de f o r m a s desenvolvidas do regime re-
presentativo a uma estrutura econmica e social inadequada. N o , pois, mera sobre-
vivncia do poder privado, cuja hipertrofia constitui f e n m e n o tpico de nossa histria
colonial. E antes uma forma peculiar de m a n i f e s t a o do poder privado, ou seja, uma
adaptao em virtude da qual os resduos do nosso antigo e exorbitante poder privado
tm conseguido coexistir c o m u m regime poltico de extensa base representativa. Por
isso m e s m o , o ' c o r o n e l i s m o ' sobretudo um compromisso, uma troca de proveitos
entre o P o d e r Pblico, progressivamente fortalecido, e a decadente influncia social
dos chefes locais, notadamente dos senhores de terras. No possvel, pois, compreen-
A F U N O SOCIAL DA PROPRIEDADE 135

rante o Imprio e a Colnia. Isto decorre, basicamente, da abolio da


escravatura, do aumento do contingente eleitoral e da adoo do fede-
ralismo. O voto dos trabalhadores rurais, aps a extino da escravido
e a extenso do direito de sufrgio, passou a ter importncia fundamen-
tal na Repblica Velha. A influncia poltica dos donos de terras (os
coronis) aumentou devido dependncia dessa grande parcela do elei-
torado causada pela nossa estrutura agrri^ e fundiria. A adoo de
um regime representativo mais amplo que o do Imprio, juntamente
com a existncia dessa estrutura social e econmica arcaica, acabou
por vincular os detentores do poder poltico aos donos de terras. Os
dirigentes polticos interioranos deveriam garantir os votos de seus de-
pendentes ao governo nas eleies estaduais e federais, consolidando,
em troca, sua dominao poltica local. Com o federalismo e a existn-
cia, ento, do Governo Estadual eletivo (no mais nomeado pelo Poder
Central, como no Imprio), tornou-se necessria a implantao de m-
quinas eleitorais nos Estados, baseadas no poder dos coronis. Essas
mquinas, alm de garantirem o compromisso coronelista, acabaram
por determinar a instituio da chamada "Poltica dos Governadores". 73
Os Municpios no dispunham de grandes recursos para poder
implementar as polticas pblicas necessrias ao bem-estar de sua po-
pulao e ao seu desenvolvimento. Praticamente todos dependiam fi-
nanceiramente do Governo Estadual. Dessa forma, os Estados s libe-
ravam verbas (que tambm eram escassas em nvel estadual) para os
Municpios onde os aliados do governador estivessem administrando.
Se o Governo Municipal no apoiasse o Estadual, no receberia o vital
auxlio financeiro e, conseqentemente, perderia o apoio de sua base
eleitoral. Assim se explica o "governismo" de praticamente todas as
situaes municipais durante a Primeira Repblica. Apesar da falta de
grande autonomia legal, os chefes municipais (que custeavam todas as
despesas do alistamento e das eleies) poderiam ter ampla autonomia

der o f e n m e n o sem referncia nossa estrutura agrria, que f o r n e c e a base de susten-


tao das m a n i f e s t a e s de poder privado ainda to visveis no interior do Brasil. Para-
doxalmente, entretanto, esses remanescentes de privatismo so alimentados pelo Poder
Pblico, e isto se explica j u s t a m e n t e em f u n o do regime representativo, c o m sufrgio
amplo, pois o governo no p o d e prescindir do eleitorado rural, cuja situao de depen-
dncia ainda incontestvel" (cf. Vctor Nunes Leal, Coronelismo, Enxada e Voto: o
Municpio e o Regime Representativo no Brasil, 6 a ed., So Paulo, A l f a - m e g a , 1993,
p. 20).
73. Vctor N u n e s Leal, Coronelismo, Enxada e Voto ..., cit., 6 a ed., pp. 253-254.
136 CONSTITUIO ECONMICA E DESENVOLVIMENTO i

"extralegal", isto , sua opinio prevaleceria no seio do governo em


tudo que dissesse respeito ao seu Municpio. Isso ocorria mesmo no
tocante a assuntos de competncia exclusiva da Unio ou dos Estados,
como a nomeao de certos funcionrios considerados "estratgicos"
para a manuteno do Poder local (ou sua reconquista, caso ocorresse a
pouco provvel derrota eleitoral para algum grupo de oposio ao
situacionismo estadual). Alm disso, as autoridades estaduais e fede-
rais costumavam fechar os olhos para quaisquer arbitrariedades e vio-
lncias cometidas por seus aliados nos Municpios. 74
A manipulao do voto pelos coronis e a dependncia econmica
dos Municpios em relao aos Estados resultou no domnio dos votos
pelo governador, que decidia a composio da sua bancada estadual no
Congresso Nacional e qual candidato Presidncia da Repblica seria
eleito no seu Estado. O compromisso firmado entre o Governo Federal
e os Governos Estaduais deu origem famosa "Poltica dos Governa-
dores". Essa poltica foi institucionalizada pelo Presidente Campos
Sales, evitando uma srie de intervenes federais nos Estados. A roti-
na da Repblica Velha resumia-se aos acordos firmados pelo Presiden-
te com os governadores e a atuao do Poder Legislativo conforme o
decidido entre aquelas partes. Nas negociaes para a sucesso presi-
dencial, o sucessor era legitimado por consultas do Presidente aos che-
fes estaduais, particularmente de So Paulo e de Minas Gerais. Essa
estabilidade foi arranhada em 1910 e 1922 e quebrada em 1930, quan-
do ocorreram as nicas eleies competitivas da Primeira Repblica. 75
O sistema econmico da Repblica Velha era baseado quase que
exclusivamente no caf. O caf, inclusive, causou um dos "primeiros
atos de dirigismo econmico" 76 em meio firmemente arraigada cren-
a econmica no laissezfaire. Em 26 de fevereiro de 1906 foi firmado
o clebre Convnio de Taubat, entre So Paulo, Minas Gerais e Rio de
Janeiro, sem, naquele momento, o apoio federal. De acordo com o Con-
vnio, o Governo compraria os excedentes da produo cafeeira. O

74. Vctor Nunes Leal, Coronelismo, Enxada e Voto ..., cit., 6 a ed., pp. 35-36, 45,
51-52 e 177-180; e R a y m u n d o Faoro, Os Donos do Poder ..., cit., 8 a ed., pp. 620-622,
629-639 e 646-654.
75. Vctor N u n e s Leal, Coronelismo, Enxada e Voto ..., cit., 6 a ed., pp. 2 2 9 - 2 3 0 e
244-248; R a y m u n d o Faoro, Os Donos do Poder..., cit., 8 a ed., pp. 563-569; e Renato
Lessa, A Inveno Republicana ..., cit., pp. 105-110 e 138.
76. Hlio Jaguaribe, Desenvolvimento Econmico e Desenvolvimento Poltico,
2 a ed., Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1969, p. 170.
A FUNO SOCIAL DA PROPRIEDADE 137

financiamento dessa compra seria feito atravs de emprstimos exter-


nos, cujo servio seria coberto com um imposto a ser cobrado sobre
cada saca de caf exportada (seria uma sobretaxa de 3 Francos sobre
cada saca de 60kg de caf). Ao mesmo tempo, os Estados deveriam
desencorajar a expanso das plantaes. As medidas para conter esse
aumento da produo no foram tomadas - e, se e quando tomadas,
revelaram-se infrutferas. Como os lucros do caf no caram - pelo
contrrio, o que houve foi um aumento nos investimentos na produo
de caf. Devido a essa "timidez" ou desinteresse dos Governos Esta-
duais em inibir a expanso da lavoura cafeeira, armou-se uma verda-
deira bomba-relgio que detonaria somente em 1929, levando o siste-
ma poltico da Repblica Velha consigo.
A superproduo prevista para 1906 fez com que o Governo de
So Paulo procurasse apoio para o plano de valorizao do caf. A
manipulao das taxas cambiais e de emprstimos externos tinha como
principal obstculo o Governo Federal, chefiado na poca pelo paulista
Rodrigues Alves. Impedido de transferir a responsabilidade da prote-
o ao caf para a Unio, So Paulo negociou o apoio de Minas Gerais
e do Rio de Janeiro para firmar o Convnio de Taubat, cuja maior
parcela foi bancada financeiramente pelo Estado de So Paulo atravs
de uma poltica de endividamento externo macio.
Aps o Convnio de Taubat a poltica de valorizao do caf pas-
sou a ser mantida pelo Governo Federal. A estrutura de repartio tri-
butria da Constituio de 1891 fez com que sSa poltica se tornasse
interessante para a Unio. A manuteno de uma poltica cambial favo-
rvel s exportaes de caf, com ocasional desvalorizao da moeda,
era, primeira vista, onerosa para o Governo Federal, que pagava to-
dos os seus dbitos em moeda estrangeira. Isso se; explica pelo fato de
as importaes (principal fonte de receitas da Unio) dependerem em
grande escala do ritmo e volume das exportaes (fonte particularmen-
te lucrativa de So Paulo). Os maiores prejudicados eram os Estados
que no tinham grandes receitas provenientes das exportaes. 77
Os grandes fazendeiros estavam sempre em busca de terras novas,
tendo em vista a manuteno do sistema econmico predatrio e exten-
sivo que se manteve mesmo com o fim da escravido. Enquanto hou-
vesse terras devolutas a ocupar, no haveria a necessidade de mudan-

77. Para maiores informaes sobre o C o n v n i o d e Taubat e a valorizao do


r a l , v. C e l s o F u r t a d o , Formao Econmica do Brasil, cit., C a p . X X X .
138 CONSTITUIO ECONMICA E DESENVOLVIMENTO i

as no sistema produtivo. Os coronis, assim, tiveram papel de desta-


que no processo de apropriao privada das terras pblicas, feito com a
conivncia das autoridades estaduais. A legislao estadual (especial-
mente em So Paulo) favorecia os grandes posseiros, obrigando o Es-
tado a registrar suas terras como se fosse um proprietrio comum e
facilitando a ocupao dos grandes posseiros com exigncias fceis de
serem contornadas por eles. A condio para o posseiro virar propriet-
rio - qual seja, a de manter-se por longo tempo sobre as terras - s era
obtida pelos grandes posseiros. Afinal, eles eram os nicos com condi-
es de se manterem sem serem expulsos, antes expulsando os outros,
pois, alm do poder armado de jagunos e capangas, eram bem-relacio-
nados com as autoridades estaduais. A conivncia poltica com os gran-
des posseiros obviamente prejudicou os pequenos posseiros, que fre-
qentemente eram expulsos para dar lugar expanso do latifndio.
Esta a causa profunda, embora no a nica, de episdios como Canu-
dos, Contestado e o cangao. 78

5.5 O conceito liberal de "propriedade" e o Cdigo Civil de 1916

O conceito romano de propriedade, recepcionado 79 e reelaborado


desde a Idade Mdia at se manifestar plenamente nas Revolues Li-
berais do sculo XVIII, exerceu, como no poderia deixar de ser, a
influncia mais profunda sobre o conceito liberal de propriedade, for-
mulado sua imagem e semelhana. A noo de propriedade liberal -
isto , a formulada pela Declarao dos Direitos do Homem e do Cida-

78. Lgia Osrio Silva, Terras Devolutas e Latifndio ..., cit., pp. 258-275, 336-
337 e 339.
i 79. D e v e m o s tecer algumas rpidas consideraes sobre a c h a m a d a "recepo
do direito romano", seguindo o exposto por Franz Wieacker. A recepo prtica do
direito r o m a n o , ocorrida na Idade Mdia, tinha por objeto a doutrina e o mtodo da
Cincia Jurdica f o r m a d a em Bolonha desde o sculo XII. Era u m a recepo do direito
romano na medida em que a Cincia Jurdica bolonhesa era proveniente da redescoberta
do Corpits luris, mas o admitiu nos limites e com a interpretao dada por aquela
Cincia. A aplicao das normas e preceitos do direito privado r o m a n o ocorre na ver-
so a eles dada por Justiniano. O mais correto, de acordo c o m Wieacker, encararmos
a recepo enquanto cientificizao do direito medieval, c o m a ruptura da antiga sensi-
bilidade jurdica atravs da racionalizao intelectual da resoluo de conflitos (v. Franz
Wieacker, Histria do Direito Privado Moderno, 2 3 ed., Lisboa, F u n d a o Calouste
Gulbenkian, 1993, pp. 135-138; e Jos Reinaldo de Lima Lopes, O Direito na Hist-
ria: Lies Introdutrias, So Paulo, Max Limonad, 2000, pp. 115-120).
A F U N O SOCIAL DA PROPRIEDADE 139

do de 1789,80 pelo Cdigo de Napoleo 81 e pela Escola Pandectstica


- baseada na apropriao individual. A Pandectstica Alem foi a es-
cola que melhor construiu o conceito liberal de propriedade. O concei-
to por ela elaborado passou a ser o modelo referencial do Capitalismo.
A liberdade e a igualdade formais foram os instrumentos utilizados para
garantir a desigualdade material.82
A propriedade dos bens vista como uma manifestao interna do
indivduo. A propriedade absoluta porque corresponde natural vo-
cao do indivduo de conservar e fortalecer o que seu. Quando os
juristas traduziram, com o instrumental tcnico romano, instituies
poltico-filosficas, como a propriedade, em regras de Direito e as sis-
tematizaram, acabaram por cristalizar determinada concepo terica.
No caso, a concepo individualista do fim do sculo XVIII e do scu-
lo XIX. 83
A propriedade liberal a emanao das potencialidades subjeti-
vas, constituindo instrumento da soberania individual. A grande revo-
luo do conceito de propriedade consagrado no Liberalismo, para Paolo
Grossi, foi a interiorizao do dominium, ou seja, a descoberta pelo
indivduo de que ele proprietrio. O domnio no necessita mais de
condicionamento externo, mas est dento do indivduo, a ele imanente,
tornando-se indiscutvel, pois se colore de absolutividae. 84

80. Art. 2 da Declarao: "Le but de toute association politique est la conservation
des droits naturels et imprescriptibles de r h o m m e . Ces droits sont la liberte, la proprit,
la sret et la rsistance 1'oppression" ; e art. 17 da Declarao: "La proprit tant
un droit inviolable et sacr, nul ne peut en tre priv, si ce n'est lorsque la ncessit
publique, lgalement constate, 1'exige v i d e m m e n t , et sous la condition d ' u n e j u s t e et
pralable indemnit".
8 1 . 0 C d i g o de Napoleo, de 1804, representa o triunfalismo da retrica bur-
guesa do sculo XIX, atravs da igualdade jurdica dos cidados e da liberdade da
esfera jurdica dos particulares (cf. Franz Wieacker, Histria do Direito Privado Mo-
derno, cit., 2 a ed., pp. 390-391; Paolo Grossi, La Propiedad y Ias Propiedades - ...,
cit., pp. 124-128; e J o s Reinaldo de Lima Lopes, O Direito na Histria ..., cit., pp.
406-407.
82. Paolo Grossi, La Propiedady Ias Propiedades - ..., cit., pp. 129-132. Sobre
as caractersticas, evoluo, mtodos e influncia da Pandectstica, v. Franz Wieacker,
Histria do Direito Privado Moderno, cit., 2a ed., pp. 491-501.
83. Paolo Grossi, La Propiedad y Ias Propiedades - ..., cit., pp. 32-34. V. tam-
bm Fbio Konder C o m p a r a t o , "Direitos e deveres fundamentais em matria de proprie-
dade", in Juvelino Jos Strozake (org.), A Questo Agrria e a Justia, So Paulo, Ed.
RI", 2000, pp. 133-137.
84. Paolo Grossi, La Propiedad y Ias Propiedades - ..., cit., pp. 109-113.
140 CONSTITUIO E C O N M I C A E DESENVOLVIMENTO i

A Pandectstica teve seus conceitos fundamentais baseados na au-


tonomia do dever e da liberdade, captando, do ponto de vista jurdico,
as transformaes trazidas pela Revoluo Industrial. Deixou, posterior-
mente, de estar altura da evoluo subseqente da economia e socie-
dade, passando a ser considerada como um "instrumento de manuten-
o das injustias sociais". A autonomia privada acabou por privilegiar
os detentores do poder econmico em detrimento da maioria de assala-
riados, repetindo o equvoco do sculo XIX de identificar a sociedade
burguesa com a sociedade em geral.85
A elaborao do Cdigo Civil Brasileiro, obviamente, seria reali-
zada sob a influncia dos conceitos liberais, concretizados no Cdigo
Napolenico e na produo da Pandectstica. Neste contexto, a codifi-
cao foi um forte movimento do sculo XIX. De acordo com Wiea-
cker: "No Continente Europeu, contudo, a crena do Absolutismo na
razo e a crena da Revoluo Francesa na racionalidade da vontade
do povo tinham difundido a convico de que uma Nao moderna
devia ordenar racional e planificadamente a sua vida jurdica global
atravs de uma codificao". 86 Os Cdigos Civis elaborados no sculo
XIX possuam, na sua quase-totalidade, a imagem de uma sociedade
unitria e igualitria (igualdade formal, bem entendido), subordinada
aos princpios da liberdade da propriedade e da liberdade contratual, o
que denota o carter individualista da codificao. 87
O direito de propriedade constante do Cdigo Civil Brasileiro de
1916 no poderia deixar de ser o elaborado pela corrente doutrinria
liberal. A propriedade, portanto, conceituada atravs de seu aspecto
estrutural, ou seja, enquanto estrutura do direito subjetivo do propriet-
rio. O art. 524, caput, do Cdigo de 1916 no definiu a propriedade,
apenas disps sobre os poderes do titular do domnio: 88 "Art. 524. A lei

85. Franz Wieacker, Histria do Direita Privado Moderno, cit., 2 a ed., pp. 504-
505.
86. Histria do Direito Privado Moderno, cit., 2 a ed., p. 526.
87. Franz Wieacker, Histria do Direito Privado Moderno, cit., 2 a ed., pp. 528-
529. V. t a m b m Gustavo Tcpedino, "A nova propriedade (o seu contedo m n i m o entre
o Cdigo Civil, a legislao ordinria e a Constituio)", RF 306/73-74, Rio de Janei-
ro, Forense, abril-junho/1989.
88. Gustavo Tepedino, "A nova propriedade ...", RF306/73, e " C o n t o r n o s cons-
titucionais da propriedade privada", in Carlos Alberto M e n e z e s Direito (org.), Estudos
em Homenagem ao Professor Caio Tcito, Rio de Janeiro, Renovar, 1997, pp. 310-
311.
A F U N O SOCIAL DA PROPRIEDADE 141

assegura ao proprietrio o direito de usar, gozar e dispor de seus bens,


e de reav-los do poder de quem quer que injustamente os possua". 89
De acordo com Clvis Bevilqua, autor do projeto de Cdigo Ci-
vil aprovado em 1916, a origem da propriedade seria a seguinte: "Com
a cultura das terras, foi-se acentuando o sentimento da propriedade in-
dividual, porque o trabalho produtivo, criando, regularmente, utilida-
des correspondentes ao esforo empregado, estabilizou o homem e,
prendendo-o mais fortemente ao solo dadivoso, deu-lhe personalidade
diferenciada. E, com o estabelecimento do Estado, os direitos indivi-
duais adquiriram mais nitidez e segurana. (...). Gera-se, nessa quadra,
uma relao jurdica para um sujeito individual de direito, e o Estado
protege essa relao da pessoa para a coisa, mediante a coao jurdi-
ca". 90 Assim, o Estado deveria existir apenas para a preservao, atra-
vs de seu poder coativo, dos direitos individuais.
A propriedade, que nasce do instinto de conservao, consegue
obter dos outros indivduos e do Estado o seu reconhecimento. Com
esse reconhecimento, para Clvis Bevilqua, "a propriedade perde o
carter egostico originrio". 91 No entanto, ela nunca ser exclusiva-
mente social. O erro da reao ao individualismo, segundo ele, o de
restringir muito o domnio territorial do indivduo. A conjugao entre
a fora individual e o bem-estar comum ocorreria atravs das limita-
es propriedade. 92
Para Clvis Bevilqua o que eliminaria o carter de absolutividade
e de individualismo extremado da propriedade seriam as limitaes ao
direito de propriedade. A funo social estava fora de suas cogitaes.
Clvis Bevilqua chegou a considerar os dispositivos sobre a proprie-

89. O Cdigo Civil de 2 0 0 2 foi quase fiel a essa redao era seu art. 1.228 (cor-
respondente ao 524 do C C de 1916). No entanto, ao buscar estar em consonncia com
a C F de 1988, arts. 5 2 , XXIII, e 170,111, condicionou seu exerccio a funo social da
propriedade, prevista e x p r e s s a m e n t e no 1 do referido artigo:
"Art. 1.228. O proprietrio tem a f a c u l d a d e de usar, gozar e dispor da coisa, e o
direito de reav-la do poder de q u e m quer que injustamente a possua ou detenha.
" I a . O direito de propriedade deve ser exercido em consonncia com as suas
finalidades e c o n m i c a s e sociais e d e m o d o que sejam preservados, de c o n f o r m i d a d e
c o m o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilbrio
ecolgico e o patrimnio histrico e artstico, b e m c o m o evitada a poluio do ar e das
guas."
90. Direito das Coisas, 4 a ed., Rio de j a n e i r o , Forense, 1956, p. 97.
91. Direito das Coisas, cit., 4 a ed., p. 109.
92. Clvis Bevilqua, Direito das Coisas, cit., 4 a ed., pp. 109-112.
142 CONSTITUIO E C O N M I C A E DESENVOLVIMENTO

dade das Constituies de 1934 e 1937 como "prescries de tendncia


socialista". 93 Levando isto em conta, bem afirmou Pontes de Miranda:
"A data mental do Cdigo Civil (como a do BGB e do Suo) bem
1899; no seria errneo diz-lo o antepenltimo Cdigo do sculo pas-
sado". 94

5.6 A relativizao do conceito de "propriedade"


e constitucionalizao do direito civil

A propriedade a relao histrica que um ordenamento d ao


problema do vnculo jurdico mais intenso entre uma pessoa e um bem.
A relativizao da propriedade - isto , a retirada do indivduo enquan-
to eixo da noo de propriedade - a exclui de sua "sacralidade" e a
coloca no mundo profano das coisas, sujeita aos fatos naturais e econ-
micos. Para Paolo Grossi esse processo significa a recuperao da
historicidade da propriedade. 95
A evoluo do Direito moderno, a partir de 1918, evidencia uma
srie de traos comuns. O principal diz respeito relativizao dos
direitos privados pela sua funo social. O bem-estar coletivo deixa de
ser responsabilidade exclusiva da sociedade, para conformar tambm o
indivduo.96 Os direitos individuais no devem mais ser entendidos como

93. Direito das Coisas, cit., 4 a ed., pp. 114-115. Os dispositivos criticados por
Clvis Bevilqua eram o art. 113, n. 17, da Constituio de 1934 ("Art. 113. A Consti-
tuio assegura a brasileiros e a estrangeiros residentes no paiz a inviolabilidade dos
direitos concernentes liberdade, subsistncia, segurana individual e proprieda-
de, nos termos seguintes: ... 17) E garantido o direito de propriedade, que no poder
ser exercido contra o interesse social ou collectivo, na f r m a que a lei determinar. A
desapropriao por necessidade ou utilidade publica far-se- nos termos da lei, me-
diante prvia e j u s t a indemnizao. E m caso de perigo imminente, c o m o guerra ou
c o m m o o intestina, podero as autoridades competentes usar da propriedade particu-
lar at onde o b e m publico o exija, resalvado o direito a indemnizao ulterior" - grifos
nossos) e o art. 122, n. 14, da Carta de 1937 ("Art. 122. A Constituio assegura aos
brasileiros e estrangeiros residentes no pas o direito liberdade, segurana indivi-
dual e propriedade, nos termos seguintes: ... 14) O direito de propriedade, salvo a desa-
propriao por necessidade ou utilidade pblica, mediante indenizao prvia. O seu
contedo e os seus limites sero os definidos nas leis que lhe regularem o exerccio").
94. Fontes e Evoluo do Direito Civil Brasileiro, 2 a ed., Rio de Janeiro, Foren-
se, 1981, p. 85. No mesmo sentido, v. G u s t a v o Tepedino, "Premissas metodolgicas
para a constitucionalizao do direito civil", in Temas de Direito Civil, Rio de Janeiro,
Renovar, 1998, pp. 2-3.
95. La Propiedad y Ias Pro/>icdadcs - ..., cit., pp. 20-23.
96. Franz Wieacker, Histria do Direito Privado Moderno, cit., 2a ed., pp. 623-
627.
A F U N O SOCIAL DA PROPRIEDADE 143

pertencentes ao indivduo em seu exclusivo interesse, mas como ins-


trumentos para a.construo de algo coletivo. Hoje no mais possvel
a individualizao de um interesse particular completamente autno-
mo, isolado ou independente do interesse pblico. 97
A autonomia privada deixou de ser um valor em si.98 Os atos de
autonomia privada, possuidores de fundamentos diversos, devem en-
contrar seu denominador comum na necessidade de serem dirigidos
realizao de interesses e funes socialmente teis.99 Neste sentido,
segundo Fbio Konder Comparato, 100 a fixao da destinao ou fun-
o dos bens no tarefa que deve ser relegada autonomia privada.
O direito de propriedade deixou de ser atributo da personalidade
do indivduo, identificado com a liberdade.101 Isso decorre da necessi-
dade de abandono da concepo romana de dominium, para compatibi-
liz-la com as finalidades sociais, principalmente no tocante redistri-
buio de rendas.102
No tocante disciplina aplicvel propriedade, devem ser ressal-
tados alguns pontos. De acordo com a doutrina tradicional, a proprie-
dade privada regulada pelo Cdigo Civil e a Constituio serviria
apenas como limite ao legislador ordinrio, ao traar os princpios e
programas a serem seguidos. Hoje, no entanto, essa viso no proce-
de,103 embora a maior parte da doutrina civilista nacional, infelizmen-
te, no se tenha dado conta das mudanas trazidas, ou consolidadas,

97. Pietro Perlingieri, Perfis do Direito Civil: Introduo ao Direito Civil Cons-
titucional, 3 a ed., Rio de Janeiro, Renovar, 1997, pp. 38-39 e 53-56.
98. D e acordo c o m Perlingieri: "A autonomia no livre arbtrio" ( P e r f i s do
Direito Civil..., cit., 3 a ed., p. 228).
99. Pietro Perlingieri, Perfis do Direito Civil..., cit., 3 a ed., pp. 18-19 e 277.
100. " F u n o social da propriedade dos bens d e produo", RDM 63/77, So
Paulo, Ed. RT, j u l h o - s e t e m b r o / 1 9 8 6 .
101. Orlando G o m e s , " A f u n o social da propriedade", Boletim da Faculdade
de Direito: Estudos em Homenagem ao Prof. Di: A. Ferrer-Correia, Coimbra, Univer-
sidade de Coimbra, 1989, p. 423.
102. Celso A n t n i o Bandeira de Mello, Eficcia das Normas Constitucionais
sobre Justia Social, tese apresentada na 9 a C o n f e r n c i a Nacional da O A B , 1982, pp.
235-236; Orlando G o m e s , " A f u n o social da propriedade", Boletim da Faculdade de
Direito ..., cit., 1989, pp. 4 3 3 - 4 3 4 ; e G u s t a v o Tepedino, "A nova propriedade ...", cit.,
RF 306/74.
103. V., especialmente: Pietro Perlingieri, Perfis do Direito Civil ..., cit., 3 a ed.,
p. 10; G u s t a v o Tepedino, "A nova propriedade ...", cit., RF 306/77-78, e "Contornos
constitucionais ...", in C a r l o s Alberto M e n e z e s Direito (org.), Estudos ..., cit., pp. 317-
318.
144 C O N S T I T U I O ECONMICA E DESENVOLVIMENTO i

com a Constituio de 1988.104 Como muito bem afirmou Gustavo Te-


pedino, a doutrina cvilista precisa perder os preconceitos que tem em
relao resoluo das situaes privadas pelo texto constitucional. 105
A perda de espao pelo Cdigo Civil decorre da chamada "publi-
cizao" ou "despatrimonializao" do direito privado, invadido pela
tica publicista. A despatrimonializao do direito civil , portanto, sua
"repersonalizao", cujo valor mximo a dignidade da pessoa huma-
na, no a proteo do patrimnio. 106 A Constituio sucedeu o Cdigo
Civil enquanto centro do sistema de direito privado, conforme acen-
tuou Perlingieri: "O Cdigo Civil certamente perdeu a centralidade de
outrora. O papel unificador do sistema, tanto nos seus aspectos mais
tradicionalmente civilsticos quanto naqueles de relevncia publicista,
desempenhado de maneira cada vez mais incisiva pelo Texto Consti-
tucional". 107
A norma constitucional a razo primria e justificadora da rele-
vncia jurdica, incidindo diretamente sobre o contedo das relaes
entre situaes subjetivas, funcionalizando-as conforme os valores cons-
titucionalmente consagrados. 108 Assim, o Cdigo Civil e a legislao
extravagante (principalmente, no nosso caso, o Estatuto da Terra - Lei
4.504, de 30.11.1964), em matria de propriedade, esto em vigor na-
quilo em que no contrariem a Constituio. 109 A lgica proprietria

104. Cf. G u s t a v o Tepedino, " C o n t o r n o s constitucionais ...", in Carlos Alberto


M e n e z e s Direito (org.), Estudos ..., cit., pp. 3 0 9 - 3 1 0 e 316-318. V. t a m b m Ricardo
A r o n n e , Propriedade e Domnio: Reexame Sistemtico das Noes Nucleares de Di-
reitos Reais, Rio de Janeiro, Renovar, 1999, pp. 20-24.
105. G u s t a v o Tepedino, " P r e m i s s a s m e t o d o l g i c a s ...", in Temas de Direito Ci-
vil, cit., pp. 17-19.
106. Para Perlingieri a d e s p a t r i m o n i a l i z a o a tentativa de r e c o n s t r u o do
direito civil no c o m o tutela das situaes patrimoniais, m a s c o m o u m d o s instrumen-
tos garantidores do d e s e n v o l v i m e n t o livre e digno da pessoa h u m a n a ( P e r f i s do Direito
Civil..., cit., 3 a ed., pp. 33-34). V. t a m b m : G u s t a v o Tepedino, " P r e m i s s a s metodolgi-
cas ...", in Temas de Direito Civil, cit., pp. 21-22; Ricardo Aronne, Propriedade e Dom-
nio ..., cit., pp. 3 1 - 3 2 e 4 0 - 4 7 ; e Luiz E d s o n Fachin, Teoria Crtica do Direito Civil,
;
Rio de Janeiro, Renovar, 2000, pp. 7 1 - 7 5 e 2 0 3 - 2 0 7 .
107. Perfis do Direito Civil..., cit., 3 a ed., p. 6. V. t a m b m : Maria Celina Bodin
de M o r a e s , " A c a m i n h o de um direito civil constitucional", Revista de Direito da PUC/ ,
RJ 1/61-62, 1991; G u s t a v o Tepedino, " P r e m i s s a s m e t o d o l g i c a s ...", in Temas de Di-
reito Civil, cit., pp. 5-13.
108. Pietro Perlingieri, Perfis do Direito Civil..., cit., 3 a ed., pp. 11-12; e Maria
Celina Bodin de M o r a e s , " A c a m i n h o ...", cit.. Revista de Direito da PUC/RJ 1/66-68.
109. E s p e c i f i c a m e n t e e m relao disciplina j u r d i c a da r e s p o n s a b i l i d a d e civil e
sua interpretao c o n f o r m e a Constituio, v. o excelente artigo de E n a s de Oliveira
A F U N O SOCIAL DA PROPRIEDADE 145

deve ser amalgamada, nas palavras de Gustavo Tepedino,110 pelas nor-


mas constitucionais, tendo em vista os princpios e objetivos funda-
mentais expostos na Carta Magna.

5.7 A funo social

O processo de funcionalizao da propriedade foi demonstrado por


Karl Renner, que analisou cotno a funo social da propriedade se modi-
fica com as mudanas nas relaes produtivas, transformando a proprie-
dade capitalista, sem socializ-la. Com isto, a funo social da propriedade
torna-se o fundamento do regime jurdico do instituto da propriedade, de
seu reconhecimento e da sua garantia, dizendo respeito ao seu prprio
contedo.111
Uma das grandes questes trazidas pelo debate sobre a funo so-
cial da propriedade est ligada possibilidade de um instituto jurdico,
sem que haja qualquer modificao da lei, mudar a prpria natureza
econmica. Houve, inegavelmente, uma mudana do substrato da pro-
priedade, apesar de as normas civis no se terem modificado - ao con-
trrio, pois os Cdigos Civis definem propriedade com o conceito libe-
ral ainda hoje. O instituto jurdico da propriedade teve um rico desen-
volvimento em um tempo relativamente curto, ocorrendo uma total
mudana econmica e social sem que houvesse mudado consideravel-
mente sua definio jurdico-legislativa, ao menos sob o ngulo do di-
reito civil.112

Matos, " R e s p o n s a b i l i d a d e civil do transportador por ato de terceiro", RT742/146-147


e 151-152, So Paulo, Ed. RT, agosto/1997.
110. "A nova propriedade ..." cit., RF 306/77-78.
111. Sobre a f u n c i o n a l i z a o da propriedade e a contribuio de Karl Renner, v.:
Jos A f o n s o da Silva, Curso de Direito Constitucional Positivo, 24 a ed., So Paulo,
M a l h e i r o s Editores, 2005, pp. 281-284; e Jos R e i n a l d o de L i m a Lopes, O Direito na
Histria ..., cit., pp. 407-411.
112. Karl Renner, Gli Istituti dei Diritto Privato e la Loro Funzione Sociale: un
Contributo alia Critica dei Diritto Civile, Bolonha, II Mulino, 1981, pp. 29-30, 65-77,
198-200 e 237-240. Para Lon Duguit, que escreve a p r o x i m a d a m e n t e na m e s m a poca
que Renner, o sistema civilista de propriedade entrou em crise quando, ao invs da
proteo do pretendido direito subjetivo de propriedade, passou-se a garantir a f u n o
social. A f u n o social da p r o p r i e d a d e seria um dos instrumentos para assegurar a
interdependncia social (v. L o n Duguit, Las Transformaciones dei Derecho (Pblico
y Privado), Buenos Aires, Editorial Heliasta, 1975, pp. 235-247). Precursor de a m b a s
as concepes, de Renner e de Duguit, Otto von Gierke, que desenvolveu a noo de
funo social da propriedade em 1889, no texto Die soziale Aufgabe des Privatrechts.
146 CONSTITUIO ECONMICA E DESENVOLVIMENTO i

Podemos perceber, assim, uma dupla possibilidade de evoluo


jurdica: a mudana da norma e a mudana da funo. Para Karl Renner
a Cincia Jurdica deve estudar no presente de que modo isso ocorre,
de que modo um condiciona o outro, com que regularidade ocorre. O
fato que aos institutos jurdicos de uma poca cabe cumprir funes
gerais. Se considerarmos absolutamente todos os efeitos que um insti-
tuto jurdico exercita sobre sociedade em seu complexo, as funes
particulares se fundem numa nica funo social. Dessa maneira, po-
demos concluir, ainda de acordo com Karl Renner, que o Direito um
todo articulado, determinado pelas exigncias da sociedade, cujo orde-
namento dotado de carter orgnico. Os institutos jurdicos, enquanto
parte do todo, esto, por esse motivo, em uma relao de conexo mais
ou menos estreita uns com os outros. Tais conexes no se travam ape-
nas no complexo normativo, mas tambm em uma funo. A natureza
orgnica do ordenamento jurdico, assim, demonstra que todos os insti-
tutos do direito privado esto em conexo com o direito pblico, sendo
que no podem ser eficazes e no podem ser compreendidos sem con-
sideraes ao direito pblico. A propriedade ineficaz sem o ordena-
mento jurdico sua volta, sendo conformada pelas disposies de di-
reito pblico." 3

Quando se fala em funo social no se est fazendo referncia s


limitaes negativas do direito de propriedade, que atingem o exerc-
cio do direito de propriedade, no a sua substncia. As transformaes
pelas quais passou o instituto da propriedade no se restringem ao es-
vaziamento dos poderes do proprietrio ou reduo do volume do
direito de propriedade, de acordo com as limitaes legais. Se fosse
assim, o contedo do direito de propriedade no teria sido alterado,
passando a funo social a ser apenas mais uma limitao." 4 Neste
sentido, afirma Orlando Gomes: "As limitaes, os vnculos, os nus e
a prpria relativizao do direito de propriedade constituem dados
autnomos que atestam suas transformaes no Direito contempor-
neo, mas que no consubstanciam um princpio geral que domine a

Sobre o conceito de funo social da propriedade de Gierke, v. Albert Janssen, "Otto


von Gierkes sozialer E i g e n t u m s b e g r i f f ' , Quaderni Fiorentini per la Storia dei Pensiero
Giuridico Moderno, t. I, n. 5-6, Milo, G i u f f r , 1976-1977, pp. 549-585.
113. Karl Renner, Gli Istituti dei Diritto Privato ..., cit., pp. 14-17 e 60-63.
114. Fbio Konder Comparato, " F u n o social...", cit., RDM 63/75-76; e Orlando
Gomes, "A f u n o social da propriedade", Boletim da Faculdade de Direito .... cit.,
1989, pp. 4 2 4 e 431-432.
A F U N O SOCIAL DA PROPRIEDADE 147

nova funo do direito com reflexos na sua estrutura e no seu significa-


do e que seja a razo pela qual se assegura ao proprietrio a titularidade
do domnio. Esse princpio geral o da funo social".115
A mudana ocorrida foi de mentalidade, deixando o exerccio do
direito de propriedade de ser absoluto.116 A funo social mais que
uma limitao. Trata-se de uma concepo que consubstancia-se no
fundamento, razo e justificao da propriedade. A funo social da
propriedade no tem inspirao socialista, antes um conceito prprio
do regime capitalista, que legitima o lucro e a propriedade privada dos
bens de produo, ao configurar a execuo da atividade do produtor
de riquezas, dentro de certos parmetros constitucionais, como exercida
dentro do interesse geral. A funo social passou a integrar o conceito
de propriedade, justificando-a e legitimando-a. 117
A funo o poder de dar propriedade determinado destino, de
vincul-la a um objetivo. O qualificativo "social" indica que esse obje-
tivo corresponde ao interesse coletivo, no ao interesse do proprietrio.
A funo social corresponde, para Fbio Konder Comparato, a um po-
der-dever do proprietrio, sancionvel pela ordem jurdica. Desta ma-
neira, h um condicionamento do poder a uma finalidade. A funo so-
cial da propriedade impe ao proprietrio o dever de exerc-la, atuan-
do como fonte de comportamentos positivos.118
Deve ser ressaltado, inclusive, que a funo social um princpio
que deve ser observado pelo intrprete: "A funo social tambm
critrio de interpretao da disciplina proprietria para o juiz e para os
operadores jurdicos. O intrprete deve no somente suscitar formal-
mente as questes de duvidosa legitimidade das normas, mas tambm
propor uma interpretao conforme os princpios constitucionais. A

115. " A f u n o social da propriedade", Boletim da Faculdade de Direito ..., cit.,


1989, p. 425.
116. Orlando Gomes, "A f u n o social da propriedade", Boletim da Faculdade de
Direito ..., cit., 1989, pp. 424-425; e Gustavo Tepedino, "Contornos constitucionais ...",
in Carlos Alberto M e n e z e s Direito (org.), Estudos ..., cit., pp. 321-322.
117. Pietro Perlingieri, Perfis do Direito Civil ..., cit., 3 a ed., p. 226; Orlando
G o m e s , " A f u n o social da propriedade", Boletim da Faculdade de Direito ..., cit.,
1989, pp. 4 2 8 - 4 2 9 ; Eros R o b e r t o Grau, A Ordem Econmica na Constituio de 1988,
9 a ed., So Paulo, M a l h e i r o s Editores, 2004, pp. 214 e 299-300; e G u s t a v o Tepedino,
"Premissas metodolgicas ...", in Temas de Direito Civil, cit., p. 20.
118. Fbio Konder C o m p a r a t o , " F u n o s o c i a l . . . " , cit., RDM 63/75-76; Orlando
G o m e s , "A f u n o social da propriedade", Boletim da Faculdade de Direito ..., cit.,
1989, p. 426; e Eros R o b e r t o G r a u , A Ordem Econmica ..., cit., 9 a ed., pp. 213-216.
148 CONSTITUIO E C O N M I C A E DESENVOLVIMENTO i

funo social operante tambm falta de uma expressa disposio


que a ela faa referncia; ela representa um critrio de alcance geral,
um princpio que legitima a extenso em via analgica daquelas nor-
mas, excepcionais no ordenamento pr-constitucional, que tm um con-
tedo que, em via interpretativa, resulta atrativo do princpio. Igual-
mente, o mesmo princpio legitima a desaplicao das disposies
legislativas nascidas como expresses de tipo individualista ou atuativas
de uma funo social diversa daquela constitucional". 119
O legislador brasileiro tem sido sensvel a estes avanos e neces-
sria aplicao da funo social da propriedade. Embora o Cdigo Ci-
vil de 1916, como vimos anteriormente, no tenha sequer cogitado do
tema, o CC de 2002 prev a funo social da propriedade em seu art.
1.228120 e a funo social do contrato no art. 421,121 garantindo, inclu-
sive, segundo o pargrafo nico do art. 2.035,122 que a observncia da

119. Pietro Perlingieri, Perfis do Direito Civil ..., cit., 3 a ed., pp. 227-228. V.
t a m b m : Orlando Gomes, "A funo social da propriedade", Boletim da Faculdade de
Direito ..., cit., 1989, pp. 431-432; e G u s t a v o Tepedino, "Premissas m e t o d o l g i c a s . . . " ,
in Temas de Direito Civil, cit., pp. 14-15.
120. "Art. 1.228. O proprietrio tem a f a c u l d a d e de usar, gozar e dispor da coisa,
e o direito de reav-la do poder de q u e m quer que injustamente a possua ou detenha.
" I a . O direito de propriedade d e v e ser exercido em consonncia com as suas
finalidades e c o n m i c a s e sociais e de m o d o que sejam preservados, de c o n f o r m i d a d e
com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilbrio
ecolgico e o patrimnio histrico c artstico, b e m c o m o evitada a poluio do ar e das
guas.
" 2 a . So defesos os atos que no trazem ao proprietrio qualquer comodidade,
ou utilidade, e sejam animados pela inteno de prejudicar outrem.
" 3 a . O proprietrio p o d e ser privado da coisa, nos casos de desapropriao, por
necessidade ou utilidade pblica ou interesse social, bem c o m o no de requisio, em
caso de perigo pblico iminente.
" 4 a . O proprietrio t a m b m p o d e ser privado da coisa se o imvel reivindicado
consistir e m extensa rea, na posse ininterrupta e de boa-f, por mais de cinco anos, de
considervel n m e r o de pessoas, e estas nela h o u v e r e m realizado, em conjunto ou se-
paradamente, obras e servios considerados pelo j u i z de interesse social e e c o n m i c o
relevante.
" 5 a . N o caso do pargrafo antecedente, o juiz fixar a j u s t a indenizao devida
ao proprietrio; p a g o o preo, valer a sentena c o m o ttulo para o registro do imvel
em n o m e dos possuidores."
121. "Art. 421. A l i b e r d a d e de contratar ser exercida e m razo e nos limites da
f u n o social do contrato."
122. "Art. 2.035. A validade dos negcios e demais atos jurdicos, constitudos
antes da entrada e m vigor deste Cdigo, obedece ao disposto nas leis anteriores, referi-
das no art. 2.045, m a s os seus efeitos, produzidos aps a vigncia deste Cdigo, aos
A F U N O SOCIAL DA PROPRIEDADE 149

funo social da propriedade e do contrato nos negcios jurdicos


obrigatria, sob pena de serem considerados invlidos.

5.8 A propriedade na Constituio de Weimar

A mais clebre das novas Constituies surgidas no ps-I Guerra


Mundial, que influenciou as elaboradas posteriormente, foi a Consti-
tuio de Weimar, de 1919. Uma das crticas mais comuns que se fez
Constituio Econmica de Weimar, fundada nos limites da justia e
da existncia digna (art. 151), foi a de no ter optado entre o Socialis-
mo e o Capitalismo. Para Gerhard Anschtz essa falta de opo gerou
como conseqncia o fato de que restaria ao Parlamento decidir entre
as duas opes.123 Em sentido contrrio, autores social-democratas -
como Hermann Heller e Franz Neumann - entendiam que a Constitui-
o havia expressamente excludo a sacralidade dos princpios liberais
tpicos do Capitalismo. O mesmo art. 151, to criticado por Anschtz,
significava a concreta determinao ao ordenamento econmico da fi-
nalidade de garantir a todos uma existncia digna, ou seja, apenas nes-
te mbito eram garantidos os direitos capitalistas de liberdade contratual,
propriedade privada e direito de herana. E, mesmo assim, estes direi-
tos eram garantidos constitucionalmente de uma forma limitada, pois a
Constituio deixava o legislador livre para limit-los.124

preceitos dele se subordinam, salvo se houver sido prevista pelas partes determinada
f o r m a de execuo.
" P a r g r a f o nico. Nenhuma conveno prevalecer se contrariar preceitos de
ordem pblica, tais como os estabelecidos por este Cdigo para assegurar a funo
social da propriedade e dos contratos" (grifos nossos).
123. Die Verfassung des Deutschen Reichs vom 11. August 1919, cit., pp. 697-
701. No m e s m o sentido, v. O t t m a r Bhler, La Constitucin Alemana de 11 Agosto
1919: Texto Completo, Comentrios, Introduccin Histrica y Juicio General, Barce-
lona, Editorial Labor, 1931, pp. 139-141. Para u m a anlise atual, v. Christoph Gusy,
Die Weimarer Reichsverfassung, cit., pp. 3 4 2 - 3 4 3 e 348-350.
124. H e r m a n n Heller, Die politischen Ideenkreise der Gegenwart in Gesammelte
Schriften, cit., vol. 1, pp. 404-405, e "Grundrechte und Grundpflichten", in Gesammelte
Schriften, cit., vol. 2, pp. 3 1 2 - 3 1 3 ; F r a n z N e u m a n n , " D i e soziale B e d e u t u n g der
Grundrechte in der Weimarer Verfassung", cit., pp. 68-69, e "ber die Voraussetzungen
und den Rechtsbegriff einer W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g " , cit., pp. 76-81 e 88-90. V., no
m e s m o sentido, Otto K i r c h h e i m e r , " D i e G r e n z e n der E n t e i g n u n g : Ein Beitrag zur
E n t w i c k l u n g s g e s c h i c h t e des Enteignungsinstituts und zur Auslegung des Art. 153 der
Weimarer Verfassung", in Funktionen des Staats und der Verfassung: 10 Analysen,
Frankfurt am Man, S u h r k a m p , 1972, pp. 251-254.
150 CONSTITUIO ECONMICA E DESENVOLVIMENTO i

O art. 153, por exemplo, era expresso na limitao do direito de


propriedade pela lei, alm de consagrar a funo social da propriedade
com a clebre frase: "A propriedade obriga" (Eigentum verpflichtet). A
propriedade poderia, ainda, ser desapropriada a qualquer momento pela
lei, eventualmente at sem indenizao. Ou seja, a propriedade privada
deixou de ser um direito inviolvel e sagrado com a Constituio de
Weimar.125
Em uma tentativa de proteger o direito de propriedade de uma
forma muito mais ampla que o estabelecido na Constituio, Carl
Schmitt vai desenvolver a categoria das "garantias institucionais" (insti-
tutionelle Garantien), mencionadas pela primeira vez na sua Teoria da
Constituio (Verfassungslehre).'26 Em um texto posterior, de 1931,127
Schmitt aprofundou sua conceituao de garantias institucionais, dife-
renciando tais garantias, reservadas s instituies de direito pblico
(como a Igreja, o Exrcito, a autonomia orgnica local etc.), das cha-
madas "garantias do instituto" (Institutsgarantien), destinadas s insti-
tuies de direito privado (como casamento, propriedade etc.).128 O
conceito de "garantias institucionais" foi elaborado em contraposio
clssica noo liberal de "direito subjetivo pblico", ou seja, contra a
concepo liberal de direitos individuais oponveis ao Estado.
Antiliberais e antiindividualistas na concepo schmittiana, as ga-
rantias institucionais protegem os indivduos desde que estes perten-
am a alguma instituio, e no porque eles possuem direitos subjeti-
vos fundamentais: a proteo est ligada instituio, no pessoa.
Para Schmitt as garantias institucionais prevaleceriam sobre os chama-
dos "direitos de liberdade" - nas suas prprias palavras: "A liberdade

125. Sobre a f u n o social da propriedade na Constituio de Weimar, v.: Hermann


Heller, " G r u n d r e c h t e und G r u n d p f l i c h t e n " , in Gesammelte Schriften, cit., vol. 2, p.
3 1 3 ; O t t o Kirchheimer, "Weimar - und was dann? Analyse einer Verfassung", in Politik
und Verfassung, Frankfurt am Main, Suhrkamp, 1964, pp. 35-36; " D i e Grenzen der
Enteignung: ...", in Funktionen des Staats und der Verfassung ..., cit., pp. 259-279; e
"Eigentumsgarantie in Reichsverfassung und Rechtsprechung", in Funktionen des Staats
und der Verfassung ..., cit., pp. 7-9, 11-12 e 15-19; e Christoph Gusy, Die Weimarer
Reichsverfassung, cit., pp. 343-348.
126. Carl Schmitt, Verfassungslehre, cit., pp. 170-174.
127. Carl Schmitt, "Freiheitsrechte und institutionelle Garantien der Reichs-
verfassung", in Verfassungsrechtliche Aufsatze aus deu Jahren 1924-1954: Materialien
zu einer Verfassungslehre, 3 a ed., Berlim, Duncker & Humblot, 1985, pp. 140-173.
128. C a r l S c h m i t t , " F r e i h e i t s r e c h t e u n d i n s t i t u t i o n e l l e G a r a n t i e n . . . " , in
Verfassungsrechtliche Aufsatze aus den Jahren 1924-1954 ..., cit., 3 a ed., pp. 160-166.
A F U N O SOCIAL DA PROPRIEDADE 151

no uma instituio jurdica" (die Freiheit ist kein Rechtsinstitut).'29


Ou seja, os direitos de liberdade s poderiam ser garantidos se ligados
a alguma instituio jurdica, prevalecendo, assim, a garantia institu-
cional sobre a garantia das liberdades. Ao separar os direitos funda-
mentais em trs categorias - direitos de liberdade, garantias institucionais
e garantias de instituto - , fazendo prevalecer as duas ltimas sobre a
primeira, Carl Schmitt deixa muito claro o que ele considera objeto de
proteo na Constituio de Weimar: as instituies mais tradicionais e"
conservadoras do sistema jurdico-poltico, particularmente o direito
absoluto de propriedade, em detrimento dos direitos fundamentais pro-
priamente ditos.
A interpretao de Schmitt vai ser vitoriosa, em detrimento dos
dispositivos da Constituio de Weimar. Apesar da previso da funo
social da propriedade no texto constitucional, Kirchheimer demons-
trou empiricamente que os Tribunais Alemes entendiam as relaes
de propriedade nos mesmos moldes do Liberalismo Clssico do sculo
XIX, protegendo os proprietrios contra as determinaes estatais, vistas
como "ingerncias indevidas" do Estado na autonomia individual.130

5.9 Reforma agrria e direito de propriedade:


avanos e retrocessos entre 1930 e 1985

As questes agrria e fundiria recrudesceram a partir de 1930. As


desigualdades sociais causadas pela m distribuio fundiria 131 exi-
gem do Estado - agora, prestador de polticas pblicas - medidas que
acabem ou, ao menos, suavizem a concentrao de terras. Durante o
perodo que vai de 1930 a 1964 a reforma agrria ser uma reivindica-
o e preocupao constante, especialmente a partir do advento da
Constituio de 1946.
A reforma agrria , antes de mais nada, a mudana profunda da
estrutura fundiria. 132 Ela tanto mais necessria, em determinado pas,

129. "Freiheitsrechte und institutionelle Garantien ...", in Verfassungsrechtliehe


Aufstze aus den Jahren 1924-1954 ..., cit., 3 a ed., p. 167.
130. " D i e G r e n z e n der E n t e i g n u n g ...", in Funktionen des Staats und der
Verfassung ..., cit., pp. 2 8 0 - 2 9 5 , e " E i g e n t u m s g a r a n t i e in R e i c h s v e r f a s s u n g u n d
R e c h t s p r e c h u n g " , in Funktionen des Staats und der Verfassung ..., cit., pp. 19-27.
131. Aspsia de Alcntara C a m a r g o , "A questo agrria: crise de poder e refor-
m a s de base ( 1 9 3 0 - 1 9 6 4 ) " , in Bris Fausto (coord.), Histria Geral da Civilizao
Brasileira, 5 a ed., t. III, vol. 10, Rio de Janeiro, Bertrand Brasil, 1991, pp. 123-126.
132. F e r n a n d o Pereira Sodero, Direito Agrrio j; Reforma Agrria, So Paulo,
Livraria Legislao Brasileira, 1968, pp. 93-95; e Jos G o m e s da Silva, A Reforma
152 CONSTITUIO ECONMICA E DESENVOLVIMENTO i

quanto maior for a desigualdade na distribuio da terra.133 O funda-


mento bsico da reforma agrria o da funo social da propriedade,
tendo em vista que a terra um meio de produo. 134 Outra questo
pertinente reforma agrria diz respeito sua aplicao. A reforma
agrria deve ser realizada em propriedades particulares, no em proprie-
dades pertencentes ao Poder Pblico. Segundo Fernando Sodero: "Tendo
sua expresso principal na modificao da estrutura fundiria, diz a
reforma agrria respeito aos bens imveis rurais de particulares, que se
situam no territrio nacional. Reforma agrria no se faz em terras p-
blicas, em terras de domnio pblico, sejam estas federais, estaduais ou
municipais. Ela se aplica aonde existem graves distores fundirias,
em reas de propriedade particular, pois, se promovesse 'colonizao'
de glebas pblicas, permaneceria a distoro em apreo, manifestada
pelos dois extremos do latifndio e minifndio, e no estaria solucio-
nado o problema, neste aspecto". 135
A reforma agrria um processo de mudana da estrutura fundiria,
necessariamente amplo, pois precisa beneficiar parcela significativa da
populao sem terra. Sua aplicao no pode ficar sendo protelada e
arrastada indefinidamente. A modificao da estrutura fundiria atra-
vs da reforma agrria deve ser necessariamente drstica, pois no se
trata de concesso passageira visando a amainar as demandas sociais.
O cerne das polticas de reforma agrria a redistribuio da proprie-
dade. As polticas de apoio e assistncia so extremamente importan-
tes, mas secundrias em relao redistribuio da terra. Decorre disto
a caracterstica fundamental da reforma agrria: ser um processo redis-
tributivo de renda.136
O propsito poltico da reforma agrria , fundamentalmente, o da
estabilizao das relaes sociais atravs da modificao da estrutura
fundiria e de classes na agricultura. Um de seus objetivos a criao
de uma "classe mdia" rural, incrementando o mercado consumidor do
pas e reduzindo os riscos de uma profunda instabilidade social. Alm
disso, a reforma agrria uma potencial fonte de gerao de empregos,

Agrria no Brasil: Frustrao Camponesa ou Instrumento de Desenvolvimento?, Rio


de Janeiro, Zahar, 1971, p. 18.
133. Jos G o m e s da Silva, A Reforma Agrria no Brasil..., cit., p. 22.
134. F e r n a n d o Pereira Sodero, Direito Agrrio e Reforma Agrria, cit., pp. 33-
34 e 89-92.
135. Direito Agrrio e Reforma Agrria, cit., p. 224.
136. Jos G o m e s da Silva, A Reforma Agrria no Brasil..., cit., pp. 38-46.
A F U N O SOCIAL DA PROPRIEDADE 153

contribuindo para desenvolver as foras produtivas no setor agrcola,


induzindo a sua modernizao. 137
O tenentismo, alado ao poder junto com Getlio Vargas, tinha
entre suas bandeiras a mudana nas relaes agrrias. Enquanto movi-
mento, o tenentismo foi poltica e ideologicamente difuso, com desta-
cado predomnio militar. As primeiras revoltas tm a caracterstica de
uma tentativa insurrecional independente de setores civis, vistos.com
desconfiana. Apesar da indefinio ideolgica, o tenentismo tinha
vrios pontos de concordncia entre seus membros. Eles, os tenentes,
seriam os responsveis nicos pela regenerao nacional e pela pureza
das instituies republicanas. A verdade da representao deveria ser
assegurada atravs de eleies honestas, com voto secreto, regulariza-
o do alistamento eleitoral e reconhecimento dos resultados pelo Po-
der Judicirio, o Poder mais distante dos polticos. A revoluo deveria
ser feita de forma autnoma ao povo, que no soube romper com a
passividade para derrubar as oligarquias. O Exrcito deveria ser a pro-
teo da Nao contra a eventual indisciplina popular.

A grande preveno dos tenentes, entretanto, se dava com os pol-


ticos (e vice-versa). Essa preveno no impediria a aliana do tenen-
tismo com setores oligrquicos dissidentes para promover a Revoluo
de 1930, embora fosse a causadora de uma srie de problemas no pe-
rodo ps-revolucionrio. A proposta que congregava todo o movimen-
to era a de centralizao e de crtica ao Liberalismo. 138
Para promover a centralizao com aumento dos poderes da Unio,
o tenentismo incorporou parte das crticas antiliberais de Alberto Tor-
res, que publicou, em 1914, um estudo denominado A Organizao
Nacional, onde criticava a Constituio de 1891 e propunha uma nova
estrutura para o Estado Brasileiro. Para ele a Constituio de 1891 era
uma Constituio extica, imposta, sem existncia real na vida do pas.

137. Jos G o m e s da Silva, A Reforma Agrria no Brasil ..., cit., pp. 74-83; e
Alain d e Janvry, The Agrarian Question and Reformism in Latin America, 4 a ed.,
Baltimore/Londres, John H o p k i n s University Press, 1990, pp. 203, 211-214 e 218-219.
P a r a Jos A f o n s o da Silva o estmulo distribuio das terras desapropriadas e m
unidades familiares d e p r o d u o uma condicionante conservadora do nosso processo
de r e f o r m a agrria. E m sua opinio, a r e f o r m a agrria seria mais progressista se ocor-
resse atravs da distribuio de terras para cooperativas de produo ou e m p r e s a s co-
munitrias (cf. Curso ..., cit., 24 a ed., pp. 819-823).
138. Bris Fausto, A Revoluo de 1930 - Historiografia e Histria, 14a ed., So
Paulo, Brasiliense, 1994, pp. 57-58, 61-69 e 75.
154 CONSTITUIO E C O N M I C A E DESENVOLVIMENTO i

Ela precisaria ser revisada urgentemente para poder instituir uma efeti-
va coordenao dos interesses nacionais. Alberto Torres combatia a
grande propriedade, chegando a afirmar: "A grande propriedade um
mal que no pode ser extinto no Brasil, mas deve ir sendo progressiva-
mente limitado, e energicamente combatidos os abusos e vcios que
acarreta. Oprimindo as populaes, com a dificuldade oposta forma-
o da pequena propriedade e a precria posio a que submete o tra-
balhador, uma verdadeira ditese econmica. E mister sanar-lhe este
efeito, desastroso para toda a economia do pas".139
Para Alberto Torres o Estado deveria estimular o pequeno traba-
lhador rural, favorecendo os centros agrrios. Para isso, as cidades e
vilas do Interior deveriam ser desenvolvidas e os lavradores deveriam
receber educao profissionalizante do Estado. Desta maneira, ao lado
da grande cultura, seria fundada a pequena lavoura para produo de
consumo (isto , alimentos para o abastecimento interno), incluindo na
sociedade setores antes marginalizados e dotando o pas de uma vasta
classe trabalhando na produo de alimentos. Alberto Torres conside-
rava o progresso das culturas de consumo como um problema vital para
o Brasil, que deveria transformar-se em uma Nao de pequenos pro-
prietrios. 140
Vitoriosa a Revoluo, Os tenentes e lideranas afins agruparam-
se no Clube 3 de Outubro, que preparou um documento denominado
Esboo do Programa de Reconstruo Poltica e Social do Brasil. Neste
programa propunha-se a reforma agrria, com o Estado encarregado de
reduzir ao mnimo todas as formas de latifndio, especialmente os pr-
ximos ao Litoral e s vias de transporte e comunicao. O cultivo da
terra seria compulsrio. Caso contrrio o Estado deveria transformar a
rea improdutiva em ncleos coloniais. A pequena propriedade rural
seria estimulada atravs da transferncia de lotes de terras cultivveis
aos trabalhadores rurais. As terras devolutas ilegalmente ocupadas re-
verteriam ao patrimnio pblico, para serem utilizadas na colonizao
atravs de cooperativas. O programa propunha, ainda, a instituio de
um imposto territorial rural progressivo, a criao de um tribunal de
terras para a resoluo de litgios referentes propriedade, posse e ex-

139. A Organizao Nacional, 3 1 ed., So Paulo, Cia. Editora Nacional, 1978,


pp. 206-207.
140. A Organizao Nacional, cit., 3 a ed., pp. 132-135 e 207-209.
A F U N O SOCIAL DA PROPRIEDADE 155

plorao da terra e a extenso da legislao trabalhista aos trabalhado-


res rurais.141
A reconstitucionalizao do pas fez com que o tenentismo e o
Clube 3 de Outubro perdessem boa parte da influncia que detinham
no Governo Provisrio, agora constitucional. No entanto, claramente
influenciada pela Constituio de Weimar, a Constituio de 19 34 inau-
gurou entre ns a mudana da concepo de propriedade em seu art.
113, n. 17: "Art. 113. A Constituio assegura a brasileiros e a estran-
geiros residentes no paiz a inviolabilidade dos direitos concernentes
liberdade, subsistncia, segurana individual e popriedade, nos
termos seguintes: (...) 17) E garantido o direito de propriedade, que
no poder ser exercido contra o interesse social ou collectivo, na frma
que a lei determinar. A desapropriao por necessidade ou utilidade
publica far-se- nos termos da lei, mediante prvia e justa indemnizao.
Em caso de perigo imminente, como guerra ou commoo intestina,
podero as autoridades competentes usar da propriedade particular at
onde o bem publico o exija, resalvado o direito a indemnizao ulte-
rior" (grifos nossos). Ou seja, a determinao do contedo do direito
de propriedade estava, como na Constituio de Weimar, reservada
lei. O legislador, de acordo com a Constituio de 1934, poderia limi-
tar livremente o direito de propriedade, que perdia, assim, seu carter
ahistrico de absolutividade. 142
A Constituio de 1946 tratou da propriedade em dois dispositi-
vos: um - o art. 141, 16143 - situado no captulo dos direitos e garan-

141. Aspsia de Alcntara Camargo, "A q u e s t o agrria ...", in B r i s F a u s t o


(coord.), Histria Geral da Civilizao Brasileira, cit., 5 a ed., t. III, vol. 10, pp. 134-
136.
142. O Estado N o v o m a n t e v e o novo conceito de propriedade, c o n f o r m e o art.
122, n. 14, da Carta de 1937: "Art. 122. A Constituio assegura aos brasileiros e
estrangeiros residentes no pas o direito liberdade, segurana individual e proprie-
dade, nos termos s e g u i n t e s : (...) 14) O direito de propriedade, salvo a desapropria-
o por necessidade ou utilidade pblica, mediante indenizao prvia. O seu con-
tedo e os seus limites sero os definidos nas leis que lhe regularem o exerccio"
(grifamos). Alm disto, Getlio Vargas baixou o Decreto-lei 3.365, de 2 1 . 6 . 1 9 4 1 , q u e
d i s p u n h a sobre a desapropriao por utilidade pblica, em vigor at hoje.
143. "Art. 141. A Constituio assegura aos brasileiros e aos estrangeiros resi-
dentes no pas a inviolabilidade dos direitos concernentes vida, ^iiberdade, segu-
rana individual e propriedade nos termos seguintes:
"(...).
" 16. E garantido o direito de propriedade, salvo o caso de d e s a p r o p r i a o por
necessidade ou utilidade pblica, ou por interesse social, m e d i a n t e prvia e j u s t a inde-
156 CONSTITUIO E C O N M I C A E DESENVOLVIMENTO i

tias individuais e o outro - o art. 147144 - localizado no capitulo da


ordem econmica e social. Apesar do retrocesso em matria de desa-
propriao, a funo social da propriedade estava consagrada no texto
constitucional. Os dispositivos sobre a indenizao prvia e em dinhei-
ro podem ser explicados como uma reao da Assemblia Constituinte
ao intervencionismo consagrado no Estado Novo. 145
A reforma agrria volta ao centro das preocupaes governamen-
tais com o retorno de Getlio Vargas Presidncia da Repblica. Tem
incio uma srie de iniciativas de reformulao agrria a serem feitas
atravs do Estado. O Presidente props a regulamentao e utilizao
do art. 147 da Constituio. Para tanto, enviou um projeto de lei sobre
a desapropriao por interesse social, que regulamentava o art. 147.
Este projeto ficou esquecido na Cmara dos Deputados at 1962, quando
foi aprovado por presso do Presidente Joo Goulart. Foi enviada tam-
bm uma proposta de extenso da legislao trabalhista ao campo,
consubstanciando-se no embrio do futuro Estatuto do Trabalhador
Rural. Alm disso, foi criada, por sugesto de Rmulo de Almeida, a
Comisso Nacional de Poltica Agrria, que funcionaria como um r-
go de estudos e planejamento. A Comisso existiu at 1962, quando
foi substituda pelo Conselho Nacional de Poltica Agrria. O grande
tema debatido era o obstculo constitucional desapropriao para re-
forma agrria. A Comisso chegou a propor que os casos referentes aos
latifndios improdutivos deveriam ser analisados exclusivamente sob
o art. 147 da Constituio, e no sob o art. 141, 16.146
A industrializao foi o cerne do governo Juscelino Kubitschek,
que tambm buscou implementar uma poltica de cunho reformista. No
entanto, a conjuntura poltica impediu o Presidente de atuar decisiva-
mente, especialmente no tocante reforma agrria. O reformismo aca-
bou atuando de forma indireta. A questo agrria, por exemplo, foi en-

nizao em dinheiro. Em caso de perigo iminente, c o m o guerra ou c o m o o intestina,


as autoridades competentes podero usar da propriedade particular, se assim o exigir o
bem pblico, ficando, todavia, assegurado o direito e a indenizao ulterior."
144. "Art. 147. O uso da propriedade ser condicionado ao bem-estar social. A
lei poder, c o m observncia do disposto no art. 141, 16, p r o m o v e r a j u s t a distribui-
o da propriedade, com igual oportunidade para t o d o s " (grifamos).
145. Aspsia de Alcntara C a m a r g o , "A questo agrria ...", in Bris Fausto
(coord.), Histria Geral da Civilizao Brasileira, cit., 5 a ed., t. III, vol. 10, pp. 143-
144.
146. Aspsia de Alcntara C a m a r g o , "A questo agrria ...", in Bris Fausto
(coord.), Histria Geral da Civilizao Brasileira, cit., 5 a ed., t. III, vol. 10, pp. 147-
150 e 152.
A FUNO SOCIAL DA PROPRIEDADE 157

frentada atravs da problemtica das desigualdades regionais, nota-


damente no Nordeste. 147 De acordo com Aspsia Camargo: "No resta
dvida que, nestes anos, como nos seguintes, a politizao da questo
agrria ser indissocivel do soerguimento e recuperao das reas
marginalizadas (nas quais as populaes camponesas so as mais atin-
gidas) pelo deslocamento do sopro reformista da soluo, conflitposa,
do desequilbrio entre as classes para a correo, integrada, do dese-
quilbrio entre regies". 148
A experincia da SUDENE (Superintendncia do Desenvolvimento
do Nordeste) enfatizou a necessidade de um planejamento global que
regulasse o uso da terra e combatesse o latifndio improdutivo. As po-
lticas da SUDENE no atacavam de frente a concentrao de terras,
mas visavam a gerar condies que modificassem a estrutura fundiria.
Os reformistas saram fortalecidos, pois a SUDENE deixou vista fo-
cos de misria at ento desconhecidos ou escondidos da opinio p-
blica. Neste contexto, gerou-se uma nova mentalidade, favorvel a
amplas reformas estruturais, denominadas "reformas de base", com
destaque para a reforma agrria.149
A implementao das reformas de base, especialmente a agrria,
foi a principal discusso do governo Joo Goulart, tanto na fase parla-
mentarista como no presidencialista. Inmeros setores posicionaram-
se a favor da reforma agrria: o Governo, polticos e entidades da socie-
dade civil. No entanto, a multiplicidade de propostas, a insistncia dos
proprietrios em vetar uma rpida redistribuio de terra e a resistncia
dos setores radicais em negociar com os mais conservadores ou mode-
rados geraram um impasse que levou radicalizao, 150 que perdurou
at a queda do regime democrtico.

147. A s p s i a de Alcntara Camargo, "A questo agrria ...", in Bris Fausto


(coord.), Histria Geral da Civilizao Brasileira, cit., 5 a ed., t. III, vol. 10, pp. 154-
155. Sobre o ressurgimento e o tratamento da questo das desigualdades regionais na
d c a d a de 50 do sculo passado, v. Gilberto Bercovici, Desigualdades Regionais, Es-
tado e Constituio, cit., pp. 94-110.
148. "A questo agrria ...", in Bris Fausto (coord.), Histria Geral da Civili-
zao Brasileira, cit., 5 a ed., t. III, vol. 10, p. 161.
149. A s p s i a de Alcntara C a m a r g o , "A questo agrria ...", in Bris^Fausto
(coord.), Histria Geral da Civilizao Brasileira, cit., 5 a ed., t. III, vol. 10, pp. 160-
168 e 189. S o b r e a vinculao da criao e implantao da S U D E N E com as reivindi-
caes por r e f o r m a s de base, v. Gilberto Bercovici, Desigualdades Regionais, Estado
e Constituio, cit., pp. 110-114.
150. Aspsia de Alcntara C a m a r g o , "A questo agrria ...", in Bris Fausto
(coord.). Histria Geral da Civilizao Brasileira, cit., 5 a ed., t. III, vol. 10, pp. 201-
2 0 2 e 211 -213.
158 CONSTITUIO E C O N M I C A E DESENVOLVIMENTO i

A reforma agrria s poderia ser promovida efetivamente com a


mudana da Constituio. Desta maneira, a exigncia da reforma cons-
titucional se acrescentou s reformas de base, colocando o Governo
sob suspeita ainda maior dos setores mais conservadores da socieda-
de.151 O Executivo pressionou o Congresso Nacional, e inmeros pro-
jetos sobre a questo agrria parados h anos foram aprovados. Um
deles foi a Lei 4.132, de 10.7.1962, que dispe sobre a desapropriao
por interesse social (cujo projeto havia sido encaminhado, como vi-
mos, ainda por Getlio Vargas). Foi tambm, finalmente, aprovado o
Estatuto do Trabalhador Rural (Lei 4.214, de 2.3.1963). Em 11 de ou-
tubro de 1962 o Governo criou a SUPRA (Superintendncia para Re-
forma Agrria), autarquia ligada diretamente Presidncia da Repbli-
ca, cuja misso seria a de criar condies polticas e institucionais para
a execuo da reforma agrria.152
Com o retorno do pas ao Presidencialismo, em janeiro/1963, Joo
Goulart adquiriu plenos poderes para tentar promover as reformas de
base. Celso Furtado foi encarregado de elaborar um plano de desenvol-
vimento, denominado "Plano Trienal". De acordo com o Plano Trienal:
"A atual estrutura agrria do pas erige-se, assim, em grave empecilho
acelerao do desenvolvimento da economia nacional, impondo-se o
seu ajustamento s exigncias e necessidades de progresso da socieda-
de brasileira". 153 O Plano Trienal identificava a origem do atraso rela-
tivo da agricultura brasileira (a baixa produtividade e a pobreza das
populaes rurais) com a deficiente estrutura agrria existente no pas.
O trao marcante era a absurda e antieconmica distribuio de terras,
situada entre dois extremos: de um lado, os poucos que controlam ex-
tenses gigantescas, cujas dimenses impedem ou dificultam sua utili-
zao produtiva; de outro, os inmeros proprietrios de pequenos lo-
tes, inferiores a lOha, cuja extenso insuficiente para assegurar a sub-
sistncia familiar. A concentrao a propriedade, de acordo com o
Plano Trienal, estimula o absentesmo e cria formas de explorao da
terra injustificveis socialmente e danosas economicamente. 154

151. Aspsia de Alcntara C a m a r g o , "A questo agrria ...", in Bris Fausto


(coord.), Histria Geral da Civilizao Brasileira, cit., 5 a ed., t. III, vol. 10, pp. 200-
201 e 211-213.
152. Aspsia de Alcntara Camargo, "A questo agrria...", in Bris Fausto (coord.),
Histria Geral da Civilizao Brasileira, cit., 5 a ed., t. III, vol. 10, pp. 202-204.
153. Presidncia da Repblica, Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico e
Social 1963-1965 (Sntese), Braslia, 1962, p. 149.
154. Presidncia da Repblica, Plano Trienal..., cit., pp. 140-149.
A F U N O SOCIAL DA PROPRIEDADE 159

A reforma agrria era proposta no Plano Trienal, devendo obser-


var os seguintes objetivos mnimos: "a) nenhum trabalhador que, du-
rante um ciclo agrcola completo, tiver ocupado terras virgens e nelas
permanecido sem contestao ser obrigado a pagar renda sbre a terra
economicamente utilizada; b) nenhum trabalhador agrcola, foreiro ou
arrendatrio por dois ou mais anos em uma propriedade poder ser pri-
vado de terras para trabalhar, ou de trabalho, sem justa indenizao; c)
nenhum trabalhador que obtiver da terra em que trabalha - ao.nVel da
tcnica que lhe acessvel - rendimento igual ou inferior ao salrio
mnimo familiar, a ser fixado regionalmente, dever pagar renda sbre
a terra, qualquer que seja a forma que esta assuma; d) todas as terras,
consideradas necessrias produo de alimentos,-que no estejam
sendo utilizadas ou o estejam para outros fins, com rendimentos infe-
riores s mdias estabelecidas regionalmente, devero ser desapropria-
das para pagamento a longo prazo". 155
As derrotas do Governo no Congresso geraram uma campanha
nacional de presso contra o Legislativo e a favor das reformas de
base.156 O ponto alto dessa campanha seria o Comcio das Reformas,
realizado em 13 de maro de 1964, no Rio de Janeiro. Com a presena
de quase todas as lideranas reformistas, o Presidente Joo Goulart
assinou o Decreto 53.700, em que considerava de interesse social -
portanto, passveis de desapropriao - os imveis de mais de 500ha
situados at a lOkm da margem das rodovias, ferrovias e audes. Com
este decreto, o Presidente unificou contra si e contra o regime a classe
dos proprietrios. 157
Os militares, assim que assumiram o poder, trataram de revogar o
Decreto 53.700, de 13.3.1964, e extinguiram a SUPRA. No entanto, a
questo agrria no poderia ser deixada de lado. A reestruturao do
setor agrrio era uma necessidade do avano da industrializao e das
prprias condies econmicas do pas, alm de servir como elemento
de legitimao social do novo regime. Para tanto, o Marechal Castello
Branco pressionou o Congresso Nacional no sentido de aprovar uma
i

155. Presidncia da Repblica, Plano Trienal..., cit., pp. 194-195.


156. Aspsia de A l c n t a r a C a m a r g o , "A q u e s t o agrria ...", in Bris Fausto
(coord.), Histria Geral da Civilizao Brasileira, cit., 5 a ed., t. III, vol.'10, pp. 213-
215 c 218-219.
157. Aspsia de A l c n t a r a Camargo, "A q u e s t o agrria ...", in Bris Fausto
(coord.), Histria Gerai da Civilizao Brasileira, cit., 5 a ed., t. III, vol. 10, pp. 221-
-> i >
160 CONSTITUIO E C O N M I C A E DESENVOLVIMENTO i

emenda Constituio de 1946 que eliminava as exigncias da indeni-


zao em dinheiro no caso de desapropriao. Esta foi a Emenda 10, de
9.11.1964. A partir desta Emenda, a desapropriao por interesse social
seria realizada mediante prvia e justa indenizao em ttulos especiais
da dvida pblica. Caa o retrocesso implantado na Constituio de 1946,
que praticamente inviabilizava a reforma agrria no Brasil.
O primeiro diploma legal aprovado no bojo da Emenda 10 foi a
Lei 4.504, de 30.11.1964, conhecida como "Estatuto da Terra". O Esta-
tuto, enquanto projeto de reestruturao do setor agrrio, no se colo-
cou frontalmente contra os interesses dos grandes proprietrios que
apoiavam o regime militar. Sua tnica principal era o combate ao mini-
fndio e latifndio improdutivos, mas a prioridade deveria ser a mo-
dernizao e o aumento da produtividade do setor rural. As proprieda-
des geridas da maneira tradicional tinham a opo de se adequarem ao
novo padro produtivo atravs de facilidades creditcias por parte do
Estado. A produo agropecuria, com o Estatuto da Terra, recebeu um
forte estmulo para adotar a organizao empresarial.
A exigncia do cadastramento prvio e global das propriedades
rurais em todo o pas, a ser realizado pelo recm-criado IBRA (Institu-
to Brasileiro de Reforma Agrria), acabou por adiar as transformaes
prometidas pelo Estatuto. Segundo Jos Gomes da Silva, ao invs de
aplicar suas verbas na desapropriao por interesse social, o IBRA aca-
bou por empreg-las quase totalmente na confeco do cadastro. Os
Decretos 55.889 e 55.891, ambos de 31.3.1965, acabaram por fazer
prevalecer a primazia do cadastro, zoneamento e tributao sobre a
desapropriao, como meios de execuo da reforma agrria. A desapro-
priao por interesse social foi relegada a segundo plano pelo IBRA,
que nunca atuou decisivamente na consecuo da reforma agrria. A
nfase do instituto sempre foi dada tributao progressiva, no de-
sapropriao, como meio de obteno da reforma agrria.158
Na realidade, a preocupao fundamental do Estatuto da Terra foi
a modernizao das atividades agropecurias, servindo apenas como
um instrumento de legitimao do regime militar. O Estatuto da Terra,
nas palavras de Jos Gomes da Silva, "foi desperdiado" 159 e falhou
em sua inteno de promover a reforma agrria. As nicas mudanas

158. Jos G o m e s da Silva, A Reforma Agrria no Brasil..., cit., pp. 149-151 e


179-189.
159. A Reforma Agrria no Brasil..., cit., p. 145.
A FUNO SOCIAL DA PROPRIEDADE 161

ocorridas durante o regime militar foram a edio do Decreto-lei 554,


de 25.4.1969, que passou a regular o processo judicial de desapropria-
o, por interesse social, de imvel rural para fins de reforma agrria, e
a fuso do IBRA, do INDA (Instituto Nacional de Desenvolvimento
Agrrio) e do GERA (Grupo Executivo da Reforma Agrria) e a,con-
centrao de suas atribuies no INCRA (Instituto Nacional de Coloni-
zao e Reforma Agrria), criado pelo Decreto-lei 1.110, de 3.7.1970.

5.10 Funo social da propriedade, reforma urbana>


e reformd agrria na Constituio de 1988

O regime jurdico da propriedade tem seu fundamento na Consti-


tuio. Nas palavras de Gustavo Tepedino: "A propriedade, todavia, na
forma em que foi concebida pelo Cdigo Civil, simplesmente desapa-
receu no sistema constitucional brasileiro, a partir de 1988. A substitui-
o da idia de aproveitamento pro se pelo conceito de funo de car-
ter social provoca uma linha de ruptura". 160 A Constituio garante o
direito de propriedade, mas s o garante se a propriedade cumprir sua
funo social (art. 5, XXII e XXIII, e art. 170, II e III), princpio cons-
titucional que auto-aplicvel. 161
O fato de a propriedade estar inserida, no seu aspecto geral, entre
as normas de previso dos direitos individuais, segundo Jos Afonso
da Silva, assegura o reconhecimento do instituto, porm no de acordo
com as concepes privatistas clssicas.162 A propriedade privada sem-
pre foi justificada enquanto modo de proteo do indivduo e sua fam-
lia contra as necessidades materiais - ou seja, como modo de garantia
da sua subsistncia. Na civilizao industrial a propriedade deixou de
ser o nico modo de garantir a subsistncia, pois h uma srie de direi-
tos e garantias com essa finalidade, alm de prestaes sociais garanti-
das ou devidas pelo Estado. Enquanto instrumento garantidor da sub-
sistncia individual e familiar - ou seja, da dignidade da pessoa huma-
na - , a propriedade um direito individual e cumpre uma funo indi-

160. Gustavo Tepedino, "Contornos constitucionais...", in Carlos Alberto Menezes


Direito (org.), Estudos ..., cit., p. 315.
161. Fbio Konder C o m p a r a t o , "Direitos e deveres f u n d a m e n t a i s ...", in Juvelino
Jos Strozake (org.), A Questo Agrria e a Justia, cit., pp. 141-143.
162. Jos A f o n s o da Silva, Curso ..., cit., 24 a ed., pp. 2 7 1 - 2 7 2 e 812; e Gustavo
Tepedino, " C o n t o r n o s constitucionais ...", in Carlos Alberto M e n e z e s Direito (org.),
Imitidos .... cit., pp. 3 1 2 - 3 1 6 .
162 CONSTITUIO ECONMICA E DESENVOLVIMENTO i

vidual, no sendo imputada a ela a funo social. Neste campo, os even-


tuais abusos se deparam com as limitaes do poder do Estado. Esta
propriedade, prevista nos arts. 52, XXVI, e 185 da CF de 1988, a
propriedade que exerce funo individual - e, neste sentido, um di-
reito fundamental. 163 De acordo com Fbio Konder Comparato: "Escu-
sa insistir no fato de que os direitos fundamentais protegem a dignida-
de da pessoa humana e representam a contraposio da Justia ao Po-
der, em qualquer de suas espcies. Quando a propriedade no se apre-
senta, concretamente, como uma garantia da liberdade humana, mas,
bem ao contrrio, serve de instrumento ao exerccio de poder sobre
outrem, seria rematado absurdo que se lhe reconhecesse o estatuto de
direito humano, com todas as garantias inerentes a essa condio, nota-
damente a de uma indenizao reforada na hiptese de desapropria-
o".164
A Constituio prev trs tipos de desapropriao para a proprie-
dade. O primeiro a desapropriao comum, por utilidade pblica ou
por interesse social, nos termos dos arts. 5 a , XXIV, e 182, 3a. Neste
caso, a indenizao deve ser prvia e em dinheiro. O segundo a "de-
sapropriao-sano" 165 da propriedade urbana, que pune o no-cum-
primento do art. 182, 4a,166 cuja indenizao mediante pagamento
de ttulos da dvida pblica com emisso previamente autorizada pelo
Senado Federal.167 Finalmente, h a desapropriao para fins de refor-

163. Fbio Konder Comparato, "Funo social...", cit., RDM 63/73; Eros Roberto
Grau, A Ordem Econmica ..., cit., 9 a ed., pp. 211-215; e Fbio Konder C o m p a r a t o ,
"Direitos e deveres fundamentais...", in Juvelino Jos Strozake (org.),/4 Questo Agrria
e a Justia, cit., pp. 139-141.
164. "Direitos e deveres f u n d a m e n t a i s ...", in Juvelino Jos Strozake (org.), A
Questo Agrria e a Justia, cit., pp. 140-141.
165. Cf. Jos A f o n s o da Silva, Direito Urbanstico Brasileiro, 3 a ed., So Paulo,
Malheiros Editores, 2000, pp. 57 e 74.
166. CF, art. 182, 4 S : " 4 2 . facultado ao Poder Pblico Municipal, m e d i a n t e
lei especfica para rea includa no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do
proprietrio do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado, que p r o m o v a
seu a d e q u a d o aproveitamento, sob p e n a , sucessivamente, de: I - parcelamento ou
edificao compulsrios; II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana
progressivo no tempo; III - desapropriao c o m p a g a m e n t o m e d i a n t e ttulos da dvida
pblica de emisso previamente aprovada pelo Senado Federal, c o m prazo de resgate
de at dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da
indenizao e os juros legais".
167. E m relao autorizao do Senado, um esclarecimento: a emisso deve ser
autorizada pelo Senado no por se tratar de desapropriao, mas por ser emisso de
ttulos pblicos. D e s d e a Constituio de 1934 a emisso de ttulos pblicos pelos

l
A F U N O SOCIAL DA PROPRIEDADE 163

ma agrria, do art. 184 da CF. A indenizao, de acordo com o art. 184,


deve ser prvia, justa e em ttulos da dvida agrria, com clusula de
preservao do valor real, resgatveis no prazo de at 20 anos, a partir
do segundo ano de sua emisso, e cuja utilizao ser definida em lei.
A exceo feita s benfeitorias teis e necessrias, cuja indenizao
dever ser feita em dinheiro (art. 184, I a ). O procedimento contradi-
trio especial, de rito sumrio, para o processo judicial de desapropria-
o deve ser definido atravs de lei complementar (art. 184, 3 a ). Os
dispositivos constitucionais sobre a reforma agrria foram regulamen-
tados pela Lei 8.629, de 25.2.1993, e o procedimento contraditrio es-
pecial regulado pelas disposies da Lei Complementar 76, de
6.7.1993, com alteraes introduzidas pela Lei Complementar 88, de
23.12.1996.
Os demais procedimentos de desapropriao esto fixados na le-
gislao federal: 168 Decreto-lei 3.365, de 21.6.1941 (desapropriao
por necessidade ou utilidade pblica), e Lei 4.132, de 10.9.1962 (desa-
propriao por interesse social). As duas formas de desapropriao tm
em comum o fato de a indenizao ser prvia e em dinheiro. A desapro-
priao s ser indenizada com ttulos da dvida pblica nos casos da
desapropriao para reforma agrria (art. 184) e da "desapropriao-
sano" (art. 182, 4 a , III).
A desapropriao por utilidade pblica pode ser efetuada pela
Unio, Estados e Municpios. No tocante desapropriao por interes-
se social, a prevista na Lei 4.132/1962 tambm de competncia da
Unio, Estados e Municpios. No entanto, a desapropriao para fins
de reforma agrria (art. 184 da CF) de competncia exclusiva da Unio,
e a "desapropriao-sano" (art. 182, 4 a , III) de competncia ex-
clusiva do Municpio.
A principal diferena entre a desapropriao por utilidade pblic
e por interesse social (alm, obviamente, das hipteses legais que as

Estados e Municpios c o n t r o l a d a pelo Senado. J a Unio p o d e emitir ttulos da dvi-


da agrria, por e x e m p l o , para realizar a r e f o r m a agrria, sem necessidade de autoriza-
o do Senado. Por isto d e v e - s e ter cautela c o m as propostas de e m e n d a constitucional
que c o n c e d e m p e r m i s s o aos Estados e Municpios para t a m b m realizarem reforma
agrria. Sem a possibilidade de emisso de ttulos pblicos para o p a g a m e n t o das desa-
propriaes, estaremos diante de u m brutal retrocesso na questo da r e f o r m a agrria,
que ser praticamente inviabilizada.
I(>8. Desapropriao matria de competncia exclusiva da Unio, de acordo
com o art. 22, II, da C F de 1988.
164 CONSTITUIO E C O N M I C A E DESENVOLVIMENTO

627.
autorizam) o prazo de caducidade da declarao de utilidade pblica
(cinco anos) e o da declarao de interesse social (dois anos).' 69 O
procedimento de ambos os tipos de desapropriao o mesmo. H duas
fases: a fase declaratria (o Poder Pblico declara a utilidade pblica
ou o interesse social da propriedade para fins de desapropriao) e a
fase executria (atos pelos quais o Poder Pblico promove a desapro-
priao). Se houver acordo entre as partes sobre a indenizao, a fase
executria ser exclusivamente administrativa. Se no houver acordo,
a fase executria ser judicial. O procedimento judicial, para ambas as
desapropriaes, o fixado pelo Decreto-lei 3.365/1941 (arts. 11 a 30),
e o rito o ordinrio (art. 19). S podem ser discutidas questes refe-
rentes ao valor da indenizao ou a vcio processual (arts. 92 e 20 do
decreto-lei). Se o proprietrio se sentir lesado no tocante aos funda-
mentos ou eventuais ilegalidades da desapropriao, ele mesmo deve
propor outra ao.170
A utilizao do solo urbano , segundo a Constituio, submetida
s leis urbansticas e ao plano diretor do Municpio. As diretrizes para
o desenvolvimento urbano (inclusive habitao, saneamento bsico e
transportes) so de competncia da Unio (art. 21, XX). No entanto, a
competncia para legislar sobre direito urbanstico concorrente (arts.
24,1, e 30, II) - ou seja: Unio, Estados e Municpios podem legislar
sobre a matria, desde que se respeitem as normas gerais fixadas pela
Unio. Caso no exista legislao federal sobre o assunto, a competn-
cia legislativa plena at a elaborao de lei federal sobre normas ge-
rais, que suspende a legislao estadual ou municipal apenas no que
lhe for contrrio. Alm disto, as polticas pblicas habitacionais so
competncia comum (art. 23, IX) da Unio, Estados e Municpios. Isto
significa que as trs esferas devem atuar nesta rea, de preferncia
coordenadamente, pois a responsabilidade comum a todas as esferas
de governo: qualquer uma delas pode ser cobrada ou pressionada para
a execuo de uma poltica habitacional. Portanto, a propriedade urba-
na est sujeita s leis urbansticas (federais, estaduais ou municipais) e,
especialmente, ao plano diretor, nas cidades com mais de 20 mil habi-
tantes. As condies para se exigir a desapropriao da propriedde
urbana esto nestas leis e no plano diretor, caso exista.

169. V. Celso Antnio Bandeira de Mello, Cursa de Direito Administrativo, 18 a


ed., So Paulo, Malheiros Editores, 2005, pp. 799-801.
170. Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Direito Administrativo, 12a ed., So Paulo,
Atlas, 2000, p. 155.
A F U N O SOCIAL DA PROPRIEDADE 165

A "desapropriao-sano" da propriedade urbana (art. 182, 4E,


III), cuja indenizao seria feita por ttulos da dvida pblica, apresen-
ta, no entanto, srios problemas. Em primeiro lugar, a lei federal que
deveria regulament-la s foi aprovada pelo Congresso Nacional 12
anos aps a promulgao da Constituio: trata-se do Estatuto da Cida-
de, Lei 10.257, de 10.7.2001. Alm do atraso, o Estatuto da Cidade
acabou propiciando um prazo demasiado longo para que o Municpio
possa se utilizar da "desapropriao-sano": em primeiro lugar, a lei
municipal deve estabelecer as condies e os prazos (nunca inferiores
a um ano 171 ) do parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios
do solo urbano subutilizado (art. 5 2 , caput, do Estatuto da Cidade). Em
caso de descumprimento das condies e prazos previstos, o Munic-
pio poder cobrar o IPTU (Imposto Predial e Territorial Urbano) pro-
gressivo, pelo prazo de cinco anos consecutivos (art. 7 do Estatuto).
Finalmente, passados estes cinco anos de cobrana do IPTU progressi-
vo sem que o proprietrio tenha cumprido sua obrigao de parcela-
mento, edificao ou utilizao, o Municpio poder desapropriar o im-
vel subutilizado, com pagamento em ttulos da dvida pblica (art. 8).
Para complicar, ainda, a viabilidade da "desapropriao-sano",
comum a falta de um requisito essencial: o plano diretor dos Munic-
pios com mais de 20 mil habitantes. Sem o plano diretor no h como
ser proposta a "desapropriao-sano". 172 O prprio Estatuto da Ci-
dade determina, expressamente, que, o plano diretor obrigatrio tam-
bm para as cidades onde o Poder Pblico Municipal pretenda utilizar
os instrumentos previstos no art. 182, 4, da CF, ou seja, a "desapro-
priao-sano" (art. 41, III). E essencial, para que no se pague a in-

171. D e t e r m i n a o que consta do art. 5, 4-, do Estatuto da Cidade.


172. Esta necessidade de elaborao do plano diretor, prevista no art. 182 da CF,
est ligada, t a m b m , polmica da instituio da progressividade do IPTU. N o nos *
cabe, neste artigo, entrar nesta discusso. N o entanto, discordamos da posio tomada
pelo STF, que vem c o n s i d e r a n d o a cobrana de I P T U progressivo inconstitucional por
falta de plano diretor e de lei federal que r e g u l a m e n t e o art. 182 (requisito agora cum-
prido c o m a Lei 10.257/2001). Seguimos o entendimento de R o q u e Carrazza, que des-
taca estarem envolvidos na progressividade do IPTU dois princpios: o da f u n o so-
cial da p r o p r i e d a d e (arts. 156, l e , e 182 da CF), de acordo c o m o plano diretor do
Municpio, e o da c a p a c i d a d e contributiva (art. 145, I a , da CF). U m princpio no
exclui o outro, mas se c o m p l e m e n t a m e permitem que, enquanto no for elaborado o
plano diretor do M u n i c p i o (a lei federal j existe), seja cobrado o I P T U progressivo
c o m base no princpio da capacidade contributiva (v. R o q u e Antonio Carrazza, Curso
,/r I)ircilt> Constitucional Tributrio, 20 a ed., So Paulo, Malheiros Editores, 2004, pp.
')<) 106).
166 CONSTITUIO ECONMICA E DESENVOLVIMENTO i

denizao em dinheiro para a desapropriao da propriedade urbana, a


elaborao do plano diretor. Alis, com a nova legislao, o plano dire-
tor, inclusive, serve para definir o cumprimento ou descumprimento da
funo social da propriedade urbana (art. 39 do Estatuto da Cidade).173
O debate sobre a reforma agrria ganha novo mpeto com a
redemocratizao e a Constituio de 1988. A reforma agrria, segun-
do a Constituio de 1988, deve ocorrer no mbito de uma vasta polti-
ca de desenvolvimento social e econmico. Sua viabilizao atende
aos objetivos fundamentais da Repblica, especialmente no tocante
erradicao da pobreza e marginalidade e reduo das desigualdades
sociais (art. 3). Nestes termos, enquanto parte de uma poltica pblica
realizada conforme os princpios fundamentais, a reforma agrria deve
ser planejada, para a utilizao da propriedade enquanto instrumento
da poltica constitucional de tutela da dignidade humana. 174
A reforma agrria atinge os imveis rurais que no cumprem com
sua funo social. A propriedade rural deve cumprir sua funo social
mediante o atendimento, simultneo, dos requisitos explicitados no art.
186 da CF: I - aproveitamento racional e adequado; II - utilizao ade-
quada dos recursos naturais disponveis e preservao do meio am-
biente; III - observncia das disposies que regulam as relaes de
trabalho; e IV - explorao que favorea o bem-estar dos proprietrios
e dos trabalhadores. Estes requisitos devem ser atendidos simultanea-
mente. O cumprimento de um ou alguns dos requisitos no basta para
considerar o cumprimento da funo social da propriedade rural.
A propriedade produtiva no passvel de desapropriao, de acor-
do com o art. 185, II, da CF de 1988. A propriedade s ser produtiva
se atender a todos os pressupostos da proteo constitucional, ou seja,
torna-se insuscetvel de desapropriao por cumprir as exigncias cons-
titucionais.175 No procede, portanto, a crtica feita Constituio de

173. Art. 39 da Lei 10.257, de 10.7.2001: "Art. 39. A p r o p r i e d a d e urbana c u m p r e


sua f u n o social q u a n d o atende s exigncias f u n d a m e n t a i s de ordenao da cidade
expressas no plano diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidados
quanto qualidade de vida, j u s t i a social e ao desenvolvimento das atividades econ-
micas, respeitadas as diretrizes previstas no art. 2- desta Lei".
174. Jos A f o n s o da Silva, Curso ..., cit., 24 a ed., p. 813; G u s t a v o Tepedino, "A
nova propriedade ...", cit., RF 306/76; e Fbio Konder C o m p a r a t o , "Direitos e deveres
f u n d a m e n t a i s ...", in Juvelino Jos Strozake (org.), A Questo Agrria e a Justia, cit.,
pp. 144-145.
175. Gustavo Tepedino, "A nova propriedade ...", cit., RF 306/76.
A FUNO SOCIAL DA PROPRIEDADE 167

1988 no sentido de que, ao incluir a propriedade produtiva nos bens


insuscetveis de desapropriao, tenha representado um retrocesso em
matria de reforma agrria.
Afinal, a Constituio de 1988, nos objetivos e princpios funda-
mentais da Repblica (arts. I a e 3a), determina que a funo social seja
um conceito vinculado igualdade material e proteo da dignidade
da pessoa humana. 176 O pressuposto para a tutela do direito de proprie-
dade o cumprimento da funo social (arts. 5 a , XXIII, e 170, III, da
CF), que tem contedo predeterminado, pois est voltada para a digni-
dade humana e a busca da igualdade material. O descumprimento deste
pressuposto da funo social da propriedade leva perda da proteo
constitucional. 177 Deste modo, no sistema jurdico-constitucional bra-
sileiro a propriedade dotada de funo social legitima-se pela sua fun-
o. A que no cumprir funo social no ser mais objeto de proteo
jurdica, conforme salienta Perlingieri: "A ausncia de atuao da fun-
o social, portanto, faz com que falte a razo da garantia e do reconhe-
cimento do direito de propriedade". 178
O descumprimento da funo social, portanto, exclui a concesso
de garantias ao proprietrio que no estejam previstas ou autorizadas
pelo texto constitucional. 179 A propriedade que no cumpre com sua

176. G u s t a v o Tepedino, "A nova propriedade ...", cit., RF 306/75-76, e "Premis-


sas m e t o d o l g i c a s ...", in Temas de Direito Civil, cit., pp. 14-15; Ricardo A r o n n e ,
Propriedade e Domnio ..., cit., pp. 199-204. V., especialmente, Jos A f o n s o da Silva,
"A dignidade da pessoa h u m a n a c o m o valor supremo da Democracia", in Poder Cons-
tituinte e Poder Popular, I a ed., 2 a tir., So Paulo, Malheiros Editores, 2002, pp. 144-
149; e a indispensvel obra de Ingo W o l f g a n g Sarlet, Dignidade da Pessoa Humana e
Direitos Fundamentais na Constituio Federal de 1988, 2a ed., Porto Alegre, Livra-
ria do A d v o g a d o , 2002.
177. G u s t a v o Tepedino, "A nova p r o p r i e d a d e ...", cit., RF 306/76, e " C o n t o r n o s
c o n s t i t u c i o n a i s . . . " , in Carlos Alberto M e n e z e s Direito (org.), Estudos ..., cit., pp. 322-
324; e Luiz E d s o n Fachin, " A justia dos conflitos no Brasil", in Juvelino Jos Strozake
(org.), A Questo Agrria e a Justia, cit., pp. 283-284.
178. Perfis do Direito Civil..., cit., 3 a ed., p. 229.
179. O C C d e 2002, nos 4 a e 5 do art. 1.228, prev a possibilidade de priva-
o do direito d e p r o p r i e d a d e no caso d e "extensa rea, na posse ininterrupta e d e boa-
f, pipr mais de cinco anos, de considervel n m e r o de pessoas, e estas nela h o u v e r e m
realizado, em c o n j u n t o ou separadamente, obras e servios considerados pelo juiz de
interesse social e e c o n m i c o " . Neste caso, na ao reivindicatria proposta pelo pro-
prietrio, o juiz p o d e negar a reivindicao e fixar "justa indenizao", valendo a sen-
tena, aps o p a g a m e n t o , c o m o "ttulo para o registro do imvel e m n o m e dos possui-
dores". No se trata d e indenizao prvia, p o r q u e os possuidores j se e n c o n t r a m no
imvel reivindicado pelo proprietrio, e o p a g a m e n t o da indenizao por parte dos
168 CONSTITUIO E C O N M I C A E DESENVOLVIMENTO i

funo social perde tambm a proteo possessria180 - ou seja, a Consti-


tuio de 1988 tornou invivel, constitucionalmente, a concesso de
reintegrao de posse por liminar judicial nestes casos.181 Eros Grau
vai mais longe, afirmando que a coerncia leva-o a raciocinar que a
propriedade que no cumpre sua funo social deixa, inclusive, de ser
propriedade. 182
O problema da Constituio de 1988 e de suas disposies e pol-
ticas de distribuio de terras, reforma urbana e reforma agrria de
concretizao constitucional. A prtica poltica e o contexto social fa-
vorecem uma concretizao restrita e excludente dos dispositivos cons-
titucionais. No havendo concretizao da Constituio enquanto me-
canismo de orientao da sociedade, ela deixa de funcionar enquanto
documento legitimador do Estado. Na medida em que se amplia a falta
de concretizao constitucional, com as responsabilidades e respostas
sempre transferidas para o futuro, intensifica-se o grau de desconfiana e
descrdito no Estado,183 seja como poder poltico ou como implemen-
tador de polticas pblicas. Surgem, neste contexto, movimentos e meca-

possuidores requisito apenas para que seja concedido o ttulo para que estes p o s s a m
realizar o registro c o m o novos proprietrios; ou seja, no exerccio da f u n o social,
perde o proprietrio, neste caso, seu direito de proteo da p o s s e e da propriedade; a
posse direta do imvel garantida s famlias que estejam melhor utilizando o imvel,
tornando-se os seus novos proprietrios, sendo que a indenizao no requisito para
que continuem na posse do imvel, m a s apenas para que se efetive o registro da proprie-
dade. Ao que tudo indica, este instituto v e m com a inteno de buscar u m a soluo para
a regularizao fundiria, rural e urbana, em nosso pas. M a s , por m a i s que possa
parecer j u s t a essa indenizao ao antigo proprietrio e que esta novidade do Cdigo
Civil de 2 0 0 2 parea u m m e c a n i s m o de aplicao da f u n o social da propriedade, no
certo que as pessoas que melhor estejam utilizando a propriedade indenizem o antigo
proprietrio, que n | o cumpria c o m sua f u n o social. A regularizao fundiria um
dever do Estado Brasileiro, que p o d e indenizar os antigos proprietrios apenas nos
termos da Constituio.
180. N o piodemos nos esquecer de que, vinculada f u n o social da proprieda-
de, existe t a m b m a f u n o social da posse. V., especialmente, Luiz Edson Fachin, A
Funo Social da Posse e a Propriedade Contempornea (uma Perspectiva da Usu-
capio Imobiliria Rural), Porto Alegre, Srgio Antnio Fabris Editor, 1988, pp. 13 e
17-21.
181. Cf. Luiz Edson Fachin, " A justia dos conflitos no Brasil", in Juvelino Jos
Strozake (org.), A Questo Agrria e a Justia, cit., pp. 2 8 4 - 2 8 7 e 290-291. V. tam-
bm, neste sentido, Fbio Konder C o m p a r a t o , "Direitos e deveres f u n d a m e n t a i s . . . " , in
Juvelino Jos Strozake (org.), A Questo Agrria e a Justia, cit., pp. 145-146.
182. Eros R o b e r t o Grau, A Ordem Econmica ..., 9 a ed., cit., p. 307.
183. M a r c e l o Neves, A Constitucionalizao Simblica, cit., pp. 158-162.
A F U N O SOCIAL DA PROPRIEDADE 169

nismos "no-oficiais" de soluo de conflitos de interesse, como o MST


(Movimento dos Trabalhadores-Sem-Terra) e o Movimento dos Sem-
Teto, como reao falta de legalidade (no sentido de concretizao
das normas constitucionais), cujas reivindicaes so perfeitamente
legtimas: no pedem nada mais que o cumprimento efetivo da Consti-
tuio da Repblica.
*
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Gilmar Ferreira Mendes)
M A N D A D O DE SEGURANA
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T E O R I A D O E S T A D O (5 e d . , 2 0 0 4 )
- Paulo Bonavides
CONSTITUIO ECONMICA
E DESENVOLVIMENTO
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O papel que a Constituio Econmica de 1988 pode desempenhar e as


possibilidades que ela abre para o desenvolvimento o tema deste livro.
Nele, o Autor cuida do debate em torno da Constituio Econmica, ana-
lisa o listado Desenvolvimentista e suas possibilidades e desafios, tratando do
planejamento, da superao das desigualdades regionais e da funo social da
propriedade, temas cruciais para a compreenso e a concretizao da Consti-
tuio Econmica e do Estado Desenvolvimentista previstos no texto de 1988.
Desenvolve, assim, um trabalho cjue mostra as possibilidades abertas de uma
interpretao ampla da Constituio, no ignorando seu papel na realidade po-
ltica e social.
"Constituio, Estado e poltica no podem ser entendidos separadamente,
sob pena de cairmos no mais ingnuo e contraproducente instrumentalismo.
Este instrumentalismo constitucional ainda mais pernicioso quando nos depa-
ramos com uma realidade econmica e internacional completamente adversa, em
que o estado de exceo econmico a regra. Xeste contexto, a Constituio de
1988 pode ser a ltima possibilidade que temos para a construo de um Estado
nacional republicano e democrtico. E talvez seja por isso que ela to combati-
da e criticada pelos setores ejue nunca se conformaram com a vitria de boa parte
das propostas emancipatrias na Constituinte, mais do que em nenhum outro
momento de nossa histria. Esta 6, portanto, uma obra que faz um balano do
passado e do presente e que busca, fundamentalmente, as possibilidades ainda
abertas para o futuro."

ISBN 85-7420-622-9

MALHEIROS
EDITORES