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U4 ISSUE

Dcembre 2011 No 16
Traduction dU4 Issue 2011 No 10

Les fondements de lintgrit


dans la passation des marchs
Kari K. Heggstad
Mona Frystad

Anti-
Corruption
Resource
Centre
www.U4.no
U4 is a web-based resource centre
for development practitioners
who wish to effectively address
corruption challenges in their work.
U4 is operated by the
Chr. Michelsen Institute (CMI) an
independent centre for research
on international development and
policy and is funded by AusAID
(Australia), BTC (Belgium), CIDA
(Canada), DFID (UK), GIZ (Germany),
Norad (Norway), Sida (Sweden)
and The Netherlands Ministry of
Foreign Affairs.
All views expressed in this Issue
are those of the author(s), and do
not necessarily reflect the opinions
of the U4 Partner Agencies or CMI/
U4. (Copyright 2011 - CMI/U4).
Les fondements de lintgrit dans la passation des
marchs

Kari K. Heggstad et Mona Frystad

U4 Issue / Document danalyse

Dcembre 2011 N16


Traduction de U4 Issue 2011 No 10
Sommaire
1. Introduction..........................................................................................................................................1
2. Fondementsdelapassationdesmarchsetdelacorruption.................................................................2

2.1 Conceptsdecorruptionetdepassationdesmarchs............................................................................2
2.2 Lapassationdesmarchstapepartape............................................................................................3
2.3 Cadredelapassationdesmarchs........................................................................................................4
2.4 Limportancedelaprventiondelacorruption.....................................................................................6
2.5 Causesdelacorruptiondanslapassationdesmarchs........................................................................7
2.6 Mthodesdecorruptiondanslapassationdesmarchs.......................................................................8
3. Risqueetattnuationdesrisques:informationsdebase.....................................................................14

3.1 Facteursderisque................................................................................................................................14
3.2 Principesfondamentauxdelattnuationdesrisques.........................................................................16
3.3 Outilsdattnuationdesrisquespourlesprofessionnels....................................................................20
4. Attnuationdesrisquestapepartape.............................................................................................22

4.1 Phaseprcdantlappeldoffres..........................................................................................................22
4.2 Phasedappeldoffresetdeprisededcision.....................................................................................25
4.3 Phasesuivantlattributiondumarch..................................................................................................27
Annexe1.Ressourcesenlignesurlintgritdanslapassationdesmarchs(enanglais)..............................30

Annexe2.Listercapitulativedesrisquesetdesstratgiesvisantlesattnuer..........................................32

Annexe3.Dclarationsetprogrammessurlapassationdesmarchs...........................................................39

Rfrences..................................................................................................................................................40

Figures
Figure1.Phasesdunepassationdemarchsdanslecadredunappeldoffres....................................................3
Figure2.Modledecadrepourlapassationdesmarchs......................................................................................4
Figure3.LesquatrepiliersdelOCDEpourrenforcerlintgritdanslesmarchspublics..................................17

Tableaux
Tableau1.Outilsdaideladtectiondessignauxdalerte,listesdecontrle,valuations,etolestrouver..21

Encadrs
Encadre1loitypeaubangladesh:bonpointdepartmaispassuffisant.................................................................5
Encadre2.Siemensfaitappeladesintermediairespourfairelasalebesogne......................................................8
Encadre 3. Compagnie pharmaceutique americaine mise lamende pour paiements a un organisme
caritatiffictif...........................................................................................................................................9
Encadre4.Manipulationdoffresdanslesecteurdubatimentenallemagne......................................................10
Encadre5.Entreprisesdubatimentnorvegiennesmisesalamendepourcollusion...........................................11
Encadre6.Luttecontrelesmedicamentstueursaunigeria..................................................................................13
Encadre7.Lescodesdeconduitefournissentdesorientationsauxprofessionnels.............................................18
Encadre8.Normesminimalesdetransparencyinternationalenmatieredepassaiondesmarchespublics.......19
Encadre9.Exemplesdoutilsetdactivitespourattenuerlacorruptiondanslapassationdesmarches.............20
Encadre10.Desmodificationsdecontratsaugmententlecoutdunprojetdeconstructionauxphilippines.....28

Rsum
Pourquoi et comment la corruption se manifeste-t-elle dans la passation des marchs ? Pourquoi est-il
important de prvenir la corruption dans la passation des marchs ? Quels sont les risques principaux
diffrents stades de la procdure de passation des marchs et que peut-on faire pour les attnuer ? Les
engagements dutiliser les systmes de passation des marchs nationaux dans le cadre du plan daction
sur lefficacit de laide, la pression toujours plus forte sur les budgets consacrs laide et les
demandes croissantes des pays donateurs pour dmontrer limpact et loptimisation des ressources se
sont conjugus pour attirer lattention sur les risques de corruption dans la fourniture de laide au
dveloppement. Les systmes des pays bnficiaires, ainsi que les pratiques des organismes donateurs
et des ONG, sont vulnrables la mauvaise gestion et la corruption lorsque les procdures ne sont
pas structures et administres de manire transparente, responsable et professionnelle. Ce guide
fournit des outils et des orientations en vue de contribuer lvaluation des niveaux de risque et de
favoriser des dispositifs de sauvegarde adquats contre la corruption dans la passation des marchs.
Dans la mesure o la passation des marchs sinscrit dans la majeure partie des projets, des
programmes et du travail sectoriel, ce document est non seulement destin aux fonctionnaires chargs
des achats mais aussi lensemble des professionnels du dveloppement et des hauts fonctionnaires
concerns par les procdures de passation des marchs.

Remerciements
Ce document dinformation U4 a t labor par Kari K. Heggstad du Chr. Michelsen Institute (CMI)
et Mona Frystad de la Confrence des Nations Unies sur le commerce et le dveloppement
(CNUCED). Il constitue une version actualise du document intitul The Basics of Integrity in
Procurement: A Guidebook , mandat par le Ministre des affaires internationales du Royaume-
Uni (DFID) en 2009. Nous aimerions remercier Robert Hyland du DFID pour avoir permis le
dveloppement plus approfondi et la publication de ce document, et pour ses commentaires clairs
sur la premire version. Jan Isaksen (CMI) a t un membre prcieux de lquipe qui a prpar ltude
initiale et nous sommes reconnaissants de son soutien constant. Odd-Helge Fjeldstad (CMI) a apport
un appui trs apprciable dans le dveloppement de lide initiale, et ce, tout au long du processus.

La qualit et lexhaustivit des observations de Juanita Olaya de lInstitut de Ble sur la gouvernance
ont t trs utiles dans la prparation de la version actualise de ce guide. Nous tenons galement
remercier la Deutsche Gesellschaft fr Internationale Zusammenarbeit (GIZ), Bob Hardy de lAgence
luxembourgeoise pour la coopration au dveloppement, Hannes Hechler et Liz Hart du Centre de
ressources anti-corruption U4, Tom Skauge de lUniversit de Bergen et Vera Devine, consultante
indpendante, pour leurs remarques pertinentes. Nous sommes reconnaissants envers les
bibliothcaires du Bergen Resource Center for International Development pour avoir toujours rpondu
de manire positive et efficace nos demandes frquentes, et souvent exigeantes, de documentation.
La responsabilit des erreurs ou lacunes incombe entirement aux auteurs.
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1. Introduction
Les risques de corruption dans la passation des marchs suscitent lattention croissante des acteurs de
laide au dveloppement. Les engagements pris dans le cadre de la Dclaration de Paris sur lefficacit
de laide en 2005 et du Programme daction dAccra en 2008 encouragent les partenaires du
dveloppement utiliser, autant que faire se peut, les systmes nationaux de passation des marchs. La
pression toujours plus forte sur les budgets daide et les demandes croissantes des pays donateurs pour
dmontrer limpact et loptimisation des ressources tmoignent galement dune plus grande
proccupation sur les pertes imputables la corruption. Les systmes des pays bnficiaires ainsi que
les pratiques des organismes donateurs et des ONG sont exposs la mauvaise gestion et la
corruption lorsque les procdures ne sont pas structures et gres de manire transparente,
responsable et professionnelle. La corruption peut svir nimporte quelle tape du cycle de passation
des marchs et les irrgularits sont souvent difficiles dtecter. Cest pourquoi la vigilance simpose
lorsque lon procde une valuation des niveaux de risque de corruption dans la passation des
marchs.
De nombreux systmes de passation des marchs nationaux sont fondamentalement sains en matire
dorganisation et de procdures de base. Nanmoins, les faiblesses sont courantes dans lexcution, le
respect, le contrle et la mise en application des rglementations en vigueur, exposant potentiellement
les donateurs des risques fiduciaires accrus, y compris les risques de corruption. Les professionnels
du dveloppement ont ainsi besoin doutils et de conseils pour les aider valuer le niveau de risque et
appuyer les mesures de protection appropries contre la corruption. De mme, les fonctionnaires
doivent comprendre le risque de corruption dans la passation des marchs ainsi que les techniques
dattnuation, aussi bien dans le cadre de partenariats avec des donateurs que dans la gestion de projets
de passation de marchs indpendants.
Ce document dinformation prsente les problmatiques fondamentales de la corruption dans la
passation des marchs. Il sadresse aux professionnels du dveloppement et aux personnels des
gouvernements partenaires qui sont impliqus dans des projets comprenant le financement, le
droulement, le contrle ou la gestion des procdures de passation des marchs. Dans la mesure o la
fourniture de services est incluse dans la majeure partie des projets, des programmes et du travail
sectoriel, les responsables de la passation des marchs ne constituent pas le seul groupe cible.
Cependant, les personnels dots dune spcialisation dans la passation des marchs sont susceptibles
de trouver le contenu utile en compltant cette lecture par des documents plus techniques. Ce guide
porte essentiellement sur la passation des marchspublics, bien que de nombreux principes
sappliquent toute passation de marchs, publique ou prive.

Ce document aborde les questions suivantes :

Pourquoi et comment la corruption se manifeste-t-elle dans la passation des marchs ?


Pourquoi est-il important de prvenir la corruption dans la passation des marchs ?
Quels sont les principaux risques de corruption dans la passation des marchs ?
Quels sont les meilleurs outils et stratgies pour prvenir la corruption dans la passation des
marchs ?
Quelles sont les bonnes sources en ligne pour obtenir des informations et des ressources
complmentaires ?

Les informations et recommandations fournies ici sont issues des travaux du Centre de ressources anti-
corruption U4, de lOrganisation de coopration et de dveloppement conomiques (OCDE),
Transparency International, la Banque mondiale, lOrganisation des Nations Unies (ONU) et dautres
organisations, ainsi que des travaux de chercheurs indpendants qui donnent des conseils pour lutter
contre la corruption et favoriser lintgrit dans la passation des marchs.

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2. Fondements de la passation des marchs et de la


corruption
Les responsables de la passation des marchs ne sont pas les seuls personnels impliqus dans la
passation des marchs. Les personnels techniques et de direction jouent galement un rle diffrents
stades de la procdure de passation des marchs. Ainsi, toutes les parties concernes doivent disposer
de connaissances gnrales sur la passation des marchs et les risques y affrent. Avant dentreprendre
un projet dans lequel une passation de marchs fait partie de lensemble des tches raliser, les
parties prenantes devraient envisager pourquoi et comment la corruption peut se manifester dans le
cadre de ce projet et prendre acte des exemples de bonnes pratiques dans la passation des marchs.

Cette section prsente les concepts de corruption et de passation des marchs, examine les tapes
dune procdure type de passation des marchs et explique pourquoi et comment la corruption svit
dans la passation des marchs et pourquoi il est important de prvenir la corruption dans ce domaine.
Une connaissance gnrale de la passation des marchs et de la corruption permettra de faciliter
lutilisation des outils visant identifier et attnuer les risques abords dans les sections suivantes.

2.1 Concepts de corruption et de passation des marchs


Dans cet article, nous faisons principalement rfrence aux passations de marchs publics, qui
supposent des passations de contrats entre des institutions publiques et le secteur priv. Citons par
exemple lachat de matriel mdical destin des hpitaux publics ou de manuels scolaires pour des
tablissements scolaires publics. De manire gnrale, on estime que la passation des marchs
constitue de 12 20 % du total des dpenses publiques (OECD 2006b). Une majeure partie des
dpenses en matire dducation et de sant est lie lachat de biens et de services. Il est estim, en
outre, que 20 50 % des dpenses de sant des gouvernements sont consacres lachat de
mdicaments (U4 2009b).
La corruption et linefficacit dans la passation des marchs rduisent les recettes que les pouvoirs
publics auraient pu destiner aux citoyens et diminue le degr de confiance accord aux gouvernements.
La corruption est communment dfinie comme l abus de fonds publics et/ou de pouvoir des fins
personnelles ou politiques (Paterson and Chaudhuri 2007, 160).1 Si cette dfinition de la corruption
sapplique linteraction entre les secteurs public et priv, il est important de ne pas perdre de vue que
la corruption peut aussi svir entre diverses entits du secteur priv. La dfinition de la corruption
nonce par Transparency International, labus dun pouvoir reu en dlgation des fins prives 2,
comprend galement les actions dacteurs privs.
La corruption peut survenir nimporte quelle tape de la procdure de passation des marchs. Elle se
manifeste par des infractions aux rgles courantes de passation des marchs ou par un abus de pouvoir
des fins discrtionnaires (Schultz and Sreide 2006). Nombreuses sont les pratiques susceptibles
dans certains cas dtre assimiles de la corruption mais dont le statut juridique est flou.
La corruption est mue par loffre ou la demande. Parfois, les agents publics rclament des pots-de-vin
et/ou des avantages, mais la faute peut galement se trouver du ct de loffre, savoir des
fournisseurs ou prestataires de services qui proposent des contrats allchants mais corrompus des
individus susceptibles dinfluencer lissue dune procdure de passation des marchs. Aussi, les
stratgies dattnuation de la corruption doivent prendre en compte aussi bien loffre que la demande.

1
Il existe une foule de dfinitions diffrentes de la corruption. A cet gard, veuillez consulter Thomas and
Meagher (2004), Jain (2001), Aidt (2003) et Andvig and Fjeldstad (2001).
2
Voir la Foire aux questions sur le site Web de Transparency International (2011).

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Ce guide porte principalement sur le secteur public. Il explique comment crer des dispositifs de
sauvegarde qui sapent la demande des agents de la fonction publique et comment les empcher de
conclure des transactions frauduleuses manant de fournisseurs du secteur priv. Les questions
concernant loffre en matire de corruption, la lgislation nationale et internationale visant lutter
contre la corruption ainsi que le fonctionnement interne des entreprises prives qui dpassent le cadre
de ce travail, ne sont pas abordes ici.

2.2 La passation des marchs tape par tape


Une procdure de passation des marchs comprend plusieurs phases, allant de lidentification dun
besoin la finalisation du contrat. La Figure 1 prsente un exemple de procdure de passation des
marchs qui inclut un processus dappel doffres.

Figure 1. Phases dune passation de marchs dans le cadre dun appel doffres

Une erreur frquente consiste se concentrer uniquement sur la phase dappel doffre et de prise de
dcision jusqu ce que le contrat soit attribu et sign. Or, comme le montre la Figure 1, il convient
dinclure dautres phases pendant lesquelles lintgrit peut facilement tre en pril, savoir avant le
choix du fournisseur et aprs la signature du contrat. Premirement, lors de la phase prcdant lappel
doffres, les besoins en matire de biens et de services sont identifis. Dans lidal , il convient
dvaluer si les besoins sont rels avant de dfinir les exigences relatives lachat. Ensuite, le choix de
la procdure est tabli. La question la plus lmentaire qui se pose ici est de savoir sil convient de
recourir une mise en concurrence ou dattribuer un contrat sur une base non concurrentielle. Le
second choix signifie que les entreprises ne sont pas en concurrence pour obtenir un march. En
revanche, un fournisseur est choisi directement par le responsable des passations de marchs ou par le
dpartement ou bureau demandeur. Ce type de passation de marchs est plus courant lorsque les biens
et services requis sont de faible valeur. Par exemple, dans le secteur public cambodgien, les procdures
concurrentielles sont obligatoires pour toute passation de marchs suprieurs 12,500 USD (ADB and
OECD 2006, 33). Les seuils varient selon les pays et aucun accord ne fixe de limite idale. En rgle
gnrale, le jeu de la concurrence permet dattnuer bon nombre des risques inhrents aux procdures
non concurrentielles, tels que le npotisme ou la subornation des dcideurs. Une procdure dappel
doffres concurrentielle nest pas un obstacle absolu la mauvaise gestion et la corruption mais elle
peut optimiser louverture et la transparence de la procdure, et ainsi, exercer une pression pour

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justifier les irrgularits telles que le manque defficacit, des rsultats peu probants et des tarifs
anormalement levs.
Le deuxime pav de la Figure 1, la phase dappel doffres et de prise de dcision, inclut des tapes
qui sont communes aux procdures concurrentielles et non concurrentielles. Dans les deux cas, les
fournisseurs potentiels doivent faire lobjet dune valuation et une dcision dattribution doit tre
prise. Toutefois, dans le cadre dun appel doffres concurrentiel, il est envisageable deffectuer une
prslection des soumissionnaires. De plus, il convient de soigneusement planifier les modalits de
lappel doffres.
Troisimement, la phase suivant lattribution dun contrat comprend les tches extrmement
importantes de contrle, de gestion et daudit de la bonne excution du contrat. En particulier dans les
ngociations portant sur de grands et complexes projets, des demandes de modification des conditions
contractuelles peuvent tre requises aprs lattribution du contrat. La gestion des alertes autour du
projet de passation de marchs dans la phase suivant lattribution dun contrat est indispensable pour
garantir que les modifications concernant, par exemple, les conditions, le calendrier ou les tarifs,
nouvrent pas la porte la fraude.

2.3 Cadre de la passation des marchs


Le cadre de la procdure de passation des marchs est important pour dterminer le niveau de risque
de corruption. En outre, une structure transparente, responsableet bien gre permettra dattnuer les
risques. Dans de nombreux pays, cependant, la passation des marchs sinscrit dans un cadre qui est en
gnral faible et propice la corruption, soit lchelle nationale soit dans le secteur ou dans
lorganisation concerns par la fourniture de services. . Les exemples de faiblesses frquentes
comprennent notamment une lgislation inapproprie et une application peu rigoureuse des lois en
vigueur. Des problmes peuvent galement venir de vrificateurs corrompus ou de secteurs ou
dentreprises rgis par des normes dintgrit moins exigeantes que dautres.
Les six lments prsents dans la Figure 2 constituent le cadre gnral dune procdure de passation
des marchs comprenant des mcanismes de contrle la fois internes et externes.

Figure 2. Modle de cadre pour la passation des marchs

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La Figure 2 illustre limportance de la transparence publique et du contrle citoyen, qui peuvent


impliquer des groupes locaux, nationaux et internationaux et des particuliers. En labsence de
transparence publique et de la possibilit des citoyens de contrler les procdures et les rsultats des
procdures de passation des marchs, les activits frauduleuses peuvent passer inaperues et les
demandes de rformes seront limites. Les exigences de
transparence au niveau de la passation des marchs affectent
ENCADRE 1 LOI TYPE AU
laccessibilit et les conditions de lappel doffre, lexpos
BANGLADESH : BON POINT
des motifs dattribution, et lissue de la procdure. Une
DEPART MAIS PAS SUFFISANT
socit civile vigilante peut galement servir de rempart la
corruption potentielle des vrificateurs.
En 2003, le Bangladesh a rform
le cadre juridique et institutionnel
La lgislation nationale et internationale rgissant les pays
de la passation des marchs. La
impliqus dans les passations de marchs cre le cadre
nouvelle rglementation est
gnral dans lequel sinscrit le processus. La dernire fondesurlaLoitypedelaCNUDCI
dcennie a t marque par lmergence de plusieurs traits sur la passation des mrchs de
anti-corruption rgionaux et internationaux dont la plupart biens, de travaux et de services.
prvoient des rgles visant mener des passations de Lorsque lInitiative BAD/OCDE de
marchs en bonne et due forme. Parmi les plus importants, lutte contre la corruption dans la
citons la Convention de lutte contre la corruption de lOCDE rgion Asie/Pacifique analyse les
et la Convention des Nations Unies contre la corruption progrs raliss et les difficults
(CNUCC). Celles-ci attaquent loffre de corruption rencontres dans cette rgion en
(notamment dans les entreprises multinationales), notamment 2006,ellefaitremarquerquelaloi
en incriminant la corruption dagents publics trangers, en typemaisaussisonadaptationpar
exigeant la non dductibilit fiscale des dpenses lies la leBangladeshprsententdegraves
corruption et en favorisant les mcanismes dintgrit dans lacunes. Aucune de deux versions
les systmes de passation de marchs. Citons, en outre, la ne couvre les grandes phases du
Dclaration de Paris et le Programme daction dAccra (voir cycle de passation des marchs,
lAnnexe 3), lAccord sur les marchs publics de telles que lvaluation des besoins
lOrganisation mondiale du commerce et les Directives du et la mise en uvre effective du
Parlement europen et du Conseil des marchs publics contrat.Ainsi,lesdomaineslesplus
(OECD 2008). La Dclaration de Paris reconnat exposslacorruptionnesontpas
limportance de lappropriation par les pays, et les donateurs protgsparlecadrelgislatif.Par
ont convenu de cooprer avec les gouvernements des pays exemple, la loi ne prvoit pas de
bnficiaires au lieu de miser exclusivement sur leurs propres garantiescontrelesrisqueslesplus
systmes de passation des marchs. communsdanslesphasesdamont
et daval de lappel doffres, tels
Dans lidal , la lgislation nationale devrait couvrir toutes quelacrationdefauxbesoinsou
les tapes dune procdure de passation des marchs ainsi lalivraisondetravaux,debiensou
de services de qualit infrieure.
que lensemble des acteurs impliqus. De nombreux pays
Lexprience du Bangladesh
souhaitant dmontrer leur volont de combattre la corruption
montre quune loi type peut tre
ont promulgu de nouvelles lois en matire de marchs
un bon point de dpart pour une
publics.
rforme mais quil est essentiel de
garantir que toutes les tapes du
La loi type relative aux projets dinfrastructure financement
processus de passation des
priv, adopte par la Commission des Nations Unies pour le marchssoientprisesencompte.
droit commercial international (CNUDCI) en 20033,
constitue un instrument de choix pour poursuivre ces efforts. Source:ADBandOECD2006,31.
Les lois types ne doivent pas tre considres comme la

3
Voir les dispositions lgislatives types de la CNUDCI sur les projets dinfrastructure financement priv
http://www.uncitral.org/uncitral/en/uncitral_texts/procurement_infrastructure/2003Model_PFIP.html.

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solution idale pour tous les pays dans la mesure o il est en gnral plus facile de faire appliquer une
loi qui prennent en compte les proccupations locales. Cependant, elles peuvent donner une bonne
ide de ce quil convient denvisager lors de lanalyse des risques associs la passation des marchs.
LEncadr 1 dcrit les efforts de rforme du cadre juridique et institutionnel au Bangladesh.
Lexprience de ce pays montre quune lgislation type ne saurait tre un bon point de dpart sans
couvrir lensemble de la procdure de passation des marchs. Un autre sujet de proccupation est la
mesure dans laquelle la lgislation est applique. Lorsque la volont locale denrayer la corruption est
forte, il est plus probable que ladite lgislation soit effectivement applique.

La Figure 2 voque galement linfrastructure institutionnelle et administrative du pays bnficiaire ,


et la manire dont celle-ci influe largement sur la structure des procdures de passation des marchs.
Lenvironnement politique gnral du pays permet de dterminer si une procdure dappel doffres
professionnelle sera applique et si les efforts de lutte contre la corruption seront suffisants. Les plus
hautes autorits de lEtat doivent tre prtes combattre la corruption. La recherche a dmontr que
lorsque la grande corruption continue dexister au plus haut niveau, il est quasiment impossible de
mettre fin la petite corruption dans les rangs de ladministration publique (U4 2009b). Une
valuation rcente des rformes anti-corruption indique que le meilleur moyen de juguler la
corruption consiste associer la rforme politique et la refonte du cadre rglementaire des efforts
systmatiques pour informer les citoyens sur leurs droits et augmenter leur capacit contrler et
dnoncer les abus du systme (Fjeldstad and Isaksen 2008, xi).

Des systmes de contrle et de recours efficaces sont ncessaires afin de dceler et corriger les
irrgularits. Les systmes de contrle interne indpendants sont essentiels au renforcement de
lintgrit et la dtection de la corruption ou de la fraude. Les systmes daudit et de contrle
externes constituent la dernire vrification indpendante et sont, dans la mesure du possible, mis en
place par une institution suprieure de contrle financier et/ou des reprsentants de la socit civile o
les oprations sont menes..

2.4 Limportance de la prvention de la corruption


La corruption dans la passation des marchs publics constitue un obstacle majeur au dveloppement.
Comme lindique Sreide (2002, 1), la corruption dans la passation des marchs publics se traduit
par le fait que les agents ou dirigeants politiques chargs de lachat de biens et de services se
fournissent auprs des corrupteurs les plus offrants au lieu de choisir le meilleur rapport qualit-prix .
Par exemple, lentreprise responsable de la construction dun nouvel tablissement scolaire noffre pas
forcment la meilleure qualit au meilleur prix, mais elle verse, en revanche, les pots-de-vin les plus
levs aux pouvoirs publics. Il peut en rsulter un tablissement scolaire plus onreux et pas aussi bien
construit que possible (Tanzi and Davoodi 1997). Dans la mesure o un tel gaspillage des ressources
rduit la disponibilit et la qualit des biens et des services publics, la corruption porte prjudice au
bien-tre de la population, et particulirement les plus pauvres.

La corruption peut diminuer la rentabilit des transactions lgales, et partant, elle encourage les
activits frauduleuses (Andvig and Moene 1990). Au lieu de huiler les rouages , la corruption
stimule llaboration excessive dees rglementations souvent discrtionnaires (Rose-Ackerman 1999).
Elle est susceptible de susciter le mpris des lois et des procdures et daffaiblir la confiance dans le
gouvernement. Souvent, on estime que les responsables politiques sont motivs par les pots-de-vin et
quils instaurent des rgles dans le seul but de gnrer des rentes. Les dcisions lies aux dpenses
publiques peuvent tre considres comme tant influences par la corruption lorsque les fonds sont
allous des secteurs o les opportunits de corruption sont leves, comme dans le secteur de la
contruction, alors que dautres secteurs, tels que lducation, sont ngligs (Tanzi and Davoodi 1997).

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2.5 Causes de la corruption dans la passation des marchs


Bien que chaque cas de corruption soit, dans une certaine mesure, unique, les causes peuvent tre
divises en deux grandes catgories : causes structurelles et causes individuelles4. Les causes
structurelles font rfrence au systme politique, lhistoire et la culture dun pays ainsi qu dautres
facteurs dordre systmique qui peuvent influencer le niveau global de corruption. Les causes
individuelles se rapportent aux dcisions dindividus, des entreprises et dautres groupes de se livrer
des actes de corruption.5

Le choix dun individu de se livrer la corruption repose sur deux facteurs principaux. Premirement,
un individu ou un groupe doit tre incit exploiter le pouvoir que sa position lui confre. Plusieurs
facteurs encouragent les comportements frauduleux :

La valeur perue des bnfices potentiels.


Un faible niveau dintgrit professionnelle. Les attitudes et comportements dun individu ne
concident pas ncessairement avec les objectifs de linstitution quil reprsente.
Le besoin rel de lindividu. Dans les pays en dveloppement, les salaires dun grand nombre
de dirigeants et dagents de la fonction publique sont bas, et le besoin peut tre considr
comme un facteur de corruption. Nanmoins, il peut savrer difficile de distinguer le besoin
de lavidit.
Un faible niveau de sanctions. Labsence de suivi, de contrle et de sanctions encourage les
actes de corruption. Lorsquun pays est dot dinstitutions faibles, les fonctionnaires
malhonntes chargs de la passation des marchs courent peu de risques dtre dmasqus, et
lorsquils sont effectivement pris en flagrant dlit de corruption, ils ont la possibilit de sen
sortir en versant des pots-de-vin.

En ce qui concerne les corrupteurs, souvent des entreprises, les incitations la corruption proviennent
de lenvironnement concurrentiel au sein duquel ils exercent leur activit. La prparation dune
soumission doffre demande la fois du temps et de largent, cest pourquoi le versement de pots-de-
vin peut tre considr comme un raccourci pour remporter un contrat. Une enqute auprs
dentreprises norvgiennes a tudi les diffrentes raisons incitant les entreprises verser des pots-de-
vin et a constat que la plus importante tait le risque davoir des concurrents qui versent des pots-
de-vin (Sreide 2006). Ainsi, le fait daccrotre la probabilit des sanctions lencontre des
contrevenants permettra de rduire les incitations la corruption.

Deuximement, un individu est motiv par la capacit ou lopportunit de tirer profit dun projet de
passation de marchs. La plupart du temps, cette capacit dpend de lautorit dont dispose un
individu et le plus important son pouvoir discrtionnaire sur s les rgles et rglementations le plus
aisment il pourra en abuser. Le pouvoir, cependant, nest pas indispensable pour quun individu se
remplisse les poches avec les deniers publics. Labsence de contrle et de surveillance peut galement
permettre aux employs occupant des postes subalternes de se livrer la corruption. Dans certains cas,
un contrat peut tre corrompu avant mme de se retrouver entre les mains dun individu qui a le
pouvoir de le traiter de manire discrtionnaire. En pareil cas, mme si le responsable applique

4
Cette section sappuie sur le travail de Andvig and Moene (1990), Aidt (2003), Schultz and Sreide (2006, 10)
et Thomas and Meagher (2004).
5
Ce Document dinformation porte sur ce que les individus peuvent faire et ce quils doivent connatre en vue de
renforcer lintgrit dans la passation des marchs. Pour dterminer comment valuer les causes structurelles de
la corruption dans la passation des marchs, consulter le guide intitul : Linking Procurement and Political
Economy (Frystad, Heggstad, and Fjeldstad 2010).

7
U4 Issue 2011:16 Les fondements de lintgrit dans la passation des marchs www.u4.no

dment toutes les procdures au moment o il traite le contrat, celui-ci nen demeure pas moins
corrompu.

2.6 Mthodes de corruption dans la passation des marchs


Les mthodes et stratagmes les plus communs pour conclure un accord illicite dans le cadre dune
passation de marchs peuvent tre regroups en quatre grandes catgories : pots-de-vin, collusion des
soumissionnaires, fraude et recours des rseaux informels. Les deux premiers sont, sans aucun doute,
les plus courants et seront expliqus en dtail ci-aprs.

2.6.1 Pots-de-vin

Les pots-de-vin, souvent perus comme la forme la plus courante de corruption, constituent une offre
dargent, de biens ou de services visant obtenir un avantage que le bnficiaire na pas le droit lgal
daccorder (Transparency International 2011). Les motifs qui les sous-tendent sont, par exemple,
obtenir des informations, acclrer les procdures administratives, obtenir un traitement prfrentiel,
disqualifier des concurrents, raliser un travail de pitre qualit en toute impunit, peser sur lissue de
procdures juridiques et rglementaires et influencer lattribution davantages tels que des subventions,
des abattements fiscaux et des pensions.

Le versement de pots-de-vin des fonctionnaires est une pratique communment utilise pour
dcrocher des contrats lucratifs. Un pot-de-vin peut tre octroy dans le cadre dune transaction directe
entre deux parties, ou il peut tre transfr par le biais dintermdiaires ou de rseaux informels,
comme dans les exemples cits dans les Encadrs 2 et 3. Le pot-de-vin peut tre une des nombreuses
actions destines remporter un contrat de manire frauduleuse.

Les commissions constituent une forme de pots-de-vin. Lagent public qui influence la procdure de
passation des marchs peroit une partie des gains supplmentaires dont bnficiera lentreprise prive
grce des actes de corruption. En aot 2010, une douzaine de grandes compagnies pharmaceutiques
et de socits de matriel mdical amricaines ont fait lobjet dune enqute ; celles-ci auraient vers
des commissions des fonctionnaires et des mdecins trangers ayant command et prescrit leurs
produits (Harris and Singer 2010).

ENCADRE 2. SIEMENS FAIT APPEL A DES INTERMEDIAIRES POUR FAIRE LA SALE BESOGNE

En2008,Siemens,gant mondial de lingnierie, sest vu infligercequi lpoqueconstituait la plus


lourde amende pour corruption de toute lhistoire des entreprises, soit 1,6 milliard de dollars. Un
ancien comptable de Siemens, Reinhard Siekaczek, a avou quentre 2002 et 2006, il supervisait un
budgetannueldecorruptionallantde4050millionsdedollars.

La mthode de corruption la plus usite de la socit consistait recruter des consultants externes
pour laider remporter des contrats. Siemens versait des honoraires aux consultants, qui
transfraient une partie de ces liquidits aux fonctionnaires chargs de superviser lattribution des
contrats.Plusde2,700consultantsontremplilespochesdefonctionnairescorrompusdanslemonde
entierpourlecomptedeSiemens.

Source:SchubertandMiller2008.

8
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ENCADRE 3. COMPAGNIE PHARMACEUTIQUE AMERICAINE MISE A LAMENDE POUR


PAIEMENTS A UN ORGANISME CARITATIF FICTIF

Comment transfrer de largent des comptes dune socit aux poches de politiciens locux sans que
celanesevoiedanslacomptabilit?LedirecteurdelafilialepolonaisedeScheringPlough,compagnie
pharmaceutiquebaseauxEtatsUnis,yestparvenupendanttroisansavantdtredmasqu.

De fvrier 1999 mars 2002, le reprsentant de la socit a vers 76,000 dollars au directeur de la
Caisse dassurance maladie de Silsie travers un organisme caritatif, la Fondation du chteau de
Chudow. Celleci uvrait la restauration des chteaux de Silsie, mais son fondateur et prsident
tait aussi le directeur de la caisse dassurance maladie, charg de financer lachat de produits
pharmaceutiquespardeshpitauxetcentresmdicauxdelargion.

Le directeur de ScheringPlough en Pologne a effectu les paiements sans que la maison mre
amricaine ne dtecte les irrgularits. La SEC (US Securities and Exchange Commission), organisme
amricain de rglementation et de contrle des marchs financiers, a constat quil avait fix les
versements en de du seuil exigeant laval de la maison mre. Les dpenses soumises au service
financierdelasocitamricainetaientaccompagnesdejustificatifsmdicauxfrauduleux.

Aucoursdelenqute,laSECsestrenduecomptequeledirecteurdelafilialepolonaiseconsidrait
lespaiementscommencessairespourexerceruneinfluencesurlesactionsdesfonctionnaireschargs
des fonds rgionaux. Lenqute na pas rvl si les versements ont avantag ScheringPlough par
rapportsesconcurrents.

Source:Cohen2006,78.

Le choix dun individu ou dune socit doffrir des pots-de-vin ou des commissions est influenc par
la perception du niveau de risque. Dans la mesure o la corruption implique un accord illicite, souvent
secret, entre les parties concernes, les avantages en tirer sont alatoires. Le corrupteur, en
particulier, sexpose au risque de non-respect de laccord car aucune instance ne peut intervenir pour
en garantir lexcution. De surcrot, le versement de pots-de-vin peut entraner une demande de verser
dautres pots-de-vin, crant ainsi une incertitude quant lobtention de ce que souhaitait le corrupteur
en premier lieu (Sreide 2009). Nanmoins, le risque existe dans les deux sens : dans un
environnement de travail corrompu, les entreprises peuvent percevoir un risque en agissant en toute
honntet car si leurs concurrents proposent des pots-de-vin, elles sont susceptibles de perdre des
contrats (Sreide 2006). De manire gnrale, loffre en matire de corruption devrait tre troitement
surveille dans le cadre des passations de marchs, car les demandes initiales daccords illicites
peuvent aussi bien maner de socits prives que de fonctionnaires chargs des procdures
administratives.

2.6.2 Offres collusoires

Une offre collusoire ou trucage des soumissions survient lorsque des socits se concertent pour fixer
le rsultat dune offre de biens et de services acquis dans le cadre dun appel doffres.6 Les fonds
supplmentaires obtenus grce au prix major du contrat sont gnralement distribus entre

6
Cette section sappuie sur OECD (2009b) et sur loutil dapprentissage dU4 pour identifier les signaux dalertes (U4
2009c).

9
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conspirateurs. Certaines offres collusoires sont le jeu de fonctionnaires tandis que dautres
nimpliquent que des entreprises. Ces deux cas de figure sont examins sparment ci-aprs.

(a) Exemples doffres collusoires impliquant des fonctionnaires :

Exclusion de soumissionnaires qualifis : des soumissionnaires qualifis peuvent tre disqualifis ou


dcourags afin de promouvoir un soumissionnaire privilgi. Cela peut se traduire par une publication
limite de lappel doffres, un temps de rponse excessivement court pour les soumissionnaires, un
cahier des charges trop strict ou des actes dintimidation visant dcourager les soumissionnaires
potentiels de participer la procdure dappel doffres.

Spcifications truques : le responsable de la passation des marchs ou dautres acteurs impliqus


dans la procdure peuvent modifier les critres de lappel
doffres pour accommoder une entreprise particulire. ENCADRE 4. MANIPULATION
DOFFRES DANS LE SECTEUR
Offre partiale : une entreprise privilgie reoit des DU BATIMENT EN ALLEMAGNE
informations pertinentes qui ne sont pas partages avec les
autres participants de la procdure dappel doffres. Ces Desoffrescollusoiresdanslecadre
informations donnent lentreprise privilgie un avantage dunepassationdemarchspourla
concurrentiel pour formuler son offre et augmentent ainsi construction dinstallations de
ses chances de remporter le contrat. traitement des dchets ont t
rvles lors dun procs en
Attributions directes non justifies : la passation des Allemagne en 2004. Une des
marchs par entente directe est une pratique courante pour socits de construction
viter la concurrence. Dans les pays o la rglementation soumissionnaires, LCS Steinmller,
limite le recours une entente directe, il est tout de mme avait soudoy un fonctionnaire
possible dviter une procdure dappel doffres. Citons pour obtenir des informations sur
titre dexemple : falsifier des documents pour justifier le lesautressoumissionsdoffres.Elle
recours une entente directe, se soustraire aux rgles pour a ainsi dcroch le contrat aprs
privilgier lentente directe, ou fractionner les achats afin avoir utilis ces informations pour
de contourner les seuils rglementaires inhrents la mise revoirsonoffreinitiale.
en concurrence.
Source:TransparencyInternational
Manipulation des appels doffres : les responsables de la 2005a.
passation des marchs ou dautres acteurs ayant accs aux
documents peuvent falsifier les offres aprs soumission
afin de garantir quune socit dj toute dsigne remporte le march. Ceci peut impliquer la
modification de certains lments du dossier dappel doffres ou des rsultats obtenus, ou encore la
disparition de certaines soumissions. LEncadr 4 prsente un cas de manipulation doffres dans le
secteur du btiment en Allemagne.

Conflit dintrts non dclar : cela se prsente lorsquune partie prenante porte un intrt direct dans
la procdure de passation des marchs mais ne sabstient pas dy participer ou ne fait pas connatre le
risque de conflit dintrts. Par exemple, cela pourrait concerner un responsable qui sige au comit
dattribution dun march de livres scolaires et dtient des parts dans lune des maisons ddition
participant lappel doffres mais ne porte pas ces informations la connaissance des autorits de
surveillance pertinentes.

(b) Exemples doffres collusoires impliquant des entrepreneurs :

Offres complmentaires : galement appeles offres de couverture, celles-ci se produisent lorsque les
concurrents conviennent lavance du titulaire du march. Ces derniers peuvent procder de plusieurs
faons :

10
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Les autres participants lappel doffres conviennent de proposer une offre qui est plus leve
que celle soumise par lentreprise cense remporter le march.
Les autres participants soumettent des offres dont on sait quelles sont trop leves pour tre
acceptes.
Les autres participants soumettent des offres assorties de conditions spciales notoirement
rdhibitoires pour lacheteur.

Suppression des offres : un ou plusieurs concurrents conviennent de ne pas participer la procdure


pour que loffre dun des concurrents, en loccurrence lentreprise cense remporter le march, soit
accepte.

ENCADRE 4. ENTREPRISES DU BATIMENT NORVEGIENNES MISES A LAMENDE POUR


COLLUSION

En2007,deuxentreprisesdubtiment,Gran&EkranetGrunnarbeidontparticipunappeldoffres
visant rhabiliter cinq ponts dans la province de NordTrndelag en Norvge. Selon lautorit de
concurrencenorvgienne,lessocitssesontnotammentconcertessurlesprixavantdesoumettre
deuxoffresapparemmentindpendantes.

LamunicipalitdeSteinkjer,chargedelamiseenconcurrence,nareuquecesdeuxoffres.Lesprix
propossdanslesdeuxcassemblaientanormalementlevs.Ayantdebonnesraisonsdesouponner
desirrgularits,lesresponsablesdelapassationdesmarchsontsuspendulappeldoffresetcontact
lautoritnorvgiennechargedelaconcurrence.

Daprslenquteur,lentrepriseGran&Ekrannavaitjamaiseulintentionderemporterloffre,mais
elle avait dlibrment exagr les cots pour que la proposition de Grunnarbeid ressemble une
aubaine. En ralit, les deux socits avaient surestim les travaux. Elles se sont vues infliger une
amende pour coopration illgale en vue de limiter la concurrence dans une passation de marchs
publics.

Source:NorwegianCompetitionAuthority,2009.

Quil sagisse doffres complmentaires ou de suppression doffres, le ou les perdants seront


rcompenss sous forme de commissions occultes ou de contrats de sous-traitance. Il existe galement
un procd de rotation des soumissions dans le cadre duquel les concurrents prsentent tour tour la
soumission la moins-disante. LEncadr 5 dcrit comment des socits norvgiennes ont conspir en
vue de faire gonfler le cot dun contrat de rfection de ponts.
Rpartition des marchs : Les conspirateurs peuvent segmenter les marchs et sentendre entre eux
pour ne pas empiter sur leurs plates-bandes respectives. Lorsque des entrepreneurs coordonnent leurs
actions sur les march, les prix et la production pour augmenter leurs profits tout en rduisant la
concurrence, ils forment un cartel. Les cartels peuvent se livrer nimporte quelles formes doffres
collusoires prsentes ci-dessus.

2.6.3 Autres formes de corruption dans la passation des marchs publics


Dtournement de fonds : de manire gnrale, il se dfinit comme lappropriation illicite de biens ou
de fonds confis une personne mais appartenant dautres (Andvig and Fjeldstad 2001). Par
exemple, si un fonctionnaire charg du financement de la sant publique empoche une partie des fonds
publics censs tre destins un fournisseur de matriel mdical, il peut tre inculp pour
dtournement de fonds.

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Paiements dits de facilitation : il arrive que des fonctionnaires touchent de largent pour accomplir des
tches routinires qui sont de leur ressort comme traiter des demandes et dlivrer des permis.. Ces
versements ne sont non pas destins influencer le rsultat du travail du fonctionnaire mais en
acclrer la ralisation. Un responsable de la passation des marchs pourrait ainsi accepter des cadeaux
ou avantages en change dun accs plus rapide linformation sur les appels doffres qui devrait tre
rendue publique mais nest pas facilement accessible. Dans de nombreux pays, cette pratique nest pas
forcment considre comme de la corruption, mais elle touche une zone grise ce qui pose des
questions.. En vertu de la loi amricaine sur les pratiques de corruption ltranger (US Foreign
Corrupt Practices Act), les paiements de facilitation ne sont pas interdits comme actes de corruption
tant quils concernent des tches administratives de routine. Le code de conduite des fonctionnaires du
Npal limite lacceptation de cadeaux, et de ce fait, les paiements de facilitation peuvent tre perus
comme de la corruption si le responsable de la passation des marchs reoit un cadeau qui nest pas
autoris par le code de conduite (ADB et OECD 2005).
Fraude : il sagit de manipulation mensongre ou de dformation de linformation par un agent public
des fins personnelles. La fraude est un crime conomique et reprsente, ce titre, un phnomne plus
large que les pots-de-vin et le dtournement de fonds. Comme lindiquent Andvig et Fjeldstad (2001,
9), il sagit de fraude lorsque les dirigeants politiques et les agents publics prennent leur part pour
fermer les yeux sur des crimes conomiques et il sagit de fraude grave lorsquils y jouent un rle
actif . Dans la passation des marchs, on parle de fraude en cas de non-respect du cahier des charges
ou de soumission de factures qui sont soit falsifies, soit artificiellement leves ou encore dupliques
(U4 2009c). LEncadr 5 fournit un exemple de fraude dans le secteur de la sant au Nigeria.
Extorsion : lextorsion peut tre une forme de corruption si un fonctionnaire abuse de son pouvoir en
vue dexercer une pression sur des acteurs privs, ou si des acteurs privs abusent de leurs rseaux et
de leur pouvoir informel pour menacer des fonctionnaires. Lextorsion peut tre utilise de manire
causer un prjudice une personne afin dobtenir des avantages ; il ne sagit donc pas dune situation
avantageuse pour toutes les parties de la mme manire que dautres formes de corruption.
Rseaux informels : les personnes appartenant des cercles informels sont souvent mme et dsireux
de sentraider (Grdeland 2005, 2). Cest le cas notamment des personnes qui ont frquent le mme
tablissement scolaire, des collgues de travail (anciens et actuels), des amis et des connaissances, et
plus gnralement, des personnes qui partagent des intrts conomiques et politiques. Les affiliations
familiales, claniques, ethniques ou partisanes sont galement courantes. Les rseaux informels peuvent
avoir une grande influence sur lintgrit publique.
Npotisme : proches et parents peuvent se voir accorder des faveurs sous forme demploi ou
davantages (Andvig and Fjeldstad 2001).

Favoritisme : les titulaires de charge publique peuvent accorder faveurs, emplois et contrats en
change de soutien politique. Ces systmes ont tendance ignorer les rgles formelles et privilgient
les rseaux personnels (Andvig and Fjeldstad 2001).

Conflits dintrts : ceci se produit lorsquun fonctionnaire a un intrt priv qui pourrait
compromettre lexercice impartial de ses fonctions. Les conflits dintrts constituent un phnomne
normal mais ils doivent tre anticips, dclars et bien grs, voire vits lorsquils sont susceptibles
dentraner la corruption (Reed 2008).

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ENCADRE 5. LUTTE CONTRE LES MEDICAMENTS TUEURS AU NIGERIA

La vente et lutilisation de mdicaments de contrefaon constituent un des plus grands risques de


corruptiondanslesecteurdelasant,etunepratiquequipeutengendrerdesconsquencesfatales.
Les mdicaments inefficaces distribus aux personnes malades enranent une rsistance aux
mdicamentsetsapentlaconfiancedanslesystmedesoinsdesant.Desmdicamentsfacticesetde
qualitinfrieureontcommencdominerlemarchpharmaceutiqueauNigriadanslesannes80.
En2001,environ41%desmdicamentsexistantsurlemarchnationaltaientdescontrefaons,et
pourtant, les consommateurs nigrians navaient aucune conscience du danger. Cette situation a
permisauxrevendeursdemdicamentssansscrupulesdepoursuivresanspeineleursactivits.
LAgencenationalepourladministrationetlecontrledesalimentsetdesmdicaments(NAFDAC)est
devenueunacteurmajeurdansleseffortsdupayspourcombattrelesmdicamentstueursdslaprise
defonctionduDr.DoraAkunyilientantqueDirecteurgnralen2001.En2004,laNAFDACarecens
unebaissede80%delaprsencedemdicamentsdecontrefaonsurlemarch.Lesenseignements
tirsducasnigriansuggrentquelesfacteurssuivantssontindispensablespourcontrlerlafraude
danslachatdemdicaments:
Unevolontpolitiqueetunencadrementsolidesontimpratifspourapporterdeschangements
positifs.
Il est important de sensibiliser la socit civile car cela incite les vendeurs de mdicaments
malhonnteschangerleurcomportement.LaNAFDACamendescampagnesdesensibilisation
du public sur les dangers des mdicaments contrefaits et encourag le signalement de
mdicamentsdouteuxdestinslavente.
Lespersonnelssouhaitantrduirelafraudedoiventrecevoiruneformationetrpondredeleurs
actesdanslecadredeprocdurestransparentes.CertainsemploysdelaNAFDAConttforms
etontobtenudemeilleuresconditionsdetravail,tandisquedautresonttlimogssuitedes
misesencausedeleurintgrit.
Lasurveillanceaccruedesmdicamentsimportsdanslepaysainsiquelecontrledescommerces
vendantdesmdicamentspermettentdenrayer les pratiques criminelles. Au Nigeria, le nombre
dinspecteursaaugmentetlescontrlessontdevenusplusefficaces.LaNAFDACaorganisdes
raids dans des entrepts, des commerces et chez des fabricants afin de saisir des faux
mdicaments.
Uncadrejuridiqueestncessairepourgarantirdespoursuitesjudiciairescontrelesvendeursde
mdicamentscorrompusetdissuaderdetellespratiques.
La protection de ceux qui dnoncent des actes de corruption est une ncessit vitale. Le Dr.
Akunyili a t la cible de deux tentatives dassassinat, et elle a reu plusieurs menaces de mort.
DautresemploysdelaNAFDAConttbrutalissetdesbureauxdelagenceincendis.
Sources:Akunyili2008;Cohen,Mrazek,andHawkins2007;WHO2006.

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3. Risque et attnuation des risques : informations de


base
La corruption peut svir nimporte quel stade de la procdure de passation des marchs. Il convient
premirement de prendre le risque de corruption au srieux et dapprhender les risques spcifiques
chaque tape, allant de lanalyse des besoins la finalisation du contrat. Comme le souligne
PricewaterhouseCoopers dans son ouvrage Cracking Down, Anticipez ! Nattendez pas quun
problme se prsente (PwC 2009, 32).

Les risques de corruption sont souvent lis un manque de transparence, en particulier une distribution
ingale des informations destines aux soumissionnaires, des raisons obscures justifiant le choix dune
procdure de passation des marchs, un recours injustifi une procdure non concurrentielle et des
critres dvaluation peu clairs. Un autre problme rside dans le fait que les membres du personnel et
de la direction impliqus dans la passation des marchs ne sont pas ncessairement bien forms et il se
peut quils manquent de professionnalisme pour raliser les tches de planification, budgtisation et
gestion des risques de manire approprie. Labsence dobligation de rendre des comptes et de
mcanismes de contrle est aussi un facteur de mauvaise gestion. Il se peut que les responsabilits du
responsable de la passation des marchs ne soient pas claires ou que le contrle quil exerce sur la
performance des fournisseurs ne soit pas satisfaisant (OECD 2007b, 26).

Comment juguler la corruption dans la passation des marchs ? La plupart des guides et
recommandations mettent laccent sur les procdures dappels doffres concurrentielles afin de garantir
une concurrence loyale et doptimiser les ressources. Toutefois, ces procdures ne permettent pas
elles seules denrayer la corruption mme si elles diminuent certains risques.

3.1 Facteurs de risque


Nombreux sont les facteurs susceptibles daugmenter le niveau de risque de corruption dans un contrat
donn, notamment un contrat denvergure, une technologie complexe, un secteur vulnrable la
corruption, un pouvoir discrtionnaire excessif, un manque de contrle financier, un accs limit
linformation, les liens avec des rgimes de financement, les contraintes de temps, le laxisme des
contrles sociaux et les conflits dintrts. Il convient de considrer ces facteurs comme autant de
signaux dalerte . Cela dit, ils ne se prsentent pas tous dans chaque cas de corruption et chacun
deux ne mne pas ncessairement la corruption. Examinons-les un par un.

Gros contrats e : les pots-de-vin sont souvent calculs en pourcentage de la valeur totale dun contrat.
Plus les sommes sont importantes, plus le risque de commissions est lev, ainsi les contrats
denvergure incitent bien plus la corruption que les petits contrats (Sreide 2002). En revanche, plus
le contrat est gros,plus la somme alloue au contrle est leve augmentant les chances de dtecter et
matriser la corruption. A certains gards, la supervision de plusieurs petits contrats peut savrer plus
difficile que le suivi dun gros contrat. Dans les deux cas de figure, il est essentiel dassurer une
supervision ds le stade de la planification et en allouant des ressources au contrle..

Technologie complexe : lorsque les contrats impliquent lacquisition dune technologie de pointe, le
danger existe que les agents publics chargs de la passation des marchs naient pas les connaissances
ncessaires pour identifier les tentatives de fraude et de corruption. Ce risque est lev moins de
recruter des personnes qualifies dans le domaine concern. Par exemple, il est probable que rares sont
les personnes capables de dire si un avion donn cote 25 ou 30 millions USD (Sreide 2002 ; Moody-
Stuart 1997).

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Secteurs vulnrables la corruption : certains secteurs sont plus vulnrables la corruption que
dautres. Lindice de corruption de Transparency International (2008) a class les secteurs selon la
probabilit que des socits dans un secteur donn versent des pots-de-vin aux agents publics. Lindice
a recens 10 secteurs particulirement vulnrables la corruption :

Travaux, marchs et infrastructures publics


Immobilier et promotion immobilire
Industries ptrolires et gazires
Fabrication lourde
Exploitation minire
Soins pharmaceutiques et mdicaux
Services collectifs
Aviation civile
Production et distribution dlectricit
Exploitation forestire

Bien que ces dix secteurs soient considrs comme les plus corrompus, la corruption peut se
manifester dans nimporte quel secteur. Par consquent, sil est important de reconnatre que certains
domaines dactivit sont vulnrables la corruption, il est imprudent de supposer que les autres
secteurs en sont dpourvus.

Pouvoir discrtionnaire : il peut tre associ au risque de corruption lorsque la transparence de la prise
de dcision est faible. Si un seul individu dispose dun pouvoir discrtionnaire sur toutes les dcisions,
le risque est plus lev que si plusieurs personnes sont impliques dans la prise de dcision. Si le
mme agent dtient un pouvoir discrtionnaire depuis longtemps, le risque est encore plus lev car il
aura sans doute tabli des rseaux informels puissants ainsi que des relations corrompues.

Manque de contrles financiers et oprationnels : les individus corrompus sont moins susceptibles de
se faire prendre dans un contexte o les systmes de contrles internes et externes sont faibles et
lapplication des lois et des rgles est peu rigoureuse. Lorsque le risque de sanctions est peru comme
faible, il peut accrotre le niveau de corruption (UNDP 2004).

Accs limit linformation : labsence de transparence en matire de dcisions excutives, de mme


que le manque de demande dinformation publique, augmentent le risque de corruption en rendant
difficile la surveillance des agents publics qui grent les fonds lis la passation des marchs (UNDP
2004).

Liens avec des rgimes de financement : les rgimes de financement qui limitent le contrle des
donateurs sur le financement de laide au projet peuvent augmenter les chances de corruption dans les
contextes nationaux o les institutions publiques sont faibles. Les rgimes de financement de laide au
dveloppement plus rcents, en particulier lappui budgtaire direct, accordent un grand pouvoir
discrtionnaire aux institutions publiques du pays bnficiaire, leur transfrant ce faisant une bonne
partie des risques abords dans cet article. La Dclaration de Paris est trs favorable cette dmarche
qui engage les pays donateurs utiliser les systmes de passation des marchs des pays partenaires
(voir lAnnexe 3). Nanmoins, les donateurs ont fait part de leurs inquitudes concernant les taux
levs de corruption dans certains pays. Il se peut quune procdure de passation de marchs mene
par le biais dinstitutions publiques limite les possibilits de contrle des donateurs, et si le pays nest
pas dot de critres dintgrit rigoureux et appliqus, il existe un risque de corruption que les
donateurs seront bien en peine denrayer (Plummer and Cross 2007).

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En revanche, un gouvernement peut avoir plus de ressources consacrer la lutte contre la corruption
que certains donateurs. Hobbs (2005), par exemple, met en doute la capacit de la Banque mondiale
enquter sur les projets de passation de marchs compte tenu du grand nombre de projets quelle
finance et des ressources humaines et financires limites dont elle dispose pour procder des
vrifications. En rsum, les valuations des risques lis divers types de rgimes de financement
dans un pays donn devraient envisager les mcanismes de contrle et les ressources tant du ct du
donateur que de celui du pays bnficiaire.

Contraintes de temps : plus la ralisation dun contrat est urgente, plus grandes sont les occasions de
tirer profit de la situation, par exemple, en gonflant le prix dudit contrat ou en drogeant lobligation
de lancer un appel doffres ouvert (Schultz and Sreide 2006). La passation des marchs dans les
situations durgence augmente le risque de corruption car, faute de temps, on fait limpasse sur les
dispositifs de sauvegarde tels que la vrification pralable des fournisseurs et les appels doffres
concurrentiels.

Conflits dintrt : le risque de corruption augmente lorsque les fonctions publiques et les intrts
personnels dune partie prenante se recoupent, car celle-ci pourrait tre tente dexploiter sa charge
publique des fins personnelles (OECD 2005b). Les conflits dintrts peuvent survenir plusieurs
stades de la procdure de passation des marchs : ainsi, la personne qui identifie le besoin dun achat a
peut-tre un intrt priv garantir lacquisition dun lment prcis ; celle qui dcide quelle entreprise
se verra attribuer le march peut avoir un intrt conomique dans une des entreprises
soumissionnaires ; le titulaire du contrat peut avoir un intrt personnel recruter des sous-traitants
spcifiques en raison de liens de parent. Il existe dinnombrables possibilits mais les plus grands
conflits dintrts sont ceux concernant les individus qui occupent des postes dcisionnels et/ou ont
accs des informations confidentielles.

3.2 Principes fondamentaux de lattnuation des risques


LOCDE a nonc quatre principes fondamentaux en matire dintgrit dans les marchs publics
(Figure 3). Il sagit de (1) transparence, (2) bonne gestion, (3) prvention des comportements
rprouvs, respect des rgles et surveillance et (4) obligation de rendre des comptes et contrle (OECD
2008, 1227). Ces principes peuvent fournir des orientations sur les mesures dattnuation des risques
tout au long de la procdure de passation des marchs. Les modalits de mise en oeuvre des dispositifs
de sauvegarde qui sappuient sur ces quatre piliers varient trs largement et il nexiste aucun modle
dictant ce quil faut faire, quand il faut le faire et comment sy prendre. Cependant, des organisations
telles que lOCDE, Transparency International, lONU, la Banque mondiale et le Centre de ressources
anti-corruption U4 ont acquis des connaissances fondes sur leur exprience en matire de lutte contre
la corruption dans les marchs publics. Le reste de la section prsente des conseils pratiques fonds sur
leur exprience dans lattnuation des risques de corruption.

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Figure 3. Les quatre piliers de lOCDE pour renforcer lintgrit dans les marchs publics

3.2.1 Transparence
Un principe fondamental consiste sassurer que toutes les parties intresses ont un accs facile
linformation tout au long de la procdure de passation des marchs. Transparency International
numre les tapes de la passation des marchs o la transparence revt une grande importance dans
un document Minimum Standards for Public Procurement (2005c) :

Les activits antrieures linitiation de la procdure de passation de marchs


Les possibilits de soumissions
Les critres de slection
Les processus dvaluation
La dcision dattribution et lexpos des motifs
Les termes et conditions du contrat et tout amendement
La mise en oeuvre du contrat
Le rle des intermdiaires et des agents
Les dispositifs et procdures de rglement des litiges

La confidentialit devrait tre limite aux informations protges par la loi (Transparency International
2005c). De la mme faon, les informations confidentielles devraient tre traites avec respect et selon
des procds tablis (U4 2009b).

3.2.2 Bonne gestion

Une quipe de direction consciente des risques de corruption et soucieuse de promouvoir lintgrit
dans la passation des marchs devrait prendre en compte toutes les tapes de la procdure, allant de la
planification lvaluation finale. La planification long terme des projets de passation des marchs
requiert un certain temps pour tablir des mesures de contrle et dattnuation, et la planification des
ressources devrait permettre la passation des marchs de faire partie intgrante de la gestion des
finances publiques. Il convient de prvoir des lments complmentaires comme un systme efficace
de publication dinformation, ltablissement de rapports diffrents stades de la procdure de

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passation des marchs et la ralisation daudits grce auxquels il est plus difficile de dissimuler la
fraude et la corruption.

Certains pays ont eu de bonnes expriences en instaurant


des codes de conduite, des pactes dintgrit et des ENCADRE 6. LES CODES DE
rgles de disqualification. Grce ces lignes directrices, CONDUITE FOURNISSENT DES
il est plus ais pour les agents publics de renoncer la ORIENTATIONS AUX
corruption et pour les donateurs de mesurer la PROFESSIONNELS
performance. En effet, les codes de conduite
constituent un lment obligatoire de toute institution Un code de conduite donne aux
adjudicatrice , selon le Centre de ressources anti- professionnels et aux managers des
corruption U4 (2009b). LEncadr 7 dtaille les exemples clairs de situations et
principaux lments qui devraient constituer les codes dilemmes quils sont susceptibles de
de conduites. rencontrer dans le cadre de leur
travail, ainsi que des valeurs
En ce qui concerne les codes de conduite et dautres respecter et des orientations sur les
critres dintgrit, le dfi nest pas de rdiger un comportements attendus. La Bote
document mais den faire appliquer les lignes outils de lOCDE sur les marchs
publics numre sept lments qui
directrices. Ainsi, la bonne gestion consiste notamment
devraient tre incls. Les responsables
garantir la mise en uvre du code de conduite et
de la passation des marchs
lassimilation de ses principes dans les activits
devraient: (1) servir lintrt public,
quotidiennes. Etant donn quun code de conduite ne
(2) tre transparents et redevables,
peut contenir tous les scnarios possibles, il devrait (3) faire preuve dintgrit et ne pas
dicter des lignes directrices claires, bases sur lthique exploiter leur charge publique pour
professionnelle, et applicables un large ventail de des gains personnels, (4) exercer une
situations. Whitton (2009a, 2) identifie trois principes autoritlgitimeentouteimpartialit,
lmentaires quil convient dinscrire dans tout code (5)agirdemanirejusteetquitable,
dthique : (6) tre sensibles aux besoins publics
et(7)treefficacesetperformants.
Agir de faon responsable
Le code de conduite pour
Eviter les conflits dintrts
lapprovisionnementduCanadaenest
Ne causer aucun prjudice (vitable) unexemple,ilestdisponiblesurlesite
Web des Travaux publics et Services
La capacit dappliquer ces trois concepts lmentaires gouvernementauxduCanada.
permettra de traiter plus facilement les dilemmes
thiques complexes et laborieux. Ds lors, la formation Sources : OECD 2011 ; Public Works
au dveloppement des capacits constitue sans doute un and Government Services Canada
lment fondamental dune stratgie dattnuation de la 2010.
corruption dans la passation des marchs et dans
dautres domaines dactivit (Whitton 2009a, 2009b).

3.2.3 Prvention des mauvaise gestion, respect des rgles et surveillance


La transparence est ncessaire mais elle ne saurait garantir elle seule lintgrit tout au long de la
procdure de passation des marchs. Le professionnalisme du personnel impliqu est essentiel pour
garantir la bonne gestion, la prvention des comportements rprouvs, le respect des rgles et la
surveillance. Par exemple, les fonctionnaires ont besoin de comptences techniques pour raliser des
valuations internes. La formation du personnel et la reconnaissance de la passation des marchs en
tant que champ professionnel peuvent contribuer sensibiliser aux bonnes pratiques et lintgrit
dans la passation des marchs et les favoriser (pour plus dinformations sur lamlioration du
professionnalisme, voir OECD 2007b, chap. 3). Il est gnralement recommand de crer une unit
responsable de la passation des marchs indpendante et compose de professionnels.

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Des procdures de sanctions claires et connues du public peuvent favoriser le respect des rgles et
lintgrit. Quelques conseils deU4 (2009b) :

Les soupons mauvaise gestion doivent faire lobjet dune enqute par les autorits judiciaires
ou dautres autorits comptentes.
Une fois dmasqus, les contrevenants devront tre responsabiliss, en les obligeant, au
minimum, reverser la somme vole, et en les excluant des futures procdures dappel
doffres.
Les sanctions devraient tre proportionnelles au montant du contrat.

3.2.4 Obligation de rendre des comptes et contrle


Le cadre dune passation de marchs
devrait inclure des systmes de contrles ENCADRE 7. NORMES MINIMALES DE
internes et externes indpendants. Ces TRANSPARENCY INTERNATIONAL EN MATIERE
dispositifs permettent de garantir DE PASSAION DES MARCHES PUBLICS
louverture de la procdure et dassurer que
les parties prenantes sont tenues Les organismes responsables des marchs publics
responsables de leurs actions tout au long devraient:
du cycle (pour plus dinformation ce
1. Appliqueruncodedeconduite
sujet, voir OECD 2007b, 89120). La tenue
2. Dfinirunepolitiquestrictedenoncorruption
jour des comptestout au long de la
procdure est indispensable pour faciliter le 3. Consulterleslistesnoirespourexclureles
contrle de la logique qui sous-tend entreprisescorrompuesdespassationsde
lensemble des dcisions. En outre, marchs
larchivage des documents ainsi que 4. Exigerlerecoursunpactedintgritdansle
lutilisation de modles et de formulaires cadredunprojet
standards constituent des outils essentiels. 5. Garantirdesappelsdoffresconcurrentielset
La normalisation des archives et de la ouverts
comptabilit augmente la redevabilit et la 6. Donnerunaccsfaciletouteslesinformations
transparence car elle facilite laccs pertinentes
linformation. De la mme manire, la 7. Veillercequaucundessoumissionnairesnait
normalisation permet lagent de accsdesinformationsprivilgies
comparer, de manire fiable, les 8. Laisserundlairaisonnablepourlaprparation
informations entre dautres procdures et la desoffresetlacontestationdeladcision
procdure en cours, dans la mesure o les dattribution
informations disponibles sont semblables 9. Veillerfairecontrlerunhautniveautoute
en termes de contenu et de structure. demandedechangementducontrat
10. Garantirquelesorganesdauditsoient
Transparency International (2005c) a dfini
indpendantsetfonctionnentefficacement
treize normes minimales pour la passation
11. Sparerlesfonctionscls
des marchs publics (Encadr 8). Dans la
section suivante, nous examinerons plus en 12. Appliquerdesmesuresadministrativesde
dtail certaines dentre elles, lies aux prcautiontypes
stades de la procdure de passation des 13. Promouvoirlaparticipationdesorganisationsde
marchs o le problme est le plus lasocitcivileentantquecontrleurs
prgnant. indpendants
Source:TransparencyInternational2005c.

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3.3 Outils dattnuation des risques pour les professionnels


LEncadr 9 propose des outils et des
mthodes frquemment utiliss pour ENCADRE 8. EXEMPLES DOUTILS ET
identifier et prvenir les mauvaise gestion DACTIVITES POUR ATTENUER LA CORRUPTION
et la fraude. Les guides daide la DANS LA PASSATION DES MARCHES
dtection des signaux dalerte et les listes
de contrle en sont deux exemples. Afin Orientationsporidentifierlesrisquesetlacorruption
demployer ces outils efficacement, les
fonctionnaires doivent comprendre Guidesdaideladtectiondessignauxdalerte
comment et pourquoi la corruption peut Outilsinteractifsenligne
svir dans la passation des marchs comme Conseillersetconsultantslocaux
soulign dans la Section 2, et les risques
quelle suppose diffrents stades comme Codesdeconduitesetpactesdintgrit
lindique le dbut de cette section. Normesminimalesdetransparence(voirsection
3.2)
Conseils pour identifier les risques et la Loistypesalignessurlessystmesnationaux
corruption : les guides daide la
dtection des signaux dalerte sont utiles Harmonisationdelacollectedinformation,
pour examiner les risques de ltablissementdesrapportsetlarchivage
comportements frauduleux dans une
procdure de passation des marchs. Il Passationdesmarchsetenchreslectroniques
convient nanmoins de faire preuve de
Systmesdarchivagedesdocumentsbien
prudence car les listes sont souvent si organiss
longues que toutes les procdures, quelles
soient corrompues ou non, pourraient Listesdecontrlenormalisespourla
potentiellement faire sonner lalerte. Cest documentation
pourquoi les membres du personnel et de Listedecontrlesurlescadeauxetgratuits
la direction chargs de la passation des Cartographiedesconflitsdintrtset
marchs, ainsi que les donateurs, devraient enregistrementdesintrtsprivs
utiliser ces instruments en les associant
dautres mthodes en vue dobtenir une Renforcementdescapacitsdespersonnes
image prcise de la lgitimit dune impliquesdanslapassationdesmarchs
procdure de passation des marchs
donne. Par exemple, lorsque la qualit du Formationlthiqueprofessionnelleet
travail fourni est infrieure ce qui tait dveloppementdescomptences
prvu, cela constitue un signal dalarme.
Ressourcessurlintgritdanslesappelsdoffres
Dans un cas comparable, la Banque concurrentiels
asiatique de dveloppement a dcouvert
que des matriels de moindre qualit Source:Auteurs.
taient utiliss dans le cadre dun projet de
rhabilitation dcid enurgence suite aux
inondations au Tadjikistan. En fait un
examen plus approfondi a permis de constater que lutilisation de matriel de moindre qualit tait
motive par le souhait de matriser les budgets et doptimiser les rsultats ; ainsi la corruption ne
semblait pas tre la cause de ce manque de qualit (ADB 2007). En bref, les signaux dalerte mettent
en garde contre un risque potentiel et non pas un signe indiscutable de corruption. Les signaux dalerte
relatifs chaque tape dune procdure de passation des marchs sont numrs dans lAnnexe 2.

Normalisation de la collecte dinformation, ltablissement des rapports et larchivage : les passations


de marchs et enchres lectroniques peuvent tre utilises afin dobtenir le meilleur prix possible pour
un contrat par le biais dune mise en concurrence en ligne. Ceci permet de rduire au minimum les
changes personnels entre organisme adjudicateur et soumissionnaires et de faciliter la normalisation

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des offres. La mthode est plus adapte pour lachat de produits standards o la dcision dattribution
sera probablement prise en fonction du cot. Ce processus amliore la transparence et permet de
gagner du temps par rapport aux systmes sur support papier. Cependant, il ncessite un
investissement initial afin de se doter du matriel technologique et dun environnement juridique
appropri (OECD 2007b, 74).

Renforcement des capacits des acteurs de la passation des marchs : une comprhension de lthique
professionnelle et des procdures de passation des marchs peut contribuer rduire le risque de
corruption. LAnnexe 1 donne un aperu des ressources en ligne les plus compltes et Ethicos Group
fournit des supports pour les formations la lutte contre la corruption tels que des vidos.

Tableau 1. Outils daide la dtection des signaux dalerte, listes de contrle, valuations, et o
les trouver

OUTILS O LES TROUVER ?

Organisationdecooprationetdedveloppementconomiques(OCDE)

Codesdeconduitepourlesprofessionnelsdelapassationdes www.oecd.org/governance/procurement/to
marchs olbox

Cartographiedesconflitsdintrtsetenregistrementdes (enanglais)
intrtspersonnels

Listedecontrleconcernantlescadeauxetlesgratifications

Listesdecontrlenormalisesconcernantladocumentation

PortailBusinessAntiCorruption

Outilsdestinslapassationdesmarchspublics(enanglais) http://www.businessanti
corruption.com/duediligencetools/public
procurementtool/?pageid=728

Outilinteractifpourvaluerlesrisquesinhrentslapassation http://www.businessanti
desmarchs(enanglais) corruption.com/fileadmin/user_upload/pdf/
Procurement_Tool.xls

CommissiondesNationsUniespourledroitcommercialinternational(CNUDCI)

Dispositionslgislativestypesrelativesauxprojets http://www.uncitral.org/uncitral/en/uncitral
dinfrastructurefinancementpriv(enanglais) _texts/procurement_infrastructure/2003Mo
del_PFIP.html

Source : Auteurs.

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4. Attnuation des risques tape par tape


Comme il est expliqu dans la Section 2, la passation des marchs est une procdure qui se droule en
plusieurs tapes. Tandis que la Section 3 prsente les risques gnraux et quelques stratgies utiles
pour renforcer lintgrit, cette section donne des conseils sur ce quil convient de considrer de
manire plus spcifique chaque tape de la procdure de passation des marchs.7

4.1 Phase prcdant lappel doffres


La phase initiale comprend quatre tapes principales : valuation des besoins, planification et
budgtisation, dfinition des exigences et choix de la procdure.

4.1.1 Evaluation des besoins


Risques typiques lors de lvaluation des besoins :
Lvaluation des besoins est insuffisante en raison dun manque de temps et/ou dun manque
de capacits et de comptences du personnel impliqu dans la passation des marchs.
Lachat est inutile ; la demande permet une certaine entreprise de raliser un profit. Les biens
ou services acquis nont gure de valeur pour le public.
Des pressions politiques et diplomatiques influencent lvaluation des besoins.

En amont de la procdure de passation des marchs, il est recommand en premier lieu de


cartographier le contexte, le secteur et les conditions de march du pays. Ces informations, si elles
sont utilises correctement, peuvent contribuer une prise de dcision claire. Les dcisions mal
avises peuvent gnrer un risque de corruption. La collecte des donnes peut tre un travail de longue
haleine. Le processus est sans doute plus efficace en crant :

Une base de donnes qui recense les fournisseurs ayant dj ralis un contrat ;
Une base de donnes identifiant les fournisseurs qui devraient tre exclus des contrats publics
pour diverses raisons (tablissement dune liste noire) ;
Une base de donnes indiquant les rsultats passs des fournisseurs qui ont dj ralis un
march public et
Des systmes de passation lectronique de marchs qui systmatisent les donnes et les appels
doffre pour en faciliter la communication (OECD 2007b, 6768).

Un exemple type de donnes centralise est Acquisition Central8 du gouvernement amricain est .

La mthodologie dvaluation des systmes nationaux de passation des marchs de lOCDE (OECD
2006a) est un instrument qui peut tre utilis pour articuler la cartographie dun systme national de
passation des marchs. Le contexte politique peut aider les donateurs apprhender les mthodes
dattnuation des risques de corruption appropries dans le cadre dun contexte national spcifique. La
cartographie permet galement aux agents publics dapporter un clairage sur un cadre complexe

7
Cette section se fonde sur des documents de lOCDE (OECD 2008, 2845 ; 2007b, 2127), Schultz and
Sreide (2006, 1519), Sreide (2002, 1419) et Transparency International (2006, 1723), auxquels sajoutent
les sources cites dans le texte.
8
Le site Web dAcquisition Central est disponible ladresse : http://www.acquisition.gov.

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susceptible de dissimuler des informations importantes. Le guide de lOverseas Development Institute


intitul Mapping Political Context: A Toolkit for Civil Society Organisations est un bon point de
dpart pour savoir par o commencer et comment procder (Nash, Hudson, and Luttrell 2006). Quelles
que soient les bases de donnes ou systmes de stockage de donnes disponibles dans un contexte
donn, il est recommand de disposer dune sorte de structuration normalise des donnes lies aux
dcisions dattribution. Si la procdure est value ultrieurement, les formats de rapports normaliss
facilitent la documentation des motifs pour lesquels la dcision dattribution a t prise. Ladoption
dun modle normalis pour les tudes de march et dune liste de contrle normalise pour les
fournisseurs contribuera appliquer une procdure rationalise et plus facile valuer.

4.1.2 Planification et budgtisation

Les risques typiques lors de la planification et de la budgtisation dune passation des marchs :
La planification et la budgtisation des achats sont insuffisantes et/ou irralistes.
Les biens et les services requis ne sont pas conformes au plan dinvestissement global du
gouvernement.

Les mesures suivantes peuvent contribuer attnuer les risques de corruption en matire de
planification et de budgtisation :
Exploiter les donnes gnres lors de la cartographie en vue de garantir que la planification et
la budgtisation des achats sont suffisantes et ralistes.
Exploiter les donnes issues de la cartographie du contexte national pour sassurer que les
biens et les services requis sont conformes au plan dinvestissement global du gouvernement.

4.1.3 Dfinition des exigences


Les risques typiques lors de la dfinition des exigences :
Le dossier ou les termes de rfrence de lappel doffres sont conus spcialement pour une
socit, ce qui restreint ou empche la concurrence.
Le dossier ou les termes de rfrence de lappel doffres sont excessivement complexes afin de
masquer les actes de corruption et rendre lvaluation difficile.
Les critres de slection et dattribution ne sont pas dfinis de manire objective.
Les critres de slection et dattribution ne sont pas prtablis.
Des socits sont prqualifies ou prslectionnes en fonction des pots-de-vin quelles
proposent et non pas en fonction de leurs comptences et de leur exprience.

Les mesures suivantes peuvent contribuer attnuer les risques lors de la dfinition des exigences dans
le cadre dune passation des marchs :

Dfinir des rgles claires et simples prcisant les biens et/ou services auxquels un systme de
passation des marchs honnte devrait prtendre.
Simplifier les spcifications des biens acqurir pour viter les zones grises autour du prix et
de la qualit lorsquil sagit de produits technologiquespointe ou de produits fabriqus sur
mesure. Une tude comparative ralise sur la base des prix et des exigences de qualit du
march priv pour des produits courants permet de dfinir et dvaluer les spcifications de
lappel doffres (U4 2009b). Fournir aux reprsentants de la socit civile une vision
densemble des responsabilits et des marges dapprciation des agents publics.
Conserver ou adopter une liste noire pour orienter les dcisions dexclusion.

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Appliquer un code de conduite pour lautorit adjudicatrice et ses employs (Transparency


International 2006).
Inclure dans les procdures de passation des marchs des rgles pour les cas exceptionnels.
Des termes tels que urgence , exceptionnel et immdiat doivent tre clairement
dfinis.
Sassurer que les informations relatives la passation des marchs comprennent
lidentification de toutes les personnes, y compris les intermdiaires et les agents impliqus
dans la procdure.
Encourager les socits attester quelles respectent les lois anti-corruption et exiger des
engagements de lutte anti-corruption tels que les pactes dintgrit.
Prvoir des dispositions relatives lenregistrement et la gestion des conflits dintrts. Le
guide de lOCDE (2005a) intitul Grer les conflits dintrts dans le secteur public : Mode
demploi peut tre utile aux professionnels qui ncessitent une orientation plus dtaille.

4.1.4 Choix de la procdure

Les risques typiques lors du choix de la procdure :

Des procdures non concurrentielles sont utilises sans justification adquate ou dans
lignorance des exigences.
Des procdures non concurrentielles sont utilises mauvais escient pour exploiter les vides
juridiques comme la segmentation du contrat (afin de contourner les seuils des appels doffres
concurrentiels), la dclaration dune urgence injustifie ou la prolongation de projets en cours
sans motifs rels.
Les fournisseurs sont valus sans procdure dappel doffres pralable, probablement parce
que les dcideurs ont choisi une socit particulire pour des motifs personnels, et ce, au
risque dignorer le meilleur soumissionnaire potentiel.

Une procdure dappel doffres concurrentielle peut rduire le risque de corruption dans lattribution
des marchs si elle est ralise et contrle de manire approprie. Il est indispensable dnoncer des
rgles claires pour la procdure et les dispositifs visant garantir le professionnalisme, la transparence
et lobligation de rendre des comptes. U4 rsume sur son site Web une description largement accepte
dune procdure dappel doffres concurrentielle (U4 2009b), qui comprend les lments principaux
suivants :

Notification publique des opportunits dappel doffres.


Documents qui exposent clairement les besoins, dcrivent la procdure dappel doffres et les
conditions contractuelles, et fournissent les critres de slection de lattributaire.
Soumission des offres sous pli ferm ; celles-ci sont dpouilles en prsence des
soumissionnaires par une personne qui nest pas implique dans lappel doffres, lheure et
lendroit spcifis.
Evaluation et comparaison impartiales des offres par des valuateurs comptents, sans
influence ni ingrence des soumissionnaires ou dautres parties.

De surcrot, il importe de dfinir les conditions dune procdure dappel doffres concurrentielle et
russie. Par exemple, la rglementation indonsienne estime quune procdure a chou lorsque (a) il y
a moins de trois soumissionnaires, (b) aucune offre nest prsente ou (c) loffre la mieux-disante
dpasse le budget disponible (ADB and OECD 2006).

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Les donateurs devront sengager dans un processus de dcision continu sur le choix du systme de
passation des marchs. Selon la Dclaration de Paris et le Programme daction dAccra, le recours au
systme de passation des marchs du pays bnficiaire constitue loption privilgie. Nanmoins, le
recours des systmes parallles est envisageable lorsque que le systme local nest pas suffisamment
dvelopp pour garantir les niveaux defficacit, de redevabilit et de transparence jugs adquats. Le
systme du pays concern peut venir complter dautres systmes tant que les systmes employs par
les donateurs salignent sur le systme local (OECD 2005/2008). Quelque soit le systme utilis, un
appel doffres concurrentiel ouvert devrait tre pratiqu par dfaut.

4.2 Phase dappel doffres et de prise de dcision


La phase dappel doffres et de prise de dcision se droule en trois tapes : (1) appel doffres, (2)
valuation et (3) dcision de lattribution.

4.2.1 Appel doffres

Les risques lors de lappel doffres :

Le public nest pas inform de la procdure dappel doffres.


Les informations pertinentes ne sont pas distribues aux soumissionnaires de manire
quitable.
Le dlai de rponse un appel doffres public nest pas appliqu lensemble des
soumissionnaires de manire quitable.
Le dlai de rponse un appel doffres public est excessivement court, et par consquent,
seules les entreprises bnficiant de connaissances approfondies ont le temps de prparer le
dossier dappel doffres.
Les critres de slection du soumissionnaire qui a remport le contrat ne sont pas publis.
Le manque de concurrence entrane des cots trop levs.
Les concurrents se concertent pour fixer le prix dachat un niveau artificiellement lev.
Des entreprises offrent des pots-de-vin pour avoir accs des informations confidentielles sur
limportance relative des diffrents lments de lappel doffres ou sur les soumissions
dautres concurrents.
Des entreprises soumettent de faux certificats dassurance qualit, permettant ainsi des
entreprises non qualifies de participer au processus de mise en concurrence.

Les mesures suivantes peuvent contribuer attnuer les risques de corruption dans le cadre dun appel
doffres :

Prvoir un temps suffisant pour prparer loffre et contester lattribution dun march
(Transparency International 2006).
Respecter rigoureusement les dlais.
Publier demble les critres dvaluation des soumissions.
Rduire le nombre de centres dcisionnels.
Diviser le personnel impliqu dans lvaluation des soumissions en deux quipes : technique
et financire (U4 2009b).

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Voir galement la description ci-dessus des principaux lments dune procdure concurrentielle dans
la Section 4.1.4 intitule : Choix de la procdure.

4.2.2 Evaluation
Les risques typiques lors de la phase dvaluation :
Les dcideurs manquent dimpartialit en raison de corruption dans le processus dvaluation.
Lopacit de la dfinition des critres de slection rend le processus de slection subjectif
plutt quobjectif.

Les mesures suivantes peuvent contribuer attnuer les risques que comporte lvaluation des
dcisions relatives aux appels doffres :

Attribuer le march au soumissionnaire qui rpond toutes les exigences et propose la


meilleure offre, comme dfinies dans les critres de slection publis au dbut de la procdure.
Mettre en uvre un code de conduite pour les socits soumissionnaires.
Etablir des protocoles de communication clairs.
Dterminer un point de contact clair pour les soumissionnaires, et ne permettre qu un
nombre restreint dagents de traiter directement avec les soumissionnaires (Queensland
Purchasing 2006).
Appliquer une politique stricte de non corruption tous les acteurs concerns, y compris les
sous-traitants et les intermdiaires (Transparency International 2006, 5456).
Vrifier les antcdents des consultants et garantir la transparence de leur processus de
recrutement.
Faire appel des personnels diffrents pour lvaluation de loffre et la dcision dattribution.

4.2.3 Attribution du march


Les risques typiques lors de la phase dattribution du march :

Les dcideurs manquent dimpartialit en raison de corruption dans le processus dattribution.


Les registres de la procdure dattribution ne sont pas aisment accessibles.
Les mesures suivantes peuvent contribuer attnuer les risques dans lattribution des marchs :
Sassurer que la personne charge de lattribution est diffrente de la personne ou du groupe
qui lance lappel doffres. Le fait de dissocier la dcision des achats du choix de lentrepreneur
permet de diminuer le risque darrangements corrompus entre lentit adjudicatrice et les
socits soumissionnaires.
Impliquer la socit civile dans le processus de dcision, par exemple par le biais daudiences
publiques.
Faire appel un groupe et non pas un individu pour convenir de la dcision dattribution.
Pratiquer une plus grande rotation du personnel afin dviter lancrage des relations
corrompues (Transparency International 2006, 44).
Publier les informations sur lattribution du march.
Expliquer aux soumissionnaires non retenus pourquoi ils nont pas remport le contrat et leur
indiquer quelle personne contacter sils ont des questions supplmentaires.

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Conserver une documentation dtaille du processus dcisionnel. Celle-ci sera importante en


cas de plaintes ou denqute.
Nommer une commission de recours pour les contrats. Il convient de mettre en place ne serait-
ce quun processus dappel, et le point de contact pour les appels doit tre facilement
joignable. La commission de recours ou la personne en charge devra tre supervise par des
acteurs qui ntaient pas impliqus dans la passation de marchs initiale.

4.3 Phase suivant lattribution du march


Le cycle de passation des marchs ne sachve pas avec lattribution du march. Les tapes finales
comprennent la gestion des contrats, le contrle de la livraison des biens et la supervision des
paiements. Dans de nombreux pays, la phase suivant lattribution du march nest pas rgie par la
lgislation applicable en matire de passation des marchs. En revanche, elle est couverte par le droit
civil et le droit des contrats, qui souvent sont moins axs sur la transparence et lobligation de rendre
des comptes que la lgislation applicable en matire de passation des marchs. Ceci peut contribuer
un risque accru de corruption dans la passation des marchs publics (OECD 2007b, 26).

4.3.1 Gestion des contrats

Risques typiques lors de la gestion des contrats :

Les tentatives de rengociation se droulent aprs lattribution du contrat mais avant sa


signature. Par exemple, lentrepreneur peut rclamer des changements importants au contrat
pour prolonger les dlais de livraison et/ou majorer les prix des produits ou services. Une telle
rengociation peut rendre lensemble de la procdure dappel doffres inutile et non
transparente.
Le titulaire du march dlivre un produit de moindre qualit ou dont les spcifications sont
diffrentes de celles stipules dans le contrat. Les produits ou services qui ont t convenus
dans le contrat peuvent tre remplacs par des substituts de qualit infrieure, peut-tre pour
sefforcer de compenser le versement de pots-de-vin.
Des biens rcemment acquis sont vols avant livraison ou avant dtre enregistrs.
Des agents publics ralisent une surveillance volontairement superficielle. Par consquent,
des biens et des services de qualit infrieure ne sont pas dtects.
Une collusion entre une socit et un fonctionnaire corrompus conduit une hausse des prix,
et ce, souvent par une modification du cahier des charges.
Les sous-traitants ne sont pas slectionns de manire transparente et ne sont pas tenus
responsables de leur travail.

LEncadr 10 illustre comment le prix de projets de construction aux Philippines a considrablement


augment suite des modifications contractuelles.

Afin de rduire le risque de changements de prix ou de qualit non autoriss, il est ncessaire
deffectuer des contrles frquents et surprise ainsi quune surveillance externe jusqu la finalisation
du projet. Il convient de fixer une limite au-del de laquelle les changements de prix ou de qualit ne
seront pas autoriss. Si cette limite est franchie, le projet sera automatiquement plac sous le contrle
de lautorit comptente de plus haut niveau. Les rgles relatives aux commandes faisant lobjet de
modifications contractuelles doivent tre claires et nonces dans le contrat initial (Transparency
International 2006). Parmi les questions devant tre abordes dans le contrat : Quel type de travail

27
U4 Issue 2011:16 Les fondements de lintgrit dans la passation des marchs www.u4.no

supplmentaire exige une nouvelle procdure de passation de marchs ? Quelle est la dfinition du
travail supplmentaire ? Comment statuer sur le cot du travail supplmentaire ?

ENCADRE 9. DES MODIFICATIONS DE CONTRATS AUGMENTENT LE COUT DUN PROJET DE


CONSTRUCTION AUX PHILIPPINES

AuxPhilippines,lesecteurdelaconstructionafaitlobjetdenombreusesmesuresdeluttecontrela
corruption, notamment concernant les modifications de contrats aprs attribution. La construction
dunpontenacierconstruitsurlAbra,undesplusgrandsfleuvesdupays,enestunexempleconcret.
Letravaildeconstructiondevaitloriginedurer420joursmais,aufinal,cenombreaplusquedoubl
pouratteindre1000jours.Unedesprincipalesraisonsdeceretardtaitquelesoumissionnaireetles
valuateursontngligdeprendreenconsidrationlesconditionsclimatiquesetfluviales.Lefleuvea
gonfl pendant les priodes de pluie, obligeant lentrepreneur suspendre les travaux plusieurs
reprises,parfoispendantprsdequatremois.Cesretardsontfaitpasslecotduprojetde177218
millionsdepesosphilippins.

Dinnombrablesraisonsexpliquentlesmodificationscontractuellesetcommecetexempllillustre,la
corruptionnenfaitpasncessairementpartie.Cependant,ilconvientderesterprudentcarlerisque
de corruption est toujours prsent. La distinction entre des vnements rellement fortuits et des
actesdecorruptionnestpastoujoursfaciletabliretlespreuvespeuventtredifficilestablir.

Source:ProcurementWatchIncorporated2009

Par ailleurs, les tapes suivantes peuvent contribuer attnuer les risques de corruption dans la gestion
des contrats :

Utiliser des systmes denregistrement e en ligne pour amliorer la transparence et la


surveillance.
Sassurer que les objectifs du projet sont demble aussi prcis que possible. Dans les
domaines qui accordent encore une place linterprtation personnelle, il serait judicieux
quune commission rponde lentrepreneur au lieu dun seul fonctionnaire.
Dans les gros projets, inclure une cote de rendement (performance rating) pour le titulaire du
march dans le cadre de la procdure de surveillance. Une note finale la fin du projet devrait
indiquer si la performance globale du fournisseur rpond aux exigences stipules dans le
contrat. Si des irrgularits sont constates, on peut envisager de placer le fournisseur sur une
liste noire ou de prendre des mesures correctrices.
Etablir et faire connatre les dispositions relatives la protection des fonctionnaires qui
dnoncent des manquements pour permettre de signaler des preuves ou soupons de
corruption. La protection des fonctionnaires qui dnoncent des manquements est importante,
tant pour protger les individus impliqus que pour augmenter la probabilit que des
personnes dvoilent des informations sur des questions sensibles. Il faudrait mettre au point
une stratgie avant quun individu ait besoin de protection.

4.3.3 Commande, paiement et audit final

Les risques typiques dans la supervision des commandes et des paiements et la ralisation daudits
finaux :

Des superviseurs corrompus sont prts approuver de fausses dclarations.

28
U4 Issue 2011:16 Les fondements de lintgrit dans la passation des marchs www.u4.no

Le manque de sparation entre la gestion financire et la supervision multiplie les occasions de


falsification de comptabilit, daffectation inapproprie des cots et dtablissement de fausses
factures.
Les entrepreneurs et consultants retardent dlibrment la ralisation des projets pour
prolonger leur dure de travail.

Les mesures suivantes peuvent contribuer attnuer les risques lors des commandes et des paiements :

Maintenir une communication troite entre le personnel charg de la gestion des contrats et le
personnel qui approuve les paiements en vue de garantir que des paiements ne sont pas
effectus pour des biens et des services qui nont pas t livrs.
Sassurer que le contrat prvoit des dispositions pour retenir un paiement lorsque des actes de
corruption ont t dcels.
Nommer des personnes non impliques dans les tapes prcdentes de la procdure pour
raliser un audit final du projet. Ceci peut contribuer viter une collusion ou une
dissimulation des irrgularits survenues au cours des tapes prcdentes.
Raliser des audits de performance en sus des audits conventionnels.
Prendre des sanctions si des actes rprhensibles sont dcouverts (pour plus de dtails, voir
Section 3.2).

29
U4 Issue 2011:10 The basics of integrity in procurement www.u4.no

Annexe 1. Ressources en ligne sur lintgrit dans la passation des marchs (en anglais)
Organisation Quest-ce que lon trouve ? Adresse Internet

BAD/OCDE(Banqueasiatiquededveloppement/Organisationde SoutienlaluttecontrelacorruptiondanslargionAsie/Pacifiqueetressources http://www.oecd.org/corruption/asiapacific


cooprationetdveloppementconomiques),Initiativedeluttecontre surledialoguepolitique,lanalysepolitiqueetlerenforcementdescapacits.
lacorruption

BAD/OCDE,Initiativedeluttecontrelacorruption Etudethmatique:jugulerlacorruptiondanslesmarchspublics.Rapports http://www.oecd.org/document/39/0,2340,en_34982


nationauxdautovaluation. 156_34982431_35028199_1_1_1_1,00.html

PortailBusinessAntiCorruption,inventairedesoutilsdelutte Liensversungrandnombredoutilsspcifiqueslalutteanticorruption. http://www.businessanticorruption.com/anti


contrelacorruption corruptiontoolsinventory/

PortailBusinessAntiCorruption,outildevrificationpralablela Troisdocumentsetunoutilinteractif. http://www.businessanticorruption.com/due


passationdesmarchspublics diligencetools/publicprocurementtool/?pageid=728

CoST(Initiativepourlatransparencedanslesecteurdelaconstruction) Uneinitiativeinternationalemultipartiteconuepouramliorerlatransparenceet http://www.constructiontransparency.org/


laredevabilitdanslesecteurdelaconstruction.

EthicosGroup Vidos,publicationsetlienssurlenseignementetlaformationenmatire http://www.theethicosgroup.org/


dthique

IAE(IntegratedAcquisitionEnvironment) AcquisitionCentralproposeunsiteWebguichetuniquesurtouteslesquestions https://www.acquisition.gov/


liesauxachatsauxEtatsUnisetquicomprendnotamment:basesdedonnes,
rglementations,information,formationetconseils.

OCDE(Organisationdecooprationetdveloppement)conomiques) Guides,outils,tudesdepaysetautresressourcesrelativeslintgritdansla http://www.oecd.org(enfranais)


passationdesmarchs.

OCDE,boteoutilspourlapassationdesmarchspublics Boteoutilsinteractivepourlesprofessionnelssurlintgritdanslesmarchs http://www.oecd.org/governance/procurement/toolb


publics. ox

OLAF(Officeeuropendelutteantifraude) OfficevisantprotgerlesintrtsfinanciersdelUnioneuropenneen http://ec.europa.eu/dgs/olaf/(enfranais)


combattantlafraude,lacorruptionetdautresactivitsillicites.Fournitrapportset
autrespublications.

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U4 Issue 2011:10 The basics of integrity in procurement www.u4.no

Organisation Quest-ce que lon trouve ? Adresse Internet

PPN(Rseaueuropendesmarchspublics) Rseaupourlacooprationentreagentspublicsspcialissdanslesmarchs http://www.publicprocurementnetwork.org/


publics,axsurlesentrepriseseuropennesimpliquesdanslapassationde
marchstransnationaux.

PPRA(AutoritdergulationdesmarchspublicsdelaTanzanie) Outils,bibliothquelectronique,lignesdirectrices,lgislationetmmede http://www.ppra.go.tz/


lhumoursurlapassationdesmarchs.

TransparencyInternational Manuelsurlatransparencedanslapassationdesmarchs. http://www.transparency.org/publications/publication


s/other/procurement_handbook

CentrederessourcesanticorruptionU4 Travauxderecherche,servicedassistanceetformationslaluttecontrela http://www.u4.no


corruption.

CNUDCI(CommissiondesNationsUniespourledroitcommercial Ressourcesenlignesurlapassationdesmarchsetlesinfrastructures. http://www.uncitral.org/uncitral/en/uncitral_texts/pr


international) ocurement_infrastructure.html

PCDC(CentredesNationsUniespourledveloppementdescapacits Centrederessourcespoursoutenirledveloppementdescapacitsdepassation http://www.unpcdc.org/home.aspx(enfranais)


depassationdesmarchs) desmarchs.

UNPD(DivisiondesachatsdelONU) Fournitdesservicesefficaces,dequalitetadaptsauxbesoinsenmatirede http://www.un.org/Depts/ptd/


passationdesmarchs,etdispensedesconseilsprofessionnels.

BlogsdelaBanquemondiale Couvrentlapassationdesmarchs,laluttecontrelacorruption,lagouvernanceet http://blogs.worldbank.org/publicsphere/procurement


lobligationderendredescomptesavecdesliensverslesressourcesyaffrent. monitoringcitizensiteffective

Banquemondiale,Passationdesmarchs Sitesurlapassationdesmarchsavecdesinformationsrelativesauxsystmesde http://go.worldbank.org/9KQZWXNOI0


passationdesmarchspublics,ycompris,desrapportsdvaluationdesmarchs
publicsparpays.

Banquemondiale,portailInternetBusinessFightingCorruption Ressourcesdeluttecontrelacorruptiondestinesauxentreprises,comprenant http://www.fightingcorruption.org


outilslectroniques,tudesdecasetpublications.

OMC(Organisationmondialeducommerce),Groupedetravailsurla Conseilsetdocumentssurlesmarchspublicsetlatransparence. http://www.wto.org/english/tratop_e/gproc_e/gptran


transparencedesmarchspublics _e.htm(enfranais)

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Annexe 2. Liste rcapitulative des risques et des


stratgies visant les attnuer
1.Remarquesgnralessurlacorruptiondanslapassationdesmarchs

Exemplesderisques Laprocduredepassationdesmarchsmanquedetransparence.
Laredevabilitdesacteursimpliqusdanslaprocdurenestpassuffisante.
Lesacteursimpliqusdanslaprocduremanquentdeprofessionnalisme.
Lesacteursimpliqusdanslaprocdureontdesconflitsdintrts.

Exemplesdestratgies Fixerdeslimitesentablissantdesnormesminimalesdetransparence.
dattnuation
Appliqueruncadrelgislatifcouvrantlensembledelaprocduredepassationdesmarchs.
Utiliserdessystmesdecontrlesinternesetdevrificationsexternes.
Formerlepersonnellapassationdesmarchsetauxproblmatiquesdintgrit.
Dfinirdescodesdeconduiteetincluredesclausesdintgritdanslescontrats.
Planifieretaccompagnerlamiseenuvredecodesdeconduite.
Obtenirdesdclarationsdepatrimoinedelapartdesacteursimpliqus.
Exclure des futures procdures dappel doffres les intermdiaires ayant soudoy, ou tent de
soudoyer,desagentspublics.
Sefforcerdedisposerdesanctionsproportionnellesaumontantducontrat.
Enquter sur les prsomptions de corruption en faisant appel aux autorits judiciaires ou dautres
vrificateursexternescomptents.
Veillercequelescoupablessoienttenusresponsablesdeleursactesenexigeantleremboursement
delasommeconcerne,etlesexcluredesfuturesprocduresdappeldoffres.

Sourcesetoutils Guidessurlintgritdanslesprocduresdappelsdoffresconcurrentielles(voirlAnnexe1)
Normesminimalesetseuilsdetransparence
Loistypesalignessurlessystmesnationaux
Systmeefficacedarchivagedesdocuments
Listesdecontrlenormalisespourladocumentation*
Formationetducation
Codesdeconduitedestinsauxprofessionnelsdelapassationdesmarchs*
Cartographiedesconflitsdintrtsetenregistrementdesintrtsprivs*
Listedecontrleconcernantlescadeauxetlesgratifications*

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2.Phaseprcdantlappeldoffres

Effortsdployspouracqurirdesbiensinutilesouinappropris
Exemplesdesignaux
Manipulationdesseuilsappliqusauxmarchspourviterlescontrlespralables
dalerte
Procduresoucritresdvaluationinadquats
Exigencesdeprqualificationdraisonnables
Spcificationsambigus,incompltesoutrompeuses
Spcificationstropstrictesoutropgnrales

2.1Evaluationdesbesoins

Lvaluationdesbesoinsestinsuffisantefautedetempsouenraisondumanquede
Exemplesderisques capacitsoudecomptencesdesresponsablesdelapassationdesmarchs.
Lachatestsuperfluetlademandeestinduite.
Despressionspolitiquesetdiplomatiquesinfluencentlvaluationdesbesoins.
Cartographierlesecteuretlesconditionsdemarch.
Exemplesde
Faireappeldespersonnelsqualifis.
stratgies
dattnuation Prvoirsuffisammentdetempspourlacartographie.
Dterminersilexisteunbesoinrelduserviceouproduit.
Cartographier les risques occasionns par le climat politique et le cadre institutionnel du
paysconcern.
Modlespourlesrapportsdtudeetpourdemanderdesinformationsauxfournisseurs*
Sourcesetoutils
Audiencespubliques
Mthodologiepourvaluerlessystmesnationauxdepassationdesmarchs(OECD2006a)
Mapping Political Context: A Toolkit for Civil Society Organisations (Nash, Hudson, and
Luttrell2006)

2.2Planificationetbudgtisation

Lvaluationdesbesoins,laplanificationetlabudgtisationdesachatssontinsuffisantesou
Exemplesderisques irralistes.
Les biens et les services acquis ne sont aligns sur le plan dinvestissement global du
gouvernement.
Faire appel plus dun agent pour approuver les donnes issues de la cartographie du
Exemplesde produit,secteuretpays.
stratgies
Impliquerdesorganismesindpendantsdanslerledesurveillance,telsquedesgroupes
dattnuation
derflexionoudesorganisationsdelasocitcivile.
Sassurer que la cartographie du pays a pris dment compte des stratgies
gouvernementales.

Donnesissuesdelexercicedecartographie
Sourcesetoutils
Avisdexpertsindpendants
Donnesissuesdelacartographieducontextenational
Listesdecontrlenormalisespourdfinirdesmthodesdappeldoffrespermettantde
rduirelesoffrescollusoires*

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2.3Dfinitiondesexigences

Exemplesderisques Exigencescomplexesetpeuclaires:
Le dossier ou les termes de rfrence de lappel doffres sont trop complexes en vue de
dissimulerlesactesdecorruptionetrendrelvaluationdifficile.
Lescritresdeslectionetdattributionnesontpasdfinisdemanireobjective.
Lescritresdeslectionetdattributionnesontpasprtablis.
Il y a des conflits dintrts selon lesquels un ou plusieurs acteurs concerns ont des
intrtspersonnelsdanslesdiffrentestapesdelaprocduredepassationdesmarchs.
Faibleintgrit:
Lessoumissionnairesoffrentdespotsdevinpourtreprslectionnsouprqualifis.
Le dossier ou les termes de rfrence de lappel doffres sont conus spcialement pour
unesocit,cequirestreintouempchelaconcurrence.
Desentreprisessoumettentdefauxcertificatsdassurancequalit,permettantainsides
entreprisesnonqualifiesdeparticiperlaprocduredappeldoffres.

Exemplesde Exigencessimplesetclaires:
stratgies
dattnuation Dfinir des rgles claires et simples prcisant ce quoi devrait prtendre un systme de
passationdesmarchshonnte.
Simplifierautantquepossiblelecahierdescharges.
Comparerlesprixsurlabasedesprixetdesexigencesdequalitdumarchprivpourdes
produitscourants.
Fournirauxreprsentantsdelasocitcivileunevisiondensembledesresponsabilitset
desmargesdapprciationdesagentspublics.
Dfinirlescritresdvaluationenfacteursmesurablesetcreruncomitpourvaluerles
partiessubjectivesdeloffre.
Exigerladclarationdeconflitsdintrtspotentiels.
Contrlerlintgrit:
Sassurerquuncodedeconduiteestappliquparlepouvoiradjudicateuretsesemploys.
Encouragerlessocitsattesterquellesrespectentlesloisanticorruptionetexigerdes
engagementsdelutteanticorruptiontelsquelescodesdeconduite.
Incluredansledossierdappeldoffreslidentificationdetouteslespersonnesimpliques
danslapassationdemarchs,ycomprislesintermdiairesetlesagents.
Conserverouadopterunelistenoirepourorienterlesdcisionsdexclusion.
Exigerunepolicedassuranceetleversementdacomptes.

Sourcesetoutils Cadrerglementairepourlapassationdesmarchs
Analysedemarch,implicationdelasocitcivile
Grerlesconflitsdintrtsdanslesecteurpublic:modedemploi(OECD2005a)
Codedeconduitepourlessoumissionnairesetlofficedesmarchspublics
Attestations
Listesnoires
Vrificationspralables

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2.4Choixdesprocdures

Des procdures non concurrentielles sont utilises sans justification adquate ou dans
Exemplesderisques lignorancedesexigences.
Des procdures non concurrentielles sont utilises mauvais escient pour exploiter les
videsjuridiques.
Les informations pertinentes ne sont pas fournies aux soumissionnaires de manire
quitable.
Dfinirdesrglesclairesprcisantdansquelcadreunemiseenconcurrenceestrequise.
Exemplesde
Incluredanslesprocduresdepassationdesmarchsdesrglespourlescasexceptionnels.
stratgies
dattnuation Dfinirdestermestelsqueurgence,exceptionneletimmdiat.
Utiliser lensemble des canaux disponibles pour atteindre tous les soumissionnaires
potentiels.
Etablirdesprotocolesdecommunicationclairs.

Critrespourslectionnerdesprocduresdappeldoffresappropries*
Sourcesetoutils
Cadrerglementairepourlapassationdesmarchs
Systmesdepassationlectroniquedemarchs
Modlespourltablissementderapportsdansunepassationdesmarchsnon
concurrentielle*
Listespourrenforcerlintgritdanslespassationsdemarchsnonconcurrentielles*
Lignesdirectricespourdfinirdesprocduresdappeldoffresvisantrduirelesoffres
collusoires*

3.Phasedappeldoffresetdeprisededcision
Exemplesdesignaux Ledossierdappeldoffresnestpasmisladispositiondupublic
dalerte Avisauxsoumissionnairestropcourtouinadquat
Modalitsdesoumissioninhabituelles
Liensapparentsentresoumissionnaires
Soumissionnairenefigurantpassurlannuairetlphoniqueoudesentreprises
Attributiondecontratsmultipleslammesocit
Dessocitsqualifiesnefontpasdoffre
Rotationdessoumissionnairesretenus
Offrestropleves
Offrestropbasses
Procduresdouverturedappeldoffresnontransparentes
Attributionuneentreprisequinestpaslamieuxdisante
Disqualificationsdontlesmotifssontpeineexposs
Pressionspourslectionnerunentrepreneur,soustraitantouagentparticulier
Loffreretenueesttrsprochedubudgetoudelestimationdescots
Longsretardsinjustifisdanslattributionducontratoulesngociations
3.1Appeldoffres
Exemplesderisques Lavisdappelpubliclaconcurrenceesttropcourt.
Lescritresdeslectiondelattributairenesontpaspublis.
Lessoumissionnairesseconcertentpourfairedesoffrescollusoires.
Desinformationsconfidentiellessontutilisesmauvaisescient.

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Exemplesde Accorderdesdlaissuffisantspourprparerlesoffresetcontesterlattributiondun
stratgies march.
dattnuation Respecterrigoureusementlesdlais.
Publierdemblelescritresdvaluationdessoumissions.
Exigerlapplicationdecodesdeconduite.
Encouragerladnonciationdesmanquementsendfinissantdeslignesdecommunication
clairesetunsystmedeprotectionpourlespersonnesdnonantlesmanquements.
Etablirdespointsdecontactclairspourlessoumissionnaires.
Nepermettrequunnombrerestreintdagentsdetraiterdirectementavecle
soumissionnaire.
Fournirdesinformationslensembledessoumissionnairesdemanirequitable.
Sourcesetoutils Outilslectroniques,mediasetcanauxdisponibles,quisontpertinentsdanslepays
concern
Filirespourpermettredednoncerlesmanquementsauxmembresdeladirection
Protectiondespersonnesdnonantdesmanquements
Outilslectroniquespourformaliserlacommunication
Modlepourlequestionnairefournisseur*
Clauserelativelaccsdesinformationsconcernantlentrepreneur*
Clauseanticollusiondanslaprocduredappeldoffres*
Attestationdabsencedecollusiondansltablissementdelasoumission*
3.2Evaluation
Exemplesderisques Lesdcideursmanquentdimpartialitenraisondecorruptiondansleprocessus
dvaluation.
Lesdfinitionsimprcisesdescritresdeslectionrendentleprocessusdeslectionde
lattributairesubjectif.
Desinformationsconfidentiellessontutilisesmauvaisescient.
Exemplesde Veillerlapplicationduncodedeconduiteparlessocitssoumissionnaires.
stratgies Exigerquetouslesacteursconcerns,ycomprislessoustraitantsetlesintermdiaires,
dattnuation respectentunepolitiquestrictedenoncorruption.
Recruterdesconsultantspourraliserdesvrificationspralables,etsassurerquele
processusderecrutementesttransparent.
Faireappeldespersonnelsdiffrentspourlvaluationdesoffresetladcision
dattribution.
Rduirelenombredecentresdcisionnels.
Sparerlespersonnelsimpliqusdanslvaluationdesoffresendeuxquipes,unequipe
techniqueetunequipeconomique.
Sourcesetoutils Codedeconduite
Vrificationspralables
Structuresderesponsabilits
Lignesdirectricespourdcelerlesoffrescollusoiresdanslespassationsdemarchs
publics*
3.3Attribution
Exemplesderisques Lesdcideursmanquentdimpartialitenraisondecorruptiondansleprocessus
dattribution
Laccsaudossierdelaprocduredattributionnestpasaccordouestlimit.

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Exemplesde Impliquerlasocitcivile.
stratgies Diffuserlesinformationssurlattributiondesmarchsdemanireanticipe.
dattnuation
Privilgierungroupeparrapportunindividupourconvenirdeladcisiondattribution.
Pratiquerrgulirementunerotationdupersonnelpourviterlancragedesrelations
corrompues.
Fourniruneexplicationsurlerejetdeloffredessoumissionnairesnonretenus.
Sourcesetoutils Audiencespubliques
Rotationdupersonnel
Partagedinformationparvoielectronique
Lignesdirectricesetmodlespourlescomptesrendusadresssauxfournisseurs*

4.Phasesuivantlattribution
Exemplesdesignaux Emploidagentsoudesoustraitantsdouteux
dalerte Plaintesconcernantlaqualitinfrieuredebiens,travauxouservices
Livraisondebiens,travauxouservicesdepitrequalit
Acceptationsoutenuedebiens,travauxouservicesdepitrequalit
Avenantsauxcontratsdouteux(modificationdescommandes)
Facturesdouteuses
Paiementdeprixlevssansjustification
Documentationabsenteoudouteuse
4.1Gestiondescontrats
Exemplesderisques Leprix,laqualitoulesspcificationsducontratsontmodifisaprssignaturedudit
contrat.
Lasupervisionraliseparlesagentspublicslaissedsirer.
Collusionentreunesocitcorrompueetdesfonctionnaireschargsdelasupervision
corrompus.
Lessoustraitantsnesontpasslectionnsdemaniretransparenteetnesontpastenus
responsablesdeleurtravail.
Exemplesde Raliserdescontrlesfrquentsetinopins.
stratgies Mettreenplaceunsystmedesurveillanceexterne.
dattnuation
Fixerleslimitesdesmodificationsautorisesetprvoirlesmodalitsdetraitementdes
demandesdemodification.
Nommerunconseilderglementdeslitiges
Prvoirdesdispositionspermettantderetenirunpaiementlorsquedesactesdecorruption
sontdtectsdanslecadreducontrat.
Rendrepossibleladnonciationdesmanquements.
Disposerdunestratgievisantprotgerlespersonnesdnonantlesmanquements.
Appliquerlargledesquatreyeux:toujoursdisposerdaumoinsdeuxagentspour
inspecter,superviseretinterprterlesproblmesquinesontpasparfaitementclairs.
Sourcesetoutils Rapportsenligneetsystmeslectroniques*
Entitindpendantepourtraiterlesdnonciationsdemanquements.
Stratgiedeprotectiondespersonnesdnonantlesmanquements.
Comitsdesurveillance
Evaluationdesrisquesdevulnrabilitfinanciredesfournisseursaprsattributionde
march*

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4.2Commande,paiementetaudit
Exemplesderisques Desbiensetdesservicesnonlivrsfontlobjetdedclarations.
Dessuperviseurscorrompussontprtsjustifierdefaussesdclarations.
Lemanquedesparationentrelagestionfinancireetlasupervisionmultiplieles
occasionsdefalsificationdecomptabilit,daffectationinappropriedescotset
dtablissementdefaussesfactures.
Larengociationduncontratestautoriseetdesavenantsimportantsaucontratsont
introduits,minantainsilapertinencedelaprocduredappeldoffres.
Exemplesde Inclureunecotedeperformancedanslaprocduredesprojetsdenvergure.
stratgies Raliserdesauditsdeperformanceensusdesauditsconventionnels.
dattnuation
Maintenirunecommunicationtroiteentrelepersonnelchargdelagestiondescontrats
etlepersonnelquiapprouvelespaiementspourgarantirquedespaiementsnesontpas
effectuspourdesbiensetdesservicesnonlivrs.
Prvoirdesdispositionsdanslecontratpourpermettrederetenirunpaiementencasde
corruption.
Employerdespersonnesnonimpliquesdanslestapesprcdentesdelaprocdurepour
raliserlacomptabilisationdfinitivedunprojetafindviterlacollusionoula
dissimulationdirrgularitsaucoursdestapesprcdentes.
Sanctionnerlesactesrprhensiblesdcels.
Sourcesetoutils Cotesdeperformance
Listesnoires
Servicesdenqutes
Sanctions

* Les modles, lignes directrices, formulaires et explications relatifs aux outils marqus dun * sont
tous disponibles ladresse suivante : http://www.oecd.org/governance/procurement/toolbox (dernire
utilisation le 6 juillet 2011).

Sources : Cette liste de contrle a t tablie par les auteurs, partir dchanges avec des chercheurs,
des donateurs et des responsables de passation des marchs et daprs les sources suivantes : OECD
2005a, 2005b, 2006a, 2006b, 2007a, 2007b, 2008, 2009a, 2009b, 2009c, 2010, 2011 ; Schultz and
Sreide 2006 ; Sreide 2002 ; Transparency International 2005a, 2005b, 2005c, 2006, 2008 et U4
2009a, 2009b, 2009c.

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Annexe 3. Dclarations et programmes sur la passation


des marchs
Dans la dclaration de Paris de 2005, plusieurs donateurs et pays partenaires ont convenu dun certain
nombre de mesures en vue daugmenter lefficacit de laide. Ces mesures ont t raffirmes dans le
cadre du Programme daction dAccra en 2008. Les points principaux concernant la passation des
marchs sont abords ci-aprs.

La Dclaration de Paris sur lefficacit de laide au dveloppement (2005)

Les pays partenaires et les donneurs sengagent conjointement :

Utiliser les normes et procdures convenues dun commun accord pour tablir des diagnostics,
mettre au point des rformes viables et suivre leur mise en uvre.
Engager des ressources suffisantes lappui du renforcement des capacits et de rformes de
la passation de marchs sinscrivant dans un horizon de moyen long terme.
Partager au niveau des pays les enseignements tirs de lexprience accumule sur les
approches recommandes de faon pouvoir y apporter progressivement des amliorations.

Les pays partenaires sengagent prendre en main le processus de rforme de la passation des
marchs.

Les donneurs sengagent :

Recourir de plus en plus aux systmes des pays partenaires pour la passation des marchs
lorsque des normes et procdures convenues dun commun accord sont appliques.
Adopter des approches harmonises lorsque les systmes nationaux ne rpondent pas aux
normes de performance convenues dun commun accord ou lorsque les donneurs ne les
utilisent pas.

Programme daction dAccra (2008)

Les donneurs acceptent de recourir aux systmes nationaux comme la solution de premire intention
pour les programmes daide lappui dactivits gres par le secteur public.

Dans le cas o les donneurs choisissent plutt de recourir des mcanismes dacheminement de laide
extrieurs aux systmes nationaux (notamment des units parallles de mise en uvre des projets),
ceux-ci devront expliquer ouvertement les raisons de ce choix et rexaminer leur position intervalles
rguliers. Lorsque le recours aux systmes nationaux ne sera pas envisageable, les donneurs devront
instituer des mesures et des dispositifs de sauvegarde supplmentaires propres consolider les
systmes et procdures des pays et non les saper.

Source : OECD 2005/2008.

39
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Rfrences
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U4 Anti-Corruption Resource Centre
Chr. Michelsen Institute (CMI)
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Cover photo:
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Pourquoi et comment la corruption se manifeste-t-elle dans la passation des marchs ?
Pourquoi est-il important de prvenir la corruption dans la passation des marchs ? Quels
sont les risques principaux diffrents stades de la procdure de passation des marchs et
que peut-on faire pour les attnuer ? Les engagements dutiliser les systmes de passation
des marchs nationaux dans le cadre du plan daction sur lefficacit de laide, la pression
toujours plus forte sur les budgets consacrs laide et les demandes croissantes des pays
donateurs pour dmontrer limpact et loptimisation des ressources se sont conjugus pour
attirer lattention sur les risques de corruption dans la fourniture de laide au dveloppement.
Les systmes des pays bnficiaires, ainsi que les pratiques des organismes donateurs et des
ONG, sont vulnrables la mauvaise gestion et la corruption lorsque les procdures ne sont
pas structures et administres de manire transparente, responsable et professionnelle.
Ce guide fournit des outils et des orientations en vue de contribuer lvaluation des niveaux
de risque et de favoriser des dispositifs de sauvegarde adquats contre la corruption dans la
passation des marchs. Dans la mesure o la passation des marchs sinscrit dans la majeure
partie des projets, des programmes et du travail sectoriel, ce document est non seulement
destin aux fonctionnaires chargs des achats mais aussi lensemble des professionnels
du dveloppement et des hauts fonctionnaires concerns par les procdures de passation
des marchs.

Anti-
Corruption
Resource
Centre
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