CONTEXTUALIZAO

A expanso dos centros urbanos e o desenvolvimento da infraestrutura tm

exigido do Estado maior interveno na propriedade privada. O
adensamento das cidades, associado crescente implantao de
equipamentos pblicos, impem a adoo de procedimentos para aquisio
de bens pela Administrao, o que, via de regra, se faz por meio da
desapropriao, cujo conceito se segue:

Desapropriao o procedimento de direito pblico pelo qual o

Poder Pblico transfere para si a propriedade de terceiro, por
razes de utilidade pblica ou de interesse social, normalmente
mediante o pagamento de indenizao.
Desapropriao um procedimento administrativo em que o
Poder Pblico adquire a propriedade do particular de forma
compulsria, para fins de interesse pblico, atingindo-se assim
a faculdade que tem o proprietrio de dispor da coisa segundo
sua vontade, afetando o carter perptuo e irrevogvel do
direito de propriedade com a consequente indenizao.

Nesse contexto de crescimento e da crescente necessidade do Poder Pblico

por bens, os processos de desapropriao tm exigido dos operadores do
Direito a mais adequada aplicao da Lei e dos princpios, notadamente por
parte do Poder Publico. Assim, espera-se mitigar as divergncias
naturalmente decorrentes das intervenes do Estado sobre o patrimnio
privado.

Apesar da importncia dedicada ao direito de propriedade, a

desapropriao instituto que relativiza suas caractersticas essenciais, pois
sobrepe o interesse pblico ao privado, suprimindo-as.

A desapropriao est prevista na Constituio da Repblica de 1988:

Artigo 5

XXIV a lei estabelecer o procedimento para desapropriao

por necessidade ou utilidade pblica, ou por interesse social,
mediante justa e prvia indenizao em dinheiro, ressalvados
os casos previstos nesta Constituio;
O dispositivo consagra a supremacia do interesse pblico sobre o privado e
eleva o expropriante superioridade em relao ao expropriado, no sendo
justo que, alm das prerrogativas s ao Estado conferido, seja o particular
compelido perda de seu patrimnio, sem que lhe seja assegurada a justa
retribuio, de forma prvia, que lhe permita da maneira menos gravosa
reconstruir seu estado anterior imposio estatal.

Conforme determina o texto constitucional, a indenizao deve ser justa,

prvia e em dinheiro. Indenizao justa aquela que corresponde ao atual
valor de mercado do bem expropriado, ou seja, a importncia que assegura
ao expropriado a recomposio de seu patrimnio, sem qualquer prejuzo.
Indenizao prvia aquela anterior transferncia da propriedade do bem
ou da imisso provisria na posse e, portanto, aquela que coloque o
expropriado em situao de se recompor, mitigando os j nefastos
resultados da indisponibilidade de seus bens. Por fim, a indenizao em
dinheiro aquela feita em moeda corrente, normalmente depositada em
conta disposio do juzo.

Como j visto, a desapropriao consubstancia, de modo rigoroso, a

supremacia do interesse pblico sobre o privado, pois suprime do particular
o poder potestativo de usar, gozar e dispor de seus bens, tendo como nica
contrapartida o pagamento de indenizao.

Jos dos Santos Carvalho Filho1, esclarece o tema em questo, vejamos:

A ito i i o o o r r t r i
tr r i o i io o ito ro ri o
i g o o ro i ori ito o ro
r o o ro ri t rio r tica, a i i o o
ro o o tot i i to r o ro ri t rio o t
r ir ro ri o o i o or r ti o
r t a perda da propriedade. Por isso mes o
t i o i g o rig o tri i o
ro ri t rio r o i i i tri t ri i i o
o ro ri t rio i o ro ri o r i ti i
i t o o t r o o i o to i i o
t o ri to ti o d i i o o
ro i oria.
Portanto, o depsito prvio deve corresponder, j na avaliao prvia, a um
montante mais aproximado ao valor real do bem2. Isto porque, como visto,
o antigo proprietrio ser alijado de seus bens, no podendo deles usufruir,
sendo comum, por exemplo, a demolio dos bens imveis, fato que, sem
qualquer dvida, consuma a total impossibilidade de uso pelo expropriado.

1
Carvalho Filho, Jos dos Santos Manual de direito administrativo I Jos dos Santos Carvalho Filho. 27. ed. rev.,
ampl. e atual. at 31-12-2013.- So Paulo :Atlas, 2014. p. 858.
2
STJ, Resp. n. 35.825, 2 Turma. Rel. Mi. Jos de Jesus; TJ-RJ (MS n. 988/93, 5 Cmara Cvel, Rel. Des. Humberto
M. Manes).
A questo da imisso provisria no recente e desafia juristas e Tribunais
h anos. O Tribunal de Justia do Estado de So Paulo chegou a sumular a
necessidade de realizao de percia prvia, como condio para imisso
provisria na posse:

i r i o i i r i r
i i o o ro ri oes.
No mesmo sentido, sumulou o Tribunal de Justia do Estado do Paran:

Smula 28: Nas desapropriaes por utilidade pblica, no

obstante o contido no artigo 15, 1, do Decreto-Lei n
3.365/41, exige-se a avaliao judicial prvia ao deferimento
na imisso provisria da posse do imvel
Os acrdos a seguir, proferidos pelo STJ, so unnimes no sentido de
reconhecer que a imisso na posse do expropriante somente poder ocorrer
aps o depsito prvio do valor encontrado em avaliao judicial realizada
por perito da confiana do juzo, seno vejamos:

ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. DESAPROPRIAO.

IMISSO PROVISRIA NA POSSE. AVALIAO PRVIA.
AUSNCIA DE VIOLAO DO ART. 15 DO DECRETO-LEI N.
3.365/41. PRECEDENTES.

1. O Superior Tribunal de Justia firmou o entendimento

de que a imisso provisria em imvel expropriando
somente possvel mediante prvio depsito do valor
apurado em avaliao judicial provisria, no havendo
de ser substituda por mera avaliao efetuada por
entidade particular. Ausncia de violao do art. 15 do
Decreto-Lei n. 3.365/41. 2. Recurso especial conhecido e no-
provido.

(REsp 181407/SP, Rel. Ministro JOO OTVIO DE NORONHA,

SEGUNDA TURMA, julgado em 15/02/2005, DJ 25/04/2005, p.
256. destacamos.)

Desapropriao, imisso provisria na posse, avaliao

prvia. Decreto-lei NUM. 3.365/41, ART.15, PAR.1. I-
conforme a jurisprudncia desta colenda corte, a imisso
provisria em imvel expropriado somente possvel
mediante prvio depsito de valor apurado em
avaliao judicial provisria. Precedentes, II- Recurso
especial conhecido e provido.

(RESP 97057/MG Recurso Especial 1995/0034253-9, Relator

(a) Ministro Jos De Jesus Filho (1040), rgo julgador T1-
primeira turma, Data do julgamento 17/10/1996, Data da
publicao /fonte 18/11/1996 p. 44850. destacamos.).

Administrativo Desapropriao Imisso definitiva na posse

Depsito prvio integral indenizao previa e justa Decreto-
lei 3.365, ART.15,CAPUT rgr o 1- Em atendimento ao
principio constitucional da justa e previa indenizao, na
desapropriao a imisso provisria na posse do bem
ser concedida, face a alegao de urgncia, mediante
deposito integral do valor apurado em avaliao judicial
provisria. O juiz no est obrigado a conceder a imisso
provisria na posse do bem expropriado em condies outras
que no aquela prescrita no CAPUT do referido artigo,
constituindo alternativa legal deferida ao magistrado a
concesso nos termos prescritos no pargrafo primeiro.

(PROCESSO RESP 76466/SP, RECURSO ESPECIAL

1995/0051121-5, RELATOR (a) MIN: Peanha Martins (1994),
rgo Julgador T2- Segunda turma DATA DO JULGAMENTO
06/05/1996, Data da Publicao/Fonte DJ 17/06/1996 P.
21477. destacamos).

RECURSO ESPECIAL. REPETITIVO. ART. 543-C DO CPC.

DESAPROPRIAO. IMISSO PROVISRIA NA POSSE.
DEPSITO JUDICIAL. VALOR FIXADO PELO MUNICPIO OU
VALOR CADASTRAL DO IMVEL (IMPOSTO TERRITORIAL
URBANO OU RURAL) OU VALOR FIXADO EM PERCIA
JUDICIAL. Diante do que dispe o art. 15, 1, alneas a
b c d o D r to-Lei n. 3.365/1941, o depsito
judicial do valor simplesmente apurado pelo corpo
tcnico do ente pblico, sendo inferior ao valor arbitrado
por perito judicial e ao valor cadastral do imvel, no
viabiliza a imisso provisria na posse. O valor cadastral
do imvel, vinculado ao imposto territorial rural ou urbano,
somente pode ser adotado para satisfazer o requisito do
 depsito judicial se tiver sido atualizado no ano fiscal
imediatamente anterior ( rt 15 1 c o D r to-
Lei n. 3.365/1941). Ausente a efetiva atualizao ou a
demonstrao de que o valor cadastral do imvel foi atualizado
no ano fiscal imediatamente anterior imisso provisria na
posse, o juiz fixar independente de avaliao, a importncia
do depsito, tendo em vista a poca em que houver sido fixado
originalmente o valor cadastral e a valorizao ou
desvalorizao posterior do imvel ( rt 15 1 d o
Decreto-Lei n. 3.365/1941). Revela-se necessrio, no caso
em debate, para efeito de viabilizar a imisso provisria
na posse, que a municipalidade deposite o valor j obtido
na percia judicial provisria, na qual se buscou alcanar
o valor mais atual do imvel objeto da apropriao.

(Resp 1185583/SP Recurso Especial 2009/0227457-0, Rel.

Ministro Benedito Gonalves, rgo Julgador S1 Primeira
Seo, Data do Julgamento 27/06/2012, Data da Publicao
23/08/2012. destacamos).
Segundo Jos dos Santos Carvalho Filho, o direito das partes de produzirem
provas tem fundamento constitucional e se aplica tambm s aes de
desapropriao. Desse modo, cabvel que as partes se valham das provas
que entenderem idneas para dar sustento s alegaes que fazem no
processo.

A ro o i tr to rt r ti i r r o
r t o r o o ro o o o i iri
o tro rsia e decide a causa.

Com destaque j citada necessidade de respeito ao contraditrio e

ampla defesa, que permita a impugnao do laudo do expropriante pelo
expropriado, por meio de seu assistente tcnico, o Superior Tribunal de
Justia STJ tambm j se posicionou:

No possvel a imisso provisria de posse de imvel

desapropriado, sem a realizao prvia de avaliao judicial,
no caso de desapropriao de imvel residencial urbano,
habitado pelo proprietrio ou compromissrio comprador, cuja
promessa de compra esteja devidamente inscrita no Registro de
Imvel, se houver impugnao do valor ofertado a ttulo de
 depsito, nos termos dos artigos 2 e 6 do Decreto-lei
1.075/1970.

Discutindo-se o valor com a apresentao de laudo de

avaliao por assistente tcnico, a avaliao unilateral
feita pelo Estado fica prejudicada, eis que, com a insero
da expropriada na lide, h que se respeitar o
contraditrio e ampla defesa, tornando-se a coisa
litigiosa quanto ao seu valor.

Conclui-se que, apesar de haver entendimento no sentido de que a imisso

provisria na posse no constitui perda da propriedade, h de fato a
supresso de todas as qualidades de dono, conforme ensinamentos do
Professor e Doutrinador Jos dos Santos Carvalho Filho:

A despeito de a imisso na posse no representar ainda a

transferncia de domnio do bem sujeito desapropriao,
inegvel que, mesmo sendo provisria, seus efeitos so severos
para com o proprietrio. Na prtica, a imisso na posse
provoca o total impedimento para que o proprietrio volte a
usufruir a propriedade, ou seja, sob viso de ordem prtica, o
que h realmente a perda da propriedade. 3
Por esta razo, o mesmo doutrinador registra a necessidade de realizao de
percia judicial prvia, de forma independente daquela realizada pelo
expropriante, em interpretao que chega a relativizar os critrios de
avaliao previstos no pargrafo primeiro do Art. 15 do Decreto Lei
3.365/41:

A rg ncia, constit i t r o to i i o
ro i ori o o o ito r itr o o i o
i tr o ri ro i i i t A i ro ri tori
t i rio rit rio r i o o ito r vio,
como o valor locati o o or i o r ito o i o to
r i t rritori t ( rt 15 1o o o or
r r t o t t ito i rior o or r o
r ro ri o o ri i o o r o r o,
passaram a considerar que e i o iti o o oi o i o
ig t o tit i o i t t i to o

3
Carvalho Filho, Jos dos Santos Manual de direito administrativo I Jos dos Santos Carvalho Filho. 22. ed.So
Paulo: Atlas, 2009. p. 801.
 rigi o o o ito r io orr o
i o r i o t t i roximo ao valor real do
bem. Por isso, parece justo que i o ri i
o izo, independentemente da realizada pelo expropriante.4
Ainda sobre a questo da indenizao, preciso destacar dois pontos
cruciais para que se respeitem os princpios constitucionais da
desapropriao. O primeiro relativo justa retribuio pelo bem
expropriado, ou seja, ao valor a ser pago pelo bem, e, o segundo, relativo
forma e ao momento do pagamento. Segundo as lies do Professor Jos
dos Santos Carvalho Filho:

O quantum indenizatrio normalmente se compe de duas

parcelas: uma, a que j foi objeto de depsito judicial, quando
o expropriante foi imitido provisoriamente na posse do bem;
outra, a parcela complementar, que corresponde diferena
entre o valor que a sentena fixou, com os devidos acrscimos,
e a parcela depositada. A primeira pode ser paga ao
expropriado por alvar judicial, mas a segunda o
expropriado s poder receber depois de proposta a
ao de execuo, na forma do art. 730 do CPC, e
observado o sistema de precatrios judiciais previsto no
art. 100 da CF.5
Desse modo, fica evidente que a imisso provisria na posse, condicionada
ao depsito do valor atual de mercado, obtido em percia judicial prvia, a
forma de se garantir que a indenizao ser paga em dinheiro, por alvar, e
no mediante os famigerados precatrios, em sistema reconhecidamente
falido e moroso.

4
Carvalho Filho, Jos dos Santos Manual de direito administrativo I Jos dos Santos Carvalho Filho. 27. ed. rev.,
ampl. e atual. at 31-12-2013.- So Paulo :Atlas, 2014. p. 860.
5
Carvalho Filho, Jos dos Santos Manual de direito administrativo I Jos dos Santos Carvalho Filho. 22. ed.So
Paulo: Atlas, 2009. p. 809.
 CONCLUSO
A interpretao do Decreto-Lei 3.365/41 deve ser realizada em consonncia
com os princpios constitucionais, assegurando o contraditrio, a ampla
defesa e o devido processo legal, alm dos princpios inerentes
desapropriao, mediante indenizao justa, prvia e em dinheiro.

Conclui-se que, nas aes de desapropriao, imprescindvel a realizao

de percia judicial prvia como forma de:

Garantir a igualdade entre os litigantes e exerccio do contraditrio e

da ampla defesa;
Assegurar que as partes podero indicar assistentes tcnicos e
formular quesitos para a correta avaliao dos bens expropriados;
Viabilizar a avaliao dos bens expropriados, por meio de profissional
isento e tcnico;
Permitir ao juzo condicionar a imisso provisria na posse ao
depsito do montante do valor atual de mercado do bem, conforme
apurado tecnicamente;
Preservar o direito do expropriado ao recebimento da indenizao em
dinheiro, por depsito do valor apurado em percia prvia;
Evitar o pagamento das diferenas eventualmente apuradas no curso
da lide, mediante emisso de precatrios, sistema moroso que no se
coaduna com os princpios da desapropriao;
Mitigar os prejuzos decorrentes da indisponibilidade dos bens imitidos
provisoriamente na posse do expropriante, durante a tramitao do
processo judicial.

H, portanto, condies legais para que a interveno do Estado na

propriedade privada ocorra de forma menos gravosa e mais harmoniosa
face ao ordenamento jurdico ptrio e aos direitos dos administrados.