C.E.T.A.P.

Centro de Estudios Tcnicos,

Administrativos y Polticos

Programa de las oposiciones para el ingreso en el Cuerpo Superior de

Administradores Civiles del Estado

OCTUBRE 2016

MATERIAS JURDICAS II. Derecho Administrativo

LA ADMINISTRACIN PBLICA: CONCEPTO. LA ADMINISTRACIN, LAS

23 FUNCIONES Y LOS PODERES DEL ESTADO

1.- LA ADMINISTRACIN PBLICA: CONCEPTO.

1.1. Criterio Objetivo o Funcional
1.2. Criterio Subjetivo u Orgnico
1.3. Concepcin dentro del sistema espaol
1.3.1. Concepcin jurdica
1.3.2. Pluralidad de las AAPP
1.3.3. Diferencia con el Sector Pblico

2.- LA ADMINISTRACIN, LAS FUNCIONES Y LOS PODERES DEL ESTADO

2.1. Funciones Del Estado
2.1.1. La funcin legislativa
2.1.2. La funcin jurisdiccional
2.1.3. La funcin ejecutiva

2.2. La Administracin y Los Poderes Del Estado

2.2.1. Evolucin
2.3. La Administracin y los poderes del Estado en el Ordenamiento jurdico
espaol

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1.- LA ADMINISTRACIN PBLICA: CONCEPTO.

Es un hecho notorio la existencia, en la prctica totalidad de los Estados
contemporneos de un conjunto de organizaciones situadas bajo la dependencia
directa del gobierno o poder ejecutivo (o de las entidades en que el Estado se
estructura territorialmente), a las que se encomienda la realizacin de la mayor parte
de las tareas estatales, y, a las que se conoce con el nombre de Administraciones
Pblicas.
Y es tambin un hecho habitual el que dichas organizaciones acten con
sujecin a un conjunto de principios y normas jurdicas de contenido distinto del que
poseen las normas que regulan las relaciones entre los sujetos privados, principios y
normas que, globalmente reciben la denominacin de Derecho Administrativo.
Que exista esta Administracin y un Derecho especial y propio es un dato
invariable en todas las Administraciones contemporneas dotadas de un cierto grado
de desarrollo cultural y econmico.
Estos fenmenos se caracterizan por cinco rasgos:
1. Inslito volumen de dichas organizaciones (la Administracin es la mayor y ms
compleja organizacin que existe en las sociedades contemporneas, ninguna emplea
tantas personas, ni maneja fondos semejantes (ms del 50% de cada pas).
2. Estas organizaciones integran un conjunto estructural de extraordinaria
complejidad, dentro del que cabe distinguir un sin nmero de AAPP diferenciadas.
3. El volumen trae causa del inabarcable nmero y variedad de tareas que la AAPP
realiza (es responsable de garantizar el correcto funcionamiento de la sociedad, de la
economa en su conjunto, de proporcionar el bienestar de los ciudadanos).
4. El resto de poderes del Estado, por relevantes que sean en el terreno simblico,
son dbiles en el terreno fctico, dependiendo casi por completo de la AAPP para la
efectividad de las decisiones.
5. La AAPP se organiza y acta con sujecin a un Derecho especial.

En Espaa seala Villar Palas que la AAPP es fcil de describir, pero difcil de
definir. Sin embargo, se puede afirmar que en la actualidad casi toda la doctrina se
muestra favorable a la definicin de la AAPP a travs de dos criterios, el criterio
objetivo o funcional y el subjetivo u orgnico.

1.1. Criterio Objetivo o Funcional

Los seguidores de este criterio tratan de llegar al concepto de
Administracin Pblica, considerndola como una actividad y buscando su
conceptuacin, por tanto, por medio de la delimitacin de la misma dentro de las
funciones del Estado.
Dentro de este criterio existen dos posturas doctrinales:

1. La de los que identifican a la Administracin con una de las tres clsicas

funciones estatales, concretamente con la funcin ejecutiva. Este criterio es
sostenido con distintas matizaciones por muchos autores, entre los que podemos citar
a Hauriou, Zanobini y Garca Trevijano. Tal postura ha sido rebatida, ponindose de
relieve que existen actividades de la Administracin tales como la resolucin de un

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recurso o el dictado de reglamentos, que no son funciones ejecutivas sino judiciales o

legislativas, y que merecen sin duda la conceptuacin de actos administrativos.

2. Quienes sealan que, adems de las tres clsicas funciones estatales

(legislativa, ejecutiva y funcional), existe una cuarta funcin, la funcin administrativa,
con caractersticas propias (criterio de Alessi y Sayages). Tesis que ha sido rebatida
afirmndose que toda la actividad administrativa es reconducible a las funciones
ejecutivas, legislativas o jurisdiccionales.

Sobre este criterio hay que sealar que, dado que la actividad administrativa
unas veces tendr mayor naturaleza ejecutiva, otras legislativas y otras judicial, la
mayor parte de la doctrina piensa hoy que el criterio objetivo o funcional no es til para
fijar el concepto de la Administracin Pblica.

1.2. Criterio Subjetivo u Orgnico

Los seguidores del criterio subjetivo u orgnico tratan de hallar un concepto de
Administracin Pblica, a travs de la delimitacin de la misma dentro de los poderes
u rganos del Estado.
Para los autores que defienden este criterio (que actualmente son mayora) la
Administracin es una organizacin formal, la cual est integrada dentro del poder
ejecutivo, donde coexiste con el Gobierno.
La principal objecin realizada a esta postura, es la de que tanto el poder
legislativo como el judicial realizan actividades materialmente administrativas, las
cuales quedaran fuera de la Administracin Pblica conforme al expresado criterio
subjetivo. Desde un doble punto de vista, doctrinal y jurdico positivo, se refuta esta
objecin.
Doctrinalmente es indudable que los actos administrativos que realizan los poderes
legislativo y judicial tienen carcter instrumental e interno que los sita fuera del
Derecho Administrativo y los diferencia netamente de los actos que realiza la
Administracin, los cuales reciben un tratamiento jurdico diferente.
Los actos materialmente ejecutivos o administrativos de las Secretaras de
Juzgados y Tribunales, o de los rganos administrativos de las Cortes, tienen como
finalidad ltima la de hacer posible el pronunciamiento de sentencias o el dictado de
leyes. No se insertan en el proceso de ejecucin de las le-yes, sino que van dirigidos a
la produccin de esas leyes o a aplicarlas en supuestos de controversia. Por ello
resulta claro que se trata de actuaciones que si bien son materialmente administrativas
tienen un carcter y una naturaleza distinta a la de los actos de la Administracin, y no
slo porque emanan de poderes distintos, sino porque su finalidad es diferente, lo que
en definitiva justifica la no coincidente regulacin a la que nos hemos referido y la no
insercin de estos actos en el campo de aplicacin del Derecho Administrativo.
Desde un punto de vista jurdico-positivo, la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del
Procedimiento Administrativo Comn de las Administraciones Pblicas(LPACAP)
identifica acto administrativo y acto de la Administracin y la Ley 40/2015, de 1 de
octubre, de Rgimen Jurdico del Sector Pblico (LRJSP) dispone que la
Administracin se organiza y acta con arreglo, entre otros, al principio de jerarqua.

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Luego, al no estar formados los poderes legislativo y judicial por rganos

ordenados jerrquicamente no tendrn la consideracin de Administracin y no podrn
producir actos administrativos.
Otra objecin proviene de la naturaleza legislativa o judicial de diversos actos
realizados por el poder ejecutivo. Esta objecin ha sido contestada haciendo notar el
carcter intervencionista del Estado moderno, que necesita para su eficacia que la
Administracin realice actos legislativos y judiciales; por otro lado, no hay que olvidar
el carcter residual que tiene el poder ejecutivo, que se ha caracterizado como lo que
queda en manos del monarca, una vez que superado el Estado absolutista se
disgregan del poder de ste los actos judiciales y en el Estado liberal se independizan
los asuntos legislativos, pero quedando todava en sus manos un residuo de stos,
que si bien con diferente fundamentacin poltica habra heredado la actual
Administracin. As la legitimacin popular directa o indirecta que hoy tiene el poder
ejecutivo que ha sustituido la legitimacin dinstica es una importante justificacin del
referido ensanchamiento de actividades.
Sostienen en suma los defensores del criterio subjetivo (Garrido Falla, Enterra,
Cuesta, etc.), en postura que, como hemos dicho, es doctrinalmente mayoritaria, que
la Administracin es un complejo orgnico encuadrado dentro del poder ejecutivo
donde coexiste con el Gobierno y que no realiza nicamente actos de naturaleza
ejecutiva, sino tambin legislativa y judicial, recibiendo todos ellos un tratamiento
unitario que viene regulado por el Derecho Administrativo, tratamiento que es distinto
del que reciben los actos de los poderes legislativo y judicial. De ah, que se haya
dicho que esta postura debe denominarse ms que subjetiva, formal, atendiendo a la
forma en que los actos del Estado son regulados por el Derecho.
Dentro del criterio subjetivo podemos encuadrar tambin la postura del profesor
Garca de Enterra, si bien para este autor el acento para conceptuarla debe ponerse
no en su posicin dentro de la divisin de poderes, sino en su condicin de persona
jurdica que representa y acta por el Estado en sus relaciones con los ciudadanos.
Estos criterios objetivos y subjetivos han ido evolucionando con los aos. As, con
el transcurso del tiempo, se han producido una serie de acontecimientos que
aconsejan una revisin de estas definiciones:
1. Aparecen formas distintas de satisfacer las necesidades pblicas. Segn los
instrumentos jurdicos que utilice, y en definitiva, de la posicin que adopte la
organizacin administrativa en sus relaciones con los ciudadanos, se distinguen varios
modelos de AAPP: el sistema anglosajn de Rule of Law y el sistema continental de
Derecho Administrativo.
El sistema de Rule of Law se acua en la Inglaterra del siglo XIX y se extiende a
los pases anglosajones. Preconiza la sumisin de todos los actos del Estado al
Derecho comn y su control por los tribunales ordinarios, exactamente igual que los
ciudadanos, de forma que la Administracin carece de prerrogativas en su actuacin
frente a los particulares.
Este sistema a su vez se caracteriza porque la Administracin carece de
personalidad jurdica, los litigios contra sus actos se resuelven por los Tribunales
ordinarios que resuelven los litigios entre particulares, y, porque la Administracin
carece de las facultades exorbitantes que le confera el Derecho administrativo
continental (el acto administrativo no es ejecutorio ni posee presuncin de legalidad; la
Administracin no puede imponer con su propia coaccin la ejecucin forzosa de sus
actos, debiendo instar tal ejecucin de los Tribunales)

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El sistema de Derecho Administrativo es propio de los pases continentales

europeos y se caracteriza por las siguientes notas: Se dota a la Administracin de
personalidad jurdica propia, lo que la convierte en sujeto de Derecho; la
Administracin somete su actuacin a un Derecho especial, el Administrativo, que dota
al Estado de prerrogativas para el cumplimiento de sus funciones; y, el control de esta
sumisin no corresponde a los Tribunales sino a los propios rganos administrativos,
que constituyen una jurisdiccin retenida.
2. La crisis de separacin de poderes propugnada por Montesquieu. Se hace
imposible la identificacin entre funcin y poder, como consecuencia de la atribucin
diferenciada de funciones entre los distintos poderes del Estado, de modo que, cada
uno de ellos desempear funciones propias de los otros. As, en la actualidad, el
Poder Ejecutivo legisla (Decretos Leyes y Legislativos y Reglamentos), y resuelve
conflictos de intereses (ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos).
Incluso podra defenderse la aparicin de nuevos poderes distintos de los clsicos,
como es el Tribunal Constitucional.
3. El concepto de necesidad pblica, cuya satisfaccin sirve para definir la AAPP y
justificar su existencia ha experimentado un enorme cambio con el transcurso del
tiempo.
Inicialmente, en el Estado Liberal, la Administracin centraba su actividad
principalmente en las tareas de polica o limitacin de los derechos de los ciudadanos
en aras del inters general. El Estado se limitaba a garantizar la seguridad de los
ciudadanos a travs del mantenimiento del orden pblico, y se abstena de cualquier
intervencin en la actividad econmica.
A lo largo del siglo XIX el Estado comienza a asumir progresivamente mayores
responsabilidades. Durante la primera mitad del siglo XIX, asume la prestacin de
actividades asistenciales que, por su falta de rentabilidad, no atraan a la inversin
privada (obras pblicas, beneficiencia e instruccin pblica). En la segunda mitad del
siglo, se asumen nuevas actividades prestacionales cuya realizacin demanda un
ttulo jurdico habilitante. De esta forma surge el concepto de servicio pblico, que
Garrido Falla define como toda actividad de carcter prestacional realizada por la
Administracin y dirigida a satisfacer necesidades pblicas. En cualquier caso, estos
servicios eran objeto de gestin indirecta a travs de particulares.
Tras la Segunda Guerra Mundial y la implantacin de las teoras Keynesianas, que
abrogaban por una mayor intervencin pblica en la economa en aras de fomentar
una ms justa distribucin de la riqueza, el Estado asume la prestacin directa de un
gran nmero de servicios hasta que ahora le resultaban ajenos. Esta circunstancia
provoca el paso del Estado liberal a un Estado social en el que pocos aspectos de la
vida humana dejan de estar sujetos, de una forma u otra, a las previsiones que formula
el poder pblico.

1.3. Concepcin dentro del sistema espaol

Dentro de la evolucin del pensamiento de la doctrina espaola sobre el concepto
de Administracin Pblica, podemos distinguir tres perodos (evolucin similar a la del
resto de pases que forman parte del sistema continental:
1. Se da en el siglo XIX y est representado por Javier de Burgos, Olivan, Silvela,
Colmeiro, Posada, etc. Dicha corriente doctrinal configura a la Administracin
Pblica segn los dos siguientes caracteres:

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La Administracin es un complejo orgnico comprendido dentro del poder

ejecutivo donde coexiste con el Gobierno.
Misin suya es ejecutar y nada ms que ejecutar la ley.
2. Con la puesta en tela de juicio del carcter riguroso del principio de divisin de
poderes, se pretende caracterizar a la Administracin de una forma objetiva o
funcional, como hicieron en la primera parte de este siglo Royo-Villanova,
Jordana de Pozas, Gascn y Marn y Garca Oviedo.
3. Actualmente es mayoritaria en la doctrina espaola la postura subjetiva,
sostienen entre otros los profesores Garrido Falla y Entrena Cuesta, los cuales
como se ha dicho conciben a la Administracin como un complejo orgnico
dentro del poder ejecutivo, pero sealando que no slo realiza actos ejecutivos,
sino tambin judiciales y legislativos, teniendo todos ellos en comn su relacin
con un conjunto de normas especiales, que constituyen el Derecho Adminis-
trativo.

1.3.1. Concepcin jurdica

El sistema espaol qued configurado sobre la recepcin del principio de
separacin de poderes, que consagr el constitucionalismo y sus leyes de desarrollo a
partir de la Constitucin de Cdiz. Esta situacin, que qued consolidada en la
segunda mitad del siglo XIX, no se ha visto nunca afectada, ni siquiera durante el
Rgimen de Franco, puesto que permaneci la anterior caracterizacin jurdica de la
Administracin, asegurada por un sistema de leyes especiales tributarias del principio
de divisin de poderes.
Hoy este principio, aunque no proclamado de manera formal, se encuentra en la
Constitucin de 1978 en los Ttulos III, IV y VI, que tratan, respectivamente, De las
Cortes Generales (que ejercen la potestad legislativa, tal y como establece el artculo
66), Del Gobierno y de la Administracin (ejerciendo el primero la funcin ejecutiva y
la potestad reglamentaria (artculo 97), y Del poder judicial sometido al imperio de la
ley (artculo 117). Slo a este ltimo se le ha respetado el nombre tradicional de
poder pero los conceptos utilizados para la Administracin y, sobre todo, la
regulacin general de todos ellos son inequvocos en el sentido de la teora tradicional
de la divisin de poderes, en su versin de rgimen parlamentario (artculo 1.3 y Ttulo
V de la Constitucin). Y ello sin implicar en manera alguna, como en la formulacin
francesa revolucionaria, la exencin judicial del Ejecutivo. De este modo, las
dificultades que un sistema de unidad de poder pudo implicar para la teora jurdica
de la Administracin y para el Derecho Administrativo han quedado del todo
eliminadas, as como consagrado de manera solemne el principio del sometimiento
pleno de la Administracin a la Ley y al Derecho (artculo 103.1) y el correlativo
control plenario judicial (artculo 106.1).
Materialmente, la Administracin, segn el artculo 103 de la Constitucin, sirve
con objetividad los intereses generales y acta de acuerdo con los principios de
eficacia, jerarqua, descentralizacin, desconcentracin y coordinacin, con
sometimiento pleno a la Ley y al Derecho. Y, adems, el artculo 9.3 prohbe la
arbitrariedad de los poderes pblicos.
No existe en la Constitucin una definicin de qu se entiende por Administracin.
Sin embargo, su artculo 103.2 alude a la Administracin destacando la realidad
primaria al disponer que sus rganos son creados, regidos y coordinados de acuerdo
con la Ley. Los constituyentes han visto por tanto a la Administracin como un

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colectivo formado por rganos, como una organizacin que, subordinada al Gobierno,
sirve los intereses generales.
En definitiva, se entiende que, segn el texto constitucional, la Administracin es
una organizacin dependiente del Gobierno, que debe actuar de acuerdo con la Ley
que satisface las necesidades e intereses de toda la comunidad. Organizacin
subordinada, pero organizacin de la mxima importancia para el funcionamiento del
sistema poltico. La Administracin deber ocuparse de la efectividad de los derechos
y libertades de los espaoles. Los intereses generales mencionados en el artculo 103
no pueden considerarse desconectados de todo el Ttulo I que consagra un autntico
programa de accin del Estado. Las Cortes Generales aprobarn las Leyes regu-
ladoras, el Gobierno dar el impulso poltico y la Justicia se encargar de asegurar los
derechos cuando stos se discutan ante los Tribunales. Pero en la vida cotidiana se
crearn las condiciones necesarias para que estos derechos sean una realidad sin la
actuacin de la Administracin Pblica.
El texto se refiere someramente al procedimiento y a los actos administrativos y
establece el principio de control de la actuacin administrativa por los Tribunales de
Justicia. Por otra parte, se regula, prcticamente en solitario en el artculo 107 al
Consejo de Estado como mximo rgano administrativo de carcter consultivo. Pero el
inters debe centrarse predominantemente en el artculo 103. En l, no slo se ofrece
una concepcin de la Administracin Pblica en el nmero 2, sino que adems en el
mismo artculo se contemplan conjuntamente los rganos administrativos y los
funcionarios que son titulares de los mismos o que trabajan en ellos. No obstante, los
principios genricos a que debe atenerse la Administracin se encuentran en el
artculo 103. 1, en el que se engloban el fin de la Administracin Pblica, sus criterios
de actuacin, los principios de organizacin y, por ltimo, el principio jurdico
fundamental de sometimiento a la Ley y al Derecho.
Ya se ha aludido al fin de la Administracin, es decir, al servicio de los intereses
generales, que presenta la doble caracterstica del carcter subordinado de la
Administracin y de la universalidad de sus fines. Debe insistirse en el primer punto,
que no se refiere slo a la dependencia de la Administracin respecto del Gobierno. Es
claro que adems de ser dirigida por ste y por ese mismo hecho, la Administracin
Pblica no existe por s misma, no cumple unos fines que sean exclusivamente pro-
pios. Es una instancia subordinada que no puede existir sino en funcin de los
intereses y necesidades de toda colectividad. Se trata, por tanto, de un complejo
orgnico que articula al conjunto de medios necesarios para que la colectividad
subsista.
Sobre estas bases constitucionales, el dato de la personificacin es igualmente
explcito en el ordenamiento jurdico en vigor. As, el artculo 3.4 de la LRJSP
establece que cada una de las Administraciones Pblicas acta para el cumplimiento
de sus fines con personalidad jurdica nica. La personificacin de las
Administraciones Territoriales, Comunidades Autnomas, Provincias y Municipios est
reconocida en el artculo 137 de la Constitucin, y la Ley de Bases de Rgimen Local
tambin lo afirma con respecto a las Provincias y Municipios.
Sin embargo, el concepto de Administracin Pblica es ms complejo de lo que
pueda parecer, si tenemos en cuenta que existen determinadas instituciones que
realizan una actividad administrativa y que van a ser controladas (al menos, sus actos
administrativos) por la jurisdiccin contencioso-administrativa.
Es cierto que las organizaciones burocrticas que sirven de soporte a los poderes
pblicos distintos de las Administraciones territoriales, como las Cortes Generales
(Congreso y Senado), los Parlamentos Autonmicos, el Consejo General del Poder

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Judicial, el Tribunal Constitucional, la Corona, el Defensor del Pueblo, y el Tribunal de

Cuentas, su respectiva funcin especfica que constituye la razn de ser de estos
poderes pblicos no se rige por el Derecho Administrativo, sino por reglas del Derecho
constitucional o parlamentario, o por las normas orgnicas propias de cada uno de
dichos poderes. En ellos, el Estado no acta normalmente como Administracin
Pblica, sino como creador o gerente del mismo.
Sin embargo, el Estado se manifiesta tambin a travs de esos poderes pblicos
como sujetos de Derecho, esto es, como Administracin Pblica, cuando dichas
instituciones desarrollan actividades materialmente administrativas, ya sea celebrando
contratos instrumentales, administrando su patrimonio o gestionando su personal de
apoyo. Toda esa actividad instrumental, que no constituye propiamente la funcin
especfica que les ha sido atribuida, pero que es necesaria para la realizacin de sus
cometidos constitucionales, se rige por el Derecho Administrativo. Esto es as porque
ningn sentido tiene que las reglas de actividad de simple gestin sean distintas que
las que rigen para las restantes Administraciones Pblicas en esas mismas materias,
ya que no ser propio de un Estado de Derecho, que por la naturaleza de esos
poderes su actividad administrativa no pudiera ser controlada por el poder judicial. As,
en la Disposicin adicional quinta de la LPACAP se recoge que la actuacin
administrativa de los rganos competentes del Congreso de los Diputados, del
Senado, del Consejo General del Poder Judicial, del tribunal Constitucional, del
Tribunal de Cuentas, del Defensor del Pueblo, de las Asambleas legislativas de las
Comunidades Autnomas y de las instituciones autonmicas anlogas al tribunal de
Cuentas y al Defensor del pueblo, se regir por lo previsto en su normativa especfica,
en el marco de los principios que inspiran la actuacin administrativa de acuerdo con
esta Ley)

De hecho, con carcter previo a esta nueva regulacin y de acuerdo con lo que hasta
entonces haba sido una tesis, el Estatuto de Personal de las Cortes Generales
someti los conflictos de aqullos con sus funcionarios al conocimiento de la
jurisdiccin contencioso-administrativa. La misma solucin tena el Tribunal
Constitucional en relacin con las resoluciones del Secretario General en materia de
personal, recurribles ante el Presidente del Tribunal y despus ante la jurisdiccin
contencioso-administrativa.
Esa es la solucin que impone la Ley Orgnica del Poder Judicial de 1985, para los
actos de todos los rganos constitucionales no reconducibles subjetivamente al
estatuto de las Administraciones Pblicas. As, su artculo 58.1 dispone que la Sala de
lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo conocer ... de los recursos
contra los actos y disposiciones procedentes del Consejo General del Poder Judicial, y
contra los actos y disposiciones de los rganos de gobierno del Congreso de los
Diputados y del Senado, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas, y del
Defensor del Pueblo en materia de personal y actos de administracin. Por su parte, el
artculo 74.1 c) establece que las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los
Tribunales Superiores de Justicia conocen de los recursos contra las disposiciones y
actos procedentes de los rganos de gobierno de la Asamblea Legislativa de la
Comunidad Autnoma y de sus Comisionados, en materia de personal y actos de
administracin.
Asimismo, para la Administracin electoral, ha quedado claramente establecido por
la Ley Orgnica del Rgimen Electoral General su carcter de Administracin Pblica,
a efectos del rgimen jurdico de sus actos y del control judicial de su actividad.

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El supuesto del Consejo General del Poder Judicial es, no obstante, mucho ms
claro que el de los otros rganos constitucionales, pues deliberadamente se le ha
otorgado un status de Derecho Administrativo para alcanzar un control judicial tanto de
su actividad logstica (contratacin y relaciones con su personal administrativo), como
en lo que atae a su especfica actividad de gobierno sobre los jueces (nombramiento
de los titulares de los cargos y rganos judiciales y ejercicio de la potestad dis-
ciplinaria). Toda esta actividad del Consejo se somete al Derecho Administrativo y a la
Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, domicilindose la recurribilidad de sus actos
ante el Tribunal Supremo (arts. 140 a 143 de la LOPJ).
1.3.2. Pluralidad de las AAPP
Es necesario hacer una referencia expresa a la pluralidad de AAPP existentes en
la actualidad en el ordenamiento jurdico espaol con vistas a delimitar ms
correctamente el concepto de AAPP en nuestro pas.
Esto se debe a que la Constitucin concibe un Estado territorialmente plural en el
que conviven la AGE, las CCAA, las Provincias, Municipios y otros entes pblicos, con
personalidad jurdica reconocida para el ejercicio de sus respectivas competencias.
La coexistencia en Espaa de una pluralidad de AAPP implica el peligro de
cantonalismo, es decir, que cada una de ellas se dotara de un sistema de organizacin
y funcionamiento propio y distinto de las dems. Esta situacin atentara contra la
eficacia requerida en la gestin administrativa e incluso contra el derecho de todos los
ciudadanos a recibir un trato igual por la Administracin Pblica.
Para evitar este peligro, la Constitucin permite establecer un sistema
administrativo comn a todas las AAPP, sin perjuicio de que cada una de ellas pueda
contar con peculiaridades propias. Este marco comn est compuesto por dos
normas:
Por un lado, la Constitucin y, especialmente, los principios de organizacin y
funcionamiento recogidos en el artculo 103.1 CE.
Por otro, la LPACAP, que establece la normativa bsica en la materia, al amparo
del artculo 149.1.18 CE.
La pluralidad de Administraciones se observa bien en los primeros artculos de 3
leyes esenciales. Las que, con carcter general, regula el rgimen jurdico, el
procedimiento y la actividad de todas las AAPP, la LPACAP y la LRJSP y, la que
regula el control jurisdiccional de su actividad, la Ley 29/1998, de 13 de julio. Pues
bien, en el artculo 2 de la LRJSP se incluye como mbito subjetivo:
a) La Administracin General del Estado
b) Las Administraciones de las Comunidades Autnomas.
c) Las Entidades que integran la Administracin Local.
d) El sector pblico institucional
Sigue definiendo esta norma en el artculo 2.2, el sector pblico institucional, estando
ste integrado por:
a) Cuales quera organismos pblicos y entidades de derecho pblico vinculados
o dependientes de las AAPP.
b) Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las AAPP que
quedarn sujetas a los dispuestos en la LPACAP y LRJSP que
especficamente se refiera a ellas, y en todo caso cuando ejerzan potestades
administrativas.

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c) Las Universidades pblicas

Claramente, ambas normas, establecen que tendrn la consideracin de
Administraciones pblicas:
- La AGE
- Las AA de las CCAA
- Las AA de las EELL
- Los organismos pblicos y entidades de derecho pblico vinculados o
dependientes de las AAPP
A partir del dato de la personalidad jurdica hay que aadir que cada
Administracin es una organizacin compleja integrada por un conjunto heterogneo
de rganos jerrquicamente ordenados que son creados, regidos y coordinados de
acuerdo con la ley (artculo 103.2 CE).
A partir de estas definiciones legales, se deduce que existen una pluralidad de
Administraciones Pblicas entre las que se establecen complejos sistemas de
relaciones. Una primera clasificacin nos permitir distinguir entre las Administraciones
Pblicas de base territorial y la Administracin especializada.
Las Administraciones Pblicas de base territorial son la local (municipios, islas,
comarcas y provincias), la autonmica, la General del Estado y la comunitaria. Las
relaciones entre todas estas administraciones no son, en ningn caso, de jerarqua, de
modo que una Administracin de mbito territorial superior no podr dar rdenes a
otra. Se tratar de relaciones de competencia: cada una de estas organizaciones
territoriales se constituyen en Entes polticos primarios con competencias propias
constitucionalmente garantizadas que pueden ejercitar con total libertad, ya que, como
seala el artculo 137 de la Constitucin, todas estas entidades gozan de autonoma
para la gestin de sus respectivos intereses. Solamente en relacin con las Entidades
locales podra apreciarse una cierta funcin tutelar de las Administraciones superiores,
pero se limitar a casos muy concretos y respetando siempre la autonoma local.
La Administracin especializada, por su parte, es el conjunto de entidades
pblicas dotadas de personalidad jurdica y patrimonio propio, a las que se
encomienda la realizacin de actividades dirigidas a la consecucin del inters
general. Frente a la situacin de autonoma y vocacin de competencia general que
asumen los entes territoriales (Estado, Comunidades Autnomas y Corporaciones
Locales), las caractersticas bsicas de los Entes institucionales son la especialidad de
sus fines y la dependencia de un ente territorial, lo que se hace compatible con la
atribucin de personalidad jurdica independiente de ste.
Esta Administracin especializada comprende dos tipos de entes: los de base
institucional y los de base corporativa:
(i) La Administracin especializada de base institucional o Administracin
institucional que, segn Parada, est formada por el conjunto de numerosas
organizaciones de que se sirven los Entes territoriales para cumplir concretas
funciones de servicio pblico o de intervencin administrativa. Dentro de ella hay
que distinguir:
Aquellos entes que son meros instrumentos de las Administraciones
territoriales y que estos dominan absolutamente.
Aquellas otras organizaciones que estn dotadas de cierta autonoma
poltica y que hoy se conocen con el nombre de Administraciones
independientes.

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(ii) La Administracin Corporativa se encuentra integrada por Corporaciones no

territoriales o Entes pblicos asociativos (como los denomina la doctrina italiana)
y pueden definirse como asociaciones forzosas de particulares creadas por el
Estado y dotadas de personalidad jurdica pblica a las que, adems de la
gestin y defensa de los intereses privativos de sus miembros, se encomienda el
desempeo de funciones de inters general en rgimen de monopolio, cuyo
ejercicio se controla por la jurisdiccin contencioso-administrativa.
La administracin corporativa en nuestro pas esta formada bsicamente por los
Colegios Profesionales, las Cmaras Oficiales (de Comercio, Industria y
Navegacin, de la Propiedad, Agrarias, Cofradas de Pescadores, etc.) y las
Federaciones Deportivas.
Esta Administracin constituye el lmite entre los entes pblicos y los privados
haciendo frontera ente unos y otros, aunque se trate de una frontera poco
definida, ya que las Corporaciones, constituidas sobre un substrato asociativo,
aunque forzoso, de carcter privado cumplen fines pblicos de inters general, lo
que se traduce en la aplicacin de un rgimen jurdico mixto, pblico y privado.

1.3.3. Diferencia con el Sector Pblico

Es preciso sealar que no debe confundirse la expresin AAPP con Sector Pblico.
Desde una ptica econmica se habla del Sector Pblico para hacer referencia a
las actividades controladas por el poder pblico. Desde ese punto de vista la
Administracin del Estado, la de una CCAA o un Ayuntamiento pertenecen al Sector
Pblico. Pero tambin la Seguridad Social, las Fundaciones Pblicas o los entes de
naturaleza privada.
Desde la ptica jurdica, desde la del Derecho Administrativo (que implica
privilegios y garantas, poderes y sometimientos) los entes de naturaleza privada,
aunque hayan sido creados por una Administracin, no son Administracin y no se les
aplica, como regla, el Derecho Administrativo.
El Derecho Administrativo se aplica, a los entes pblicos primarios (Estado, CCAA,
EELL y OOPP y entidades de Derecho pblico vinculados). Pero estos entes pueden
crear otros entes o personalidades instrumentales para el cumplimiento de fines
especficos. Estos nuevos entes pueden tener personalidad jurdica o privada
(sociedades) y pueden quedar sometidos o no al rgimen propio del Derecho
Administrativo.
Las empresas pblicas nada tienen que ver con el Derecho Administrativo. Son
sociedades de capital pblico con personalidad jurdica privada, es decir, adoptan
forma societaria, y se someten al Derecho privado civil o mercantil. Actan en el trfico
sin privilegios y no pueden asumir funciones pblicas.
Los entes con personalidad jurdica pblica, esto es, aquellos que deben su
personificacin a la voluntad de la Ley, pueden o no quedar sujetos al Derecho
Administrativo.
Si quedan sometidos al derecho pblico se denominan Organismos Autnomos y
son, a todos los efectos, AAPP. A las Entidades Pblicas Empresariales y las
Agencias Estatales la ley les puede atribuir el ejercicio de funciones y potestades
administrativas
Insistiendo en lo dicho anteriormente, el Sector Pblico Institucional ha quedado ya
delimitado en la nueva regulacin de las normas LPACAP y LRJSP.

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2.- LA ADMINISTRACIN, LAS FUNCIONES Y LOS PODERES DEL ESTADO

De la nocin de AAPP se excluyen aquellas organizaciones no estatales o poderes
pblicos cuya funcin especfica es crear Derecho (CCGG, Parlamentos Autonmicos)
o garantizarlo (jueces y Tribunales).
Para el logro de sus fines, las comunidades humanas se organizan polticamente.
El tipo de organizacin poltica que hoy da conocemos como regla general en los
sistemas polticos se denomina Estado.
La accin del Estado se manifiesta en formas diversas, que pueden reducirse a las
siguientes: establecimiento por va general de las normas a que deben ajustarse las
conductas de los miembros de la comunidad poltica, decisin concreta de los
conflictos intersubjetivos de intereses que se planteen entre los individuos o entre
stos y la comunidad, y ejecucin concreta de las medidas pertinentes para satisfacer
las necesidades que plantea la vida en comn. Estas son, tradicionalmente, las
llamadas funciones del Estado, y cabe decir que cualquier accin estatal es, desde el
punto de vista de su sustancia o contenido, reconducible a una u otra de estas tres
formas esenciales de actuacin. Tales funciones se conocen, respectivamente, con los
nombres de legislacin, jurisdiccin y ejecucin.
Supuesto el carcter material de la anterior distincin, resulta necesario encontrar
el criterio que sirva para designar con certeza los actos estatales pertenecientes a una
y otra funcin.
La doctrina no se ha mostrado, ni muchos menos, unnime, si bien es posible
lograr una caracterizacin de las tres funciones del Estado.

2.1. Funciones Del Estado

2.1.1. La funcin legislativa
Hay una funcin del Estado que consiste en establecer, por va general y
obligatoria, las normas a que ha de ajustarse la conducta de los miembros de la
comunidad, as como la organizacin misma de esa comunidad. Esta es la funcin
legislativa y a tales normas se da el nombre de leyes, sealndose como sus
caracteres fundamentales la generalidad y la obligatoriedad. Se trata, pues, de una
funcin a travs de la cual el Estado establece normas jurdicas donde las situaciones
a resolver se contemplan abstractamente, impersonalmente, y no para que sirvan de
solucin a un caso concreto planteado.
As, cabe afirmar en vista de qu se entiende por funcin legislativa, que, el
Parlamento no es Administracin. La AAPP es un sujeto de Derecho, destinataria de
normas, pero tambin creadora de normas. Mientras en los orgenes del
constitucionalismo los poderes legislativos de la AAPP eran muy limitados, poco a
poco ir adquiriendo un importante papel en el ejercicio de la funcin legislativa
(tcnicas de delegacin legislativa, deslegalizacin de materias y decretos-leyes,
potestad reglamentaria autnoma..).

2.1.2. La funcin jurisdiccional

Su principal caracterstica estriba en la aplicacin de la ley al caso concreto. Si la
ley, contempla un supuesto abstracto, la jurisdiccin se enfrenta con los casos
concretos cuya solucin se le pide. Por eso su esquema lgico se ha comparado con

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un silogismo en el que la premisa mayor es la ley, la premisa menor es el caso

concreto a decidir y la conclusin es la decisin jurisdiccional o sentencia. La tarea del
Juez consiste, por lo tanto, en comparar la hiptesis general de la ley con el caso
concreto que examina y emitir un juicio en consecuencia.
Si la ley es un acto de voluntad, la decisin jurisdiccional es un juicio. En cierto
sentido, la idea de ejecucin de la ley no es absolutamente ajena a la funcin
jurisdiccional, de donde derivan las posibles confusiones con la funcin ejecutiva. Con
todo, debe insistirse en que la finalidad del acto jurisdiccional es declarar el Derecho
de cada caso concreto.

2.1.3. La funcin ejecutiva

La funcin ejecutiva se caracteriza por consistir en la adopcin de medidas concretas
que se agotan en s mismas, por su sola aplicacin, sin pretender regular la vida en
comn con vocacin de permanencia, esto es, sin incardinarse, en el ordenamiento
jurdico, diferencindose en esto de la funcin legislativa.
De la funcin judicial, la funcin ejecutiva se diferencia en que su esencia no
consiste en aplicar la ley al caso concreto, siendo perfectamente pensable la
existencia de una funcin ejecutiva que acte con independencia de la ley.
La consideracin, frecuentemente realizada por la doctrina, de la funcin ejecutiva,
como la de desarrollo de la legislativa, es algo que aunque pueda considerarse
actualmente cierto (al menos parcialmente) no responde a la esencia de ambas
funciones (y no debe, pues, ser utilizado para conceptuarlas), ya que es fruto de una
situacin contingente que plasm en el Estado de Derecho y el principio de legalidad.
En una consideracin histrica del asunto, el monarca absoluto realizaba
discrecionalmente actividades ejecutivas de polica y servicio pblico, que en modo
alguno desarrollaban ni se relacionaban con las leyes, las cuales las dictaba
ordinariamente el mismo soberano para que fueran cumplidas por los sbditos, no por
l mismo.
Aun en el actual Estado de Derecho, la ley suele actuar como marco en el que se
mueve la funcin ejecutiva, pero no como justificacin inmediata de la misma en cada
caso, tal y como ocurre en la funcin judicial. Cuando, por ejemplo, la Administracin
expropia una finca (funcin ejecutiva), no lo hace para dar cumplimiento a la ley de
expropiacin forzosa, sino porque el inters pblico as lo re-quiere, si bien es claro
que dicha expropiacin ha de realizarse de acuerdo con el marco legal que fija la
legislacin expropiatoria.
Esto no obstante, hay que decir que la funcin legislativa requiere muchas veces
de una aplicacin individualizada al caso concreto, que ha de ser realizada por la
funcin ejecutiva (ejemplo: requerimientos individuales de pago como consecuencia de
una ley impositiva), pero ello no impide la posible existencia de funciones ejecutivas en
ausencia de ley.

2.2. La Administracin y Los Poderes Del Estado

2.2.1.Evolucin
Si bien es cierto que el poder del Estado es nico, por ser nica su soberana,
como seala Lowestein, la referencia a los poderes del Estado tiene un valor
entendido en la literatura iuspublicista, en la que se denominan como tales a los
rganos constituidos para ejercer las funciones estatales.

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Aunque la doctrina de la divisin de poderes, al menos en su actual vigencia, tiene

un autor conocido y una fecha precisa de nacimiento, no debe dudarse que el
fenmeno histrico de la divisin de poderes es la consecuencia de un largo proceso
cuyos orgenes se remontan al Estado que nace en Europa despus del
Renacimiento, caracterizado durante sus tres primeros siglos de existencia por una
tendencia creciente a aumentar el poder de la monarqua. Bajo este signo poltico la
Administracin era desptica y arbitraria, sin contar con ningn tipo de limitaciones a la
hora de desempear sus funciones.
El monarca comenz desde este momento histrico a administrar por s mismo,
configurndose as la nocin de una Administracin unitaria para todo el Estado,
dependiente de la voluntad real, que en cuanto funcin adquiri la denominacin de
funcin de polica cuyo objetivo principal era garantizar el bienestar de los
ciudadanos.
Pero junto a las competencias que exiga la polica, estaba la competencia propia
de los Tribunales de Justicia. Estos no podan invadir el terreno de la polica, ni
siquiera verificar la legalidad de su actuacin, si bien tambin es cierto que la
aplicacin de la justicia entre los particulares era de su exclusiva atribucin. As pues,
aun en los tiempos del Estado absoluto, aparecer una primera separacin entre los
asuntos de gobierno y los asuntos de justicia.
La Revolucin Francesa consagr como principio constitucional la doctrina de la
divisin de poderes, expuesta por Montesquieu en 1784 en su obra El espritu de las
leyes. Con la preocupacin de asegurar la libertad de los ciudadanos se acept la
idea de que cada funcin estatal debe constituirse como competencia nica y
exclusiva de los rganos expresamente ideados para ejercerla. Es as como la
legislacin seguira desde entonces el camino que ya antes recorriera la justicia. Se
arranca del acervo de los asuntos de gobierno para pasar a constituir orgnicamente
un poder independiente. Aparecen, as, en la organizacin del Estado los tres poderes:
legislativo, ejecutivo y judicial.
Ahora bien, en el proceso descrito cabe sealar que:
1. As como los poderes legislativo y judicial se forman con las competencias que
se han ido arrancando de manos del antiguo monarca absoluto, en cambio, el
poder ejecutivo es justa-mente lo que queda en manos de aquel monarca, una
vez realizadas las antedichas sustracciones, quedando por ello en sus manos
siquiera sea un residuo de dichas funciones legislativas y judiciales, que el
actual poder ejecutivo heredar.
2. Las necesidades intervencionistas del Estado contemporneo hacen preciso un
cmulo de normas que en el poder legislativo no pueden, por falta material de
tiempo y recursos, realizarse, siendo por tanto preciso que el poder ejecutivo
ejercite funciones legislativas (reglamentos).
3. Criterios polticos y de garanta especial hacen que determinadas funciones de
naturaleza ejecutiva sean atribuidas al poder legislativo. Pensiones
extraordinarias, enajenacin de acciones de empresas pblicas, declaracin de
utilidad pblica a efectos de expropiacin forzosa, etc., son funciones de
naturaleza ejecutiva ya que no obstante son aprobadas por ley formal, dictada
por el poder legislativo.

Queda as el principio de la divisin de poderes, en su versin prctica, reducido a

una simple tendencia, jams lograda plenamente, que aspira a confinar cada funcin
estatal, como competencia propia del poder de su respectivo nombre.

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Y de esta forma se explica, el hecho inslito de que el llamado poder ejecutivo no

se limite a una actividad de pura ejecucin, sino que produzca con gran frecuencia
actos que, desde el punto de vista material, podran calificarse de funcin legislativa o
jurisdiccional del Estado, as como que el poder legislativo realice en ocasiones
actividad ejecutiva.

2.3. La Administracin y los poderes del Estado en el Ordenamiento jurdico

espaol
Como se deca anteriormente, de la nocin de AAPP se excluyen en el
ordenamiento jurdico espaol aquellas organizaciones estatales o poderes pblicos
cuya funcin es crear Derecho (Cortes Generales, Parlamentos Autnomicos) o
garantizarlo (jueces y Tribunales).
As, y en primer lugar, el Parlamento no puede confundirse con la
Administracin. En el Parlamento se plasma la voluntad popular derivada de los
resultados electorales. La Cortes Generales o los Parlamentos Autonmicos
representan a los ciudadanos. Su funcin es aprobar las Leyes y controlar al Gobierno,
cuyo Presidente es tambin elegido por la mayora parlamentaria que sustenta al
Gobierno. Pero el Parlamento no entabla normalmente relaciones con las personas
fsicas o jurdicas. Sin embargo, la AAPP es un rgano creador de Derecho y un
aplicador ejecutivo que ostenta poderes materiales anlogos a los de legisladores y
jueces. Si en los orgenes del constitucionalismo los poderes legislativos de la
Administracin eran muy limitados, poco a poco ir adquiriendo un importante papel en
el ejercicio de la funcin legislativa por medio de la delegacin legislativa, la
deslegalizacin de materias y los decretos-leyes. Adems, en nuestro pas la creacin
de las Comunidades Autnomas con facultades legislativas ha hecho perder el
monopolio de la funcin legislativa a las Cortes Generales.
Por tanto, podemos decir que el principio de separacin de poderes quiebra en
nuestro ordenamiento jurdico, ya que no slo, las Cortes Generales y las Asambleas
Legislativas de las Comunidades Autnomas ejercen funciones materialmente
administrativas controladas por la jurisdiccin contencioso-administrativa, sino que
tambin la Administracin se inmiscuye en la funcin legislativa a travs de diversas
tcnicas: decreto-ley, decreto legislativo, reglamentos independientes (no autnomos),
deslegalizacin de materias, iniciativa legislativa...
Tampoco el Poder Judicial se relaciona con los particulares. La funcin del Poder
Judicial es aplicar el Ordenamiento en los distintos mbitos jurisdiccionales. As,
la jurisdiccin penal (los tribunales condenan o absuelven por la presunta comisin de
delitos), la jurisdiccin civil o social (los tribunales resuelve controversias entre
particulares) y, la Jurisdiccin Contenciosa Administrativa (resuelve las pretensiones
de los ciudadanos en sus relacione con la Administracin y verifica la legalidad de las
actuaciones de ste, de forma que se observa claramente que el Poder Judicial
tampoco es Administracin.
Puede a su vez observarse que, las relaciones de la Administracin con el poder
judicial han evolucionado de forma inversa a las que mantiene con el poder legislativo,
de manera que la posicin de la Administracin frente a los jueces era mucho ms
fuerte en los orgenes del constitucionalismo que lo es ahora.
En efecto, y pese a que la Administracin ostenta todava importantes poderes
cuasijudiciales (potestad sancionadora, arbitral y privilegio de la decisin ejecutoria),
sus relaciones con los Tribunales no tienen ya el aire de prepotencia con que se
iniciaron en los orgenes del constitucionalismo, provocado por la hostilidad con que la

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Revolucin Francesa contempl a los Tribunales, herederos de los Parlamentos

Judiciales del Antiguo Rgimen que se haban opuesto a las reformas progresistas
inventadas por la Administracin Real. A consecuencia de ello se sancion el principio
de independencia de la funcin administrativa impidiendo a los jueces conocer de los
actos de la Administracin de cualquier naturaleza que sea. Esta prohibicin se
fundamentaba en la idea de que juzgar a la Administracin es tambin administrar, lo
cual se entenda como una infraccin del principio de separacin de poderes.
Al igual que en Francia, el status judicial privilegiado de la Administracin se
configur en Espaa como un sistema de proteccin frente a los jueces y Tribunales a
los que se prohbe mezclarse directa o indirectamente en asuntos peculiares a la
Administracin del Estado, ni dictar reglas o disposiciones de carcter general acerca de
la aplicacin o interpretacin de las leyes(artculo 4 de la LOPJ de 1870), incriminando
penalmente la conducta del juez que se arrogare funciones propias de las autoridades
administrativas o impidiera a stas el ejercicio legtimo de las suyas.
Adems de las prohibiciones expuestas, el principio de separacin de poderes se
sustentar tambin desde sus orgenes sobre otras tcnicas: la creacin de una
jurisdiccin especial; se impide a los jueces civiles y penales conocer de las cuestiones
previas administrativas que se planteen en sus propios juicios y procesos como
premisas de los fallos, debiendo abstenerse de resolverlas y remitirlas a este efecto a la
jurisdiccin contencioso-administrativa; se da una proteccin especial a las acciones
de responsabilidad civil o penal que contra ellos se intenten ante los Tribunales civiles
y penales por hechos relacionados con el ejercicio de su cargo, de modo que aqullos
no podrn aceptar demanda de responsabilidad contra ellos sin una autorizacin
administrativa previa.
De otro lado, la independencia de la Administracin se garantiza a travs de una
jurisprudencia y una serie de normas que van a otorgar a los actos administrativos una
presuncin de validez y el privilegio de ejecutoriedad.
Por ltimo, a la Administracin se le dota de un potente y directo poder
sancionador en todos los campos de intervencin administrativa.
Esta situacin comenz a variar antes incluso de la Constitucin de 1978: en
primer lugar, a partir de la Ley de 5 de abril de 1904, y, sobre todo, desde la derogada
Ley de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa de 1956, que deja de ser
considerada como una jurisdiccin especial para pasar a integrarse en el poder judicial
como una jurisdiccin ms; tambin se eliminan algunos privilegios como la necesidad
de someter a autorizacin administrativa previa los procesos seguidos contra los fun-
cionarios ante los Tribunales civiles y penales. La actual Ley sigue la misma lnea.
A partir de la Constitucin de 1978, las cuestiones administrativas previas y la
prejudicialidad administrativa en el proceso penal ya no son un lmite para los jueces
penales que pueden conocer de las mismas sin necesidad de someterlas previamente
a la jurisdiccin contencioso-administrativa (artculo 80 de la LOPJ).
No obstante, la AAPP tiene importante poderes de naturaleza judicial:
- Subsiste el privilegio de la decisin ejecutoria, potestad de clara naturaleza
judicial ya que permite decidir y ejecutar lo decidido, alterando situaciones
posesorias a travs de procedimientos administrativos.
- La Constitucin de 1978 permite a la Administracin legitimar su discutible, en
opinin de Santamara Pastor, poder sancionador (artculo 25 y 45.3).
- Ejecuta las sentencias judiciales que a ella se refieren o dejar sin efecto estas
resoluciones judiciales (por ejemplo la suspensin).

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A su vez, las relaciones de la administracin con el poder judicial pueden

estudiarse tambin por el control jurisdiccional de la administracin, y as, se distingue
entre:
- El control que sobre la legalidad de los actos administrativos realiza la
jurisdiccin contencioso-administrativa, integrada dentro del poder judicial
normal.
- El control que sobre la actividad de los poderes pblicos que vulneren los
derechos y liberta-des individuales se prev que realice el Tribunal
Constitucional.

En cuanto al primer tipo de control en la vigente Constitucin, tanto los artculos 9.1
como el 103.1 en relacin con el 24 (que garantiza el derecho a la tutela judicial de los
derechos, sin que pueda producirse en ningn caso indefensin), como el apartado 1
del artculo 106, implican una inequvoca clusula general que somete toda la
actuacin administrativa al control de los Tribunales.
Es en particular el artculo 106.1 el que lo hace de una forma explcita y reiterativa
al prescribir que los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la
actuacin administrativa, as como el sometimiento de sta a los fines que la
justifican". As pues, toda actuacin de la Administracin, sea normativa (potestad
reglamentaria) o no (lo que la Constitucin denomina expresamente actuacin
administrativa), queda sometida al control judicial, con objeto de verificar su
adecuacin a la Constitucin y al resto del ordenamiento jurdico.
Adems del rgimen general anterior, la Constitucin se refiere especficamente en
el artculo 54 al control de las actividades administrativas que lesionen los derechos y
libertades fundamentales. Seala dicho artculo que cualquier ciudadano podr
recabar la tutela de las libertades y derechos reconocidos en el artculo 14 y Seccin I
del Captulo II ante los Tribunales ordinarios por un procedimiento basado en los
principios de preferencia y sumariedad y, en su caso, a travs del recurso de amparo
ante el Tribunal Constitucional. El recurso ante los Tribunales Ordinarios basado en las
ideas de preferencia y sumariedad, regulado en la Ley de la Jurisdiccin Contencioso-
Administrativa, elimina determinados requisitos como por ejemplo la necesidad de
recurso de reposicin, estableciendo plazos mximos para el dictado de sentencias y
establece otras reglas especiales, tales como la automtica suspensin del acto como
consecuencia de la admisin del recurso o trmite.
En la prctica el control judicial de la Administracin est encomendado a una
clase de Tribunales especializados, pero integrados en el poder judicial ordinario que
constituyen la jurisdiccin contencioso-administrativa.
En cuanto al recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional baste decir que
dicho recurso supone un control adicional realizado por un rgano especfico tendente
a que sean respetados por la Administracin los derechos y libertades que la
Constitucin reconoce a los ciudadanos.
El Gobierno o Poder Ejecutivo, no coincide exactamente con la
Administracin. El Gobierno dirige la poltica general y la Administracin (tal y como
establece el artculo 97 de la Constitucin), de lo que se deduce que el Gobierno es
algo parcialmente distinto de la Administracin.

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Desde una consideracin objetiva, la funcin de gobernar debemos entenderla

como todas aquellas actividades encaminadas al logro de los fines esenciales de la
comunidad poltica.
No obstante, hay que distinguir cundo el poder ejecutivo realiza una actividad de
gobierno y cundo realiza una actividad administrativa. Fue Hauriou quien en un
intento de clarificar ambos conceptos afirm que la funcin administrativa consiste en
realizar los asuntos corrientes del pblico; mientras que la funcin gubernativa
consiste en solucionar los asuntos excepcionales que son de inters de la comunidad
poltica, velando por los grandes intereses nacionales.
Desde una consideracin subjetiva, el Gobierno se aloja en el poder ejecutivo. De
esta forma el Gobierno es el Consejo de Ministros con su Presidente, el escaln
superior de la organizacin jerrquica del poder ejecutivo y de la Administracin. Esto
no quiere decir que el Gobierno en sentido subjetivo no tenga competencia
administrativa ni que los Ministros, aisladamente considerados, no sean rganos
polticos. Por el contrario, como seala Garrido Falla, debe sentarse el principio de
coexistencia entre competencias polticas y administrativas en manos del Gobierno y de
las superiores jerarquas administrativas.
Garca de Enterra dice que la Administracin Pblica se inserta en el poder
ejecutivo junto al Gobierno, pero ste ejerce funciones que nada tienen que ver con la
Administracin Pblica. Aqu se en-marcaran los actos constitucionales, los actos de
gobierno en sentido estricto y los actos de carcter internacional.
Debbasch seala que esa ideal separacin entre objetivos fijados por el poder
poltico y ejecucin de stos por la Administracin no se da en realidad. En la realidad
se produce un enmaraamiento de fines y medios que favorecen al intrusismo.
Emerge un llamado poder administrativo junto al poltico que cuestiona el ideal
weberiano. Y hoy, se ha dicho, el verdadero poder no est en el Gobierno sino en la
Administracin (Peyreffitte). Murillo Ferro se ha referido al monopolio potencial del
poder en manos de la Administracin, cuya actualizacin depende de una serie de
principios y a la politizacin de la Administracin. De la Administracin depende,
concluye Debbasch, la suerte de la sociedad, en el marco del estado intervencionista
de nuestros das. La vida social se ha administrativizado.
Es claro que a la luz de la Constitucin, Gobierno y Administracin son dos
conceptos distintos, ya que emplea dos trminos diferentes. Desde un punto de vista
subjetivo u orgnico, esta impresin se confirma teniendo en cuenta que el artculo 98
establece la composicin del Gobierno, mientras que el artculo 103.2 remite a la ley la
composicin de los rganos de la Administracin.
La distincin entre actividad administrativa y actividad poltica difcilmente pueden
abordarse desde un ngulo funcional o desde otro orgnico, en cuanto existen
rganos que son al mismo tiempo de Gobierno y de la Administracin.

En cualquier caso, no existe posibilidad seria de distinguir netamente lo poltico de

lo administrativo, ni desde el plano objetivo (toda decisin administrativa pueda tener
una incidencia poltica y toda decisin poltica requiere una intencin administrativa), ni
desde el plano subjetivo (el Gobierno como tal, su Presidente y los Ministros son
rganos superiores de la Administracin) porque entre ambos planos existe una
imbricacin constante. Sin embargo, y teniendo en cuenta que rganos superiores de
la Administracin son tambin rganos del Gobierno, se llega a la conclusin de que la
alta Administracin est en las mismas manos que la direccin poltica (Entrena
Cuesta), por lo que hay un punto en que orgnica y subjetivamente el Gobierno y la

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Administracin confluyen. Pero esta distincin es necesaria, para asegurar una cierta
neutralidad del aparato estatal y el xito del sistema democrtico actual.
Debe no obstante recalcarse, que, aunque la Administracin depende del Gobierno
y es a partir de esa dependencia cmo se articula su conexin con el Parlamento, a
travs del Presidente del Gobierno que ha sido elegido por aqul, y ante el que
responde polticamente (siendo ste el modelo aplicable a las CCAA), en la
Administracin Local sin embargo rige el modelo corporativo de legitimacin directa,
en el que los ciudadanos eligen directamente a los concejales, de entre los cuales
ellos elegirn al Alcalde. As, los elegidos se integran en la Administracin, son
Administracin.
Puede as, en opinin del profesor De la Morena, simplificarse la relacin
Gobierno-Administracin conforme a los siguientes puntos:
1. El Gobierno es un rgano del Estado, sujeto de actividad administrativa
(reflejada a travs del ejercicio de la potestad reglamentaria) pero que realiza
tambin otras actividades ms relevantes de carcter eminentemente poltico
(artculo 97 de la Constitucin: dirige la poltica interior y exterior, la
administracin civil y militar y la defensa del Estado..). Por el contrario, la AAPP
es un complejo orgnico, un conjunto de rganos que, bajo el liderazgo poltico
del Gobierno (artculo 97 y 152 de la Constitucin), tiene por funcin
constitucional servir con objetividad a los intereses generales (artculo 103.1
Constitucin).
2. El Gobierno es un rgano esencialmente poltico y representativo, que ejerce,
en consecuencia, funciones de orden poltico. Su carcter poltico y su
representatividad le vienen del hecho mismo de que su Presidente, que es, a la
vez, el jefe del Gobierno, hubo de exponer al Congreso de los Diputados, antes
de serlo, y para poder llegar a serlo, el programa poltico del Gobierno que se
propona formar, y obtener para la ejecucin del mismo la confianza de dicha
Cmara. Perdida esta confianza mocin de censura o solicitada sin xito
(cuestin de confianza), el Presidente, con su Gobierno, deber cesar o dimitir
(artculos. 99, 112-114 de la Constitucin).
3. Lo que el Gobierno a travs del candidato y aspirante a presidirlo y formarlo
propone al Congreso, en cuanto representacin suprema de la comunidad
nacional, es, pues, un programa poltico, el cual, una vez aprobado, con el
otorgamiento de la confianza al ya investido Presidente se compromete a
ejecutar, para lo que, en primer lugar, proceder a nombrar a los nuevos
Ministros, y despus, y por medio de ellos a dirigir a toda la Administracin y a
sus diferentes Ministerios. Pero, es evidente, que si los objetivos de aquel
programa son polticos, alguno de los medios a utilizar para alcanzarlos
tambin tendrn que serlo. Es lo que sucede con la iniciativa legislativa, por
virtud de la cual la inmensa mayora de las Leyes aprobadas por las Cortes
tuvieron su origen en otros tantos proyectos de Ley elaborados por el Gobierno
(artculo 87 de la Constitucin); con la potestad de dictar normas con fuerza de
Ley en casos de extraordinaria y urgente necesidad (Decretos-Leyes) (artculo
86 de la Constitucin); con la potestad reglamentaria que le est atribuida con
exclusividad (artculo 97 y otros de la Constitucin).
4. El Gobierno, pues, es un poder que no aparece, en modo alguno, subordinado
a los dems poderes del Estado, sino coordinado con ellos en un plan de
igualdad y equilibrio polticos.
5. Como se deduce de los artculos 103.1 a 106 de la Constitucin, y an del
artculo 24, toda la actividad de la Administracin est sometida al control

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judicial, al control de los rganos judiciales especializados: la Jurisdiccin

Contencioso Administrativa. El Gobierno, incluso cuando acta como Gobierno
y no como Administracin, somete sus actos al control de los rganos
jurisdiccionales, en los trminos del artculo 2.a) LJCA.
6. Si el Gobierno no puede ser dirigido por ningn otro poder, l en cambio s
dispone de una organizacin a la que dirige plenamente: la Administracin,
tanto civil como militar, tanto interior como exterior (artculo 97 de la
Constitucin).
7. Debe tambin tenerse en cuenta la distinta regulacin de ambas figuras en la
regulacin actual. As, sin perjuicio de que la Constitucin se encarga de
regular diversos aspectos de ambas, la regulacin principal del Gobierno se
encuentra en la Ley 50/1997 de 27 de noviembre, mientras que la
Administracin se regula en distintas leyes, entre las que destacan la LOFAGE
o LRJPAC.
8. Por otro lado, la composicin de ambos es distinta, regulndose la composicin
del Gobierno en el artculo 98 de la Constitucin (Presidente, Ministros y
Vicepresidentes en su caso), y, estando formada la Administracin por distintos
tipos de empleados pblicos (tal y como se establece en el artculo 8 del
Estatuto Bsico de Empleo Pblico), funcionarios de carrera, funcionarios
interinos, personal laboral y personal eventual.
9. La forma de acceso de ambos tipos de personal es distinta, una vez, que ser
el Rey el que nombrar a los miembros del Gobierno a propuesta del
Presidente del Gobierno (artculo 100 Constitucin), mientras que los
empleados pblicos acceden a la Administracin una vez que cumplen con los
requisitos establecidos en la normativa vigente en funcin del tipo de empleado
pblico que sean, y respetando siempre los principios establecidos en el
artculo 103 de la Constitucin.

As pues, ni el Parlamento, ni el Poder Judicial entablan relaciones con los

ciudadanos. Quien entabla esas relaciones es la Administracin, las Administraciones.
Son ellas las que actan, las que en aplicacin de las Leyes, autorizan, prohben,
limitan, sancionan, expropian, contratan, ordenan, inspeccionan, recaudan, atienden,
conceden, fomentan o prestan servicios.
Por eso, porque entabla relaciones, la Administracin necesita tener personalidad
jurdica (personalidad que no necesita ni el Parlamento, ni el Poder Judicial). Una
personalidad que reconoce la Ley y que es plural, porque no hay sino varias AAPP.

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