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Resumo
Este artigo examina a poltica bancria e financeira conduzida por Delfim Netto de 1967 a 1973, a
qual se revestiu de caractersticas especficas. So examinadas as pronunciadas tendncias
concentrao no segmento dos bancos comerciais privados e a sua expanso para outras faixas de
operao, formando conglomerados financeiros e, assim, alterando profundamente a estrutura
projetada originalmente pela reforma de 1964. Ambos os processos estiveram vinculados
orientao particular da poltica econmica a partir de 1967, cujo sentido maior encontrou expresso
na tentativa de implementar, no governo Mdici, um projeto de conglomerado integrando banco e
indstria, visando a consolidar um segmento de grandes empresas privadas nacionais. O artigo
sistematiza evidncia disponvel acerca desse projeto estratgico um captulo importante da poltica
econmica durante uma fase do regime militar.
Palavras-chave: Brasil Poltica e Governo; Brasil Poltica econmica; Bancos; Conglomerados.
Abstract
(1967--1973)
The finance policy of military regime: the conglomerate project (1967
This article discusses the banking policy led by Delfim Netto from 1967 trough 1973, which had
special features. It is examined the tendency to banking concentration, very intense in those years, as
well as the acute centralization process which led to the constitution of financial conglomerates, thus
transforming the financial structure in a way not foreseen by the banking and financial reforms of
1964. Both processes reflected the new course of economic policy since 1967, having as its major
objective to induce the formation of a new form of private capitalist organization the conglomerate,
integrating banking and industry , which would led to the consolidation of a segment of big national
private firms. The article seeks to collect the available evidence about that strategic project
developed during a phase of the military regime.
Key words: Brazil; Military regime; Economic policy; Banking policy; Conglomerates.
JEL E650.
Introduo
A poltica econmica do regime militar experimentou importantes
inflexes, as quais devem ser atentamente examinadas como parte de um esforo
de reconstituio daquele longo perodo histrico. Uma rea em que isso ocorreu
diz respeito ao tratamento dispensado aos bancos comerciais. Com efeito, durante
os governos Costa e Silva (1967-1969) e Mdici (1969-1974), com Delfim Netto
(3) Lessa (1998, p. 56-76) desenvolve uma sugestiva leitura da poltica econmica do PAEG ao II PND
com nfase nas inflexes que a retrica do regime sempre procurou ocultar. A devidamente reconhecido o
papel desempenhado pelo projeto de conglomerado. Ver, tambm, Tavares (1974, p. 208-263) para uma anlise
feita no auge dos processos descritos neste artigo, a qual evidencia como o projeto de conglomerado tornara-se
um tema central no incio da dcada de 1970.
(4) Esse mtodo expositivo justificado com muita propriedade por Ianni (1977, p. 9): H vrios
modos de dizer a verdade, ou procur-la. Um deles... consiste em deixar que as pessoas envolvidas nas situaes e
problemas estudados utilizem as suas prprias palavras. Mesmo quando elas no esto em condies de ver claro,
ou quando no podem dizer as coisas com clareza; mesmo nesses casos elas revelam dados significativos para a
compreenso das situaes e problemas. Em geral, no entanto, elas dizem o essencial. Mas uma utilizao eficaz
desse mtodo no se reduz a mera articulao ou montagem de textos (Ibid.). O investigador no pode perder
de vista que o discurso tambm cumpre uma funo de ocultamento ver a respeito as oportunas reflexes de
Lessa sobre a histria oficial conforme manifestada no discurso da poltica econmica durante o regime militar
(Ibid., p. 62-63).
(5) Ver Silva (1980) e Almeida (1984) para uma apresentao detalhada das reformas de Campos-
Bulhes.
(6) Ver o seu depoimento reproduzido em Wanderley e Pimentel (1970, p. 12). Aloysio Faria, do Banco
Real, confirma: No passado, tivemos no Brasil... alguns problemas entre a SUMOC e alguns bancos brasileiros
que se aventuraram em outros campos de atividade. Ento, ficou aquela idia de que o banco comercial no
deveria dedicar-se a outra atividade, a no ser aquela para a qual havia sido criado. E essa idia vigorou
naturalmente por mais de uma dezena de anos. Da a razo por que se procurou fundar empresas financeiras que
atendessem a outras faixas do mercado, separadas dos bancos comerciais (Banas, 19 abr. 1971).
(7) Foi assim que os bancos comerciais rapidamente impuseram uma modificao nos dispositivos
originais da reforma, conforme relatado pelo jurista Bulhes Pedreira: O banco de investimentos devia ter o
monoplio dos CDB, o que lhe permitiria desenvolver o mercado de ttulos de dvida a mdio e longo prazo; mas
os bancos comerciais fizeram uma grande presso contra esse monoplio e seis meses ou um ano depois foram
tambm autorizados a emiti-los e o prazo mnimo foi reduzido para seis meses, invalidando todo o esquema da
lei. Para onde vai o sistema financeiro (Boletim do IERJ, p. 4, jun. 1980).
(10) Um parecer tcnico, de janeiro de 1959, redigido pela Comisso da Cmara de Deputados
constituda para examinar o projeto de reforma bancria (em pauta desde junho de 1947), retratava a situao de
uma forma contundente: Os bancos nacionais vm crescendo desordenadamente, subordinados a uma legislao
obsoleta, falha de tcnica, princpios e normas... Banqueiros improvisados, destitudos de experincia e dos
necessrios conhecimentos, surgiram por toda a parte. A aventura passou a substituir a prudncia. A tcnica foi
suplantada pelo arrojo irresponsvel. O crdito bancrio deixou de ser o instrumento racional do progresso
transformando-se em agente de negociatas de seus dirigentes, num verdadeiro crime poupana privada e
riqueza do pas citado por Carvalheiro (1982, p. 129-130). Uma descrio no menos severa das prticas
disseminadas nos anos 1940 e 1950 feita por um banqueiro de longa vivncia. Ver Vidigal (1981, p. 82-84).
(11) Apenas nessas trs conjunturas desapareceram cerca de 125 bancos. Para um exame desse perodo,
ver Sochaczewski (1980) e Costa (1978).
(12) Ver Sochaczewski (1980, p. 137). Resultado semelhante, com base no ndice de Herfindahl, foi
evidenciado em Portocarrero de Castro (1981, p. 93-94).
(13) Olavo Setbal (Viso, 29 abr. 1974, p. 90). A rede bancria inclua ainda 8 bancos estrangeiros, 4
federais e 24 estaduais. Ver Banco Central (1972, 1973, 1976).
(14) Silva (1980) sistematiza as estatsticas pertinentes e examina esse e outros indicadores de
concentrao. Uma anlise com base no ndice de Herfindahl mostra uma acelerao dramtica da concentrao
no perodo 1965-1975 ver Portocarrero de Castro (1981, p. 93-94).
(15) Carvalheiro (1982) explora esse aspecto do processo. Os bancos citados eram os seis maiores em
1976, pelo critrio da magnitude dos depsitos (excluindo da classificao o Banco do Brasil e dois grandes
bancos estaduais).
(16) Como lembrou o banqueiro Olavo Setbal: A criao de unidades muito grandes foi favorecida
pelas autoridades, o que acelerou o processo. Esse favorecimento foi, basicamente, de ordem financeira e fiscal.
O Banco Central permitiu determinadas vantagens fiscais para a absoro de unidades menores e menos
eficientes, dentro da viso de que o sistema deveria criar unidades grandes, pela sua capacidade financeira, e com
possibilidade operacional e segurana financeira considerveis (Viso, p. 90, 29 abr. 1974).
(17) Um banqueiro avesso diretriz oficial de concentrao externaria uma opinio crtica a essa poltica
no incio de 1973: A poltica atual, ao nivelar por baixo os bons e os maus bancos privados, impedindo-lhes a
abertura de novas agncias, com o objetivo de acelerar a concentrao do sistema pelo estmulo indireto s
aquisies ou fuses, que representam a nica forma possvel de um banco privado desenvolver sua rede de
agncias no momento, extremamente rgida e contra-indicada... Estando j o sistema privado reduzido a um
nmero razovel de bancos, e devidamente saneado, faz-se necessrio conceder, pelo menos a bancos
selecionados, maior flexibilidade para expanso de sua rede de agncias (Vidigal, 1981, p. 65-66). O diagnstico
oficial que informou o projeto de reforma financeira de Campos-Bulhes encontra-se em documentos do
Planejamento (como o PAEG e o Plano Decenal) e em estudos de M. Simonsen realizados para subsidiar a ao
do Planejamento. Uma excelente sntese desse material encontra-se em Almeida (1984, p. 8-17).
(18) Para um relato detalhado ver Conjuntura Econmica (jan. 1973, p. 49-55). Uma medida que parece
no ter deixado registro legal foi a permisso para o parcelamento em quatro semestres das amortizaes de gios
pagos pelo controle segundo depoimento do diretor da rea bancria do Banco Central, no artigo Ao longo do
tempo a concentrao (Jornal do Brasil, 31 mar. 1972). A medida no ter sido desprovida de importncia se se
tem em conta a verdadeira especulao na venda de cartas-patentes, captada pela imprensa especializada ver,
por exemplo, Banas Financeiro 1972-1973, p.128. Na vvida descrio do banqueiro Olavo Setbal: Houve
brigas familiares para vender, porque o preo era to alto que os membros no interessados na empresa queriam
realizar seu capital (Viso, p. 94, 29 abr. 1974).
(19) Essa prtica do sistema bancrio foi registrada freqentemente em todo o perodo 1969-1973, poca
em que as altas taxas de juros estiveram na mira do Banco Central. Ver, por exemplo, Carta Mensal APEC, 12
jul. 1969 (suplemento, p. II); Banas Financeiro, 1972-1973, p.142; Conjuntura Econmica, p. 48, jan. 1973.
(20) Programa da Poltica Econmica do Governo (p. 19). Para um exame desse documento, ver
Macarini (2005).
Dentro dos estritos critrios dos autores americanos, nenhuma das fuses ou
incorporaes foi acertada. Os preos pagos e os custos operacionais no
permitiriam, normalmente, um aumento imediato da rentabilidade... O nus
presente da fuso e da incorporao muito grande e, ento, o risco da empresa que
se joga nesse caminho muito grande, se ela no se conduzir bem: fcil ter
problemas muito srios nesse esquema.
Aloysio Faria, do Banco Real, demonstraria ceticismo:
...eu acredito que o xito de uma empresa depende um pouco, mas no
fundamentalmente, do seu tamanho.
No mesmo tom, Joo Gustavo Haenel, do Finasa de Investimento:
Acredito que muitas das fuses so ineficientes e no conseguem remunerar o custo
em que incorreram... Como se observou aqui, a concentrao foi necessria, mas
no indispensvel... Houve muita ineficincia e muitos processos de fuso que
poderiam ter sido evitados.24
(24) Ver Viso (29 abr. 1974); Banas Financeiro (1973-1974, p. 342); Vidigal (1981, p. 65, 94). Em
sentido contrrio, Nilo Medina Coeli, do Grupo Halles: No h dvida... Concentrar significa reduzir custo.
fora de dvida (Banas, Brasil Financeiro 1973-1974, p. 344). Interessante que o banqueiro que menos dvidas
alimentava quanto correo da poltica bancria delfiniana era o dirigente do primeiro conglomerado a implodir
logo aps a mudana de administrao em 1974. Ver Assis (1983, cap. 1).
(25) Ver Silva (1980) e especialmente Tavares (1974), para um exame cuidadoso dessa dinmica
observada na esfera financeira.
(26) Surgida mais recentemente a indstria automobilstica, uma nova e vasta faixa de grande
rentabilidade, representada pelo financiamento da compra de veculos, escapou, sem razo lgica, ao mbito dos
bancos comerciais (Vidigal, 1981, p. 91).
(27) Ver O problema das financeiras no Brasil, de Antonio Delfim Netto, Luiz Mendona de Freitas e
Meyer Stilman, mimeo., s/d, p.36. O estudo da poca da discusso da Portaria 309, que regulamentou as
financeiras.
(28) Ver Viso (29 abr. 1974, p. 88). Justo Pinheiro da Fonseca, do Comind, tem o mesmo ponto de
vista.
(29) O carter conflitivo da matria mereceu um comentrio explcito da Carta Mensal APEC, (12 maio
1970, p. 4).
(30) Ver Banco Central (1972) e CVM (1979).
(34) O debate tambm refletiu o primeiro momento de fascnio pelo modelo japons. Um observador
privilegiado do episdio comentou: Quando se ps em debate... a hiptese de ser adotada no Brasil uma
legislao bancria semelhante do Japo e, especialmente, possibilitar aos bancos de investimento a funo de
holdings de grupos financeiros e industriais com os quais pudessem operar houve uma verdadeira corrida s
cartas-patentes destas instituies... O exame dos fatores favorveis e contrrios a esta tese no permitiu pelo
menos at agora a sua efetivao. Cf. C. A. Wanderley). Comea a era dos superbancos para ampliar mercado
financeiro (Jornal do Brasil, 20 mar. 1970). Ver tambm Wanderley e Pimentel (1970, p.5 e 14-15).
(35) Ver Dem-me o ano e no se preocupem com dcadas. Jornal do Brasil (31 mar. 1970).
(36) Ver o discurso de Reis Velloso, divulgado pelo Ministrio do Planejamento (1971).
(39) Ver seu pronunciamento no Simpsio sobre Fuses e Incorporaes, de dezembro de 1971
(Febraban/Idort, 1972, p. 22-23). Delfim Netto referiu-se explicitamente ao objetivo de construo do poder
nacional em seu artigo no Jornal do Brasil (31 mar. 1970).
(40) Declarao de Eduardo Pereira de Carvalho, chefe da Assessoria Econmica do Ministrio da
Fazenda, em mesa-redonda promovida pelo Jornal do Brasil (31 mar. 1972).
(41) Cf. Jornal do Brasil (31 mar. 1972). Ver tambm a matria, com ares de uma exposio semi-
oficial, O longo caminho do truste ao conglomerado, rumo ao desenvolvimento (Mundo Econmico, ago. 1971,
p. 42-48). A se observa que, fomentadas diretamente por assessores ministeriais, em carter reservado, as
especulaes alavam vos mais altos: sonhava-se com uma integrao do tipo Bradesco-Votorantim ou Nacional
de MG-Matarazzo, visando ao surgimento da grande empresa privada nacional.
(42) Ver Segurana e Desenvolvimento (n. 148, p. 49-51, 1972). Segundo o Manual Bsico da ESG
(1975): Poder nacional a expresso integrada dos meios de toda ordem de que dispe efetivamente a Nao,
numa poca considerada, para promover, sob a direo do Estado, no mbito interno e externo, a consecuo ou
manuteno dos Objetivos Nacionais.
(43) Ver Jos Flvio Pcora, Poltica do governo para as fuses (Indstria e Desenvolvimento, p. 14,
fev. 1972). Ver tambm seu artigo no Jornal do Brasil (31 mar. 1972). Note-se que a concentrao no seria
absoluta, no se prevendo o desaparecimento da pequena e mdia empresa. Segundo Delfim Netto: ... existe
lugar para todas as empresas pequenas, mdias e grandes. O que no existe lugar para empresas ineficientes
(Banas, 16 ago. 1971, p. 7). E ainda J. F. Pcora: O Governo v na grande empresa uma parte do sistema de
produo e no a nica pea do sistema de produo (Febraban/Idort, 1972, p. 24).
(44) Segundo J. F. Pcora, Poltica do governo para as fuses (Indstria e Desenvolvimento, p. 16, fev.
1972): ... pelo menos um elemento, de ordem fiscal, constitua entrave de certa importncia aglomerao: os
registros contbeis das empresas consagravam valores de ativos imobilizados que, mesmo corrigidos
monetariamente, ficavam aqum dos de mercado. As transaes de fuso no podiam ser feitas porque ningum
iria entregar parte do patrimnio com valor aqum do real. E se o atualizasse ao valor do mercado teria de pagar
Imposto sobre a Renda pela diferena. Sobre a recm-criada COFIE, ele a descreveu nos seguintes termos: ...
deixamos o decreto amplo e montamos uma Comisso que, caso por caso, analisa a situao particular, julga as
convenincias, avalia os problemas e exara um pronunciamento. to discricionrio o poder dessa Comisso, que
ela pode tomar decises diferentes em casos iguais, ou decises iguais em casos diferentes, uma vez que ela vai
procurar atender a razes de interesse econmico que a ela e ao Ministro da Fazenda caber julgar
(Febraban/Idort, 1972, p. 25-26).
(45) Um banqueiro assim responderia nova iniciativa: No sou um comerciante, nem que me
ensinem; sou um homem de finanas, um banqueiro. No se pode confundir as coisas: o que aconteceu l fora foi
que alguns traders, com o sucesso de seus empreendimentos, viraram banqueiros (Vidigal, in Banas, 01-08-73).
Ver tambm: Mundo Econmico, agosto/1971, p.42-48; Banas Financeiro 1972/1973, p.145; Indstria e
Desenvolvimento, janeiro/1972 (Bancos sob o signo da concentrao).
Concluses
A integrao banco-indstria, pea importante da estratgia de
desenvolvimento do governo Mdici, no vingou. No ter sido por falta de
convico das autoridades econmicas que o projeto se mostrou invivel. Mas
fora de dvida que um notvel processo de concentrao na rea bancria e sua
expanso para outras faixas de atividade ocorreu, transfigurando substancialmente
a fisionomia do sistema financeiro. Esse processo, certamente desatado pela
dinmica da acumulao financeira, foi determinado em medida no desprezvel
pela mudana de orientao da poltica econmica para o setor a partir de 1967.
Como negar tal inflexo diante do flagrante contraste entre o projeto liberal da
reforma financeira de Campos-Bulhes e o projeto de conglomerado articulado
por Delfim Netto? No curto espao de alguns anos, os bancos comerciais passaram
de uma obscura posio residual, tendo assegurado no mais que a sua
sobrevivncia vegetativa, a ncleo articulador da futura grande empresa privada
nacional, entidade tida por essencial na marcha rumo Nao-Potncia nos
marcos do capitalismo associado.
Por que o desinteresse dos bancos comerciais, frustrando as expectativas
dos formuladores do projeto? Uma resposta, muito comum, enfatiza o papel da
inflao crnica: nesse ambiente, um estado de incerteza aguada tenderia a inibir
a predisposio dos bancos a se envolverem em operaes de longo prazo. Essa
explicao, ainda que no deva ser menosprezada, afigura-se parcial. Por que
razo o horizonte embaado criado pela inflao atemorizou os empresrios da
rea bancria diante dos riscos do longo prazo, mas no teve o mesmo efeito sobre
os empresrios industriais, os quais se lanaram em vigorosa onda de
investimentos? Uma averso enraizada ao risco envolvido nas aplicaes de longo
(46) Ver Banas (13 mar. 1972). Ver tambm as manifestaes, no mnimo reticentes, de Olavo Setbal,
do Ita (Banas, 15/22 mar. 1971), de Aloysio Faria, do Real (Jornal do Brasil, 31 mar. 1972 e Banas Financeiro
(1973-1974, p. 341), de Roberto Gouvea, do Bamerindus (Jornal do Brasil, 31 mar. 1972 e Banas, 27 set. 1971),
de Sergio Mello, do Comercial-Brasul (Banas, 13 set. 1971) e de Gasto B. Vidigal, do Mercantil de SP (Banas,
01 ago. 1973). Em sentido contrrio, uma defesa e um lcido entendimento do projeto de conglomerado encontra-
se em declaraes de Valter Moreira Sales, do Unibanco (Jornal do Brasil, 31 mar. 1972 e Mundo Econmico,
ago. 1971) e de Gerdau Johannpeter, do Grupo Gerdau (Jornal do Brasil, 31 mar. 1972).
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