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ABSTRACT: The aim of this paper is to discuss the removal of the general rule of
untouchability of the permanent preservation areas embedded in the urban environment, to
allocate them sustainable uses, as a measure of protection and interaction with the city. To do
so, legal treatment given at runs by the permanent preservation areas, spells out the legislative
changes regarding its definition and regulation promoted by the new Forestry Code and
establishes a parallel between the alternative uses provided for in Law no. 12.651/2012 and
sustainable uses. In the end, discusses the subdivision of urban land as urban activity suitable
for disposal of sustainable uses.
Key-words: Permanent preservation areas; sustainable uses; alternative uses; new forest
code; green areas; subdivision of urban land.
Desde os primrdios da sua existncia que o homem busca espaos para morar, se
proteger e se abrigar. Seu primeiro refgio, conforme os vestgios encontrados e estudados
pela arqueologia, foram as cavernas, abrigo natural que os protegiam da chuva, do sol e dos
animais.
Cada civilizao encontrou uma maneira peculiar de interao com a natureza e de
construo de suas habitaes e organizao dos seus espaos. Na Antiguidade so exemplos
as civilizaes do Egito, da Mesopotmia, da Grcia e Roma, cada qual com suas
caractersticas e culturas prprias. Na Idade Mdia, o homem vivia marcadamente no campo,
servindo aos Senhores Feudais, atravs de atividades agrcolas.
A Revoluo Industrial mudou intensamente os locais de moradia do homem.
Embora anteriormente j existissem as vilas e cidades, neste perodo, em decorrncia do
processo de massificao da produo, o homem passou a se aglomerar em espaos cada vez
mais reduzidos, sem quaisquer condies sanitrias, gerando maior densidade populacional.
Diante desta situao, doenas se proliferaram e causaram muitas mortes. A peste negra foi
um acontecimento histrico emblemtico, causada por ratos que encontraram nas cidades da
Europa condies ideais para sua proliferao, como o esgoto a cu aberto e lixo descartado
por todos os lados.
A produo em escala industrial tornou uma forma mascarada de escravido que
sujeitava os trabalhadores a condies subumanas. As pessoas eram compelidas pela nova
onda de produo excessiva, a se comprimir em espaos inadequados, sem qualquer
infraestrutura. E, assim, a natureza tambm foi impactada. As agresses sade humana
refletem a ausncia de qualquer controle das condies ambientais. Seguindo o modelo
capitalista, representado pela produo excessiva sob a promessa do crescimento econmico,
a humanidade testemunhou grandes desastres ambientais. A partir de ento, a preocupao do
meio ambiente passou a ser uma constante em ascenso.
Por outro lado, o caminho iniciado a partir da Revoluo Industrial trouxe um
processo irreversvel das aglomeraes em centros urbanos a cidade. Ao longo do tempo as
cidades se tornaram intensos centros de interao, um complexo de bens e servios em torno
do homem. As cidades se tornaram o habitat da raa humana, a sua grande casa, o ambiente
mais marcante em sua existncia.
Hoje, em todos os cantos do Planeta o homem se organiza e sobrevive nas cidades.
Elas assumiram variados modelos e caractersticas, influenciados pelas culturas locais e pelas
condies naturais. O fenmeno da globalizao transmudou as redes urbanas de internas para
externas. O mundo se tornou uma grande teia de conexes em pontos representados pelas
cidades e, neste sentido, os processos de produo atingem distncias e efeitos ainda maiores.
Paralelamente a estes acontecimentos, a questo ambiental ganhou fora, foi
incorporada pelo sistema social, econmico e jurdico. A sustentabilidade foi o termo
escolhido para representar a nova ordem de preservao da natureza.
Ento, as cidades, como habitat do homem, tambm precisam assumir essa tarefa de
preservao e, para cumpri-la, devem se transformar em sustentveis. Embora no haja uma
frmula pronta para a formatao de uma cidade sustentvel, para o seu alcance preciso
considerar as caractersticas naturais do espao urbano e preservar as reas que guardam uma
importncia vital para a manuteno da qualidade e integridade do meio ambiente e para o ser
humano.
Entre elas, esto as reas de preservao permanente, existentes h dcadas no direito
brasileiro, que possuem funo ambiental relevante, seja pela sua localizao seja pelos
atributos que possuem, indispensveis para a manuteno do equilbrio do meio ambiente.
Entretanto, vrias so as dificuldades para a sua preservao nas cidades. Desta
forma, o reconhecimento da importncia destas reas e a imposio geral do dever de sua
preservao pelo Direito no suficiente; a ele se impe a necessidade de criao de
mecanismos que concretizem a sua proteo.
1
De acordo com Silva:
A natureza jurdica das reas de preservao permanente no de simples restrio imposta pelo Poder Pblico,
mas decorre de sua prpria situao, de sua prpria qualificao natural. So restries, portanto, co-naturais
existncia da floresta nas condies indicadas. (2010, p. 174)
que a legislao estabelece. O 1, do artigo 2 do novo Cdigo Florestal2 definiu a utilizao
e explorao das reas protegidas, sem a observncia das prescries legais, como uso
irregular da propriedade e determinou a aplicao do procedimento sumrio nas aes que
tenham como objeto a sua proteo.
A regra geral aplicada s reas de preservao permanente a intocabilidade e a
vedao de uso econmico direto, em razo dos seus atributos ambientais. Portanto, a
interveno nesta rea deve obedecer aos preceitos legais, sob pena de aplicao das sanes e
responsabilidades cabveis, no sendo relevante, para a sua caracterizao, se a rea coberta
ou no de vegetao nativa, conforme dispe o inciso II do art. 3 da Lei n 12.651/2012. A
denominao permanente representa a perpetuidade da sua proteo.
As reas de preservao permanente podem ser urbanas ou rurais, conforme a sua
localizao e recebem esta denominao pela legislao ambiental (Lei n 12.651/12). Na
legislao urbanstica, especificamente no art. 3 da Lei n 6.766/79, recebem a denominao
de reas de preservao ecolgicas APEs.
Como exceo regra geral de intocabilidade, a interveno ou supresso de
vegetao em rea de preservao permanente permitida em trs hipteses3: nos casos de
utilidade pblica, interesse social e de supresso eventual e de baixo impacto, as quais foram
expressamente definidas no art. 3 da Lei n 12.651/2012.
Do conceito legal podemos perceber a diversidade de funes atribudas s reas de
preservao permanente, que revelam a sua importncia no tema ambiental, tanto no meio
natural como artificial.
A finalidade das APPs, como expresso no j citado inciso II do artigo 3 do atual
Cdigo Florestal (Lei n 12.651/2012), a manuteno da estabilidade ecolgica, da
qualidade dos recursos hdricos, da biodiversidade, a promoo do bem-estar da populao e
outras.
O bem estar da populao tambm um dos objetivos da poltica urbana, como
expresso no artigo 182, da Constituio Federal:
2
Art. 2 [...]
1o Na utilizao e explorao da vegetao, as aes ou omisses contrrias s disposies desta Lei so
consideradas uso irregular da propriedade, aplicando-se o procedimento sumrio previsto no inciso II do art. 275
da Lei no 5.869, de 11 de janeiro de 1973 - Cdigo de Processo Civil, sem prejuzo da responsabilidade civil, nos
termos do 1o do art. 14 da Lei no 6.938, de 31 de agosto de 1981, e das sanes administrativas, civis e penais.
3
A previso encontra-se no art. 8 da Lei n 12.651/2012:
Art. 8o A interveno ou a supresso de vegetao nativa em rea de Preservao Permanente somente ocorrer
nas hipteses de utilidade pblica, de interesse social ou de baixo impacto ambiental previstas nesta Lei.
Art. 182 A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico
municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno
desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus
habitantes.
Art. 4 [...]
Assim, pode-se concluir que o novo Cdigo Florestal no traz alteraes substanciais
em relao s APPs situadas nas zonas urbanas. No traz melhoras significativas nem corrige
os velhos problemas da legislao anterior sobre a temtica abordada, como a previso de
regras especficas para as APPs urbanas. Permanecem as tenses no momento de sua
aplicao pela ausncia de normas que regulamentem, pormenorizadamente, a proteo das
APPs nas reas urbanas, dando relevo a sua dinmica com o meio ambiente artificial com
vistas obteno do equilbrio idealizado no texto constitucional.
Oportunidade em que se poderia haver uma normatizao mais adequada da
utilizao do instituto do meio urbano foi perdida. O resultado o mesmo tratamento das
APPs independente de sua localizao. Ser que esta lgica deve prevalecer para o meio
urbano? Ser que este meio no comporta restries mais flexibilizadas?
A questo no deve ser centrada nos limites das APPs, mas na criao de
mecanismos para o alcance dos objetivos da lei, ou seja, para a materializao da proteo
desses espaos, sem, contudo, afast-los do complexo urbano, evitando-se que se tornem
manchas isoladas, intocveis e inacessveis dentro da cidade.
As cidades so extremamente dinmicas, complexas e movidas pela alta
concentrao da populao, que pressiona, juntamente com o mercado econmico, a constante
criao de novos espaos habitveis e, em efeito cadeia, reas para circulao, lazer, trabalho
e outros usos.
A manuteno de espao esttico sem qualquer interferncia e uso do homem no
meio urbano praticamente invivel. Da mesma maneira que os usos que afetem a funo
ecolgica das APPs so considerados usos nocivos, a criao das APPs sem qualquer
envolvimento e conexo com o meio onde esto inseridas tambm prejudica as cidades, pois,
em longo prazo, se tornam reas problema, seja pela falta de condies para o exerccio do
seu controle, seja pela dificuldade de restaurar a sua funo ecolgica aps a instalao de
moradias, como por exemplo, nos casos que se impe a regularizao fundiria. Os altos
ndices de utilizao irregular das APPs nas cidades, de forma ilegal, denunciam esta situao.
Os usos irregulares das APPs no meio urbano so recorrentes, principalmente nas
reas que possuem ocupao mais densificada, como, por exemplo, ocupao humana nos
leitos dos rios e encostas, com construes inadequadas e inseguras, que acarretam impactos
ambientais e contribuem para as ocorrncias de enchentes, assoreamento dos recursos
hdricos, deslizes de terra, desabamentos de casas, morte de pessoas, etc., devido a uma
ocupao desordenada, muitas vezes marginal da sociedade.
A cidade espao vivo, marcado fortemente pela presena humana. a grande casa
dos homens. lugar de interao, convvio, produo e crescimento. Deixar espaos dessa
grande casa sem utilizao e interao humana afetar, certamente, a sua harmonia, pois se
transformaro em verdadeiros obstculos ou espaos subutilizados sujeitos a usos nocivos
para a cidade. o que acontece na prtica. As APPs urbanas, em sua maioria representada por
margens de cursos dgua e topos de morros so invadidas por pessoas carentes, que
necessitam de espao para morar, ou mesmo pela alta classe social, que busca o luxo de
residirem em locais com paisagem e condies naturais privilegiadas. Como consequncia, as
ocupaes destas APPs as descaracterizam, retiram a sua vegetao, afastam os demais seres
vivos daquele ambiente, gerando considervel degradao ambiental.
O afastamento da regra da intocabilidade ao meio urbano no significa, de modo
algum, a ausncia de proteo dessas reas no meio urbano, pelo contrrio, a sua finalidade
ecolgica precisa ser mantida e preservada, pois essencial cidade. O que se coloca que a
proteo das APPs s ser efetiva se considerar a sua localizao o meio ambiente urbano.
Aceitar que, alm da sua funo ecolgica, as APPs possuem tambm uma funo para a
cidade, de fornecer segurana e bem-estar aos seus habitantes, de contribuir para uma
paisagem bela e harmoniosa, sem impedir o seu desenvolvimento e a sua vivacidade. A
concepo atual de meio ambiente, portanto, deve perceber e considerar a interao de todos
os seus elementos natural, artificial e cultural. Da mesma maneira que o homem precisa do
equilbrio do meio natural, tambm necessita do equilbrio do meio urbano. As APPs urbanas
so a demonstrao clara de que esta interdependncia entre os elementos do ambiente devem
ser preservados, pois um d suporte ao outro.
A funo ecolgica das APPs deve ser respeitada, mas elas precisam ser
consideradas como integrantes da cidade, como partes fundamentais do todo. Desta forma, a
sua proteo ambiental no impede que outras destinaes lhe possam ser conferidas. Pelo
contrrio, podem assumir papel de relevo no desenvolvimento das funes sociais da cidade.
De barreira, podem se transformar em elo de conexo entre diversas reas da cidade, entre as
pessoas e entre estas e a natureza. A destinao de outros usos, marcados pelo atributo da
sustentabilidade, como atividades de recreao, lazer, educao, cultura e esporte podem
transform-las em grande diferencial das cidades, gerando uma melhor qualidade de vida para
as pessoas, ao invs de permanecerem como rea vulnervel invaso, degradao e
poluio ambiental4.
4
A Lei n 6.938/81 trouxe os conceitos de degradao da qualidade ambiental e poluio:
Art 3 - Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:
II - degradao da qualidade ambiental, a alterao adversa das caractersticas do meio ambiente;
III - poluio, a degradao da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente:
a) prejudiquem a sade, a segurana e o bem-estar da populao;
b) criem condies adversas s atividades sociais e econmicas;
c) afetem desfavoravelmente a biota;
O isolamento das APPs, ao fundamento da sua intocabilidade, pode trazer-lhes a
degradao, provocada por membros da sociedade, muitas vezes, da prpria comunidade onde
esto inseridas, pois, uma vez que possuem o conhecimento da situao de isolamento,
caracterizada pela ausncia de vigilncia do Poder Pblico e de qualquer mecanismo que
assegure a sua proteo, introduzem usos nocivos naquele espao, tais como depsito de
resduos, instalao de residncias ou atividades desprovidas de condies sanitrias, de
segurana, gerando a devastao da sua fauna e flora nativa. Como uso nocivo para a cidade,
em decorrncia do isolamento, tem-se, por exemplo, a transformaes destas reas e do seu
entorno em espaos marcados pelos altos ndices de criminalidade.
Usos nicos de grandes propores nas cidades tm entre si uma caracterstica comum.
Eles formam fronteiras, e zonas de fronteira, nas cidades, geralmente criam bairros
decadentes. (JACOBS, 2000, p. 286)
As fronteiras tendem, assim, a formar hiatos de uso em suas redondezas. Ou, em outras
palavras, devido ao uso super-simplificado da cidade em certo lugar, em grande escala,
elas tendem a simplificar tambm o suo que as pessoas do s esferas adjacentes, e essa
simplificao de uso que significa menos frequentadores, com menos opes e
destinos a seu alcance se autoconsome. Quanto mais estril essa rea simplificada se
tornar para empreendimentos econmicos, tanto menor ser a quantidade de usurios e
mais improdutivo o prprio lugar. Tem incio ento um processo de desconstruo e
deteriorao. (JACOBS, 2000, p. 287) (Destacamos)
5
De acordo com o inciso VII do art. 3 da Lei n 12.651/12 manejo sustentvel a administrao da vegetao
natural para a obteno de benefcios econmicos, sociais e ambientais, respeitando-se os mecanismos de
sustentao do ecossistema objeto do manejo e considerando-se, cumulativa ou alternativamente, a utilizao de
mltiplas espcies madeireiras ou no, de mltiplos produtos e subprodutos da flora, bem como a utilizao de
outros bens e servios.
Contudo, embora no haja uma previso legal explcita para a destinao de usos
sustentveis, eles podem ser concebidos atravs de uma interpretao sistemtica das regras e
princpio ambientais de matriz constitucional e da prpria Lei n 12.651/2012. A utilizao
dos espaos especialmente protegidos, nos termos do inciso III do 1 art. 225, no pode
comprometer a integridade dos atributos que justifiquem sua proteo. Os usos que se
propem no contrariam esta norma constitucional, pois preservam a funo ecolgica e
agrega-lhes novas funes compatveis com aquelas.
Os usos sustentveis podem se encaixar na hiptese de interveno por interesse
social prevista na alnea c do inciso IX do art. 3 da Lei n 12.651/2012 e em hipteses
denominadas atividades eventuais ou de baixo impacto previstas no inciso X do mesmo
artigo, tais como, atividades de manejo sustentvel, implantao de trilhas de ecoturismo
(alneas a, c, i, j e k)6.
A Resoluo do CONAMA n 369/2006 elencou um rol de hipteses de interveno
ou supresso em APP, tanto por utilidade pblica quanto de interesse social, bem como de
eventual e baixo impacto. Entre elas, foi definida hiptese de interveno para implantao de
rea verde de domnio pblico, que pode contemplar equipamentos pblicos como parques
ecolgicos e recreativos, ciclovias, trilhas tursticas, mirantes, equipamentos de lazer, cultura
e prtica de esporte, entre outros.
Pela Resoluo, a interveno ou supresso seria permitida desde que atendidos
alguns requisitos7 e se a rea se enquadrar nas APPs definidas nos incisos I, III alnea a, V, VI
6
Art. 3o Para os efeitos desta Lei, entende-se por:
[...]
IX - interesse social:
[...]
c) a implantao de infraestrutura pblica destinada a esportes, lazer e atividades educacionais e culturais ao ar
livre em reas urbanas e rurais consolidadas, observadas as condies estabelecidas nesta Lei;
X - atividades eventuais ou de baixo impacto ambiental:
a) abertura de pequenas vias de acesso interno e suas pontes e pontilhes, quando necessrias travessia de um
curso dgua, ao acesso de pessoas e animais para a obteno de gua ou retirada de produtos oriundos das
atividades de manejo agroflorestal sustentvel;
[...]
c) implantao de trilhas para o desenvolvimento do ecoturismo;
[...]
i) plantio de espcies nativas produtoras de frutos, sementes, castanhas e outros produtos vegetais, desde que no
implique supresso da vegetao existente nem prejudique a funo ambiental da rea;
j) explorao agroflorestal e manejo florestal sustentvel, comunitrio e familiar, incluindo a extrao de
produtos florestais no madeireiros, desde que no descaracterizem a cobertura vegetal nativa existente nem
prejudiquem a funo ambiental da rea;
k) outras aes ou atividades similares, reconhecidas como eventuais e de baixo impacto ambiental em ato do
Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA ou dos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente.
7
Incisos I, II e III, do art. 8, da Resoluo n 369/2006 do CONAMA.
e IX alnea a, do art. 3 da Resoluo CONAMA 303/20028 e art. 3, da Resoluo do
CONAMA 302/20029, ou seja, este tipo de interveno no abrange todas as reas definidas
legalmente como APPs, somente as APPs dos cursos dguas e de declividade topo de
morro, por exemplo. Como requisitos destaca-se que a referida Resoluo, no seu art. 8,
restringiu a impermeabilidade do solo a um percentual mximo de 5% da APP e o
ajardinamento a 15% priorizou medidas de recuperao da rea, recomposio da fauna e
flora nativa, bem como da proteo das encostas e recursos hdricos, entre outras.
A interveno em APP para implantao de rea verde, prevista na Resoluo do
CONANA n 369/2006, um bom exemplo de destinao de usos sustentveis. Todavia, a
partir da interpretao do inciso IX do art. 3 da Lei n 12.651/2012, verifica-se que, tal
previso normativa foi revogada pelo atual Cdigo Florestal, uma vez que retirou do
CONAMA a competncia para definir as hipteses de interveno em APP, classificadas
como de interesse social, na qual a implantao de rea verde se enquadrava.
Neste aspecto, verifica-se um retrocesso na da legislao ambiental em relao s
APPs urbanas, na medida em que retirou previso normativa que possibilitava a insero de
usos sustentveis, compatveis com a preservao dessas reas, prevalecendo regulamentaes
quanto a intervenes e ocupaes humanas de outra natureza, que se revelam como
verdadeira exceo finalidade principal de proteo ambiental. No , portanto, o melhor
8
Art. 3 Constitui rea de Preservao Permanente a rea situada:
I - em faixa marginal, medida a partir do nvel mais alto, em projeo horizontal, com largura mnima, de:
a) trinta metros, para o curso d`gua com menos de dez metros de largura;
b) cinqenta metros, para o curso d`gua com dez a cinqenta metros de largura;
c) cem metros, para o curso d`gua com cinqenta a duzentos metros de largura;
d) duzentos metros, para o curso d`gua com duzentos a seiscentos metros de largura;
e) quinhentos metros, para o curso d`gua com mais de seiscentos metros de largura;
II [...]
III - ao redor de lagos e lagoas naturais, em faixa com metragem mnima de:
a) trinta metros, para os que estejam situados em reas urbanas consolidadas;
[...]
V - no topo de morros e montanhas, em reas delimitadas a partir da curva de nvel correspondente a dois teros
da altura mnima da elevao em relao a base;
VI - nas linhas de cumeada, em rea delimitada a partir da curva de nvel correspondente a dois teros da altura,
em relao base, do pico mais baixo da cumeada, fixando-se a curva de nvel para cada segmento da linha de
cumeada equivalente a mil metros;
[...]
IX - nas restingas:
a) em faixa mnima de trezentos metros, medidos a partir da linha de preamar mxima.
9
Art 3 Constitui rea de Preservao Permanente a rea com largura mnima, em projeo horizontal, no
entorno dos reservatrios artificiais, medida a partir do nvel mximo normal de:
I - trinta metros para os reservatrios artificiais situados em reas urbanas consolidadas e cem metros para reas
rurais;
II - quinze metros, no mnimo, para os reservatrios artificiais de gerao de energia eltrica com at dez
hectares, sem prejuzo da compensao ambiental.
III - quinze metros, no mnimo, para reservatrios artificiais no utilizados em abastecimento pblico ou gerao
de energia eltrica, com at vinte hectares de superfcie e localizados em rea rural.
caminho adotado pelo legislador, j que fornece s regras do instituto menor efetividade e
representa maior distanciamento dos princpios ambientais.
Embora a Lei n 12.651/12 preveja no art. 3, inciso X, alnea k, que admite como
interveno eventual e de baixo impacto quelas atividades reconhecidas pelo CONAMA, o
mesmo no ocorreu para as hipteses de interveno por utilidade pblica e interesse social.
Assim, como a implantao rea verde em APP se classificava, pela mencionada Resoluo
como interveno de interesse social, esta hiptese no perdeu a sua base legal.
A Lei n 12.651/2012, ao elencar os princpios que nortearo a proteo das florestas
e demais formas de vegetao, explicita a sustentabilidade e a colaborao do Poder Pblico
com a coletividade, por intermdio da sociedade civil, visando o alcance dos objetivos da Lei
e, ainda, o fomento inovao (art. 1-A10, caput e incisos VI e VII). Isto quer dizer que
podero ser buscadas alternativas tecnolgicas para uma melhor interveno das APPs, sem
prejuzo dos seus atributos ambientais. A parceria com a sociedade civil tambm um
importante mecanismo para aproximar a populao, permitir que a coletividade cumpra o seu
dever de proteo do meio ambiente e, ainda, tornar as medidas mais eficazes e econmicas
para o Poder Pblico, alm dos demais benefcios que podem ser revertidos para toda a cidade
em uma destinao bem sucedida do espao.
10
Dispositivo introduzido pela Medida Provisria n 571/12.
se depreende do se conceito legal, podem corresponder com algumas hipteses de interveno
das APPs.
Observa-se que as hipteses de introduo dos usos alternativos, em sua maioria,
correspondem aos destinados s reas rurais. Aos usos alternativos nas reas urbanas foram
previstos dois: os assentamentos urbanos e outras formas de ocupao humana, sem delimitar,
com exatido, qual a tipologia destas ocupaes, o que demonstra uma abertura legislativa
para variadas hipteses de interveno.
Em uma interpretao conjugada do inciso VI do art. 3 e do art. 64 da referida lei, os
assentamentos e formas de ocupao humana so, basicamente, aquelas ocupaes
consolidadas a serem objeto de regularizao fundiria e intervenes para instalao da
infraestrutura urbana, como os equipamentos de energia eltrica, esgotamento sanitrio e
similares. A primeira hiptese decorre dos casos em que no houve um controle eficaz das
APPs e demais reas urbanas. Ento as intervenes estariam mais enquadradas como uso
irregular ou uso nocivo do que como uso alternativo. Priorizam-se os interesses
humanos, com a manuteno da populao nas APPs e aplicaes de medidas corretivas, na
medida do possvel, como pode ser verificado da redao dos incisos III a V do 2 do art.
6411.
A supresso de vegetao para uso alternativo do solo foi disciplinada pelo art. 26,
27 e 28 da Lei n 12.651/2012. Pelo art. 26, o uso alternativo no visa somente a regularizar
ocupaes j efetivadas, ou melhor, consolidadas, mas possibilitar novos usos antrpicos nas
reas protegidas APPs e Reserva Legal. E pior, possibilita, ainda, a insero de tais usos em
reas que h espcies ameaadas de extino, mediante a adoo de medidas compensatrias
e mitigatrias.
Entre os requisitos para a autorizao do uso alternativo esto a realizao de
reposio ou compensao florestal e a indicao especfica do uso (4 do art. 26), os quais,
conforme a definio presente no inciso VI do art. 3 da Lei n 12.651/2012 podem ser vrios.
11
Dispe a Lei n 12.651/2012 a respeito da regularizao fundiria :
Art. 64. Na regularizao fundiria de interesse social dos assentamentos inseridos em rea urbana de ocupao
consolidada e que ocupam reas de Preservao Permanente, a regularizao ambiental ser admitida por meio
da aprovao do projeto de regularizao fundiria, na forma da Lei no 11.977, de 7 de julho de 2009.
1o O projeto de regularizao fundiria de interesse social dever incluir estudo tcnico que demonstre a
melhoria das condies ambientais em relao situao anterior com a adoo das medidas nele preconizadas.
2o O estudo tcnico mencionado no 1o dever conter, no mnimo, os seguintes elementos:
[...]
III - proposio de intervenes para a preveno e o controle de riscos geotcnicos e de inundaes;
IV - recuperao de reas degradadas e daquelas no passveis de regularizao;
V - comprovao da melhoria das condies de sustentabilidade urbano-ambiental, considerados o uso adequado
dos recursos hdricos, a no ocupao das reas de risco e a proteo das unidades de conservao, quando for o
caso.
Destaca-se, ainda, a incluso de uso alternativo das possibilidades de interveno
para realizao de obras de infraestrutura, e inclusive quelas obrigatrias aos parcelamentos
do solo urbano e obras de defesa civil. Tais intervenes, sob a justificativa de trazerem um
melhor bem-estar coletividade, podem se tornar excessivas no meio urbano, ou seja, quase
tudo passa a ser possibilidade de interveno, qualquer obra a favor da estruturao da cidade.
Entre determinado empreendimento e a proteo das APPs, prevalece o empreendimento.
Ser que no h um caminho do meio? A aplicao das hipteses de interveno, portanto,
devem considerar a cidade como um todo e o planejamento urbano e, no, casos pontuais de
interveno, que, aos poucos vo se acumulando e causando grandes impactos ambientais.
Portanto, os usos alternativos trazidos pelo atual Cdigo Florestal, para as reas
rurais e urbanas, so verdadeiras formas de interveno humana que afetam as condies
naturais das APPs e, consequentemente, da sua funo ecolgica. So desta forma, excees
prejudiciais de afastamento da regra da intocabilidade, as quais foram priorizadas pelo texto
legal, em relao aos usos sustentveis, o que pode ser verificado atravs da quantidade de
dispositivos destinados definio e regulamentao de hipteses de interveno.
12
Seguemos dispositivos citados do Estatuto da Cidade:
Art. 2o A poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da
propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:
IV planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuio espacial da populao e das atividades
econmicas do Municpio e do territrio sob sua rea de influncia, de modo a evitar e corrigir as distores do
crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente;
VI ordenao e controle do uso do solo, de forma a evitar:
g) a poluio e a degradao ambiental;
XII proteo, preservao e recuperao do meio ambiente natural e construdo, do patrimnio cultural,
histrico, artstico, paisagstico e arqueolgico.
Em relao s APPs, o posicionamento de integr-las ao meio urbano, atravs da
insero de usos sustentveis, como o prprio nome indica, se respalda na noo de
sustentabilidade, ou melhor, de cidades sustentveis, que contempla tanto a sua dimenso
ambiental como social, pois, ao se permitir a conjugao da proteo do meio ambiente com o
desenvolvimento das funes sociais da cidade, especialmente com a oferta de espaos de
lazer, de prtica de atividades de esporte e recreao, o resultado ser uma cidade viva,
harmnica, com capacidade de autossustentao e o atendimento sustentabilidade em sua
inteireza.
13
Neste sentido o conceito legal de recuperao trazido pela Lei n 9.985/2000:
Art. 2 Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:
[...]
XIII recuperao: restituio de um ecossistema ou de uma populao silvestre degradada a uma condio
no degradada, que pode ser diferente de sua condio original.
Sobre a questo, coloca Servilha et al:
[...] aes de conservao ambiental, que envolvem o uso dos recursos naturais que
envolvem o uso racional dos recursos naturais, que buscam o equilbrio entre os
objetivos econmicos e ecolgicos, conciliando as demandas scio-econmicas com as
aes de proteo ambiental possuem mior possibilidade de terem xito nos contextos
urbanos. (2007, p. 104)
14
Conforme Silva urbanificao consiste em toda atividade deliberada de beneficiamento ou de
rebeneficiamento do solo para fins urbanos, quer criando reas urbanas novas, pelo beneficiamento de solo ainda
no urbanificado, quer modificando solo j urbanificado, enquanto urbanizao um fenmeno espontneio de
crescimento das aglomeraes urbanas. (2008, p. 324-325)
15
A previso da infraestrutura bsica est no 5 do art. 2 da Lei n 6.766/79:
Art. 2 [...]
5o A infra-estrutura bsica dos parcelamentos constituda pelos equipamentos urbanos de escoamento das
guas pluviais, iluminao pblica, esgotamento sanitrio, abastecimento de gua potvel, energia eltrica
pblica e domiciliar e vias de circulao.
A atividade urbanstica, como vimos, uma funo do Poder Pblico, cabendo, no
Brasil, essencialmente ao Municpio. Por isso, quando se fala em atividade urbanstica
dos particulares h de entender-se que se trata do exerccio de uma funo pblica por
particulares. (SILVA, 2008, p. 326.)
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A definio de loteamento encontra-se no 1 do art. 2 da Lei n 6.766/79:
Art. 2 O parcelamento do solo urbano poder ser feito mediante loteamento ou desmembramento, observadas
as disposies desta Lei e as das legislaes estaduais e municipais pertinentes.
1 - Considera-se loteamento a subdiviso de gleba em lotes destinados a edificao, com abertura de novas
vias de circulao, de logradouros pblicos ou prolongamento, modificao ou ampliao das vias existentes.
econmico quanto da sociedade em busca de novos espaos. A aprovao, pelo Municpio, de
projeto urbanstico de parcelamento do solo de imvel que contenha APPs deve no somente
analisar a questo da sua delimitao e afastamento das reas sujeitas edificao e exerccio
das atividades econmicas, mas viabilizar mecanismos de interao dessas reas com o que
foi projetado e com toda a cidade. Desta forma, o parcelamento o momento de definir qual a
destinao a ser dada s APPs, tanto no aspecto da dominialidade pblica ou privada
quanto na possibilidade de insero de usos sustentveis, de forma a evitar que se tornem
manchas sem sentido na cidade, verdadeiras lacunas sob o manto da intocabilidade.
Muitas vezes, quando a APP passa ao domnio pblico no parcelamento o Municpio
no fornece uma destinao para a rea, no implanta medidas de proteo, nem realiza a sua
vigilncia, facilitando a sua ocupao por terceiros ou reduo por parte dos proprietrios
vizinhos que avanam os seus limites. Assim, j no momento do parcelamento do solo nasce
o risco de desvirtuamento da finalidade das APPs, seja por parte dos loteadores, compradores
e at do Poder Pblico Municipal, ao deixar de exercer seu papel de indutor da ordenao
territorial e fiscalizador da atividade urbanstica em desconformidade com a lei.
Embora no haja pela legislao ambiental a vedao da existncia das APPs em
reas do particular, na prtica elas acabam sendo transferidas ao Poder Pblico, passando a
integrar o domnio pblico, j que afastadas das reas edificveis do parcelamento e, muitas
vezes, sem qualquer destinao, seguindo a lgica da intocabilidade para a preservao da sua
funo ecolgica, ocorre verdadeiro isolamento. Entretanto, os efeitos negativos so
verificados posteriormente.
Tendo como finalidade promover o fracionamento de imvel urbano para ocupao
humana, o parcelamento do solo para fins urbanos o procedimento ideal de se dotar as APPs
dos usos sustentveis, pois, neste momento, possvel e indicado projetar a ocupao de toda
rea conforme o planejamento da cidade, dotando-a do traado e das caractersticas
pretendidas e, principalmente, provocando a correo das distores do territrio municipal,
seja atravs da destinao de espaos deficitrios escolas, postos de sade, comrcio, etc.
seja atravs da induo de uma nova dinmica, como, por exemplo, nova rota de circulao
ou centralidade de servios.
Nos loteamentos urbanos obrigatria a reserva de percentual da gleba para criao
de reas pblicas, com a finalidade de prover a cidade de infraestrutura e servios essenciais
populao. Determina a Lei n 6.766/79:
Nos espaos livres de uso pblico, uma das espcies de reas pblicas geradas no
parcelamento so as reas verdes, as quais possuem estreita aproximao com as APPs
urbanas. Possuem funes assemelhadas. Ambas se destinam a minimizar as interferncias do
homem no meio ambiente, atravs da manuteno de espao em suas condies naturais, da
preservao da paisagem e da esttica da cidade, alm de oferecer um espao de lazer e
convvio comum para a populao. Ou seja, possuem como fim ltimo propiciar uma melhor
qualidade de vida para a coletividade.
Para Silva, as reas verdes so um dos componentes fundamentais da paisagem
urbana, que proporcionam o equilbrio do meio ambiente urbano e o equilbrio psicolgico
dos seus habitantes, atravs da reconstituio de tranquilidade, de recomposio do
temperamento" (2008, p. 310-311)
Considerando-se as funes das reas verdes e das APPs para o meio urbano,
deveriam ser elas integradas, uma funo complementando a outra. Ao lado da preservao
ambiental e da segurana, como coloca Jelinek (2012), soma-se a preservao da paisagem,
da esttica do meio e de outras funes sociais da cidade lazer, educao, culturas.
A semelhana apontada pode ser verificada na Lei n 12.651/2012, ao conceituar as
reas verdes.
Art. 3 [...]
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O Decreto n 45.097/09, do Estado de Minas Gerais, que dispe sobre regime jurdico especial de proteo
ambiental do Vetor Norte da Regio Metropolitana de Belo Horizonte, por exemplo, possibilita o cmputo da
rea total de Reserva Legal para criao para rea verde:
Art. 7 Nos parcelamentos do solo, trinta e cinco por cento da rea do empreendimento sero destinados s
reas pblicas, sendo permitido que at setenta por cento das reas livres de uso pblico previstas no Decreto n
44.646, de 31 de outubro de 2007, incidam sobre reas de preservao permanente.
1 Nas glebas rurais que tenham sido transformadas em urbanas, a rea de reserva legal poder ser computada,
em sua integralidade, como rea verde.
2 Em quaisquer dos casos, dever ser garantido o mnimo de trs por cento de rea verde para a instalao de
praas, reas de lazer ou similares.
urbano, principalmente nas grandes cidades em que os processos de ocupao e utilizao dos
espaos so mais complexos e dinmicos.
Em Minas Gerais, por exemplo, h a possibilidade de compensao, parcial, da APP,
na criao de rea verde quando da implantao dos loteamentos urbanos, conforme permitido
no Decreto Estadual n 44.646/2007, com as alteraes introduzidas pelo Decreto Estadual n
44.768/200818. A compensao ir permitir a fuso das diversas finalidades assemelhadas e
compatveis e um resultado mais eficaz quanto proteo ambiental.
Esta compensao no deve ser entendida como permisso para a insero de usos,
ainda que sustentveis, j que pela Lei n 12.651/2012 a insero de usos anteriormente
previstos na Resoluo do CONAMA n 369/06, para implantao de rea verde em APP,
perdeu sua base legal. Com isso, a compensao representa a manuteno da intocabilidade da
rea verde.
Ainda que no haja compensao por ausncia de previso legislativa, o Poder
Pblico, quando da aprovao do projeto de parcelamento, deve priorizar a integrao dessas
duas reas, viabilizando uma destinao adequada s APPs e evitando a sua transformao em
vazios urbanos, vulnerveis e insustentveis.
Vrias possibilidades podero ser contempladas que viabilizem a integrao das
reas verdes com as APPs e a previso de usos sustentveis. A concretizao da
sustentabilidade demanda por medidas inovadoras, que respeitem as caractersticas e funes
de cada espao. Devem, inclusive, abusarem de ideias criativas e da tecnologia disponvel a
favor da proteo do meio ambiente.
Outra inovao da Lei n 12.651/2012 foi definir a rea verde urbana como espao
pblico ou privado. Enquanto pela Lei n 6.766/79 tais espaos possuem a natureza de bem
pblico, pelo novo Cdigo Florestal estes espaos tambm podero ser do particular. Mas no
prev a lei o procedimento e os critrios para que a rea verde seja do particular. A previso
legal revela o reconhecimento pelo legislador, das dificuldades econmicas, institucionais e
normativas do Poder Pblico em gerir e fornecer uma boa estrutura s reas verdes e, mais
ainda, da possibilidade do particular, utilizando-se de recursos financeiros prprios e medidas
inovadoras dar uma melhor conformao para essas reas e explor-la economicamente sem
desviar da sua funo principal. Neste sentido, a Lei n 12.651/12 destina as reas verdes para
18
Estabelece o 1 do art. 12 do Decreto Estadual n 44.646/2007:
Art. 12 [...]
1 No caso de reas de preservao permanente - APPs, devero ser respeitados os impedimentos legais de
uso e ocupao, sendo permitido o cmputo das mesmas no clculo de at oitenta por cento do total das reas
verdes do loteamento.
contemplar atividades de lazer, recreao e culturais, as quais, de acordo com sua natureza e
condies podem ser cobradas do pblico.
6.1 Destinaes de usos sustentveis no Projeto de Lei n 3057/2000
Tramita no Congresso Nacional o Projeto de Lei - PL n 3057/2000, que estabelece
normas sobre o parcelamento do solo para fins urbano e a regularizao fundiria sustentvel
de reas urbanas, revogando a Lei n 6.766/79. denominada Lei de Responsabilidade
Territorial Urbana -LRTU. Traz avanos quanto s disposies das APPs urbanas e demonstra
a tendncia, como a Resoluo do n 369/2006, em se permitir a insero de usos
sustentveis, embora somente nos condomnios urbansticos, nova modalidade de
parcelamento no prevista na Lei n 6.766/79 que, nos termos do inciso XI do art. 2 do PL n
3057/2000 definida como a diviso de imvel em unidades autnomas destinadas
edificao, s quais correspondem fraes ideais das reas de uso comum dos condminos,
admitida a abertura de vias de domnio privado e vedada a de logradouros pblicos
internamente ao seu permetro.
Dispe sobre a utilizao das APPs pelos condomnios urbansticos, nos seguintes
termos:
Percebe-se que a insero de usos limitada, pois apresenta restries quanto aos
tipos de usos e quanto abrangncia da APP. Os requisitos demonstram a preocupao em
preservar a rea, sem, contudo, inviabilizar o seu uso, como explicitado nos incisos I e II do
artigo supracitado. Esta a lgica que deve prevalecer nas APPs urbanas: a conjugao de
usos sustentveis com a proteo ambiental, assegurada atravs de autorizao em
procedimento administrativo que contemple a anlise dos usos a serem permitidos, da forma
da sua instalao, da existncia de impactos ambientais e dos benefcios sociais.
Neste sentido, o inciso I do 2 do art. 12 do PL probe o uso das APPs quando
presente vegetao nativa primria ou secundria em estgio mdio e avanado de
regenerao do bioma Mata Atlntica, como tambm consta do 3 do art. 8 da Resoluo do
CONAMA n 369/06. E ainda, o art. 27 da Lei n 12.651/2012, que condiciona a supresso de
vegetao que abrigue espcie da flora ou fauna ameaada de extino ou espcies
migratrias adoo de medidas compensatrias e mitigatrias que assegurem a conservao
da espcie.
Estabelece o PL n 3057/2007 novo procedimento de aprovao dos parcelamentos
do solo para fins urbanos, contemplando uma anlise conjunta dos aspectos urbansticos e
ambientais, o que permite melhores resultados e evita a incompatibilidade entre o projeto
urbanstico aprovado e as condies do licenciamento ambiental. Desta forma, foi definida
uma licena urbanstica e ambiental integrada.
7 Consideraes finais
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes; LEITE, Jos Rubens Morato (Orgs.). Direito
Constitucional Ambiental Brasileiro. 4 ed. rev. So Paulo: Saraiva, 2011.
COSTA, Beatriz Souza. Meio ambiente como direito vida Brasil, Portugal e Espanha.
Belo Horizonte: O Lutador, 2010.
GAIO, Alexandre. O tipo penal do artigo 38 da Lei n 9605/98 e a evoluo da tutela das
reas de preservao permanente. In: SOARES JNIOR, Jarbas; ALVARENGA, Luciano
Jos (Coords.). Direito Ambiental no STJ. Belo Horizonte: Del Rey, 2010.
JACOBS, Jane. Morte e vidas de grandes cidades. Traduo Carlos S. Mendes Rosa;
reviso de traduo Maria Estela Heider Cavalheiro; reviso tcnica Cheila Aparecida Gomes
Bailo. So Paulo: Martins Fontes, 2000.
LOUBET, Luciano Furtado. Indagaes sobre a interface entre as leis da natura e o direito:
jurisprudncia do STJ sobre reas de preservao permanente. In: SOARES JNIOR, Jarbas;
ALVARENGA, Luciano Jos (Coords.). Direito Ambiental no STJ. Belo Horizonte: Del
Rey, 2010.
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 18 ed., rev., atual. e
ampl. So Paulo: Malheiros, 2010.
MARQUES, Jos Roberto. Meio ambiente urbano. 2 ed. Rio de Janeiro: Forense
Universitria, 2010.
MILAR, dis. Direito do Ambiente. 5 edio. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2007.
SAMPAIO, Jos Adrcio Leite; WOLD, Chris Wold; NARDY, Afrnio. Princpios de
Direito Ambiental na dimenso internacional e comparada. Belo Horizonte; Del Rey,
2003.
SILVA, Jos Afonso da. Direito Urbanstico Brasileiro. 5 edio, revista e atualizada. So
Paulo: Malheiros Editores, 2008.