1- O Estado em nossas vidas

O Estado est presente em nossas vidas. Podemos perceb-lo de maneira mais

explcita ou mais sutil, conforme a situao. Por exemplo, imagine que voc, que est
iniciando este curso a distncia, esteja na porta de sua casa. H uma rua, postes de
luz, talvez um restaurante ou bar na esquina do seu quarteiro e, no bairro em que
voc mora h uma escola e um posto de sade, uma viatura policial, um hidrante ou
uma obra em execuo.

Vamos mudar o olhar dessa cena com a finalidade de observar a presena do Estado,
de maneira bem rpida. O asfaltamento ou o calamento da rua foi feito pela
prefeitura, os postes que distribuem a energia eltrica e que iluminam a rua foram
instalados pela companhia de energia eltrica, que atende s diretrizes estabelecidas
pelos governos do Estado e da Unio. No restaurante ou bar da esquina, o Estado
tambm est presente, pois regulamenta e fiscaliza o nvel de higiene necessrio ao
funcionamento do estabelecimento, por meio da vigilncia sanitria. A escola pode ser
gesto do governo do Estado ou da prefeitura e, se for particular, deve observar a
regulamentao da Lei de Diretrizes e Bases da Educao1, que uma lei federal. O
posto de sade, se for uma unidade de pronto atendimento da sade bsica, tambm
gerido pela prefeitura e obedece a regulamentos e normas elaborados pelo
Ministrio da Sade, que um rgo do governo federal. A viatura policial de
responsabilidade do governo estadual. O abastecimento de gua de
responsabilidade da prefeitura, bem como a execuo de obras que, contudo,
geralmente so realizadas com cofinanciamento da Unio, estados e municpios.

Assim, em um rapidssimo olhar, concentrado em aes concretas e bem evidentes do

nosso cotidiano, percebemos a presena do Estado. O Estado presta um conjunto de
servios e entrega um conjunto de produtos populao por meio de polticas
pblicas. No sentido aqui utilizado, Estado refere-se a um conjunto de normas e
instituies prprias, que valem e funcionam para um povo em um determinado
territrio. a esse significado que se referem as expresses Estado brasileiro ou
simplesmente Estado.

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FIGURA: O Estado em nossas vidas. MINAS GERAIS. Secretaria de Planejamento e Gesto
(SEPLAG). Assessoria de Comunicao.
1- BRASIL. Lei n 9.394, de 20 de dezembro de 1996. Estabelece as diretrizes e bases da
educao nacional.
Organizao Poltico-Administrativa
A Constituio, em seu art. 1, estabelece que a organizao poltico-administrativa da
Repblica Federativa do Brasil abrange os estados, o Distrito Federal, os municpios e
a Unio. O Estado Federal caracteriza-se pela descentralizao do poder poltico e
pela repartio de competncias entre as entidades poltico-administrativas (Unio,
estados e municpios). A forma de Estado (federado ou unitrio) relaciona-se
maneira pela qual o poder poltico exercido no territrio. Se for compartilhado com
outras coletividades regionais, estamos diante da Federao. Caso contrrio, se
houver centralizao do poder pblico, temos o Estado Unitrio, que o oposto do
federado. Como exemplos de Federao ou Estado Federal, podem-se mencionar os
Estados Unidos da Amrica, o Canad, o Brasil e a Argentina.

A forma de governo (repblica ou monarquia) tem a ver com a institucionalizao do

poder e com a relao entre governantes e governados. A forma republicana
caracteriza-se pela eletividade peridica dos governantes, o que propicia rotatividade
no poder; a forma monrquica caracteriza-se pela vitaliciedade dos governantes, pois
no h eleies para o cargo de chefe de Estado. O Brasil , ento, uma Repblica
(forma de governo) Federativa (forma de Estado), com quatro entes federados: a
Unio, os estados, os municpios e o Distrito Federal.

importante ressaltar a complexidade do nosso Estado Federal porque, voltando ao

nosso exemplo, todas aquelas aes concretas do Estado (em seu sentido genrico)
que analisamos so exercidas pelos entes federativos, de acordo com a competncia
de cada um deles. H uma rede intrincada de competncias que importante entender
para que saibamos a quem recorrer e de qual esfera de governo cobrar, dependendo
de cada situao em que nos encontramos.

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FIGURA: Organizao Poltico-Administrativa da Repblica Federativa do Brasil. MINAS
GERAIS. Secretaria de Planejamento e Gesto (SEPLAG). Assessoria de Comunicao.
2- Autonomia dos entes federativos
A Unio, os estados, o Distrito Federal e os
municpios, esses quatro entes federativos, so
dotados de autonomia poltica, administrativa e
financeira. Eles so politicamente autnomos e
possuem capacidade de auto-organizao
porque cada um deles exerce uma parcela do
poder poltico do Estado brasileiro. Afinal, eles
constituem a Repblica Federativa do Brasil,
cada qual em sua esfera de atuao.

Desde que obedea aos princpios e s regras da

Constituio da Repblica, cada estado pode
adotar sua prpria constituio e editar suas leis, assim como cada municpio, a partir
de sua lei orgnica (uma espcie de Constituio Municipal), pode produzir sua
legislao. Portanto, ao elaborar sua lei orgnica, os municpios tm de estar atentos
para no infringir o que est nas Constituies Federal e Estadual, mas no precisam
elaborar cpias idnticas, podendo inovar. O mesmo se aplica ao Distrito Federal.

Tambm uma manifestao da autonomia poltica dos entes federativos o fato de

possurem governo prprio. No entanto, vale lembrar que os municpios no tm Poder
Judicirio. A leitura dos arts. 25, 29 e 32 da Constituio Federal ajudar a entender
esse assunto.

Os entes federativos tambm so dotados de autonomia administrativa. Os governos

federal, estaduais, municipais e do Distrito Federal podem seguir suas prprias leis,
sempre observando o cumprimento da Constituio da Repblica; administrar seus
bens (bens pblicos); executar polticas pblicas; prestar servios pblicos; realizar
obras pblicas, e o fazem por meio de seus rgos, agentes (servidores pblicos) e
entidades administrativas, como as autarquias, fundaes e empresas estatais.
neste momento que entra em cena a denominada Administrao Pblica (federal,
estadual, municipal ou do Distrito Federal).

No podemos nos esquecer de que os entes polticos tambm so autnomos

financeiramente. Eles podem obter recursos financeiros e aplic-los de acordo com a
Constituio e as leis financeiras. A arrecadao de tributos (como impostos,
contribuies e taxas) e a arrecadao de multas que penalizam os que cometem
infraes ou irregularidades de diversas naturezas so fontes de recursos financeiros
para os entes federativos. (Veja informaes sobre esse tema no site politicas pblicas
ao seu alcance/transferncia de recursos/competncias)1.

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FIGURA: Autonomia dos entes federativos. MINAS GERAIS. Secretaria de Planejamento e
Gesto (SEPLAG). Assessoria de Comunicao.
1- MINAS GERAIS. Assembleia Legislativa. Diretoria de Processo Legislativo. Gerncia-Geral de
Consultoria Temtica. Transferncias de recursos: Entenda. In: __. Polticas Pblicas ao seu
alcance. Portal da Assembleia.
3- Repartio de competncias entre os entes
federativos
A Constituio Brasileira distribui funes e recursos aos entes federativos. Essas
funes so chamadas de competncias, e podem ser exercidas de forma exclusiva
ou privativa por cada um deles e ainda serem desempenhadas por alguns ou,
conjuntamente, por todos eles, observando-se o chamado critrio do predominante
interesse:

o assunto de predominante interesse nacional ou federal? Se for, a competncia

da Unio.

o assunto de predominante interesse local? Ento, a competncia do municpio.

o assunto de interesse regional ou estadual? Se for, a competncia do estado

(competncia residual ou remanescente). Essa competncia residual significa que
sobram para os estados as matrias que no forem constitucionalmente reservadas
Unio e aos municpios.

A Unio, com sede em Braslia (capital

federal), cuida dos assuntos de interesse
geral ou nacional. Por exemplo, cabe
exclusivamente a ela defender as fronteiras
terrestres, o mar territorial e o espao areo;
manter relaes com Estados estrangeiros;
emitir a moeda que circula em todo o
territrio nacional; legislar privativamente
sobre direito penal, direito civil, direito
comercial, direito processual, direito do
trabalho e direito eleitoral e ainda emitir
outras legislaes de cumprimento
obrigatrio em todo o territrio nacional
(arts. 21 e 22 da Constituio Federal).

O art. 30 da Constituio da Repblica

o principal dispositivo que trata da
competncia dos municpios, mas h
disposies em outros artigos.
Compete aos municpios prestar
servios pblicos de interesse local,
como o transporte coletivo, que tem
carter essencial, e criar e extinguir
distritos, observada a legislao
estadual pertinente.
Os estados podem legislar sobre tudo o que no lhes seja vedado pela Constituio,
ou que no esteja previsto como competncia privativa ou exclusiva da Unio ou dos
municpios. Por isso, diz-se que os estados exercem uma competncia remanescente
ou residual no sistema de repartio de competncias entre os entes federados (art. 25
da Constituio da Repblica).

Os estados tambm exercem competncias

exclusivas previstas pela Constituio, como
a criao de municpios e a instituio de
regies metropolitanas. Alm disso, podem
legislar em conjunto com a Unio sobre
determinadas matrias como direito
tributrio, direito financeiro, direito
penitencirio, direito urbanstico, educao,
sade, meio ambiente e defesa do
consumidor (art. 24 da Constituio da
Repblica), o que recebe a denominao de
legislao concorrente.
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FIGURA 1: Competncias da Unio. Secretaria de Planejamento e Gesto (SEPLAG).
Assessoria de Comunicao.
FIGURA 2: Competncias dos municpios. MINAS GERAIS. Secretaria de Planejamento e Gesto
(SEPLAG). Assessoria de Comunicao.
FIGURA 3: Competncias do Estado. MINAS GERAIS. Secretaria de Planejamento e Gesto
(SEPLAG). Assessoria de Comunicao.
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Competncias concorrente e comum

Na legislao concorrente, a Unio institui leis que trazem normas gerais sobre
determinada matria. Essas diretrizes devem ser observadas por todos os estados da
Federao no momento em que forem legislar sobre aquele assunto, fixando normas
suplementares. Na falta das normas federais, ou mesmo no caso de revogao das j
existentes, os estados podero legislar plenamente sobre aquele contedo. Para
exemplificar, apenas a Unio pode editar normas gerais de licitao e contratao
administrativa, as quais so de observncia obrigatria pelos estados, pelo Distrito
Federal e pelos municpios. As normas especficas sobre essa matria, editadas pelos
estados e municpios, no podero contrariar as diretrizes fixadas pela legislao
federal.

Em algumas situaes, a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios podem

atuar conjuntamente, ao mesmo tempo ou no, exercendo suas funes em seu
mbito de competncia, tais como a proteo do meio ambiente, o combate poluio,
a proteo ao patrimnio histrico e cultural. a chamada competncia comum ou
paralela, de que trata o art. 23 da Constituio Federal, em que todos os entes da
Federao atuam em igualdade de condies, inexistindo primazia da Unio em
relao aos demais entes.
4- A organizao dos Poderes
Vimos que a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios so os entes da
Repblica Federativa do Brasil. Tambm vimos que so politicamente autnomos e
que essa autonomia lhes permite ter governo prprio e instituir suas leis. A
Constituio Brasileira adotou o princpio da separao de Poderes. a teoria da
tripartio, segundo a qual as funes do Estado so exercidas por trs Poderes
distintos: o Executivo, o Legislativo e o Judicirio. Eles so denominados Poderes,
com P maisculo. Em seu art. 2, nossa Lei Maior estabelece que esses Poderes so
independentes e devem funcionar em harmonia, pois cada um deles completa e, ao
mesmo tempo, limita a atuao do outro. Funcionam, assim, como um sistema de
freios e contrapesos. Esses Poderes tm seus deveres ou competncias e
prerrogativas definidas na Constituio. Os estados tambm possuem os trs Poderes.
Os municpios possuem o Poder Legislativo e o Executivo.

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FIGURA: Praa dos Trs Poderes. Oscar Niemeyer, 1978. Disponvel em:
https://peganarquitetura.wordpress.com/2013/01/06/croqui-niemeyer/praca-dos-tres-poderes-
1978/

Poder Executivo
O Executivo tem responsabilidade direta sobre os servios pblicos, tais como sade,
segurana, educao, abastecimento e infraestrutura (estradas, energia, saneamento,
etc.). Entretanto, ele s pode execut-los conforme as leis.

O Poder Executivo da Unio exercido pelo presidente da Repblica, com o vice-

presidente, auxiliado pelos ministros de Estado. O Poder Executivo Estadual
exercido pelo governador do Estado, com o vice-governador, auxiliado pelos
secretrios de Estado, que atuam frente de secretarias. No Distrito Federal, o Poder
Executivo exercido pelo governador, com o vice-governador, auxiliado pelos
secretrios do Distrito Federal. Aplicam-se aqui as mesmas regras constitucionais que
regem as eleies e os mandatos dos governadores dos estados. O Poder Executivo
Municipal exercido pelo prefeito, com o vice-prefeito, auxiliado pelos secretrios
municipais. Os ministrios, assim como as secretarias dos governos estaduais, distrital
e municipais, so responsveis pela conduo de polticas pblicas e servios pblicos
permanentes de responsabilidade do Estado.

O Poder Executivo aplica as leis, administra, presta servios, realiza obras e outras
atividades administrativas de responsabilidade do poder pblico, o que o torna muito
visvel para a sociedade (arts. 76 a 82 da CF).

Poder Legislativo
O Legislativo tem a funo de discutir todos os tipos de lei, debater com a sociedade e
o Executivo o formato dessas propostas e, finalmente, vot-las. Tambm lhe cabe a
funo de fiscalizar o Executivo, acompanhando a execuo das politicas pblicas, e
de representar as expectativas e desejos dos vrios setores da sociedade, alm de
inmeras outras atividades de natureza poltica.

Na Unio (esfera federal), o Poder Legislativo exercido pelo Congresso Nacional.

Trata-se de um rgo bicameral, ou seja, formado por duas casas ou cmaras: a
Cmara dos Deputados, composta pelos deputados federais, e o Senado Federal,
pelos senadores. O nmero total de deputados federais (atualmente 513) e a
representao por estado e pelo Distrito Federal somente podero ser alterados no
ano anterior ao das eleies, mas, segundo a Constituio, essa representao no
pode ser inferior a oito nem superior a 70 (art. 45, 1, da CF). Os senadores
representam os estados e o Distrito Federal e so em nmero de trs para cada uma
dessas unidades federativas. Atualmente, portanto, so 81.

Os tribunais de contas so rgos auxiliares do Poder Legislativo no controle externo

referente fiscalizao das contas da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos
municpios. Alm da verificao contbil, financeira e oramentria, os tribunais de
contas apreciam a legalidade dos atos administrativos no s dos governos, mas
tambm dos contratados por esses governos.

O Poder Legislativo Estadual representado pela Assembleia Legislativa, composta

por deputados estaduais. Em Minas Gerais, so 77 deputados estaduais, em
conformidade com o disposto no art. 27 da Constituio da Repblica. O Poder
Legislativo do Distrito Federal exercido pela Cmara Legislativa, composta dos
deputados distritais em nmero definido pelos mesmos critrios utilizados para os
deputados estaduais. Nos municpios, o Poder Legislativo exercido pelas cmaras
municipais, compostas pelos vereadores. O nmero de vereadores por cmara
municipal calculado de acordo com o estabelecido pelo art. 29, IV, da Constituio
da Repblica.
Poder Judicirio
O Judicirio o Poder que julga. Cabe a ele resolver conflitos, seja entre os cidados,
entre os cidados e o Estado ou entre os Poderes do Estado. O Poder Judicirio
tambm aplica as leis, mas exercendo uma atividade especfica: a jurisdio, ou seja,
julga decidindo qual das partes no processo est com a razo.

O Poder Judicirio exercido, nos estados, pelos tribunais e juzes estaduais: tribunal
de justia, juzes de direito, tribunais do jri e juizados especiais. H ainda a Justia
Estadual Militar, que julga crimes praticados por policiais e bombeiros militares
estaduais. Esta ltima integrada pelos conselhos de justia e pelo prprio tribunal de
justia ou at mesmo por um tribunal de justia militar, que poder ser criado nos
estados com nmero superior a 20 mil militares, conforme a Constituio.

Os estados tm ministrios pblicos e procuradorias, que se encarregam,

respectivamente, de fiscalizar o cumprimento das leis pelos agentes pblicos e de
zelar pelo patrimnio do estado. H ministrios pblicos especficos de vrios setores
estatais, como o Ministrio Pblico do Meio Ambiente.

O Poder Judicirio do Distrito Federal constitudo pelo tribunal de justia, pelos juzes
de direito, tribunais do jri e juizados especiais. semelhante ao Poder Judicirio
Estadual. Compete Unio organizar o Poder Judicirio do Distrito Federal e dos
territrios.

So rgos essenciais aplicao da justia o Ministrio Pblico, a Advocacia Pblica

e a Defensoria Pblica.

O Ministrio Pblico defende os interesses da populao. Ele exerce uma funo

essencial para a Justia: fiscalizar a aplicao da lei. Ele atua para preservar o regime
democrtico, a moralidade administrativa, o meio ambiente, o patrimnio histrico-
cultural, com a funo ainda de defender os direitos individuais, coletivos e sociais,
direitos difusos e direitos indisponveis. Cabe ao Ministrio Pblico, dentre outras
funes, promover a ao penal e zelar para que os Poderes do Estado e servios de
relevncia pblica respeitem os direitos constitucionalmente assegurados,
promovendo, quando necessrio, as medidas cabveis sua garantia.

A Advocacia Pblica (Advocacia-Geral da Unio e Advocacia-Geral do Estado) a

instituio que representa o Estado, judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe,
conforme disposto em lei complementar, as atividades de consultoria e
assessoramento jurdicos do Poder Executivo.

Outra importante instituio essencial funo jurisdicional do Estado a Defensoria

Pblica, qual incumbe orientar, defender e representar judicialmente os
necessitados, em todos os graus (Constituio da Repblica, de 1988, art. 134). Ver
Quadro 1.
Poderes do Estado

Aps o entendimento sobre os entes federativos e a organizao dos Poderes, e

voltando ao exemplo do incio deste mdulo, podemos perceber que o asfaltamento ou
o calamento da rua uma atribuio do Poder Executivo do municpio. Se fosse uma
estrada estadual que passasse por esse municpio, a essa atribuio seria do Poder
Executivo Estadual. J a escola, se for pertencente rede estadual de ensino, gerida
e mantida pelo Poder Executivo Estadual, mas obedece a normas institudas pelos
Poderes Legislativos Federal e Estadual. S esses dois casos j nos mostram que a
atuao do Estado bastante complexa e envolve mais de um nvel de governo
Federal, Estadual ou Municipal e de uma esfera de Poder Executivo, Legislativo ou
Judicirio. Para tanto, necessrio conhecer como o interior da mquina pblica, ou
seja, como se d a organizao da administrao pblica, tema que veremos no
prximo tpico. E h que se ter recursos para a manuteno de toda a estrutura estatal
e para a proviso dos servios pblicos, alm de ser necessrio planejar corretamente
a alocao das despesas, tema que ser tratado no Mdulo 2.

5- Organizao da Administrao Pblica

Nos tpicos anteriores pudemos verificar que a Unio, os estados, o Distrito Federal e
os municpios, entes que compem a Federao, so dotados de autonomia poltica,
administrativa e financeira, nos termos da Constituio da Repblica Federativa do
Brasil. Essas entidades gozam de competncia para legislar, instituir e arrecadar
tributos, prestar servios pblicos e organizar sua administrao, observados os
princpios e as diretrizes constitucionais.

A fim de aprofundarmos o entendimento das atividades do Estado, necessrio

conhecer como se d a organizao de sua administrao para que os servios
pblicos cheguem com a maior eficincia possvel aos cidados. Assim, neste tpico,
trataremos da organizao da administrao pblica e seus princpios constitucionais.
A Administrao Pblica, sob o aspecto subjetivo, o conjunto de agentes, rgos e
entidades institudos para a consecuo dos objetivos do governo. Sob o aspecto
objetivo, a administrao abrange o conjunto de funes necessrias para a realizao
dos servios pblicos que visam atender aos interesses coletivos. (A relao de
funes e subfunes oramentrias da Administrao Pblica est regulada pela
Portaria n 42, de 14 de abril de 19991, do Ministrio de Oramento e Gesto).

Com o objetivo de favorecer as condies para uma melhor realizao dos interesses
da coletividade, a Administrao Pblica se sujeita a um regime jurdico diferenciado
do da iniciativa privada, denominado regime de direito pblico, o qual compreende um
conjunto de normas que asseguram prerrogativas e cominam sujeies, tais como a
obrigatoriedade de realizar concursos pblicos para a seleo de servidores e de
promover licitaes para a contratao de obras e servios, nos casos especificados
em lei. A Administrao Pblica regida por princpios que tambm orientam o regime
jurdico de direito pblico, so eles: legalidade, impessoalidade, publicidade,
moralidade e eficincia. Esses princpios sero detalhados em tpico posterior.

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1- BRASIL. Ministrio de Oramento e Gesto. Portaria n 42, de 14 de abril de 1999. Atualiza a
discriminao da despesa por funes de que tratam o inciso I, do 1, do art. 2, e 2, do art.
8, ambos da Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964; estabelece conceitos de funo, subfuno,
programa, projeto, atividade, operaes especiais e d outras providncias.

Administrao Pblica Direta e Indireta

A Administrao Pblica pode ser dividida em Administrao Direta e Indireta. A
primeira constituda por rgos desprovidos de personalidade jurdica, que so
divididos conforme as especificidades e competncias de cada rea do servio pblico
a ser prestado, em um processo de desconcentrao administrativa. Esta consiste em
uma distribuio interna de competncias, sem acarretar a criao de uma nova
pessoa jurdica. Assim, imputam-se ao Estado os atos praticados por seus rgos, j
que estes no possuem personalidade jurdica prpria. No nvel federal, a
Administrao Direta composta basicamente pela Presidncia da Repblica e pelos
ministrios. No plano estadual, a Administrao Direta corresponde s governadorias,
suas secretarias e demais rgos a elas subordinados; e, no mbito municipal, s
prefeituras, suas secretarias e respectivos rgos. Se h desconcentrao
administrativa, existe relao de subordinao entre os rgos pblicos.
A Administrao Pblica Indireta composta por entidades que possuem
personalidade jurdica prpria e so responsveis pela execuo de atividades
administrativas que necessitam ser desenvolvidas de forma descentralizada, de forma
a favorecer a eficincia e a especializao no exerccio da funo pblica. As
entidades da Administrao Indireta abrangem as autarquias, as fundaes pblicas e
as empresas estatais empresas pblicas e sociedades de economia mista que
atuam com autonomia administrativa e financeira, vinculadas (e no subordinadas) a
um rgo da Administrao Direta para os efeitos de controle de finalidade. Ressalte-
se que todas as entidades da Administrao Indireta esto sujeitas ao controle estatal.
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FIGURA: Administrao Pblica Direta e Indireta. MINAS GERAIS. Secretaria de
Planejamento e Gesto (SEPLAG). Assessoria de Comunicao.