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NACIONES UNIDAS

CEPAL
COMISION ECONOMICA
PARA AMERICA LATINA
Y EL CARIBE

JOSE ANTONIO OCAMPO


Secretario Ejecutivo

REYNALDO BAJRAJ
Secretario Ejecutivo Adjunto
LC/G. 2060 Agosto 2000

Publicacin de las Naciones Unidas

ISSN 0251 0257 / ISBN 92-1-321629-7

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Copyright Naciones Unidas 2000


Todos los derechos estn reservados
Impreso en Santiago de Chile
Revista
de la

C E P A L
comisin
econmica
para
amrica latina
y el caribe

NUMERO 71
AGOSTO 2000
SANTIAGO DE CHILE

OSCAR ALTIMIR
Director

EUGENIO LAHERA
Secretario Tcnico

Naciones Unidas
Notas explicativas
En los cuadros de la presente publicacin se han empleado
los siguientes signos

Tres puntos indican que los datos faltan o no constan por separado.

La raya indica que la cantidad es nula o despreciable.

Un espacio en blanco en un cuadro indica que el concepto de que se trata no es aplicable.

Un signo menos indica dficit o disminucin, salvo que se especifique otra cosa.

. El punto se usa para separar los decimales.

/ La raya inclinada indica un ao agrcola o fiscal, p. ej., 1998/1999.

- El guin puesto entre cifras que expresan aos, p. ej., 1998-1999, indica que se trata de todo
el perodo considerado, ambos aos inclusive.

Salvo indicacin contraria, la palabra toneladas se refiere a toneladas mtricas, y la palabra d-


lares, a dlares de los Estados Unidos. Las tasas anuales de crecimiento o variacin corresponden a
tasas anuales compuestas. Debido a que a veces se redondean las cifras, los datos parciales y los
porcentajes presentados en los cuadros no siempre suman el total correspondiente.

Orientaciones para los colaboradores


de la Revista de la CEPAL
La Direccin de la Revista tiene inters permanente en estimular la publicacin de artculos que
analicen el desarrollo econmico y social de Amrica Latina y el Caribe. Con este propsito en
mente y con el objeto de facilitar la presentacin, consideracin y publicacin de los trabajos, ha
preparado la informacin y orientaciones siguientes que pueden servir de gua a los futuros colabo-
radores.
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neamente a la consideracin de otras publicaciones peridicas.
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Se deber acompaar un extracto del artculo (de alrededor de 300 palabras), en que se
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La extensin total de los trabajos incluyendo extracto, notas y bibliografa, si la hubiere
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Toda colaboracin deber venir precedida de una hoja en la que aparezca claramente, adems
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Recomendacin especial merece la bibliografa, que no debe extenderse innecesariamente. Se
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REVISTA DE LA CEPAL 71

SU M A R I O

El papel del Estado y la calidad del sector pblico 7


Vito Tanzi

Efectos del crecimiento y las reformas econmicas sobre


la distribucin del ingreso en Amrica Latina 23
Samuel A. Morley

La educacin y la distribucin del ingreso en el


Brasil urbano, 1976-1996 43
Francisco H. G. Ferreira y Ricardo Paes de Barros

Cambios estructurales y productividad en la industria


latinoamericana, 1970-1996 65
Jorge Katz

Cambio tecnolgico y dinmica industrial en Amrica Latina 85


Gustavo Burachik

Creacin de competencias en ambientes locales y redes productivas 105


Gabriel Yoguel

El potencial de puertos pivotes en la costa del Pacfico sudamericano 121


Jan Hoffmann

El rgimen impositivo para la microempresa en Cuba 145


Archibald R. M. Ritter

Empleo y mercados de trabajo en la Repblica Dominicana:


una revisin de la literatura 163
Jos R. Snchez-Fung

La revista en Internet 177

Publicaciones recientes de la CEPAL 179

AGOSTO 2000
R E V I S T AR E
DVEIS
LAT AC E
D PE A L A7 1C E
PA
ALG O7S1 T O 2000 7

El papel del Estado


y la calidad
del sector pblico

Vito Tanzi

Director, Este artculo llega a la conclusin de que la calidad del sector


Departamento de
pblico slo puede evaluarse en relacin con el papel del Esta-
Asuntos Fiscales,
Fondo Monetario do. En general, un sector pblico eficiente debera poder al-
Internacional canzar los objetivos del Estado, con la menor distorsin posi-
vtanzi@imf.org
ble del mercado, con la carga tributaria ms baja posible sobre
los contribuyentes, con el menor nmero posible de emplea-
dos pblicos y con la menor absorcin posible de recursos
econmicos por el aparato pblico. Los procesos y resultados
del sector pblico deben ser transparentes. La corrupcin no
debera desempear papel alguno en las decisiones de los bu-
rcratas y de los dirigentes polticos. Y los recursos en manos
del sector pblico deberan dedicarse a usos que maximicen su
rentabilidad social. La calidad del sector pblico tambin es
importante para alcanzar el objetivo de equidad que hoy se
percibe como una de las metas fundamentales del Estado. Un
sector pblico de alta calidad permitira ir tras la equidad con
costos menores en trminos de eficiencia. Finalmente, las lla-
madas reformas de primera generacin no siempre elevan la
calidad de este sector, aunque s mejoran la de la poltica p-
blica. De hecho, el ir en pos de reformas de primera genera-
cin es lo que ha puesto de relieve la necesidad de mejorar la
calidad del sector pblico. Para que esto ltimo se logre, son
necesarias las reformas de segunda generacin.

EL PAPEL DEL ESTADO Y LA ACALIDAD


G O S T O DEL
2 0 0SECTOR
0 PUBLICO VITO TANZI
8 REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000

I
El papel del Estado

Cul es el mejor gobierno?


Aquel que nos ensea a gobernarnos
a nosotros mismos
Johann Wolfgang von Goethe

Los seres humanos son animales sociales y, en conse- A medida que las sociedades se vuelven ms com-
cuencia, tienden a congregarse en grupos. Esa congre- plejas, y los grupos que las integran se hacen ms gran-
gacin genera mercados y crea la necesidad de insti- des y menos homogneos, el Estado debe ir asumien-
tuciones sociales. Los mercados y las actividades do nuevas responsabilidades si desea promover plena-
econmicas se caracterizan por la especializacin entre mente el bienestar de los individuos que las compo-
los participantes. La especializacin lleva al intercam- nen. Por ejemplo, los mercados no resultan eficientes
bio, lo que a su vez supone contratos. Estos pueden ser cuando los distorsionan los monopolios o cuando la
implcitos o explcitos. Los contratos implcitos carac- informacin esencial no est al alcance de los partici-
terizan a las sociedades primitivas y a menudo se impo- pantes, o resulta demasiado onerosa para que puedan
nen por la aplicacin de cdigos morales y sociales. acceder a ella. Se plantea entonces la necesidad de que
A medida que se desarrolla, la sociedad exige contra- el Estado regule los mercados y proporcione un mni-
tos ms explcitos o formales. Ellos, por su parte, de- mo de informacin esencial a la poblacin. De ah que
mandan instituciones que los registren, cuando se exija deban crearse instituciones para satisfacer esas nece-
su registro, y que los hagan cumplir. En las economas sidades (Banco Mundial, 1997).
de mercado, los individuos tambin acumulan activos Hay algunos bienes (defensa, calles, etc.) que slo
y esta acumulacin lleva a la necesidad de proteger la el Estado puede proporcionar porque los individuos no
propiedad. Adems, necesitan proteccin contra los tendran ningn inters en hacerlo. Una razn impor-
elementos criminales dentro de sus propios grupos o tante es que una vez que se proporcionan estos bienes,
de fuentes forneas. As, todo conglomerado de indi- el proveedor no puede excluir de su usufructo a los in-
viduos exige la existencia de instituciones, por rudi- dividuos que no quieren contribuir a costearlos. Por
mentarias que sean, que cumplan estas funciones y que otra parte, una vez que se han proporcionado, pueden
puedan considerarse como un Estado mnimo. Este es ser consumidos por todos, de modo que resulta inefi-
el papel esencial del Estado en una sociedad primitiva ciente para una sociedad en su conjunto excluir a al-
o su papel mnimo en cualquier sociedad.1 gunos de su consumo. Siendo as, cuando los bienes
son esenciales, deben ser provistos (pero no necesaria-
mente producidos) por el Estado. Se trata de los bie-
El presente artculo pretende ser un aporte a la literatura sobre nes pblicos de los que habla la literatura econmica.
las reformas de segunda generacin. Una versin anterior fue pre-
sentada a la Conferencia sobre reformas de segunda generacin or- Asimismo, la produccin o el consumo de algunos
ganizada por el Fondo Monetario Internacional (Washington, D.C., bienes o actividades genera externalidades positivas o
8 y 9 de noviembre de 1999) y a otra sobre el control de las acti- negativas que no aprovechan quienes los consumen o
vidades pblicas organizada por el Banco de Italia (Perugia, 2 y 3
de diciembre de 1999). El autor agradece los comentarios sobre producen. De no intervenir el Estado, el mercado re-
una versin preliminar de este informe que le hicieron llegar Era gistrar una sobreproduccin o subproduccin de esos
Dable-Norris, Barry Potter y Howell Zee. Tambin expresa su agra-
decimiento a Patricio Castro, Jerome Fournel, Eduardo Ley, Istvan bienes o actividades. Nuevamente puede ser necesaria
Szkely y otros participantes de un seminario interno del Departa- la intervencin del sector pblico.2
mento de Finanzas Pblicas del FMI. Las opiniones vertidas en este Todos los ejemplos anteriores corresponden al
artculo son estrictamente personales y no deben interpretarse como
una posicin oficial del Fondo Monetario Internacional. papel general del Estado, a lo que en la literatura eco-
1 Existe una extensa bibliografa en apoyo de la tesis de que incluso
las pandillas o asociaciones de criminales exigen alguna organiza-
cin interna que representa una forma rudimentaria de gobierno. Vase
2 Tradicionalmente la intervencin del Estado se traduce en crear
Skaperdas y Syropoulos (1995), Charap y Harm (por publicarse) y
varios estudios en Fiorentini y Zamagni (eds. 1999). El concepto de impuestos para generar externalidades negativas y subvencionar a
Estado mnimo o incluso ultramnimo se analiza en Nozick (1974). aquellos que generan externalidades positivas.

EL PAPEL DEL ESTADO Y LA CALIDAD DEL SECTOR PUBLICO VITO TANZI


REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000 9

nmica sobre el sector pblico se denomina asignacin sea el esfuerzo desplegado, la propensin al ahorro, la
de recursos (vase Musgrave, 1959). Aunque algunos suerte y la disposicin a afrontar el riesgo, as como
problemas de la asignacin de recursos pueden resol- la poltica gubernamental, se configura una modalidad
verse recurriendo a la reglamentacin, a menudo el Es- determinada de distribucin del ingreso (y de la rique-
tado necesita recursos para poder cumplir esta tarea. za). Esta distribucin puede o no coincidir con el con-
En principio, el Estado podra apropiarse directamen- senso societal sobre el grado de desigualdad que se
te de estos recursos obligando a los individuos a contri- considera aceptable. Adems, por efecto de inca-
buir su tiempo o su riqueza para la produccin de los pacidades fsicas o mentales, u otras caractersticas o
bienes requeridos como lo hace, por ejemplo, con el situaciones particulares, como la vejez, la cesanta,
servicio militar obligatorio o algunas modalidades de nmero de cargas familiares, etc., algunos individuos
expropiacin. En pocas medievales a menudo se cons- no podrn generar un ingreso suficiente para mante-
truan caminos con este sistema. Sin embargo, la so- nerse a s mismos o a sus familias. En esos casos, a
lucin ms eficiente es la de aplicar fondos obtenidos partir del siglo XX y en algunos pases, se ha espera-
por la tributacin. Se plantea entonces la necesidad de do que el Estado les traspase un ingreso destinado a
contar con un sistema tributario y un andamiaje institu- elevar su consumo por sobre cierto mnimo esencial.4
cional para recaudar los impuestos. Y, por supuesto, La atribucin de una funcin redistributiva al Es-
debe haber instituciones que gasten el dinero y lleven tado ha alterado fundamentalmente la naturaleza de su
la contabilidad de su uso. En todas estas actividades, intervencin en la economa porque ha introducido ele-
en una economa de mercado se espera que el Estado mentos u objetivos puramente polticos en su gestin.
minimice su costo para el mercado y la sociedad en En efecto, aunque en principio el papel del Estado en
su conjunto. Por lo tanto, un sector pblico de eleva- la asignacin de recursos debiera desprenderse exclu-
da calidad debe descansar en un sistema tributario efi- sivamente de un anlisis tcnico objetivo, en la prc-
ciente y un sistema de egresos que minimice el gasto tica no es posible definirse objetivamente el papel
ineficiente e improductivo. Tambin exige un presu- redistributivo adecuado del Estado. Por ejemplo, no
puesto suficientemente amplio como para que el Esta- hay mtodo objetivo para calcular un coeficiente Gini
do pueda cumplir su misin en forma satisfactoria ideal, ni la relacin ideal que deba existir entre el
(vase Tanzi y Zee, 1997). quintil superior y el inferior de la distribucin de in-
Aparte el papel esencial o fundamental del Esta- gresos de un pas. Las decisiones sobre la materia se
do en la asignacin de recursos funcin que ha sido ven inevitablemente coloreadas por los prejuicios de
expresamente reconocida y descrita por los economis- los individuos que forman el gobierno en el poder.
tas por lo menos desde que Adam Smith public La Los programas destinados a la redistribucin del
riqueza de las naciones en este siglo se le han reco- ingreso a menudo exigen cuantiosos recursos e insti-
nocido al Estado otras dos o quiz tres funciones eco- tuciones encargadas de administrarlos. Por este moti-
nmicas. Ellas son las de i) redistribucin del ingreso, vo, suelen implicar grandes incrementos del gasto p-
ii) estabilizacin de la actividad econmica, y iii) pro- blico y el nivel de la tributacin, como ha ocurrido en
mocin del crecimiento econmico y del empleo. Es- los pases empeados en el bienestar social.5 A veces
tas ltimas tareas no estn tan bien ancladas en la teo- se ha intentado cumplir los objetivos de redistribucin
ra econmica como la asignacin de recursos, pero aplicando una tributacin progresiva. Pero con mayor
fueron cobrando importancia en la aplicacin prctica frecuencia ha requerido grandes burocracias y un abul-
de la poltica econmica en los ltimos 50 aos del tado gasto pblico. En muchos pases gran proporcin
siglo veinte.3 de la administracin pblica se dedica ahora a los ser-
Los mercados producen bienes y servicios y rin- vicios de educacin y salud y una gran proporcin del
den ingresos para quienes participan en ellos. Segn gasto fiscal de los pases industriales se invierte en pro-
sea la situacin inicial de los individuos en cuanto pro-
pietarios de activos reales, recursos financieros, capi-
tal humano y capacidad creadora en general, y segn 4 En siglos anteriores los grupos religiosos cumplan una funcin

similar de ayuda a los ms pobres.


5 El Banco Mundial (1997) sostiene que el proceso de asumir estas

nuevas funciones ha distrado al Estado de su papel ms fundamen-


3 Estas funciones no haban influido notablemente en el comporta- tal. Schansberg (1996) afirma que la redistribucin del ingreso se
miento de los gobiernos en las economas de mercado hasta el ha asociado frecuentemente con malas polticas que perjudican en
siglo XX. vez de ayudar a los pobres.

EL PAPEL DEL ESTADO Y LA CALIDAD DEL SECTOR PUBLICO VITO TANZI


10 REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000

gramas sociales, entre ellos los de pensiones. En algu- v) debe promover una distribucin del ingreso
nos casos, el empleo fiscal ha tenido como objetivo es- concordante con la opinin vigente de la sociedad.
pecfico el de redistribucin del ingreso (vase Alesina, Para cumplir estas funciones, el Estado necesita
Danninger y Rostagno, 1999). contar con algunos reglamentos e instituciones.
Los mercados no funcionan sin altibajos; por el El papel del Estado ha evolucionado con el tiem-
contrario, se caracterizan por fluctuaciones que a ve- po y en forma diferente en distintos pases (vase Van
ces llegan a constituir verdaderas recesiones, o inclu- Creveld, 1999), debido en parte a visiones cambiantes
so depresiones, que se traducen en cesanta y prdida o distintas de ese papel y a la evolucin de las tecno-
de produccin. En los ltimos cincuenta aos el obje- logas que afectan las posibilidades de accin estatal.
tivo de mantener el empleo si no pleno por lo me- Por lo tanto, la eficiencia del sector pblico debe va-
nos de alto nivel y la estabilidad de la produccin lorarse a la luz de los objetivos y prioridades del go-
se ha convertido en otra justificacin para la interven- bierno en una coyuntura dada. Estos objetivos pueden
cin del Estado. La promocin de este objetivo keyne- variar en funcin de las necesidades actuales de un pas
siano est a cargo de funcionarios pblicos y exige la en particular y a veces pueden incluso entrar en con-
existencia de instituciones especiales. Estos funciona- flicto unos con otros. El Estado cumple su papel po-
rios deben tener la capacidad de cambiar el ingreso niendo en juego una serie de reglamentos, leyes e ins-
tributario y el gasto pblico a fin de dar la orientacin tituciones que conforman el sector pblico. Cuanto ms
adecuada a la demanda global y deben tener la infor- alta sea la calidad de este sector, tanto ms fcil le ser
macin, el conocimiento tcnico y la sabidura nece- al Estado cumplir su cometido.
sarios para tomar las decisiones que convengan. La calidad del sector pblico se define aqu como
Finalmente, en los ltimos decenios los gobier- la caracterstica que le permite alcanzar sus objetivos
nos han promovido tambin polticas encaminadas a en la forma ms eficiente posible. Aunque es difcil
elevar la tasa de crecimiento o a crear empleo. Las separar ambos conceptos, la calidad del sector pbli-
polticas industriales y de sustitucin de importacio- co no coincide necesariamente con la calidad de la po-
nes son ejemplos de iniciativas tendientes a elevar la
ltica econmica. Por lo tanto, hay que distinguir en-
tasa de crecimiento. La manipulacin de la semana
tre la calidad del sector pblico y la calidad de las
laboral y las inversiones pblicas en determinadas
polticas que un gobierno determinado pueda estar
actividades ilustran los intentos por elevar el empleo.
aplicando en determinada coyuntura. Un sector de ele-
Cualquiera sea la sensatez de estas polticas, tiene que
vada calidad es simplemente el instrumento que faci-
haber instituciones especiales que se hagan cargo de
lita la formulacin y ejecucin de las polticas guber-
su ejecucin.
namentales. Un buen sector pblico ayuda al gobier-
Podemos resumir el papel del Estado en una eco-
no a llevar adelante buenas polticas. Pero un sector
noma de mercado en la forma siguiente:
pblico de elevada calidad no puede garantizar siem-
i) debe establecer y hacer cumplir reglas forma-
pre la aplicacin de buenas polticas econmicas, por-
les en la economa, entre ellas las que se refieren a la
que no puede impedir que los gobernantes ocasional-
obligatoriedad de los contratos y la proteccin de los
derechos de propiedad, as como tambin las reglas que mente persigan polticas deficientes. Sin embargo, casi
rigen la exaccin y el uso de los ingresos fiscales; no cabra calificar a un sector pblico como de eleva-
ii) debe erigir un marco jurdico y reglamentario da calidad si frecuentemente las polticas propuestas
que reduzca los costos de las transacciones es de- fueran deficientes y en cambio s cabra esperar una
cir, el costo de tratar con otros individuos en asuntos gran correlacin entre la calidad del sector pblico,
econmicos y debe promover la eficiencia del mer- segn se ha definido, y la calidad de la poltica econ-
cado (a travs de una intervencin estratgica cuando mica. En otras palabras, a la larga es probable que un
ste entre en falencia o mediante la produccin de in- sector pblico de alta calidad promueva buenas polti-
formaciones esenciales); cas y que un sector pblico deficiente promueva pol-
iii) debe proveer bienes de uso pblico y reme- ticas erradas.
diar casos evidentes de externalidades que no pueden La definicin de un sector pblico de elevada ca-
ser resueltas por la negociacin entre los intereses pri- lidad que se emplea en este estudio difiere del concepto
vados; de buen gobierno que emplean otros autores. Por
iv) debe promover la estabilizacin macroecon- ejemplo, La Porta, Lpez-de-Silanes, Shleifer y Vishny
mica, y (1998) definen el buen gobierno como aquel que be-

EL PAPEL DEL ESTADO Y LA CALIDAD DEL SECTOR PUBLICO VITO TANZI


REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000 11

neficia al desarrollo capitalista. No distinguen entre que no proporcionar al gobierno la informacin ne-
la calidad del sector pblico y la calidad de la poltica cesaria y no podr garantizar que las decisiones de po-
pblica. Un sector pblico deficiente, evidentemente, ltica no se desvirten en su etapa de ejecucin (sobre
har ms difcil la aplicacin de una buena poltica por- este particular, vase Tanzi, por publicarse).

II
La importancia de las reglas

En la seccin anterior se describieron en trminos do restrictivo y caducara a poco andar. Prefera una
generales las grandes categoras de la intervencin declaracin de principios generales que pudiera inter-
estatal en la economa. Cada una de esas categoras pretarse con cierta flexibilidad en el futuro. En gran
exige programas especficos y cada programa debe parte, la constitucin de los Estados Unidos correspon-
descansar en un mandato jurdico. En las democracias de a este modelo. En contadas ocasiones ha requerido
con economa de mercado, el mandato de intervencin alguna enmienda. Adems, nunca ha sido puesta en tela
estatal en la economa suele estar detallado primero en de juicio la autoridad de la Corte Suprema para inter-
la constitucin y luego en muchas leyes y reglamen- pretarla.
tos que dan un contenido especfico a los principios, Abundan los ejemplos de principios constitucio-
normalmente generales, que se asientan en la consti- nales que no son demasiado claros. Un ejemplo bien
tucin.6 La constitucin, las leyes y los reglamentos conocido es el del artculo 81 de la constitucin italia-
definen las reglas del juego que orientan la conducta na que parece restringir el financiamiento deficitario,
de los individuos y las empresas, por una parte, y las pero que, con los aos, se ha ido interpretando de tal
instituciones pblicas, por la otra. Sin embargo, como forma que no pudo evitar la aparicin de grandes d-
han sealado North y Weingast (1994, p.312), un fac- ficit fiscales (vase Martino, 1989). Tambin abundan
tor poltico crtico es el grado de compromiso que los casos de lmites constitucionales demasiado restric-
caracteriza al rgimen o mandatario frente a esas re- tivos. Un ejemplo destacado es el de la constitucin
glas.7 brasilea de 1988, que en aos recientes ha impedido
que el gobierno nacional aplique reformas importan-
1. El papel de las constituciones tes y muy necesarias en el sistema fiscal federal y en
el sistema de pensiones. Otros tantos casos son los de
Los principios enunciados en la constitucin pueden la constitucin india que ha impedido el establecimien-
ser claros pero a menudo no son especficos. La cons- to de un impuesto nacional sobre las ventas y de la
titucin debe ser un documento vivo que orienta la constitucin paquistan que ha limitado slo a los bie-
accin, pero no puede tomar en cuenta situaciones con- nes todo impuesto sobre las ventas que quiera aplicar
cretas ni prever actividades o situaciones que no exis- el gobierno nacional, excluyendo los gravmenes so-
tan en el momento de redactarla. Se cuenta que bre los ingresos agrcolas (vase tambin Dethier y
Napolen rechaz el proyecto de constitucin que los Shapiro, 1998).
mejores juristas de su tiempo le haban preparado por- Un problema que afecta a las constituciones es
que le pareca que el documento era demasiado espe- que tienden a reflejar las preocupaciones y fuerzas po-
cfico y por lo tanto posiblemente resultara demasia- lticas predominantes en el momento en que fueron re-
dactadas. La constitucin italiana que entr en vigor
en 1948 ofrece un buen ejemplo. Su primer artculo da
6 Vase una descripcin completa del papel de las instituciones
la pauta al declarar que Italia es una repblica demo-
jurdicas en Davis y Trebilcock (1999). crtica basada en el trabajo. Luego entra a declarar que
7 Bajo gobiernos autoritarios o dictaduras la constitucin puede tener todos los ciudadanos tienen derecho a trabajar (artcu-
una importancia marginal. La constitucin de Stalin para la Unin lo 4). El tercer captulo (ttulo III), que trata concreta-
Sovitica era muy buena, pero no impeda que Stalin hiciera lo que
le diera la gana. Evidentemente no estaba obligado por las limita-
mente de las relaciones econmicas, enumera muchos
ciones constitucionales. derechos de los trabajadores y slo limitaciones a los

EL PAPEL DEL ESTADO Y LA CALIDAD DEL SECTOR PUBLICO VITO TANZI


12 REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000

derechos de propiedad de los individuos. Especifica ha tendido en muchos pases a modernizar la constitu-
que el Estado i) puede establecer lmites sobre el uso de cin, con resultados no siempre satisfactorios. A ve-
la propiedad; ii) puede expropiarla en el inters nacio- ces las nuevas constituciones han sido mal redactadas,
nal, y iii) puede imponer diversos lmites al usufructo y resultan complejas y confusas.
de la propiedad a fin de establecer relaciones sociales Algunos economistas, entre ellos James Buchanan
equitativas. Un autor italiano ha contrastado esta Re- y Francesco Forte, sostienen que el papel econmico
pblica de los trabajadores con la Repblica de los o fiscal que cumple la constitucin debe ser el de es-
propietarios de la constitucin anterior (vase Rodot, tablecer los lmites de la accin gubernamental, como
1995, p. 352). lo hace, por ejemplo, la constitucin suiza. Segn es-
Estas limitaciones del derecho de propiedad de- tos autores, la constitucin debe sealar lo que el Es-
ben compararse con la opinin de Edmund Burke se- tado no puede hacer y no tanto lo que debe hacer (vase
gn el cual la ley que atenta contra la propiedad es Forte, ed., 1998). Estos autores abogaran, por ejem-
una ley contra la industria, o con la de Adam Smith plo, por las limitaciones a las tasas impositivas, o a los
que sostena que la adquisicin de propiedades gran- niveles del gasto fiscal y los dficit fiscales. Se trata
des y valiosas... exige el establecimiento de un gobier- evidentemente de dar mayor capacidad de maniobra al
no civil. Cuando no hay propiedad... el gobierno civil funcionamiento del mercado. El pacto de Maastricht
no es tan necesario.8 Si para cumplir el papel econ- sobre estabilidad y crecimiento podra considerarse
mico que le corresponde al Estado en una economa como un ejemplo de tales lmites a la constitucin.
de mercado es preciso proteger los derechos de pro- En algunos casos nuevamente nos acordamos
piedad de los individuos, como sostiene gran parte de del caso del Brasil una reforma de la constitucin
la bibliografa reciente,9 no parece que la constitucin para remover los obstculos que se oponen a cambios
italiana, por lo menos en sus declaraciones formales, aconsejables e importantes podra ser condicin nece-
est bien dispuesta a asignarle este papel al Estado. No saria para mejorar la calidad del sector pblico y de la
es de sorprender, por lo tanto, que las polticas econ- poltica pblica.
micas y las instituciones italianas se hayan desarrolla-
do conforme a la constitucin y que en ciertas ocasio- 2. La legislacin
nes se hayan permitido polticas (control de alquileres,
expropiaciones de tierras con muy baja compensacin, Mientras la constitucin establece, o debiera estable-
etc.) que no se compadecen con el principio de pro- cer, las normas generales que orientan las polticas de
teccin de la propiedad. Esto tambin explicara por un pas, estas ltimas se ven autorizadas y dirigidas por
qu Italia se encuentra entre los de menor puntaje, en una legislacin especfica. Podra argumentarse que en
cuanto a libertad econmica, entre los pases evalua- general es mejor la calidad del sector pblico cuando
dos por el Economic Freedom Network. el nmero de leyes es relativamente pequeo, stas se
En conclusin, el papel que cumplen las consti- hallan claramente redactadas y por lo tanto no pue-
tuciones en la determinacin de la calidad del sector den ser objeto de interpretaciones conflictivas, son
pblico en las economas de mercado democrticas completas y no se contradicen unas con otras. Se plan-
modernas no puede sobreestimarse.10 La constitucin tean dificultades cuando las leyes son demasiado nu-
es la que estimula o permite ciertas actuaciones por merosas, de redaccin oscura, y no cubren todos los
parte del ente gobernante y de la ciudadana. Por lo aspectos de la actividad econmica o dan seales con-
menos en principio, la legislacin y los reglamentos tradictorias.
que rigen a un pas deben acatar los principios consti- Se ha informado que mientras algunos pases eu-
tucionales segn los interpreta la Corte Suprema o ropeos slo tienen unos pocos miles de leyes en apli-
algn organismo equivalente. En los ltimos aos se cacin, otros tienen decenas de miles (vase Ferro, Lo
Faso y Salvemini, 1999). Puede as ser difcil abrirse
camino por la maraa legislativa. El sistema jurdico
8 Citados ambos por Landes (1999), en pp., 32 y 33 respectivamen- puede estar aquejado de un problema conceptualmente
te (traduccin propia). parecido al del ao 2000. Ocurre porque cada vez que
9 Vanse, por ejemplo, Landes (1999), North y Thomas (1973),

North y Weingast (1994) y Davis y Trebilcock (1999). se dicta una nueva ley, es preciso examinar todas las
10 Por supuesto que se da por hecho de que la legalidad est bien dems leyes vigentes y, cuando es necesario, revisar-
asentada en el pas de tal manera que la constitucin se toma en las para que todos sus elementos concuerden con los
serio. Tambin se supone que existen cortes supremas eficaces. En
Italia comenz a funcionar la corte constitucional diez aos des- de la nueva ley. Este proceso, por supuesto, no ocu-
pus de aprobada la constitucin (vase Rodot,1995, p.353). rre. Cuando las leyes en vigor son demasiado nume-

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rosas, y especialmente cuando no son claras, es casi do de las leyes o simplemente imponen reglas que de-
imposible efectuar esa verificacin. Por lo tanto, ele- ben acatar los individuos y las empresas. En algunos
mentos incorporados en leyes promulgadas en el pa- casos las leyes son tan complejas que exigen una re-
sado, y todava vigentes, pueden en algn aspecto glamentacin muy amplia. Por ejemplo, los reglamen-
entrar en conflicto con la nueva legislacin. Cuando tos que rigen el cdigo de impuestos internos de los
esto sucede, se confunden las directivas que se impar- Estados Unidos se extienden por unas 18 000 pginas.
ten a la ciudadana as como a las instituciones encar- El cdigo de impuestos internos en s mismo tiene
gadas de hacer cumplir los programas previstos en esas 2 300 pginas. Los reglamentos impartidos por una au-
leyes. El problema podra calificarse de incongruencia toridad ejecutiva o un organismo regulador pueden ser
legislativa. Caracteriza a menudo las relaciones entre muy complejos, no estar fcilmente al alcance del
los gobiernos nacionales y subnacionales, o entre, por pblico y pueden duplicar parcialmente el contenido
ejemplo, los programas de pensiones y salud, por un de otros reglamentos. En algunos pases pueden estar
lado, y la ley del presupuesto anual, por el otro.11 Las inditos.14 Y, sin embargo, como sealaba un informe
leyes de zonificacin y la legislacin relativa al me- reciente de la Organizacin de Cooperacin y Desa-
dio ambiente tambin han estado aquejadas por este rrollo Econmicos (OCDE, 1999, p. 179), la reglamen-
problema. A veces, una ley y la institucin competen- tacin es quiz la forma ms generalizada de interven-
te autorizan determinado uso de la tierra, pero hay otra cin estatal en la actividad econmica.
ley y otra institucin que lo prohben. Estos conflictos Como muchas formas de reglamentacin no exi-
pueden llevar a costosas equivocaciones e inseguridad gen asignaciones presupuestarias ni aprobacin oficial
sobre los derechos de propiedad y podran tener un de la legislatura, tienden a ser menos revisadas. Por
efecto negativo sobre las decisiones del mercado. eso, a menudo hay una pltora de reglamentos y su in-
Reiteramos que la calidad del sector pblico me- terpretacin con suma frecuencia queda en manos de
jora cuando las leyes estn bien redactadas y cubren los burcratas que los administran. De ah que sea muy
todos los aspectos necesarios, cuando no se prestan grande la posibilidad de confusin o abuso. La regla-
para interpretaciones encontradas por parte del pbli- mentacin ha sido identificada por los investigadores
co o de los funcionarios gubernamentales, cuando no interesados como una de las causas principales de co-
son ms numerosas que lo estrictamente necesario y rrupcin, porque los burcratas a cargo pueden abusar
cuando no se contradicen unas con otras. En el pasa- de ella para obtener algn provecho personal (vase
do varios pases Francia, Italia, Nueva Zelandia y Tanzi, 1998b). Se ha demostrado tambin que signifi-
Rusia han intentado o codificar las leyes existentes can un alto costo en trminos de bienestar para la eco-
o simplificarlas. Sin embargo, estas iniciativas, que noma.15
slo rendiran beneficios a largo plazo, no suelen reci- Por la naturaleza dinmica de las economas y de-
bir gran apoyo poltico. Por ello, estos intentos se aban- bido a la velocidad del cambio tecnolgico, no es raro
donan frecuentemente antes de que rindan los frutos encontrar en los pases una abundancia de reglamenta-
esperados.12 cin anacrnica, intil o hasta perjudicial y una esca-
sez de las reglamentaciones necesarias que se relacio-
3. La reglamentacin nan con las nuevas actividades econmicas.16 En esta

Las leyes se complementan muchas veces con regla-


mentos especficos.13 Estos pueden clasificarse en tres 14 En un pas en que trabaj hace muchos aos los reglamentos

grupos: reglamentos econmicos, reglamentos de se- sobre incentivos tributarios no estaban disponibles para el pblico
en ninguna forma. Los burcratas que tomaban las decisiones te-
guridad y reglamentos de informacin. Los reglamen- nan as todos los conocimientos y sus decisiones eran inapelables
tos explican los procedimientos, describen el conteni- para los contribuyentes. No son raros estos casos de asimetra en la
disponibilidad de informacin entre el Estado y la ciudadana.
15 Vase United States Congress, Senate Committee on the Budget

(1984); Dixit (1996); Laffont y Tirole (1993); FIEL (1988); OCDE


11 Por ejemplo, la ley de presupuesto puede asignar determinada (1999) y Jacobs (1999).
partida para el sector de la salud, pero las leyes que rigen la con- 16 Hace un par de aos se inform en la prensa estadounidense que

duccin del sector salud pueden exigir un gasto mayor. Vase en California el pan tena que venderse en trozos de un peso exacto
Reviglio (1999) en que se da un ejemplo especfico de lo que ha bien especificado. Este reglamento, que todava estaba vigente, haba
sucedido en Italia. sido dictado a comienzos de siglo cuando la mayora de los com-
12 Vase, por ejemplo, Guy (1996), Braibant (1996), Mattarella pradores no tenan pesas de modo que fcilmente podan engaarlos
(1994), Smith y Richardson (1999) y Tan y Tower (1992). panaderos inescrupulosos. En Italia y Alemania los descuentos en
13 Los reglamentos pueden ser legislados y constituir leyes en s las ventas minoristas deben ser aprobados por la municipalidad y
mismos, o pueden ser promulgados por otros organismos pblicos. deben tener una duracin limitada.

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rea la escasez y la superfluidad a menudo coexisten. nuevos necesarios y aclarando los reglamentos confu-
Muchos pases estn ahora empeados en crear las re- sos. Estos ensayos han tenido resultados buenos y ma-
glamentaciones requeridas para los sectores financie- los en unos pocos pases como Hungra y Argentina.
ro y bancario, para la nueva supercarretera de la infor- Este proceso, aunque costoso, mejorara la calidad ge-
mtica (internet), para la investigacin gentica, para neral del sector pblico. Otra innovacin til sera la
el uso de drogas y para varios otros nuevos e importan- introduccin del trmite nico o centro de ventani-
tes sectores. lla nica en que los interesados pudieran obtener to-
En resumen, un sector pblico de alta calidad debe dos los permisos y autorizaciones que necesitan para
tener suficientes reglas claras como para poder orien- sus actividades. En unos pocos lugares se han creado
tar la actividad econmica (y otras), pero no tantas y estos centros, que, segn parece, han llevado a la eli-
tan vagas que otorguen un poder desmedido a los bu- minacin de muchas reglamentaciones en vigor y a la
rcratas y creen confusin entre quienes toman las de- disminucin de la corrupcin.17
cisiones econmicas. En general, las reglas deben es- Aparte las reglamentaciones constitucionales for-
pecificar lo que no se permite ms bien que autorizar males y las disposiciones especificadas en la legisla-
lo que se permite. En lo posible el ejercicio de la dis- cin y en los reglamentos, pueden influir en el sector
crecin por parte de los burcratas debe mantenerse en pblico normas o disposiciones oficiosas que influyen
un mnimo. Se sabe de pases en que algunas activi- sobre la conducta econmica de los individuos y del
dades por ejemplo, una solicitud para obtener un sector pblico. Esas normas i) influyen sobre la elec-
incentivo tributario o el permiso para establecer una cin de presidentes, ministros y otros altos funciona-
pequea empresa necesitan el visto bueno de 30 a rios; ii) determinan los nombramientos en la adminis-
40 funcionarios pblicos de otras tantas organizacio- tracin pblica, y iii) conforman los contactos entre el
nes u oficinas ( vase, entre otros, De Soto, 1987). Este Estado y el sector privado.18 Pueden descansar en cri-
proceder no conduce a un sector pblico de alta cali- terios religiosos, sociales o polticos. Como son de na-
dad ni a un mercado eficiente. turaleza oficiosa y se basan en caractersticas cultura-
Un paso importante sera el de preparar un inven- les, son difciles de cambiar. Con todo, las relaciones
tario peridico, digamos cada diez aos, de todos los impersonales y el imperio de la ley en todos los as-
reglamentos existentes, para preparar un presupuesto pectos de la gestin pblica deben ser la meta a que
de reglamentaciones que pudiera podarse de los ele- se aspirar en la bsqueda de un sector pblico de
mentos redundantes o anacrnicos, injertndole los mejor calidad (vase Tanzi, 1995).

III
Reglas polticas y de procedimiento

La constitucin, las leyes y los reglamentos deben de- terio, los reglamentos que rigen el proceso presupues-
finir en sus grandes lineamientos las atribuciones lega- tario por ejemplo, si comienza con restricciones ma-
les del sector pblico o, dicho de otra manera, deben croeconmicas que reflejan la valoracin colectiva de
establecer las reglas del juego que han de determinar prioridades o si permite que las presiones sobre el gasto
la conducta del sector pblico y la regulacin del mer- deriven de la influencia poltica de cada ministro, si
cado. No puede subestimarse la importancia de estas el parlamento puede o no modificar el contenido de las
reglamentaciones. Varios autores, entre ellos Bucha-
nan, Alesina, von Hagen, Poterba, Tabellini y Persson, 17 Centros de este tipo existen actualmente en Boloa (Italia) y en
sostienen que las disposiciones polticas como el Salvador de Baha (Brasil). En Boloa se proyecta permitir el acce-
federalismo o la descentralizacin fiscales, la represen- so a este centro de trmite nico a travs del internet.
18 En algunos pases podra decirse que se heredan los altos puestos
tacin parlamentaria proporcional o no proporcional, de la administracin pblica. Algunos empleos en determinadas
la frecuencia de las elecciones, el gobierno presiden- instituciones pasan de uno a otro miembro de una misma familia.
cial frente a otros tipos de gobierno, el papel del mi- En otros pases la afiliacin partidista abre las puertas a los puestos
de gobierno y el cambio de gobierno crea gran nmero de vacantes,
nisterio de hacienda como una especie de superminis- porque muchos empleos se consideran prebendas polticas.

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propuestas presupuestarias, o si debe votar sobre el pre- ticas que la calidad del sector pblico o de las institu-
supuesto en su conjunto, si el banco central es inde- ciones pblicas. Son estas instituciones las que hacen
pendiente o no, y as sucesivamente, tienen todas un frente a la ciudadana y que ponen en prctica las po-
impacto importante sobre los resultados fiscales y lticas. Evidentemente, al cambiar los incentivos que
macroeconmicos.19 Se han construido modelos a base mueven a los polticos y a las instituciones a actuar,
de estas situaciones aplicando fuertes hiptesis y los reglamentos polticos y de procedimiento pueden
sofisticadas teoras del juego que luego han sido so- influir sobre la conducta y la calidad de las institucio-
metidas a pruebas empricas (vase, entre otros, Tabe- nes, y viceversa. Los reglamentos no son ms que una
llini y Persson, por publicarse, y Poterba y von Hagen, serie de instrucciones. No son en s polticas. Hasta no
eds., 1999). entrar en el juego, no son ms que pedazos de papel;
No pasar revista a esta literatura, todava en plena y el juego est en manos de las instituciones encarga-
evolucin, y que a veces ha llegado a conclusiones das de cumplir esas instrucciones.20 Pueden o no aca-
conflictivas. Sin desconocer su importancia y su valor tar las instrucciones en forma leal y eficiente.21 El sec-
potencial en la explicacin de la poltica econmica, tor pblico est compuesto de muchas instituciones,
en este artculo se abordarn otros aspectos, especfi- algunas de las cuales tienen mayor importancia que las
camente los relativos a la calidad de las instituciones otras. La conduccin y eficiencia de estas institucio-
pblicas. Los reglamentos polticos y de procedimien- nes determinan en alto grado la calidad del sector p-
to seguramente tendrn ms influencia sobre las pol- blico.

IV
La calidad de las instituciones pblicas

En la calidad del sector pblico puede influir la falta Tomemos como ejemplo una de las instituciones
de algunas instituciones esenciales o el deficiente des- ms fundamentales, a saber, la administracin tribu-
empeo de las existentes. Por ejemplo, en muchos taria. Su eficiencia depender en parte de su tradicin
pases no hay instituciones encargadas de velar por la y reputacin. Una administracin tributaria que ha
competencia o que obliguen a las instituciones finan- demostrado ser eficiente, honrada y orgullosa de su la-
cieras a declarar sus operaciones en forma completa o bor en el pasado probablemente continuar por la mis-
a las empresas a publicar cuentas satisfactorias cuan- ma senda en el futuro, a menos que sufra conmocio-
do sus acciones se transan en el mercado de valores. nes verdaderamente fundamentales. Del mismo modo,
En consecuencia, el mercado puede funcionar deficien- es muy difcil a corto plazo cambiar a una adminis-
temente por las influencias del compadrazgo o los tracin corrupta e ineficiente.22 Su eficiencia depender
poderes del monopolio o por falta de informaciones tambin de los recursos que se le asignen para contra-
esenciales. El desempeo de las instituciones pblicas tar a personal capacitado y pagarle buenos sueldos,
depende de muchos factores, entre otros i) la tradicin invertir en la tecnologa computacional, realizar las
y la buena reputacin; ii) los recursos con que cuen- auditoras necesarias, etc. La claridad de su mandato
tan y la discrecin que tienen para usarlos; iii) la clara por ejemplo, para hacer cumplir las leyes tributarias
definicin de su mandato; iv) sus organizaciones; v) en forma justa y objetiva es importante. Tambin es
los incentivos que se les ofrecen; vi) la calidad de su esencial su independencia de las presiones polticas en
liderazgo y de su personal, y vii) la libertad de accin su labor cotidiana. Surgen los problemas cuando su
que tienen en cuanto a reorganizacin.

20 Podra sostenerse que hay dos series de juegos en desarrollo. El


19 Ricardo Haussmann apoya la existencia de un consejo fiscal in- primero establece las reglas y el segundo las aplica.
dependiente que restrinja la acumulacin anual de la deuda pblica 21 En un estudio reciente seal que la poltica pblica a menudo se

dentro de un nivel acordado. Es evidente el parecido con el concep- ve distorsionada por la existencia de problemas vinculados a la
to de un banco central independiente. Otros sostienen que la pol- relacin principal-agentes (vase Tanzi, por publicarse).
tica fiscal debe hasta cierto punto aislarse de las presiones polticas 22 En algunos pases se ha optado por cerrar oficinas administrati-

(vase, por ejemplo, Blinder, 1997, y Kopits y Symansky, 1998). vas y abrir otras nuevas, con lo cual se empieza de cero.

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16 REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000

mandato se vuelve confuso, ya sea porque la legisla- bien.27 Frecuentemente las mismas deficiencias afec-
cin no es transparente o porque la institucin est so- tan a varias instituciones, lo que implica que los inten-
metida a una interferencia poltica que la obliga a aco- tos por mejorar slo a una, cuando las dems necesi-
modarse a las circunstancias especiales de algunos tan la misma atencin, no dar los resultados apeteci-
contribuyentes, como ha ocurrido en algunas econo- dos a largo plazo. As ha ocurrido en las economas
mas en transicin y en pases en desarrollo.23 En esos en transicin en que, por ejemplo, el establecimiento
pases, la interferencia poltica ha menoscabado la de un buen sistema de tesorera no se ha traducido en
calidad de la administracin tributaria. La organizacin un gran mejoramiento de la calidad de la gestin del
de la administracin tributaria tambin reviste impor- gasto pblico ya que el proceso de preparacin presu-
tancia, as como la serie de incentivos que se le ofre- puestaria ha seguido generando presupuestos tan
cen. Si una institucin est mal organizada, o si se irreales que la tesorera no ha podido ni financiar ni
compensa por igual el buen y el mal desempeo, ser administrarlos. En algunos casos se ha producido as
escasa la contribucin de esta institucin a la calidad una acumulacin de atrasos de pagos fiscales y, como
del sector pblico.24 contraparte, la acumulacin de obligaciones impagas
Actualmente hay iniciativas en marcha encamina- por parte de los contribuyentes (vase Potter y Dia-
das a fortalecer los incentivos para la administracin mond, 1999).
tributaria dndole la misma independencia que tienen Las externalidades interinstitucionales (negativas
los bancos centrales,25 y negociando contratos expl- y positivas) tienen mucha importancia y deben reco-
citos entre el gobierno y la administracin tributaria en nocerse y tratarse en todo intento por mejorar la cali-
que se especifican rendimientos cuantitativos. En Aus- dad del sector pblico. Por desgracia, que yo sepa, este
tralia, por ejemplo, el gobierno garantiza a la adminis- aspecto no ha sido planteado por los estudiosos. Por
tracin tributaria un determinado volumen de recursos ejemplo, cuando el poder judicial no funciona bien,
para un trienio, y sta, por su parte, se compromete a muchas otras instituciones se ven afectadas. Lo mis-
entregar algunos resultados y productos cuantifica- mo vale para el sistema educativo. Probablemente es
dos.26 necesario aplicar un criterio holstico en que se abor-
Aqu conviene destacar otros dos aspectos rela- den a un mismo tiempo los problemas de distintas ins-
cionados de las instituciones pblicas, a saber i) la si- tituciones. Sin embargo, este criterio siempre difcil
nergia entre las instituciones pblicas y ii) los meca- de aplicar debe estar orientado por una clara estra-
nismos de coaccin. Estos se tratan aqu como dos as- tegia y por un concatenamiento adecuado de las en-
pectos separados, aunque son, en gran medida, las dos miendas requeridas y realizadas. Si este mtodo demo-
caras de una misma moneda. ra ms tiempo que el mandato poltico del gobierno que
lo aplica, es menos probable que el proceso se cumpla
1. La sinergia cabalmente. Por ello, la calidad del sector pblico se
modifica slo lentamente con el tiempo.
Como las distintas partes de un mismo sistema
ecolgico, las instituciones pblicas operan juntas y se 2. Mecanismos de coaccin
apoyan unas a otras de manera que es muy posible que
no pueda existir, digamos, una administracin tributaria La calidad del sector pblico depender en alto grado
de primera clase en un medio en que las dems insti- de la existencia de controles y mecanismos de coac-
tuciones, como la tesorera o importantes ministerios, cin. Algunos de estos mecanismos deben operar den-
o el poder judicial o incluso el correo, no funcionan tro de las propias instituciones. Por ejemplo, una audi-
tora interna eficiente se refleja en un mejor funciona-
miento de las instituciones y da alguna garanta de que
stas no se apartarn de su mandato fundamental. Pero
23 Vase, por ejemplo, Tanzi, 1998a. estos mecanismos pueden no ser suficientes. En otras
24 Los reglamentos sobre la contratacin, ascenso y despido de
funcionarios pblicos y asuntos similares tienen evidentemente
mucha importancia en la determinacin de la calidad del sector
pblico. 27 Por ejemplo, en los pases en que la evasin tributaria no es
25 En cambio, la administracin tributaria tiene mayor discrecin castigada por la ley, ser ms difcil que la administracin tributaria
en el uso de recursos. combata este fenmeno. En pases en que no funciona bien el co-
26 El costo de recaudacin puede tener alguna influencia a este rreo, la administracin no podr confiar en l para comunicarse con
respecto (vase Highfield, 1999). el contribuyente, y viceversa.

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ocasiones los mecanismos de coaccin deben abarcar la administracin pblica y se han eliminado muchas
varias instituciones, como es el caso de las institucio- restricciones que antes entrababan la accin de los jefes
nes superiores de auditora que se especializan en el de departamento. El gobierno, como ejecutor princi-
control y la ejecucin y tienen la responsabilidad de pal, contrata ahora con un organismo pblico lo que
controlar el gasto y la recaudacin de ingresos fisca- ste debe entregar y el jefe del organismo es personal-
les. Estas instituciones frecuentemente reciben su man- mente responsable del resultado. Si las metas acorda-
dato de la constitucin y actan como entes indepen- das no se cumplen, no se renuevan los contratos de los
dientes. jefes de los organismos o se reducen sus sueldos. Se
Ejemplos de estas instituciones superiores de establecen as fuertes incentivos econmicos para la
auditora son el General Accounting Office en los Es- eficiencia. Queda por evaluar cul sera el impacto final
tados Unidos, la Court des Comptes de Francia y la de esta reforma en culturas distintas de las de Austra-
Corte dei Conti de Italia, as como la Contralora Ge- lia y Nueva Zelandia.29 Sera difcil, por ejemplo, apli-
neral que tienen muchos pases latinoamericanos. His- car esta reforma en pases en que cuesta despedir a los
tricamente, estas entidades de auditora se han pre- empleados cualquiera sea su desempeo. Fcilmente se
ocupado de velar por que las instituciones cumplan ms advierte el conflicto entre este criterio y el espritu que
bien con la letra que con la intencin de la ley. As, anima la constitucin italiana.
muchas veces se ha prestado menor atencin a los pro- No estara completo el anlisis de los mecanismos
ductos y resultados de las instituciones que a su cum- de coaccin y los controles sin detenerse en dos pun-
plimiento de requisitos legales. Este tipo de auditora tos fundamentales.30 El primero se refiere a las defi-
tiene escasa utilidad, salvo quiz para asegurar el cum- ciencias de la contabilidad financiera, que tradicional-
plimiento de las disposiciones, porque no promueve la mente ha caracterizado la medicin de las operaciones
calidad del sector pblico en su objetivo fundamental del gobierno, como instrumento para lograr buenos
de servir al pblico. No garantiza que el pblico reci- controles de la eficiencia. El segundo se relaciona con
ba los servicios que merece por el dinero que gasta el la medicin de las reacciones y preferencias de los con-
sector pblico. sumidores con respecto a los servicios que prestan los
En aos recientes se ha iniciado una campaa para entes pblicos, tema que recin comienza a estudiar-
prestar ms atencin a la eficiencia y la produccin que se. Antes de entrar en estos dos aspectos, cabe sealar
a las formalidades y los insumos. Se trata de evaluar que todo concepto de la calidad de los servicios gu-
el gasto pblico en funcin de su economa, eficiencia bernamentales debe relacionarse con el costo de esos
y eficacia. Para esa evaluacin se requieren indicadores servicios y los recursos disponibles para generarlos.
de la eficiencia de la gestin y del costo de las activi- Cuanto mayores sean los recursos disponibles, tanto
dades del sector pblico. Los exponentes principales mejor cabra esperar que fueran los servicios pblicos.
de este movimiento estn en Australia y Nueva Zelan- Sin embargo, con un nivel dado de recursos disponi-
dia, pero, en distintas formas, el movimiento avanza bles, cuanto ms eficiente sea el organismo pblico,
en otros pases.28 Esta nueva tendencia se ha traduci- mejor ser la calidad de sus servicios.
do en muchos cambios en las disposiciones contrac- El primer problema entonces es la medicin del
tuales y la organizacin de las instituciones pblicas. nivel de recursos empleado. Tradicionalmente las cuen-
Por ejemplo, en los pases que han adoptado este cri- tas fiscales (y por lo tanto el presupuesto) se han apo-
terio ha desaparecido la inamovilidad en los cargos de yado en la contabilidad financiera o en las transaccio-
nes financieras. As por ejemplo, el costo del organis-
mo X se mide por la transferencia financiera que ese
28 Aunque el sistema australiano al comienzo centraba su atencin organismo recibe del presupuesto. Sin embargo, las
en los resultados del gasto fiscal, el sistema de Nueva Zelandia cuentas basadas en las transacciones financieras ado-
siempre se ha concentrado en el producto cuantificable. Debe acla-
rarse que los productos y los resultados no son la misma cosa. Los
lecen de muchas deficiencias que ahora reconocen en
resultados pueden ser ms difciles de medir y pueden verse afec- mayor grado los contadores y economistas. Est aho-
tados por el gasto pblico con grandes rezagos. Por ejemplo, el ra bien establecida la necesidad de la contabilidad por
gasto en educacin puede valorarse en funcin del nmero de estu-
diantes (un producto) o en funcin del crecimiento del capital hu-
mano (un resultado). La salud puede evaluarse en funcin del n-
mero de operaciones realizadas o en funcin de su impacto sobre la
duracin y calidad de vida. Evidentemente, la meta del gobierno 29 Schick (1998) hace una evaluacin escptica de esta reforma.
debe ser influir sobre los resultados pero stos son ms difciles de 30 Agradezco a Barry Potter por haberme sealado estos dos pun-
medir que los productos. tos.

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18 REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000

base devengada, en principio, aunque las dificultades se da a sus hijos. Estas iniciativas han tendido a ser de
prcticas de su utilizacin probablemente posterguen ndole parcial y limitadas a sectores individuales.
por algn tiempo el abandono de la contabilidad finan- ii) Otras investigaciones se han basado en encues-
ciera.31 La contabilidad de base devengada mide con tas formales de consumo que pueden abarcar diferen-
mayor precisin los verdaderos costos de las activida- tes servicios. El Banco Mundial y algunos pases o
des del sector pblico; por lo tanto, con ella sera po- instituciones han tomado iniciativas de este tipo.32
sible una auditora mucho ms significativa para la Aunque estas iniciativas representen cierto avance, las
comparacin de los resultados con los costos verdade- limitaciones del mtodo son tambin importantes. Por
ros. Por ejemplo la contabilidad financiera pasa por alto un lado se basa esencialmente en las opiniones, en vez
el costo de oportunidad de utilizar los activos del sec- de medir algunas acciones o proporcionar una respuesta
tor pblico cuando este uso no se refleja en una trans- especfica de parte del consumidor sobre sus preocu-
ferencia financiera (vase Tanzi y Prakash, por publi- paciones cualitativas; por otro, se plantea el problema,
carse). Por lo tanto, una actividad que recibe pocas corriente en las encuestas bien preparadas, de que rin-
transferencias financieras pero que usa terrenos o edi- da opiniones ms positivas de las que podran justifi-
ficios muy valiosos se mide ahora como que tuviera carse por los servicios que presta el sector pblico.
costos bajos, lo que evidentemente es un error. iii) Estas deficiencias tanto de las evaluaciones
El segundo problema se refiere al papel de la ciu- como de las encuestas de consumo llevaron al Reino
dadana, como contribuyentes y consumidores de los Unido a comienzos del decenio de 1990 a buscar otro
servicios pblicos, cuando evalan estos servicios. La mtodo. De esta iniciativa surgi la Carta del consu-
mayora de las reformas hasta la fecha, sobre todo las midor que trata de involucrar al ciudadano en el es-
reformas de las instituciones en que se distingue entre tablecimiento de estndares. Se han aplicado varios
el mandante principal (el gobierno) y el agente (el or- sistemas para lograrlo. Los representantes de la ciuda-
ganismo pblico), representan contratos reales o im- dana u otros intereses que agrupan a los consumido-
plcitos entre dos intereses de produccin. Un ejemplo res participan en el establecimiento de estndares y
del sector privado podra ser el contrato entre un re- contratos de resultados entre el gobierno y los orga-
gulador en el sector privado y la industria monopolis- nismos, ms bien que solamente el ministerio de ha-
ta que regula. El ente regulador se supone que en cier- cienda. Adems, una vez que se han establecido los
to sentido representa al consumidor: pero su papel estndares, se da a los consumidores el derecho y los
directo es fundamentalmente el de evitar utilidades medios para quejarse, estableciendo lneas telefnicas
excesivas para el productor ms bien que velar con- de atencin permanente, etc. La respuesta del consu-
cretamente por los intereses del consumidor. Lo que midor se toma en cuenta cuando se evala el resulta-
falta en las disposiciones administrativas de Australia do general de la gestin del director del organismo. La
y Nueva Zelandia es la voz del consumidor. A dife- obligacin de que los funcionarios usen tarjetas de
rencia del sector privado en que el consumidor puede identificacin, de manera que los consumidores, con
expresar sus preferencias en forma directa (siempre que su respuesta, puedan tanto premiar a los buenos como
haya un grado adecuado de competencia en el merca- castigar a los malos, es un elemento pequeo pero sig-
do), esta posibilidad no existe en los servicios pbli- nificativo. Este es otro ejemplo de cmo se estn in-
cos. Por lo tanto, algunas reformas en el decenio de troduciendo lentamente los incentivos en el sector
1990 se orientaron a la bsqueda de indicadores suce- pblico. Adems, en algunos casos, los consumidores
dneos de las preferencias del consumidor. Conviene tienen derecho a algn tipo de compensacin si es que
mencionar por lo menos tres mtodos: el que provee el servicio pblico no cumple con los
i) Algunas evaluaciones han pulsado la opinin de estndares requeridos. El ejemplo ms sencillo es el
determinados consumidores, no en relacin con una reembolso a que tienen derecho los abonados a bole-
encuesta de consumo organizada, sino como parte de tos estacionales en ciertas lneas frreas cuando la
un ejercicio ms amplio destinado a conocer, por ejem- demora de los trenes excede cierto lmite.
plo, la opinin de los padres sobre la educacin que

32 Por ejemplo, se ha pedido a los usuarios de los hospitales pbli-


31El Departamento de Estadsticas del FMI est preparando un nue- cos que evalen la calidad de los servicios, o a los contribuyentes
vo manual de estadsticas financieras gubernamentales basado en la se les pide su opinin sobre algunos aspectos de la administracin
contabilidad de base devengada. tributaria.

EL PAPEL DEL ESTADO Y LA CALIDAD DEL SECTOR PUBLICO VITO TANZI


REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000 19

Ninguno de estos mtodos es del todo satisfacto- disipa. En algunos pases el lento o hasta corrupto sis-
rio, pero la injerencia del consumidor en el estableci- tema de justicia proporciona un incentivo implcito
miento de normas, su juicio sobre el cumplimiento o para la evasin tributaria, para la corrupcin y para
incumplimiento de esas normas y, por ende, su influen- otras actividades ilcitas, porque los que son sorpren-
cia en la asignacin futura de los recursos del sector didos cometiendo estos delitos pueden contar con la
pblico, probablemente ser una preocupacin impor- ineficiencia o la venalidad del sistema judicial para
tante en los prximos aos. Tambin es probable que eludir la pena. En algunos pases el gobierno se demora
los incentivos y las penalidades desempeen un papel diez aos en determinar si alguien acusado de evasin
cada vez ms importante en la promocin de una mejor tributaria debe o no pagar los impuestos debidos. Ade-
calidad de servicio en el sector pblico. ms a menudo las penalidades aplicadas son insignifi-
Adems de los controles internos y los que apli- cantes. Esto ofrece un buen ejemplo de las externa-
can las instituciones de auditora como el GAO o la lidades a travs de instituciones que se mencionaron
Court des Comptes, hay varias otras instituciones cuya anteriormente. Lo mismo puede ocurrir con quienes no
labor y eficiencia son un ingrediente esencial para cumplen los trminos de un contrato. Por ejemplo, la
mejorar la calidad de todo el sector pblico. Entre ellas proliferacin de deudas impagas y crisis financieras es
tiene suma importancia el sistema judicial. Es funda- en parte consecuencia directa de que se aplican pena-
lidades demasiado bajas y con mucha demora con
mental el papel que desempea en todas sus manifes-
quienes no cumplen sus obligaciones financieras.33 En
taciones: cumplimiento de contratos, proteccin de los
algunos pases los dueos prefieren dejar vacos sus
derechos de propiedad, proteccin de la seguridad
departamentos o casas antes que arrendarlos, por la
personal, control de la corrupcin y mejoramiento de
dificultad que tendrn despus para recuperarlos al
la eficiencia de otras instituciones. No es ninguna exa- trmino del contrato. Evidentemente la falencia del
geracin asegurar que la calidad del sector pblico de sistema judicial estimula a los arrendatarios a pasar por
un pas y el funcionamiento de su mercado dependen alto los trminos de sus contratos e impone costos de
en alto grado de la actuacin del sistema judicial. Por eficiencia a la sociedad.
esta razn est mereciendo mucha atencin en varios Cuando la justicia es corrupta o ineficiente tam-
pases europeos, como Francia, Italia y Portugal, y en bin es injusta, porque algunas personas son ms h-
la mayora de los pases latinoamericanos. biles que otras para aprovechar sus puntos flacos. Los
En muchos pases el sistema judicial ha entrado ciudadanos respetuosos de la ley son los que terminan
en crisis en aos recientes. No se protegen los dere- por pagar los precios ms altos, y la actividad econ-
chos de los individuos ni los de la propiedad, no se mica se resiente. El igual acceso a la justicia, y a una
cumplen los contratos, los procesos judiciales duran justicia que se administra en forma oportuna, debe ser
aos o hasta decenios y as sucesivamente. En muchos una de las metas fundamentales del Estado. Es tam-
casos los individuos que quebrantan la ley no reciben bin uno de los principales requisitos de un mercado
castigo alguno, o slo un castigo muy leve o son cas- eficiente. Si no se cumple esta meta, el sector pblico
tigados tan tarde que el efecto disuasivo de la pena se seguir siendo de baja calidad (vase Guigou, 1999).

V
Medicin de la calidad general
del sector pblico

Aunque personas conocedoras de cada pas tienen al- go, para obtener resultados aceptables de estas encues-
gunas nociones a priori sobre la calidad general del sec- tas seran muy grandes las exigencias en materia de
tor pblico, sera difcil o hasta imposible establecer
mediciones objetivas de ella. En principio se pueden
33 En muchos pases la bancarrota se ha convertido en un asunto
efectuar estudios sobre las apreciaciones de esa cali-
trivial de escasa trascendencia. Por ello se ha convertido en un
dad usando las mismas tcnicas que se emplean, por problema importante en muchos pases el establecimiento de una
ejemplo, en los estudios de la corrupcin. Sin embar- legislacin sobre esta materia.

EL PAPEL DEL ESTADO Y LA CALIDAD DEL SECTOR PUBLICO VITO TANZI


20 REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000

informacin por parte de los respondientes y la cali- te han sido pioneros en la promocin de tcnicas para
dad de las respuestas no sera muy alta. Podra ser ms aumentar la transparencia. En la nueva arquitectura
fcil evaluar la calidad de cada una de las principales del sistema financiero internacional se ha recomenda-
instituciones que componen el sector pblico y pon- do que los pases aumenten la transparencia en su pro-
derar de alguna manera su importancia para la calidad ceso de preparacin de polticas. Una mayor transpa-
de ese sector en conjunto. Sin embargo, por el nme- rencia probablemente equivaldra a una menor corrup-
ro de esas instituciones y los conocimientos requeri- cin y en general a una ms alta calidad y eficiencia
dos para evaluarlas, tambin esa iniciativa resultara del sector pblico. Sin embargo queda mucho por in-
muy costosa y no necesariamente eficiente para obte- vestigar sobre estas relaciones. Cabe tambin recono-
ner los resultados deseados. Otro mtodo sera simple- cer que las pruebas de transparencia pueden ser tanto
mente el de medir los resultados econmicos y socia- superficiales como profundas. Las superficiales no
les de la gestin pblica de un pas: se centrara la seran muy tiles para comprender lo que est suce-
atencin en los productos o mejor an en los resulta- diendo en el sector pblico, y las profundas pueden
dos y se atribuiran stos a la calidad del sector pbli- exigir muchos recursos altamente especializados y
co. Sin embargo este mtodo tambin tendra sus li- onerosos.
mitaciones. La corrupcin es un sntoma de la baja calidad del
En aos recientes, algunas instituciones y algunos sector pblico. Diversos grupos han preparado ndices
estudiosos han empezado a analizar caractersticas par- de corrupcin para gran nmero de pases (vase Tanzi,
ticulares que representan aspectos importantes de la 1998b). Se supone que estos ndices miden las per-
calidad de los sectores pblicos. El FMI, por ejemplo, cepciones de la corrupcin. Es probable que en cier-
se ha ocupado de las estadsticas que los pases pue- to grado y suponiendo que esas percepciones reflejan
den producir y dar a conocer al pblico. Algunas de la realidad, estos ndices de corrupcin puedan tambin
ellas se relacionan con el sector pblico. La hiptesis ser indicadores vicarios de la calidad del sector pbli-
es que los pases que pueden generar buenas estadsti- co. Sin embargo, hay que proceder con cautela porque
cas sobre el sector pblico y estn dispuestos a publi- aparte el problema de la calidad de los ndices de co-
carlas oportunamente tienen un sector pblico de me- rrupcin, un pas podra tener una burocracia o inclu-
jor calidad.34 El Fondo ha comenzado tambin a eva- so un liderazgo poltico de intachable honestidad con
luar la transparencia de la poltica y de las institucio- polticas e instituciones muy ineficientes. Aunque sea
nes fiscales. Esta evaluacin se basa en una serie de importante, la corrupcin es slo un aspecto de la mala
principios generales de transparencia fiscal. Se supo- calidad del sector pblico.
ne que la falta de transparencia es una indicacin de Algunos autores, como Rauch y Evans (por publi-
una calidad inferior del sector pblico, y que ella pro- carse) han presentado estimaciones de la eficiencia
mueve la ineficiencia, las polticas erradas y diversos burocrtica para muchos pases en desarrollo, con lo
problemas de ejercicio del poder. En el futuro podran cual dan mediciones de otra variable que se relaciona
prepararse informes de transparencia para la mayora con la calidad del sector pblico. Por su parte, Keefer
de los pases. Si fueran comparables y completos, es- y Knack (1997), despus de definir la calidad institu-
tos informes podran servir de indicadores vicarios para cional como la evaluacin objetiva de las instituciones
la evaluacin oficiosa de la calidad del sector pblico. que protegen la propiedad y los derechos contractua-
En aos recientes se ha prestado mucha atencin les, intentan una medicin basada en varios indica-
a los problemas del ejercicio del poder y la corrupcin dores. No se sabe a ciencia cierta hasta qu punto es-
en las instituciones pblicas. Estos problemas tambin tos indicadores miden la calidad de las instituciones del
inciden en la calidad del sector pblico. Se ha recono- sector pblico.
cido que la falta de transparencia en la forma en que Hay otras variables que pueden dar informacio-
funcionan las instituciones, as como la falta de con- nes sobre la calidad del sector pblico. Algunas se re-
troles, promueven la ineficiencia y la corrupcin. Exis- lacionan con su eficiencia, otras con las polticas adop-
te ahora una amplia literatura sobre la transparencia y tadas. Por ejemplo, la relacin entre el gasto en una
la corrupcin. Australia y Nueva Zelandia nuevamen- categora determinada digamos salud y educacin y
el resultado de ese gasto como vidas salvadas, opera-
ciones exitosas, reduccin en la incidencia de ciertas
34 Las estadsticas mismas quiz seran ms indicativas de la cali- enfermedades, logros educativos seran una indica-
dad de la poltica pblica que de la calidad del sector pblico. cin de eficiencia (vase Gupta, Honjo y Verhoeven,

EL PAPEL DEL ESTADO Y LA CALIDAD DEL SECTOR PUBLICO VITO TANZI


REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000 21

1997). En cambio las mediciones sobre la capacidad do una poltica deficiente y no la mala calidad del
de sustentacin fiscal podran ms bien estar indican- sector pblico.

VI
Conclusiones

La calidad del sector pblico slo puede apreciarse con La calidad del sector pblico es tambin impor-
el trasfondo del papel que desempea el Estado. Si el tante en la consecucin del objetivo de equidad, con-
sector pblico permite que el Estado cumpla sus me- siderado ahora como uno de los objetivos fundamen-
tas en una forma eficiente y bien lograda, puede de- tales del Estado. Un sector pblico que en todas sus
cirse que el sector pblico es de alta calidad. Sin em- dimensiones facilita el logro de la equidad debe, ceteris
bargo, las metas deben ser realistas, porque, por muy paribus, ser considerado de calidad superior al que no
eficiente que sea el sector pblico, no podr cumplir lo hace. Sin embargo, como dijimos anteriormente, es
metas que no sean alcanzables. As pues, en general, difcil definir el papel ptimo del Estado en esta rea
la calidad del sector pblico no puede medirse segn y es fcil identificar los desincentivos que podran crear
la calidad de los resultados de la poltica aunque los algunas polticas encaminadas a redistribuir el ingre-
dos estn estrechamente unidos, sobre todo a largo so. Es ms probable que se produzcan estos efectos
plazo. cuando el sector pblico es de baja calidad, de mane-
En general, un sector pblico eficiente debe ser ra que las polticas pueden ms fcilmente distorsio-
capaz de lograr los objetivos del Estado con un grado narse en la etapa de ejecucin (vase, por ejemplo, Ale-
mnimo de distorsin del mercado, con la carga ms sina, Danninger y Rostagno, 1999, y Schansberg,
baja posible de tributacin para los imponentes, con el 1996). Un sector pblico de alta calidad debiera per-
menor nmero de empleados pblicos y con la menor mitir la consecucin de la equidad a un menor costo
absorcin de recursos econmicos por el sector pbli- en trminos de eficiencia.35
co. El sector pblico debe ser transparente en sus pro- Por ltimo, el anlisis presentado en este docu-
cesos y en sus resultados. La corrupcin no debe des- mento destaca que las llamadas reformas de primera
empear papel alguno en las decisiones que tomen los generacin, tan populares en muchos pases en los
burcratas y los dirigentes polticos. Y los recursos que decenios de 1980 y 1990, no mejoran necesariamente
estn en manos del sector pblico deben usarse en apli- la calidad del sector pblico, aunque puedan mejorar
caciones que maximicen su tasa social de rendimien- la calidad de la poltica pblica. En realidad, la aspi-
to. Un sector pblico de esa ndole sera claramente uno racin a lograr las reformas de primera generacin
que hace crecer el mercado para usar una expresin ha puesto de manifiesto la necesidad de mejorar la
que est de moda. Un sector pblico de esa especie calidad del sector pblico. Para que ello suceda son
prestara especial atencin a la proteccin de los dere- necesarias las reformas de segunda generacin.
chos de propiedad y al cumplimiento de los contratos. (Traducido del ingls)

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EL PAPEL DEL ESTADO Y LA CALIDAD DEL SECTOR PUBLICO VITO TANZI


R E V I S T AR E
DVEIS
LAT AC E
D PE A L A7 1C E
PA
ALG O7S1 T O 2000 23

Efectos del crecimiento


y las reformas econmicas
sobre la distribucin del
ingreso en Amrica Latina

Samuel A. Morley

International Ford Policy En este artculo se pretende investigar los factores determinan-
Research Institute tes de la distribucin del ingreso en Amrica Latina, prestando
s.morley@cgiar.org particular atencin a dos aspectos: uno es la relacin entre la
distribucin y el ingreso y el otro el impacto del conjunto de
reformas econmicas estructurales que se han aplicado en la
regin en los ltimos aos. De la evidencia economtrica se
desprenden dos conclusiones principales. Parece haber una
relacin slida y significativa entre la distribucin y el ingre-
so. Tiene la forma de U invertida que Kuznets predijo, aunque
esta relacin se ha ido haciendo ms regresiva con el tiempo.
El crecimiento es ahora bastante menos progresivo que antes.
En trminos globales, esto quiere decir que es poco probable
que la distribucin mejore con un mayor crecimiento en Am-
rica Latina, de modo que habr que tomar medidas comple-
mentarias. Entre las que sugieren las regresiones se hallan la
de mantener bajas tasas de inflacin y la de invertir en educa-
cin. Generalmente, las reformas estructurales parecen tener
un efecto regresivo sobre la distribucin, pero ese efecto es pe-
queo y estadsticamente no muy slido. Las reformas en dis-
tintas reas tienen efectos contradictorios sobre la equidad. La
reforma comercial, siendo regresiva en todas nuestras especi-
ficaciones, es insignificante en todas menos en la muestra na-
cional. La reforma tributaria es indudablemente regresiva, y la
apertura de la cuenta de capital es sin duda progresiva. Nuestros
resultados relativos a las reformas comercial y tributaria y la
liberalizacin de la cuenta de capital son los ms slidos y
significativos que tenemos. Para las otras dos reformas la
privatizacin y la reforma financiera los datos con que con-
tbamos no permitan llegar a un resultado concluyente.

AGOS
EFECTOS DEL CRECIMIENTO Y LAS REFORMAS TO 2000
ECONOMICAS SOBRE LA DISTRIBUCION DEL INGRESO
EN AMERICA LATINA SAMUEL A. MORLEY
24 REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000

I
Introduccin

Ha habido muchas iniciativas anteriores encaminadas ingreso que fuera significativamente distinta de cero.
a construir modelos economtricos de la relacin en- Ravallion y Chen (1997) hicieron una regresin de los
tre el nivel o tasa de crecimiento del ingreso y la distri- cambios en el coeficiente de Gini comparados con los
bucin del ingreso. La mayora han sido estimaciones cambios en el consumo real medio en 64 perodos de
de la relacin de Kuznets, sobre la base de compara- 67 pases. En toda la muestra advirtieron una relacin
ciones entre pases de estadsticas del ingreso y su dis- negativa y significativa entre los dos fenmenos. Sin
tribucin1 (Ahluwalia, 1976; Anand y Kanbur, 1993; embargo, al excluir las observaciones de Europa orien-
Bruno, Ravallion y Squire, 1996; Clarke, 1995; Deinin- tal y Asia central de la muestra, desapareca la relacin.
ger y Squire, 1996; DeJanvry y Sadoulet, en prensa; Vamos a calcular economtricamente una funcin
Fields, 1994; Ravallion y Chen, 1997). Todos, salvo de distribucin empleando una serie histrica de corte
el ltimo, emplean una muestra de pases de todo el transversal combinada para l6 pases de Amrica La-
mundo. La dificultad est, como seala Fields, en que, tina. Evidentemente se presentan graves dificultades
como Amrica Latina es una regin de ingreso medio
economtricas cuando se intenta emplear datos de este
con la ms alta desigualdad del mundo, se puede obte-
tipo para un solo pas. Esencialmente se est suponien-
ner una curva de Kuznets en forma aparente de U in-
do que la relacin entre la distribucin y el ingreso en
vertida simplemente por la seleccin de la muestra.
los pases de ingreso elevado hoy es similar a la que
Fields observ que si remplaza los datos sobre Amrica
podrn tener los pases menos desarrollados cuando al-
Latina por una variable ficticia, la supuesta relacin
entre el ingreso y la desigualdad desaparece. Deininger cancen ese nivel de ingreso. En otras palabras, efectos
y Squire (1996) descubrieron exactamente lo mismo. desconocidos, especficos de un pas, no afectan la
Bruno, Ravallion y Squire (1996) emplearon datos de relacin entre el ingreso y la distribucin. Por supues-
63 estudios que abarcaban 44 pases para comprobar to que hay muchos factores que varan de uno a otro
la hiptesis de Kuznets tanto en cuanto a los niveles pas y que podran tener un impacto sobre la distribu-
como a las variaciones con el tiempo. En ningn caso cin o sobre su sensibilidad a las variaciones del in-
hallaron pruebas de que existiera una U invertida, y greso. Estos factores deben incluirse en el modelo.
nunca se dio una relacin entre la distribucin y el Adems, empleamos un modelo de efectos fijos con
constantes especficas por pas para captar cualquier
factor desconocido, especfico por pas, que afecte la
relacin de distribucin.
Este artculo, que forma parte de un proyecto de investigacin La base de datos empleada en nuestra estima-
sobre Crecimiento, Empleo y equidad: Amrica Latina y el Caribe
en los Aos Noventa llevado a cabo por investigadores de la CEPAL cin economtrica es mucho ms amplia que la que
en nueve pases de la regin y financiado por los gobiernos de los suele emplearse en la estimacin de la curva de Kuz-
Pases Bajos y Suecia, el International Development Research Cen-
tre de Canad y la Fundacin Ford, resume los resultados resea-
nets en la regin latinoamericana, y ello gracias a los
dos con mayor amplitud en Morley (por publicarse, cap. cuarto). El esfuerzos pioneros de recoleccin de datos de la CEPAL,
autor desea agradecer a Oscar Altimir, Al Berry, Nancy Birdsall, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Ban-
Franois Bourguignon, Hubert Escaith, Luis Felipe Jimnez, Osvaldo
Larraaga, Arturo Len, Eduardo Lora, Richard Newfarmer, Mi- co Mundial. La muestra consta de 261 observaciones
guel Szkely, Jaime Saavedra, Brbara Stallings, Anthony Tillett, en 16 pases entre 1960 y 1997. No se incluy a nin-
Jurgen Weller y los participantes en los seminarios de LACEA, Broo- gn pas en el estudio a menos que se contara por lo
kings Carnegie y la CEPAL por sus comentarios sobre versiones
anteriores del presente documento. Huelga sealar que no son res- menos con cuatro observaciones distintas
ponsables de los errores, problemas de datos o vacos analticos El grfico 1 ilustra en forma sencilla los coeficien-
que puedan subsistir.
1 Simon Kuznets (1955) descubri una relacin de U invertida entre tes de Gini y niveles de ingreso de todas las observa-
el ingreso y su distribucin al emplear datos de Inglaterra y los ciones contenidas en nuestra muestra. Hay evidente-
Estados Unidos y formul la hiptesis de que poda explicarse prin- mente graves problemas de comparacin entre muchos
cipalmente por el movimiento de la poblacin desde una economa
rural de bajos ingresos a una economa urbana de ingresos ms de estos estudios y por lo tanto de las distribuciones
altos. de ellos derivadas. Algunos de los estudios se basan

EFECTOS DEL CRECIMIENTO Y LAS REFORMAS ECONOMICAS SOBRE LA DISTRIBUCION DEL INGRESO
EN AMERICA LATINA SAMUEL A. MORLEY
REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000 25

GRAFICO 1 Otra importante distincin se da entre los estudios


Coeficientes de Gini
urbanos y los nacionales. Tanto Fields (1994) como
0.7 Deininger y Squire (1996) sostienen que slo deben
0.6 emplearse las encuestas nacionales en los anlisis de la
distribucin del ingreso. Pero en muchos pases Bo-
0.5
livia, Ecuador y Paraguay hasta hace poco slo se
0.4 contaba con encuestas urbanas y en otros dos Ar-
Gini

0.3 gentina y Uruguay esas todava son las nicas en-


cuestas disponibles. Por lo tanto se est ante la disyun-
0.2
tiva de excluir a esos pases de toda labor analtica, o
0.1 de intentar controlar las diferencias sistemticas entre
0 las encuestas urbanas y las nacionales empleando va-
0 1 000 2 000 3 000 4 000 5 000 6 000 7 000 8 000 riables ficticias. Hemos optado por este camino. No
Ingreso slo aumenta as considerablemente el tamao de nues-
tra muestra, sino que nos permite descubrir si existen
en la distribucin del ingreso familiar, otros en el in- diferencias sistemticas de reaccin en el ingreso o el
greso familiar per cpita. Aunque la mayora se basan crecimiento del ingreso entre el sector urbano y las
en el ingreso, unos pocos emplean datos sobre el gas- encuestas nacionales. Para comprobar el grado de sen-
to, porque ste se mide con un margen de error mu- sibilidad de las estimaciones a esta agregacin, mos-
cho menor y es un mejor indicador del ingreso perma- traremos los resultados de las encuestas urbanas y
nente. nacionales por separado.

II
El modelo para los factores determinantes
de la distribucin del ingreso

Podemos anotar en la siguiente ecuacin el modelo de represente el gasto en vez del ingreso. T es una varia-
regresin general para la distribucin: ble de tendencia
[1] Los dos primeros trminos del ingreso represen-
Giniit = Ai + BiYit + Ci 1/Yit + DZit tan la relacin de Kuznets. Segn nuestra hiptesis, esta
+ ERit + FSi + GTtYit + HT + error relacin tiene la forma de una U invertida en la que la
desigualdad aumenta con el crecimiento del ingreso en
en que i indica pases y t indica el ao. los tramos inferiores del ingreso, pero decae con el
crecimiento por sobre determinado nivel de ingreso.
El coeficiente de Gini ser nuestra medida de la Esta hiptesis implica que tanto B como C sern ne-
distribucin del ingreso. A es una constante de regre- gativos y significativos.
sin que puede variar entre pases pero, en nuestro Con respecto a la tendencia, introdujimos dos
modelo, no puede variar por aos. Y es el ingreso. Z trminos distintos de tendencia en la ecuacin [1], para
es un vector de variables como la inflacin, la distri- probar la hiptesis de que ocurren cambios significa-
bucin de la tierra y la educacin, que, por hiptesis, tivos en la curva K con el tiempo. Si H es negativo, la
pueden tener un efecto sobre la distribucin. R es un curva de Kuznets se desplaza hacia abajo con el tiem-
nmero ndice de reforma econmica y S es el vector po (es decir, la distribucin se vuelve ms progresiva).
de variables ficticias que recoge varias caractersticas Sin embargo, tambin postulamos que puede haber un
de la muestra, como su carcter urbano, su base en el cambio sistemtico en la relacin entre el ingreso y su
ingreso familiar o en el ingreso per cpita y el que distribucin. En nuestra hiptesis, ese cambio es re-

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26 REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000

gresivo, lo que implica que G es positivo. Quiz por de obra con y sin instruccin: sin instruccin repre-
razones tecnolgicas, el crecimiento resulta ahora ms senta el porcentaje de la poblacin adulta sin escolari-
regresivo que antes. Si G es positivo, la pendiente de dad alguna; primaria es el porcentaje que no ha cur-
la curva K cambia con el tiempo. A la izquierda del sado ms all de la escuela primaria; y superior el
punto de inflexin donde la curva misma muestra una porcentaje que ha cursado ms que la escuela secun-
pendiente ascendente, la figura se vuelve paulatinamen- daria. Tambin intentamos usar medidas de varianza
te ms escarpada. A la derecha del punto de inflexin, de los niveles de instruccin en la poblacin adulta. Sin
donde la pendiente misma es negativa, la tendencia se embargo, el problema con esta variable radica en que
manifiesta en una pendiente que gradualmente se apla- los mejoramientos de la educacin que aumentan la
na. Adems, el trmino de interaccin hace que el oferta de egresados de la escuela secundaria y la uni-
propio punto de inflexin se corra gradualmente a la versidad en muchos casos elevarn la varianza cuanti-
derecha con el tiempo, con lo cual se ampla el campo ficada en vez de reducirla.
en que el crecimiento resulta regresivo. As pues, los La inflacin es otra variable importante que de-
trminos de tendencia siguen dos trayectorias opues- biera ejercer una poderosa influencia sobre la distribu-
tas. El trmino de tendencia en el intercepto es progre- cin. Los mercados laborales reaccionan con bastante
sivo y desplaza la curva K hacia abajo. Pero el trmi- rapidez ante tasas moderadas, pero no extremas, de
no de interaccin es regresivo. inflacin. Cuando la tasa de inflacin es baja, los sa-
Hemos sostenido que la distribucin de los acti- larios nominales se reajustan y puede haber cambios
vos debiera tener un efecto sobre la distribucin del mnimos en la estructura de los salarios por efecto de
ingreso. Incluiremos aqu dos medidas de esa especie, las variaciones de precios. Pero esto no ocurre en pe-
una para la distribucin de la tierra y la otra para la rodos de hiperinflacin. Los reajustes de salarios,
distribucin de la educacin. La primera es una varia- sobre todo del salario mnimo, pueden quedar rezaga-
ble ficticia que es igual a uno para aquellos pases que dos frente a la tasa de inflacin. Adems, aunque los
tienen una distribucin desigual de la tierra.2 Usamos salarios nominales se eleven en total consonancia con
dos variantes, una que toma el valor de uno para todas la inflacin, sigue siendo valedero el hecho de que el
las observaciones de los pases con una desigual dis- nivel promedio del salario real en el perodo de reajuste
tribucin de la tierra y la otra con el valor unitario para ser funcin negativa de la inflacin. Ese factor no
los datos nacionales pero no urbanos. Esto significa tiene gran importancia cuando la tasa de inflacin es
que, en la segunda variante, todas las observaciones baja, pero es de suma importancia cuando la tasa es
para el Paraguay tienen un valor de cero, aunque el alta, razn por la cual los intervalos entre los reajustes
Paraguay tiene una distribucin muy dispareja de la se van acortando en perodos de hiperinflacin. La
tierra, porque todas las observaciones son del medio consecuencia de todo esto es que si bien las altas ta-
urbano. sas de inflacin pueden tener repercusiones sobre la
Con respecto a la educacin, suponemos que la distribucin, la relacin es no lineal en alto grado. Para
oferta relativa de mano de obra con mayor o menor comprobarlo hemos incluido una variable ficticia de
instruccin tendr un efecto significativo sobre los inflacin, que asume el valor unitario en cualquier ao
salarios relativos y la distribucin del ingreso. Emplea- en que la inflacin excede l 000% y es igual a cero en
mos varios indicadores distintos de la oferta de mano todos los dems casos.

III
Las reformas econmicas estructurales

Dado nuestro inters en el impacto de las reformas eco- distintos pases o el progreso de las reformas con el
nmicas, era esencial contar con algn ndice cuanti- tiempo en un solo pas. Cmo lo hicimos se describe
ficable para comparar el alcance de las reformas entre en mayor detalle en Morley, Machado y Pettinato

2 Tuvimos que usar una variable ficticia en vez de una estimacin para distintos pases, y en otros parecen basarse en mediciones di-
numrica porque en algunos casos no existan esas estimaciones ferentes.

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(1999) y representa una extensin del trabajo iniciado En esta definicin de reforma hacemos una clara
por Eduardo Lora en el BID (vase Lora, 1998). distincin entre lo que llamamos una reforma estruc-
El ndice es un promedio simple de los ndices de tural y las reformas de poltica macroeconmica, como
reforma en cinco reas: comercio, finanzas, impuestos, reduccin del dficit gubernamental, control de la in-
privatizacin y cuenta de capitales. En cada rea tra- flacin y administracin del tipo de cambio, que po-
tamos de escoger indicadores como las tasas del aran- dran calificarse de reformas de estabilizacin. En
cel o tributarias que reflejan la poltica del gobierno muchos pases ambos tipos de reformas se impulsaron
ms bien que variables vicarias de esas polticas como a un mismo tiempo para hacer frente a crisis de balan-
la apertura del comercio o el dficit gubernamental. ce de pagos o de hiperinflacin. Aqu analizaremos las
Cada ndice fue normalizado para caer entre 0 y 100, reformas estructurales solamente. El impacto de las
asignndose este ltimo al pas y ao en que el sector reformas de estabilizacin se captarn a travs de su
sufri las mayores reformas o estuvo libre de distor- efecto sobre la inflacin y el nivel del ingreso.
sin o intervencin gubernamental, y cero al pas y ao Hasta cierto punto, la eleccin de lo que se inclui-
con el grado ms alto de intervencin.3 Con ello no ra en nuestra cuantificacin de la reforma estructural
queremos insinuar que el valor elevado de un ndice fue arbitraria. Se podra sostener que las dos reformas
sea necesariamente mejor que un valor bajo, sino tan ms importantes excluidas eran las del mercado del
slo que el sector se acerca ms a una solucin ideal trabajo y la reglamentacin del mercado financiero. Ex-
de mercado sin intervencin gubernamental. cluimos la primera porque en el trabajo de Lora el
El ndice de reforma comercial es el promedio de ndice de reforma del trabajo por pas vari muy poco
dos subcomponentes: el nivel medio y la dispersin de entre 1985 y 1995, y porque esa medida no habra cap-
los aranceles. No pudimos llegar a una medicin sa- tado los importantes cambios ocurridos en los pases
tisfactoria de las restricciones no arancelarias, lo cual del Cono Sur en el decenio de 1970. Excluimos la re-
es una deficiencia del ndice, porque en algunos pa- glamentacin del mercado financiero por no contar con
ses como el Brasil ellas tuvieron un efecto significati- una medida adecuada. La eliminacin de los subsidios
vo sobre la sincronizacin de la reforma comercial. La de precio fue otra reforma excluida, aunque probable-
mente tuvo efectos importantes en algunos pases.
reforma financiera interna resulta del promedio de tres
El grfico 2 presenta promedios para toda la re-
subndices: el control de las tasas bancarias de endeu-
gin de cada uno de nuestros ndices de reforma. Per-
damiento y de crdito y la relacin entre las reservas
mite apreciar a primera vista qu sectores han sido los
y los depsitos. La reforma arancelaria tiene cuatro
ms reformados y cundo ocurri el proceso. El grfi-
subcomponentes: la tasa impositiva marginal mxima
co 3 muestra la progresin de las reformas en cada uno
sobre los ingresos de las empresas y de las personas,
de los pases de nuestra muestra. Advirtase que estos
la tasa del impuesto sobre el valor agregado, y la efi-
ndices son valores no ponderados, promedios simples,
ciencia del IVA. Nuestro ndice de privatizacin es igual
para cada uno de estos pases.
a 100 menos el porcentaje de valor agregado por las
empresas estatales al producto interno bruto no agr-
GRAFICO 2
cola. La reforma de la cuenta de capitales es el pro- Indices de reforma 1970-1995
medio de cuatro subcomponentes que reflejan el gra-
1
do de control estatal sobre la inversin extranjera, los 0.9
lmites sobre la repatriacin de utilidades e intereses, 0.8
los controles sobre los prstamos contratados en el 0.7
exterior y el egreso de capitales. A diferencia de los 0.6
dems ndices, ste se basa en una interpretacin sub- 0.5
jetiva de las descripciones que aparecen en la publica- 0.4
cin sobre disposiciones de balance de pagos que pu- 0.3
blica el Fondo Monetario Internacional (FMI). 0.2
0.1
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995

3 Total Comercial Privatizacin


Formalmente, cada ndice se define como Iit = (IRit Min)/(Max- Cuenta de capital Financiera Ref. tributaria
Min), en que IR es el valor bruto del ndice en el pas I, ao t, y
Max y Min son los valores mximo y mnimo del ndice bruto para
todos los pases en el perodo 1970-1995. Fuente: Morley, Machado y Pettinato (1999).

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28 REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000

GRAFICO 3
Amrica Latina y el Caribe (17 pases): Indices de reforma por pas, 1970-1995

VEN
JAM
HON
COL
ECU
BRA
MEX
ALI7pr.
BOL
PAR
GUA
CHI
PER
CRI
RDO
ELS
ARG
URU
03 0.4 0.5 0.6 0.7 0.8 0.9

1995 1990 1985 1982 1970

Fuente: Morley, Machado y Pettinato, 1999.

IV
El impacto de las reformas

Qu cabra esperar como efecto de estas reformas nuevo cuyos costos de transicin se justifican por los
sobre la equidad? Cuando se analiza todo el conjunto beneficios previstos en cuanto a eficiencia, elevacin
de reformas, se advierte que el propsito general es eli- de ingresos y crecimiento econmico. Que estas refor-
minar todo tipo de traba que impida el libre juego de mas hayan o no tenido esos beneficios, es evidente que
las fuerzas del mercado sobre la distribucin de los re- se ha prestado muy poca atencin a los que pierden y
cursos. Las reformas comerciales eliminan los arance- a los que ganan en este proceso y a sus repercusiones
les que protegen la produccin interna, y las reformas distributivas.
financieras y la privatizacin reducen la influencia del En los ltimos tiempos ha habido varios intentos
gobierno sobre la distribucin de los recursos. Las de examinar la relacin entre las reformas y la distri-
reformas del balance de pagos integran los mercados bucin del ingreso. Albert Berry public recientemen-
extranjeros con los internos y disminuyen la capacidad te una serie de estudios de casos sobre nueve pases de
del gobierno para controlar los movimientos de capi- la regin (vase Berry, ed., 1998). Advierte que en
tal. Del mismo modo, las reformas del mercado del todos los casos, salvo en Costa Rica, y quizs en Co-
trabajo aumentan la flexibilidad del trabajo o, dicho de lombia, el perodo de reformas coincidi con un incre-
otra manera, reducen la capacidad del trabajador para mento muy pronunciado de la desigualdad. La expecta-
defenderse, ya sea contra las fluctuaciones de la de- tiva de que la reforma comercial llevara a una dismi-
manda derivadas de los movimientos del mercado o, nucin en las diferencias de salario no se ha cumplido
alternativamente, de las reducciones de salarios. To- en la prctica, lo que estara indicando ya sea que la
das juntas significan un enorme salto hacia un mundo ventaja comparativa de Amrica Latina no est en los

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REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000 29

productos que dependen de un uso intensivo de mano desigualdad de salarios ha aumentado en los pases que
de obra poco calificada o que esa apertura ha produci- abrieron sus mercados internos a la competencia ex-
do un cambio de la tecnologa a favor de una produc- terna. Aunque un aumento en la desigualdad de sala-
cin de uso ms intensivo del capital y de la tecnolo- rios no implica necesariamente una mayor desigualdad
ga. Las estadsticas para su estudio concluyen al ini- de ingreso total, estos resultados sugieren que hay que
ciarse el decenio de las reformas de manera que no se aceptar con cierta prudencia la afirmacin de Hecksher-
sabe si el aumento de la desigualdad que se observ Ohlin de que el comercio ayudara a los pases que
es parte de un reajuste de corto plazo o una tendencia tienen una gran oferta de mano de obra no calificada.
desfavorable de largo plazo. Wood (1994) sostiene que la experiencia de Asia orien-
El estudio de Victor Bulmer-Thomas llega a con- tal en los decenios de 1960 y 1970 apoya la tesis de
clusiones igualmente pesimistas aunque por razones que una mayor apertura comercial tiende a reducir la
algo diferentes (Bulmer-Thomas, 1996). El anlisis diferencia de salarios entre los trabajadores calificados
terico de cada una de las distintas reformas lleva a los y no calificados en los pases en desarrollo. Sin em-
estudiosos incluidos en su libro a concluir que aplican- bargo, en Amrica Latina, desde mediados del dece-
do el conjunto de las reformas, caern los salarios rea- nio de 1980, se han ampliado las diferencias salariales
les, aumentar la cesanta, se elevarn las tasas reales con la mayor apertura. Wood (1997) piensa que estas
de inters, crecer el sector informal de la economa y contradictorias comprobaciones no son probablemen-
se acentuar la concentracin de la riqueza, todos fac- te el resultado de diferencias entre el Asia oriental y
tores regresivos. Sin embargo, no hay suficientes prue- Amrica Latina, sino que ms bien se deben a la dis-
bas para saber si sus predicciones son valederas ya que tinta situacin que surgi entre 1960 y 1980, concre-
su estudio slo lleg hasta 1992. En resumen, conclu- tamente con la entrada de China al mercado mundial
ye que el problema con el nuevo modelo econmico y quizs con el nacimiento de una nueva tecnologa que
se relaciona no tanto con la equidad como con la po- no favorece a los trabajadores no capacitados.
sibilidad de que la nueva hegemona de los mercados Spilimbergo, Londoo y Szekely (1997) sealan
y el sector privado sea capaz de producir un crecimien- que lo que realmente importa es la dotacin de facto-
to adecuado, sostenido y perdurable del ingreso por res de cada pas, incluida la tierra, con relacin al pro-
habitante. medio de la oferta mundial efectiva de cada factor.
Londoo y Szekely (1998) del BID llegaron a una Tambin sealan que de ser constante la dotacin de
conclusin muy distinta. Aplicando regresiones por recursos, la apertura comercial se asocia con una ma-
pases de corte transversal en lugar de estudios de casos yor desigualdad. Sin embargo, este efecto depende de
de pases, sealan que la equidad se relaciona positi- la abundancia relativa de cada tipo de factor. La des-
vamente tanto con el crecimiento como con la inver- igualdad aumenta en los pases que estn relativamen-
sin. Estos a su vez se relacionan positivamente con te bien dotados de tecnologa, pero desciende en pa-
las reformas estructurales del nuevo modelo econmi- ses con una buena dotacin de capital fsico y tierra.
co, lo que lleva a la conclusin de que las reformas son Como en su muestra la dotacin de factores en Amrica
de efecto progresivo. Esta apreciacin la confirma la Latina se acerca a los promedios mundiales, el efecto
correlacin directa de las proporciones de ingreso que de la apertura comercial sobre la desigualdad es mode-
captan distintos quintiles de la poblacin con los ndi- rado un alza de 10% en su ndice de apertura slo
ces de las diferentes reformas. Aunque no haba una eleva el coeficiente medio de Gini en 0.63 puntos.
relacin significativa entre las participaciones en el Al plantear este problema no debe ignorarse el
ingreso y la mayora de los ndices, la liberalizacin lado de la demanda. El propsito de la reforma comer-
del comercio se relacionaba positivamente con la pro- cial es descartar un proceso ineficiente de sustitucin
porcin del ingreso del quintil inferior y negativamente de importaciones para producir bienes exportables en
con la proporcin que corresponda al quintil superior. los cuales los pases tienen una ventaja comparativa.
Para estos investigadores, a diferencia de muchos otros, La relacin con la distribucin del ingreso proviene de
la reforma comercial ayudaba a los pobres y a los no las diferencias en la demanda de factores entre ambos
capacitados. tipos de productos. Es un asunto de intensidad relati-
Hay una literatura cada vez ms abundante acer- va en el uso de los factores. Pero tambin hay que con-
ca de los efectos de la reforma comercial sobre la des- siderar el aspecto de la demanda. El xito de las anti-
igualdad de salarios (Robbins, 1995 y 1996; Wood, guas estrategias de desarrollo basadas en la sustitucin
1994 y 1997; Edwards, 1997; Ocampo y Taylor, 1998). de importaciones para el mercado interno dependa en
Conclusin general de todos estos trabajos es que la gran parte de la capacidad de crecimiento de ese mer-

EFECTOS DEL CRECIMIENTO Y LAS REFORMAS ECONOMICAS SOBRE LA DISTRIBUCION DEL INGRESO
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30 REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000

cado. Para que pueda producirse un desarrollo econ- les de propiedad de inversionistas nacionales. Si ha-
mico satisfactorio, aplicando ese tipo de estrategia, ba una demanda excesiva de divisas con los contro-
tiene que existir una creciente clase media con un poder les de capital, probablemente las reformas se traduci-
de compra en expansin. La elevacin de los salarios rn en un egreso de capitales, con resultados opuestos
reales constituye parte integral de esa estrategia. Las a los descritos para la entrada de capital extranjero.
economas capitalistas maduras descubrieron hace Aparte del efecto de estas reformas sobre la ofer-
mucho tiempo que tanto los dueos del capital como ta y demanda de factores, la remocin de las barreras
sus trabajadores se beneficiaran si aplicaban una es- a los movimientos de capital aumenta el poder de ne-
trategia en que la elevacin de los salarios se traduca gociacin del capital frente a los trabajadores y al
simultneamente en un aumento de los costos y de las gobierno. Probablemente el efecto ser regresivo. Si los
utilidades, por la expansin del mercado interno que inversionistas tienen libertad de trasladarse de un pas
suponen los mayores pagos salariales. a otro, el gobierno tendr mucho mayor dificultad en
Otra cosa es la estrategia de crecimiento arrastra- gravar los capitales o aplicar reglamentos que obliguen
da por las exportaciones. Su xito depende de contro- a las empresas a financiar una mayor parte del costo
lar los costos. El mercado interno no tiene importan- de la infraestructura o la reglamentacin laboral. En
cia. El alza de los salarios reales presenta una amena- efecto, en un mundo de perfecta movilidad de los ca-
za evidente para el crecimiento en el modelo de ex- pitales, los pases se vern obligados a competir en su
portacin. No tiene el efecto positivo indirecto a tra- oferta de generosas moratorias fiscales, crditos sub-
vs de la demanda que ejerce en una estrategia de cre- vencionados y otros tipos de onerosa asistencia como
cimiento hacia adentro. Los pases que se embarcan en medio de atraer al capital extranjero. Pero no slo se
el crecimiento hacia fuera estn haciendo depender el afecta al capital extranjero. El mismo argumento se
nivel de sus salarios de los niveles salariales y costo aplica al capital nacional. Tanto los gobiernos como
de la mano de obra en otros pases. Bien puede ser que los trabajadores se vern obligados a aceptar sistemas
las ventajas de una mayor eficiencia en la produccin suficientemente generosos como para que los empre-
para la exportacin en vez de la sustitucin de impor- sarios y dueos de la riqueza nacional no sientan el
taciones contrapesen las desventajas de esta competen- deseo de invertir su dinero en otra parte. De esta ma-
cia salarial de manera que los trabajadores queden en nera, al abrir la cuenta de capitales la balanza del po-
mejor situacin. Pero este hecho no es en modo algu- der se inclina a favor de los que poseen el capital. Esta
no evidente a primera vista, sobre todo en las econo- es una de las razones que explican la prdida de im-
mas grandes. portancia de los impuestos sobre las utilidades de las
Cul es el efecto probable de liberalizar la cuenta empresas y la gran reduccin de la tasa marginal de
de capitales? Esta reforma tiene por resultado una in- los impuestos que gravan los ingresos de los tramos
tegracin ms estrecha entre los mercados de capita- superiores en la mayora de los pases latinoamerica-
les local e internacional, con lo cual los tipos de inte- nos en los ltimos aos.
rs y las tasas de utilidad locales, ajustadas por el fac- Las reformas financieras eliminaron los controles
tor riesgo, se acercan ms a las que prevalecen en el sobre los tipos de inters, redujeron los encajes obli-
resto del mundo. Que este fenmeno sea progresivo o gatorios de los bancos, y disminuyeron el uso de los
no depende de la reaccin de los dueos extranjeros y crditos dirigidos o subvencionados. Probablemente
nacionales del capital. Si los inversionistas extranjeros esto no tenga ms que un efecto insignificante sobre
se han abstenido de entrar a un pas por los controles la distribucin del ingreso, pero en la medida en que
sobre la repatriacin de capitales y utilidades, las re- estas reformas aumentaron el ahorro y la inversin
formas probablemente estimularn una entrada de ca- privados, debiera tener efectos progresivos.
pital extranjero. El efecto distribucional de esta entra- El cuarto componente del proyecto de reforma es
da es ambiguo. Las relaciones salarios/utilidades de- la reforma de la tributacin. Se han aplicado general-
bieran caer al subir la relacin capital/trabajo. Este es mente dos medidas principales. La primera es el im-
un efecto progresivo. Pero al mismo tiempo si el capi- puesto al valor agregado. Los reformadores abogaban
tal y la mano de obra calificada se complementan, la por este impuesto porque sostenan que si bien todos
diferencia por especializacin aumentar, lo cual es los impuestos tienen un efecto distorsionador de las
regresivo. Una ambigedad semejante resulta de la decisiones privadas, estos efectos son menores cuan-
accin de los dueos de capital nacionales. Parte de la do se aplica un impuesto al valor agregado (IVA) de
liberalizacin de la cuenta de capitales tiene por obje- carcter general que cuando se introducen aranceles o
to levantar las restricciones sobre el egreso de capita- altos impuestos a la renta marginal. Adems hay me-

EFECTOS DEL CRECIMIENTO Y LAS REFORMAS ECONOMICAS SOBRE LA DISTRIBUCION DEL INGRESO
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REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000 31

nos evasin tributaria con el IVA que con un sistema rrollo que ha sido dramticamente desmantelado por
basado en el impuesto a la renta. El IVA fue implanta- las reformas que estamos analizando. El impacto de la
do en el decenio de 1970 en nueve de los diecisiete privatizacin sobre la distribucin del ingreso depen-
pases sobre los cuales tenemos informacin. En el de de tres elementos. En primer lugar, hay que consi-
decenio de 1980 se adopt en todos los dems pases derar si el precio de venta de los activos de las empre-
de la regin y adems se aument la cobertura o la sas fiscales refleja su verdadero valor de mercado. Si
eficiencia de la aplicacin de este impuesto en la ma- fuera menor, los compradores habran recibido un re-
yora de los pases. galo de los contribuyentes. En segundo lugar, para las
Un segundo elemento de la reforma tributaria fue empresas de utilidad pblica como la electricidad, los
la reduccin de las tasas marginales aplicables a los telfonos y el agua potable, el impacto depende de lo
ingresos de las empresas y las personas naturales, lo que ocurre con el precio de los servicios que proporcio-
que redujo en alto grado la progresividad del impues- nan al pblico. En muchos casos, las compaas esta-
to a la renta. Todos los pases de la regin han reduci- tales subvencionaban a sus clientes al vender sus pro-
do la tasa marginal del tramo ms alto desde 1970. No ductos a precios por debajo del costo. Transferir ese
todos han extremado la medida como el Uruguay, que tipo de compaa al sector privado eliminando el sub-
elimin todo el impuesto a la renta personal, pero la sidio podra resultar progresivo o regresivo, segn
tasa marginal media sobre el ingreso personal ha ca- quines eran los clientes. A primera vista pareciera que
do de alrededor de 50% en 1970 a cerca de 25% en su efecto es regresivo; sin embargo, un estudio reciente
1995. La tasa para las empresas ha descendido de 37% de los precios de la gasolina y la electricidad en Ve-
en 1970 a 29% en 1995. Casi todos estos cambios han nezuela y el Per lleg a la conclusin contraria, por-
ocurrido despus de 1985. que los que tienen medios para contar con electricidad
Desde el punto de vista de la distribucin, el efec- y automviles provienen de los tramos superiores de
to de las reformas del sistema tributario fue trasladar la distribucin, no de los ms bajos (Mrquez y otros,
el gravamen del sistema tributario desde las clases 1993). Es probable que la mayor parte de este subsi-
adineradas hacia las clases medias y bajas. La intro-
dio haya beneficiado a la clase media.
duccin y luego la expansin del impuesto sobre el
Ninguno de estos efectos que hemos estado co-
valor agregado signific un abandono de la tributacin
mentando hasta ahora se reflejar en nuestros datos
sobre el ingreso a favor de la tributacin sobre el con-
sobre la distribucin, porque estos recogen ingresos y
sumo. Como los sectores pobres consumen una mayor
no gastos o riqueza. Pero un efecto de la privatizacin
proporcin de sus ingresos, esta reforma debe haber
que se refleja en las estadsticas de ingreso es el que
tenido un efecto regresivo, salvo en ciertos pases en
afecta la demanda y el empleo de fuerza de trabajo. Era
que se eximieron del impuesto los bienes de primera
baja la productividad de la fuerza de trabajo en las
necesidad.
empresas estatales tpicas. Por razones polticas mu-
Los cambios en el impuesto sobre los ingresos
reforzaron la tendencia hacia una mayor regresividad. chos gobiernos se interesaban ms en usar estas em-
Se redujeron las tasas marginales ms altas sobre el presas para generar empleo que para proporcionar un
ingreso personal y la tasa para las empresas se rebaj buen servicio al costo ms bajo posible. Cuando se
en ms del 20%. Aparte de una mayor falta de neutra- vendieron, todo tuvo que cambiar. Las privatizaciones
lidad, el impacto de las reformas tributarias debe de- en pases como Chile y Argentina fueron acusadas de
pender tambin de la porcin del ingreso nacional que gran parte de la destruccin de empleos y aumento de
se grava. Este aspecto no ha sido incluido en nuestro la cesanta que sigui a la reforma. El impacto sobre
ndice de reforma. Aunque rebasa el mbito del pre- la distribucin del ingreso depende de quines eran los
sente trabajo el anlisis completo de la incidencia de empleados desplazados. No hay un buen estudio de
todos estos cambios, es casi seguro que fueron regre- este asunto, pero a juzgar por el perfil de la fuerza
sivos. Sin embargo, cabe sealar que si la reforma de trabajo de la empresa estatal tpica, estos empleos
tributaria formaba parte de un programa de reduccin se encontraban en su mayor parte en el rango medio
del dficit y control de la inflacin, su efecto general de la distribucin de los ingresos. As, la privatizacin
bien puede haber sido progresivo. probablemente perjudic a la clase media, tanto por ser
Otro componente importante de las reformas en los principales consumidores de los servicios de las
la regin fue la privatizacin. Las empresas estatales empresas subvencionadas, como por ser los principa-
eran un elemento clave del antiguo modelo de desa- les empleados de estas empresas estatales.

EFECTOS DEL CRECIMIENTO Y LAS REFORMAS ECONOMICAS SOBRE LA DISTRIBUCION DEL INGRESO
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32 REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000

V
Los resultados economtricos

Los cuadros 1 a 4 presentan nuestras mejores estima- muestran las mismas variables para destacar la diferen-
ciones de los factores determinantes de la distribucin. cia entre usar ponderaciones de corte transversal o
El cuadro 1 muestra los resultados para el ndice me- mnimos cuadrados conjuntos. Usamos ponderaciones
dio de reforma general que abarca todas las 261 ob- de corte transversal en todos los dems resultados pre-
servaciones, tanto nacionales como urbanas. En el sentados. La regresin 3 muestra el efecto de agregar
cuadro 2 se separan las muestras urbanas y nacionales una tendencia a los trminos constantes. La 4 da algu-
para verificar la solidez de nuestros resultados con na idea de qu causa las diferencias entre las constan-
agregaciones alternativas. Los cuadros 3 y 4 muestran tes de distintos pases.
el efecto de cada una de cinco reas distintas de refor- Quizs el resultado ms importante sea que el
mas, primero para la totalidad de la muestra y luego modelo general de regresin se ajusta bastante bien a
para las muestras nacionales y urbanas consideradas los datos y explica de 85 a 97% de la varianza del
por separado. coeficiente de Gini en el tiempo y comparando a dis-
En el cuadro 1 aparecen cuatro regresiones alter- tintos pases. Adems, parece que las estimaciones de
nativas, tres de efectos fijos y una con una constante los coeficientes y su importancia son slidas y consis-
comn. Las primeras dos regresiones (columnas 1 y 2) tentes en todas las regresiones alternativas de efectos

CUADRO 1
Resultados conjuntos de las muestras

Efectos fijos Intercepto


Mnimos cuadrados Ponderaciones de corte transversal nico
conjuntos
1 2 3 4

Variable Coeficiente Estadstica t Coeficiente Estadstica t Coeficiente Estadstica t Coeficiente Estadstica t

Ingreso 0.0001 7.0504 0.0001 7.317398 0.0001 7.9707 0.000102 5.2978


1/ingreso 260.3067 2.9407 208.7411 2.671 336.4263 4.0021 69.31056 1.1264
Urbano 0.0336 5.3983 0.0333 6.9739 0.0320 6.7043 0.0278 3.7291
CEPAL 0.0522 8.3100 0.0510 9.2131 0.0530 9.4478 0.0568 6.8944
Gasto 0.0874 4.6603 0.0875 2.9325 0.0838 2.8620 0.1109 9.4870
Inflacin 0.0114 1.2774 0.0112 1.3838 0.0138 1.7027 0.0510 3.8580
Por hogar 0.0089 1.5645 0.0118 2.3858 0.0154 3.0176 0.0144 1.8140
Superior 0.0065 2.8047 0.0082 3.2362 0.0039 1.3811 0.0080 5.4828
Primaria 0.2482 3.1068 0.1965 2.7995 0.2311 3.2581 0.0167 0.3300
Tendencia * ingreso 0.0000 6.0880 0.0000 6.2408 0.0000 7.1460 0.0000 4.6505
Reforma 0.0261 1.2573 0.0303 1.6333 0.0633 2.8999 0.0095 0.3703
Tendencia 0.0030 3.1760 0.0015 1.4856
Distrib. tierra 0.0364 4.5922
Constante 0.7387 8.2049

R2 0.8620 0.9756 0.9755 0.9341


R2 ajustado 0.8468 0.9729 0.9726 0.9306
Error estndar de regresin 0.0274 0.0273 0.0268 0.0467
Log probable 1789.3480 1791.4680 1792.1660 1577.077
Estadstica Durbin-Watson 1.5275 1.6061 1.6065 0.6725
Media de la variable
dependiente 0.4758 0.5256 0.5214 0.5387
Desviacin estndar de
la var. dependiente 0.0701 0.1659 0.1623 0.1772
Suma de los cuadrados
de los residuos 0.1768 0.1751 0.1687 0.5402
Estadstica f 146.8103 940.4532 845.5984 270.2431
Grado de libertad 261 261 261 261

EFECTOS DEL CRECIMIENTO Y LAS REFORMAS ECONOMICAS SOBRE LA DISTRIBUCION DEL INGRESO
EN AMERICA LATINA SAMUEL A. MORLEY
REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000 33

fijos. De las cuatro especificaciones, aquellas con efec- ii) Educacin. La educacin es un factor impor-
tos fijos y ponderaciones de corte transversal (2 y 3) tante que califica nuestro anlisis de la curva de Kuz-
son las que mejor se ajustan y nos referiremos a esos nets. Incluimos tres variables sobre la educacin en el
coeficientes en el anlisis que viene a continuacin. modelo: una es el porcentaje de la poblacin adulta sin
Una comprobacin Wald de la suma de los residuos escolaridad (sin instruccin), la segunda es el por-
cuadrados de las regresiones fijas y constantes comu- centaje que no ha cursado ms all de la escuela pri-
nes (comparar las regresiones 3 y 4) hace descartar de maria (primaria) y la tercera el porcentaje con edu-
plano la hiptesis de que hay una curva de Kuznets cacin universitaria (superior). Cuando hay un alto
comn para los diferentes pases. Factores no especi- porcentaje de trabajadores con escasa instruccin, se
ficados, distintos para cada pas, tienen un efecto im- produce un efecto importante y regresivo sobre la dis-
portante sobre el nivel de desigualdad a determinado tribucin. En Argentina, por ejemplo, la proporcin de
nivel de ingreso. adultos que no ha cursado ms all de la escuela pri-
Veremos a continuacin qu nos dicen los resul- maria ha bajado de 81% en 1974 a 0.64% en 1996.4
tados sobre la existencia y la forma de la curva de Segn la regresin 2 del cuadro 1, ese mejoramiento
Kuznets. por s solo debiera haber reducido el coeficiente de
i) Los coeficientes de ingreso y el inverso del in- Gini en unos tres puntos porcentuales (197*.17). Al
greso. Ambos son negativos y ambos son muy signi- mismo tiempo, el coeficiente negativo que correspon-
de a la educacin superior nos est diciendo que el
ficativos en todas las especificaciones de efectos fijos
aumento de la proporcin de graduados universitarios
(cuadro 1). Este resultado implica que no se puede
entre la poblacin adulta tiene un efecto progresivo (la
rechazar la hiptesis de que existe una relacin esta-
curva de Kuznets se desplaza hacia abajo). Ntese que
ble e identificable entre el ingreso y la desigualdad en
la magnitud absoluta del efecto de ampliar la propor-
la regin (una curva de Kuznets), y que esta relacin
cin de graduados universitarios es mucho menor que
tiene la misma forma de U invertida que Kuznets des-
el de reducir la proporcin de los que no tienen ins-
cubri para Gran Bretaa y los Estados Unidos. La
truccin, lo que sugiere que se obtiene un resultado ms
desigualdad sube en los tramos inferiores de ingreso,
impresionante sobre la distribucin invirtiendo el gas-
pero en algn nivel se produce un punto de inflexin
to en reducir el grupo que ha cursado slo la ensean-
en que la desigualdad comienza a descender a medida
za primaria o menos, que ampliando la cobertura de
que el ingreso sube. Este es un resultado importante, la enseanza secundaria y universitaria. Este es exac-
pero deja sin resolver el problema de si existe o no una tamente el mismo mensaje que se obtiene al comparar
sola curva de Kuznets para todos los pases. Para efec- los perfiles educativos del Asia oriental y de Amrica
tuar esta comprobacin, volvimos a correr el modelo, Latina (vase Morley, en prensa, cap. 3).
permitiendo que los coeficientes B y C (en la ecuacin iii) Lo urbano. En el cuadro 1 la variable ficticia
[1]) fueran diferentes para los pases (los resultados no que representa a lo urbano es significativa y robusta.
se presentan). Al hacerlo, se mejora significativamente En promedio, el coeficiente de Gini debe ser tres pun-
el ajuste de la regresin, lo que implica que hay dife- tos porcentuales ms bajo en las encuestas urbanas que
rencias entre los pases en la forma que reacciona la en las nacionales. Si se comparan las curvas de Kuznets
desigualdad frente a las variaciones del ingreso. Pero implcitas en las regresiones que aparecen en el cua-
incluso en esta estimacin 12/16 de los coeficientes Bi dro 1 con las que corresponden a las muestras urbanas
y 10/16 de los coeficientes Ci son negativos, y slo dos y nacionales, reseadas separadamente en el cuadro 2,
pases (Bolivia y Paraguay) tienen un coeficiente Bi se comprueba que mientras tienen en general la mis-
positivo y significativo. Parece lgico concluir que ma forma (las tres tienen la forma de una U inverti-
aunque hay diferencias significativas entre pases, los da), los coeficientes y su importancia para los distin-
valores medios de B y C que aparecen en el cuadro 1 tos niveles de ingreso y trminos de tendencia son
son bastante representativos de la relacin tpica o suficientemente distintos como para que resulte til tra-
promedio entre el ingreso y la desigualdad en la regin. zar las curvas a partir de las tres estimaciones (grfico
Queda sin contestar la pregunta de si existe o no una
sola curva que represente a las muestras tanto urbanas
como nacionales. Examinaremos esta pregunta ms de
4 Este resultado concuerda con los obtenidos en otros estudios de
cerca cuando analicemos los resultados urbanos y na- corte transversal. Vase el anlisis de este tema en Bruno, Ravallion
cionales a continuacin. y Squire (1996).

EFECTOS DEL CRECIMIENTO Y LAS REFORMAS ECONOMICAS SOBRE LA DISTRIBUCION DEL INGRESO
EN AMERICA LATINA SAMUEL A. MORLEY
34 REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000

4). Como era de esperar, la curva urbana en el grfico GRAFICO 4


Curvas de Kuznets para las muestras
est bajo la curva nacional en los mismos tramos de urbana, nacional y combinada
ingreso. Tambin llega a un mximo antes, y es lige-
ramente ms aplanada que la curva nacional. Esto 0.6
concuerda con lo que describi Kuznets sobre esta 0.4
relacin. Segn este autor, la distribucin cambia con
0.2
el desarrollo porque las personas se trasladan del sec-
0

Gini
tor rural de bajos ingresos al sector urbano de ingre- 500 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 8000 9000
-0.2
sos ms altos. En los niveles bajos de ingreso total, el
-0.4
sector urbano es pequeo, de manera que este cambio
-0.6
de estructura aumenta la desigualdad, es decir, la cur-
-0.8
va nacional se inclina hacia arriba. Despus de cierto
-1
punto, cuando el sector urbano ha crecido suficiente-
Ingreso
mente, la migracin rural-urbana continua reduce la
urbana nacional combinada
desigualdad, porque se reduce el tamao del grupo de
pobreza (es decir, despus del punto de inflexin, la iv) Inflacin. Como dijimos en nuestra hiptesis,
curva se inclina hacia abajo). Pero dentro del sector los episodios de hiperinflacin (ms de 1 000% anual
urbano no hay muchos motivos para esperar que el en nuestro modelo) son regresivos. En promedio, es-
crecimiento del ingreso tenga este efecto. El sector tos episodios agregan un punto porcentual al coeficien-
urbano es ms homogneo, de manera que los benefi- te de Gini. El efecto es constante aunque se apliquen
cios del crecimiento del ingreso debieran distribuirse otros mtodos de estimacin, pero no es significativo
ms parejamente en todo el sector. Esto supone que la en ninguna regresin que tenga un trmino de interac-
curva de Kuznets para el sector urbano debe ser bas- cin entre la tendencia y el ingreso.
tante plana, mucho ms plana que la curva nacional, y v) Caractersticas de la muestra. Todas las carac-
as ocurre efectivamente. tersticas de las muestras tuvieron un efecto significa-

CUADRO 2
Resultados del ndice de reforma global

Muestra urbana Muestra nacional


Variable Coeficiente Estadstica t Coeficiente Estadstica t Coeficiente Estadstica t

Constante 0.638532 7.192282 0.63856 7.220107 0.909964 14.38141


Ingreso 0.0000655 3.460007 0.0000649 3.458332 0.0000788 6.04756
1/ingreso 77.0826 0834087 78.90591 0.858713 557.4071 6.04347
CEPAL 0.058326 6.515791 0.058633 6.613158
Inflacin 0.050199 3.27413 0.049649 3.271231 0.02444 1.198074
Reforma 0.012198 0.320243 0.136146 3.457715
Sin instruccin 0.001908 3.415206 0.001871 3.437436 0.002566 5.538963
Tendencia 0.003353 1.493729 0.003089 1.485051 0.003769 2.997
Tendencia* ingreso 1.36E06 2.952585 0.00000135 2.946409 0.00000124 3.677888
Superior 0.010499 7.23649
Por hogar 0.063041 6.95232
Gasto 0.076538 5.18798

R2 0.499424 0.498985 0.705668


R2
ajustado 0.465197 0.469264 0.682121
Error estndar de
regresin 0.040767 0.040611 0.041473
Suma de los cuadrados de los residuos 0.194446 0.194616 0.215004
Log probable 229.0684 229.0132 245.6077
Estadstica. Durbin-Watson 0.721265 0.716844 1.062467
Media de la variable dependiente 0.449939 0.449939 0.49977
Desviacin estndar de la var. dependiente 0.055745 0.055745 0.073559
Estadstica f 14.59135 16.78887 29.96904
Probab. (Estadstica f) 0 0 0
Grado de libertad 125 125 136

EFECTOS DEL CRECIMIENTO Y LAS REFORMAS ECONOMICAS SOBRE LA DISTRIBUCION DEL INGRESO
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REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000 35

tivo sobre el nivel de la curva de Kuznets. Las medi- miento que dan al consumo en el hogar y a otras fuen-
das de la distribucin basadas en el gasto ms bien que tes de subregistro.
en el ingreso, registraron coeficientes de Gini ms ba- vi) Las reformas. Examinaremos aqu primero el
jos en unos 9 puntos porcentuales que aquellas basa- efecto del ndice medio de reforma postergando hasta
das en el ingreso. Tambin mostraban pendientes ms adelante el anlisis de cada uno de los subndices.
mucho ms aplanadas, lo que descubrimos al colocar Como apreciar el lector al estudiar los cuadros 1 a 3,
un trmino de interaccin (que no se muestra) en la en general las reformas tuvieron un efecto regresivo
regresin. Esto no es ms que lo que cabra esperar. sobre la distribucin. El coeficiente es positivo en las
En la medida en que las variaciones del ingreso son tres muestras, y es significativo en algunas de ellas. El
temporales y no permanentes, los gastos debieran re- efecto, sin embargo, es relativamente pequeo. Segn
flejar este ltimo aspecto ms que el primero. Esto el coeficiente de reforma en las regresiones 2 y 3 del
implica que los gastos tienden a cambiar menos que cuadro 1, al aumentar el ndice promedio de reforma
el ingreso cuantificado a los distintos niveles de ingre- en 10% cabe esperar que el aumento del coeficiente
so, lo que significa que la distribucin de los gastos de Gini suba entre 1/3 y 2/3 de un punto porcentual.
es ms pareja que la distribucin de los ingresos cuan- Aunque este efecto no es considerable, el signo que
tificados. Otra caracterstica de la muestra es la distri- tiene confirma las observaciones de Berry (ed., 1998)
bucin basada ya sea en el ingreso por hogar o en el y Bulmer-Thomas (ed., 1996). Ellos emplearon datos
ingreso familiar per cpita. Los coeficientes de Gini en histricos hasta el ao 1994 para un corte transversal
las encuestas basadas en el ingreso por hogar se sitan de menor nmero de pases, a fin de demostrar que la
como en un punto porcentual por debajo de aquellos desigualdad haba aumentado despus de imponerse un
basados en el ingreso familiar per cpita, y esta dife- conjunto de medidas de reforma neoliberales. Los da-
rencia es significativa. Refleja el hecho de que las fa- tos aqu provienen de un corte transversal de un ma-
milias de los estratos ms pobres tienden sistemti- yor nmero de pases y para un perodo mucho ms
camente a incluir ms miembros familiares. Por lti- largo, pero apuntan a la misma conclusin.
mo, las distribuciones de la CEPAL son sistemticamente Aqu caben dos notas de advertencia: en primer
ms parejas en 5 6 puntos porcentuales por el trata- lugar, conviene recordar que cuando hablamos del

CUADRO 3
Efectos de los subndices de reforma sobre el nivel de la desigualdad

Variable Coeficiente Estadstica t Coeficiente Estadstica t Coeficiente Estadstica t

Urbano 0.0305 6.3250 0.0314 6.6106 0.0307 6.4613


CEPAL 0.0523 9.5654 0.0513 9.5852 0.0516 9.6664
Gasto 0.0813 2.7260 0.0851 2.8787 0.0876 2.9229
Inflacin 0.0165 1.9793 0.0179 2.1863 0.0186 2.2736
Por hogar 0.0132 2.7286 0.0133 2.7530 0.0127 2.6238
Superior 0.0093 3.5635 0.0088 3.4433 0.0084 3.2990
Primaria 0.1441 2.0320 0.1519 2.1561 0.1467 2.0859
Tendencia * ingreso 0.0000 5.7801 0.0000 5.7123 0.0000 5.9264
Ingreso 0.0001 7.2460 0.0001 7.1979 0.0001 7.3759
1/ingreso 251.9838 3.3943 250.8982 3.3851 234.4582 3.2187
Privatizacin 0.0604 3.0108 0.0567 2.8810 0.0587 2.9490
Ref. tributaria 0.0514 2.7174 0.0473 2.5774 0.0521 2.9200
Ref. financiera 0.0228 2.3371 0.0245 2.5559 0.0177 2.0436
Ref. comercial 0.0282 1.6202 0.0247 1.4514
Cuenta de capital 0.0156 0.9176

R2 0.9785 0.9782 0.9778


R2 ajustado 0.9757 0.9755 0.9751
Error estndar de regresin 0.0269 0.0269 0.0269
Media de la variable dependiente 0.5375 0.5371 0.5359
Desviacin estndar de la variable dependiente 0.1726 0.1717 0.1706
Suma de los cuadrados de los residuos 0.1670 0.1674 0.1686
Estadstica f 751.4683 802.2768 855.2841
Probab. (estadstica f) 0.0000 0.0000 0.0000
Grado de libertad 261 261 261

EFECTOS DEL CRECIMIENTO Y LAS REFORMAS ECONOMICAS SOBRE LA DISTRIBUCION DEL INGRESO
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36 REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000

efecto de estas reformas estructurales nos referimos a en la que contiene una constante comn y en las re-
su impacto directo, sin considerar el efecto que pudie- gresiones para las muestras urbanas y nacionales con-
ron haber tenido a travs de la inflacin o del ingreso. sideradas por separado. Esto implica que la pendiente
Si las reformas aceleraran la tasa de crecimiento o lle- de la curva de Kuznets cambia con el tiempo. Como
varan a una menor inflacin, como parece que ocurri el coeficiente es positivo, significa que a la izquierda
en algunos pases, el efecto positivo de estos dos fac- del punto de inflexin, donde la curva misma se incli-
tores podra contrapesar el efecto regresivo directo que na hacia arriba, la pendiente gradualmente se vuelve
tuvieron las reformas por s solas.5 En segundo lugar, ms empinada. Hacia la derecha del punto de inflexin,
como veremos, las distintas reformas parecen tener donde la pendiente misma es negativa, la tendencia
efectos muy distintos y contrapuestos sobre la distri- gradualmente aplana la pendiente. Adems, el trmi-
bucin. Se llegar a conclusiones bastante diferentes no de interaccin hace que el punto de inflexin mis-
si la modalidad de reforma se aparta del cambio gene- mo se desplace con el tiempo gradualmente hacia la
ral que se considera aqu. derecha, con lo cual se ampla el campo en que el cre-
vii) Distribucin de la tierra. En la regresin 4 cimiento es regresivo. Los trminos de tendencia, por
del cuadro 1 volvimos a estimar el modelo con una sola lo tanto, expresan dos hechos conflictivos. El trmino
constante y agregamos una cuantificacin de la distri- de tendencia en el intercepto es progresivo y desplaza
bucin de la tierra para averiguar si sta era una de las la curva de Kuznets hacia abajo. En cambio el trmi-
razones de la diferencia en los trminos del intercepto no de interaccin es regresivo e implica que el creci-
por pas. Como podr ver el lector, la variable de dis- miento se ha vuelto sistemticamente menos progresi-
tribucin territorial es muy significativa y positiva y vo. Ilustran estas evoluciones las curvas de Kuznets
agrega 3.6 puntos porcentuales al promedio Gini, lo para el Brasil, correspondientes a 1970, 1980 y 1996
que es un efecto de magnitud. El cambio tambin afec- (grfico 5). Para fines de comparacin, todas las va-
ta la significacin y el tamao de algunas de las otras riables que interesan, aparte de la tendencia, se fijaron
variables. La inflacin, por ejemplo, se vuelve un fac- en sus valores de 1996. Para este clculo empleamos
tor de mayor amplitud y ms significativo. Lo propio los coeficientes derivados de la regresin 3. La serie
ocurre con la variable de educacin superior. Todo esto uno es 1970, dos es 1980 y tres es 1996. El desplaza-
sugiere que las diferencias de inflacin, perfil educa- miento progresivo hacia abajo en el intercepto se ve
tivo y distribucin de la tierra explican por qu las dominado crecientemente por el desplazamiento hacia
distribuciones del ingreso difieren entre los pases de fuera de la curva y el cambio de su pendiente. Ambos
la regin. Pero no son stas las nicas diferencias. Si lo cambios hacen que el crecimiento econmico sea
fueran, no habramos podido mejorar considerablemen- menos progresivo que lo que pudiera haber sido. La
te el ajuste del modelo aplicando constantes especfi- interaccin no slo reduce la pendiente de la curva sino
cas por pases. que implica que el pas se est trasladando de una curva
viii) Tendencia. Nuestros resultados indican dos a otra. Con ello, el mejoramiento de la desigualdad por
desplazamientos importantes en la curva de Kuznets unidad de crecimiento es menor que si el pas se desa-
en el tiempo. Intentamos captar este resultado introdu- rrollara siguiendo una curva de Kuznets estacionaria.
ciendo dos trminos de tendencia, uno en la constante
y el otro en la curva misma. La regresin 3 en el cua-
GRAFICO 5
dro 1 coloca la tendencia en el trmino del intercepto.
Desplazamiento de las curvas de
Resulta negativa y significativa, lo que sugiere que hay Kuznets para Brasil
un mejoramiento gradual de la desigualdad con el tiem-
0.7
po, a igualdad de las dems condiciones. Pero el tr-
0.6
mino de la interaccin da un resultado diferente. Es
0.5
positivo y significativo en todas las regresiones, incluso
0.4
Gini

0.3
0.2
5 En un estudio reciente, Escaith y Morley estimaron el efecto de 0.1
este mismo conjunto de reformas sobre el crecimiento econmico. 0
Demostraron en l que el ndice medio de reforma no tena un efec-
1 000

2 000

3 000

4 000

5 000

6 000

7 000

8 000

9 000

10 000

to significativo sobre la tasa de crecimiento, lo que se deba a que


los distintos componentes de ese conjunto tenan efectos diferentes Ingreso
y contrapuestos sobre la tasa de crecimiento (Escaith y Morley, por
publicarse). 1970 1980 1996

EFECTOS DEL CRECIMIENTO Y LAS REFORMAS ECONOMICAS SOBRE LA DISTRIBUCION DEL INGRESO
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REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000 37

VI
Subndices de reforma

Examinaremos ahora los cuadros 3 (p. 35) y 4 donde mercial ha tenido efectos regresivos, ms marcados en
mostramos los resultados para cada una de las cinco las regresiones nacionales que en las urbanas. Esto su-
reas de reforma. En el cuadro 3 se analiza toda la giere que el efecto negativo de la prdida de protec-
muestra, mientras que el cuadro 4 analiza las muestras cin y subvenciones de precios en el sector agrcola
urbanas y nacionales por separado. El cuadro 5 resume tuvo mayor importancia que la prdida de proteccin
los resultados. Es evidente, al considerar el cuadro 5, en el sector manufacturero. En teora, la reforma comer-
que las distintas reformas han tenido efectos diferen- cial se basaba en la idea de que con la mayor apertura
tes y contrapuestos sobre la equidad. En las tres mues- se favorecera el factor ms abundante de Amrica La-
tras, algunas de las reformas tienen un efecto regresi- tina, a saber, la fuerza de trabajo no calificada. Con
vo importante, y otras un efecto progresivo. Se explica ello, habra mejorado la distribucin. Sin embargo,
as por qu los ndices promedios generales de refor- nuestras comprobaciones economtricas sealan que no
ma aparentemente tienen escaso efecto sobre la des- ha ocurrido as en la prctica, sino que ms bien lo
igualdad. contrario. Este resultado concuerda con los obtenidos
Al comparar las regresiones combinadas con las por Donald Robbins (1996) quien ha comprobado que
regresiones urbanas y nacionales por separado, los la liberalizacin del comercio ha llevado a una mayor
resultados correspondientes a las reformas del comer- diferenciacin de salarios segn calificaciones. Estos
cio, el capital, y los impuestos son bastante ms robus- hallazgos son algo ms concluyentes que los de Spi-
tos que los de las otras dos reformas. La reforma co- limbergo, Londoo y Szekely (1997), quienes afirman

CUADRO 4
Resultados de los subndices de reforma

Muestra nacional Muestra urbana


Variable Coeficiente Estadstica t Coeficiente Estadstica t

Constante 0.617703 9.312883 0.64272 7.573593


Ingreso 0.000291 2.266974 0.0000613 3.502426
1/ingreso 194.1939 2.145082 57.34615 0.633523
Tendencia 0.001197 1.103537 0.003263 1.587047
Por hogar 0.035718 4.341743
Gasto 0.054946 4.229492
Tendencia * ingreso 0.000000602 2.038764 0.00000156 3.64106
Superior 0009492 7.60405
Sin instruccin 0.002715 6.58017 0.001456 2.318449
Inflacin 0.034843 2.458605
CEPAL 0.067288 8.141843
Ref. comercial 0.081856 3.098284 0.013151 0.435331
Ref. financiera 0.017831 0.954765 0.041569 2.327227
Ref. tributaria 0.108429 3.669748 0.030098 1.255619
Cuenta de capital 0.12167 6.162735 0.136489 4.821436
Privatizacin 0.025497 0.998892 0.043319 1.70211

R2 0.811166 0.610982
R2 ajustado 0.791045 0.56967
Error estndar de regresin 0.033625 0.036569
Suma de los cuadrados de los residuos 0.137939 0.151112
Log probable 275.7889 244.9528
Estadstica Durbin-Watson 1.380068 1.07592
Media de la variable dependiente 0.49977 0.449939
Desviacin estndar de la var. dependiente 0.073559 0.055745
Estadstica f 40.31313 14.78958
Probab. (estadstica f) 0 0
Grado de libertad 136 125

EFECTOS DEL CRECIMIENTO Y LAS REFORMAS ECONOMICAS SOBRE LA DISTRIBUCION DEL INGRESO
EN AMERICA LATINA SAMUEL A. MORLEY
38 REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000

CUADRO 5 ninguna de las dems variables, excepto los ndices de


Efecto de las reformas sobre
la curva de Kuznets
reforma en las regresiones. Por lo tanto, los efectos que
atribuyen a las reformas podran derivar de otras pol-
Muestra Muestra Muestra ticas o variables.
combinada urbana nacional Al contrario de la reforma comercial, la apertura
Privatizacin Regresivoa Progresivo Regresivo
de la cuenta de capitales ha resultado progresiva. Al
Ref. financiera Progresivoa Regresivoa Regresivo reducirse las barreras a la movilidad del capital, ha
Ref. tributaria Regresivoa Regresivo Regresivoa afluido gran cantidad de capital extranjero a Amrica
Ref. comercial Regresivo Regresivo Regresivoa Latina. Tericamente, debieran haberse reducido las
Cuenta de capitales Progresivoa Progresivoa Progresivoa
tasas de utilidad y aumentado la demanda de fuerza de
a Significativo al nivel del 1%. trabajo, ambos con un efecto progresivo, y as lo con-
firman los resultados obtenidos. La reforma tributaria
que la apertura comercial ha tenido un efecto despre- desplaza la curva de Kuznets hacia una mayor des-
ciable sobre la distribucin del ingreso en Amrica igualdad. Hay claras razones tericas que podran ex-
Latina, principalmente porque la dotacin relativa de plicar ese fenmeno. La sustitucin de impuestos
factores en la regin se acerca mucho al promedio progresivos a la renta por una estructura tributaria ms
mundial, ponderado por poblacin y grado de apertu- plana, y el reemplazo de impuestos a la renta y arance-
ra (ibid., p. 30). Nuestras conclusiones no concuerdan les por el IVA o los impuestos al consumo, alivia la
con las de Londoo y Szekely (1998) que postulan una carga tributaria que pesa sobre las clases adineradas. En
relacin significativa y positiva entre las reformas cuanto a las otras dos reformas, las variaciones en los
comerciales de 1985 a 1995 y la proporcin del ingre- signos y la importancia de los coeficientes de privati-
so que corresponde al quintil inferior para una mues- zacin y reforma financiera sugieren que nuestros da-
tra de trece pases de la regin. Sin embargo, sus re- tos no son suficientemente buenos para conocer sin
gresiones no incluyeron observaciones urbanas, como ambigedades qu efectos han tenido esas dos refor-
las de la Argentina, ni a Bolivia. Tampoco incluyeron mas.

VII
El efecto del crecimiento econmico
sobre la distribucin: una aplicacin
de la curva de Kuznets estimada

Uno de los problemas centrales que se plantean a inequitativo. Para los dems pases, el crecimiento eco-
quienquiera investigue las tendencias de la distribucin nmico significar un mejoramiento. Sin embargo,
es el efecto futuro del crecimiento econmico sobre la tambin hay que tener en cuenta la complicacin que
desigualdad. De no mediar ningn cambio de poltica significa la interaccin entre la tendencia y el ingreso,
que no sea el crecimiento econmico, se volver ms que le est restando progresividad paulatinamente a la
o menos equitativa la regin latinoamericana?, pue- relacin crecimiento econmico-equidad. Esto se debe
de considerarse que la gran desigualdad no es ms que en parte a que traslada el punto de inflexin a la dere-
una fase que ser superada por el crecimiento econ- cha, y en parte a que aplana la curva en su porcin in-
mico? ferior y la empina en su porcin superior.
Nuestras regresiones arrojan mucha luz sobre este En 1996 el punto de inflexin de la curva estaba
asunto. Ante todo, como la curva de Kuznets tiene la justo por debajo de los cuatro mil dlares per cpita.
forma de una U invertida, sabemos positivamente que Esto significa que los siete pases de altos ingresos de
algunos pases se encuentran a la izquierda del punto la regin estaban ms all del punto de inflexin y para
de inflexin. Para ellos, el crecimiento econmico ser ellos el crecimiento econmico era igualador. Los otros

EFECTOS DEL CRECIMIENTO Y LAS REFORMAS ECONOMICAS SOBRE LA DISTRIBUCION DEL INGRESO
EN AMERICA LATINA SAMUEL A. MORLEY
REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000 39

nueve estaban en el tramo ascendente de la curva de ses de altos ingresos tienden a aplanarse con el tiem-
Kuznets. Para ellos, el coeficiente de Gini suba con el po, y las curvas de los pases de bajos ingresos se estn
crecimiento econmico. Para la regin en su conjun- volviendo ms empinadas. Esto implica que el creci-
to, el promedio simple de las elasticidades individua- miento se est volviendo cada vez menos progresivo.
les por pas era 0.0224, lo que nos dice que si todos Para demostrar esta proposicin, volvimos a calcular
los pases crecieran en la misma medida, habra una las elasticidades aplicando los parmetros de la curva
pequea elevacin del coeficiente de Gini medio. El de Kuznets correspondientes a 1970. Con esos parme-
crecimiento econmico en 1996 no tuvo un efecto igua- tros la elasticidad de la distribucin global habra sido
lador, porque el peso de esos nueve pases en el tramo 0.18, lo que implica que una tasa de crecimiento que
ascendente de la curva de Kuznets era mayor que el haca aumentar el promedio de desigualdad en 1996 la
peso de aquellos que se encontraban en el tramo habra reducido en 1970. Algunas caractersticas de la
igualador de la curva. Si se ponderaran las elasticida- economa hacen que el crecimiento econmico tenga
des, ya sea por poblacin o ingresos, se invertira esa efectos mucho menos progresivos que antes. Sospecha-
conclusin, porque todos los pases grandes y relati- mos que el culpable es el crecimiento basado en el uso
vamente prsperos (Argentina, Brasil, Colombia, M- intensivo de capacidad tcnica, pero no lo podemos
xico y Venezuela) estaban en el tramo descendente de comprobar. Sin embargo, cualquiera sea la causa, cabe
sus curvas. concluir que si no cambia nada ms, el impacto del
Al mismo tiempo, hay que recordar que por el crecimiento sobre la desigualdad en el futuro proba-
trmino de tendencia, las curvas de Kuznets de los pa- blemente ser ms regresivo que lo que es hoy.

VIII
Conclusiones

De este ejercicio economtrico podemos derivar dos slo de las reformas econmicas estructurales, no de
conclusiones principales. las medidas de estabilizacin macroeconmicas que a
En primer lugar, parece haber una relacin robusta menudo se adoptaron al mismo tiempo. Ntese tam-
y significativa entre la distribucin y el ingreso. Y tie- bin que stos son los efectos directos de las reformas,
ne la forma de U invertida que predijo Kuznets, aun- sin contar cualquier influencia que puedan haber teni-
que esta relacin se ha ido volviendo ms regresiva con do sobre el crecimiento econmico o la inflacin. Apa-
el tiempo. El crecimiento econmico es mucho menos rentemente, este efecto directo pequeo o insignificante
progresivo que lo que era antes. En general, esto sig- de las reformas en distintas reas se debe a que otras
nifica que con un mayor crecimiento en Amrica La- reformas tienen efectos contradictorios sobre la equi-
tina, no mejorar mucho la distribucin. Habr que dad. La reforma comercial tiene efecto regresivo en
tomar medidas complementarias. Entre las que sugie-
todas nuestras especificaciones, pero ste es insignifi-
ren las regresiones se hallan el mantenimiento de ba-
cante en todas, salvo en la muestra nacional. La refor-
jas tasas de inflacin y la inversin en educacin. Dar
ma tributaria es regresiva sin lugar a dudas, y la aper-
ms educacin a cualquier nivel a quienes ingresan a
la fuerza de trabajo tiene efectos progresivos, pero los tura de la cuenta de capitales es progresiva. Nuestros
pases lograrn una mayor reduccin de la desigualdad resultados relativos a las reformas comercial y tribu-
si empiezan por abajo universalizando la educacin taria y la liberalizacin de la cuenta de capitales son
primaria y luego ampliando la enseanza secunda- los ms robustos y significativos que tenemos. Para las
ria y universitaria. otras dos reformas la privatizacin y la reforma fi-
En segundo lugar, las reformas estructurales pa- nanciera los datos con que contbamos no bastaban
recen tener en general un efecto regresivo sobre la para dar un resultado concluyente.
distribucin, pero ese efecto no es importante y estads-
ticamente no es muy slido. Estamos hablando aqu (Traducido del ingls)

EFECTOS DEL CRECIMIENTO Y LAS REFORMAS ECONOMICAS SOBRE LA DISTRIBUCION DEL INGRESO
EN AMERICA LATINA SAMUEL A. MORLEY
40 REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000

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EN AMERICA LATINA SAMUEL A. MORLEY
R E V I S T AR E
DVEIS
LAT AC E
D PE A L A7 1C E
PA
ALG O7S1 T O 2000 43

La educacin y la
distribucin del ingreso
en el Brasil urbano,
1976-1996

Francisco H. G. Ferreira
Profesor, Departamento
de Economa, Pese a la enorme inestabilidad macroeconmica, a primera
Pontificia Universidad Catlica
vista las distribuciones del ingreso urbano en el Brasil en 1976
de Rio de Janeiro
fferreira@econ.puc-rio.br y 1996 se ven muy parecidas. El ingreso medio de los hogares
por habitante estaba estacionario, con un crecimiento minscu-
Ricardo Paes de Barros
lo de 4.3% acumulado en los dos decenios. El coeficiente de
Instituto de Investigacin
Econmica Aplicada, Gini oscilaba apenas sobre el 0.59 en ambos aos y la inciden-
Rio de Janeiro cia de la pobreza (con respecto a una lnea de pobreza de 60
rbarros@ipea.gov.br
reales al mes a precios de 1996) permaneca de hecho inaltera-
da, en 22%. Sin embargo, bajo esta estabilidad aparente opera-
ba una poderosa conjuncin del mercado laboral y la dinmica
demogrfica y educativa para generar, como uno de sus efec-
tos, un aumento considerable de la pobreza extrema urbana.
Usando una metodologa de descomposicin basada en la
microsimulacin, que aplica como factores endgenos el in-
greso del trabajo, las opciones laborales individuales y las
decisiones en materia de educacin, demostramos que influye-
ron en la distribucin del ingreso, por una parte, el descenso
en el rendimiento medio de la educacin y la experiencia, as
como cambios pauperizantes en la estructura de las ocupacio-
nes y la participacin de la fuerza de trabajo (todo lo cual ten-
di a aumentar la pobreza), y, por la otra, el aumento en el
nivel de los logros educativos en toda la distribucin y la re-
duccin progresiva de las tasas de dependencia (factores am-
bos que tendieron a disminuir la pobreza).

LA EDUCACION Y LA DISTRIBUCION DEL INGRESO AEN


G OEL
S TBRASIL
O 2 0 0URBANO,
0 1976-1996 FRANCISCO H. G. FERREIRA Y
RICARDO PAES DE BARROS
44 REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000

I
Introduccin

Los dos decenios entre 1974 y 1994 entre la prime- subi de 3.2 aos a 5.3 aos de escolaridad efectiva.2
ra crisis petrolera y la vuelta a la estabilidad con el Plan El desempleo abierto lleg a generalizarse cada vez
Real fueron tristes para el Brasil, tanto si se les com- ms. La composicin sectorial de la fuerza de trabajo
para con el crecimiento del pas durante los aos del cambi: se abandonaron la agricultura y la manufac-
milagro brasileo de 1968-1973, como si el paran- tura para ingresar en los servicios. Baj considerable-
gn se hace con los otros principales pases en desarro- mente el grado de formalidad de la fuerza de trabajo:
llo, principalmente los del Asia, en perodos posteriores. la proporcin de trabajadores documentados (asalaria-
Ante todo, se caracterizaron por desequilibrios macro- dos con documentacin formal) decay casi a la mi-
econmicos persistentes, cuyos sntomas principales tad, de poco menos del 60% a poco ms del 30% de
eran una inflacin irreductible alta y acelerada los trabajadores. Y, sin embargo, pese a la crisis macro-
junto con una evolucin temporal del producto inter- econmica y los continuos cambios estructurales, una
no bruto caracterizada por una volatilidad extraordina- ojeada a los principales indicadores de la incidencia de
ria y una tendencia muy baja al crecimiento. la desigualdad y la pobreza que aparecen en el cuadro
Las crisis macroeconmicas originaron tres con- 1 parecera mostrar que la distribucin de los ingresos
gelamientos de precios y salarios (el Plan Cruzado de urbanos en el Brasil apenas si cambi entre 1976 y
1986, el Plan Bresser de 1987 y el Plan Verano de 1996.
1989), seguidos todos ellos por tasas ms altas de in- Sin embargo, como sucede a menudo, lo que se
flacin, un congelamiento temporal de activos finan- aprecia a primera vista puede ser engaoso. Esta apa-
cieros (el plan Collor de 1990) y por ltimo una refor- rente estabilidad de la distribucin encubre un nme-
ma monetaria con xito seguida de la adopcin de un ro de fuertes variaciones, a menudo contrapuestas, en
ancla nominal en 1994 (el Plan Real). La moneda na- cuatro aspectos: la rentabilidad de la educacin en los
cional fue rebautizada cuatro veces.1 En todo el pero- mercados del trabajo; la distribucin de los logros edu-
do la poltica macroeconmica casi sin excepcin se cativos entre la poblacin; la composicin de las opcio-
caracteriz por una poltica fiscal relativamente rela- nes ocupacionales, y la estructura demogrfica derivada
jada con una creciente severidad monetaria. de las opciones sobre fecundidad de los hogares. En
Adems, estaban ocurriendo grandes cambios el presente estudio sealamos dos enigmas en la evo-
estructurales. La poblacin del Brasil aument en lucin reciente de la distribucin del ingreso urbano en
46.6% entre 1976 y 1996, con un mayor grado de ur- el Brasil en el perodo 1976-1996 y sugerimos algu-
banizacin (la tasa se elev de 68% a 77%). El grado nas explicaciones.
medio de instruccin de la poblacin de 10 aos y ms El primer enigma radica en la combinacin de un
crecimiento (lento) de los ingresos medios o una desi-
gualdad que desciende ligeramente, por un lado, con
el aumento de la extrema pobreza, por el otro. Soste-
Esta es una versin resumida de The slippery slope: Explaining nemos que esta contradiccin slo puede explicarse por
the increase in extreme poverty in urban Brazil, 1976-1996, publi- el aumento del nmero de hogares muy pobres, que
cado en The Brazilian Review of Econometrics, en 1999. Agradece- parecen estar del todo excluidos de los mercados del
mos la orientacin y apoyo de Franois Bourguignon y los comen-
tarios de James Heckman, Nora Lustig, Narcio Menezes Filho, y trabajo y de las redes de seguridad oficiales. Este gru-
de participantes en la Conferencia LACEA celebrada en 1998 en Bue- po est atrapado en la indigencia al fondo de la distri-
nos Aires, la conferencia AEA 2000 celebrada en Boston, y un semi- bucin de los ingresos urbanos del Brasil y contribu-
nario en la Universidad de Cornell. Tambin agradecemos el apoyo
financiero del Banco Mundial. Nuestra mayor gratitud la debemos ye al alza de las mediciones de la pobreza que son
a Phillipe George Leite, Roberta Barreto, Carlos Henrique Corseuil,
Srgio Fippo, Luis Eduardo Guedes, Cristiana Lopes, Vanessa
Moreira, Daniele Reis y Alinne Veiga por su magnfica asistencia
en la investigacin.
1 Se cambi el crucero por el cruzado en 1986; el cruzado por el 2 Los aos efectivos de educacin corresponden al ltimo curso
nuevo cruzado en 1989; el nuevo cruzado por el crucero en 1990 y terminado, y no cuentan las repeticiones. Todas las cifras se toma-
el crucero por el real en 1994. ron de Ferreira y Paes de Barros (1999).

LA EDUCACION Y LA DISTRIBUCION DEL INGRESO EN EL BRASIL URBANO, 1976-1996 FRANCISCO H. G. FERREIRA Y


RICARDO PAES DE BARROS
REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000 45

CUADRO 1
Brasil: Indicadores econmicos generales, 1976, 1981, 1985 y 1996

1976 1981 1985 1996

PIB per cpita anual (en reales a precios constantes) 4 040 4 442 4 540 4 945
Tasa anual de inflacina 42% 84% 190% 9%
Desempleo abiertob 1.82% 4.26% 3.38% 6.95%
Educacin (promedio de aos)cd 3.23 4.01 4.36 5.32
Tasa de urbanizacind 67.8% 77.3% 77.3% 77.0%
Trabajadores por cuenta propia como proporcin de la fuerza de trabajod 27.03% 26.20% 26.19% 27.21%
Participacin del empleo formalde 57.76% 37.97% 36.41% 31.51%
Ingreso medio por habitante de los hogares urbanosd 265.10 239.08 243.15 276.46
Desigualdad (coeficiente de Gini)d 0.595 0.561 0.576 0.591
Desigualdad (ndice Theil T)d 0.760 0.610 0.657 0.694
Incidencia de la pobreza (R$30/mes)f 0.0681 0.0727 0.0758 0.0922
Incidencia de la pobreza (R$60/mes)f 0.2209 0.2149 0.2274 0.2176

a Por ciento de enero a diciembre. Basado en IGP-DI para 1976 y el INPC-R para los dems aos.
b Basado en el ndice de cesanta metropolitana del Instituto Brasileo de Geografa y Estadstica.
c Para todos los individuos de 10 aos y ms, en zonas urbanas.
d Calculado por los autores sobre la base de muestras de la encuesta nacional de hogares (PNAD).
e Definido como la proporcin de empleados documentados en el total de los asalariados y trabajadores por cuenta propia.
f Urbano solamente, por mes y deflacionado espacialmente. Expresado en reales constantes de 1996.

particularmente sensibles a la profundidad P(l) y tantes de la enseanza. As tambin, la rentabilidad


la severidad P (2) de la pobreza, en particular media de la experiencia laboral decay sin excepcin
cuando sta se define por la lnea ms baja de ingre- desde los 0 hasta los 50 aos de experiencia (como
sos.3 Esto se observa crudamente en la seccin II, don- veremos ms adelante en el grfico 5). El efecto con-
de el grfico 1 ilustra los desfiles de Pen (truncados) junto de estos cambios el efecto precio fue el
para los cuatro aos estudiados.4 El principal canal aumento de la pobreza simulada para todas las medi-
endgeno por el cual se capta la marginalizacin de es- ciones y ambas lneas de pobreza. La desigualdad si-
te grupo en nuestro modelo es el cambio de sus deci- mulada tambin subi, pero mucho menos. Ambos
siones ocupacionales, con abandono del trabajo asa- efectos se exageran cuando tambin se toman en cuenta
lariado o por cuenta propia e ingreso a la cesanta o los cambios (hasta 1996) en los factores determinan-
salida de la fuerza de trabajo. tes de las decisiones de participacin en la fuerza de
Los hechos que examinaremos en la seccin IV trabajo.
revelan un descenso del perfil ingreso-enseanza, con- El segundo enigma es entonces cules son las
trolado por edad y gnero, tanto en el sector asalaria- fuerzas que contrarrestan estos efectos de precio y elec-
do como el de trabajo por cuenta propia.5 Pese a que cin ocupacional como para que se explique la estabi-
el perfil se volvi ligeramente convexo, la magnitud lidad observada de la desigualdad y la pobreza de la
del cambio supone un descenso en la rentabilidad lnea superior.6 Descubrimos que se trataba esencial-
(media) de la educacin para todos los niveles impor- mente de una combinacin de un mejor nivel educati-
vo, que haca subir a los trabajadores por la cuesta
menos escarpada de ingreso-educacin, con un aumen-
to de la correlacin entre el ingreso familiar y el ta-
3 Todas las medidas de la pobreza sealadas en este estudio son de
mao de la familia, provocado por una reduccin ms
la clase P () de las medidas descomponibles ideadas por Foster, que proporcional en las tasas de dependencia y el ta-
Greer y Thorbecke (1984). Un aumento de implica un incremen-
to en la ponderacin que representa la distancia entre los ingresos mao de la familia para los estratos pobres. Este fac-
de las personas y la lnea de pobreza. tor demogrfico tena un efecto directo sobre el ingre-
4 La nocin de desfiles de perceptores de ingresos fue ideada por

Jan Pen. Los desfiles de Pen son la inversa matemtica de las


funciones de distribucin; es decir, grafican los ingresos percibidos
por cada persona (o grupos de personas) cuando se ordenan segn
su ingreso. 6 Pobreza de la lnea superior significa en este trabajo la incidencia
5 Esta evolucin se da entre 1976 y 1996, con una elevacin en el de la pobreza con respecto a la lnea de pobreza de 60 reales al
decenio de 1980 (vase ms adelante el grfico 4). mes.

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so por habitante al reducirse el denominador y viduos como unidades receptoras. Por lo tanto, a dife-
efectos indirectos, por decisiones de participacin e rencia de los estudios centrados exclusivamente en el
ingresos ms elevados. mercado del trabajo, se toma explcitamente en cuen-
Intentamos resolver estos problemas con una des- ta la influencia de la composicin de los hogares so-
composicin de los cambios distribucionales basada en bre las condiciones de vida y las decisiones de partici-
la microsimulacin, segn el mtodo desarrollado por pacin. Se dio el caso que estos factores son de gran
Bourguignon, Ferreira y Lustig (l998), que a su vez importancia para comprender mejor la dinmica del
elabora sobre los trabajos de Almeida dos Reis y Paes fenmeno en estudio.
de Barros (1991) y Juhn, Murphy y Pierce (1993). El En resumen, el artculo se organiza de la manera
mtodo tiene dos caractersticas sobresalientes. En siguiente. La seccin II resume las conclusiones prin-
primer lugar, a diferencia de otras descomposiciones cipales que emanan de las publicaciones sobre la dis-
dinmicas de la desigualdad, como la propuesta por tribucin del ingreso en el Brasil durante el perodo
Mookherjee y Shorrocks (1982), descompone los efec- examinado y presenta estadsticas resumidas y compa-
tos de cambios en toda una distribucin, en vez de raciones de dominancia sobre las cuatro distribuciones
hacerlo en una estadstica escalar sumaria (como la observadas que se analizan en el estudio, a saber, 1976,
desviacin logartmica media). Ello permite una ma- 1981, 1985 y 1996. La seccin III explica someramente
yor versatilidad: con un mismo marco, pueden efec- cmo se adapt el modelo de Bourguignon, Ferreira y
tuarse un sinnmero de simulaciones para investigar Lustig (1998) al caso del Brasil. En la seccin IV se
los efectos de cambios en parmetros especficos de muestran los resultados de la etapa de estimaciones y
cualquier nmero de cuantificadores de la desigualdad se analizan algunas de sus implicaciones. En la sec-
o la pobreza (y a continuacin para cualquier cantidad cin V se describen los principales resultados de la eta-
de lneas de pobreza o hiptesis sobre las escalas de pa de simulacin y se descomponen los cambios ob-
equivalencia). En segundo lugar, la distribucin din- servados en la pobreza y la desigualdad. En la seccin
mica que el mtodo descompone es la distribucin de VI se presentan las conclusiones y se sealan algunas
ingresos per cpita de los hogares, pero con los indi- repercusiones de poltica.

II
La distribucin del ingreso en el Brasil entre
1976 y 1996: somero examen de la literatura
sobre el tema y de nuestras series de datos

En la literatura examinada hay consenso en general En el decenio de 1970 hubo una evolucin ms
sobre las grandes tendencias de la desigualdad en el compleja. La desigualdad del ingreso aument entre
Brasil desde los primeros tiempos en que hubo esta- 1970 y 1976, lleg a un mximo en ese ao y luego
dsticas razonables, el decenio de 1960. El coeficiente disminuy entre 1977 y 198l, tanto para la distribucin
de Gini subi considerablemente en ese decenio, des- de los ingresos individuales totales en la poblacin
de alrededor de 0.500 en 1960 a 0.565 en 1970 (vase econmicamente activa (PEA) como para la distribucin
Bonelli y Sedlacek, 1989). Hubo diferentes corrientes completa de los ingresos per cpita de la unidad fami-
de opinin sobre las causas de este aumento, encabe- liar (vase Bonelli y Sedlacek, 1989; Hoffman, 1989;
zadas principalmente por Albert Fishlow, de un lado, Ramos, 1993). El ao de crisis de 198l marc un m-
y Carlos Langoni, del otro, con un acuerdo general de nimo local en la serie de la desigualdad, se apliquen
que en los aos sesenta aument mucho la dispersin
en la distribucin del ingreso brasileo.7
mercado de trabajo en la determinacin del alto nivel de desigual-
7 La controversia entre Fishlow y Langoni giraba en torno a la dad. Vase, por ejemplo, Fishlow (1972), Langoni (1973) y Bacha
importancia de la educacin frente a las polticas represivas del y Taylor (1980).

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el coeficiente de Gini o el ndice Theil-T. A partir de Presentamos tambin tres ndices de pobreza de
198l, sta aument en los aos depresivos de 1982 y la clase descomponible aditivamente: P (). P(0), co-
1983. Algunos autores sealan el pequeo descenso de nocido tambin como ndice de recuento (headcount),
algunos ndices en 1984, pero en 1985 continu el mide la incidencia de la pobreza; P(1) es el dficit de
ascenso. En 1986, el ao del Plan Cruzado, se inte- pobreza normalizado y P(2) es un promedio de dficit
rrumpi la serie por efecto tanto de una brusca (aun- cuadrados normalizados, con lo cual se da mayor pon-
que transitoria) baja de la inflacin, como de un gran deracin a los ingresos ms alejados de la lnea de
aumento de los ingresos declarados por los hogares. La pobreza. Calculamos cada uno de ellos con relacin a
estabilidad y el crecimiento econmico se tradujeron dos lneas de pobreza, que corresponden repectiva-
en un descenso de la desigualdad registrada, segn mente a ingresos de uno y de dos reales por da, a pre-
todos los autores. De ah en adelante, al fracasar el cios de 1996.8
intento de estabilizacin que representaba el Plan Cru- Cada uno de estos ndices de pobreza y desigual-
zado y volver la inflacin con estancamiento, la des- dad se dan tanto para la distribucin de los ingresos
igualdad sigui en su tendencia ascendente, con el totales del hogar per cpita como para la distribucin
coeficiente de Gini en 0.606 al final del decenio. igualada empleando la clase paramtrica de escalas
Las tendencias generales que seala la literatura equivalentes (en que = 0.5) de Buhmann, Rainwater,
se reflejan en las estadsticas para los aos que intere- Schmaus y Smeeding (1988). Este sistema permite veri-
san especialmente en este estudio, a saber, 1976, 1981, ficar que las tendencias descritas se sostienen aplican-
1985 y 1996. Las distribuciones para cada uno de esos do distintas hiptesis sobre el grado de economas de
aos corresponden a las de la encuesta nacional de escala en el consumo dentro de los hogares. Como es
hogares (PNAD) que realiza el Instituto Brasileo de usual, los ingresos per cpita generan un lmite supe-
Geografa y Estadstica (IBGE). Salvo donde se indique rior para las medidas de desigualdad, mientras que si
expresamente lo contrario, nos ocuparemos slo de las se permite cierta proporcin de bienes pblicos loca-
reas urbanas, siendo el concepto de bienestar equiva- les en los hogares, se eleva el ingreso de los hogares
lente al total de ingresos per cpita del hogar (en rea- muy grandes (mayormente pobres) y disminuye la desi-
les constantes, ajustados por diferencias regionales en gualdad. En el caso de las medidas de pobreza, se ajus-
el nivel de vida medio) y la unidad de anlisis es el taron las lneas de pobreza de la manera siguiente:
individuo. Los pormenores sobre la cobertura de la z* = z[(n)]1-, donde (n) es el tamao medio del ho-
muestra y la metodologa de la PNAD, as como el ta- gar en la distribucin (vase Deaton y Paxson, 1997).
mao de la muestra, la definicin de las variables cla- El cuadro 2 tambin confirma que la evolucin de
ves del ingreso, los problemas de deflacin espacial y la desigualdad en el perodo se caracteriza por un des-
temporal, y los reajustes con respecto a la base de las censo entre 1976 y 1981, con un nuevo deterioro en
cuentas nacionales se describen en Ferreira y Paes de los dos subperodos restantes. Esta tendencia no se
Barros (1999). altera con la eleccin de distintas escalas de equiva-
El cuadro 2 presenta varias estadsticas sintticas lencia, representadas aqu por dos distintos valores de
sobre estas distribuciones, aparte de la media que apa- , aunque la desigualdad es siempre menor cuando se
rece en el cuadro l. Los cuatro ndices de desigualdad toman en cuenta las economas de escala dentro de los
que se emplearn en todo este trabajo son el coeficiente hogares. Tambin resiste a la eleccin de distintas
de Gini y tres miembros de la Clase de Entropa Ge- medidas de desigualdad, por lo menos en lo que toca
neralizada de ndices de desigualdad, E(). Especfi- al aumento de la desigualdad ya sea entre 1981 y 1996
camente, hemos escogido E(0), conocido tambin co- o entre 1985 y 1996, como indican los resultados de
mo la desviacin media logartmica o ndice Theil-L; dominancia de Lorenz identificados en el cuadro 3.
E(1) llamado comnmente ndice Theil-T, y E(2), que Los resultados para la pobreza son ms ambiguos.
es la mitad del cuadrado del coeficiente de variacin. Con respecto a la lnea superior de pobreza, la inciden-
Estos ndices proporcionan un rango til de sensibili-
dad para distintas partes de la distribucin. E(0) es un 8 A los tipos de cambio del mercado en 1996, equivalan aproxima-
indicador ms sensible para la porcin inferior de la damente a uno y dos dlares al da. En trminos reales estas cifras
distribucin, en tanto que E(2) resulta ms fiel para los seran un poco ms bajas que las lneas convencionales de pobreza
ingresos superiores. E(1) queda entre los dos, en tanto de uno y dos dlares diarios a precios de 1985 que a menudo
emplea el Banco Mundial para las comparaciones internacionales
que el coeficiente de Gini da mayor ponderacin alre- por efecto de la inflacin habida en los Estados Unidos en esos
dedor de la media. diez aos.

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CUADRO 2
Brasil: Estadsticas bsicas de distribucin del ingreso para distintos
grados de economas de escala en el consumo de los hogares

1976 1981 1985 1996


Mediana (reales de 1996)a 127.98 124.04 120.83 132.94

Desigualdad
Gini - = 1.0 0.595 0.561 0.576 0.591
Gini - = 0.5 0.566 0.529 0.548 0.567
E(0) - = 1.0 0.648 0.542 0.588 0.586
E(0) - = 0.5 0.569 0.472 0.524 0.534
E(1) - = 1.0 0.760 0.610 0.657 0.694
E(1) - = 0.5 0.687 0.527 0.580 0.622
E(2) - = 1.0 2.657 1.191 1.435 1.523
E(2) - = 0.5 2.254 0.918 1.134 1.242

Pobreza - 30 reales al mes


P(0) - = 1.0 0.0681 0.0727 0.0758 0.0922
P(0) - = 0.5 0.0713 0.0707 0.0721 0.0847
P(1) - = 1.0 0.0211 0.0337 0.0326 0.0520
P(1) - = 0.5 0.0235 0.0315 0.0303 0.0442
P(2) - = 1.0 0.0105 0.0246 0.0224 0.0434
P(2) - = 0.5 0.0132 0.0226 0.0204 0.0357

Pobreza - 60 reales al mes


P(0) - = 1.0 0.2209 0.2149 0.2274 0.2176
P(0) - = 0.5 0.2407 0.2229 0.2382 0.2179
P(1) - = 1.0 0.0830 0.0879 0.0920 0.1029
P(1) - = 0.5 0.0901 0.0875 0.0927 0.0960
P(2) - = 1.0 0.0428 0.0525 0.0534 0.0703
P(2) - = 0.5 0.0471 0.0508 0.0521 0.0625

a Para zonas urbanas solamente y deflacionadas espacialmente.

CUADRO 3 cia de primer orden) sobre la del ao j. Tanto los aos


Brasil: Resultados de dominancia
estocstica
1981 como 1985 muestran dominancia Lorenz sobre
1996, como se sugiri anteriormente. Hay un solo caso
1976 1981 1985 1996 de dominancia de bienestar de primer orden en todo
1976 F
el perodo: el bienestar social medido en trminos
1981 L monetarios fue en forma no ambigua ms alto en 1976
1985 L que en 1985. Todas las medidas de pobreza para am-
1996
bas lneas (y para = 1.0) eran ms altas en 1985 que
en 1976.9 Es evidente que no ocurre as cuando se
cia no vara en todo el perodo (y hasta muestra un compara 1976 con 1996. Mientras que las medidas de
ligero descenso para la distribucin igualada). P(l) y pobreza muy sensibles a los niveles extremos de po-
P(2), sin embargo, registran incrementos en el pero- breza eran ms altas en 1996, la incidencia de la po-
do, que se vuelven ms pronunciados y sostenidos con breza para las lneas superiores (de 60 reales al mes)
respecto a a medida que se acenta la concavidad de decae entre 1976 y 1996, lo que sugiere un cruzamiento
la medida de pobreza. Esto sugiere que aumentaban la de las funciones de distribucin. El grfico l muestra
profundidad y la severidad de la pobreza, afectadas este cruce al dibujar los desfiles de Pen F1 (y)
principalmente por la cada de los ingresos en la parte truncados al percentil 60, para los cuatro aos anali-
ms baja de la distribucin. zados. Ntese que mientras 1976 se sita en todos los
Estos resultados se recogen en el cuadro 3, en que
una letra L (o F) en la celda (i, j) indica que la distribu-
cin del ao i presenta una dominancia estocstica de 9 Ntese que la dominancia de bienestar de primer orden no se
segundo orden o dominancia Lorenz (o una dominan- sostiene ante el cambio de a 0.5.

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GRAFICO 1
Brasil: Trayectorias Pen truncas, 1976-1996
200

180

160

140

120
Ingresos

100

80

60

40

20

-
1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25 27 29 31 33 35 37 39 41 43 45 47 49 51 53 55 57 59 61 63
Percentiles

1976 1981 1985 1996

casos sobre 1985, todos los dems pares se cruzan. En ras de la poblacin brasilea, clasificadas por gnero
particular 1976 y 1996 se cruzan a la altura del y etnia. El cuadro 4 presenta esas estadsticas.
percentil 17. Como puede verse, hubo algn progreso en la
Antes de analizar el modelo empleado para des- educacin promedio en el Brasil urbano durante este
componer los cambios registrados en la distribucin de perodo. Los aos de asistencia real a la escuela para
los ingresos de los hogares, lo que aclarar todos esos todos los individuos de 10 y ms aos de edad, segn
cambios, ser til reunir alguna evidencia sobre la aparecen en el cuadro 1, subieron de 3.2 a 5.3. En rea-
evolucin de la educacin, medida por los aos de lidad este auspicioso progreso resultar de vital impor-
enseanza efectivamente cursados, y sobre la partici- tancia para prevenir un aumento an ms pronunciado
pacin en la fuerza de trabajo, para distintas catego- de la pobreza. El cuadro 4 muestra que se ha elimina-

CUADRO 4
Brasil: Estadsticas de educacin y participacin en
la fuerza de trabajo, por gnero y razaa

1976 1981 1985 1996

Educacin hombres (promedio aos) 3.32 4.04 4.36 5.20


Educacin mujeres (promedio aos) 3.14 3.99 4.37 5.43
Educacin raza negra y mixta (promedio aos) 4.20
Educacin raza blanca (promedio aos) 6.16
Educacin asiticos (promedio aos) 8.13
Participacin en la fuerza de trabajo: hombres 73.36% 74.63% 76.04% 71.31%
Participacin en la fuerza de trabajo: mujeres 28.62% 32.87% 36.87% 42.00%
Participacin en la fuerza de trabajo: raza negra y mixta 55.92%
Participacin en la fuerza de trabajo: raza blanca 56.41%
Participacin en la fuerza de trabajo: asiticos 54.88%

a Promedio de aos de educacin efectivos para las personas de 10 o ms aos de edad, en zonas urbanas.
Participacin en fuerza de trabajo en zonas urbanas solamente.

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do la diferencia de educacin entre el grupo masculi- cin al comparar distintos grupos tnicos, en que los
no y el femenino: las mujeres mayores de 10 aos tie- asiticos se encaraman muy por encima de la media y
nen en promedio un poco ms educacin que los hom- los de raza negra y mixta quedan por debajo.
bres. Evidentemente, este hecho demuestra una gran En cuanto a la participacin en la fuerza de tra-
disparidad a favor de las nias en las cohortes ms bajo, el incremento grande y persistente de la partici-
recientes. Aunque un anlisis por cohortes de las ten- pacin femenina de 29% a 42% entre los dos dece-
dencias educacionales no entra en el mbito del pre- nios fue en parte anulado por el descenso en las tasas
sente estudio,10 un vuelco tan acelerado pudiera estar de participacin masculina. Pese a estas tendencias, la
justificando un cambio en la poltica gubernamental a diferencia entre la participacin de hombres y muje-
favor de programas orientados a mantener a los varo- res sigue siendo notable, alrededor de 30 puntos por-
nes en la escuela, sin por ello desalentar, en modo al- centuales. No se manifiesta una gran diferencia de
guno, el crecimiento de la educacin femenina. Por participacin en la fuerza de trabajo entre los grupos
ltimo, obsrvense las notables diferencias de educa- tnicos.

III
El modelo y la metodologa
de descomposicin

Analicemos nuevamente la versin brasilea del mo- valor de uno si el individuo i es un asalariado (y de
delo general semirreducido de ingreso de los hogares cero en caso contrario); i representa las ganancias del
y fuerza de trabajo elaborado por Bourguignon, Fe- trabajo por cuenta propia del individuo i; Lse es una va-
rreira y Lustig (1998). El mtodo se emple aqu para riable ficticia que asume el valor uno si el individuo i
investigar la evolucin de la distribucin de los ingre- es trabajador por cuenta propia (y cero en caso contra-
sos per cpita de los hogares en los veinte aos que rio); y Y0 es el ingreso de otras fuentes, como ingre-
corren desde mediados del decenio de 1970 hasta me- sos de capital o por transferencia. La ecuacin [1] no
diados del de 1990. Especficamente analizamos la fue estimada economtricamente. Agrega la informa-
distribucin en 1976, 1981, 1985 y 1996 y simulamos cin del primer trmino de la derecha de las ecuaciones
los cambios entre esos aos. Como se seal anterior- [2] y [4], del segundo de las ecuaciones [3] y [4]) y
mente, el estudio slo abarca las zonas urbanas del Bra- del tercero directamente de la base de datos sobre los
sil (que albergan a alrededor de tres cuartas partes de la hogares.
poblacin). El modelo general, por lo tanto, se reduce a La ecuacin de ingresos salariales se determina
dos categoras ocupacionales; los asalariados y los tra- por;
bajadores por cuenta propia en las zonas urbanas.11 Logwi = XiP w + iw [2]
El ingreso total de los hogares se da por la fr-
mula:
en que Xi = (ed, ed2, exp, exp2, Dg ). Ed significa aos
n n
Yh = wi Lwi + i Lse
completos de educacin efectiva. La experiencia (exp)
i + Y0 h [1]
se define simplemente como: edad educacin 6,
i =1 i =1
ya que una definicin ms deseable debera incluir la
edad a la que la persona ingres al trabajo por prime-
en que wi son los salarios totales percibidos por el
ra vez, variable que no consta para 1976.12 Dg es una
individuo i, Lw es una variable ficticia que asume el

10 Vase Duryea y Szekely (1998), que efectan tal anlisis de 12 Como la educacin se define por el ltimo curso completado, y
cohortes para Brasil y otros pases latinoamericanos. por lo tanto no cuentan las repeticiones, esta definicin sobreestimar
11 En Brasil, los asalariados incluyen los trabajadores con o sin la experiencia de quienes repitieron cursos en la escuela y por lo
documentacin formal (com o sem carteira). Los autoempleados tanto rebajar el coeficiente de experiencia. Las cifras del caso no
son trabajadores por cuenta propia. son tan altas como para influir sobre las conclusiones o tendencias.

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variable ficticia para el gnero, que asume el valor 1 modelo logit multinomial. Segn esa especificacin, la
para las mujeres (y cero para los hombres), wi son los probabilidad de estar en el estado s (= 0,w,se) est dada
ingresos mensuales del individuo i, i es un trmino por:
residual que capta cualquier otro determinante de los
e Zi s
ingresos, incluso otras caractersticas individuales no Pi s = , en que s, j = (0,w,se) [4]
e Zi s + e
Zi
observadas, como el talento innato. Esta especificacin j

muy simple se eligi para facilitar la etapa de la simu- js


lacin, segn se describe a continuacin. De la misma
donde las variables explicativas para los jefes de ho-
manera, los ingresos de los trabajadores por cuenta
gar y otros miembros del hogar difieren, por hipte-
propia se calculan por la ecuacin siguiente;
sis, en la forma siguiente.
Para los jefes de hogar:
Log i = XiP se + ise [3]
1 1
2

P
X1 ; n0 13 , n14 65 , n> 65 , D14 65ed , D14 65ed
Las ecuaciones [2] y [3] se calculan mediante n14 65 1 n14 65 1
Z1h = 2
, 1 1
simples mnimos cuadrados ordinarios (MCO). La ecua- D14 65Gd , D
1
n
14 65 1
D14 65 age, D14 65 age ,
cin [2] se calcula para todos los empleados sean o no n14 65 1 n14 65 1
jefes de hogar y sean o no trabajadores documentados Advirtase que ste es, en esencia, un modelo reduci-
(com o sem carteira). La ecuacin [3] se estima para do de la oferta de trabajo, en que los ingresos propios
todos los individuos que trabajan por cuenta propia son remplazados por las variables que los determinan,
(sean o no jefes de hogar). Como los errores proba- segn [2] y [3].
blemente no sern independientes de las variables Para los dems miembros del hogar:
exgenas, podra aplicarse un procedimiento de correc-
cin de sesgo en la seleccin de la muestra. Sin em- 1 1
2

P
Xi ; n0 13 , n14 65 , n> 65 , D14 65ed , D14 65ed ,
bargo, el procedimiento estndar Heckman que se
Zi =
h
n14 65 i n14 65 i
2
emplea para estas correcciones exige tambin fuertes 1 1
D14 65age, n D14 65age , n D14 65Gd, D1 , L1 w1, D
1 se w
n
hiptesis sobre la ortogonalidad entre los trminos de 14 65 i 14 65 i 14 65 i
error y (del logit multinomial de preferencia ocu-
pacional indicado a continuacin). Las hiptesis reque- En que nk-m es el nmero de personas en el hogar cuya
ridas para validar la estimacin por MCO de [2] y [3] edad cae entre k y m; D14-65 es una expresin ficticia
no son ms complejas que las requeridas para validar que toma el valor uno para los individuos que tienen
los resultados de un procedimiento Heckman. Supone- entre 14 y 65 aos, Dse es la expresin ficticia de un
mos por lo tanto que todos los errores se distribuyen jefe de hogar que trabaja por cuenta propia, y el tr-
independientemente, y no introducimos correcciones mino penltimo representa los ingresos de un jefe de
por sesgo en la seleccin de la muestra en las regre- hogar asalariado. Estas dos ltimas variables estable-
siones de ingresos. cen un conducto directo para apreciar el efecto de la
Volvamos ahora al modelo de participacin de la eleccin ocupacional del jefe del hogar (y posiblemente
fuerza de trabajo. Porque tenemos un mercado de tra- su ingreso) sobre las decisiones de participacin de los
bajo de dos sectores (segmentado en los sectores de dems miembros. D es una variable ficticia que asu-
empleo asalariado y de trabajo por cuenta propia), la me el valor de uno cuando no hay individuos de 14 a
participacin en la fuerza de trabajo y la eleccin del 65 aos de edad en el hogar. Las sumas definidas so-
sector (opcin ocupacional) deben tratarse de dos bre {-j} son sumas sobre {i h / j}.
maneras diferentes. Podra suponerse que las eleccio- El modelo logit multinomial de [4] corresponde
nes son secuenciales, siendo la decisin de participa- al siguiente proceso de seleccin discreto:
cin independiente de la opcin ocupacional y sta
ltima condicionada por la primera. Este enfoque, que s = Argmax{U j = Zih j + j , j = (0, w, se)} [5]
sera compatible con una estimacin secuencial probit, j
se consider menos satisfactorio que aquel en que los
individuos hacen frente a una eleccin nica entre tres en que Z es dada separadamente para los jefes de ho-
opciones, es decir, quedar fuera de la fuerza de traba- gar y otros miembros del grupo; las expresiones j son
jo, trabajar como asalariado o ingresar al trabajo por variables aleatorias con una funcin de densidad expo-
cuenta propia. Tal opcin puede representarse con un nencial doble y Uj puede interpretarse como la utili-

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RICARDO PAES DE BARROS
52 REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000

dad de la alternativa j. Una vez que el vector j queda se requiere otra operacin ms, ya que los elementos
estimado por [4], y se elige un trmino aleatorio , cada de los vectores X e Y estn distribuidos conjuntamen-
individuo escoge una ocupacin j de manera de te, y un cambio en el valor de cualquier variable debe
maximizar la funcin de utilidad anterior. considerarse como condicional de todas las otras ca-
Una vez que las ecuaciones [2], [3] y [4] han sido ractersticas observables.
calculadas, habr dos vectores de parmetros para cada Especficamente, si nos interesa el efecto de un
uno de los cuatro aos de nuestra muestra (t {1976, cambio en la distribucin de una sola variable concre-
1981, 1985, 1996}): t derivado de las ecuaciones de ta Xk sobre la distribucin de los ingresos de los hoga-
ingresos tanto para asalariados como trabajadores por res entre los tiempos t y t, es primero necesario iden-
cuenta propia (incluyendo trminos constantes t), y tificar la distribucin de Xk que depende de otras ca-
t derivado de la ecuacin de participacin. Adems, ractersticas atinentes X-k (y posiblemente de otros in-
de la ecuacin 1 tenemos Y0ht y Yht . Si Xht :={XiP, Zih gresos Y0). Esto puede lograrse con la regresin de Xk
/ i h} y ht := {wi, sei, ji / i h}. Podemos en- sobre X-k en las fechas t y t de la forma siguiente;
tonces escribir el ingreso total del hogar h en el ao t
de la forma siguiente: Xkit = X kit t + ukit [9]

Yht = H ( Xht , Yoht , ht ; t , t ) h=1,,m [6] en que k es la variable, i es el individuo y t es la fe-


cha. El vector de residuos ukit representa los efectos en
Sobre la base de esta representacin, la distribu- Xk de las caractersticas no observables (que se supo-
cin de los ingresos del hogar: ne son ortogonales a X-k). El vector t es un vector de
coeficientes que capta la dependencia de Xk de las
Dt = {Y1t , Y2 t ,..., Ymt } [7] verdaderas variables exgenas X-k, en el tiempo t. En
aras de la simplicidad, supongamos que los trminos
puede reformularse as: de error u se distribuyen normalmente con una media
de 0 y una desviacin estndar de t.
[
Dt = D { Xht , Yoht , ht }, t , t ] [8] La misma ecuacin, evidentemente, puede calcu-
larse en la fechas t, lo que generar un vector corres-
en que {.} se refiere a la distribucin conjunta de las pondiente de coeficientes 1 y un error estndar de los
variables correspondientes en la poblacin total. residuos dado por t. Estaremos entonces en condicio-
Nos interesa comprender la evolucin de Dt en el nes de simular el efecto de un cambio en la distribu-
tiempo, o posiblemente la de una serie de medidas cin condicional de Xk de t a t, reemplazando los va-
alternativas sintticas de la pobreza o la desigualdad lores observados de Xkit en la muestra observada en el
definidas a partir de ese concepto. Sobre la base de una tiempo t, por:
representacin de la distribucin derivada de [8], pue- t'
den interpretarse los cambios de la distribucin de los X *kit = X kit t' + ukit [10]
ingresos en funcin de los efectos precio (), efectos t
de seleccin ocupacional (), efectos de dotacin (X. La contribucin de un cambio en la distribucin
Y0) y efectos residuales (), segn se seala en Ferreira de la variable Xk al cambio en la distribucin de los
y Paes de Barros (1999). La descomposicin ms sen- ingresos entre t y t puede ahora expresarse as:
cilla se aplica a los argumentos exgenos a los hoga-
res: es decir, s, s, y la varianza de los diversos tr- [
Rttx'* = D { Xkit' *, X kit , Yoht , ht }, t , t ]
minos residuales. Cambiar los montos de s equivale [11]
a cambiar la rentabilidad de la variable capital huma- D[{ X kit , X kit , Yoht , ht }, t , t ]
no en las ecuaciones [2] y [3]. Esto es lo que denomi-
namos efecto precio. En este estudio hacemos cuatro estimaciones de
Calcular los efectos de precio y eleccin de ocu- regresin como la de [9] y por lo tanto cuatro simula-
pacin es tarea bastante sencilla, una vez que se han ciones como la de [10]. Las cuatro variables estima-
estimado los parmetros exgenos correspondientes. das son Xk ={n0-13, n14-65, n>65, ed). En el caso de la
Para calcular los efectos sobre la dotacin individual regresin relativa a la educacin, el vector de las va-

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REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000 53

riables explicativas X-kit fue (l, edad, edad2, Gd ; varia- cin corresponden al jefe del hogar. La simulacin
bles ficticias regionales13). En el caso de las regresio- posible con estas estimaciones nos permite investigar
nes con el nmero de miembros del hogar entre deter- los efectos de la evolucin en la distribucin de los lo-
minados tramos de edad usado como variable depen- gros educacionales y la estructura demogrfica sobre
diente, el vector X-kit era (1, edad, edad2, ed, ed2, va- la distribucin del ingreso. Examinemos ahora los re-
riables ficticias regionales), en que la edad y la educa- sultados de la etapa de estimacin del modelo.

IV
Estimacin del modelo

Los resultados de la estimacin por MCO de la ecua- La evolucin dinmica es ms interesante. Entre
cin [2] para los asalariados (del sector formal e in- 1976 y 1996, el perfil ingreso-enseanza cambi de
formal) aparecen en el cuadro 5. Los resultados est- forma. Despus de subir a fines del decenio de 1970,
ticos no son sorprendentes. Todos los indicadores son el componente lineal disminuy considerablemente
significativos y muestran los signos esperados. Los entre 1981 y 1996. Entretanto, el coeficiente del cua-
coeficientes de la enseanza y sus cuadrados son po- drado de aos de educacin se redujo hasta 1981 pero
sitivos y significativos. El efecto de la experiencia luego subi a ms del doble hacia 1996, cerrando el
(definida como [edad enseanza 6]) es positivo, perodo a un valor muy por encima del inicial de 1976.
pero no cncavo. El indicador ficticio de gnero (mu- En general, la relacin se volvi ms convexa, lo que
jer = 1) es negativo, significativo y grande. sugiere una lnea ms escarpada de los rendimientos
marginales de la educacin en los tramos superiores.
Sin embargo, al dibujar la parbola que representa la
CUADRO 5 relacin entre ingresos parciales y la enseanza, de la
Brasil: Regresin de ingresos para ecuacin [2], domina el descenso del trmino lineal.
los asalariados (ecuacin [2])a El perfil asciende entre 1976 y 1981 y nuevamente en
1985, antes de sufrir una cada precipitada (y volverse
Aos 1976 1981 1985 1996
ms convexa) hasta 1996 (grfico 2). El efecto neto en
Intercepto 4.350 4.104 3.877 4.256 todo el perodo fue de cada en los rendimientos
(0.0001) (0.0001) (0.0001) (0.0001) acumulativos de la educacin (de cero a t aos) en toda
Educacin 0.123 0.136 0.129 0.080
(0.0001) (0.0001) (0.0001) (0.0001)
la gama, pese al alza de los rendimientos marginales
Educacin2 0.225 0.181 0.283 0.438 de la enseanza en los tramos superiores. Son eviden-
(x 100) (0.0001) (0.0001) (0.0001) (0.0001) tes las repercusiones para la pobreza y la desigualdad:
Experiencia 0.075 0.085 0.087 0.062 los efectos de precios llevan, en igualdad de las dems
(0.0001) (0.0001) (0.0001) (0.0001)
Experiencia2 0.105 0.119 0.121 0.080 condiciones, a un aumento de la primera y a una de-
(x 100) (0.0001) (0.0001) (0.0001) (0.0001) clinacin de la segunda.
Los rendimientos de la experiencia tambin au-
Gnero 0.638 -0.590 -0.635 0.493
(1 = mujeres) (0.0001) (0.0001) (0.0001) (0.0001) mentaron entre 1976 y 1981 y entre 1981 y 1985, con
una curva cncava y un mximo de alrededor de 35
R2 0.525 0.538 0.547 0.474 aos de experiencia (grfico 3). Sin embargo, entre
1985 y 1996 se registr un gran descenso en los ren-
Fuente: Clculos de los autores sobre la base de la encuesta nacio- dimientos acumulativos de la experiencia respecto a
nal de hogares PNAD (IBGE, 1976, 1981, 1985 y 1996).
1976, hasta 50 aos de experiencia. La relacin se
a Las cifras entre parntesis son valores P. volvi menos cncava y los rendimientos mximos su-
bieron hasta alrededor de los 40 aos. En todo el pe-
rodo el efecto precio de la experiencia fue ligeramen-
13 Las variables ficticias regionales se refieren a las cinco regiones
te desigualador (aunque contribuy a los aumentos de
del Brasil: Norte, Nordeste, Centro-Occidente y Sur, siendo el Su-
la desigualdad hasta 1985, luego ocurri lo contrario)
deste la categora por omisin. con serias repercusiones de aumento de la pobreza.

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GRAFICO 2
Brasil: Rendimientos cuadrticos de la enseanza (Asalariados)

25

20
Rendimientos (log)

15

10

-
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17
Escolaridad (aos)

1976 1981 1985 1996

GRAFICO 3
Brasil: Rendimientos cuadrticos de la experiencia (Asalariados)
6

4
Rendimientos (log)

-
10
12
14
16
18
20
22
24
26
28
30
32
34
36
38
40
42
44
46
48
50
52
54
56
58
60
62
64
66
68
70
0
2
4
6
8

Experiencia

1976 1981 1985 1996

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La nica novedad alentadora es la menor dispari- CUADRO 6


Brasil: Regresin de ingresos totales
dad entre los ingresos de hombres y mujeres. para los trabajadores por cuenta propia
Aunque los ingresos femeninos, controlados tan- (ecuacin [3])
to por educacin como por experiencia, siguieron bas-
tante ms bajos en los cuatro aos estudiados, lo que Aos 1976 1981 1985 1996
sugiere que puede haber alguna discriminacin en el Intercepto 4.319 4.192 3.853 4.250
mercado del trabajo, hubo, sin embargo, un descenso (0.0001) (0.0001) (0.0001) (0.0001)
de este fenmeno entre 1976 y 1996. Este efecto, como Educacin 0.196 0.148 0.165 0.114
(0.0001) (0.0001) (0.0001) (0.0001)
veremos en la simulacin descrita en la seccin V, tiene
Educacin2 0.206 0.021 0.012 0.219
leves repercusiones igualadoras y de reduccin de la (x 100) (0.0001) (0.4892) (0.6545) (0.0001)
pobreza. Volvamos ahora a la ecuacin [3] que trata Experiencia 0.074 0.079 0.084 0.063
de explicar los ingresos de los trabajadores por cuenta (0.0001) (0.0001) (0.0001) (0.0001)
Experiencia2 0.101 0.108 0.111 0.082
propia con la misma serie de variables independientes (x 100) (0.0001) (0.0001) (0.0001) (0.0001)
de la ecuacin [2]. Los resultados aparecen en el cua-
dro 6. El cuadro muestra que la educacin es tambin Gnero 1.092 1.148 1.131 0.714
(0.0001) (0.0001) (0.0001) (0.0001)
una determinante importante de los ingresos para el
sector de trabajadores por cuenta propia. El coeficien- R2 0.431 0.434 0.438 0.336
te en el trmino lineal tiene un valor ms alto en todos
los aos que para los asalariados pero el del trmino Fuente: Clculos de los autores sobre la base de la encuesta nacio-
nal de hogares PNAD (IBGE, 1976, 1981, 1985 y 1996).
cuadrtico es ms bajo. Esto implica que, ceteris pa-
ribus, los rendimientos de una baja educacin podran a Las cifras entre parntesis son valores P.
ser ms altos para los trabajadores por cuenta propia
que para los asalariados, pero que a la postre bajaran
a medida que aumentara la educacin. Ello influir Volvamos ahora a la estimacin del logit multino-
sobre la eleccin ocupacional, estimada en la ecuacin mial en la ecuacin [4]. Este se calcul separadamen-
[4]. Dinmicamente se observ la misma tendencia de te para el jefe del hogar y los dems, ya que la serie
los asalariados: los coeficientes del trmino lineal de- de variables explicativas era ligeramente distinta en
caen con el tiempo, pero la relacin se vuelve ms uno y otro caso (vase la descripcin de los vectores
convexa.14 Los coeficientes de experiencia y de expe- Z1 y Zi en la seccin III).15
riencia al cuadrado siguen una evolucin similar que Para los jefes de hogar, no hubo una relacin sig-
la observada para los asalariados. Una vez ms, el nificativa, en ningn momento, entre la educacin y la
rendimiento acumulativo para la experiencia decay en probabilidad de elegir el trabajo asalariado o decidir
la generalidad de los aos de 1976 a 1996, contribu- abandonar la fuerza de trabajo. El efecto dominante
yendo as al aumento observado de la pobreza. El efec- sobre las opciones ocupacionales de los jefes de ho-
to de ser mujer es an ms negativo en este sector que gares urbanos en este perodo fue el descenso marca-
en el asalariado. Tambin decay entre 1976 y 1996, do en el trmino constante que afecta la probabilidad
pese a un aumento temporal de la disparidad en el de ingreso en uno u otro sector productivo, en contra-
decenio de 1980. posicin a quedar fuera de la fuerza de trabajo, o en el
Valga una palabra de advertencia antes de seguir desempleo. Como es captado por la constante, este
adelante. Todos los resultados de la estimacin consig- efecto no se relaciona ni con la educacin ni con la ex-
nados anteriormente se basan en ecuaciones en que los periencia del jefe del hogar, ni con la dotacin de su
ingresos totales son variables independientes. Los cam- hogar. Lo interpretamos, en cambio, como el efecto del
bios de coeficientes, por lo tanto, se reflejarn no slo mercado del trabajo, que lleva a una menor participa-
en el rendimiento horario de determinada caractersti- cin del trabajo asalariado.16 Se demostrar en la sec-
ca, sino tambin en cualquier respuesta por el lado de cin siguiente, que trata de las simulaciones de opcin
la oferta que pudiera haber ocurrido. El anlisis debe
interpretarse a la luz de estas consideraciones.
15 Por limitaciones de espacio no podemos presentar los cuadros

que contienen estas estimaciones. Se encuentran en Ferreira y Paes


de Barros (1999, apndice 3).
16 En el marco de la opcin ocupacional, stos representan cam-
14 En este caso, se transform de cncava en convexa. bios en las limitaciones que afectan a esas opciones.

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56 REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000

ocupacional, que este efecto es a la vez desigualador (1999). Con el tiempo ocurre un aumento considera-
y empobrecedor. ble en el valor del intercepto, que dar valores proyec-
Para los dems miembros del hogar, la escolari- tados ms altos para los logros educativos, controlan-
dad no parece aumentar la probabilidad de elegir el do por edad, gnero y ubicacin regional. Adems, la
trabajo asalariado frente a la opcin de quedar fuera expresin ficticia de gnero evolucion de alta y ne-
de la fuerza de trabajo, ya que la relacin cambia de gativa a positiva y significativa, lo que sugiere que en
forma cncava a convexa (y dbil) en el perodo. Tam- el Brasil las mujeres han alcanzado y superado a los
bin se fortalece la probabilidad del trabajo por cuen- hombres en su progreso educativo en los ltimos veinte
ta propia frente a la opcin de estar fuera de la fuerza aos. El efecto de la edad individual es estable y las
de trabajo en ambos perodos, aunque esta relacin disparidades regionales persisten: el sur y el sureste
sigui siendo cncava. El nmero de hijos por hogar aventajados con respecto a las tres regiones centrales
significativamente desalent la participacin en ambos y el norte.
sectores, aunque en mayor medida en el sector asala- Al regresar el nmero de miembros del hogar
riado. El cambio en los trminos constantes fue mu- entre los 0-13 aos de edad, 14-65 y sobre 65 (respec-
cho menor para los jefes de hogar, lo que sugiere que tivamente), sobre el vector (l, ed, ed2, edad, edad2,
las condiciones desfavorables del mercado de trabajo variables ficticias regionales) resulta que la educacin
perjudican en mayor grado al sostn primario del ho- del jefe del hogar tiene un efecto grande, negativo y
gar. Por consiguiente, se observar que el efecto de las significativo sobre la demanda de hijos, de manera que
opciones ocupacionales para otros miembros del ho- a medida que suben los niveles de enseanza, tendera
gar sobre la pobreza y la desigualdad ser mucho a decaer el tamao de la familia, si no cambiaran las
menor que para los jefes de hogar. dems condiciones. Adems, puede inferirse cierto
Los resultados de la estimacin de la ecuacin [9] grado de convergencia entre las regiones en cuanto al
en que la variable dependiente es la escolaridad de los tamao de la familia, ya que los coeficientes regiona-
individuos de 10 aos y ms con regresin frente al les ficticios de 1976 descienden para todas las regio-
vector (l, edad, edad2, Gd, variables ficticias regiona- nes (con respecto a la regin sudoriental) y decaen a
les) se dan tambin en Ferreira y Paes de Barros menos de la mitad de su valor en 1996.

V
Los resultados de la simulacin

Luego de estimar las ecuaciones de ingresos para ingreso mensual: la lnea de indigencia de 30 reales al
ambos sectores del modelo asalariados [2] y traba- mes y una lnea de pobreza de 60 reales al mes (ex-
jadores por cuenta propia [3], ecuaciones de parti- presadas ambas a precios de So Paulo de 1996).17
cipacin para los jefes del hogar y los dems miem- El cuadro 7 contiene informacin sobre gran n-
bros [4], y ecuaciones de dotacin [9] para la determi- mero de cambios econmicos simulados, siempre apli-
nacin exgena de la enseanza y la composicin del cando una combinacin de coeficientes de 1996 a la
hogar, estamos en situacin de efectuar las descompo- poblacin de 1976. A fin de resolver los dos enigmas
siciones descritas por Bourguignon, Ferreira y Lustig planteados en la introduccin a saber, el incremen-
(1998). Estas simulaciones, como se seal anterior-
mente, se efectan para toda la distribucin. Los re-
sultados se resumen en el cuadro 7, indicando el ingre-
so medio per cpita de los hogares (y), cuatro ndi- 17 Las cifras del cuadro 7 y las dems que aparecen en esta seccin
se refieren a la simulacin de aplicar a 1976 los coeficientes esti-
ces de desigualdad (el coeficiente de Gini, el ndice mados para 1996. Se hicieron ejercicios similares para 1981 y 1985,
Theil-L [E(0)], el ndice Theil-T [E(1)] y E(2), y los los que se describen en Ferreira y Paes de Barros (1999). Asimis-
tres miembros estndares de la clase P() de medidas mo, se llev a cabo la simulacin inversa de aplicar a 1996 los
coeficientes para 1976, y las direcciones y en general las magnitu-
de pobreza Foster-Greer-Thorbecke, = 0, 1, 2, compu- des de los cambios confirmaron los resultados que se presentan
tadas con respecto a dos lneas de pobreza segn el ms adelante.

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CUADRO 7
Brasil: Simulacin de pobreza y desigualdad para 1976,
empleando coeficientes de 1996

Ingreso Desigualdad Pobrezaa


medio Z = R$30 / mes Z = R$ 60 / mes
per cpita Gini E(0) E(1) E(2) P(0) P(1) P(2) P(0) P(1) P(2)

1976 observado 265.101 0.595 0.648 0.760 2.657 0.0681 0.0211 0.0105 0.2209 0.0830 0.0428
1996 observado 276.460 0.591 0.586 0.694 1.523 0.0922 0.0530 0.0434 0.2176 0.1029 0.0703
Efecto precio
, para asalariados 218.786 0.598 0.656 0.752 2.161 0.0984 0.0304 0.0141 0.2876 0.1129 0.0596
, para trabajadores por cuenta propia 250.446 0.597 0.658 0.770 2.787 0.0788 0.0250 0.0121 0.2399 0.0932 0.0490
, para ambos 204.071 0.598 0.655 0.754 2.190 0.1114 0.0357 0.0169 0.3084 0.1249 0.0673
solo para ambos 233.837 0.601 0.664 0.774 2.691 0.0897 0.0275 0.0129 0.2688 0.1040 0.0545
Todos (no ) para ambos 216.876 0.593 0.644 0.736 2.055 0.0972 0.0303 0.0143 0.2837 0.1114 0.0590
Educacin para ambos 232.830 0.593 0.639 0.759 2.691 0.0779 0.0234 0.0110 0.2531 0.0953 0.0488
Experiencia para ambos 240.618 0.600 0.664 0.771 2.694 0.0851 0.0265 0.0125 0.2592 0.1000 0.0525
Gnero para ambos 270.259 0.595 0.649 0.751 2.590 0.0650 0.0191 0.0090 0.2160 0.0797 0.0404
Efectos de opcin ocupacional
para ambos sectores (tanto para jefes de
hogar como para los dems miembros) 260.323 0.609 0.650 0.788 2.633 0.0944 0.0451 0.0331 0.2471 0.1082 0.0671
para ambos sectores (slo para otros
miembros del hogar) 265.643 0.598 0.657 0.757 2.482 0.0721 0.0231 0.0119 0.2274 0.0867 0.0454
, , para ambos sectores 202.325 0.610 0.649 0.788 2.401 0.1352 0.0597 0.0402 0.3248 0.1466 0.0902
Variables demogrficas
d solo, para todos 277.028 0.574 0.585 0.704 2.432 0.0365 0.0113 0.0063 0.1711 0.0554 0.0264
d, , , , para todos 210.995 0.587 0.577 0.727 2.177 0.0931 0.0433 0.0321 0.2724 0.1129 0.0677
Efectos de dotacin educatva
e solo, para todos 339.753 0.594 0.650 0.740 2.485 0.0424 0.0136 0.0073 0.1593 0.0567 0.0287
d, e para todos 353.248 0.571 0.584 0.688 2.320 0.0225 0.0078 0.0049 0.1131 0.0359 0.0173
e, d, , , , para todos 263.676 0.594 0.600 0.727 1.896 0.0735 0.0374 0.0296 0.2204 0.0913 0.0561

Fuente: Basado en la encuesta de hogares PNAD, IBGE (1976 y 1996).


a Z = lnea de pobreza.

to de la pobreza urbana extrema entre 1976 y 1996 pese diferencias de ingreso para cada simulacin del efecto
a un crecimiento (aunque lento) que reduca la des- precio (para ambos sectores en conjunto) y entonces
igualdad y la coexistencia de un deterioro del merca- agregarlos. Como cabra esperar de los grficos 2 y 3,
do laboral con una pobreza estable de lnea supe- los rendimientos de la educacin y la experiencia son
rior observamos las diferencias en los logaritmos ambos pauperizantes. El cambio en los rendimientos
de ingresos entre la distribucin simulada de los ingre- parciales de la educacin por s solo tiene un leve efec-
sos per cpita de los hogares y la observada para 1976, to igualador (como puede verse en el cuadro 7). El
con relacin a varias simulaciones del cuadro 7. cambio en los rendimientos parciales de la experien-
El grfico 4 ilustra el efecto combinado de pre- cia es desigualador y pauperizante. El cambio en el
cios ( y ), separadamente para los asalariados y los intercepto, calculado en los valores medios de las va-
trabajadores por cuenta propia. Como puede apreciar- riables independientes, es negativo siempre. Esto cons-
se, estos efectos fueron negativos (es decir, habran tituye un indicador vicario del efecto de crecimiento
supuesto un ingreso ms bajo en 1976) para todos los puro, y capta efectos sobre los ingresos derivados de
percentiles. Las prdidas fueron mayores para los asa- procesos que no se reflejan en la educacin, la expe-
lariados que para los trabajadores por cuenta propia , riencia, el gnero, o las caractersticas no observadas
y para estos ltimos fueron regresivas. Estas prdidas de los trabajadores individuales. Tiene por objeto cap-
son justamente lo que cabra esperar de un decaimien- tar los efectos de la acumulacin de capital, la inno-
to de los perfiles parciales de ingreso-educacin e in- vacin gerencial y tcnica, las condiciones de la pol-
greso-experiencia que aparecen ms atrs en los grfi- tica macroeconmica y otros factores que probable-
cos 2 y 3. mente determinen el crecimiento econmico, que no
En el grfico 5 adoptamos un enfoque diferente se incluyen explcitamente en la ecuacin de Mincer
para analizar los efectos de precio, al representar las utilizada. Su efecto negativo sobre esta simulacin

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RICARDO PAES DE BARROS
58 REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000

GRAFICO 4
Brasil: Efectos conjuntos de precios por sector

0.3

0.2
Diferencias de ingresos (log)

0.1

0.0

0.1

0.2

0.3
0 3 6 9 12 15 18 21 24 27 30 33 36 39 42 45 48 51 54 57 60 63 66 69 72 75 78 81 84 87 90 93 96 99
Percentiles

Asalariados Trabajadores por cuenta propia

GRAFICO 5
Brasil: Efectos de precios separada y conjuntamente (ambos sectores)

0.3

0.2
Diferencias de ingresos (log)

0.1

0.0

0.1

0.2

0.3
0 3 6 9 12 15 18 21 24 27 30 33 36 39 42 45 48 51 54 57 60 63 66 69 72 75 78 81 84 87 90 93 96 99

Percentiles

Efectos conjuntos de precios Crecimiento econmico Retornos de la enseanza


Retornos de la experiencia Retornos de la condicin femenina

Fuente: IBGE, 1976 y 1996.

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RICARDO PAES DE BARROS
REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000 59

sugiere que estos factores fueron pauperizantes en el involuntariamente abandonan la fuerza de trabajo, o
Brasil urbano en el perodo examinado. ingresan al desempleo, o estn relegadas a ocupacio-
El nico signo alentador, nuevamente, proviene nes muy mal remuneradas, probablemente en el sec-
de la simulacin por gneros, que da cuenta de un tor informal, y que se estn pauperizando creciente-
efecto de reduccin de la pobreza como resultado de mente.
la menor diferencia de ingresos entre hombres y mu- Al combinar los efectos negativos de precio y
jeres que aparece en los cuadros 5 y 6. Este efecto, sin opcin ocupacional, se tiene una visin general de las
embargo, no fue suficiente como para compensar los condiciones del mercado del trabajo urbano en el Bra-
efectos negativos conjuntos de los dems efectos de sil en este perodo. Esto se presenta en el grfico 7, en
precio. Como indica la lnea gruesa en la parte infe- que la curva inferior representa las diferencias de in-
rior del grfico 6, el efecto combinado de imponer los gresos per cpita de los hogares con una distribucin
parmetros de opcin ocupacional de 1996 de las dos en que todos los s, s y s cambian, y la distribucin
ecuaciones de Mincer sobre la poblacin de 1976 re- observada de 1976. Muestra cun poderoso fue el efec-
sult considerablemente empobrecedor. to conjunto, en cuanto al aumento de la pobreza y de
El grfico 6 representa (el logaritmo de) las dife- la desigualdad, de los cambios en los precios del mer-
rencias de ingreso entre la distribucin obtenida al cado de trabajo y los parmetros de opcin ocupacio-
imponer los parmetros de opcin ocupacional de 1996 nal sobre la distribucin de 1976.
el vector del logit multinomial de la ecuacin A estas alturas puede plantearse claramente el
[4] a la poblacin de 1976, y la distribucin obser- segundo enigma: dadas estas circunstancias del mer-
vada de 1976. Lo hace tanto para todos los individuos cado del trabajo, qu factores pueden explicar el que
(lnea inferior) como para los que no son jefes de ho- la media de los ingresos subiera, la pobreza de lnea
gar (lnea superior). El efecto de este cambio simula- superior no subiera y la desigualdad pareciera haber
do en la opcin ocupacional y participacin en la fuerza disminuido ligeramente? La primera parte de la res-
de trabajo es muy empobrecedor y desigualador, como puesta se da en el grfico 8 en que la curva superior
confirman los ndices respectivos del cuadro 7. Sugie- representa la diferencia de ingresos (log) de una dis-
re que hay un grupo de personas que voluntaria o tribucin derivada de imponer en la poblacin de 1976

GRAFICO 6
Brasil: Efectos de la opcin ocupacional

0.2

0.0

0.2
Diferencias de ingresos (log)

0.4

0.6

0.8

1.0

1.2

1.4
0 3 6 9 12 15 18 21 24 27 30 33 36 39 42 45 48 51 54 57 60 63 66 69 72 75 78 81 84 87 90 93 96 99

Percentiles

Gamas, todas Gamas (no jefes de hogar)

Fuente: IBGE, 1976 y 1996.

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RICARDO PAES DE BARROS
60 REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000

GRAFICO 7
Brasil: El mercado de trabajo: combinacin de los efectos
de precio y opcin ocupacional

0.2

0.0

0.2
Diferencias de ingreso (log)

0.4

0.6

0.8

1.0

1.2

1.4

-1.6
0 3 6 9 12 15 18 21 24 27 30 33 36 39 42 45 48 51 54 57 60 63 66 69 72 75 78 81 84 87 90 93 96 99

Percentiles

alfas y betas gamas, todas alfas, betas, gamas

Fuente: IBGE, 1976 y 1996.

GRAFICO 8
Brasil: Efectos demogrficos

0.4

0.2

0.0
Diferencias de ingresos (log)

0.2

0.4

0.6

0.8

1.0

1.2
0 3 6 9 12 15 18 21 24 27 30 33 36 39 42 45 48 51 54 57 60 63 66 69 72 75 78 81 84 87 90 93 96 99

Percentiles

mu (d) mu(d), alfas, betas, gamas

Fuente: IBGE, 1976 y 1996.

LA EDUCACION Y LA DISTRIBUCION DEL INGRESO EN EL BRASIL URBANO, 1976-1996 FRANCISCO H. G. FERREIRA Y


RICARDO PAES DE BARROS
REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000 61

la transformacin (10) de la estructura demogrfica de indirectos sobre los ingresos. Los efectos directos se
la poblacin. Los cambios en los parmetros d (y en aprecian en las ecuaciones [2] y [3] en que los ingre-
las varianzas de los residuos en la regresin correspon- sos son funciones positivas de la educacin. Los efec-
diente) tienen un efecto positivo sobre los ingresos en tos indirectos se manifiestan tanto sobre las opciones
todos los percentiles y en forma igualadora. Sin em- ocupacionales de los individuos como sobre el impac-
bargo, cuando se combinan en una simulacin en que to adicional que tiene la educacin al reducir la deman-
los valores de todos los , y tambin cambian, da de hijos y, por lo tanto, el tamao de la familia. As,
puede apreciarse que el efecto demogrfico positivo es tarea bastante compleja efectuar la simulacin del
sigue siendo anulado. Sin embargo, es evidente que la efecto de la enseanza.18 Al completarla, se observa en
reduccin de la relacin de dependencia y por consi- el grfico 10 un mejoramiento ms bien plano en los
guiente del tamao de la familia en las zonas urbanas ingresos (log) en toda la distribucin (el efecto de es-
del Brasil en este perodo tuvo un importante efecto calamiento). Sin embargo, cuando se combina con
mitigante sobre la distribucin de los ingresos. cambios en los parmetros de las ecuaciones demogr-
Queda una pieza final del rompecabezas, necesa- ficas, el efecto se fortalece y se vuelve no slo ms
ria para explicar por qu el deterioro de las condicio- reductor de la pobreza, sino ligeramente igualador. La
nes del mercado del trabajo no tuvo un peor impacto lnea inferior en el grfico 10 se ajusta a este patrn y
sobre la pobreza. Y es que, como deba ser evidente al combina ambos efectos con la variacin de s, s y
considerar el aumento en los aos promedio de esco- s. El resultado es notable: esta compleja simulacin
laridad efectiva, sealado en el cuadro 1, hubo un des- combinada sugiere que todos estos efectos, durante 20
plazamiento hacia la derecha en la funcin de la edu- agitados aos, se cancelan unos a otros casi totalmen-
cacin. Esto se aprecia en el grfico 9, que muestra que te a partir del percentil 15. De ah la escasa variacin
los logros educativos fueron ms marcados en los nive- en la pobreza de la lnea superior. Sin embargo, del
les inferiores de educacin y, por ende, presumible-
mente entre los pobres.
18 Ntese que los efectos no se suman simplemente. El efecto de un
El progreso en los logros educativos en toda la
mayor logro educativo se simula en todas las ecuaciones en que
distribucin del ingreso, pero sobre todo entre los es- aparece en el modelo, afectando as las opciones de fecundidad y el
tratos ms pobres, tiene efectos tanto directos como status ocupacional, as como los ingresos.

GRAFICO 9
Brasil: Desplazamiento en la distribucin de la escolaridad, 1976-1996

100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17

Aos de escolaridad

1976 1996

LA EDUCACION Y LA DISTRIBUCION DEL INGRESO EN EL BRASIL URBANO, 1976-1996 FRANCISCO H. G. FERREIRA Y


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62 REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000

GRAFICO 10
Brasil: Logros educativos y efectos demogrficos
0.6

0.4

0.2
Diferencias de ingresos (log)

0.0

0.2

0.

0.6

0.8

1.0

1.2
0 3 6 9 12 15 18 21 24 27 30 33 36 39 42 45 48 51 54 57 60 63 66 69 72 75 78 81 84 87 90 93 96 99

Percentiles

mu(e) mu(d) y mu(e) mu(d), mu(e), alfas, betas, gamas

Fuente: IBGE, 1976 y 1996.

GRAFICO 11
Brasil: Una descomposicin completa

0.5

0.0
Diferencia de ingresos (log)

0.5

1.0

1.5

2.0
0 3 6 9 12 15 18 21 24 27 30 33 36 39 42 45 48 51 54 57 60 63 66 69 72 75 78 81 84 87 90 93 96 99

Percentiles

alfas y betas alfas, betas, gamas mh(d), alfas, betas, gamas


mu(d), mu(e), alfas, betas, gamas 1996-1976

Fuente: IBGE, 1976 y 1996.

LA EDUCACION Y LA DISTRIBUCION DEL INGRESO EN EL BRASIL URBANO, 1976-1996 FRANCISCO H. G. FERREIRA Y


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REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000 63

percentil 12 hacia abajo, la simulacin sugiere el pre- empobrecedores de la opcin ocupacional; a continua-
dominio de efectos nefastos de la opcin ocupacional cin, la curva que refleja el cuadro un poco menos
(y, en menor grado, efectos de precio) con grandes sombro surgido de la combinacin de estos ltimos
prdidas de ingreso. Se explica as el aumento de la con los parmetros de las ecuaciones sobre tamao de
indigencia captado por la lnea de pobreza de 30 rea- la familia. Y, por ltimo, la curva que representa las
les al mes. diferencias entre los ingresos logrados con la simula-
La lnea inferior en el grfico 10 representa, en cin en que cambian todos los parmetros y la obser-
cierto sentido, un ultimo intento, en esta metodologa, vada en 1976. Como puede apreciarse, esa ltima si-
de simular los distintos cambios que llevaron de la mulacin parece ajustarse bastante bien a las diferen-
distribucin de 1976 a la de 1996. El grfico 11 es una cias reales. Desde luego que el ejercicio no pretende
prueba ilustrativa de este mtodo. La lnea 1996- calcar los cambios reales perfectamente, sino derivar
1976 traza las diferencias en los ingresos efectivos lecciones sobre los efectos diferentes que tienen dis-
(log) entre las distribuciones observadas de 1996 y de tintos parmetros y posiblemente sacar algunas conclu-
1976. Junto a ella hemos trazado cada etapa (acumula- siones de poltica. Sin embargo, el xito logrado en
tiva) de nuestras simulaciones. Primero, los efectos em- duplicar los cambios reales con la ltima simulacin
pobrecedores (pero casi iguales) de los precios; luego, da ms confianza en la metodologa y las lecciones que
estos ltimos combinados con los efectos altamente puede ensear.

VI
Conclusiones

En resumidas cuentas, nos ayuda este ejercicio a com- rentabilidad en el mercado laboral de la educacin y
prender mejor la evolucin de la distribucin del in- la experiencia. Estos cambios se asocian con un ma-
greso urbano en el Brasil en este perodo turbulento de yor desempleo e informalidad, como cabra esperar,
20 aos? Aunque muchos estudiosos tradicionales de pero ste es un aspecto que merece mayor investiga-
la dinmica de la distribucin del ingreso podran ha- cin. Aunque aparentemente hemos identificado a un
ber concluido, a juzgar por los pequeos cambios re- grupo que est excluido tanto de los mercados del tra-
gistrados en el ingreso medio, as como en los ndices bajo productivo como de todas las redes importantes
de desigualdad y los de pobreza,19 que haba poco o de seguridad, no hemos podido interpretar del todo los
nada que investigar, al adentrarnos un poco ms en factores determinantes de sus opciones ocupacionales.
el problema hemos descubierto un sinnmero de fac- Los problemas de la movilidad agudizados por la
tores econmicos que interactan para determinar mo- medicin del indicador de bienestar como ingreso
dificaciones importantes en el medio a que hacen frente mensual corriente tambin requerirn una mayor in-
los individuos y las familias y en sus respuestas a esas vestigacin en este contexto. Las implicaciones de
modificaciones. poltica parecen dirigirse hacia los programas de tra-
En particular, hemos descubierto que pese a una bajo focalizados, u otras redes de seguridad, pero se-
cada pequea en la desigualdad cuantificada (aunque ra aventurado entrar en mayores detalles antes de com-
las curvas de Lorenz se cruzan) y a un pequeo incre- prender mejor el perfil del grupo que parece haber
mento en el ingreso medio, ha aumentado la pobreza cado en una situacin de extrema pobreza en 1996.
extrema, medida ya sea por lneas bastante bajas de En segundo lugar, hemos descubierto que, inclu-
pobreza o por parmetros suficientemente altos de so por sobre el percentil 15, donde en general se han
aversin a la pobreza. Este efecto parece derivar de estancado los pobres de las zonas urbanas de Brasil,
resultados que se relacionan con decisiones de partici- el ascenso fue el resultado de un arduo empeo por
pacin y opciones ocupacionales, unidos a una menor avanzar en una pendiente resbaladiza. Tendrn que
ganar en promedio dos aos ms de educacin (lo que
todava los deja con un dficit escolar para el nivel de
19 Con respecto a la lnea de 60 reales al mes, que ya es baja, en ingreso per cpita del pas) y reducir considerablemente
una comparacin histrica, para el Brasil. su fecundidad a fin de contrarrestar los rendimientos

LA EDUCACION Y LA DISTRIBUCION DEL INGRESO EN EL BRASIL URBANO, 1976-1996 FRANCISCO H. G. FERREIRA Y


RICARDO PAES DE BARROS
64 REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000

decrecientes tanto del mercado formal del trabajo como por ser demasiado duro para el decenio de 1980. Por
del trabajo por cuenta propia. desgracia, si con estrechez de miras uno se limita a
Bien podra ocurrir, como muchos opinan hoy, que considerar slo el bienestar medido en trminos mo-
la investigacin de indicadores no monetarios como netarios, puede decirse que el Brasil urbano no tuvo
el acceso a servicios o la esperanza de vida al nacer una dcada perdida, sino dos.
hiciera reconsiderar el calificativo de dcada perdida, (Traducido del ingls)

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LA EDUCACION Y LA DISTRIBUCION DEL INGRESO EN EL BRASIL URBANO, 1976-1996 FRANCISCO H. G. FERREIRA Y


RICARDO PAES DE BARROS
R E V I S T AR E
DVEIS
LAT AC E
D PE A L A7 1C E
PA
ALG O7S1 T O 2000 65

Cambios estructurales y
productividad en la industria
latinoamericana, 1970-1996

Jorge Katz

Director, En este artculo se analiza la mutacin estructural de la indus-


Divisin de Desarrollo tria latinoamericana, que se aceler durante los aos noventa a
Productivo y Empresarial, medida que se fueron consolidando en la regin los programas
CEPAL de apertura externa de las economas, la desregulacin de ml-
jkatz@eclac.cl tiples mercados y la privatizacin de grandes sectores de acti-
vidad industrial, previamente dominados por empresas estata-
les. Las ramas manufactureras que han logrado un mejor de-
sempeo relativo a lo largo de los ltimos veinte aos son las
procesadoras de recursos naturales que producen commodities
industriales de uso difundido, las industrias maquiladoras que
producen computadores, equipos de video y aparatos de TV, o
indumentaria, as como tambin la industria automotriz, que
recibi un tratamiento preferencial de parte de la poltica eco-
nmica gubernamental. En contraste con lo anterior, han ido
perdiendo peso relativo las industrias productoras de bienes fi-
nales que requieren uso intensivo de mano de obra, las que
hacen uso intensivo de conocimientos tecnolgicos e ingenie-
ra de diseo de nuevos productos, o las que producen bienes
de capital pesados. Resulta claro que el patrn de especializa-
cin productiva y el modelo de insercin en los mercados
mundiales de manufacturas han ido cambiando, al hacer ms
hincapi en el aprovechamiento de las ventajas comparativas
naturales de la regin, esto es, de sus abundantes recursos na-
turales, o en sectores que han recibido un tratamiento particu-
lar de parte de la poltica industrial. El artculo explora el com-
portamiento de la estructura industrial latinoamericana en
materia de productividad y lo compara con el del mundo desa-
rrollado. Utilizando como universo testigo el caso estado-
unidense, estima la brecha de productividad laboral con res-
pecto a dicho pas y evala el desempeo de pases y ramas de
industria de la regin con relacin a dicho parmetro.

CAMBIOS ESTRUCTURALES Y PRODUCTIVIDAD A


ENGO
LAST O 2 0 0 0 LATINOAMERICANA, 1970-1996 JORGE KATZ
INDUSTRIA
66 REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000

I
Una visin de conjunto

En trabajos anteriores he tenido oportunidad de exa- triales que colocan en mercados mundiales muy com-
minar los grandes cambios experimentados por la es- petitivos. En esos mercados las firmas latinoamerica-
tructura industrial latinoamericana en los aos ochen- nas actan como tomadoras de precios, su poder de
ta y noventa.1 Se hace evidente en esos estudios que negociacin es escaso y sus mrgenes unitarios de
dicho proceso de mutacin estructural se aceler du- utilidad sobre las ventas son bajos.
rante la dcada de 1990, a medida que se fueron con- En el segundo caso, el de las ramas maquiladoras,
solidando los programas de apertura externa de las eco- las plantas de montaje tambin son sumamente moder-
nomas de la regin, la desregulacin de mltiples nas y cercanas al nivel internacional de la industria,
mercados y la privatizacin de grandes sectores de operan conforme a una compleja logstica para produ-
actividad industrial, previamente dominados por em- cir justo a tiempo y estn esencialmente dirigidas a
presas estatales. Los trabajos citados, sin analizar los abastecer al mercado estadounidense. Aqu la mayor
detalles de cada caso nacional, ponen de manifiesto que ventaja comparativa es el bajo salario real en los pa-
dentro de la regin se han ido consolidando dos patro- ses de la regin, que permite enfrentar con xito la
nes claramente diferenciados de especializacin pro- competencia japonesa y sudcoreana en el mercado
ductiva y de insercin en los mercados mundiales de interno de los Estados Unidos.
manufacturas. Por un lado, en el Cono Sur de la re- En contraste con lo anterior, han ido perdiendo
gin, especialmente Argentina, Chile, Brasil y Uru- peso relativo dentro de la produccin manufacturera
guay, las ramas procesadoras de recursos naturales que tanto las industrias productoras de bienes finales que
producen commodities industriales de uso difundido utilizan mucha mano de obra (calzado, vestuario, etc).
(como hierro y acero, productos petroqumicos, mine- como aquellas que hacen uso intensivo de conocimien-
rales no ferrosos, harinas de pescado, aceites vegeta- to tecnolgico e ingeniera de diseo de nuevos pro-
les, celulosa y papel, etc.) han logrado un mejor desem- ductos para producir, entre otras cosas, bienes de ca-
peo relativo a lo largo de los ltimos veinte aos. Por pital, insumos farmoqumicos e instrumental cientfi-
otro lado, en Mxico y los pases ms pequeos de co. Las primeras, tras la apertura y desregulacin de
Amrica Central el patrn de especializacin produc- la economa han tenido que competir con productos de
tiva se ha inclinado decididamente hacia las ramas pases donde los salarios son mucho menores (por
maquiladoras (de computadores, equipos de video, ejemplo, China). Las segundas no han logrado com-
aparatos de televisin e indumentaria). petir en bienes cuya obsolescencia tecnolgica es r-
En el primer caso se trata de ramas industriales pida, tienen corta vida til y demandan fuertes gastos
productoras de bienes intermedios altamente estanda- en investigacin tecnolgica. En el mbito internacio-
rizados en las que grandes conglomerados de capital nal estos sectores industriales fueron incorporando
nacional y tambin un reducido nmero de empre- aceleradamente tanto el uso de microprocesadores,
sas extranjeras han instalado plantas procesadoras digitalizacin y comando numrico como nuevos co-
sumamente modernas, con uso intensivo de capital y nocimientos derivados de la gentica y biotecnologas,
con tecnologas de proceso semejantes a las de la mejor campos en los que el rezago de las firmas latinoame-
prctica internacional. A partir de tales plantas fabriles ricanas se ha hecho ms marcado en los ltimos aos
y en los que, a fortiori, su capacidad de competir
los pases involucrados se han transformado en pocos
internacionalmente ha disminuido.
aos en grandes exportadores de commodities indus-
Tanto en los pases del Cono Sur como en el en-
torno del Golfo de Mxico la industria automotriz ha
Este artculo forma parte del proyecto de investigacin Creci-
contado con tratamiento arancelario y fiscal diferen-
miento, empleo y equidad. El impacto de las reformas econmicas ciado. Tambin ha avanzado significativamente en la
en Amrica Latina y el Caribe, desarrollado por la CEPAL y por modernizacin tecnolgica y ha adquirido mayor peso
investigadores en nueve pases de la regin, y financiado por los
gobiernos de los Pases Bajos y Suecia, el Centro de Investigacin
relativo dentro del aparato de produccin.
de Desarrollo Internacional de Canad y la Fundacin Ford. Vemos que el patrn de especializacin producti-
1 Vase Katz (1997) y Katz, Benavente, Crespi y Stumpo (1997).
va y el modelo de insercin en los mercados mundia-

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les de manufacturas han ido favoreciendo a industrias prevalente durante los aos de la sustitucin de impor-
con alta densidad de capital, como las que explotan las taciones y, desde esta perspectiva, menos propensa a
ventajas comparativas naturales de la regin (sus abun- favorecer el uso de capacidades tecnolgicas locales.
dantes recursos forestales, ictcolas, petroleros, gas- El proceso descrito llev a un cambio importante
feros, minerales, tursticos) o a sectores que hacen uso en las fuentes y la naturaleza del cambio tecnolgico
intensivo de mano de obra que, como las ramas maqui- que fueron incorporando los distintos sectores produc-
ladoras, reflejan las estrategias competitivas globales tivos. Los cambios tecnolgicos de origen externo y
de algunas grandes empresas transnacionales que han el gasto privado en investigacin y desarrollo de nue-
optado por desarrollar una importante plataforma vas tecnologas fueron predominando por sobre los
exportadora en el entorno del Golfo de Mxico. Los esfuerzos internos. En tanto que el modelo de sustitu-
pros y los contras de este nuevo patrn de especia- cin de importaciones induca la produccin local de
lizacin productiva y comercial son muchos por bienes de capital y el uso de tecnologas y servicios
ejemplo, en materia de generacin de nuevos puestos de ingeniera de origen interno, la apertura externa de
de trabajo y de impacto sobre las cuentas externas de la economa abarataba los bienes de capital importa-
la economa pero no habrn de ser motivo particu- dos y facilitaba la obtencin de licencias y asistencia
lar de estudio en este trabajo. tcnica del exterior, lo que se reafirmaba con la profun-
Los cambios sealados han ido ocurriendo en pa- dizacin de los derechos de propiedad intelectual, au-
ralelo con una igualmente compleja transformacin en mentando la propensin de los agentes productivos
la morfologa, comportamiento y peso relativo de las internos a abastecerse de equipos y tecnologa prove-
distintas ramas productivas dentro de cada economa nientes de pases desarrollados y el inters de firmas
nacional. Tanto el marco regulatorio e institucional pa- externas por licenciar sus productos y sus tecnologas
ra cada sector productivo (incluyendo los derechos de de fabricacin.
propiedad sobre los recursos naturales, las leyes de Como resultado, las corrientes de inversin ex-
patentes, la legislacin laboral) como el conjunto de tranjera directa han aumentado significativamente, tan-
actores que participan en el proceso de mutacin es- to en reas manufactureras como de servicios, y han
tructural estn experimentando una profunda metamor- sido una importante va de acceso a nuevas tecnolo-
fosis. Muchas firmas han abandonado el mercado, ha gas en materia de productos, procesos y organizacin
habido innumerables adquisiciones y fusiones de em- de la produccin. Dentro del grupo de nuevos opera-
presas, y las que han logrado sobrevivir han ido su- dores extranjeros que han entrado a la escena regional
friendo una marcada transformacin en la organizacin en fecha reciente destacan firmas de gran tamao y
y planeamiento de la produccin, en sus estrategias de experiencia, por lo general empresas publicas en sus
mercado y en sus capacidades tecnolgicas y de co- respectivos pases de origen donde se dedican a pres-
mercializacin internacional. Los nuevos modelos de tar servicios de telecomunicaciones, energa, transporte,
organizacin productiva exhiben menos integracin provisin de agua y otros. Su incorporacin al medio
vertical (es decir, incorporan ms subcontratacin lo- productivo local ha trado aparejados procesos de
cal e internacional) y estn ms condicionados por el modernizacin tecnolgica y mejoras de productividad,
entorno externo, ya que son muchas las firmas que hoy tanto en las actividades en que ellas se desempean
trabajan en lnea con sus proveedores internaciona- como en los sectores usuarios de sus servicios (aguas
les de tecnologa y con sus licenciadores de procesos, abajo o aguas arriba de su insercin productiva). Por
y que a la vez recurren a menos esfuerzos locales de otro lado, el sesgo ahorrador de mano de obra implcito
ingeniera. en las nuevas tecnologas se ha hecho ms marcado,
Este proceso, que comenz a tomar forma en los lo que ha influido en la creciente dificultad que exhi-
aos ochenta, en medio de la crisis de la deuda exter- be el sector industrial para generar nuevos empleos a
na y de la desaceleracin del crecimiento basado en el un ritmo compatible con el crecimiento de la pobla-
mercado interno, adquiri mayor fuerza en el curso de cin econmicamente activa.
los noventa en concomitancia con la profundizacin Junto a todo lo anterior tambin se observa que
del clima competitivo en los pases de la regin a el balance comercial externo del nuevo sector manufac-
medida que se fue consolidando una nueva estructura turero se ha ido tornando crnicamente deficitario, ante
de precios relativos en cada economa. Esa nueva es- el creciente peso que ha adquirido la importacin de
tructura debe verse como ms cercana al verdadero maquinaria y equipos de produccin, vehculos y otros
costo de oportunidad de los recursos internos que la rubros del campo electromecnico y electrnico, y el

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ms lento ritmo de crecimiento de las exportaciones de corte neoclsico expresadas a travs de la denominada
commodities industriales. contabilidad del crecimiento, originadas en las con-
Hasta aqu una muy breve descripcin de lo ocu- tribuciones de R. Solow de los aos cincuenta Solow
rrido. En el curso de este trabajo examinaremos cmo (1957) y otros y profusamente reutilizadas por la
se ha comportado esta nueva estructura productiva profesin en fechas recientes a travs de autores como
en materia de productividad laboral y, particularmen- Barro y Sala-i-Martin (1996), y Rommer (1986 y 1992)
te, cmo lo ha hecho en comparacin con el mundo en el marco de la moderna teora del crecimiento.
desarrollado, utilizando a los Estados Unidos como En estos autores el anlisis est basado en supues-
universo testigo con el cual cotejar el desempeo de tos neoclsicos convencionales de perfecta informa-
los pases e industrias de la regin. cin, funciones de produccin genricas completa-
Lo ideal sera poder trabajar con indicadores de mente especificadas, firmas bien comportadas, sen-
productividad total, esto es, del conjunto de factores deros de equilibrio, mercados perfectamente competi-
productivos empleados en la economa. Sin embargo, tivos y factores que son pagados segn su productivi-
y ante la inexistencia de datos sobre formacin bruta dad marginal.
de capital a nivel de ramas de industria, hemos optado La explicacin de por qu crece la productividad
por concentrar nuestra mirada sobre lo ocurrido en en el tiempo en este tipo de marco conceptual es su-
materia de productividad laboral. La informacin aqu mamente estilizada y no admite diferencias de compor-
presentada corresponde a nueve pases de la regin y tamiento entre firmas de un mismo sector, no abre
27 ramas industriales definidas a tres dgitos de la espacio a la discusin de estrategias empresarias alter-
Clasificacin Industrial Internacional Uniforme (CIIU) nativas frente a un conjunto dado de datos exgenos,
en el perodo 1970-1996. Dedicaremos especial aten- ni tampoco admite la presencia de fallas de mercado
cin a la etapa 1990-1996, ya que en dichos aos se ni de procesos diferentes de acumulacin de experien-
acentan los esfuerzos de apertura externa, de desre- cia y aprendizaje por parte de las firmas de una rama
gulacin y de privatizacin de actividades econmicas productiva dada. Estamos frente a una especificacin
en los diversos pases de la regin. Comenzaremos sumamente sencilla del comportamiento microecon-
trabajando a nivel agregado, esto es, examinando la mico, del accionar de los mercados y del fenmeno del
evolucin de la productividad laboral en el conjunto crecimiento de largo plazo de una determinada socie-
de la industria manufacturera de cada pas, y continua- dad. En dicha estilizacin las variables histrico-
remos luego con el anlisis de los diferentes escena- institucionales casi no cumplen papel alguno, salvo a
rios sectoriales a fin de identificar diferencias entre los travs de su incidencia sobre los precios relativos de
patrones de desempeo de los diversos pases y ramas los factores (Katz y Kosacoff, 1998). Es justamente
industriales y lo acontecido en el universo testigo. esta drstica simplificacin de la realidad, y la elimi-
Como veremos ms adelante, los datos muestran nacin de toda imperfeccin de mercado, de la incer-
heterogeneidad de comportamientos tanto en la com- tidumbre e informacin asimtrica que puedan afectar
paracin entre pases como entre ramas de actividad. la conducta de los agentes econmicos, de diferencias
Algunos pases y ramas industriales muestran claros entre generaciones en las propensiones a ahorrar y
signos de estar aproximndose a la productividad la- consumir (Solow, 1988), lo que hace factible la agre-
boral exhibida en los Estados Unidos, en tanto que gacin de comportamientos individuales de equilibrio
otros muestran haber perdido terreno en forma mani- para obtener funciones macroeconmicas de inversin,
fiesta. produccin o consumo, con las cuales describir el com-
En la seccin II del trabajo presentamos los portamiento agregado de la economa.
estimadores de base obtenidos en el curso de esta in- En los escritos contemporneos en torno a la teo-
vestigacin. En la seccin III intentamos avanzar ha- ra del crecimiento se incorpora la posibilidad de ren-
cia una posible explicacin de lo ocurrido. Ello nos dimientos crecientes a escala y externalidades a nivel
lleva al estudio del comportamiento de los agentes de rama sin que ello genere contradicciones en la l-
productivos, a sus cambios a travs del tiempo y al gica bsica del modelo competitivo, pues se puede
cuadro histrico-institucional en que han actuado. seguir suponiendo que cada agente cumple por s mis-
En la literatura contempornea podemos encon- mo con los requisitos bsicos del modelo de compor-
trar diferentes vas de aproximacin al estudio de los tamiento, pero que hay circunstancias ajenas a cada uno
factores que determinan las mejoras de productividad de ellos en particular a las que podemos atribuir la
de los factores. Por un lado, hallamos explicaciones de existencia de rendimientos crecientes y externalidades.

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As y todo, las complejidades institucionales y el tema saben y pueden hacer; esto a diferencia de lo que su-
de la incertidumbre que subyace la conducta tecnol- cede en el modelo neoclsico, en el cual tales agentes
gica e innovativa de la empresa siguen estando mal siempre saben todo lo que deben saber y conocen per-
captados por la teora, como lo han mostrado diversos fectamente todo lo que les conviene hacer. En este l-
trabajos recientes de autores evolucionistas, entre timo contexto las conductas son automticas frente a
ellos Nelson (1997). un conjunto dado de datos exgenos. En el primero,
Por otro lado, en el curso de las ltimas dos dca- las conductas son adaptativas, esto es, de ensayo y
das, y siguiendo un camino analtico distinto al ante- error: la competencia acta como mecanismo de se-
rior, diversos economistas han intentado explorar los leccin, premiando determinadas decisiones y casti-
temas de la innovacin y la productividad en un mar- gando otras.
co conceptual diferente al anterior, de raz ms clsica La presente investigacin se inscribe dentro de
y evolutiva (entre ellos Nelson y Winter, 1982; Dosi este ltimo campo analtico e intenta estudiar los cam-
(ed.), 1988; Freeman, 1994; Metcalfe, 1997). Estos bios que ha ido sufriendo la productividad laboral en
autores buscan explicar las mejoras de productividad la industria latinoamericana en el marco de los cam-
no como consecuencia de comportamientos maximiza- bios de estructura y patrn de especializacin a que se
dores de equilibrio, sino como el resultado de un pro- hizo referencia ms atrs; esto es, en el marco de la
ceso natural de seleccin en el que la competencia mutacin hacia ramas de industrias procesadoras de re-
desempea un papel crucial. El xito y fracaso de dis- cursos naturales, hacia industrias maquiladoras y ha-
tintas empresas, la imperfecta informacin, la incerti- cia sectores como la industria automotriz que han
dumbre, las diferencias de estrategia entre empresas obtenido de la autoridad econmica tratamientos
que compiten en un mismo mercado, constituyen ras- preferenciales que los han protegido de la apertura
gos centrales de un proceso de depuracin de largo externa generalizada de la economa.
plazo en el que intervienen tanto mutaciones de raz Nos interesa examinar, en particular, qu ha pa-
cuasi gentica (Nelson, 1997) como factores histrico- sado con la productividad laboral en la industria en los
culturales e institucionales genotipos y fenotipos, en aos noventa y qu diferencias ha habido en esta ma-
el lenguaje biologista de Nelson que van dando teria en los pases y las ramas industriales con respec-
forma al sendero de crecimiento de la productividad to al pasado, esto es, con respecto a la etapa de susti-
en el tiempo. Aqu el crecimiento no aparece como tucin de importaciones.
resultante de conductas de equilibrio, sino que consti- A lo largo de este estudio mantendremos el anli-
tuye una construccin cultural que admite procesos sis esencialmente a nivel mesoeconmico, para lo cual
de creacin destructiva de raz ms schumpeteriana, examinaremos un conjunto de estimaciones intertem-
la que por definicin trasciende el marco de esttica porales y de corte transversal a tres dgitos de agrega-
paretiana en el que est inmerso el modelo neoclsico cin de la actividad industrial. Esto nos permitir ofre-
convencional. La trama explicativa posee un trasfon- cer una primera hiptesis explicativa de lo ocurrido en
do histrico e institucional, un sustrato bsico de in- el perodo 1970-1996, as como tambin del proceso
certidumbre y de fallas de mercado que no entra en la de aceleracin que registra la productividad laboral de
metfora neoclsica. En tanto que esta ltima debe la regin aunque no de todos y cada uno de los
verse como firmemente enraizada en la teora conven- pases ni de todas y cada una de las industrias en el cur-
cional de los precios, el discurso analtico evolutivo so de los aos noventa. Creemos que esta caracteriza-
tiene un alto componente de antropologa cultural cin mesoeconmica es til y necesaria, pero insufi-
que va mucho ms all de lo que cubre la microeco- ciente. Constituye slo el primer paso de una cadena
noma tpica de nuestros libros de texto. explicativa que necesariamente debe continuarse en el
El ingreso y la salida de firmas del mercado, las plano de las firmas individuales, aunque por razones
fusiones, los cambios de estrategia de parte de las de espacio quedar fuera de esta monografa. Nos pare-
empresas, as como la gradual mutacin de lo que aqu ce esencial que se avance hacia una trama explicativa
denominaremos el rgimen competitivo sectorial, ms compleja y de detalle que nos ayude a compren-
constituyen piezas claves para comprender las razones der, por ejemplo, el papel que distintos grandes gru-
por las cuales mejora la productividad media de un pos econmicos internos y tambin diferentes empre-
sector productivo dado a travs del tiempo. El contex- sas transnacionales, han desempeado en los diversos
to histrico e institucional adquiere un rol central, escenarios nacionales. A la larga esto nos permitir
condicionando lo que los agentes productivos quieren, comprender el porqu del distinto desempeo de lar-

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go plazo que exhiben los pases de la regin y las de commodities industriales altamente estandarizados
particularidades del proceso de reestructuracin del y de algunos pocos rubros metalmecnicos de las
aparato productivo que en cada caso ha ido tomando ramas maquiladoras en los que diversas firmas trans-
forma tras los esfuerzos recientes de apertura comer- nacionales han tenido un papel central como portado-
cial externa y desregulacin de los mercados. ras de los nuevos diseos de productos, nuevas tecnolo-
Los sectores productivos que en el marco de la gas de proceso y canales de comercializacin interna-
apertura externa han mostrado mayor capacidad de cional que permitieron a diversos pases de la regin
sobrevivencia son aquellos ms cercanos a las venta- competir en mercados del mundo desarrollado.
jas comparativas estticas de cada economa, as como Nuestra hiptesis explicativa sugiere que el nue-
tambin aquellos que, por va del cabildeo poltico, han vo patrn de especializacin productiva de los pases
obtenido un tratamiento especial de parte de los gobier- de la regin ha estado determinado a la vez por las
nos, como la industria automotriz o las ramas maquila- ventajas comparativas estticas que stos poseen, por
doras. En dichos sectores las inversiones lograron sos- los resabios de la poltica industrial de la etapa sus-
tenerse aun en el marco de una fuerte cada de la in- titutiva y, finalmente, por la estrategia de unas pocas
versin agregada durante los aos ochenta. Se fue grandes firmas transnacionales que han decidido usar
conformando as un nuevo patrn de especializacin a varios pases del entorno del Golfo de Mxico como
productiva y de insercin en los mercados mundiales plataformas de exportacin al mercado estadouni-
de manufacturas que hace hincapi en la produccin dense.

II
Evolucin de la productividad laboral en
la industria latinoamericana, 1970-1996

En esta seccin presentaremos estimaciones de las ta- 1. La productividad laboral del sector industrial
sas de crecimiento de la productividad laboral latinoa-
mericana; primero consideraremos la manufactura en Comenzaremos por presentar los indicadores de pro-
su conjunto en nueve pases de la regin, y luego exa- ductividad laboral de la industria manufacturera en su
minaremos 27 ramas industriales a nivel de tres dgitos conjunto para nueve pases de la regin y para Esta-
de la CIIU, en cinco pases: Argentina, Brasil, Chile, Co- dos Unidos, abarcando primero el perodo 1970-1996,
lombia y Mxico. En el clculo utilizaremos la base y luego la etapa 1990-1996, en la que se observa cla-
de datos PADI2 que incluye series de valor agregado a ramente un significativo aceleramiento del ritmo de
precios corrientes y constantes, empleo, salarios paga- expansin del producto por persona ocupada en varios
dos, productividad laboral (medida como valor agre- de los pases examinados. En el conjunto del perodo
gado por ao/hombre), costo laboral unitario y margen (esto es, 1970-1996) observamos que slo tres pases
unitario bruto, cubriendo el perodo 1970-1996. A de la regin Argentina, Colombia y Mxico alcan-
partir de esta informacin es posible efectuar algunas zan ritmos de expansin de la productividad laboral en
comparaciones hasta aqu inexistentes de productivi- la industria superiores a los que registra el sector ma-
dad laboral entre pases de la regin, y entre stos y nufacturero estadounidense (cuadro 1).
los Estados Unidos. Esto indica que, pese a que la distancia en trmi-
nos absolutos todava es grande, la brecha relativa de
productividad laboral entre la industria manufacturera
de estos tres pases y de Estados Unidos ha tendido a
cerrarse: habiendo arrancado en los aos setenta des-
2 Recientemente elaborada por la Divisin de Estudios Producti-
de niveles absolutos en torno al 30% o menos an
vos y Empresariales de la CEPAL. Agradezco a Giovanni Stumpo los
esfuerzos realizados con este fin y su cooperacin al darme libre
en Colombia de la productividad laboral media al-
acceso a esa base de datos. canzada por la industria de los Estados Unidos (cua-

CAMBIOS ESTRUCTURALES Y PRODUCTIVIDAD EN LA INDUSTRIA LATINOAMERICANA, 1970-1996 JORGE KATZ


REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000 71

CUADRO 1
Amrica Latina (nueve pases) y Estados Unidos: Indicadores de productividad
laboral de la industria manufacturera, 1970-1996 y 1990-1996

1970-1996 1990-1996
Producto Empleo Productividad Producto Empleo Productividad
industrial laboral industrial laboral

Argentina 1.18 2.62 3.80 4.87 3.15 8.02


Brasil 2.81 0.95 1.86 2.26 6.41 8.67
Chile 2.76 1.51 1.25 6.40 3.49 2.91
Colombia 3.98 1.24 2.74 3.52 0.22 3.74
Costa Ricaa 4.39 4.83 0.44
Jamaicaa 0.11 1.66 1.55
Mxico 3.79 0.91 2.88 2.27 -0.03 2.30
Per 1.17 2.85 1.68 5.09 1.97 3.12
Uruguay 0.61 0.37 0.24 -1.46 -8.58 7.12

Estados Unidos 2.39 0.35 2.04 5.04 0.30 4.74

Fuente: Base de datos PADI, de la Divisin de Estudios Productivos y Empresariales de la CEPAL.


a Datos hasta 1992.

dro 2), vemos que la industria argentina finaliza el CUADRO 2


Amrica Latina (nueve pases): Evolucin
perodo duplicando casi la cifra, en tanto que Colom- de la brecha relativa de productividad
bia y Mxico muestran mejoras relativas algo meno- laboral entre la industria manufacturera
res, pero tambin significativas. latinoamericana y la estadounidense
(Total manufacturas)
De los dems pases considerados, Brasil mues-
tra mejoras importantes en el ritmo de aumento de la Pas 1970 1980 1990 1996
productividad laboral en la etapa 1990-1996, aun cuan-
do en las dos dcadas anteriores avanz poco hacia el Argentina 0.42 0.41 0.55 0.67
Brasil 0.28 0.26 0.29 0.37
cierre de la brecha relativa de productividad laboral. Chilea 0.25 0.24 0.23 0.20
En los cinco pases restantes (Chile, Costa Rica, Jamai- Colombiab 0.29 0.25 0.37 0.34
ca, Per y Uruguay) esa brecha se ha mantenido ms Costa Ricab 0.15 0.14
o menos constante, o ha tendido a crecer con el tiem- Jamaicab 0.26 0.16 0.16 0.13
Mxicoc 0.32 0.30 0.44 0.38
po. Chile, pese a haber duplicado el ritmo de incremen- Per 0.33 0.25 0.16 0.15
to de la productividad laboral de su industria tras la Uruguaya 0.35 0.22 0.20 0.22
apertura de la economa, permaneci en el conjunto del
perodo en una situacin estacionaria, sin grandes cam- Fuente: Base de datos PADI.
bios relativos respecto a la situacin inicial. Per, a Datos hasta 1995, b Datos hasta 1992, c Datos hasta 1994.
Uruguay y Jamaica claramente perdieron terreno en
trminos de productividad laboral en comparacin con
los Estados Unidos. industriales hemos efectuado para cinco pases idnti-
cas estimaciones esto es, de la productividad labo-
2. Productividad laboral por ramas manufacture- ral relativa en comparacin con iguales ramas produc-
ras en Argentina, Brasil, Chile, Colombia y tivas en los Estados Unidos a tres dgitos de agrega-
Mxico cin de la CIIU (cuadro 3).
Un coeficiente mayor que uno nos indica que la
El hecho de que a nivel agregado se observe una cier- rama industrial en cuestin ha tendido a cerrar la bre-
ta reduccin de la brecha relativa de productividad la- cha relativa de productividad laboral respecto a su
boral en el sector manufacturero de Argentina, Brasil, contraparte estadounidense, y en qu proporcin lo ha
Colombia y Mxico no implica, por supuesto, que en hecho, entre el ao base 1976 y el ao final de la
todas y cada una de las ramas de industria se haya serie examinada. Un coeficiente inferior a uno impli-
alcanzado igual desempeo. Para examinar con ms ca retroceso relativo en esta materia. Tal como pode-
detalle las diferencias de comportamiento entre ramas mos ver, la heterogeneidad es grande, tanto entre ra-

CAMBIOS ESTRUCTURALES Y PRODUCTIVIDAD EN LA INDUSTRIA LATINOAMERICANA, 1970-1996 JORGE KATZ


72 REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000

CUADRO 3
Amrica Latina (cinco pases): Brecha de productividad laboral de
las ramas de la industria latinoamericana, en relacin con ramas
similares de Estados Unidos, 1970-1996
(27 ramas de industria)

CIIU Argentina Brasil Chilea Colombia Mxicob

311 Prod. alimenticios 1.10 1.14 0.67 0.93 1.21


313 Bebidas 1.04 0.72 0.91 0.79 0.83
314 Tabaco 0.74 0.21 0.76 0.28 0.38
321 Textiles 1.67 1.43 0.77 1.23 0.75
322 Prendas de vestir 1.17 1.20 0.75 1.30 1.85
323 Productos de cuero 1.38 0.93 0.45 0.58 0.97
324 Calzado 0.78 1.13 0.65 1.03 0.72
331 Productos de madera 0.55 0.87 0.97 0.94 0.94
332 Muebles 2.69 1.40 1.13 0.85 0.96
341 Papel y celulosa 0.99 1.26 1.10 1.12 1.03
342 Imp. y publicaciones 1.21 0.86 1.43 0.89 1.03
351 Industria qumica 1.92 1.18 1.79 1.09 0.88
352 Otros prod. qumicos 1.98 0.60 0.97 0.86 0.58
353 Refinera de petrleo 1.22 1.57 3.35 0.28 0.30
354 Prod. de carbn 1.85 2.07 2.14 2.10 1.55
355 Productos de caucho 1.55 2.55 0.41 1.36 1.24
356 Productos plsticos 0.81 1.25 0.51 1.50 1.25
361 Cermica 1.33 1.20 0.45 2.24 2.47
362 Vidrio 1.91 1.92 1.67 1.57 1.60
369 Miner. no metlicos 2.35 1.28 1.68 1.36 1.39
371 Hierro 2.54 1.97 1.33 2.82 1.54
372 Metales no ferrosos 1.28 2.50 0.43 1.92 2.39
381 Productos de metal 2.07 1.78 1.22 1.79 1.39
382 Maquin. no elctrica 1.91 1.12 1.31 0.75 0.72
383 Maquinaria elctrica 2.68 1.97 0.94 0.99 1.76
384 Equipo de transporte 2.00 1.33 0.76 2.07 1.81
385 Inst. cientficos prof. 1.29 1.48 1.22 3.27 3.81
390 Otras manufacturas 0.52 0.76 0.92 1.26 2.19

Fuente: Base de datos PADI.


a 1970-1995, b 1970-1994.

mas como dentro de cada pas y entre pases, para cada gentina y Colombia exhiben grandes mejoras relativas
rama industrial. de productividad laboral, Brasil mejoras ms modes-
Esta informacin nos permite ver, por ejemplo, tas y Chile un claro retroceso. En la rama 371 (hierro
que en Argentina 12 ramas exhiben lo que podramos y acero) Argentina, Colombia y Brasil experimentan
catalogar como un desempeo exitoso que les per- mejoras sumamente marcadas de su situacin relativa
mite disminuir de manera significativa la brecha rela- Argentina incluso supera la productividad media es-
tiva de productividad laboral respecto de los Estados tadounidense al final del perodo, en tanto que en
Unidos. Consideramos desempeo exitoso un coefi- Chile y Mxico se observan avances, pero mucho
ciente cercano o mayor a 2.0, con el cual la rama en menos espectaculares que en los tres pases mencio-
cuestin logra, al final del perodo examinado, un in- nados primeramente.
dicador de productividad laboral relativa que aproxi- Tras cada uno de estos cuadros sectoriales existe
madamente dobla el que exhiba en 1970. Las ramas una morfologa de mercado particular, un cuadro
que muestran una situacin semejante son siete en regulatorio e institucional especfico y distintas estra-
Brasil, cinco en Colombia y slo tres en Chile. tegias competitivas entre empresas, que configuran lo
Si concentramos nuestra mirada no ya en los pa- que aqu definiremos como un rgimen competitivo
ses sino en ramas particulares podemos ver, por ejem- e innovativo particular, propio de cada sector y pas.
plo, que en la rama 384 (equipos de transporte) Ar- Comprender el funcionamiento de tal rgimen en cada

CAMBIOS ESTRUCTURALES Y PRODUCTIVIDAD EN LA INDUSTRIA LATINOAMERICANA, 1970-1996 JORGE KATZ


REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000 73

escenario nacional y las diferencias entre pases y ra- dustriales y los ndices de desempleo abierto, aparece
mas de industria es esencial para entender cmo se ha aqu como una excepcin a la regla anterior, por cuanto
ido reestructurando el aparato productivo latinoameri- alcanza ya en los aos noventa mejoras (modestas) de
cano. Pese a que tal estudio escapa a los lmites de este productividad laboral, pero no a expensas de la ocu-
trabajo, resulta importante sealar que los resultados pacin. Podra pensarse que este pas se encuentra en
que se presentan aqu deberan ser complementados en una fase ms avanzada de su programa de estabiliza-
el futuro con estudios pormenorizados de los diversos cin macroeconmica y reforma estructural, en tanto
regmenes tecnolgicos y competitivos sectoriales si se que los otros an se hallan transitando un momento
quiere comprender mejor lo ocurrido con la industria ms temprano del ajuste estructural y viviendo por ello
latinoamericana en las ltimas dos dcadas. ms intensamente el impacto de las fuerzas destruc-
tivas de la famosa dupla schumpeteriana. Este razo-
3. La aceleracin del incremento de la producti- namiento nos llevara a suponer que al reducirse el
vidad laboral en los aos noventa nivel de incertidumbre macroeconmica prevalente en
la sociedad, y junto con la cada de la tasa de inters
Salvo en el caso de Mxico, donde la tasa de creci- y el incremento del ahorro domstico y la inversin,
miento de la productividad laboral en los aos noven- parte del fenmeno de desempleo estructural tendera
ta es inferior al total del perodo 1970-1996, en el cua- a autocorregirse, aun cuando subsistira una cierta inca-
dro 1 se observa una considerable aceleracin de esa pacidad estructural del sector manufacturero para gene-
tasa en todos los pases all examinados, incluyendo los rar nuevos puestos de trabajo al ritmo exigido por el
Estados Unidos. Sin embargo, los datos tambin mues- crecimiento de la poblacin econmicamente activa.
tran la incapacidad cada vez mayor del sector indus- Habiendo hasta aqu examinado lo ocurrido en
trial de los diversos pases latinoamericanos para ge- materia de productividad laboral intentaremos en la
nerar nuevos puestos de trabajo, o aun para mantener prxima seccin brindar al lector una hiptesis expli-
los niveles ocupacionales de comienzos de la dcada. cativa de lo ocurrido. La misma involucra una dinmica
Observamos en este sentido que a lo largo del perodo evolutiva de fases sucesivas en el proceso de estabili-
1990-1996 se registra una fuerte cada, en trminos zacin y reforma estructural y de inversiones defensi-
absolutos, de la ocupacin en Argentina, Brasil, Co- vas y proactivas que van tomando forma a lo largo del
lombia y Uruguay. Dicha cada de la ocupacin ma- tiempo. La reestructuracin intrasectorial a travs de
nufacturera, ms que un aumento significativo del la entrada y salida de firmas del mercado, as como el
volumen fsico de produccin, es lo que explica en cambio en el peso relativo de las diversas ramas de
todos estos casos el fuerte aumento de la productivi- industria al interior de la produccin manufacturera
dad laboral de la regin en aos recientes. agregada constituyen piezas centrales de la hiptesis
Chile, que inici su apertura externa bastante antes explicativa que habremos de proponer acerca de lo
que otros pases latinoamericanos y que en el momen- ocurrido en la regin en esta materia en las ltimas dos
to de hacerlo vio elevarse el nmero de quiebras in- dcadas.

III
Una hiptesis explicativa

El proceso que intentamos describir integra al menos viejas, de menor eficiencia relativa, y iii) la mejora de
dos dinmicas evolutivas distintas, que conviene sepa- las que permanecen en el mercado, mediante inversio-
rar y distinguir: por un lado, la inherente a cada rama nes fsicas, cambios organizacionales y otras medidas.
industrial y, por otro, la que se refiere a la estructura en Se gesta a nivel de rama productiva un proceso selec-
su conjunto. En esta seccin exploraremos ambas. Con tivo entre firmas que lleva a que algunas ganen terre-
relacin a la primera, cabe observar que la transforma- no y otras lo pierdan, llegando algunas a desaparecer.
cin de una rama productiva en el tiempo refleja i) el Respecto de la segunda, diremos que junto a lo
ingreso de empresas nuevas al mercado, portando nue- anterior se produce un proceso de cambios en el peso
vas tecnologas; ii) la salida del mismo de empresas relativo de las distintas actividades industriales en el

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74 REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000

conjunto de la produccin manufacturera, hecho que presario agrega gran complejidad a los modelos sen-
tambin debe verse como un reflejo de la distinta elas- cillos de demografa empresaria con que nos proveen
ticidad de demanda que enfrentan las diversas activi- los libros de texto convencionales. En un contexto de
dades productivas. asimetras informativas y de mercados muy imperfec-
En otros trminos, la seleccin intrasectorial en- tos de capital y tecnologa no son necesariamente las
tre empresas de una misma actividad productiva y los firmas ms ineficientes las que desaparecen del mer-
cambios en el peso relativo de las distintas activida- cado. Muy por el contrario, bien puede ocurrir y la
des industriales a lo largo del tiempo constituyen los evidencia emprica as lo muestra que en el marco
dos componentes estructurales de la dinmica evoluti- de una macroeconoma muy turbulenta e incierta las
va que deseamos describir. Veamos ambos temas por empresas que ms concentraron su estrategia en accio-
separado. nes de corto alcance y de alto contenido especulativo
tuvieron ms probabilidades de sobrevivir durante los
aos de reformas estructurales.
1. El proceso de seleccin entre firmas dentro de En sntesis, el proceso que estamos tratando de
una rama productiva dada describir involucra una dinmica de transformacin
dentro de las ramas industriales que tiene como sustrato
Toda rama de industria alberga en su interior firmas la entrada y salida de firmas del mercado, las adquisi-
de distinta eficiencia productiva. Los bienes de capi- ciones hostiles de empresas, el xito relativo de cier-
tal y las tecnologas organizativas que usan las diver- tas firmas y el fracaso de otras, en un marco de fallas de
sas empresas difieren significativamente, aun entre mercado y de una dinmica de destruccin creadora
competidores cercanos, lo que desemboca en una es- que hasta el presente ha sido escasamente descrita en
tructura muy heterognea de costos unitarios de pro- los estudios sobre el desarrollo industrial de la regin.
duccin y de rentabilidades operativas al interior de
cada rama. En la prctica, dichas diferencias son mu-
2. Cambios en la composicin de la produccin
cho ms importantes de lo que imaginamos desde la
industrial
perspectiva del equilibrio competitivo, llegando a ve-
ces a relaciones de 5:1 o an ms.
Habiendo hasta aqu examinado la dinmica de trans-
La cada de aranceles asociada a la apertura co-
formacin intrasectorial, corresponde ahora prestar
mercial externa y el aumento de la competencia en los
atencin al cambio en el peso relativo de las distintas
mercados por la llegada de firmas externas han actua-
do en el presente caso como un importante mecanis- ramas industriales dentro del producto agregado.
mo de seleccin, obligando a los productores locales Supongamos, para los fines de nuestro razona-
a adaptarse a un nuevo rgimen competitivo, mucho miento, que el sector manufacturero est formado slo
ms estricto. Las firmas han reaccionado mejor o peor por dos de estas ramas de industria. Pensemos, por
frente a este reto o no han reaccionado en absoluto, ejemplo, que se compone de una que procesa recursos
languideciendo y llegando muchas de ellas hasta la naturales haciendo uso intensivo de capital por perso-
desaparicin fsica. na ocupada y de una rama metalmecnica dedicada a
Los patrones de conducta descritos no han resul- la produccin de bienes de capital y bienes de consu-
tado exclusivamente de la informacin y estrategia mo. En la situacin inicial v y z describen el producto
reactiva de cada empresa, sino que tambin han influi- por persona y el capital por persona en cada una de
do en ellos la morfologa y comportamiento de los las dos ramas industriales consideradas, y el punto d
mercados de factores en que cada empresa ha tenido representa el producto ponderado de las mismas. Su-
que operar. La existencia de fallas de mercado y el pongamos ahora que entre t0 y t1 ambas crecen a rit-
acceso imperfecto al financiamiento de largo plazo y mos distintos, trasladndose a v y z respectivamen-
a los conocimientos tecnolgicos necesarios para lle- te. La posicin del punto d depender ahora de cun-
var a cabo cambios operativos mayores a nivel de la to ha crecido cada rama a lo largo de su sendero par-
firma son obstculos proverbiales que ayudan a enten- ticular, como tambin del peso relativo que cada una
der por qu algunas empresas han protagonizado pro- de ellas tiene al final del perodo dentro del producto
cesos adaptativos exitosos y otras no tras la reciente industrial agregado (grfico 1).
reforma estructural en los pases de Amrica Latina. Planteadas las cosas de esta manera, no resulta
Es indudable que la presencia de mercados imper- difcil percibir por qu los programas de estabilizacin
fectos y de informacin incompleta por parte del em- macroeconmica y reforma estructural de los aos se-

CAMBIOS ESTRUCTURALES Y PRODUCTIVIDAD EN LA INDUSTRIA LATINOAMERICANA, 1970-1996 JORGE KATZ


REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000 75

tenta y ochenta tuvieron un fuerte impacto diferencial turista, a una estructura productiva mucho ms dedi-
entre sectores productivos. Las industrias procesadoras cada al procesamiento de recursos naturales y menos
de recursos naturales no enfrentaron grandes dificulta- especializada en la produccin de bienes de capital y
des para volcarse masivamente hacia la exportacin bienes de consumo durables para el mercado interno.
sustituyendo ventas internas por ventas en los merca- Si juntamos ahora ambos fenmenos, esto es, por
dos mundiales de commodities industriales de uso di- una parte la mutacin intrasectorial asociada a la dis-
fundido, como celulosa y papel, hierro y acero, alumi- tinta capacidad de adaptacin entre firmas dentro de
nio, etc. Por el contrario, las ramas del campo metal- una rama dada, y por otra el distinto ritmo de expan-
mecnico que producen bienes de capital y bienes de sin de las ramas en funcin de la elasticidad de de-
consumo durables para el mercado interno debieron manda y de la tasa de crecimiento que ellas alcanzan,
enfrentar simultneamente una fuerte cada de este podemos imaginar una dinmica evolutiva compleja en
mercado y una creciente entrada de sustitutos impor- la que lo macroeconmico, lo mesoeconmico y lo
tados que ante la reduccin de aranceles invadan ahora microeconmico actan simultneamente, condicio-
los mercados locales. Durante la primera fase de la nando el horizonte de planificacin de las empresas,
apertura externa ste ha sido el escenario prevalecien- su grado de incertidumbre frente al futuro, el marco
te en pases como Argentina, Brasil, Chile y otros, en regulatorio, el rgimen de demanda en que operan, su
los que las firmas locales de bienes de capital y bie- accesibilidad a los mercados de factores, su percepcin
nes de consumo durables han debido confrontar con- real de lo que est ocurriendo en su entorno socioeco-
juntamente la cada de la demanda interna y la llegada nmico y las diversas fallas de los mercados de facto-
masiva de sustitutos importados. Esta es la situacin a res que deben enfrentar. Esta interaccin entre lo
travs de la cual se llega, al cabo del episodio aper- macro, lo meso y lo micro en un contexto de turbu-
lencia macroeconmica y mercados sumamente imper-
fectos de factores productivos es la que subyace en los
GRAFICO 1 programas de estabilizacin macroeconmica y refor-
Amrica Latina: Cambio en la composicin
de la produccin industrial ma estructural de aos recientes en los pases de la
regin.
Sendero promedio
Producto Sector 1 (Harrod neutral)
Cada rama de industria y cada firma metaboliza
por Sector 2 de manera diferente los cambios en el rgimen de in-
persona
v
d d centivos y lo hace en funcin de su historia previa, de
z
q1
v
su percepcin incompleta de lo que est ocurriendo y
d de su capacidad imperfecta de adaptarse a las
q nuevas circunstancias. Pese a que la informacin em-
q2 z prica disponible respecto al conjunto de variables
mencionadas es slo fragmentaria y sumamente disper-
sa, en las pginas que siguen presentaremos distintos
trozos informativos que ayudarn a reconstruir un es-
k1 k k2 Capital por persona cenario evolutivo del tipo hasta aqu descrito.

IV
La evidencia emprica

1. Reestructuracin intrasectorial: entrada y sa- de empresas y por otra al ingreso de nuevas firmas al
lida de empresas en el mercado mercado, trayendo consigo tecnologas ms modernas
que superaban claramente lo que era la prctica tec-
Los datos disponibles muestran que los procesos de nolgica media en la industria hasta ese entonces.
apertura externa de la economa han estado asociados, En Chile, la apertura de la economa en los aos
por una parte, al aumento en el ritmo de desaparicin setenta estuvo asociada a un marcado incremento del

CAMBIOS ESTRUCTURALES Y PRODUCTIVIDAD EN LA INDUSTRIA LATINOAMERICANA, 1970-1996 JORGE KATZ


76 REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000

cierre de empresas. Se calcula que ms de 4 000 deja- CUADRO 4


Argentina: Nmero de plantas, empleo
ron el mercado entre la segunda mitad de ese decenio y productividad laboral en la industria
y comienzo de los aos noventa, sobre todo en ramas de aceites vegetales de Argentina,
industriales como las de textiles, vestuario, calzado, y 1973-1974 y 1993-1994
las de bienes de consumo durables y bienes de capi-
tal, estos dos ltimos rubros metalmecnicos (grfico Aos Plantas Personal Volumen de Ton. por Ton. por
(nmero) contratado produccin planta trabajador
2). Estos cierres de empresas afectaron particularmen- (nmero) (miles de (miles de
te a firmas medianas (para la economa chilena), sin- toneladas) toneladas)
tindose menos el impacto entre las ms pequeas y
las grandes (Mizala, 1992). Los escasos estudios dis- 1973-1974 67 6 895 01 740 026 1 252
1993-1994 59 4 943 12 220 207 2 472
ponibles en torno a este tema revelan que los cierres
de empresas no estaban necesariamente relacionados Fuente: De Obschatko, 1996.
con indicadores de eficiencia operativa, sino que en un
escenario de gran turbulencia macroeconmica e incer-
tidumbre las conductas especulativas tendieron a pre- la reestructuracin sectorial en este caso (De Obschat-
ponderar por sobre las conductas de racionalizacin ko, 1996). Diversos estudios sectoriales muestran un
productiva, generando xitos y fracasos empresariales patrn semejante de desaparicin y nacimiento de em-
no por presencia o ausencia de excelencia organiza- pleos (Katz, 2000 y Katz, por publicarse).
cional o tecnolgica, sino, en muchos casos, por con- En resumen, la evidencia emprica avala con suma
ductas especulativas en el plano financiero. fuerza la idea de que el proceso de reestructuracin
En lo que toca a la entrada de firmas al mercado industrial que estamos describiendo est asociado a la
es interesante comprobar, por ejemplo, que la reestruc- salida del mercado de firmas marginales aunque
turacin de la industria de aceites vegetales de Argen- marginales en este caso no significa necesariamente
tina estuvo asociada al ingreso de una nueva genera- ms ineficientes y al ingreso al mismo de una nue-
cin de establecimientos fabriles de mucha mayor es- va generacin de establecimientos industriales ms
cala y densidad de capital por trabajador, en los que la cercanos al nivel internacional en que se halla la in-
productividad laboral prcticamente duplicaba la alcan- dustria. Estos, por necesidad, hacen uso mucho ms
zada por la generacin de plantas prototpicas de los intensivo de capital, son ms ahorradores de empleo y
aos setenta (cuadro 4). La industria transita hacia pro- ms competitivos a escala mundial que la generacin
cesos de fabricacin de naturaleza qumica, en los que de plantas fabriles que vienen a sustituir.
los saberes tecnolgicos y la organizacin productiva
difieren radicalmente de aquellos de la vieja industria 2. Cambios en el peso relativo de las distintas
aceitera existente en el pas. La transformacin no slo ramas industriales
se da en la base tcnica de la produccin, sino tam-
bin en la base institucional y en el rgimen compe- Como ya fuera mencionado en la introduccin de este
titivo predominantes en la rama. Nuevos actores, trabajo, ha habido un aumento en el tiempo del peso
nuevas formas de integracin vertical dentro de la in- relativo de las ramas procesadoras de recursos natura-
dustria y hacia ramas colaterales (transporte, silos por- les (cuadro 5). Esto se observa con claridad en este
tuarios, drsenas de embarque) aparecen como parte de cuadro, que muestra adems la contraccin del grupo
de industrias tradicionales (calzado, vestimenta, pro-
ductos de madera, muebles, textiles, imprentas, etc.),
GRAFICO 2 que pierde posicin relativa entre 1970 y 1996. Final-
Chile: Quiebra de empresas industriales mente, en las ramas metalmecnicas nos ha parecido
Nmero de empresas, 1975-1993
necesario separar a la industria automotriz que tuvo
1 000
875
un tratamiento especial en la poltica industrial del
800 resto de industrias productoras de bienes durables y
600 bienes de capital. En estas ltimas la contraccin o
408 463 381
400
241
316 363 el estancamiento que se asocia a la apertura comer-
195 169
200 89 138 145 109 111 95 121 95
55 78 cial externa se ve claramente en los diversos casos exa-
0 minados. Por el contrario, la rpida expansin de la in-
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993

dustria automotriz de Argentina, Brasil, Colombia y


Aos Mxico en los aos noventa ms que compens la
Fuente: A. Mizala, 1992 contraccin del resto de la rama metalmecnica.

CAMBIOS ESTRUCTURALES Y PRODUCTIVIDAD EN LA INDUSTRIA LATINOAMERICANA, 1970-1996 JORGE KATZ


REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000 77

CUADRO 5
Amrica Latina (cinco pases): Cambios en el tiempo del peso relativo
de las distintas ramas industriales en el producto manufacturero global

Argentina Brasil Chile Colombia Mxico


1970 1990 1996 1970 1990 1996 1970 1990 1996 1970 1990 1996 1970 1990 1996

Ia 15.6 14.3 13.1 18.8 22.9 22.8 14.9 10.1 10.2 10.7 9.6 10.5 13.3 12.3 13.90
IIb 9.9 8.5 12.1 9.9 7.0 8.7 7.7 2.3 2.0 2.9 4.3 6.5 5.5 9.5 10.8
III+IVc 36.2 46.7 45.7 35.8 39.6 42.4 43.2 55.5 56.2 45.7 51.1 51.2 46.8 46.8 46.5
Vd 38.2 30.5 29.0 35.5 30.5 26.1 34.2 32.0 31.6 40.7 34.9 31.8 34.4 31.4 28.8

a Industria metalmecnica, excluyendo automviles (CIIU 381, 382, 383, 385).


b Equipo de transporte (CIIU 384).
c Alimentos, bebidas y tabaco (CIIU 311, 313, 314), ms industrias procesadoras de recursos naturales (CIIU, 341, 351, 354, 355, 356, 371,
372; en el caso chileno se ha excluido CIIU 372).
d Industrias tradicionales con uso intensivo de mano de obra (CIIU 321, 322, 323, 324, 331, 332, 342, 352, 361, 362, 369, 390).

3. La brecha de productividad laboral y el empleo inversin nueva cumple un papel ms significativo que
en el caso argentino.
El cuadro 6 examina la relacin entre la brecha rela- El caso mexicano parecera ubicarse en el medio
tiva de productividad laboral y el empleo en Argenti- de esas dos situaciones. El 37% de la industria cierra
na, Chile y Mxico. Los cuadrantes se refieren, respec- la brecha relativa de productividad laboral con Esta-
tivamente, a ramas industriales tomadas a tres dgitos dos Unidos y simultneamente genera nuevos puestos
de agregacin de la CIIU que han reducido la brecha re- de trabajo, en tanto que el 30% lo hace en el marco de
lativa de productividad laboral con los Estados Unidos procesos de reestructuracin que expulsan mano de
o que han perdido terreno relativo en trminos de di- obra del aparato productivo. Sin duda las ramas
cha variable y simultneamente han expulsado o ab- maquiladoras han funcionado como generadoras de
sorbido mano de obra. Si ponderamos el peso relativo nuevos puestos de trabajo, en tanto que ha habido
de los distintos sectores industriales medido por su expulsin de obreros y empleados en los sectores no
participacin relativa en el producto industrial al fin del maquiladores de la industria mexicana.
perodo aqu estudiado, observamos que en Argentina, El caso argentino es el ms extremo. En la lti-
por ejemplo, el 70% de la industria se ubica en el ma seccin de este trabajo, al examinar algunos de los
subconjunto de ramas en las que ha habido un paula- nuevos problemas estructurales que la regin debe
tino acercamiento a la productividad media estadouni- enfrentar a raz del proceso de reestructuracin indus-
dense y a la vez cadas del empleo en trminos abso- trial, tendremos ocasin de mostrar cmo la mayor
lutos. Slo 20% del aparato industrial aparece como dificultad de la nueva estructura industrial para gene-
cerrando la brecha relativa de productividad con los rar nuevos puestos de trabajo constituye uno de los
Estados Unidos en el marco de procesos que involucran puntos centrales de la nueva agenda de temas de pol-
la generacin de nuevos puestos de trabajo. tica pblica con que deben lidiar en la actualidad los
A diferencia de lo anterior, en el caso chileno el gobiernos de la regin.
12% de la industria manufacturera cierra la brecha Habiendo hasta aqu examinado diversos frag-
relativa de productividad expulsando gente, en tanto mentos de evidencia emprica que complementan nues-
que 33% lo hace, pero en un marco expansivo que tro panorama descriptivo del proceso de reestructura-
genera nuevos puestos de trabajo. Esto revela sin duda cin industrial que va tomando forma en Amrica
las caractersticas estructurales marcadamente distin- Latina, corresponde en las pginas finales de este tra-
tas de uno y otro proceso de reestructuracin industrial. bajo brindar una visin de conjunto, e introducir una
Tal como se sugiere en pginas anteriores, podemos apreciacin de carcter general acerca de posibles
suponer que las diferencias entre ambos se explicaran puntos dbiles del actual modelo de industrializacin
por las distintas fases del proceso de ajuste macroeco- que cuestionaran su sustentabilidad de largo plazo. El
nmico que transita cada una de las dos economas, empleo y el saldo comercial externo aparecen como los
siendo el caso chileno representativo de una situacin flancos dbiles ms significativos y merecen analizar-
de mayor estabilidad a nivel agregado en la cual la se en detalle.

CAMBIOS ESTRUCTURALES Y PRODUCTIVIDAD EN LA INDUSTRIA LATINOAMERICANA, 1970-1996 JORGE KATZ


78 REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000

CUADRO 6
Argentina, Chile y Mxico: Brecha relativa de productividad
laboral y absorcin ocupacional, 1970-1996

A. Argentina

Emplea Despide

C 353 311 354 383


i 355 321 362 384
e 371 332 369 385
r 342 372
r
a 351 381
352 382

A 313 314 356


b 323 322 361
r 324 331 390
e 341

B. Chile

Emplea Despide

331 342
C 341 351
i
e 369 353
r 371 362
r 372
a 381

313 314 384


A 323 321 385
b
r 324 355 390
e 382
383

C. Mxico

Emplea Despide

323 362 390 311


C 331 369 322
i 332 371 342
e 341 372 354
r
r 355 381 356
a 361 384 383
385

313 382
314
A 321
b 324
r
e 351
352
353

Fuente: Base de datos PADI, de la Divisin de Desarrollo Productivo y Empresarial de la CEPAL.

CAMBIOS ESTRUCTURALES Y PRODUCTIVIDAD EN LA INDUSTRIA LATINOAMERICANA, 1970-1996 JORGE KATZ


REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000 79

V
Reflexiones finales

Este trabajo pretende avanzar en la construccin de una fabril vieja por otra nueva? En otras palabras, cul es
hiptesis explicativa micro/macro del complejo proceso el modelo conceptual, derivado de la teora convencio-
de reestructuracin que est sufriendo la industria ma- nal de los precios, con que los economistas razonamos
nufacturera latinoamericana. De qu manera el juego para explicar cmo se determina el ritmo ptimo de na-
de interacciones entre los niveles macro, meso y mi- cimientos y muertes de firmas y el reemplazo de una
cro va condicionando el sendero de crecimiento y el tcnica productiva por otra que la supera, es decir, que
proceso de transformacin estructural de cada rama in- puede producir el mismo producto con menores cos-
dustrial y del aparato industrial en su conjunto es un tos unitarios?
captulo poco explorado por la profesin y que sin duda En las condiciones experimentales supuestas son
reclama ms trabajo de conceptualizacin y estudio. En el precio de mercado del producto y los precios de los
esta ltima seccin examinaremos brevemente ambos factores, as como el ahorro de los mismos que las nue-
temas. vas tecnologas permiten, los que determinan el ritmo
ptimo de reemplazo de lo viejo por lo nuevo. La lle-
1. Algunos rasgos del escenario micro/macro gada de una firma o una tecnologa nueva hace
que subyacen el proceso de reestructuracin caer el precio de mercado del producto en cuestin y
industrial de la regin cuando una de las firmas ya existentes no alcanza a
cubrir sus costos variables de produccin con el pre-
Partimos suponiendo que la conducta de la empresa en cio de venta del producto debe necesariamente aban-
materia de inversin depende primordial, aunque no donar el mercado.
exclusivamente, de las oportunidades y riesgos tal Pensemos ahora cmo se vera afectado este mo-
como son percibidos por cada empresario. Dicha per- delo estilizado de comportamiento microeconmico si
cepcin da forma a sus expectativas de rentabilidad y admitimos la existencia de imperfecciones en los mer-
condiciona su propensin a invertir. Supondremos en- cados de factores, informacin incompleta por parte de
tonces que es la bsqueda de ganancia (o de no prdi- la empresa, volatilidad en las variables macroeco-
da de la ganancia previamente alcanzada) lo que lleva nmicas y un marco regulatorio e institucional espec-
al empresario a actuar, defendiendo inversiones fico de cada sector que influye per se sobre las con-
preexistentes si esto es factible y econmico y/o enca- ductas empresariales, al margen del efecto que puedan
rando nuevos proyectos de inversin que amplan la tener las variables econmicas. Este ejercicio contra-
capacidad productiva bajo su control. fctico nos permite pensar analticamente en el efecto
En un modelo simple de equilibrio competitivo que la apertura, desregulacin y privatizacin de las
tres factores influiran sobre las decisiones de este tipo economas ha tenido sobre la conducta microecon-
del empresario: i) el precio presente y esperado del pro- mica y sobre el sendero de reestructuracin que fue
ducto que fabrica, ii) los precios presentes y espera- siguiendo el aparato industrial latinoamericano, en un
dos de los factores de produccin que necesita para contexto de fallas de mercado y de informacin imper-
hacerlo, y iii) las cantidades de factores que dada la fecta por parte de la empresa.
tecnologa a su disposicin necesita por unidad de La observacin casual nos sugiere que existe un
producto. primer momento que aqu denominaremos Fase I del
Pensemos primero en un escenario simplificado: programa de estabilizacin macroeconmica y refor-
la firma fabrica un nico producto homogneo, no hay ma estructural en el que es dable observar, entre
sustitutos importados, los mercados de factores son otras cosas: i) devaluacin del tipo de cambio, ii) au-
bien comportados, la firma dispone de las tecnolo- mentos de la tasa de inters real, iii) cadas en el nivel
gas necesarias y no hay incertidumbre macroecon- de proteccin arancelaria, iv) contraccin del salario
mica ya que la economa opera en condiciones de equi- real, y v) eliminacin de controles de precios. Todo
librio externo y fiscal. De qu manera se produce, en esto involucra un cambio en la estructura de grandes
un contexto de esa ndole, el reemplazo de una planta precios de la economa, cuyo objetivo final es reducir

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el grado de absorcin interna de los bienes y servicios tra as en lo que llamaramos la Fase II del programa
para permitir la bsqueda de una nueva posicin de estabilizador, en la que es dable observar una gradual
equilibrio externo y fiscal. Desde el punto de vista de cada de la tasa de inters real, una revitalizacin de
la firma individual, los cambios anteriores se manifies- la demanda interna y un aumento del ritmo de creci-
tan como traslaciones y rotaciones de las curvas de miento de la economa.
costos y de demanda que debe enfrentar (Katz y Vera, En muchos casos, sin embargo, el xito estabiliza-
1997) al producirse, entre otros cambios, bajas en los dor no se logra y el programa de ajuste fracasa en
precios de importacin de bienes sustitutivos de los que aminorar el desequilibrio predominante a nivel macro-
ella produce, abaratamiento de los bienes de capital que econmico. En tal eventualidad, la turbulencia macro-
emplea para producir, cadas en el salario real que debe econmica tiende a profundizarse, afectando con ms
pagar a sus operarios y modificaciones en la tasa de intensidad las funciones de comportamiento de los ac-
inters que debe afrontar por su capital de giro. Ade- tores econmicos individuales. El desequilibrio de las
ms de tener en cuenta estos fenmenos, derivados cuentas pblicas aumenta. El dficit del Estado crece
primordialmente de cambios en el rgimen global de y, si no media apoyo financiero externo para estabili-
incentivos macroeconmicos predominante en la socie- zar las cuentas fiscales, el gobierno se ve obligado a
dad, el empresario tambin debe considerar los datos recurrir al endeudamiento interno, elevando an ms
de carcter estrictamente sectorial, que pueden o no la ya alta tasa de inters real que prevalece en la eco-
modificar sustantivamente el panorama institucional, noma. Esto lleva a una contraccin del nivel de acti-
adems de los cambios en las variables macroecon- vidad an mayor que la que resulta del ajuste inicial.
micas. En el mbito estrictamente sectorial influyen En todos los casos, sin embargo, resulta claro que
variables como el tratamiento arancelario especial que el cambio en el rgimen de incentivos macroecon-
cada sector recibe (por ejemplo, lo ocurrido con la micos incide sobre los clculos de rentabilidad de cada
industria automotriz), los subsidios promocionales por empresa, con lo cual se pone en marcha un proceso de
localizacin geogrfica, los derechos de propiedad reestructuracin intrasectorial del tipo previamente
sobre los recursos naturales, los crditos y seguros de descrito.
exportacin, y otras. En la Fase I, y de manera concomitante con los
La interaccin entre lo macroeconmico y lo sec- cambios en el rgimen de polticas macroeconmicas,
torial hace que, aun en el marco de una baja generali- se contrae la demanda interna, primero, y algo ms
zada de la inversin agregada, pueda haber aumentos tarde ya que es preciso establecer los canales de im-
significativos de sta en ramas particulares de la indus- portacin, llegan al mercado local sustitutos impor-
tria, si fuerzas estrictamente sectoriales as lo inducen. tados cuyo precio interno es menor que el que pueden
Los cambios mencionados ponen en marcha una ofrecer muchas firmas locales. Algunas de stas que-
compleja dinmica de muerte y desaparicin de firmas, dan as a las puertas mismas de la desaparicin fsica,
de adquisiciones de empresas, de ingreso de nuevos efecto que se acenta a raz de la cada de aranceles
productores al mercado. Los clculos de rentabilidad que tambin forma parte del programa de estabiliza-
empresarial se modifican radicalmente ante la altera- cin macroeconmica.
cin de los precios relativos y la cada de la demanda En la Fase II del programa de ajuste estructural
interna (y el aumento de la externa) como resultado de tiende a bajar la tasa de inters interna y se recuperan
la devaluacin del tipo de cambio. El aumento de la gradualmente la demanda interna y la inversin pbli-
turbulencia macroeconmica que normalmente se ob- ca y privada, mejorando la rentabilidad potencial de
serva en la Fase I del programa de estabilizacin lleva invertir en nueva capacidad instalada. Aparecen enton-
a que el horizonte de planeamiento de las empresas ces nuevas plantas fabriles, con tecnologa ms moder-
tienda a reducirse y las inversiones de corto plazo na y mayor uso de capital por trabajador.
adquieran ms preponderancia que las de orden pro- Podemos percibir intuitivamente que a lo largo de
ductivo y tecnolgico. la secuencia descrita operan a la vez un proceso de
No todos los programas de estabilizacin macro- reestructuracin intrasectorial y otro de naturaleza
econmica logran recomponer el equilibrio fiscal y ex- intersectorial, y que los recursos se desplazan hacia
terno de la economa. En los casos de xito, el episo- actividades que alcanzan ms alta rentabilidad en la
dio estabilizador lleva a aquella a un nuevo sendero de nueva estructura de precios relativos prevaleciente en
equilibrio externo y fiscal, con una nueva estructura de la economa. Los sectores industriales que hacen uso
precios relativos y de distribucin del ingreso. Se en- intensivo de recursos naturales tienden a ganar espa-

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cio, ya que operan primordialmente en actividades de ahorrador de mano de obra implcito en las nuevas
exportacin y se benefician con la devaluacin del tipo tecnologas de organizacin del trabajo, es indudable
de cambio. Pero tambin tienden a ganar espacio aque- que la produccin informatizada, esto es, basada en el
llas otras ramas industriales que obtienen tratamiento comando numrico y en el funcionamiento de la plan-
especial de la poltica econmica y no deben adaptar- ta fabril en tiempo real, desplaza operarios de la l-
se a las condiciones generales de apertura comercial nea de produccin y empleados administrativos de las
externa. As, la economa se mueve hacia la profun- tareas de planeamiento y organizacin del trabajo.
dizacin del capital por trabajador en las diversas ac- Colabora con lo anterior el abaratamiento relati-
tividades productivas y hacia la incorporacin de tec- vo de los bienes de capital y el rpido proceso de difu-
nologas que ahorran mano de obra. sin de la informtica, que inducen el mayor ritmo que
La informacin emprica presentada previamente ha adquirido en aos recientes la incorporacin de equi-
sugiere que la regin ha vivido en las dos ltimas d- pos de computacin, de transmisin de datos, y otros.
cadas un proceso de mutacin intrasectorial e intersec- En trminos de la hiptesis explicativa que pre-
torial de este tipo. Han desaparecido empresas, han sentamos ms atrs, podramos pensar que el mayor
entrado en produccin otras nuevas, con uso mucho sesgo ahorrador de mano de obra tiende a concentrar-
ms intensivo de capital y cercanas al estado del arte se en la Fase I de los programas de estabilizacin
internacional. La estructura productiva ha tendido a macroeconmica y reforma estructural, en tanto que en
volcarse hacia el aprovechamiento de las ventajas com- la Fase II con el aumento de la tasa de ahorro inter-
parativas naturales, y han logrado sostenerse o inclu- no, la revitalizacin del espritu empresarial y la apa-
so expandir su participacin relativa en el producto ricin de mltiples nuevas inversiones deberan re-
manufacturero sectores que operan con marcos aparecer tendencias hacia una mayor absorcin ocupa-
regulatorios relativamente privilegiados (la industria cional, particularmente en trminos de recursos huma-
automotriz) o actividades de servicios no transables con nos calificados en el campo de las tecnologas produc-
el exterior. tivas basadas en la computacin.
Puede sostenerse en el tiempo este proceso de Este proceso de estabilizacin macroeconmica
reestructuracin y modernizacin del aparato produc- exitosa y de recuperacin del espritu emprendedor de
tivo? Dos temas emergen aqu con fuerza, generando la comunidad empresarial habra sido el que permiti
dudas acerca de una respuesta afirmativa a esta pre- a la economa chilena desandar los fuertes ndices de
gunta. El primero es la capacidad del sector industrial desempleo y de cierre de establecimientos fabriles que
para generar nuevos empleos al ritmo exigido por el se dieron en la segunda parte de los aos setenta y el
crecimiento de la poblacin econmicamente activa; el primer quinquenio de los ochenta. Esta lectura evoluti-
segundo es el deterioro endmico del saldo comercial va del proceso llevara a inferir la existencia de fuer-
externo, que parece estar asociado a la nueva estruc- zas endgenas micro/macro capaces de corregir par-
tura productiva y al patrn de especializacin en el cialmente los fenmenos de desempleo estructural aso-
comercio internacional que han ido adoptando los pa- ciados a la Fase I del nuevo paradigma tecnolgico que
ses de la regin. En ambos planos hay razones de viven los pases de la regin. Dichas fuerzas, sin em-
importancia para dudar de la respuesta. bargo, slo parecen operar en el largo plazo y bajo con-
diciones de xito sostenido en materia de estabilidad
2. Empleo y balance comercial externo: dos flan- macroeconmica y de recuperacin de los ritmos de
cos dbiles del actual modelo de desarrollo ahorro e inversin.
industrial latinoamericano Otro problema que es fuente de preocupacin se
asocia al balance comercial externo crecientemente
a) Bajo ritmo de absorcin ocupacional deficitario que en materia de manufacturas exhiben los
Los hechos estilizados que se examinaron antes pases de la regin.
muestran con claridad que uno de los problemas cen-
trales del nuevo modelo de industrializacin es su baja b) Hacia un balance comercial crnicamente defi-
capacidad de generacin de empleo. Si bien es cierto citario?
que el problema aparece en parte sobredimensionado, Examinaremos ahora varios hechos de inters en
y que la subcontratacin y las nuevas tendencias a lo que se refiere al balance comercial externo en ma-
desverticalizar los procesos productivos generan una teria de productos industriales (cuadro 7). Los datos
percepcin algo ficticia acerca del verdadero sesgo muestran, primero, que el saldo comercial externo de

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82 REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000

CUADRO 7
Amrica Latina (seis pases): Saldo de la balanza comercial de los grupos de ramas
industriales I, II, III, IV y Va
(Valor bruto de la produccin del total de manufacturas en millones de dlares corrientes)

Argentina Brasil

Grupo 1970 1974 1990 1996 1970 1974 1990 1995

I 451.7 411.0 631.6 7 545.6 815.5 2 797.1 2 589.0 10 463.6


II 68.2 6.0 18.2 1 842.4 235.6 432.4 1 641.2 3 017.9
I+II 519.9 417.0 649.8 9 388.0 1 051.2 3 229.4 947.9 13 481.6
III 759.2 1 243.7 3 833.4 6 084.5 1 330.2 2 996.0 4 089.3 5 192.7
IV 543.9 1 269.7 610.4 3 286.9 622.9 4 385.2 4 000.7 1 556.7
III+IV 215.4 26.0 4 443.8 2 797.6 707.3 1 389.2 8 090.1 6 749.3
V 77.9 39.8 798.4 899.0 52.7 432.7 2 110.3 866.6
Neto 382.4 482.8 4 592.4 7 489.4 291.1 4 185.9 9 252.5 5 865.6
VBP 8 660.7 45 677.5 79 949.1 129 800.6 25 903.2 68 074.7 238 719.3 202 622.6
Neto/VBP(%) 4.4 1.1 5.7 5.8 1.1 6.1 3.9 2.9

Chile Colombia

Grupo 1970 1974 1990 1996 1970 1974 1990 1996

I 320.4 351.6 2 625.8 5 300.5 260.8 333.1 1 689.6 3 250.8


II 117.4 128.0 646.4 2 166.2 158.8 179.5 516.1 1 077.4
I+II 437.7 479.5 3 272.3 7 466.7 419.6 512.6 2 205.7 4 328.3
III 33.2 220.4 601.0 1 248.5 0.1 56.6 135.7 170.9
IV 848.8 1 673.4 3 297.6 3 726.2 222.9 548.4 1 502.8 1 751.6
III+IV 815.6 1 453.0 3 898.6 4 974.7 223.0 491.9 1 367.1 1 922.5
V 70.4 93.4 284.6 1 449.5 35.3 138.1 761.9 56.7
Neto 307.4 880.0 341.8 3 941.5 677.9 866.3 2 810.8 6 194.0
VBP 2 416.7 3 440.0 15 133.8 23 768.3 3 505.7 7 011.5 2 1013.8 33 161.7
Neto/VBP(%) 12.7 25.6 2.3 16.6 19.3 12.4 13.4 18.7

Mxico Uruguay

Grupo 1970 1974 1990 1994 1970 1974 1990 1995

I 812.1 1 395.8 7 202.6 7 655.8 47.0 40.5 329.1 700.9


II 389.8 7 12.2 402.5 391.7 28.8 23.5 107.9 273.9
I+II 1 201.9 2 108.1 6 800.1 8 047.4 75.8 64.0 437.0 974.9
III 208.1 253.1 1 913.7 2 482.4 93.1 163.2 503.5 448.2
IV 333.8 982.6 1 935.3 8 910.0 54.4 118.7 221.0 406.7
III+IV 125.7 729.5 3 849.0 1 1392.4 38.6 44.5 282.5 41.5
V 85.0 67.2 1 201.1 3 250.5 50.8 64.2 537.7 252.6
Neto 1 412.7 2 770.4 11 850.2 22 690.3 13.6 44.7 383.1 680.8
VBP 21 947.8 45 312.5 128 234.0 178 528.6 1 381.3 3 862.9 10 031.7 8 564.0

Neto/VBP(%) 6.4 6.1 9.2 12.7 1.0 1.2 3.8 7.9

Fuente: Base de datos PADI de la Divisin de Desarrollo Productivo y Empresarial de la CEPAL.


a Grupos: I= ramas metalmecnicas; II= vehculos y material de transporte; III=alimentos; IV=commodities industriales de uso difundido;
V = bienes que hacen uso intensivo de mano de obra.

signo negativo se ha ido acentuando a travs del tiem- larse en las ramas metalmecnicas productoras de bie-
po; y segundo, que ello est ntimamente ligado al nes de capital, maquinaria agrcola, bienes de consu-
proceso de reestructuracin industrial y al nuevo pa- mo durables e instrumental cientfico (en el cuadro 7
trn de insercin internacional que se consolid en los aparecen como grupo I). En fechas ms recientes, tam-
aos noventa. Los saldos negativos tienden a acumu- bin el saldo negativo comienza a observarse en las

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REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000 83

ramas del grupo II involucradas en la produccin de produccin, instrumental cientfico y bienes de capital
vehculos y material de transporte. Tras haber mostra- en general. Aunque han transcurrido ya dcadas des-
do saldos comerciales positivos en Brasil y Mxico al de la vieja argumentacin cepalina que llamaba la aten-
inicio de la dcada de 1990, con el reciente auge im- cin acerca de posibles fragilidades inherentes a un
portador dicho saldo se ha tornado fuertemente nega- cuadro de especializacin productiva y de insercin
tivo. En Argentina y Colombia, pese a la expansin del internacional de esta ndole, y pese a que hoy sabemos
sector en aos recientes y a la mejora de productivi- que tanto en la produccin de alimentos como en la
dad relativa que ste alcanz en los aos noventa, el de commodities industriales puede darse un intenso
saldo comercial negativo nunca se pudo revertir. ritmo de incorporacin de nuevas tecnologas surgidas
Por otro lado, se observa en el cuadro 7 que en de campos como la gentica, la biotecnologa, la
Argentina, Uruguay, Chile y Brasil, pases que son mineraloga, el patrn de largo plazo que parece estar
importantes exportadores de alimentos dentro y fuera detrs de las cifras presentadas abre un gran interro-
de la regin, los saldos comerciales positivos tienden gante sobre la posibilidad de mantener el equilibrio
a acumularse en las ramas del grupo III. En cambio externo de las economas de la regin en el marco de
Colombia y an ms Mxico aparecen como importa- una actividad industrial cada vez ms deficitaria en la
dores netos de alimentos. El grupo IV muestra a Chile produccin metalmecnica y de bienes de capital.
y Brasil con excedentes comerciales netos en el cam- Ser ste un nuevo taln de Aquiles que la pol-
po de los commodities industriales de uso difundido. tica de fomento productivo y desarrollo tecnolgico
Tomando en cuenta lo sistemtico del panorama deber atacar a mediano y largo plazo? No podemos
expuesto debemos concluir afirmando que el nuevo sino concluir afirmando que hasta ahora el problema
modelo de industrializacin involucra un claro patrn ha recibido poca atencin y reclama un nuevo debate
de especializacin productiva y de insercin interna- de cara al futuro si hemos de comprender ms adecua-
cional volcado al procesamiento de recursos naturales damente los fenmenos de sustentabilidad de largo
y a la produccin de alimentos y commodities indus- plazo de los programas de apertura comercial externa
triales de bajo valor agregado local. En contrapartida, y de desregulacin de la actividad econmica empren-
dicho modelo tambin conlleva una creciente depen- didos en aos recientes por los diversos pases de la
dencia externa en materia de maquinaria y equipos de regin.

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CAMBIOS ESTRUCTURALES Y PRODUCTIVIDAD EN LA INDUSTRIA LATINOAMERICANA, 1970-1996 JORGE KATZ


R E V I S T AR E
DVEIS
LAT AC E
D PE A L A7 1C E
PA
ALG O7S1 T O 2000 85

Cambio tecnolgico
y dinmica industrial
en Amrica Latina

Gustavo Burachik

Departamento de Economa, Los temas de este artculo se hallan en la interseccin de la


Universidad Nacional del Sur, literatura sobre cambio tecnolgico y aquella sobre dinmica
Baha Blanca, industrial. El anlisis se centra en la vinculacin entre la forma
Argentina de acumulacin de conocimientos tcnicos en una industria y
burachik@criba.edu.ar la probabilidad de que la innovacin pueda constituirse en el
vehculo para el ingreso de nuevas empresas al sector. Los
estudios de los pases desarrollados abordan este tema a travs
de dos enfoques: el de los regmenes tecnolgicos y el del ci-
clo de vida de la industria, conceptos ambos de raigambre
evolucionista; en el artculo se dedica la seccin II a su presen-
tacin. En la seccin III, tras examinar si las distintas modali-
dades sectoriales de innovacin estn asociadas con distintos
ritmos, caractersticas y perspectivas de supervivencia para los
entrantes a la industria, se busca sealar qu conclusiones de
dinmica pueden extraerse de la literatura sobre cambio tecno-
lgico en las firmas manufactureras de los principales pases
de Amrica Latina. Y en la seccin IV se ofrecen algunas re-
flexiones finales. Los principales aportes del trabajo son los
siguientes: i) ofrece una perspectiva distinta para la lectura del
cambio tecnolgico en Amrica Latina e intenta elaborar un
concepto equivalente al de ventaja innovativa que emplean
los estudios de los pases desarrollados; ii) sugiere que, en un
contexto en el que las empresas innovan principalmente a tra-
vs de la incorporacin de conocimientos desarrollados por
otras organizaciones, las empresas ya establecidas tienden a
disfrutar de ventajas para incorporar el progreso tcnico; y
iii) de esto ltimo se desprende que en aquellas actividades en
las que la innovacin de producto o de proceso define ventajas
competitivas para las empresas ya instaladas, la entrada
innovativa ser un fenmeno poco frecuente.

A G O S T O EN
CAMBIO TECNOLOGICO Y DINAMICA INDUSTRIAL 2 0 0AMERICA
0 LATINA GUSTAVO BURACHIK
86 REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000

I
Introduccin

El perfeccionamiento de las bases estadsticas de los mercado como mecanismo de presin competitiva que
pases industrializados ha permitido abordar reciente- lleve a mejorar la capacidad de innovacin de las fir-
mente nuevos aspectos del fenmeno de la natalidad mas ya establecidas, entre otros aspectos. Sin embar-
empresarial, dando lugar a numerosos estudios emp- go, los esquemas tericos y los hechos empricos es-
ricos sobre el nacimiento y desempeo (es decir, la su- tilizados que ofrecen los estudios sobre economas ms
pervivencia y/o crecimiento) de las empresas nuevas avanzadas deben ser en alguna medida repensados
luego de su puesta en marcha.1 antes de aplicarlos al estudio de estructuras semi-
Los investigadores de dichos pases abordan el industrializadas.
asunto principalmente desde la perspectiva de los pro- En la seccin II de este artculo se examinan los
blemas de la economa industrial o de alguna de sus esquemas conceptuales que vinculan las diferencias di-
reas temticas, como teora de los mercados, merca- nmicas intersectoriales (patrones de entrada y super-
do de trabajo (rotacin de empleo) u otras. Muchos vivencia) con la naturaleza del proceso de innovacin
estudios, en particular los neoschumpeterianos, incor- tecnolgica. El eje de estos argumentos (que pueden
poran tambin una visin centrada en las repercusio- considerarse piezas de la teora de la evolucin) es el
nes de la demografa empresarial en el desarrollo eco- anlisis de los factores que determinan a cules em-
nmico, pero dan por sentado que existe una dinmi- presas las entrantes o las ya establecidas les ser
ca competitiva en la cual (aunque con intensidad va- ms fcil introducir innovaciones tecnolgicas. Esta va
riable en los distintos sectores) la innovacin es un
parece adecuada para avanzar en un anlisis compara-
elemento central de diferenciacin entre empresas. El
do de los atributos dinmicos de estructuras producti-
inters recae entonces en los elementos primarios de
vas con desigual desarrollo econmico e institucional.
la innovacin y sus especificidades tanto sectoriales
En la seccin III, que constituye el cuerpo cen-
como a nivel de empresa. As, la literatura sobre reg-
tral de este trabajo, se pretende avanzar en el examen
menes tecnolgicos y ciclo de vida de la industria ofre-
de la dinmica de la industria manufacturera en los PSI.
ce esquemas y conceptos que aspiran a explicar i) qu
factores determinan las diferencias intersectoriales en Para ello, los conceptos que han sido cruciales en la re-
las caractersticas de la innovacin y en el rgimen de lacin entre innovacin tecnolgica y dinmica indus-
entrada, supervivencia y salida de las empresas, y ii) trial en los pases desarrollados (oportunidad tecnol-
cmo se combinan estos dos elementos en las distin- gica, apropiabilidad y acumulatividad del conocimien-
tas actividades. to) se revisan a la luz de la literatura sobre cambio
Para los pases semiindustrializados (PSI), en cam- tecnolgico en los PSI, especialmente los latinoameri-
bio, los estudios de demografa empresarial abren un canos.
nuevo mbito de reflexin sobre la naturaleza misma La relectura de los estudios sobre cambio tcnico
del cambio estructural. Surge as la posibilidad de in- en los PSI a la luz de los esquemas tericos presenta-
tegrar en un marco conceptual el estudio de los facto- dos en la seccin II constituye un marco til para exa-
res determinantes de la renovacin empresarial en los minar los atributos dinmicos de las estructuras pro-
sectores ms dinmicos, las perspectivas de que apa- ductivas en estos pases. En la seccin IV, por ltimo,
rezcan nuevas actividades y la entrada de empresas al se presentan las principales conclusiones.

1 Vanse, por ejemplo, Arrighetti (1994), Audretsch (1995a),


Baldwin y Gorecki (1991), todos los artculos de International
El autor agradece los valiosos comentarios vertidos por uno de Journal of Industrial Organization (1995), Dunne, Roberts y
los jueces annimos que colaboran con la Revista de la CEPAL; en Samuelson (1988 y 1989), Mata (1994), Mata y Portugal (1994) y
varios sentidos han contribuido a mejorar la versin original. Wagner (1994).

CAMBIO TECNOLOGICO Y DINAMICA INDUSTRIAL EN AMERICA LATINA GUSTAVO BURACHIK


REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000 87

II
Esquemas explicativos de las diferencias
intersectoriales en materia de dinmica industrial

Cabe distinguir dos tipos de abordaje terico de las modelos de aprendizaje activo (Ericson y Pakes, 1995):
discrepancias intersectoriales en materia de dinmica i) los agentes detectan oportunidades de beneficio en
industrial. Uno se basa en el estudio de ciertos rasgos la economa y para evaluarlas deben invertir ingresan-
de la tecnologa y la estructura de mercado.2 El otro do al mercado; ii) en cualquier actividad y momento
considera las diferencias originadas en las distintas del tiempo, las empresas activas tienen diferentes ni-
formas de generacin del conocimiento tecnolgico. En veles de eficiencia; iii) una vez dentro de la actividad,
este ltimo se centra el presente trabajo. las empresas realizan inversiones (exploran activa-
Las disparidades en dinmica industrial genera- mente el ambiente econmico en el que operan) para
das por las caractersticas del proceso de innovacin aumentar su capacidad de percibir beneficios; aquellas
tecnolgica pueden ser explicadas recurriendo a dos cuyas acciones de bsqueda no tienen xito, ven
grandes esquemas: el de los regmenes tecnolgicos y deteriorarse su rentabilidad, lo que a la larga las lleva
el del ciclo de vida de la industria, ambos relaciona- a una situacin en que la salida del mercado es la res-
dos con la literatura neoschumpeteriana del cambio tec- puesta ptima.
nolgico.
La resea que se presenta a continuacin expone 1. Regmenes tecnolgicos
estos dos enfoques porque constituyen la base con-
ceptual de la totalidad de los trabajos empricos que El punto de partida del anlisis moderno de la relacin
(usando amplias bases de datos, generalmente longitu- entre cambio tecnolgico y cambio industrial es la obra
dinales) se han realizado sobre la relacin entre la de Schumpeter. Se sabe, sin embargo, que Schumpeter
tecnologa y la dinmica industrial en los pases desa- fue alterando su propia visin de la dinmica indus-
rrollados. Esta unicidad en el rango de los enfoques trial en abordajes sucesivos, a la par con las transfor-
discutidos resulta entonces de una opcin metodolgica maciones que experiment el capitalismo industrial de
y no terica. Otras vertientes (alternativas y/o comple- los pases desarrollados desde principios de siglo has-
mentarias) podran entrelazarse con las ideas que se ta la segunda guerra mundial. As, el proceso de des-
presentarn a continuacin. Con todo, la tarea de evo- truccin creadora impulsado fundamentalmente por
car y contraponer distintos enfoques no ser abordada nuevos emprendedores postulado en La Teora del
en este artculo, que slo pretende ordenar un material desarrollo econmico (Schumpeter, 1912) fue sustitui-
terico y emprico bastante reciente y muy poco ana- do en Capitalismo, socialismo y democracia (Schum-
lizado en los PSI y luego adelantar algunas ideas sobre peter, 1942) por un esquema en el cual la generacin
lo que podra extraerse de l que fuese valioso para de innovaciones tiende a producirse al interior de gran-
estos pases. des empresas que destinan recursos y aplican rutinas
Antes de presentar la resea de ambos enfoques, especficamente orientadas a este fin.
conviene establecer con claridad los supuestos de con- Tal vez (al menos en parte) como reaccin a las
ducta que los subyacen implcita o explcitamente. A perspectivas sombras que Schumpeter entrevi para el
pesar de su raigambre schumpeteriana comn, los au- capitalismo en su libro de 1942, los tericos neoschum-
tores consultados pueden diferir levemente en sus su- peterianos de la innovacin rescataron el concepto de
puestos acerca de las metas de rentabilidad de las em- destruccin creadora y lo situaron junto al patrn
presas. Con todo, el conjunto de sus esquemas puede alternativo (las grandes empresas como fuente princi-
ser conceptualizado con facilidad sobre la base de los pal de la innovacin), en un esquema conceptual uni-
ficado.
La nocin de los regmenes tecnolgicos se en-
cuentra estrechamente vinculada con la visin evolu-
2 Los antecedentes obligados de esa corriente son los escritos de cionista del cambio tcnico a nivel de la empresa.
Bain (1956), Orr (1974) y ms recientemente Geroski (1991). Como es sabido, este enfoque critica la visin ortodoxa

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segn la cual las empresas tienen un acceso irrestricto El paso siguiente es el de entender los dos patro-
a conjuntos de produccin que contienen un listado de nes innovativos schumpeterianos como expresiones de
todas las tcnicas elegibles, y que tan slo deben distintos regmenes tecnolgicos subyacentes. As, en
optar por la que se adecua a las relaciones de precios el entrepreneurial regime (rgimen emprendedor) las
de los factores productivos involucrados. La microeco- empresas nuevas son el vehculo del progreso innova-
noma evolutiva, en contraste, sugiere incorporar otras tivo y la rotacin es muy intensa porque las ya esta-
facetas al anlisis econmico, en particular la organi- blecidas nunca logran afianzar duraderamente sus ven-
zacional, de la cual el proceso de decisin tecnolgica tajas frente a la capacidad disruptiva de las entrantes.
es apenas el ltimo eslabn visible. En este contexto, En el rgimen rutinizado se observa el patrn opues-
las opciones tcnicas que enfrenta la empresa no es- to; las empresas establecidas estn siempre en mejor
tn determinadas exgenamente; son, en cambio, posicin para innovar porque tienen acceso a un con-
idiosincrticas en la medida en que resultan de su junto creciente de oportunidades innovativas y porque
propia experiencia y, especialmente, de los logros y estn en condiciones de capitalizar cabalmente las
fracasos de sus acciones de bsqueda (Nelson y ventajas tcnicas obtenidas. Es el caso de aquellas
Winter, 1982, partes I y II). actividades en las que la innovacin emerge fundamen-
Por su lado, las acciones de bsqueda (por ejem- talmente de los laboratorios de investigacin y desa-
plo a travs del gasto en investigacin y desarrollo) rrollo de las empresas ya establecidas y generalmente
sugieren de inmediato la necesidad de reconocer la dominantes. A su vez, la ventaja innovativa de estas
existencia de una diversidad de fuentes de informa- empresas se ve potenciada si se amplan las oportuni-
cin tcnica e ideas innovativas, de las cuales se nu- dades tecnolgicas y se fortalecen las condiciones de
tren los agentes para ajustar sus tcnicas a sus metas apropiabilidad privada (patentes, dificultad de imita-
de rentabilidad y canastas de produccin. El nuevo cin, etc.). Por su lado, las entrantes mejoran su po-
conocimiento puede provenir del ambiente externo a sicin innovativa si tienen acceso fluido a informacin
la empresa o bien puede resultar de procesos de acu- tcnica pertinente originada en fuentes externas a las
mulacin internos y de acciones de bsqueda realiza- empresas ya establecidas en la actividad.
das por sus propios miembros. Pero en los diversos A la misma vertiente pertenecen las contribucio-
nes de Malerba y Orsenigo (1995 y 1997), que ponen
sectores manufactureros y tecnologas difiere significa-
de relieve la diversidad de modalidades que adquiere
tivamente el papel de las distintas fuentes de informa-
la organizacin de las actividades innovativas en los
cin necesarias para acceder a innovaciones tcnicas.
distintos sectores industriales y sugieren que los dos
Es esa diversidad de entornos tecnolgicos e innova-
arquetipos schumpeterianos pueden resumirlas adecua-
tivos en la estructura de produccin la que da origen
damente.
al concepto de rgimen tecnolgico.
Estos autores han realizado estudios empricos en
Segn Winter, <Adems de las diferencias inter-
los que analizan la evolucin del listado de empresas
sectoriales en la importancia relativa de las distintas
innovadoras5 en los distintos sectores industriales. En
fuentes de conocimiento, las actividades productivas
los sectores agrupados bajo la denominacin Schum-
tambin difieren en una variedad de otros aspectos peter Mark I el progreso tcnico avanza por expansin
relacionados como la facilidad relativa de imitacin, (widening): la lista de empresas innovadoras se ampla
el nmero de bases de conocimiento relevantes para el permanentemente con la entrada de nuevas organiza-
manejo de una rutina productiva, la facilidad con que ciones (generalmente de reducido tamao) y la carre-
los xitos alcanzados en la ciencia bsica se traducen ra innovativa entre empresas es muy pareja. El orden
en xitos en la ciencia aplicada (y viceversa), el tama- de posicin de los innovadores exitosos cambia conti-
o tpico del compromiso de recursos de un proyec- nuamente. Aqu opera un proceso de destruccin crea-
to de innovacin, etc. Caracterizar los rasgos claves de dora. Los rasgos claves de este patrn son la facilidad
un ambiente tecnolgico particular en estos diversos de entrada y el papel central que asumen las nuevas
aspectos equivale a definir un rgimen tecnolgico> empresas en la actividad innovativa.
(Winter, 1986, p. 205).3, 4

no puede explorar la diversidad intersectorial en cuanto al papel de


la entrada innovativa. En Winter (1986) se avanza en este sentido.
3 El concepto de regmenes tecnolgicos aparece ya en Nelson y 4 Todas las citas textuales de trabajos en ingls han sido traducidas

Winter (1982, captulos XI y XII). No obstante, el modelo presen- por el autor de este artculo y aparecen aqu entre comillas simples.
tado all no contempla el ingreso de nuevas empresas y, por ende, 5 Generalmente, sobre la base de informacin sobre patentamiento.

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REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000 89

En los sectores denominados Schumpeter Mark II, tajas tecnolgicas no estn asociadas a una experien-
en cambio, el progreso tcnico avanza por profun- cia en la actividad, lo que despeja el camino para la
dizacin (deepening); la actividad innovativa es domi- entrada innovativa. El patrn de innovacin del tipo
nada por un grupo reducido de empresas que introdu- acumulacin creadora, por su lado, refleja condicio-
cen mejoras continuamente, aprovechando capacidades nes de oportunidad, apropiabilidad y acumulatividad
tecnolgicas acumuladas a lo largo del tiempo. Aqu altas.8
la dinmica industrial est representada por un proce- El concepto de los regmenes tecnolgicos es tam-
so de acumulacin creadora. Las empresas grandes bin recogido por Audretsch (1991, 1995a, 1995b y
han institucionalizado el proceso innovativo con la 1997) para explicar las diferencias intersectoriales en
creacin de laboratorios de investigacin y desarrollo las tasas de natalidad y el desempeo posterior a la
y el reclutamiento de investigadores, tcnicos e inge- entrada de las firmas nuevas.
nieros.6 Audretsch (1995a) plantea la gnesis del proceso
Malerba y Orsenigo encuentran que estos arque- de cambio tecnolgico ubicando en el centro de la
tipos reflejan diferencias sistemticas entre las distin- escena al individuo (no a la empresa) que posee un co-
tas tecnologas; en general, cada rama industrial tien- nocimiento innovativo. A la vez, define el problema
de a ser catalogada siempre bajo el mismo patrn en de apropiabilidad como la bsqueda de la solucin
cada uno de los distintos casos nacionales. Este vn- organizacional que ofrezca el marco ms rentable para
culo entre las caractersticas del proceso innovativo en desarrollar comercialmente la nueva idea. El agente
los distintos sectores y los patrones schumpeterianos debe optar entre vender el conocimiento a una empre-
remite al concepto de regmenes tecnolgicos; esta sa existente o iniciar un emprendimiento propio. Aqu
nocin provee una representacin sinttica de algunas la cuestin clave es si hay i) incertidumbre acerca del
de las propiedades econmicas ms importantes de las valor econmico de la innovacin potencial y asime-
tecnologas y de las caractersticas de los procesos de tra de informacin entre las partes y ii) costos de agen-
aprendizaje involucrados en las actividades innova- cia asociados al desarrollo de la idea en el mbito de
tivas (Malerba y Orsenigo, 1997, p. 84-85). La hip- una organizacin ya existente.
tesis bsica es que existen factores relacionados con las Si no los hay, la solucin organizacional al pro-
modalidades de acumulacin del conocimiento que blema de apropiabilidad depende de la existencia de
inciden crticamente sobre la forma en que se organi- economas de escala o de alcance. Pero si los proble-
zan las actividades innovativas en una clase tecnol- mas de informacin son importantes, el inventor y la
gica dada. El rgimen tecnolgico resultara de una empresa tendern a diferir en su evaluacin de la ren-
configuracin particular de i) ciertos rasgos de la tec- tabilidad esperada del proyecto. Por otra parte, la exis-
nologa, como las condiciones de oportunidad y tencia de asimetra de informacin implica que la
apropiabilidad y el grado de acumulatividad del cono- empresa slo puede incorporar el proyecto en el mar-
cimiento tecnolgico, y ii) ciertas caractersticas de la co de un esquema de seguimiento y control, lo que
base de conocimiento.7 supone costos de agencia. Es la aparicin de estas fric-
As, los dos arquetipos schumpeterianos pueden ciones, afirma Audretsch, la que con frecuencia difi-
ser reformulados en trminos de estos conceptos. El culta la transferencia del nuevo conocimiento de un
patrn de innovacin del tipo destruccin creadora individuo a una firma ya instalada y abre el camino al
refleja condiciones de alta oportunidad pero de bajas nacimiento de una nueva empresa innovativa.
apropiabilidad y acumulatividad. La baja apropiabili- La presencia de los factores sealados vara en-
dad implica que las empresas pueden construir venta- tre las distintas ramas de la industria en funcin de las
jas innovativas apreciables aunque no de un modo condiciones subyacentes de conocimiento. Esto es, no
duradero. La baja acumulatividad sugiere que las ven- slo la importancia de la innovacin vara entre ramas,
tambin vara la proporcin en que esa innovacin es
llevada a cabo por las firmas nuevas o por las ya esta-
6 Naturalmente, estos dos patrones deben ser vistos como los extre-

mos de un amplio rango de situaciones. Por otra parte, como se


ver ms adelante, una actividad productiva o una tecnologa puede 8 La existencia de alta oportunidad es una condicin necesaria para

experimentar alteraciones en la forma de organizacin de sus acti- que haya desempeos muy dispares entre las empresas. Slo en un
vidades innovativas a lo largo de su ciclo de vida. ambiente de ese tipo pueden surgir firmas con ventajas amplias y
7 Por ejemplo, genrico o especfico, tcito o codificado, complejo potencialmente duraderas en las operaciones y en la actividad
o simple, independiente o sistmico. innovativa.

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blecidas (Audretsch, 1995b, p. 448). En algunas acti- rgimen rutinizado, mientras que aquellas en las que
vidades la bsqueda innovativa se encuentra rutinizada las firmas pequeas tienen una participacin de mer-
y el nuevo conocimiento generado puede procesarse en cado importante muestran un funcionamiento que se
el marco de las estructuras jerrquicas caractersticas emparenta con un rgimen emprendedor.
de las empresas de cierto tamao. En otras, en cam- iii) Atributos dinmicos. En trminos de la entra-
bio, las innovaciones suelen originarse en conocimien- da de nuevas firmas, aquellas ramas cuya modalidad
tos que no son acumulados de modo rutinario y que, innovativa se asemeje a la de un rgimen emprende-
por lo tanto, son de difcil absorcin por tales estruc- dor exhibirn una elevada natalidad. Como se expli-
turas.9 En este ltimo caso, la existencia de los citados c, los individuos que posean nuevas ideas enfrenta-
problemas de informacin y costos de agencia forza- rn dificultades para transferirlas a las empresas exis-
rn al individuo que posee una innovacin potencial a tentes, de modo que tendern a canalizarlas a travs
formar una nueva empresa para intentar su explotacin de la formacin de empresas propias. Las ramas con
comercial. Estas dos situaciones remiten a la ya men- regmenes de tipo emprendedor deben ser vistas como
cionada nomenclatura de Winter (1986): un rgimen mbitos en los que en general resulta relativamente
de tipo emprendedor (que resulta propicio para la fcil generar innovaciones y, especialmente, en los que
entrada innovativa y desalienta en cambio la introduc- la entrada innovativa es frecuente. Por el contrario, esta
cin de progreso tcnico por parte de las empresas ltima ser poco frecuente en las actividades con r-
establecidas) y un rgimen rutinizado (que presenta los gimen rutinizado, porque all el progreso tcnico tien-
rasgos opuestos). de a generarse en los laboratorios de investigacin y
De modo que, en suma, para Audretsch lo que desarrollo de las (generalmente grandes) empresas del
determina cul habr de ser el patrn de innovacin sector.
preponderante en una actividad productiva es: i) el ori- Adems, las condiciones de entrada se ven afec-
gen del conocimiento innovativo (las rutinas de bs- tadas por la interaccin de los siguientes rasgos de una
queda que funcionan dentro de las empresas ya esta- industria: la existencia de rendimientos crecientes a
blecidas o bien las fuentes externas a stas) y ii) el escala y la generosidad relativa del sector en trmi-
grado en que la incertidumbre y la asimetra de infor- nos de oportunidades de crecimiento para las empre-
macin daran lugar a costos de agencia si las empre- sas nuevas y pequeas. Audretsch identifica al ltimo
sas existentes se plantearan desarrollar proyectos ge- de estos atributos con el grado de innovatividad de la
nerados por inventores externos industria. La probabilidad de que una nueva firma
Se puede ofrecer una descripcin ms precisa de permanezca en actividad en un perodo y sector dados
la versin de Audretsch acerca de las diferencias que est determinada por la interaccin de, por un lado, la
exhiben las actividades asociadas con los dos tipos de existencia e intensidad de las desventajas de costos
rgimen de innovacin. Hay tres planos en los que derivadas de operar con un tamao menor que el de
emergen diferencias importantes: escala mnima eficiente, que es la situacin tpica de
i) Tecnologa. En una perspectiva esttica, hay la mayor parte de las empresas recin creadas, y por
ciertos rasgos de la funcin de produccin que adquie- otro lado, la receptividad del ambiente a las iniciati-
ren relevancia segn cul sea el rgimen tecnolgico. vas innovadoras de las recin ingresadas.
En particular, la existencia de economas de escala im- Este planteamiento tiene algunas connotaciones
portantes y el empleo de tcnicas de elevada intensi- para las condiciones de entrada, como las siguientes:
dad de capital estn asociados con el regmen rutini- i) la entrada puede no verse muy desalentada en presen-
zado. Desde un punto de vista dinmico, es decir, en cia de economas de escala, si los potenciales empre-
trminos de la evolucin de la tecnologa, operan las sarios perciben que, una vez en la actividad, encontra-
ya comentadas modalidades de acumulacin de cono- rn oportunidades de expansin e innovacin, y ii) los
cimiento (rutinizada o no) y su relacin con los dos ambientes competitivos de regmenes de tipo empren-
regmenes de innovacin. dedor pueden revelarse ante los empresarios nuevos o
ii) Estructura de mercado. Las actividades alta- potenciales como ms prolficos en este tipo de opor-
mente concentradas se asocian a la existencia de un tunidades.
Con todo, segn Audretsch (1995a), esta mayor
9 Audretsch cita como ejemplos a las firmas Xerox y Apple, cuya
atraccin ejercida por los ambientes altamente inno-
creacin result de este tipo de procesos (Audretsch, 1995a,
vativos de rgimen emprendedor tiene efectos ambi-
pp. 54-55). guos. Por un lado, la receptividad de la industria en

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REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000 91

trminos de oportunidades de innovacin para las em- cin de empresas se asemeja ms a la de una puerta
presas pequeas estimula el ingreso y demora la deci- giratoria cnica, cuya amplia base gira en funcin del
sin de salida incluso de firmas de tamao muy infe- ritmo de ingreso de firmas pequeas que salen del
rior al de escala mnima eficiente. Pero, por otro lado, mercado poco tiempo despus de haberse puesto en
en ambientes en los que tiene lugar un proceso de in- marcha, y cuya parte superior, donde se encuentran las
tenso cambio tecnolgico y donde, por ende, la incer- empresas ms antiguas y afianzadas, tiene una rotacin
tidumbre tcnica y la referida al nivel y estructura de apenas perceptible. Slo una pequea proporcin de las
la demanda futura son elevadas, es ms remota la po- nuevas empresas consigue sobrevivir y, con el tiem-
sibilidad de que una empresa individual logre innovar po, crecer. Los ambientes de rgimen rutinizado en los
exitosamente. que las empresas ya establecidas disfrutan de ventajas
Audretsch extrae de estos argumentos las siguien- innovativas suelen estar asociados con este ltimo tipo
tes implicaciones (que pone a prueba empricamente de rotacin industrial.
en los trabajos citados) respecto a la probabilidad de
salida y crecimiento de las empresas sobrevivientes: 2. Ciclo de vida de la industria
i) en ramas industriales caracterizadas por la pre-
sencia de economas de escala la probabilidad de su- En la literatura econmica, el concepto de ciclo de vida
pervivencia ser baja (por el fuerte efecto competitivo del producto est asociado con el trabajo de R. Vernon,
de la entrada de empresas con tamao subptimo), pero en particular con uno de sus artculos (Vernon, 1966).
el crecimiento de las sobrevivientes ser alto porque A grandes rasgos, este ensayo muestra de qu modo
la permanencia depender, precisamente, de que la los cambios que se operan en los mtodos de produc-
entrante tpica (de escala reducida) se expanda hasta cin y en las caractersticas del producto desde el co-
revertir su desventaja de costos, y mienzo mismo de su historia comercial, dan lugar a un
ii) algo similar ocurrir en aquellas ramas en que proceso de relocalizacin de las unidades productivas
las empresas pequeas tengan acceso a oportunidades que las desplaza desde el pas innovador (los Estados
de crecimiento-innovacin. La probabilidad de que una Unidos, en el patrn bsico utilizado por Vernon) ha-
firma individual acierte con su propuesta innovativa es cia otras naciones desarrolladas primero y hacia regio-
baja y, por lo tanto, baja es tambin su probabilidad nes semiindustrializadas despus. Sobre la base de una
de sobrevivir. Pero aquellas empresas que logran una periodizacin muy estilizada de este ciclo, Vernon
innovacin exitosa (y que por lo tanto sobreviven) ex- sostuvo que los procesos de fabricacin de nuevos
perimentan un fuerte crecimiento. productos se caracterizan al principio por:
Sobre la fisonoma de los procesos dinmicos i) elevados requerimientos de flexibilidad (en la
cabe preguntarse adems si stos corresponden a un medida en que las tcnicas no se encuentran definiti-
fenmeno horizontal (salida y entrada de empresas de vamente especificadas);
edades similares) o vertical (difieren las edades medias ii) condiciones de demanda determinadas por la
de las entrantes y las salientes). Audretsch sugiere dos diferenciacin del producto y, por ende, cierta toleran-
metforas para dar cuenta de formas alternativas de cia respecto de diferencias moderadas de costos entre
dinmica industrial, consistentes a su vez con los dis- productores, y
tintos regmenes tecnolgicos. En algunas industrias la iii) la necesidad de contar con condiciones eficien-
rotacin de las empresas es similar al patrn de evolu- tes de comunicacin con los clientes, proveedores e
cin de los rboles de un bosque; las empresas nuevas incluso competidores, debido a la elevada incertidum-
desplazan a las ms antiguas; esto sucede porque las bre reinante sobre las dimensiones efectivas del nue-
nuevas introducen ideas novedosas y superiores, y por vo mercado, los esfuerzos de los rivales por captar por-
la creciente rigidez de las organizaciones ms antiguas ciones del mismo, las especificaciones de los insumos
para adecuarse a un entorno siempre cambiante. La requeridos y el desempeo relativo de las distintas
metfora del bosque se asocia a actividades cuyas versiones del producto.
condiciones innovativas corresponden a las de rgimen En general, a medida que transcurre el tiempo y la
emprendedor porque la elevada probabilidad de intro- demanda del producto se expande, se van estandarizan-
ducir una innovacin favorece la persistencia de las do tanto el producto como los mtodos de fabricacin,
empresas entrantes y acenta la vulnerabilidad de las lo que va alterando la estructura de costos y las condi-
ms antiguas, ya comprometidas con un paradigma ciones de mercado. Esto abre el camino, por ltimo, a
tcnico. En otras industrias (la gran mayora), la rota- una reasignacin espacial de la actividad (Vernon, 1966).

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92 REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000

La literatura sobre el cambio tecnolgico y la conoce como shakeout),11 una estabilizacin de las par-
demografa industrial ha recogido el enfoque del ciclo ticipaciones de mercado de los sobrevivientes y un des-
de vida, aunque reenfocndolo a la evolucin de las plazamiento de la direccin del cambio tecnolgico
tasas de entrada y salida y del nmero total de empre- desde las innovaciones de producto a las de proceso.
sas, en un mercado especfico, desde la aparicin co- En Klepper (1997) se lee un relato ms detalla-
mercial del producto hasta su maduracin. En forma do. En una etapa inicial y embrionaria del mercado, la
muy sumaria, diremos que en l se identifican cinco incertidumbre es elevada, el diseo del producto es
etapas a lo largo de esa trayectoria: primitivo y la fabricacin se lleva a cabo con maqui-
i) una firma o un grupo reducido de firmas inau- naria no especializada. Ingresan numerosas empresas
gura la actividad; y tiene lugar una intensa competencia basada en las
ii) la tasa neta de entrada y por consiguiente el innovaciones de producto. En una etapa intermedia o
nmero total de productores experimenta un aumento de crecimiento, la produccin se expande rpidamen-
abrupto; te, el diseo del producto comienza a estabilizarse (es
iii) el flujo de entrantes se desacelera hasta ser decir, hay una paulatina disminucin de la frecuencia
compensado por el de firmas salientes y la tasa neta e importancia de las innovaciones de producto) y el
de entrada se torna aproximadamente nula, alcanzn- proceso productivo se vuelve ms sofisticado (el tra-
dose el mximo histrico en el nmero de produc- bajo humano es reemplazado gradualmente por el de
tores; equipos productivos especializados). La entrada se
desacelera y el nmero total de productores disminu-
iv) una tasa de entrada muy dbil y un aumento
ye.12 Por ltimo, en la etapa de madurez, la produccin
de las salidas determinan una tasa de entrada neta
crece lentamente, la entrada se debilita an ms y las
negativa, y
participaciones de mercado de las principales firmas
v) la tasa de salida declina hasta restaurar una tasa
se estabilizan; paralelamente, las innovaciones de todo
de entrada neta aproximadamente nula con un nmero
tipo se hacen cada vez ms espordicas, ya que las
intermedio de productores (respecto del mnimo de la tcnicas de gestin, comercializacin y produccin
primera etapa y el mximo de la tercera). alcanzan un alto grado de refinamiento.
Las fuerzas que impulsan este proceso provienen Por otra parte, los cambios que acompaan a cada
de ciertos atributos de la industria que evolucionan una de estas transiciones dan pie a una redistribucin
junto con la estructura de mercado a lo largo del ciclo de la ventaja innovativa entre los distintos tipos de
de vida, en particular la incertidumbre, la intensidad productores. En las etapas iniciales del desarrollo de
de las actividades innovativas, las formas concretas de un nuevo producto, hay mucha incertidumbre acerca
innovacin (de producto o de proceso) y, por consi- de los resultados de la nueva tecnologa, las activida-
guiente, las fuentes de conocimiento y los agentes des tienden a estar sujetas a procedimientos de ensayo
innovadores.10 y error y en ese contexto las firmas grandes no tienen
Expondremos primero una versin estilizada de ventaja innovativa particular alguna. La ausencia de
los fundamentos de esta secuencia. Tras la inaugura- ventajas de tamao, unida a las perspectivas de renta-
cin de un mercado, en algn momento relativamente bilidad muy favorables para la innovacin exitosa, atrae
temprano de su evolucin tiene lugar un intenso pro- a numerosas entrantes. Con el tiempo se dan dos pro-
ceso de entrada. Usualmente, las empresas entrantes cesos: en primer lugar, a medida que la frontera tec-
buscan crearse un espacio en la nueva actividad me- nolgica se desplaza, la bsqueda de innovaciones se
diante la introduccin de distintas versiones del produc- vuelve ms sofisticada y se subdivide en tareas bien
to bsico y por este motivo proliferan las innovacio- definidas, dando pie a economas de escala en el gas-
nes de producto. Con el tiempo la entrada se desacelera to en investigacin y desarrollo; en segundo lugar, el
mientras que la salida de empresas aumenta, al comien- acervo de conocimientos acumulado por los produc-
zo hasta equiparar y luego hasta superar el flujo de tores se incrementa y esto eleva el gasto de ese tipo
ingresantes. Se produce entonces una disminucin pro- que deben hacer las firmas entrantes para alcanzar el
nunciada de la cantidad total de productores (que se

11 Vanse visiones alternativas acerca del origen del shakeout en


Klepper y Miller (1995) y Klepper (1996).
10 Otro de los atributos industriales que evoluciona con el ciclo de 12 Un shakeout tpico es la salida de 40-50% del nmero de produc-

vida es el grado de especializacin a nivel de planta. Este aspecto tores existente en el punto ms alto de la tercera etapa (Gort y
no ser abordado aqu (vase Klepper, 1997). Klepper, 1982).

CAMBIO TECNOLOGICO Y DINAMICA INDUSTRIAL EN AMERICA LATINA GUSTAVO BURACHIK


REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000 93

nivel de capacidades de las ya establecidas. Ambos Diremos por ltimo que no todos, pero s muchos
procesos equivalen a un aumento de las barreras a la de los productos estudiados en los trabajos empricos
entrada. exhiben el patrn de evolucin industrial que hemos
Es interesante poner de relieve que el origen de descrito hasta aqu. En Klepper y Miller (1995), por
la informacin tecnolgica aparece como un factor ejemplo, se categoriza a un conjunto de productos te-
clave de esta evolucin. Hay dos tipos de fuentes de niendo en cuenta si sus ciclos estilizados contienen o
informacin cuyo peso relativo se altera a lo largo del no el intenso proceso de depuracin caracterstico de
ciclo de vida de la industria (Gort y Klepper, 1982): la cuarta etapa. Tambin en Klepper (1997) se anali-
i) las empresas ya establecidas en la actividad (I1): zan industrias que han mostrado otras trayectorias, ca-
la informacin de esta fuente se compone de conoci- racterizadas bsicamente por la existencia de un flujo
miento transferible y no transferible. Este ltimo es el de entrada que no se detiene, y que, por consiguiente,
que surge de la prctica (aprender haciendo), tiende a no experimentan la disminucin pronunciada de em-
acumularse a lo largo del tiempo y opera como una ba- presas.
rrera a la entrada, y
ii) las fuentes alternativas de informacin (I2), 3. Patrones sectoriales de entrada innovativa
como las empresas que operan en actividades tecnol-
gicamente relacionadas, los inventores independientes, En suma, consolidando el enfoque de los regmenes
los productores de equipos y otros: la existencia y tecnolgicos y el del ciclo de vida de la industria, las
magnitud de estas fuentes tienen un efecto positivo en
dos situaciones en las que las empresas establecidas
la tasa de entrada al reducir el valor de la experiencia
tienen ventajas en el acceso al conocimiento y, por
efectiva en la actividad, efecto que se refuerza por la
ende, estn en condiciones de obstaculizar el ingreso
dificultad de realizar transacciones de mercado con el
de entrantes innovativos pueden resumirse as:
conocimiento. Como se explic ms atrs, cuando los
i) en ciertas actividades en las que el cambio tec-
agentes externos a las firmas establecidas disponen de
informacin valiosa sobre un nuevo producto es pro- nolgico es muy importante, la rutinizacin sobrevie-
bable que la solucin ptima para su aprovechamien- ne cuando las innovaciones slo pueden ser generadas
to sea crear una nueva empresa. a partir de grandes inversiones en activos fsicos y
La hiptesis de Gort y Klepper (1982) puede humanos (departamentos de investigacin y desarro-
resumirse as: en las primeras etapas del ciclo la ma- llo, laboratorios, etc.) y de la acumulacin gradual del
yor parte de las innovaciones proviene de I2; en cam- flujo de conocimientos que stos generan (ejemplo de
bio, a partir de la tercera etapa, el balance favorece a ello es la industria farmacutica), y
I1 y el acervo de este tipo de conocimiento acumulado ii) en muchas industrias, luego de un perodo ini-
por las empresas ya establecidas comienza a operar cial de aumento considerable del nmero de produc-
como una barrera a la entrada. tores y de versiones del producto se llega a una fase
El parentesco entre esta hiptesis y la de los re- en la cual la tcnica se estabiliza en torno a un diseo
gmenes tecnolgicos es claro. De hecho, en buena me- dominante del producto y un conjunto de mtodos de
dida el ciclo de vida puede ser interpretado como la fabricacin y son las firmas que ya lo utilizan las que
historia de la transicin desde un rgimen de tipo em- estn en mejores condiciones para efectuar en ellos
prendedor a otro de tipo rutinizado en una industria. mejoras y refinamientos graduales.

III
Tecnologa y dinmica industrial
en los pases semiindustrializados

Esta seccin traslada el examen terico del vnculo ros de los pases en desarrollo particularmente los de
entre cambio tecnolgico y dinmica industrial a las Amrica Latina. Para hacerlo hay que articular los
condiciones particulares de los sectores manufacture- hallazgos de la literatura sobre cambio tecnolgico en

CAMBIO TECNOLOGICO Y DINAMICA INDUSTRIAL EN AMERICA LATINA GUSTAVO BURACHIK


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estos pases con los principales conceptos de enlace quirir el cambio tecnolgico en los PSI y cules son las
entre tecnologa y dinmica industrial, entre oportuni- que atraern el inters de esta exposicin; se analizan
dad y fuentes del cambio tecnolgico y entre acumula- las principales fuentes de conocimiento en que se apo-
tividad del conocimiento y apropiabilidad de los be- ya el progreso tecnolgico en las plantas manufactu-
neficios del progreso tcnico generado por las firmas. reras de estos pases, y se aborda el vnculo entre el
Los estudios sobre cambio tecnolgico en Amrica tejido institucional (en el que emergen dramticos
Latina y en otros pases semiindustrializados (PSI) apor- contrastes entre los PSI y las economas ms desarrolla-
tan valiosa informacin sobre estos conceptos aunque das) y la dinmica industrial, a travs del papel que
no suelen relacionarlos con fenmenos de dinmica cumple el primero en la provisin de informacin tc-
industrial, como la existencia o no de ventajas innova- nica externa a las firmas ya establecidas.
tivas de las empresas nuevas o, en su defecto, de las
ya establecidas. 1. Cambio tecnolgico en los pases semi-
Aqu resulta necesario analizar brevemente una industrializados
cuestin de mtodo que no puede ser ignorada para la
lectura de las pginas que siguen. La nocin de cam- Con el trmino tecnologa se alude a las actividades
bio ambiental (econmico e institucional) con que involucradas en la transformacin de insumos en pro-
operan los esquemas tericos y modelos concebidos en ductos o al paquete de informacin tcnica que con-
los pases desarrollados para captar los patrones de tiene el listado y la descripcin de dichas actividades.
comportamiento microeconmico e industrial refleja, De modo que el cambio tecnolgico debe ser entendi-
como es natural, la experiencia concreta de esas eco- do como la introduccin de modificaciones en las ac-
nomas. Es fcil apreciar las dificultades potenciales de tividades de transformacin o, lo que es lo mismo, en
aplicar de manera acrtica los conceptos y teoras con- el conjunto de informacin tecnolgica que las susten-
cebidos bajo esa perspectiva al mbito de los PSI, don- ta. La base de conocimientos en que se apoyan estos
de con frecuencia las transformaciones econmicas y progresos, por su parte, se alimenta de las actividades
polticas se presentan ante la mayora de los agentes de bsqueda e investigacin realizadas formal o infor-
de manera inusitadamente intensa e impredecible. En malmente por la empresa y del aprendizaje que se
particular, porque en un medio competitivo que se en- deriva de la propia experiencia productiva.
cuentra (histricamente) sujeto a una secuencia de per- Con todo, las empresas industriales de los PSI slo
turbaciones de esa naturaleza los agentes debern adap- emprenden eventualmente cierto tipo de actividades
tar su comportamiento individual elaborando reglas de innovativas, que son bsicamente las siguientes:14
decisin y estrategias adecuadas. Al hacerlo determi- i) introduccin de productos y procesos que son
narn patrones singulares de evolucin agregada (en novedosos para las economas locales;
los niveles mesoeconmico y macroeconmico) que, ii) adaptacin de los nuevos productos y proce-
al igual que las reglas de comportamiento individual, sos a las condiciones locales y, eventualmente,
diferirn de los que se observan en los pases con en- iii) introduccin de mejoras en el rendimiento de
tornos econmicos e institucionales ms estables. Es- los procesos y/o refinamiento de las caractersticas del
tos temas estn siendo discutidos desde hace aos en producto.
algunos crculos acadmicos de Amrica Latina.13 Lo Esta clasificacin se basa en el contenido espec-
que debemos mencionar aqu es que las inferencias de fico de las actividades innovativas. Si se las reagrupa
dinmica industrial que se extraern de la literatura segn sus efectos en la dinmica industrial, quedan
sobre el progreso tecnolgico en los PSI suelen reque- delimitados dos grandes conjuntos de actividades de
rir la vigencia de un supuesto de estabilidad del am- este tipo que dan origen a distintos procesos de evolu-
biente econmico e institucional. cin industrial.
Por ltimo, antes de entrar al ncleo del anlisis, El primero est ligado a la inauguracin de la
en las subsecciones siguientes se ofrecen algunas pre- produccin local de un bien. Un agente o un grupo
cisiones acerca de las formas concretas que puede ad- reducido de agentes importa un paquete tecnolgico
(ingeniera de producto y de proceso y esquema de
organizacin industrial) y lo adapta a las condiciones
13 Puede consultarse, por ejemplo, Fanelli y Frenkel (1996). Kosacoff

y Ramos (1998) tratan el tema desde el punto de vista de la discu-


sin sobre poltica industrial en los pases semiindustrializados. 14 Vase Fransman (1985), Katz (1976 y 1987)) y Teitel (1987).

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REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000 95

locales, dando comienzo a la oferta local y muy posi- el acceso a este tipo de capacidades es el eje de las sub-
blemente desplazando en alguna medida a la produc- secciones siguientes. Los estudios sobre cambio tecno-
cin importada. La naturaleza e intensidad de esta pri- lgico en tales pases suelen centrarse en la identifica-
mera oleada de entrantes depender de una amplia cin de los episodios de este cambio en las plantas
gama de factores relacionados con la demanda (tama- locales, en sus fuentes organizacionales (dentro de la
o, rentabilidad, crecimiento esperado, poltica comer- empresa) e institucionales (articulaciones con agentes
cial y tributaria) y con la oferta (nmero de empresas externos), en su impacto sobre la productividad y el
que se desempean en actividades conexas para las desempeo exportador. La relacin entre el modo de
que el nuevo rubro represente una va de diversifica- acumulacin del conocimiento tcnico, la innovacin
cin o integracin atractiva, existencia de otros sub- y la rotacin de firmas a nivel sectorial ha recibido, en
grupos de agentes dotados de las habilidades necesa- cambio, escasa atencin.15
rias para encarar la nueva actividad, facilidad de ac-
ceso a los factores y recursos tcnicos y financieros 2. Las fuentes externas de conocimiento y la
necesarios, etc.). capacidad de imitacin
El segundo gira en torno a la introduccin de cam-
bios en el proceso productivo o en las caractersticas de Como se explic, las actividades industriales difieren
un producto en un mercado existente. Un agente o un en las modalidades que asumen sus procesos de crea-
grupo de ellos introduce(n) una novedad tcnica gene- cin de nuevos conocimientos. Las diferencias en la
ralmente desarrollada por una empresa radicada en el oportunidad tecnolgica y en las condiciones de
exterior. En este caso, la dinmica industrial se da a apropiabilidad contribuyen a definir lo que ms arriba
travs de las siguientes alternativas: el agente local que se describi como regmenes tecnolgicos y han dado
realiza la innovacin es una o ms de las firmas ya lugar tambin a la conocida taxonoma de Pavitt
existentes que entre otros objetivos busca(n) aumen- (1984). De acuerdo con esta clasificacin, el tipo de
tar sus mrgenes y expandir el mercado, o bien la in- actividades manufactureras existentes en los PSI se dis-
novacin es la va a travs de la cual una o varias em- tribuira mayoritariamente entre tres categoras: las
presas locales nuevas aspira(n) a ocupar una porcin dominadas por los proveedores, las intensivas en
del mercado abastecido por las empresas existentes. escala y los proveedores especializados.16 No obs-
Es este segundo tipo de episodios innovativos el tante, mientras en los pases avanzados las firmas per-
que interesa aqu. En consecuencia, ser preciso orien- tenecientes a los dos ltimos grupos son normalmente
tar el anlisis a determinar si las empresas ya estable- generadoras de innovaciones, en los pases de menor
cidas o las potenciales entrantes muestran diferencias desarrollo relativo son tpicamente imitadoras de tec-
sistemticas de acceso al conocimiento tecnolgico nologa importada. As, suele considerarse (Cooper,
necesario para introducir el tipo de innovaciones que 1991) que, por el modo en que incorporan el cambio
tienen lugar en los PSI. Esto a su vez impone la nece- tecnolgico, la mayor parte de las empresas manufac-
sidad de ajustar la nocin de ventaja innovativa en tureras de los PSI se encuadran, de hecho, en la cate-
que se basa la literatura de los pases desarrollados gora de las actividades dominadas por los proveedo-
para que refleje la distinta naturaleza de las activida- res. Las empresas clasificadas en este grupo se carac-
des innovativas en los PSI. Se sugiere aqu que la ca- terizan por adoptar innovaciones incorporadas en los
pacidad de las empresas de estos pases para empren- equipos productivos y/o en los insumos intermedios
der esa clase de cambios tcnicos depende del grado
de progreso que ellas presenten en dos tipos de activi-
dades tecnolgicas;
15 Es probable que esto se deba a los rasgos que predominaron en
i) las que estn relacionadas con la imitacin (bs-
el ambiente competitivo de los PSI hasta hace algunos aos. La re-
queda, evaluacin, implementacin y adaptacin) y lacin entre innovacin y dinmica industrial adquiere relevancia
determinan la capacidad de las empresas para asimilar slo en la medida en que la eficacia en la introduccin de nuevos
el progreso tcnico generado por otros agentes, y productos o el grado de excelencia tecnolgica determinan patro-
nes de rentabilidad y/o supervivencia en la poblacin de empresas.
ii) las que estn asociadas con el logro de mejo- Parece claro que en las actuales condiciones de competencia deli-
ras incrementales de proceso o de producto en una neadas por las reformas estructurales que emanaron del Consenso
tecnologa dada. de Washington, la capacidad de innovacin e imitacin de las
empresas, as como la estructura y dinmica de los mercados, han
La existencia en los PSI de diferencias sistemti- incrementado su interdependencia.
cas entre las empresas nuevas y las ya establecidas en 16 Vase una explicacin ms detallada en Pavitt (1984).

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96 REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000

que utilizan. Son imitadoras de innovaciones realiza- La complementariedad entre el conocimiento ex-
das por otras empresas, de modo que la intensidad de terno y el que las empresas han acumulado resulta prin-
sus actividades innovativas-imitativas se encuentra cipalmente de dos razones.
asociada al ritmo con que incorporan los equipos y La primera es la necesidad de adaptacin de las
materiales ms modernos, desarrollados generalmente tecnologas incorporadas (Fransman, 1985; Katz, 1976
en los pases ms avanzados. y 1987; Teitel, 1987). Una firma de un pas no desa-
Ms arriba se argument que en los pases desa- rrollado no puede invertir en una tcnica utilizada en
rrollados las industrias en las que abundan las fuentes un pas desarrollado sin modificarla de una u otra
de conocimiento tecnolgico externas a las empresas manera. No puede utilizar esa tcnica (comenzar a
ya establecidas ofrecen mayores oportunidades para producir) sin algn tipo de modificacin.18 Ms an,
la entrada innovativa. Cabe subrayar que la literatura la sumatoria de pequeas adaptaciones realizadas por
de los pases desarrollados sobre regmenes tecnol- un imitador radicado en un PSI puede dar lugar a una
gicos y ciclo de vida en buena medida presupone la nueva funcin de produccin: una vez que han sido
capacidad de las empresas entrantes para concebir e superadas las diversas limitaciones y problemas de los
implementar innovaciones, es decir, para traducir la in- diseos tecnolgicos originales del pas desarrollado
formacin disponible en novedades con valor econ- por medio de innovaciones locales menores, el nue-
mico. En los PSI, en cambio, la innovacin consiste vo paquete tecnolgico ser necesariamente distinto (y
principalmente en imitacin y la capacidad para imi- en muchos aspectos ms apropiado) del que se ad-
tar no puede darse por supuesta.17 quiri en el extranjero (Katz, 1987, pp. 46-47). Esto
Y esto es as porque el conocimiento tecnolgico significa que la existencia de abundante conocimiento
incorporado del exterior es en buena medida comple- tecnolgico proveniente de fuentes ajenas a las empre-
mentario del que las empresas poseen internamente; sas ya establecidas en la industria no se traduce en una
esto es, la imitacin no es una actividad tecnolgica situacin en la que las nuevas empresas se vean per-
trivial (Nelson, 1987). Esta complementariedad ad- manentemente estimuladas a adoptar las ltimas versio-
quiere dos formas (Bell y Pavitt, 1993): nes o a probar nuevas combinaciones de ese conoci-
Por un lado, la adquisicin de tecnologa puede miento para ingresar al mercado y disputar un espacio
ser slo el primer paso en un proceso ms extenso de a las firmas ya establecidas.
cambio tecnolgico que incluye el logro de mejoras en La segunda razn resulta del carcter implcito y
el rendimiento de los nuevos mtodos o productos. Y tcito del conocimiento tecnolgico transferido. Como
la eficacia con que se lleven a cabo estas fases ulte- el comprador siempre recibe informacin menos com-
riores depender de las capacidades tecnolgicas acu- pleta que la que posee el vendedor, su capacidad para
muladas por la empresa (este aspecto ser desarrolla- incorporar nuevos principios y prcticas productivas
do en la subseccin 3 siguiente). depender de su habilidad para decodificar las instruc-
Por otro lado, la experiencia acumulada median- ciones y transformarlas en una serie de rutinas y pro-
te la aplicacin repetida de las actividades imitativas cedimientos eficaces y eficientes. Es probable que esta
da al personal directivo y de planta una ventaja sus- complementariedad resulte menos imperativa cuanto
tancial para seleccionar nuevas adquisiciones en el ms incorporado sea el conocimiento. En muchos
futuro y para adaptarlas a las condiciones tcnicas y sectores manufactureros hay empresas con escasa ex-
econmicas locales; la actividad de bsqueda de nue- periencia tcnica que tienen acceso a los equipos ms
vos productos y procesos requiere que la firma posea modernos. Pero su capacidad para alcanzar niveles
las capacidades tecnolgicas necesarias. Para que la preestablecidos de rendimiento (o incluso ms) o de
firma adquiera conocimiento adicional a travs de sus introducir luego mejoras incrementales (el segundo
procesos de bsqueda, es necesaria una cierta cantidad componente de la capacidad de imitacin) depender
de conocimiento (previamente acumulado) (Fransman, en parte de la experiencia tecnolgica acumulada.
1985, p. 584). Segn Fransman, un aspecto importante del am-
biente de seleccin (las condiciones del ambiente que
17 El modo concreto de acceso al conocimiento tecnolgico suele inciden sobre la eleccin de la tcnica productiva en
adquirir variadas formas. Aunque no se analizar en este artculo, los PSI) es el conocimiento que posee la firma que eli-
es probable que las distintas vas de acceso al conocimiento estn
asociadas con distintos requerimientos de capacidades tcnicas por
parte del receptor y tengan, por lo tanto, implicaciones tambin
distintas de dinmica industrial. 18 Nelson, citado en Teitel (1987, p. 113, nota 10).

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REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000 97

ge y los costos asociados a modos alternativos de ad- micos de la difusin tecnolgica sean aprovechados
quirir conocimiento. Ms an, (...) las capacidades tec- (Bell y Pavitt, 1993, p. 162).
nolgicas jugarn un rol importante en facilitar una En el mismo sentido se expresa Lall, quien sos-
eleccin adecuada de la tcnica y en la capacidad para tiene que en los PSI el cambio tecnolgico es ms lo-
operarla en forma satisfactoria (Fransman, 1985, p. calizado que en los pases ms avanzados porque en
583). Es decir, importar tecnologa y generarla local- aqullos es ms incompleto el conocimiento de la gama
mente no suelen ser alternativas mutuamente excluyen- de opciones tecnolgicas disponibles. A esto se aade
tes (Fransman, 1985, p. 615).19 que la existencia de diferencias interfirma en trmi-
Evenson y Westphal (1988) coinciden en que la nos de su eficiencia tcnica es un fenmeno comn en
naturaleza tcita de la mayor parte del conocimiento todos los pases, pero en los de menor desarrollo la
tecnolgico implica que la eficacia de las transferen- dispersin suele ser mayor y los niveles medios de
cias de tecnologa hacia firmas de las naciones atrasa- eficiencia (para actividades dadas) menores que en los
das depende de las capacidades tecnolgicas de los pases desarrollados (Lall, 1994, p. 2). Ms adelante
receptores. Estas capacidades, adems, resultan cru- el mismo autor explica que, a diferencia de los pases
ciales para superar lo que estos autores denominan la industrializados, en los subdesarrollados la capacidad
sensibilidad circunstancial de la tecnologa,20 esto es, de manejo de las tecnologas existentes no puede dar-
para implementar los ajustes y adaptaciones necesarios se por supuesta sino que es ella, precisamente, la que
para su funcionamiento en circunstancias distintas de constituye el foco de la actividad tecnolgica.
las de origen.21 Para Lall, la acumulacin endgena de conoci-
Por otra parte, la mayora de los autores destaca mientos tiene un impacto crtico sobre la capacidad de
que la capacidad de las firmas manufactureras de los las firmas para imitar desde el propio inicio del proce-
PSI para realizar operaciones exitosas de imitacin tec- so de transferencia: Parte de la diferencia (entre el
nolgica no puede considerarse una presuncin a mercado de tecnologa y el de bienes) reside en la di-
priori. ficultad inherente para valorar el producto y en la des-
Segn Bell y Pavitt, la diferencia con las empre- igual distribucin del conocimiento entre el compra-
sas de los pases desarrollados reside en que all los dor y el vendedor. En los pases menos desarrollados
adoptantes y usuarios de la tecnologa bajo difusin esto se ve exacerbado porque el comprador carece de
normalmente se encuentran ya en posesin (aunque las habilidades y el conocimiento adecuados tanto para
en distintos grados) del tipo particular de conocimien- comprar como para implementar las tecnologas (Lall,
to y habilidades necesarios para desempear un papel 1994, p. 14).
tecnolgico creativo. En los pases en desarrollo, sin En suma, la capacidad de imitacin est asociada
embargo, usualmente estas capacidades deben ser acu- con la acumulacin histrica de conocimientos dentro
muladas para que la totalidad de los beneficios din- de las empresas. Esto quiere decir que para poder apro-
vechar la informacin tcnica disponible en el entor-
no es preciso construir previamente ciertas capacida-
des tcnicas. De este modo, las empresas con experien-
19 Naturalmente, el grado de complementariedad entre el conoci-
cia en una determinada actividad productiva se encon-
miento adquirido y el propio (la cantidad de conocimiento propio
necesaria para incorporar conocimiento externo) variar en funcin
trarn en ventaja para incorporar con xito el progre-
de las caractersticas de la tecnologa (su complejidad, el grado en so tcnico generado exgenamente y adaptarlo a las
que contiene elementos implcitos, etc.). Es muy probable tambin condiciones tcnicas y econmicas locales.
que la complementariedad aparezca con distinta intensidad para cada
uno de los dos componentes de la capacidad de imitacin (la de
Debe entenderse que la ventaja innovativa que
incorporar conocimiento desarrollado por otros agentes y la de favorece a las empresas establecidas no imposibilita la
generar un flujo de innovaciones menores). fundacin de otras nuevas con tecnologas relativamen-
20 Su sensibilidad respecto de modificaciones del ambiente en que

es operada.
te ms avanzadas; pero las primeras sistemticamente
21 El peso relativo de los dos factores difiere entre los distintos tendern a encontrarse en mejores condiciones relati-
sectores; en general, la existencia de sensibilidad circunstancial afecta vas para concretar la incorporacin del progreso tc-
principalmente a las transferencias de tecnologa en la agricultura,
mientras la naturaleza tcita de la informacin afecta relativamente
nico. La entrada innovativa puede incluso ocasionar
ms a los flujos de conocimiento industrial. No obstante, lo ms desventajas financieras a las empresas ya establecidas
frecuente es que para alcanzar los niveles adecuados de productivi- por la repentina obsolescencia en que caen los activos
dad los procesos industriales deban ser reajustados de acuerdo a las
circunstancias particulares en las que sern usados (Evenson y
no amortizados que deben renovarse, pero y ste es
Westphal, 1988; p. 2248). el argumento central es mucho menos probable que

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ellas experimenten desventajas tcnicas frente a las capacidad tecnolgica para hacer uso adecuado de la
ingresantes innovativas para identificar, evaluar, adqui- tecnologa importada y dicha capacidad originaba una
rir, asimilar y adaptar las nuevas tcnicas.22 proporcin significativa de las mejoras de eficiencia
obtenidas. Tambin contribua a tales mejoras el pro-
3. Mejoras incrementales de producto y de pro- pio incremento de la produccin (por medio del efec-
ceso to Verdoorn y/o del aprendizaje espontneo del tipo
aprender haciendo) y por lo tanto tambin estaba
Se ha dicho que la ventaja innovativa se apoya en la asociado con la historia productiva de las empresas.
capacidad de llevar a cabo eficazmente la imitacin Katz admita que en la prctica las empresas exa-
tecnolgica y en las habilidades necesarias para gene- minadas no generaban actividad inventiva nueva y
rar mejoras tcnicas incrementales que den lugar a mayor, pero que muchas dedicaban recursos a la pro-
aumentos de la productividad y/o modificaciones de los visin de un cierto flujo de actividad inventiva me-
productos. En la subseccin anterior se mostr que para nor e independientemente gestada, no slo para adap-
aprovechar la informacin tcnica disponible en el tar sino tambin para mejorar marginalmente los pro-
entorno (capacidad de imitacin) es preciso acumular cesos productivos o los diseos de los productos obte-
previamente ciertas capacidades tcnicas dentro de las nidos a travs de la importacin. Sin ignorar que el
firmas. Aqu se examinar el origen del conocimiento dinamismo innovativo decrece a lo largo de la histo-
necesario para acceder a la segunda forma de innova- ria comercial de los productos, Katz resaltaba que la
cin. fabricacin de productos maduros en los PSI est aso-
Es importante recordar que, en general, cuando se ciada con la introduccin de mejoras que, a su vez,
inicia la fabricacin de un nuevo producto o cuando resultan del aprendizaje que tiene lugar en el seno de
una nueva tcnica productiva es empleada por prime- las empresas que las adoptan.
ra vez en un PSI, la nueva tecnologa ya ha dejado de En un conjunto muy amplio de estudios sobre
experimentar modificaciones sustanciales en los mer- cambio tecnolgico en plantas manufactureras de
cados en que inicialmente surgi, y ha entrado a una Amrica Latina,23 reemergen estas mismas conclusio-
fase de madurez en la que las mejoras y los refinamien- nes: los esfuerzos tcnicos endgenos generan una
tos son marginales. Cualesquiera sean las caracte- corriente de mejoras tcnicas menores que explican la
rsticas tecnolgicas del sector, sin embargo, esos mayor parte de los aumentos de la productividad.
cambios tecnolgicos menores son precisamente los Segn Katz (ed. 1987), luego de su puesta en
que las empresas con experiencia productiva en la marcha las empresas pasan por una secuencia de apren-
actividad tienen ms probabilidades de introducir y dizaje tcnico. Primero desarrollan capacidades innova-
que las firmas nuevas encuentran ms difciles de tivas relacionadas con el producto. Las habilidades de
imitar (Agarwal y Gort, 1996; Gort y Klepper, 1982). ingeniera de procesos y de organizacin industrial
En este sentido, la literatura sobre cambio tecnolgico (planeamiento y control del proceso productivo, etc.)
en Amrica Latina parece sugerir que las mejoras in- comienzan a acumularse muy lentamente, de un modo
crementales son el resultado de la acumulacin de co- informal, y slo dan un salto sustantivo bastante des-
nocimientos y esfuerzos endgenos realizados por las pus, generalmente a raz de alguna discontinuidad
firmas ya establecidas y que, por consiguiente, no sue- debida a algn hecho importante (por ejemplo, el in-
len ser utilizadas por las empresas nuevas con miras a greso al mercado de un competidor de peso). Con este
penetrar en una actividad. tipo de procesos de aprendizaje, unido a la experien-
Ya en los aos sesenta, en un estudio sobre la cia productiva en la actividad, las empresas adquieren
industria manufacturera argentina, Katz (1976) mostr eventualmente la capacidad de generar un flujo de
la importancia de los esfuerzos tecnolgicos a nivel de innovaciones menores.
planta en los PSI como fuentes de aumento de la pro- Por otra parte, en el conjunto de estudios mencio-
ductividad. Las empresas deban construir su propia nado se mostr que la mayor parte de las firmas con-

22 No obstante, la inversin requerida para el ingreso al mercado 23 Se trata de un vasto programa BID/CEPAL/PNUD que se desarroll a
suele contener una proporcin de costos hundidos. Si stos exce- principios de los aos ochenta. Una parte importante de los estu-
dieran a los beneficios post-entrada esperados, la disputabilidad dios de casos est contenida en Katz (ed., 1987). Estas investiga-
quedara bloqueada (Stiglitz, 1987). La necesidad de esta aclara- ciones se centraron, en general, en firmas industriales de tamao
cin se detect gracias a las observaciones de un juez annimo. mediano y grande.

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sideradas se puso en marcha con tecnologas de baja tos en esta frmula (la experiencia productiva que se
complejidad y densidad de capital y que, sobre la base transforma en conocimiento y ste en cambio tcnico)
de la acumulacin gradual de habilidades tcnicas, estn sujetos a las acciones especficas de las firmas
progres hacia prcticas ms complejas y automati- (Fransman, 1985, p. 595). Por lo tanto, la experiencia
zadas. productiva per se puede ser considerada apenas como
En el mismo sentido se expresan Evenson y West- una condicin necesaria pero no (y cada vez menos)
phal, para quienes la tecnologa siempre necesita al- suficiente para garantizar un flujo de innovaciones
gn tiempo para funcionar al nivel de su mxima pro- menores que tengan efectos apreciables sobre la pro-
ductividad. El punto crucial es que la experiencia acu- ductividad y sobre los atributos y prestaciones de los
mulada constituye un factor de diferenciacin funda- productos.24
mental: las capacidades tcnicas de la planta determi- Cooper (1991) y Bell y Pavitt (1993) coinciden
narn el nivel de la productividad inicial y el monto en destacar como rasgo caracterstico de las condicio-
de recursos adicionales que habr que aplicar para al- nes actuales de generacin de nuevo conocimiento
canzar la productividad potencial (Evenson y West- tcnico en los pases desarrollados la existencia de una
phal, 1988, p. 2262). creciente disparidad entre el tipo de informacin reque-
En conjunto, los aportes comentados sugieren la rido por las empresas para operar y el requerido para
existencia de un proceso a travs del cual el ritmo y la modificar la tecnologa empleada. Resulta cada vez
calidad del aprendizaje tcnico determinan el conjun- ms difcil acumular capacidades innovativas si no se
to de las posibilidades tecnolgicas actuales y poten- recurre a medidas y, sobre todo, a inversiones explci-
ciales de la planta, sus productos y sus servicios. Y tamente orientadas hacia ese fin.25 As, la habilidad y
tambin que, en el conjunto de las empresas estableci- experiencia requeridas para generar y manejar el cam-
das en una actividad dada, la solidez de las ventajas bio tcnico se encuentran vinculadas crecientemente
innovativas est asociada positivamente con la edad. con la actividad de laboratorios especializados de in-
En suma, las firmas ya establecidas, con experiencia vestigacin y desarrollo, oficinas de diseo, equipos de
en la actividad, no slo disfrutan de ventajas para in- gestin de proyectos y departamentos de ingeniera de
corporar y adaptar nueva tecnologa (capacidad de produccin. En la terminologa de la literatura sobre
imitacin); tambin se encuentran en mejor posicin dinmica industrial, esto puede describirse como una
que los entrantes potenciales tanto para ofrecer al tendencia a la rutinizacin del cambio tecnolgico.
mercado variaciones del producto estndar como para Cada vez ms la experiencia productiva per se
operar con mtodos productivos ms apropiados a las slo logra expandir las capacidades innovativas-
condiciones locales o ms eficientes que los que los imitativas si es apoyada por medidas y gastos delibe-
agentes externos a la industria puedan importar. radamente orientados al aprendizaje, lo que agrega otra
En algunos sectores, en particular en la produc-
cin de bienes de capital, hay otras fuentes importan-
tes de informacin tecnolgica. Se trata bsicamente 24 Mientras la inversin en conocimientos operativos constituye una
del conocimiento que emerge de las relaciones inter- condicin necesaria para el ingreso (y, en ciertas condiciones, para
firmas (Fransman, 1985): entre el usuario y el produc- la supervivencia), las inversiones orientadas al desarrollo de capa-
cidades tecnolgicas son discrecionales. Segn Bell y Pavitt (1993),
tor del equipo (relacin muy importante puesto que, como sus rentabilidades son inciertas o muy difciles de evaluar,
como ya se dijo, para que los PSI puedan utilizar tec- las firmas subinvierten en este tipo de capacidades. Cooper (1991)
nologas concebidas en otros pases es preciso adap- encuentra que el fracaso del aprendizaje en los PSI es muy comn;
las firmas se conforman con alcanzar las condiciones requeridas
tarlas a las condiciones locales) y entre el productor para aplicar la tecnologa y se despreocupan de sus fundamentos y
del equipo y el proveedor de partes y componentes. principios bsicos; las inversiones orientadas a la asimilacin de
Parece claro que tambin en materia de acceso a estas conocimiento son insuficientes y esto explica que el proceso de
aprendizaje aborte con mayor frecuencia que en los pases desarro-
fuentes de informacin tcnica las firmas ya estable- llados. As, el trade-off que existe entre el grado de avance de la
cidas tendern a encontrarse en mejor posicin que las tecnologa adquirida, la facilidad para asimilarla y la cantidad de
empresas de sectores relacionados u otras entrantes nuevo conocimiento local que puede generar, se resuelve buscando
un nivel mnimo de riesgo: los objetivos tecnolgicos son modestos
potenciales. y por lo tanto se alcanzan con relativa facilidad, pero el progreso
Con todo, es necesario tener en cuenta un par de tcnico y las ganancias de productividad son reducidos.
25 Una de las causas de este fenmeno es la creciente dificultad
elementos adicionales. Se trata del carcter cada vez
para realizar procesos de retroingeniera de partes, subensambles y
menos automtico del aprender como resultado del componentes. Se debe esta puntualizacin a las observaciones de
hacer. Los dos procesos de transformacin implci- un juez externo.

CAMBIO TECNOLOGICO Y DINAMICA INDUSTRIAL EN AMERICA LATINA GUSTAVO BURACHIK


100 REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000

dimensin al anlisis de la importancia de la ventaja En segundo lugar, en el marco de la discusin


innovativa-imitativa en la dinmica industrial. En efec- actual sobre poltica industrial y tecnolgica, a las ins-
to, se ha planteado que existe una asimetra en trmi- tituciones se les reconoce un papel destacado como
nos de capacidad imitativa entre empresas de distinta facilitadoras de los procesos de aprendizaje. En los
edad (entrantes potenciales y firmas jvenes frente a pases desarrollados las universidades, laboratorios
empresas experimentadas); lo que se sugiere ahora es pblicos de investigacin y entidades similares com-
que esa asimetra (en condiciones de imperfeccin de plementan la bsqueda de nuevos conocimientos que
los mercados de capitales) se acenta cada vez ms hacen las empresas industriales. El carcter comple-
entre firmas de distinta dimensin econmica, debido mentario de esta relacin se debe a la naturaleza del
a la creciente necesidad de formalizar los procesos intercambio. Los organismos de investigacin no sue-
de bsqueda tcnica. len generar resultados innovativos completos que las
De modo que, en suma, la capacidad de imitacin- empresas puedan evaluar y tal vez adoptar, sino slo
innovacin se encuentra asociada con la experiencia algunos elementos que las firmas combinan con sus
productiva y con los esfuerzos de aprendizaje delibe- procesos internos de bsqueda tecnolgica. El ejem-
rado acumulados por las firmas a travs de su historia plo de la poltica tecnolgica de Taiwn, citado por
productiva, lo que hace que la entrada innovativa sea Bell y Pavitt all las instituciones pblicas sociali-
relativamente difcil.
zan el aprendizaje adquiriendo la tecnologa extran-
jera, haciendo el esfuerzo inicial de asimilacin y pro-
4. Las instituciones y el aprendizaje
porcionando luego servicios de capacitacin en la fase
de difusin hacia las firmas privadas, expone con
La literatura moderna sobre innovacin en los pases
claridad el tipo de externalidades a que puede dar lu-
desarrollados pone de relieve la importancia de la den-
gar la infraestructura institucional.
sidad y calidad del tejido institucional26 vinculado de
Muchas veces se ha sealado la precariedad del
un modo ms o menos directo con los procesos de
aprendizaje industrial. Desde el punto de vista de la tejido de instituciones asociadas al aprendizaje en los
dinmica industrial, las instituciones desempean dos pases de Amrica Latina; su ausencia o debilidad
tipos de funciones. pueden causar fallas irremediables en este campo. Aun-
En primer lugar, en el espritu de las concepcio- que la asignacin de recursos especficos sea una con-
nes del ciclo de vida de la industria y de los regmenes dicin necesaria para que haya procesos de aprendiza-
tecnolgicos, las instituciones, como depositarias de je en las empresas, la ausencia de condiciones exter-
informacin tecnolgica pertinente, pueden contribuir nas institucionales apropiadas puede inhibir la apari-
a contrarrestar en alguna medida las desventajas tecno- cin de estos procesos (Cooper, 1991, p. 15).
lgicas e innovativas de las empresas entrantes o con La debilidad del tejido institucional parece tener
escasa experiencia en la actividad. La eficacia con que implicancias con relacin al primero de los aspectos
la infraestructura institucional cumpla esta funcin mencionados en la medida en que la ausencia de un
depender de su capacidad para acotar la apropiabilidad flujo abundante de informacin tecnolgica externa a
privada del conocimiento generado por las empresas las empresas ya establecidas da a estas ltimas una
existentes, facilitando as la difusin tecnolgica hacia ventaja innovativa sobre las que cuentan con poca
empresas nuevas y de menor experiencia productiva. experiencia productiva.

IV
Reflexiones finales: imitacin
y dinmica industrial

26
En esta seccin se presenta una sntesis de la tesis
El trmino institucin se usa aqu ms como una alusin a la
densidad y calidad del tejido de organizaciones intermedias que a
central acerca de la construccin de ventajas innova-
la existencia, eficacia y eficiencia de las normas. tivas-imitativas en los PSI, y luego se comentan las

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REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000 101

connotaciones que ella tiene para la dinmica indus- tividad importante, la entrada innovativa tender a
trial. desempear un papel menor como vehculo del proce-
so de modernizacin tecnolgica.
1. Posibilidad de entrada innovativa Naturalmente, para las empresas ya instaladas en
una actividad el contenido concreto de su ventaja inno-
En general, cuando las tecnologas de proceso y de vativa va a depender, entre otras cosas, de las condicio-
producto son imitadas por primera vez por empresas nes especficas y generales de competencia en la acti-
de los PSI, se encuentran en una fase de mejoras incre- vidad (en otras la competitividad tal vez dependa del
mentales. Este es precisamente el tipo de innovacio- lanzamiento de nuevos productos), y de la etapa de su
nes que suelen originarse en las empresas ya estable- ciclo de vida en que se encuentre el producto o la tec-
cidas en el mercado y que a las nuevas o ms jvenes nologa. Se puede conjeturar que all donde la fronte-
les resulta difcil imitar. ra tecnolgica internacional se est desplazando rpi-
Esta primera aproximacin a la dinmica indus- damente, la ventaja innovativa residir ms bien en la
trial en los PSI puede complementarse con la ayuda del capacidad de imitacin, mientras que en el caso contra-
marco terico expuesto en la seccin II. Pero para ha- rio estribar en la capacidad de generar endgenamente
cerlo es necesario reformular el concepto de ventaja un flujo de innovaciones y mejoras menores en el pro-
innovativa en que se basan el enfoque de los regme- ducto y/o en el proceso.
nes tecnolgicos y el del ciclo de vida de la industria, Parece posible interpretar ciertas reflexiones de
en funcin de la naturaleza de la actividad innovativa Katz sobre la estructura de los mercados en los PSI
tpica de los PSI. Aqu se ha sugerido una nocin de como instancias de la tesis principal planteada aqu.
ventaja innovativa basada en dos capacidades bsicas:
Reflexionando con una perspectiva histrica, Katz
la capacidad de imitar (principalmente de adquirir e
sealaba que las estructuras de mercado de estos pa-
incorporar nuevas tecnologas) y la capacidad de ge-
ses haban tendido a converger hacia formas oligop-
nerar un flujo de innovaciones menores de producto y
licas, tanto en actividades que se haban iniciado en
de proceso.
condiciones de monopolio como en las que haban sido
La literatura sobre las caractersticas del cambio
originalmente impulsadas por un nmero importante de
tecnolgico en los PSI que hemos examinado parece
pequeos productores indiferenciados. En el primero
sugerir que:
de estos casos, luego de la fundacin de la actividad
i) la capacidad de imitacin est asociada con la
acumulacin histrica de conocimientos dentro de las en el medio local haba habido una entrada baja de
empresas y para poder aprovechar la informacin tc- empresas de cierto tamao. En el segundo caso, lo que
nica disponible en el entorno es preciso haber creado sucedi es un poco ms complejo. Hemos notado que
previamente ciertas habilidades tcnicas; as, las em- la existencia de una ventaja financiera y/o tecnolgica
presas con experiencia en una determinada actividad eventualmente permiti a una de las firmas crecer ms
productiva se encontrarn en ventaja para incorporar que sus competidores, lo que llev a un aumento de
exitosamente el progreso tcnico generado exgena- su participacin de mercado y la transform finalmente
mente y adaptarlo a las condiciones tcnicas y econ- en lder del sector (Katz, ed., 1987, en especial p. 41).
micas locales; La reformulacin del concepto de ventaja inno-
ii) las firmas ya establecidas tambin se encuen- vativa propuesta aqu parece ofrecer un marco adecua-
tran en mejor posicin que las entrantes potenciales do para comprender mejor este proceso.
para ofrecer al mercado variaciones del producto Por ltimo, conviene establecer con claridad que
estndar o para operar con mtodos productivos me- la tesis presentada aqu no implica negar a priori la
jor adaptados a las condiciones locales o ms eficien- existencia de diferencias intersectoriales en los PSI en
tes que los que los agentes pueden importar, y cuanto a la facilidad de entrada en general. Primero,
iii) adems, la relativa debilidad de la infraestruc- porque el ingreso de nuevas firmas es la materializa-
tura institucional que da apoyo al aprendizaje realiza- cin de proyectos de inversin que deben contener,
do por las empresas acenta la primaca de las ya es- junto con una dotacin dada de conocimiento tcnico
tablecidas en el acceso a la informacin tecnolgica; y econmico (novedoso o no), diversos elementos adi-
dicho de otro modo, reduce la disponibilidad de cono- cionales; las diferencias intersectoriales respecto de la
cimientos tcnicos socialmente apropiables. facilidad con que los entrantes potenciales puedan
En sntesis, en las actividades manufactureras en acceder a estos elementos, junto con otros atributos
las cuales el cambio tcnico sea un factor de competi- estructurales que difieren a nivel de rama industrial,

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102 REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000

abren el camino al estudio de una diversidad de reg- del peso decisivo que adquieren en l las estrategias
menes dinmicos. Segundo, porque el hecho de que la de las empresas lderes de cada sector, este patrn
innovacin que tiene lugar en los PSI se encuentre aso- aparece como especialmente sensible a las fluctuacio-
ciada, en general, con una elevada acumulatividad del nes macroeconmicas y al modo particular en que cada
conocimiento tecnolgico (lo que genera condiciones actividad manufacturera se conecta con los distintos
poco favorables para la entrada innovativa), no impi- componentes de la demanda agregada.
de que las actividades productivas tengan distintas Ciertas descripciones de la evolucin de las em-
condiciones subyacentes de aprendizaje y, por lo tan- presas manufactureras en los PSI desde su puesta en
to, difieran tambin en otras facetas de sus mecanis- marcha sugieren al menos un bosquejo de lo que po-
mos de seleccin econmica.27 dra considerarse como la trayectoria paradigmtica de
desempeo post-entrada, tal como lo hacen los mode-
2. Efectos de la entrada de nuevas empresas en los de aprendizaje pasivo y activo para los pases de-
la dinmica industrial sarrollados.28 Aunque deben tenerse muy presentes las
diferencias entre el contexto actual y el vigente en el
El efecto ms notorio depender del papel que asuma momento de su investigacin, Katz (ed., 1987) encuen-
la aparicin de nuevas empresas locales en el contex- tra que desde su aparicin las firmas avanzan progre-
to ms amplio de la evolucin de la poblacin de sivamente en trminos del tipo de capacidades tcni-
empresas industriales en los PSI. Si la entrada inno- cas que desarrollan29 y van profundizando lentamente
vativa se ve estructuralmente obstruida por las condi- su compromiso tecnolgico, en trminos del grado de
ciones de conocimiento subyacentes al tipo de inno- automatizacin y continuidad del proceso productivo
vaciones que tienen lugar en los PSI, entonces su papel y de la complejidad tcnica en general. Y que, adems,
tender a estar vinculado con la relacin entre la ca- luego de la entrada de empresas pioneras con tcnicas
pacidad instalada y la demanda actual y esperada. De relativamente simples y poco automatizadas, con el
este modo, el principal aporte de los ingresantes loca- tiempo tanto estas firmas como las entrantes posterio-
les ser el de agregar capacidad productiva, ya que sus res optarn por tecnologas ms intensivas en capital
paquetes tecnolgicos tendern a ser los mismos que (Katz, 1987, p. 30). En un contexto de dinmica in-
utilizan las empresas ya establecidas. Con el tiempo, dustrial como el descrito aqu, este pasaje sugiere que
la llegada de nuevos rivales puede forzar a estas lti- el ritmo del cambio tecnolgico es dictado por la ca-
mas a acelerar su modernizacin tecnolgica, pero dencia del proceso de aprendizaje de las empresas que
parece poco probable que pueda desencadenar un epi- se encuentran explotando el negocio y no por el ingreso
sodio de destruccin creadora que las desplace (to- de nuevas empresas innovadoras.
tal o parcialmente). Ambos escenarios son radicalmente Las mejores condiciones de acceso a nuevos equi-
distintos desde el punto de vista de las expectativas de pos y tecnologa extranjera que ofrece el actual esce-
rentabilidad de los entrantes potenciales. As, desesti- nario macroeconmico y regulatorio tras las refor-
mulado el caso schumpeteriano (la entrada como mas estructurales latinoamericanas de los aos ochen-
vehculo de la innovacin), el caso neoclsico (la ta y noventa amplan las oportunidades tecnolgi-
entrada como factor equilibrante de las condiciones de cas para las empresas ya instaladas (ms que para los
abastecimiento) parece prevalecer. entrantes potenciales), en especial para las ms acti-
Esto significa, por otra parte, que la dinmica vas en sus rutinas de bsqueda tecnolgica.
industrial tiende a encontrarse gobernada por la evo- Resulta interesante, adems, reflexionar acerca del
lucin de los desequilibrios cuantitativos en las con- patrn genrico de dinmica industrial descrito aqu en
diciones de abastecimiento, ms que por la introduc- lo que toca a las formas de funcin empresarial (entre-
cin de innovaciones (respecto del entorno econmi- preneurship) que ese patrn inhibe o alienta.
co local) que gatillen procesos de ajuste en la compo-
sicin de la poblacin de empresas existentes. Adems
28 El modelo ms citado de aprendizaje pasivo es el de Jovanovic
(1982). Extensiones de esa teora pueden hallarse en Frank (1988)
y Hopenhayn (1992). Un modelo de aprendizaje activo es el que se
27 Vase en Malerba (1992) una exposicin acerca de la diversidad presenta en Ericson y Pakes (1995) y Pakes y Ericson (1998).
de canales de aprendizaje y su conexin con distintas trayectorias 29 En los aos ochenta; primero las relacionadas con la tecnologa

de cambio tecnolgico incremental en la industria de los Estados de producto y luego las vinculadas a las tecnologas de proceso y
Unidos. de organizacin de la produccin.

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REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000 103

Es posible concebir diversas modalidades de en- En otras palabras, las caractersticas del proceso inno-
trada al mercado de nuevas empresas manufactureras vativo en los PSI parecen desestimular el tipo de entra-
locales en los PSI.30 Una de ellas es la entrada pionera, da que significa un desafo competitivo (basado en
con la iniciacin de la produccin interna de un nuevo innovaciones) a la posicin que ostentan las empresas
producto (para la economa local). Otra es la entrada ya existentes.
en una actividad productiva existente, que puede to- Por ltimo, queda planteada la necesidad de ex-
mar dos formas diferentes, dependiendo de que las
tender el anlisis a otra forma de funcin empresarial
nuevas empresas sean o no portadoras de novedades
que es consistente con la tesis expresada aqu. Se trata
tcnicas sustantivas con las cuales desafiar la partici-
pacin de mercado de las empresas ya establecidas. de la creacin de empresas innovativas a partir de
Es precisamente la entrada que innova en las prc- personal desprendido de organizaciones (generalmen-
ticas tcnicas, comerciales y organizativas con que te grandes) que ya explotan un negocio dado. Esta
operan las empresas ya establecidas la que aparece forma de nacimiento de nuevas empresas constituye un
como relativamente inhibida por el mejor acceso de aspecto de lo que se ha denominado intrapreneurship
estas ltimas al conocimiento til para la innovacin. (Wennekers y Thurik, 1999).

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R E V I S T AR E
DVEIS
LAT AC E
D PE A L A7 1C E
PA
ALG O7S1 T O 2000 105

Creacin de competencias
en ambientes locales
y redes productivas

Gabriel Yoguel

Investigador docente En el nuevo escenario internacional, caracterizado por nuevas


Instituto de Industria Nacional, tecnologas que hacen uso intensivo de informacin, por la
Universidad Nacional globalizacin de los mercados y por el aumento de la presin
de General Sarmiento, competitiva y la incertidumbre que enfrentan los agentes, la
Repblica Argentina competitividad es un fenmeno sistmico. La capacidad
Yoguel@mail.retina.ar endgena de los agentes, el grado de desarrollo del ambiente
en que actan y la pertenencia a una red productiva se han
convertido en elementos claves para desarrollar competencias
y crear ventajas competitivas. Se comienza a afirmar que las
ventajas competitivas de los pases, regiones y agentes no se
derivan necesariamente de su dotacin factorial, sino tambin
de factores intangibles que se construyen a partir del desarro-
llo de competencias endgenas y de la articulacin con otros
agentes. En el trnsito de las ventajas comparativas estticas a
las dinmicas, la capacidad de aprender, concebida como un
proceso interactivo y socialmente embebido, desempea un
papel clave. En este artculo se analiza cules son y de qu
dependen los mecanismos endgenos de creacin de compe-
tencias y de transformacin de conocimientos genricos en
especficos entre los agentes individuales, en las tramas pro-
ductivas y en los diferentes ambientes locales. Se muestra la
importancia que en los ltimos aos ha dado la teora econ-
mica a la relacin entre la tecnologa y el desarrollo de proce-
sos de aprendizaje, en especial a partir de los enfoques neo-
schumpeterianos y evolucionistas. Se efecta una aproxima-
cin a la forma como los agentes econmicos aprenden, trans-
forman conocimiento genrico en especfico y articulan los
saberes codificados y tcitos. Y por ltimo se pone de relieve
que estos procesos no son consecuencia de un desarrollo natu-
ral y lineal de los sistemas productivos, sino de un largo pro-
ceso evolutivo de aprendizaje.

A G OLOCALES
CREACION DE COMPETENCIAS EN AMBIENTES S T O 2 0 0Y0 REDES PRODUCTIVAS GABRIEL YOGUEL
106 REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000

I
Introduccin

En los ltimos veinte aos se han registrado transfor- porado en la trama social y el desarrollo de com-
maciones importantes en el mbito internacional, en- petencias en los agentes determinan el xito econ-
tre las que destacan la globalizacin de los mercados, mico de las empresas, regiones y pases (Ernst y
la generalizacin de los procesos de apertura y la apa- Lundvall, 1997). Por lo tanto, en este nuevo contexto
ricin de nuevos paradigmas tcnicos y de organiza- resultan de la mayor importancia para la creacin de
cin que implican un uso intensivo de la informacin. ventajas comparativas las reacciones de la empresa
Estas transformaciones han puesto en tela de juicio el tendientes a idear, planificar y llevar adelante el desa-
concepto de la competitividad como un fenmeno de rrollo y la mejora de productos y procesos, a introdu-
naturaleza exclusivamente macroeconmica y sectorial, cir cambios de organizacin y a establecer nuevas for-
determinado por ventajas comparadas estticas o por mas de vinculacin con el mercado. Es decir, en el
la dotacin factorial. proceso de competencia y en la bsqueda de diferen-
En efecto, la volatilidad de la demanda, la seg- ciacin los agentes apuntan a mejorar su capacidad
mentacin de los mercados, el acortamiento del ciclo innovativa technological capabilities (Lall 1992),
de vida de los productos, las incertidumbres estratgi- entendida como el potencial para transformar los co-
cas asociadas con la nueva situacin mundial y la nocimientos genricos en conocimientos especficos a
posibilidad de combinar economas de escala y de partir de competencias estticas y dinmicas derivadas
variedad, han significado un aumento considerable de de un aprendizaje formal y oficioso (Boscherini y
la presin competitiva que deben enfrentar los agen- Yoguel, 1996a). Las competencias estticas pueden
tes econmicos. A los tradicionales factores macro- definirse como el conjunto de conocimientos y habili-
econmicos y sectoriales que constituan antes los ele- dades tecnolgicos y de organizacin formales e in-
mentos claves de la competitividad, se suman ahora los formales que los agentes generan para llevar a cabo
elementos que dependen de la gestin de los agentes los proyectos mencionados. No se reducen a informa-
y de la naturaleza del medio econmico y social en el cin y equipos, sino que incluyen tambin la capaci-
que actan. En consecuencia, la competitividad se plan- dad de organizacin, los patrones de conducta y las
rutinas que influyen en el proceso de toma de deci-
tea como un fenmeno sistmico y tanto la conducta
siones.
de los agentes como el grado de desarrollo del medio
En el presente artculo se pretende pasar revista
local adquieren gran importancia en la creacin de
a los ltimos avances en esta materia de que dan cuenta
ventajas competitivas. Se comienza, as, a afirmar la
las publicaciones ms recientes, para comprender cu-
conviccin de que las ventajas competitivas de los
les son y de qu dependen los mecanismos endgenos
pases, regiones y agentes no derivan necesariamente
de creacin de competencias y de transformacin de
de su dotacin de factores.
conocimientos genricos en especficos tanto en los
Las nuevas conceptualizaciones parten de la base
agentes como en las redes productivas y en los distin-
de que las ventajas comparativas se pueden crear y por
tos ambientes locales. Interesa conocer cmo los agen-
lo tanto son de naturaleza dinmica. En el trnsito
tes econmicos aprenden y transforman conocimiento
desde las ventajas comparativas estticas a las dinmi- genrico en especfico, en resumidas cuentas, cmo
cas tienen un papel clave la tecnologa y el desarrollo innovan.
de los procesos de aprendizaje. La capacidad de apren- Los estudios que se examinan con tal propsito
der concebida como un proceso interactivo incor- se originaron en los pases desarrollados y se refieren
especialmente a la nueva importancia de los procesos
de aprendizaje en la creacin de ventajas competitivas
Una versin de este trabajo fue presentada en el Seminario de
Sistemas Locales de Innovacin realizado en Rio de Janeiro el 14
en los distritos industriales, en los sistemas de empre-
y 15 de diciembre de 1998. Agradezco los comentarios de mis sas (clusters) y en lo que se denomina la nueva com-
compaeros del Instituto de Industria, de Graciela Gutman y de petencia territorial (Poma, en prensa). Sin embargo, el
Bernardo Kosacoff a versiones previas de este trabajo y las obser-
vaciones de uno de los jueces annimos que colaboran con la Re-
anlisis es tambin relevante para Amrica Latina. A
vista de la CEPAL. pesar de que en los aos noventa se consolidaron en

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la regin las tendencias hacia una creciente primari- aos un grado de complejidad cada vez mayor, lo que
zacin de la estructura productiva y del perfil de espe- se manifiesta en la creciente importancia de las tecno-
cializacin comercial (CEPAL, 1996), es evidente que la logas que hacen uso intensivo de informacin (Gut-
disminucin de las diferencias de productividad con man, 1999).
respecto a los pases ms desarrollados, la sustentabi- En la Seccin II de este artculo se analiza el
lidad en el tiempo de los modelos que se estn aplican- papel de los procesos de aprendizaje en la teora econ-
do y la disminucin de las desigualdades en la distribu- mica, destacando los nuevos enfoques tericos.
cin del ingreso exigirn un mayor nivel de compleji- Luego, en la Seccin III, se examina el papel del
dad y la incorporacin de una mayor proporcin de conocimiento tcito y el desarrollo de las ventajas
conocimientos codificados y tcitos en las funciones competitivas en las competencias tcnica y laboral
de produccin de los agentes. Cabe sealar que en de los agentes y en la Seccin IV se analizan los pro-
algunas agroindustrias que se han abierto camino en cesos de aprendizaje en el mbito local y en los siste-
este nuevo sistema de especializacin industrial, el mas de empresa. Finalmente, en la Seccin V se pre-
proceso de produccin ha alcanzado en los ltimos sentan algunas conclusiones.

II
La tecnologa, la firma y la generacin de
conocimiento: los nuevos abordajes tericos

En los ltimos quince aos la vinculacin entre la tec- los factores y que los umbrales de precio de los facto-
nologa y el desarrollo de procesos de aprendizaje ha res correspondientes a cada tcnica elegida se traspa-
cobrado renovado impulso en la teora econmica y el san slo una vez en el sentido previsto por una fun-
tema se halla en continua evolucin. En ese contexto, cin de produccin con rendimientos decrecientes (Sa-
es endeble la correspondencia entre el marco terico muelson, 1962). En consecuencia, una tcnica que haga
de la tecnologa en uso corriente y la aparicin de es- uso intensivo de trabajo con un nivel elevado de utili-
tos nuevos procesos en la sociedad. Por ejemplo, la teo- dad no puede ser empleada a una tasa menor y se ex-
ra econmica neoclsica estndar parte de una concep- cluye por lo tanto la posibilidad de recambio de
cin de la empresa segn la cual los agentes econmi- tcnicas. La eleccin de tcnicas y su reemplazo ante
cos son sujetos maximizadores, que operan en condi- cambios en las condiciones de distribucin se efecta
ciones de racionalidad e informacin perfectas, y que en forma instantnea y no exige un proceso de apren-
se mueven en un medio sin incertidumbre o con expec- dizaje.
tativas racionales. En ese marco, el capital se supone En este marco neoclsico estndar, que sobrevi-
maleable moldes de jalea y la tecnologa se conci- vi al antiguo debate sobre la teora del capital a pe-
be como un conjunto de tcnicas productivas una bi- sar del cambio de posicin de sus participantes,1 el
blioteca que contiene todo el conocimiento posible al
alcance de los agentes que pueden ser escogidas y
1 Samuelson (1962) admite que no puede ser universalmente vlido
captadas sin dificultad a costo cero en funcin de la
el cuento sencillo de Jevons, Bohm-Bawerk, Wicksell y otros auto-
relacin entre la tasa de utilidad y la escala de salarios res neoclsicos, segn el cual a medida que baja la tasa de inters
(Solow, 1963). Para elegir las tcnicas ptimas, los como consecuencia de la abstencin del consumo presente a favor
agentes sopesan los ltimos adelantos en ese conjunto del consumo futuro, la tecnologa debe volverse en algn sentido
ms indirecta, ms mecanizada y ms productiva. Al final del tra-
y la relacin salario-beneficios vigente. Al pasar de bajo, reconoce que las crticas de Pasinetti, Morishima, Garegnani
relaciones beneficios/salario elevadas a otras ms ba- y otros merecen nuestra gratitud por haber demostrado que la re-
versin es una posibilidad lgica en cualquier tecnologa. En una
jas, los agentes cambian las tcnicas con uso intensi- demostracin de honestidad intelectual poco frecuente, Samuelson
vo de trabajo por otras con uso intensivo de capital. plantea que si todo esto causa dolores de cabeza a quienes suspiran
Se supone adems que existe un ordenamiento de las por las viejas parbolas de la teora neoclsica, deberemos recor-
darles que los acadmicos no han nacido para llevar una existencia
tcnicas funcional a los rendimientos decrecientes de fcil. Debemos respetar y evaluar los hechos de la vida.

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progreso tcnico se supone no incorporado en la fun- parten de una concepcin distinta de la empresa y de
cin de produccin e independiente de la acumulacin la tecnologa y asignan un papel clave a los procesos
de capital. Por lo tanto, la adquisicin de conocimien- de aprendizaje tanto formales como informales que
tos y el proceso de aprendizaje de los agentes no cons- aplican los agentes en la generacin de ventajas com-
tituye un argumento explicativo ligado a la funcin de petitivas. La teora de la empresa considera entre sus
produccin y se considera independiente del capital so- argumentos la racionalidad acotada de los agentes, el
cial de los agentes. Aunque algunos modelos incorpo- acceso imperfecto a la informacin y la incertidumbre
ran la existencia de curvas de aprendizaje a las que se no modelable del medio en que actan. La incertidum-
adjudica el desplazamiento de la funcin de produc- bre que constituye un elemento esencial del anli-
cin progreso tcnico no incorporado, este apren- sis es un parmetro que los agentes no pueden ex-
dizaje es exgeno e independiente de los factores de presar en trminos probabilsticos: la informacin in-
produccin (en especial del capital social) y por lo tanto completa no puede ser completada y los agentes toman
no influye en ellos. sus decisiones con ese lastre. En consecuencia, el po-
La falta de aplicacin emprica de esta teora para tencial de los agentes para transformar conocimientos
explicar los cambios producidos en la estructura pro- genricos en especficos el desarrollo de su capaci-
ductiva gener otras interpretaciones que a la luz de dad innovadora (Lall, 1992; Boscherini y Yoguel,
la nueva teora del comercio internacional y de la teo- 1996a) influye decisivamente en las posibilidades de
ra del crecimiento- hicieron modificar algunos supues- generar ventajas competitivas y disminuir en parte las
tos del modelo neoclsico estndar. As, por ejemplo, incertidumbres estratgicas existentes en los mercados
Grossman y Helpmann (1992) desarrollan una teora en los que concurren.4 En esas teoras se parte de la
del crecimiento que endogeneiza el progreso tcnico idea de que una condicin necesaria para generar es-
en la funcin de produccin y que muestra que la posi- tos procesos de aprendizaje es disponer de un umbral
bilidad de interaccin estratgica entre agentes, las mnimo de competencias (Rullani, en prensa), que
actividades de investigacin y desarrollo, la existencia se hace menos significativo en los medios y pases en
de economas de escala y los procesos de aprendizaje que se generan externalidades positivas y el sistema
resultan centrales para la creacin de ventajas compe- nacional de innovacin funciona en forma adecuada.
titivas y para explicar el patrn de especializacin de Por su parte, como sealan Dal B y Kosacoff
los agentes en el comercio exterior. A partir de un (1998), el conocimiento no puede ser expresado com-
esquema de equilibrio general, consideran que las de-
cisiones de los agentes de invertir en investigacin y
desarrollo2 y los beneficios de las innovaciones asocia-
hacia un ncleo firme compuesto por i) una teora de la empresa
das a ellos dependen de las condiciones de funciona- que supone que los agentes tienen racionalidad acotada, imperfecta
miento del conjunto del mercado. As, el proceso de informacin e incertidumbre y que tienen que tomar decisiones en
acumulacin de conocimientos genera en forma end- ese contexto; ii) una teora sobre la tecnologa y el cambio tcnico
que asigna un papel clave al proceso de innovacin entendido como
gena los incrementos de la productividad que sostie- el proceso de transformacin de conocimiento genrico en espec-
nen el crecimiento. fico y de asimilacin de conocimiento codificado y tcito. A su
Sin embargo, el cambio ms importante en lo que vez, la teora predice hechos nuevos todava difciles de captar em-
pricamente entre los que destaca que el conocimiento experimental
se refiere a la incorporacin explcita del conocimien- y tcito resulta decisivo en el desarrollo de la capacidad de compe-
to en la teora deriva de las diversas corrientes neo- tencia de los agentes. En este marco terico, las interrelaciones entre
schumpeterianas y evolucionistas que se apartaron de el conocimiento no probado y experimental (doxa) y el conocimiento
probado (episteme) estn excluidas en la mayor parte de la episte-
la teora del equilibrio general e implcitamente acep- mologa anterior y posterior a Popper.
taron la existencia de transacciones en condiciones de 4 Segn Poma (1998), el nuevo escenario internacional viene acom-

desequilibrio.3 En forma muy estilizada, estas teoras paado de un menor grado de control de las incertidumbres por
parte de los agentes. As, por ejemplo, en el marco del fordismo la
incertidumbre se poda controlar tanto desde el lado de la oferta
(con la creacin de fases de produccin en lnea, automticas y
2 En ese marco terico, el proceso de generacin de conocimientos
repetitivas) como desde el lado de la demanda (con la creacin de
se limita a los laboratorios de investigacin y desarrollo formales. nuevas necesidades en los consumidores). En el caso de los distri-
3 Aunque no se trata aqu de enmarcar el trabajo en alguna concep-
tos industriales, la incertidumbre existente en las condiciones del
cin epistemolgica particular, interesa sealar que los distintos mercado se enfrentaba a travs de la certidumbre de los valores
elementos del cuerpo terico neoschumpeteriano que rompe con compartidos y del sistema de relaciones personales, y las incerti-
la lgica de anlisis neoclsico y que en algunos casos retoma el dumbres tecnolgicas a partir de innovaciones incrementales. Por
anlisis clsico podran converger hacia un programa de investi- el contrario, afirma, en el nuevo escenario ha aumentado la incer-
gacin, en el sentido planteado por Lakatos (1983). As, se avanza tidumbre porque ha aumentado la complejidad competitiva.

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pletamente en forma explcita y, en consecuencia, no el contrario, deben hacer esfuerzos de seleccin y adap-
se puede transformar ni convertir en informacin como tacin que requieren como condicin necesaria umbra-
bien transable. Esta caracterstica del conocimiento in- les mnimos de conocimientos codificados y en espe-
troduce fuertes especificidades en la concepcin de la cial tcitos. Mientras el componente codificado6 del
tecnologa, que se considera no slo como un acervo proceso de conocimiento es bsicamente transable, el
de mquinas y tcnicas de produccin5 sino fundamen- componente tcito7 es especfico de la empresa, no se
talmente como un sistema complejo de generacin y puede comprar en el mercado y constituye un punto
difusin de conocimiento codificado y tcito (Bell y clave en las diferencias tecnolgicas y en las ventajas
Pavitt, 1995) acumulado por la empresa (Ernst y Lund- competitivas especficas de los agentes (Lall, 1995).
vall, 1997). Segn Poma (en prensa), dado que el conocimiento
Esta concepcin de la tecnologa comprende dos tcito podra ser definido como la sedimentacin del
aspectos no incluidos en el anlisis neoclsico (Metcal- conjunto de memorias que incluyen las secuencias de
fe, 1998). Por un lado se incorpora el anlisis de la operaciones que permiten alcanzar con xito distintos
capacidad de los individuos y la competencia genera- objetivos, el uso de un lenguaje comn (formal o in-
da al interior de una organizacin, entendidas como el formal) resulta necesario para que el conocimiento
conjunto de conocimientos, rutinas, procedimientos, pueda circular y difundirse. En ese sentido, una parte
habilidades y prcticas del que puede disponer. Esta del conocimiento tcito tiene que colocarse en el mar-
competencia es algo ms que el conjunto de conoci- co de algunos parmetros formales de pensamiento.
mientos tcnico-ingenieriles pues incluye cuestiones de Por lo tanto, el lenguaje puede ser interpretado como
organizacin y gestin vinculadas con la marcha del una institucin de carcter tanto formal como infor-
proceso productivo. (David, 1985). Con esta concep- mal que puede facilitar o limitar el desarrollo del pro-
cin, el progreso tcnico es un conjunto sucesivo de ceso de aprendizaje (Poma, en prensa).
innovaciones incrementales mucho ms significati- Cuando el acceso a los conocimientos codifica-
vas que en el periodo anterior que complementan las dos se generaliza para todos los agentes, ste no se
innovaciones radicales y que en algunos sectores son convierte en un elemento diferenciador de conductas
las ms significativas. Estas mejoras permiten produ- y rendimientos. En cambio, cuando no todos los agen-
cir con un volumen determinado de recursos, una ma- tes pueden acceder a los conocimientos codificados por
yor cantidad de producto, de calidad superior o en for- tener informacin imperfecta, por no disponer de la
ma ms eficiente. Adems, la capacidad de pensar y competencia mnima necesaria o por no reunir los co-
el desarrollo de procesos de aprendizaje aplicados for- nocimientos tcitos mnimos para asimilarlos, enton-
man parte de la tecnologa. La literatura que trata el ces la desigualdad de acceso a los conocimientos
tema de las trayectorias y paradigmas tecnolgicos codificados puede tambin constituir un elemento dife-
(Prez, 1985) considera que el progreso tcnico logra- renciador de conductas.
do por la empresa toma como punto de partida los Segn Lall (1995), para la creacin de ventajas
equipos, insumos y capacidades incorporados en los in- competitivas no slo es necesario manejar la tecnolo-
dividuos y las organizaciones. Estos elementos, suma- ga en un sentido esttico llegar a los niveles fija-
dos al uso de lo que se denomina el sentido comn
tcnico (Prez, 1983), les permite a los agentes intro-
ducir ya sea innovaciones incrementales en la tecno- 6 Los conocimientos codificados incluyen el conjunto de conoci-
loga vigente o cambios radicales en aquellas ramas mientos transmisibles de tipo tecnolgico (incorporados en mate-
que no hayan alcanzado an el paradigma tecnolgico riales, mquinas, componentes y productos finales), organizacionales
ideal. y transmisibles por interaccin comunicativa (Internet, cursos, etc.)
a los que se accede a travs del mercado (Becattini y Rullani, 1993).
As, las empresas no eligen la tcnica ptima en 7 El conocimiento tcito supone: i) el conocimiento no codificado

la biblioteca de conocimiento tcnico, sino que, por en manuales sobre la tecnologa aplicada al proceso de trabajo, ii)
el conocimiento general y conductual, iii) la capacidad de resolu-
cin de problemas no codificados, y iv) la capacidad para vincular
situaciones e interactuar con otros recursos humanos. En suma, el
5 Este nivel de anlisis se asocia con la visin neoclsica segn la conocimiento tcito permite efectuar una representacin mental
cual la tecnologa es el conjunto de bienes de capital y procesos de compleja del proceso de trabajo (Novick, 1998). Este tipo de atri-
produccin incorporados en la maquinaria o enteramente transferi- butos que se exige a los trabajadores (que no pueden ser expresa-
bles a travs de manuales. Desde ese punto de vista, el cambio dos o bien no pueden ser formalizados completamente) estn fuer-
tecnolgico es el proceso por el cual las economas cambian con el temente influidos por el contexto (Mertens, 1996), y se adquieren
tiempo con respecto a los productos que producen y los procesos en diversas situaciones como lugares de trabajo, asociaciones, in-
usados para fabricarlos. tercambios informales (Ducatel, 1998).

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dos por los manuales sino desarrollar procesos de ficados y los tcitos influye decisivamente sobre la efi-
aprendizaje (con curvas no predecibles) que les permita ciencia alcanzada en el proceso de aprendizaje de la
a las empresas lograr mejores productos y procesos, empresa. Estos procesos de aprendizaje, que se gene-
introducir cambios en la organizacin y aumentar la ran en sectores con desigual grado de desarrollo tec-
complejidad de los encadenamientos con el sistema nolgico, suponen no slo actividades formales de ca-
local. Segn Ernst y Lundvall (1997), incluso para pacitacin y de investigacin y desarrollo sino tambin
aplicar en la prctica el conocimiento codificado (in- un conjunto de actividades informales, que los agen-
terpretacin de manuales de ingeniera y diseo, apro- tes no siempre reconocen como tales (aprender hacien-
vechamiento de conocimientos cientficos y de gestin do, aprender por interaccin, aprender produciendo).
de tipo genrico, especificacin de los criterios de ca- Estos procesos de aprendizaje de distinto tipo se van
lidad, etc.), la organizacin necesita tambin conoci- acumulando durante la vida activa de los agentes y se
mientos tcitos que se manifiestan en las rutinas de concretan en activos tangibles e intangibles de vital
organizacin y en la experiencia colectiva de grupos importancia para la competencia. Sin embargo, estos
especficos de la empresa en investigacin y desarro- activos no son eternos, porque deben ser evaluados en
llo, gestin, produccin y comercializacin. En conse- el proceso de desarrollo de competencias. Mientras
cuencia, el desarrollo de competencias tcitas al inte- algunos se degradan y se devalan por no alcanzar los
rior de la empresa representa un activo intangible di- umbrales mnimos requeridos en el mercado, otros
fcil de transferir, que puede tener un efecto positivo resultan ganadores y van configurando los elementos
sobre los resultados de la gestin y transformarse en del patrn tecnolgico predominante.
una barrera que impida la entrada al mercado a los Para precisar los distintos tipos de aprendizaje y
agentes que no tienen ese tipo de conocimientos.8 su influencia en la competitividad de los agentes,
Segn Nightingale (1996), como el desarrollo del Johnson y Lundvall (1994) desarrollaron una tipologa
conocimiento inserto en la trama social depende en que distinguen cuatro tipos de conocimientos, vin-
de la capacidad innata de los individuos para recono- culados con su carcter tcito o codificado. El conoci-
cer similitudes, los elementos tcitos tiene un papel de- miento que denominan know what (saber qu), se asi-
cisivo.9 Aprender no es acumular ms informacin, mila a lo que normalmente se clasifica como hechos,
sino reconocer comportamientos y conexiones entre los o informacin, mientras que el conocimiento denomi-
elementos que estn en la memoria, lo que depende de nado know why (saber por qu) es de carcter cientfi-
los conocimientos acumulados por la experiencia y de co y se refiere a los principios y leyes de movimiento
la capacidad automtica que tienen los individuos de de la naturaleza. Ambos son en esencia de carcter co-
vincular la experiencia con el conocimiento. dificado y pueden ser adquiridos en el mercado en la
En ese marco, algunos autores sugieren que el gra- forma de libros, cursos, bases de datos y fuentes simi-
do de relacin recproca entre los conocimientos codi- lares. En cambio, los conocimientos que se denominan
know-how (saber cmo) y know-who (saber quin) son
de tipo tcito. El primero se refiere a las destrezas que
8 Como casi todos los indicadores de la intensidad del conocimien- se adquieren a partir de la experiencia directa en acti-
to se refieren a la educacin formal y a los esfuerzos de investiga- vidades productivas y de gestin. El segundo se vin-
cin y desarrollo, se distorsiona la imagen de la economa del apren-
dizaje, que no refleja la importancia de los procesos incrementales
cula con los conocimientos desarrollados y manteni-
de innovacin en toda la organizacin. Para captar el desarrollo del dos dentro de una empresa o en grupos de investiga-
conocimiento codificado y tcito, no centrado en unidades espec- cin. Las empresas pueden tener acceso a este tipo de
ficas de investigacin y desarrollo, es preciso partir de otros in-
dicadores de tipo cualitativo y cuantitativo y de la idea de que la
conocimiento no slo a partir de actividades propias
capacidad creadora est difundida en toda la organizacin (Lassini, sino a travs de la cooperacin empresarial y las alian-
1992). El progreso en esa direccin en Argentina se advierte en zas estratgicas. En especial el acceso al know-who
Boscherini y Yoguel (1996b), Boscherini, Lpez y Yoguel (1997),
Rearte, Lanari y Alegre (1997) y Moori-Koenig y Yoguel (1998).
exige contacto y comunicacin directa entre individuos
9 Como seala Nightingale (1996), el conocimiento tcito es funda- y el desarrollo de relaciones de confianza. En estas con-
mental para entender el significado de la palabra cortar en expre- diciones y como se aprende en la prctica social, los
siones como i) cortar una torta y ii) cortar el pasto. Aunque se usa
la misma palabra en ambos casos, lo que se asocia con cortar vara
agentes de mayor desarrollo relativo (por ejemplo los
en cada contexto. La palabra cortar tiene as un significado distinto del Silicon Valley) se vinculan con redes formales e
que depende del conocimiento experimental acumulado previamen- informales de cientficos que llevan a cabo diversos
te (tcito), que a la vez difiere entre distintos sujetos. Es decir, el
significado de cortar est asociado con el conocimiento tcito pre-
programas de investigacin bsica susceptibles de
vio, connotacin que no da la palabra aislada. aplicacin especfica. Siendo as, este tipo de conoci-

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REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000 111

miento no se suele transferir por los canales formales el xito a largo plazo de los agentes, que se manifies-
de informacin.10 ta en la capacidad de adaptarse al cambio (flexibili-
Como sugiere Ducatel (1998), las cuatro formas dad) y en la capacidad de imponer cambios (innova-
de conocimiento tienen fuertes lazos de interaccin. El cin), contrasta con la falta de esos elementos en la fun-
desarrollo del conocimiento codificado (know-what y cin de produccin que representa la mayora tradicio-
know-why) y la rplica de resultados experimentales nal.11
dependen del conocimiento tcito y del reconocimiento As, en un marco analtico de informacin y ra-
del know-who en el campo cientfico y tecnolgico. cionalidad imperfectas, la empresa enfrenta un esce-
Dada la racionalidad acotada de los agentes, en condi- nario con incertidumbre que no puede prever y en el
ciones de incertidumbre (respecto al futuro del merca- que la tecnologa no se reduce a la compra de mqui-
do o la homogeneidad de los insumos, por ejemplo), nas acompaadas de informacin codificada. Los fac-
con frecuencia la condicin necesaria para el desarro- tores cognoscitivos y el desarrollo de procesos de
llo e incorporacin de conocimientos codificados es la aprendizaje formales e informales asumen una impor-
existencia de elementos tcitos previos que no son tancia vital para el desarrollo de la capacidad de inno-
fciles de codificar. Por otro lado, el conocimiento vacin y por lo tanto para la capacidad de com-
tcito, que tiene su origen en la complejidad y en las petencia de los agentes.
variaciones de calidad y que se impone en situaciones Este papel creciente de los procesos cognoscitivos
de incertidumbre, en las que es necesario usar simul- en la construccin de activos tangibles e intangibles se
tneamente diferentes aptitudes humanas y relacionar da entonces no slo al interior de las organizaciones
diversos parmetros, tambin exige un mnimo de co- organizaciones inteligentes (Bessant, 1991) sino
nocimiento codificado previo. La globalizacin y las tambin en los medios en que actan las empresas (re-
tecnologas de la informacin, al aumentar las incerti- giones inteligentes). Al interior de las organizaciones
dumbres estratgicas de los agentes, si bien abaratan comienza a desarrollarse la idea de empresa califican-
y facilitan el acceso a opciones codificadas va Internet, te y a manifestarse una transicin de la demanda de
refuerzan las razones para desarrollar el conocimiento calificaciones tpicas de la organizacin fordista a la
tcito. demanda de competencias, que se manifiesta como una
La importancia que adquieren los elementos nueva tendencia que coexiste an con modalidades
tcitos del conocimiento en el nuevo contexto para anteriores.12

III
Las competencias tcnicas y laborales
de los agentes: el conocimiento tcito y
el desarrollo de ventajas competitivas

En el desarrollo de conocimientos tcnicos en la em- 11 La creciente importancia de los aspectos tcitos del proceso de
presa y en la posibilidad de que sta se apropie de co- aprendizaje ha restado importancia a los mtodos tradicionales de
nocimiento codificado y tcito en un contexto carac- medicin centrados en variables vicarias de los aspectos formales
del aprendizaje de las organizaciones (laboratorios de investigacin
terizado por la racionalidad acotada de los agentes, la y desarrollo, patentes, etc.). Al respecto vase, entre otros, Malerba
informacin imperfecta, la incertidumbre sobre la si- (1993), Acs y Audrescht (1988), Lassini (1992), Malerba y Orsenigo
(1993) y Boscherini y Yoguel (1996b).
tuacin del mercado y un cambio tcnico acelerado 12 Los autores neoschumpeterianos comentados en esta seccin con-

influye en alto grado el perfil particular de competen- sideran que en el desarrollo de procesos de aprendizaje, los agentes
econmicos combinan conocimiento cientfico codificado con otro
cia laboral de los recursos humanos. Esta competen- tipo de conocimiento que puede incluir elementos tanto racionales
como irracionales con fuerte contenido inductivo. Se alejan por lo
tanto, desde el punto de vista epistemolgico, del falsacionismo
10 Este tipo de transferencia de conocimientos se efecta a partir de
popperiano. Es decir, a lo largo de su proceso de aprendizaje, los
agentes evolucionan en el sentido planteado por Lamarck (pueden
diversos mecanismos de vinculacin entre centros universitarios y corregir sus trayectorias) ms que por un proceso de seleccin na-
empresas. tural darwiniano (Gmez, 1995).

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112 REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000

cia laboral, considerada como el conjunto de conoci- en gran parte ocurre en la cabeza del trabajador (Han-
mientos de diverso origen y naturaleza que tienen los ser, 1995), la destreza laboral supone nuevos conoci-
trabajadores de una organizacin, presenta una serie de mientos bsicos y tcnicos, conductuales e intelectua-
caractersticas que deben ser validadas en el mercado les (Novick, Bartolom, Buceta, Millavalles y Senn
y que operan en situacin de incertidumbre (Gallart, Gonzlez, 1998).14
1998). Estas caractersticas se refieren a la capacidad En el proceso de desarrollo de competencias, los
de resolver problemas, de aprender y de difundir co- agentes pueden apropiarse de conocimientos tcitos o
nocimientos a la organizacin a partir de ciertas cali- generales, aplicando mecanismos de cooperacin que
ficaciones bsicas (Cariola y Quiroz, 1998), de gestio- contribuyan a su circulacin o creando una organiza-
nar recursos e informacin, de desarrollar relaciones cin particular del proceso de trabajo que permita y
interpersonales, de tener dominio sobre la tecnologa estimule la circulacin, apropiacin y generacin de
(Mertens 1996)13 y de analizar y seleccionar opciones conocimiento tcito. La capacidad de las empresas para
entre un conjunto de alternativas (Novick, Bartolom, hacer frente a las presiones competitivas depende de
Buceta, Millavares y Senn Gonzlez, 1998). A dife- la combinacin de los conocimientos codificados y t-
rencia de las calificaciones tradicionales de los recur- citos que elaboran en su interior. De ah que su poten-
sos humanos que podan validarse con un certificado cial para llevar adelante ese proceso depende de la
de formacin, la competencia slo puede ser validada competencia inicial y de su trayectoria previa, de los
en situaciones laborales especficas (Novick, Barto- grados de libertad de los patrones tecnolgicos, del me-
lom, Buceta, Millavares y Senn Gonzlez, 1998). dio local, de su inclusin en redes en las que ocurran
Como seala Mertens (1996), se exige del traba- estos procesos y de la forma como organizan el pro-
jador un complejo conjunto de atributos, entre los que ceso de trabajo y la produccin.
destacan la capacidad para asumir mayor responsabi- Sin embargo, el aprendizaje de la empresa a base
lidad, para comunicarse, para resolver problemas y para de conocimientos codificados y tcitos puede dar re-
aprender, as como el disponer de destrezas mentales sultados positivos o negativos, originndose un proceso
y manuales. En ese conjunto, la capacidad de apren- de destruccin creativa en el que algunas empresas
der es elemento primordial por la mayor complejidad generan soluciones que les permiten mantenerse en el
de los sistemas de innovacin. Ducatel (1998) sostie- mercado, otras desaparecen y otras surgen. En un con-
ne que las competencias requeridas en el proceso de texto de multiplicidad de respuestas y de grados de
trabajo incluyen i) capacidad para manejar modelos libertad (Nelson, 1991) el mercado selecciona conduc-
mentalmente; ii) comprensin del funcionamiento y de tas de manera imperfecta, y por lo tanto no siempre
la interaccin de las mquinas; iii) posibilidad de efec- sobreviven las mejores.15
tuar deduccin estadstica; iv) capacidad de comuni- La generacin y circulacin de conocimientos al
cacin oral y visual; v) responsabilidad individual por interior de la empresa es un proceso complejo cuya
el proceso de trabajo y el producto; vi) buen criterio, intensidad depende de la necesidad de resolver proble-
y vii) habilidad para combinar asuntos tcnicos y de mas concretos en situacin de incertidumbre, lo que
negocios. En lo que el autor citado denomina el trin- estimula la demanda de soluciones no codificables; del
gulo del proceso de aprendizaje interactan el conoci- grado de complejidad tcnica de los equipos; del tipo
miento terico, el vocacional y el experimental, lo cual de competencia bsica de los agentes; de la capacidad
exige un fuerte vnculo entre el proceso de trabajo y de relacionarse y de trabajar en grupo y del grado de
el sistema educativo, que raras veces se da. En un me- aprovechamiento de los conocimientos tcnicos y de
dio en que el trabajo es cada vez menos observable y organizacin de los trabajadores.

14 En Amrica Latina se dan dos tendencias en la direccin contra-


13 La gestin de informacin es la capacidad de los recursos huma- ria a la sealada. Por un lado, la primarizacin de la estructura
nos para buscar, evaluar, procesar, interpretar y comunicar infor- productiva se asocia con una menor demanda de recursos humanos
macin; la comprensin sistmica es la capacidad de comprender calificados. Por otro, la flexibilidad externa del mercado de trabajo
interpelaciones complejas y entender y disear sistemas; el domi- conspira contra el desarrollo de la competencia en el sentido des-
nio tecnolgico se manifiesta en la capacidad para seleccionar y crito.
adaptar tecnologas y las relaciones interpersonales es la capacidad 15 Las fallas en la seleccin de conductas constituyen un elemento

para interactuar con recursos humanos dentro y fuera de la organi- clave que se toma en cuenta en las polticas encaminadas a crear
zacin, trabajar en equipo, ensear y aprender. mecanismos que las minimicen.

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REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000 113

En particular, la generacin y la difusin del co- que el conocimiento puede identificarse como un fac-
nocimiento tcito estaran asociadas con las caracters- tor de produccin con algunas peculiaridades que lo
ticas del capital humano de la empresa, la forma como alejan claramente del anlisis neoclsico. Por una par-
se organiza el proceso de trabajo,16 y el grado de im- te, la generacin de conocimiento (su produccin) au-
portancia que tiene para la empresa la interpretacin y menta con su consumo, lo que lo diferencia claramen-
adaptacin del conocimiento codificado externo.17 Para te de los factores de produccin convencionales. Por
la difusin del conocimiento tcito hacia el interior de la otra, las sinergias generadas a partir de la genera-
la empresa, el factor fundamental es la existencia de cin y difusin de conocimiento pueden implicar la
redes y distinto tipo de vinculacin entre los agentes. existencia de rendimientos crecientes en los casos de
El desarrollo del conocimiento tcito dentro de la em- vinculaciones virtuosas entre agentes pblicos y pri-
presa tiene un carcter sinrgico que, en buena medi- vados.
da, hace que los conocimientos de los individuos que Segn Ducatel (1998), la importancia adquirida
forman parte de la organizacin slo valgan en su in- por el conocimiento tcito muestra las deficiencias del
terior y puedan devaluarse fuera de la empresa. Es sistema educativo convencional para el desarrollo de
decir, los conocimientos tcitos individuales se articu- la competencia de los agentes. La educacin formal
lan entre s para formar las ventajas competitivas de debe complementarse con la experiencia para que los
la organizacin y pierden parte de sus atributos fuera agentes adquieran know-how. En consecuencia, aumen-
de ella. ta la importancia de los aspectos interpersonales de las
Hasta que el conocimiento tcito se difunda y se habilidades, el costado know how del proceso de co-
logre codificar la pertenencia, los elementos tcitos en nocimiento. Mertens (1996) efecta un anlisis porme-
las empresas constituyen parte de su competencia, y norizado de los elementos que deberan estar presen-
se convierten en una ventaja competitiva. Para el agen- tes en el sistema educativo formal para que sea fun-
te h la ventaja competitiva depende de la posesin de cional a la creacin de las aptitudes requeridas en el
los conocimientos tcitos 1,2....m.. y para el agente g sistema productivo. Sostiene que en el mundo actual
la ventaja competitiva depender de los conocimien- no se necesita una memorizacin sin sentido de asig-
tos tcitos n.....n+j . naturas paralelas ni la adquisicin de habilidades rela-
Dados dos agentes h y j, sus ventajas competiti- tivamente mecnicas sino conocimientos transversales
vas pueden expresarse de la siguiente forma: que pueden ser actualizados en la vida cotidiana que
Ventaja competitiva h = F(t1, t2, t3,.... tm) se manifiestan en la capacidad de resolver problemas
Ventaja competitiva j = G(tn.......tn+j) diferentes a los planteados en el aula escolar.18 Las
La ventaja competitiva de h es mayor que la de j habilidades constituyen un concepto multidimensional,
si los elementos tcitos (1,2, 3......m) que tiene el agente que se basa en la capacidad fsica y cognoscitiva y de
h tardan ms tiempo en codificarse que los elementos relaciones interpersonales que, si bien en general no
n, n+1, .......n+j que tiene el agente i. En ese caso de- son proporcionadas por el sistema educativo formal,
cimos que el agente h se puede apropiar de ventajas requieren de ste como condicin necesaria para su
competitivas durante un tiempo mayor. Cabe sealar adecuado desarrollo. En el supuesto de que el proceso
de conocimiento es un proceso social, para asegurar la
competitividad son decisivas las relaciones que se
desarrollan tanto al interior de la empresa como entre
sta y el resto de los agentes.

16 Grado de flexibilidad, tipo de jerarqua, existencia de clulas,

grado de vinculacin de los salarios individuales con el rendimien-


to del grupo al que pertenece.
17 Apunta a evaluar cul es el desarrollo adicional que hace la

empresa a partir de los bienes y servicios que compra u obtiene


codificados y de los recursos humanos que contrata que la convier-
ten en algo distinto, particular, especfico no apropiable por otro
agente (es decir, cambios en la disposicin de las instalaciones, 18 Esto constituye un desafo importante para el sistema educativo,

adaptacin de tecnologas blandas, adaptacin de informacin para que funciona ms bien como un ente encargado de la certificacin
el desarrollo de productos y procesos). de calificaciones que como un generador de competencias.

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114 REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000

IV
La manifestacin del proceso de aprendizaje:
sistemas locales y redes de empresas

De lo dicho se desprende que el aprendizaje en una ca de ideas en la empresa, fomentando el cuestiona-


organizacin es algo ms que el desarrollo de proce- miento de las decisiones, y alienta el uso de tcnicas
sos de entrenamiento y capacitacin de tipo conven- estadsticas y el desarrollo del pensamiento interno
cional. Nonaka y Takeuchi (1995) sostienen que la guiado por la exactitud, la disciplina y la precisin; ii)
organizacin que aprende es aquella en la cual inven- tienen capacidad de experimentar con nuevos mtodos,
tar nuevos conocimientos no es una actividad especia- para lo cual fomentan la experimentacin sistemtica
lizada, dominio de un grupo reducido, sino una forma que ponga a prueba los nuevos conocimientos en los
de comportamiento general en que cualquiera es un programas y proyectos en marcha, y premian la asun-
trabajador con conocimiento. Lo que requiere una or- cin del riesgo; se asegura as que las lecciones se
ganizacin que aprende es una amplia variedad de sis- transfieran efectivamente a toda la organizacin y se
temas y procedimientos para captar y movilizar el aprenda a transformar el conocimiento tcito (know
know-how, know-who, know-what y know-why de sus how) en un know why codificado y transferible al in-
componentes, de modo de facilitar las diversas formas terior de la organizacin y a otros agentes; iii) tienen
de conversin del proceso de conocimiento.19 El obje- la capacidad de aprender con la experiencia, lo que se
tivo de esos sistemas es involucrar a los trabajadores concreta en el estudio de los errores pasados y en el
en las prcticas de aprendizaje y en la articulacin y registro sistemtico de los resultados para que sean
aplicacin del conocimiento. Para lograrlo son nece- dados a conocer a todos los miembros de la organiza-
sarios la organizacin del trabajo en equipo, la exis- cin, y iv) tienen la capacidad de aprender de los de-
tencia de procesos de capacitacin formales e informa- ms. Para ello, estn abiertos, escuchan atentamente,
les hechos a medida e incluidos en una perspectiva de analizan sistemticamente los resultados, efectan un
largo plazo y el desarrollo de estrategias prcticas anlisis continuo de las mejores prcticas, planifican
orientadas a que los trabajadores adquieran nuevas visitas y entrevistas, sacan ideas de los clientes sobre
habilidades para que puedan llevar a cabo nuevas tareas productos, competidores y cambios de preferencias,
y participar en rotaciones planificadas de los puestos. observan a los clientes en accin y pueden efectuar una
Para Ducatel (1998) las organizaciones que apren- transferencia de conocimiento rpida y eficiente pre-
den exhiben un conjunto de caractersticas. En primer parando informes escritos, grficos y orales. Este con-
lugar i) tienen la capacidad de solucin sistemtica de junto de caractersticas se da en forma muy especfica
problemas; suelen partir de un plan previo que se en el proceso de aprendizaje de agentes que estn al
reexamina continuamente para consolidar experiencias interior de sistemas locales o que forman parte de sis-
y aplican un tipo de gestin que ampla la masa crti- temas de empresas.

19 Aspecto fundamental del trabajo de estos investigadores es la 1. La interaccin entre lo local y lo global: el pa-
definicin de la dialctica de los cuatro procesos de conversin del pel del ambiente en el proceso de aprendizaje
proceso de conocimiento y la forma organizacional que la posibili-
ta: i) la conversin del conocimiento tcito en otro conocimiento
tcito, fase denominada de socializacin del conocimiento; ii) la Por el carcter sistmico de la competitividad y la
conversin del conocimiento tcito en codificado, o fase de naturaleza interactiva de la innovacin (Morgan, 1995)
externalizacin del conocimiento; iii) la fase de combinacin del
conocimiento codificado, y iv) la conversin del conocimiento co- concebida como un proceso de aprendizaje en el que
dificado en conocimiento tcito, denominada fase de internalizacin se introducen nuevos conocimientos o se combinan
del conocimiento. Junto con el desarrollo de estos procesos (so- conocimientos existentes para generar nuevas compe-
cializacin, externalizacin, combinacin e internalizacin) plan-
tean una forma de organizacin que se aparta tanto de los sistemas tencias (Lundvall, 1992; Gregersen y Johnson, 1996),
jerrquicos de arriba hacia abajo que se basan slo en el predomi- en los ltimos veinte aos ha venido adquiriendo nue-
nio de conocimientos codificados, como de su opuesto, de abajo
hacia arriba, que se sustenta slo en la importancia asignada a los
va significacin el papel del entorno local y de sus
conocimientos tcitos. instituciones en el desarrollo de la capacidad innova-

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dora de las empresas. En este nuevo escenario inter- cia y la presin mutua generan una tensin colectiva
nacional, ambiente local y economa global no son que favorece el desarrollo de estrategias innovadoras
trminos antagnicos, ya que la globalizacin debe su y minimizan las diferencias entre agentes. La experien-
fuerza a la complejidad del conocimiento y de la si- cia internacional sugiere que cuando estos ambientes
nergia que se produce a partir de la confrontacin tienen un comportamiento positivo actan como un
competitiva de diferentes variantes territoriales y de operador de cuasimercado que disminuye las incerti-
redes de agentes.20 dumbres dinmicas, contrarresta las debilidades de la
Desde ese punto de vista, el ambiente local se cultura organizacional, potencia los procesos de apren-
entiende como el conjunto de instituciones y agentes dizaje, suministra las competencias faltantes a los agen-
locales y sus relaciones recprocas; las caractersticas tes, contribuye al proceso de difusin de conocimien-
que presenta son decisivas para el desarrollo de la ca- to codificado y tcito y tiende a disminuir la desigual-
pacidad creadora de las empresas. Puede considerrsele dad social (Camagni, ed., 1991).
como un espacio pblico que, en su aspecto positivo, De esta manera, en los ambientes positivos se va
puede dar lugar a fenmenos de eficiencia colectiva, generando un capital social construido a partir de
definidos como las ventajas competitivas derivadas de vinculaciones complejas que se manifiestan en el desa-
economas externas y de la accin conjunta de los rrollo de la confianza recproca entre los agentes (Mor-
agentes (Camagni, ed. 1991; Bianchi y Miller, 1994).21 gan, 1995), lo que facilita la reduccin de la incerti-
La presencia de un entorno favorable puede traducirse dumbre y la difusin de conocimientos codificados y
en acciones de los agentes que componen la sociedad tcitos. Este tipo de ambiente es el resultante de pro-
civil, los que a partir de la cooperacin, la competen- cesos de aprendizaje individuales y colectivos. Aun-
que un medio positivo tiende a igualar las conductas
de los agentes, su presencia no implica un beneficio
20 La interconexin de los mercados financieros internacionales
automtico para todos ellos. As, para poder aprove-
asociada al proceso de globalizacin cataliza esos procesos. char las externalidades del medio las empresas deben
21 En Boscherini, Malet Quintar y Yoguel (1997) se define un sobrepasar un umbral mnimo de competencias y de
gradiente de ambientes locales tericos con desigual externalidad mecanismos endgenos de generacin y transmisin,
en funcin de las caractersticas de los agentes, la lgica del siste-
ma y las estrategias de los agentes, as como el grado de vincula- sin los cuales no ocurre el proceso de aprendizaje y de
cin interna y externa de todos los elementos componentes. Los transformacin de conocimiento. La generacin de
ambientes en los que se generan las mximas externalidades posi-
tivas son los que presentan las mejores caractersticas en los tres
estas competencias en los ambientes locales es tambin
planos sealados. En estos ambientes, predominan muchos agentes la consecuencia de un proceso evolutivo de creacin y
(elevado nmero de eslabones, sectores y empresas) con modalida- destruccin de rutinas y convenciones (Gregersen y
des productivas heterogneas y con escasa integracin vertical, lo
que favorece la cooperacin empresarial y el desarrollo de distintas Johnson, 1996). Por lo tanto, aprender tambin requiere
formas de externalizacin. Por su parte, el grado de cobertura de desaprender. En ese proceso, las empresas modifican
las instituciones (educativas, informativas y de servicios) es alto, lo el medio con la transformacin interna del conocimien-
que es potenciado por una adecuada complementariedad. En este
tipo de ambiente terico puede identificarse una lgica nica con- to y la forma como se vinculan con otros agentes. El
sistente en conservar el ncleo del negocio y las estrategias empre- desarrollo de procesos de aprendizaje en ambientes
sariales tendientes a la globalizacin, a la descentralizacin y en
algunos casos a la reintegracin vertical de las fases crticas. Los
locales depende de la trayectoria que sigan los agen-
agentes del rea se autoorganizan sin coordinacin visible y cons- tes en su evolucin, del patrn tecnolgico del sector al
tituyen un espacio pblico avanzado. Los agentes cooperan en ac- que concurren y del grado de desarrollo del medio
tividades productivas, comerciales, de servicios y en la solucin de
problemas. Las instituciones educativas llevan a cabo trabajos de (Camagni, ed., 1991).
investigacin y desarrollo en conjunto con las empresas y los ser- Para valorizar sus especificidades (conocimientos,
vicios que ofrecen estn ajustados a las necesidades de los agentes, capacidades), los espacios locales y nacionales deben
en el marco de una fuerte interaccin. Por ltimo, las relaciones
con el entorno exterior del medio se basan en vnculos entre grupos ser cotejados a escala mundial. Rullani (en prensa) ha
de instituciones y empresas del rea con similares ubicados fuera planteado claramente la interaccin entre los rasgos
del sistema local. En el otro extremo terico, el medio negativo
genera las mayores externalidades negativas posibles para las em- codificados y tcitos del proceso de generacin de
presas. Se caracteriza por la presencia de pocos agentes con con- conocimiento, en especial cuando se considera el pa-
ductas homogneas que operan con elevada integracin vertical en pel que desempea el ambiente. Como los elementos
el marco de un sistema institucional ubicado por debajo de los re-
querimientos mnimos necesarios para el desarrollo de la compe- tcitos tienen un fuerte componente contextual y de
tencia individual y colectiva. El sistema no opera ni con una lgica experiencia, en el mundo globalizado de hoy la dimen-
ni con estrategias predominantes. Sin agentes coordinadores, las sin territorial tiene un lugar destacado en la genera-
empresas no se autoorganizan como en el caso anterior. Por ltimo,
los agentes no tienen relaciones con el exterior del sistema local. cin de conocimientos. El carcter contextual, experi-

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116 REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000

mental y evolutivo del conocimiento lleva no slo a la un ambiente determinado se reproducen en los siste-
generacin de conocimientos tcitos, sino tambin a su mas de empresas con la especificidad derivada del pre-
codificacin para poder transformarlos y eventualmente dominio de relaciones insumo-producto horizontales y
transferirlos. De esta manera, el conocimiento puede verticales entre los agentes que forman parte de ellas.
circular fuera de un contexto y asumir una forma Como al interior de estas redes o tramas productivas
desterritorializada, pero para aplicarlo efectivamente en una cantidad importante de transacciones se producen
otro contexto debe ser recontextualizado. fuera del mercado, los elementos tcitos pueden adqui-
Entonces, desde el punto de vista territorial hay rir una importancia an mayor.
dos polos en el circuito cognoscitivo: i) la dimensin Sin embargo, la intensidad que adquiera el pro-
global, que abarca el proceso de produccin, trans- ceso de aprendizaje en los sistemas de empresas depen-
ferencia y uso del conocimiento fuera de su contexto der de la jerarqua que se le asigne tanto al interior
(codificado) y ii) la dimensin local, que incluye el de la empresa como en cada uno de los agentes que la
proceso de aprendizaje y sedimentacin, cuando el integran, y tambin del grado de autoorganizacin. La
conocimiento se arraiga en el territorio. As, segn Ru- importancia alcanzada por los elementos tcitos desa-
llani (en prensa), la generacin del conocimiento de los rrollados en los distintos sectores productivos depen-
agentes econmicos se produce en un contexto local y de de cun profundos sean el intercambio de experien-
especfico. La salida del contexto y la transferencia del cias y el trabajo conjunto, de la importancia que tenga
conocimiento requieren una codificacin previa. En esa el trabajo en clulas, de la circulacin de la informa-
cin en cada uno de los componentes de la red produc-
etapa, el conocimiento adquiere un carcter global y
tiva y de la interaccin con el entorno local.
abstracto. Sin embargo, para que ese conocimiento
Una singularidad de las redes productivas es la
abstracto sea til debe ser recontextualizado y someti-
sinergia que puede adquirir en ellas el proceso de
do a un proceso de adaptacin que haga posible la
aprendizaje, lo que puede manifestarse en la genera-
creacin de conocimiento tcito.
cin de una mayor cantidad y complejidad de elemen-
Este proceso de codificacin y decodificacin del tos tcitos que se constituyen en barreras de entrada
conocimiento que vincula lo local y lo global es un para los agentes que no pertenecen a la red. As, si los
producto de lo que Becattini y Rullani (1993) deno- agentes h y j, cuyas ventajas competitivas fueron des-
minan integracin verstil; ellos sealan que la efica- critas en la seccin anterior, pertenecen a la trama Ti,
cia de las diversas formas de integracin (tecnolgi- la ventaja competitiva agregada de la trama ser ma-
cas, organizacionales y comunicacionales) no slo yor a la suma de las funciones de los agentes que la
depende de la eficiencia de los cdigos empleados por integran, generndose mejoramientos de eficiencia que
los distintos agentes sino fundamentalmente de capa- pueden asimilarse a las economas de escala y de va-
cidades y habilidades adquiridas por experiencia directa riedad, consideradas en forma simultnea. Sin embar-
que no pueden expresarse en cdigos estandarizados. go, junto con el desarrollo conjunto de conocimientos
Un aspecto que adquiere una importancia vital en el de tipo tcito, en los sistemas de empresas se produce
proceso de generacin y circulacin del conocimiento una codificacin del pensamiento tcito para que ste
tcito en los ambientes locales es la forma de articula- pueda circular a travs de lenguajes formales (Poma,
cin del lenguaje formal e informal entre los agentes en prensa).22
(Poma, en prensa). Mientras el conocimiento codifica- El desarrollo de los procesos de aprendizaje al
do se aprende en forma idntica, el conocimiento tci- interior de los sistemas de empresas no slo introduce
to pasa por el proceso de interpretacin de quien apren- cambios en las actividades de capacitacin requeridas
de y difiere por lo tanto del conocimiento del agente sino adems en la forma en que se formulan los con-
que lo ha transferido: esta discrepancia entre trasmi- tratos y en los incentivos implcitos. En las relaciones
tir/hacer circular y aprender le agrega algo al conoci- formales e informales que se desarrollan al interior de
miento, innova en l y tambin innova en el lenguaje una red productiva, los contratos y la fijacin de pre-
(ibid.). cios implcitos en los intercambios van adquiriendo
mayor precisin a partir de las sinergias generadas en
2. Los procesos de aprendizaje en los sistemas
de empresas
22 Segn Poma, esto elimina las discontinuidades caractersticas de
la interpretacin subjetiva del conocimiento tcito y reduce a su
Los aspectos examinados con relacin al proceso de interior las innovaciones incrementales, produciendo procesos de
generacin y circulacin del conocimiento dentro de ruptura que permiten el desarrollo de innovaciones radicales.

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REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000 117

el proceso de aprendizaje conjunto. Mientras las exi- marcha atrs y determina las posiciones iniciales en los
gencias mnimas de los contratos (precisin) estaran nuevos contratos En suma, mientras la tasa de riesgo
positivamente asociadas al nivel alcanzado en el pro- tiene una relacin inversa con el desarrollo de proce-
ceso de aprendizaje, la tasa de incentivos mostrara una sos de aprendizaje, la complejidad alcanzada por los
relacin inversa con el nivel de aprendizaje: cuanto ma- contratos tiene una relacin directa con l. Por lo tan-
yor conocimiento se alcanza menores son los incenti- to, como la tasa de incentivos necesaria para la formu-
vos necesarios para que los contratos funcionen. La lacin de los contratos depende del nivel de riesgo, el
evolucin de los contratos supone que los agentes no desarrollo de procesos de aprendizaje desempea un
slo aprenden sino que avanzan (hay cambios de ruti- papel decisivo al interior de la red productiva para
nas, introduccin de nuevas prcticas productivas, in- disminuir la cantidad de incentivos necesarios para que
versiones no recuperables, etc.); este proceso no tiene funcione el sistema de contratos.23

V
Algunas reflexiones finales

Como se seal en las secciones anteriores, en el nue- de construccin econmica y social compleja que toma
vo escenario internacional la creacin de ventajas com- tiempo y tiene una evolucin histrica, sobre el que
petitivas de los agentes depende del desarrollo de pro- influyen mltiples planos. Adems de los factores for-
cesos de aprendizaje que tienen caractersticas sist- males e informales de naturaleza tecnolgica y econ-
micas. En su desarrollo influyen no slo el conjunto mica, influyen otros elementos, entre los que destacan,
de caractersticas individuales de los agentes, sino tam-
bin el grado de articulacin de los sistemas locales y
23 El grupo de mejora continua de Volkswagen ofrece un ejemplo
de las tramas productivas de las que forman parte.
Desde ese punto de vista, en la generacin y la circu- interesante de un sistema de asistencia tcnica y capacitacin de
carcter informal que apunta a desarrollar competencias a partir de
lacin del conocimiento codificado y tcito tanto al los conocimientos tcitos especficos de los agentes participantes,
interior de las organizaciones como entre ellas influye lo que permite su movilizacin, su codificacin y su valorizacin
por los agentes de la trama productiva. Esto genera nuevas compe-
poderosamente la complejidad de los nexos y el grado tencias y conocimientos que permiten reiniciar desde un nivel ms
de cooperacin tecnolgica formal e informal entre los alto el proceso de desarrollo del conocimiento. En el proceso de
agentes; el tipo de vnculos entre las universidades, los capacitacin y asistencia tcnica que llevan a cabo operan como un
intermediario (es decir, consejero tecnolgico) que permite aumen-
centros de investigacin y las empresas; la preparacin tar la velocidad con que se produce la difusin del conocimiento.
de los recursos humanos y la complejidad del sistema Como parte de la idea de que el que sabe es el otro, se genera
educativo y de capacitacin; y el grado de desarrollo una integracin de saberes bidireccional. En ese sentido, la capaci-
tacin consiste en un direccionamiento de los conocimientos de
de los agentes intermediarios (capital de riesgo, servi- diferente tipo y nivel que integran a partir de un proceso sist-
cios tcnicos especficos, asociaciones profesionales, mico saberes tcnicos de mayor nivel con los conocimientos de
grupos de ex alumnos, etc.) que actan adems como las bases que trabajan en forma directa en el proceso productivo.
En el proceso de mejora continua, la capacitacin consiste en gene-
mensajeros (enlaces) en el proceso de transmisin y ge- rar una sinergia de conocimientos de distinto tipo que posibilitan el
neracin de informaciones. Como en este nuevo pano- desarrollo de economas externas: as la sinergia es mayor que los
conocimientos que aporta cada uno de los integrantes de la trama.
rama la creacin y transferencia de conocimientos se El programa de consejeras tecnolgicas aplicado en Argentina por
desarrolla en muchas formas, se producen reas infor- la Agencia Nacional de Promocin Cientfica y Tecnolgica (Se-
males de innovacin al interior de las empresas e ins- cretara de Ciencia y Tecnologa), orientado hacia empresas peque-
as y medianas, tiene una concepcin similar. Los consejeros tec-
tituciones que complementan la actividad de los labo- nolgicos de grupos de empresas parten de las competencias de los
ratorios dedicados especficamente a la investigacin agentes e intervienen conjuntamente con stos en el desarrollo de
y el desarrollo. su gestin tecnolgica. Se parte de la idea de que debido a las fallas
existentes en el mercado de tecnologa, la demanda de las empresas
Estos procesos no son la consecuencia de una no est dirigida tanto a una consultora tcnica particular sino a
evolucin natural y lineal de los sistemas productivos identificar las cuestiones claves para el desarrollo de las competen-
sino que requieren un largo perodo de maduracin. cias y de la capacidad de innovacin de las empresas (vase Argen-
tina, Presidencia de la Nacin, Secretara de Ciencia y Tecnologa,
Deben interpretarse como el resultado de un proceso 1997).

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118 REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000

el desarrollo de confianza recproca entre los agentes, que contribuyan a la creacion del mercado; iii) el de-
la valorizacin social del papel del empresario y el sarrollo de medios locales generadores de economas
grado de cumplimiento de los contratos. Se trata de ten- externas; iv)la evolucin desde las ventajas competiti-
dencias que, siendo an embrionarias, tienden a impo- vas individuales a las ventajas competitivas de siste-
nerse en los pases desarrollados y tambin, con ma- mas de empresas y sistemas locales, y iv) el estableci-
yor rezago, en los pases de menor desarrollo. miento de un vnculo eficaz entre la universidad y la
En los pases en desarrollo, para que el aprendi- empresa que potencie los procesos de aprendizaje co-
zaje tecnolgico sea exitoso es necesario adquirir los dificado y tcito.
elementos codificados de la tecnologa y desarrollar los El perfil de especializacin productiva de la ma-
elementos tcitos complementarios. Para cumplir con yora de los pases latinoamericanos se inclina por la
la primera condicin se tropieza con fallas en el mer- elaboracin de recursos naturales o las actividades de
cado de tecnologa y para alcanzar la segunda se pre- maquila, y, por consiguiente, casi no incluye los pro-
cisa una acumulacin de competencias durante un pro- cesos de aprendizaje como elemento primordial para
ceso de evolucin previo, muchas veces inexistente o obtener ventajas competitivas dinmicas. Pero con la
trunco. En consecuencia, la generacin de ventajas profundizacin ulterior del modelo de desarrollo, in-
competitivas vinculadas a la aplicacin intensiva del cluso sustentado en la explotacin de recursos natura-
conocimiento y a un perfil ms complejo de estructu- les, habra que prestar una mayor atencin a las cues-
ras productivas de los pases en desarrollo constituye tiones aqu planteadas. Objetivos de poltica como el
un desafo que desborda la gestin de los agentes eco- fortalecimiento de las cadenas de valor agregado, el
nmicos individuales y exige medidas que involucren desarrollo de la capacidad productiva para la interna-
al conjunto de las instituciones publicas y privadas y cionalizacin, la integracin de las pequeas y media-
a los dems agentes sociales. nas empresas en las redes y sistemas de empresas y el
Para alcanzar los objetivos sealados son necesa- logro de un mayor equilibrio territorial (Kosacoff, ed.,
rios, entre otras cosas, i) la revalorizacin social de los 1997) parecen directamente ligados al desarrollo de las
procesos de aprendizaje y educacin; ii) la creacin de competencias complejas de los agentes, difciles de
agentes intermediarios, que acten como transmisores- obtener sin un proceso de aprendizaje importante que
traductores entre las diversas partes del sistema, que involucre cuestiones no slo codificadas sino tambin
catalicen los procesos de aprendizaje de los agentes y tcitas.

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CREACION DE COMPETENCIAS EN AMBIENTES LOCALES Y REDES PRODUCTIVAS GABRIEL YOGUEL


R E V I S T AR E
DVEIS
LAT AC E
D PE A L A7 1C E
PA
ALG O7S1 T O 2000 121

El potencial de puertos
pivotes en la costa del
Pacfico sudamericano

Jan Hoffmann

Unidad de Transporte, El comercio exterior de un pas est estrechamente vinculado


Divisin de Recursos a su ubicacin geogrfica, los servicios de transporte que cu-
Naturales e Infraestructura,
bren las distancias hacia los mercados y los puertos por los
CEPAL,Santiago de Chile
jhoffmann@eclac.cl cuales pasa este comercio. Recientes avances en el transporte
martimo, la creciente integracin econmica internacional y
las privatizaciones portuarias en los pases del Pacfico sud-
americano han llevado a crear expectativas de que surjan puer-
tos que concentren carga nacional y de pases vecinos para su
posterior redistribucin: los llamados puertos pivotes. La prin-
cipal conclusin del presente anlisis es que el potencial de
puertos pivotes en la costa del Pacfico sudamericano es muy
limitado. En el pasado, los pases trataban de evitar que el co-
mercio exterior de los pases vecinos se beneficiase de los
puertos nacionales. Hoy en da, la situacin se ha revertido y
los puertos tratan de competir por el comercio de los pases
vecinos. Esta competencia por s sola es positiva. Sin embar-
go, en muchos casos se ha elevado a un nivel poltico que ha
convertido una simple competencia interportuaria en una com-
petencia internacional entre hipotticos futuros puertos
pivotes. En vista de las bajas probabilidades de que el estable-
cimiento de puertos pivotes en el oeste de Sudamrica sea
exitoso, podra ser ms conveniente buscar una mayor coordi-
nacin regional de polticas de transporte y de inversiones en
infraestructura portuaria y de transporte terrestre para fomen-
tar la integracin entre los pases sudamericanos del Atlntico
y del Pacfico.

EL POTENCIAL DE LOS PUERTOS PIVOTES ENA G


LAO COSTA
S T O 2 DEL
0 0 0 PACIFICO SUDAMERICANO JAN HOFFMANN
122 REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000

I
Introduccin

Los puertos pivotes1 son puertos martimos que con- tuario de trasbordo de carga en contenedores.3 A la vez,
centran carga de diferentes procedencias y destinos, na- los pases de Amrica Latina estn abriendo sus eco-
cionales y extranjeros, para su posterior redistribucin.2 nomas, y su comercio internacional est creciendo ms
Generan as negocios para la economa local al trans- rpidamente que su producto, lo que conlleva un fuer-
portar el comercio que no es del entorno cercano al te aumento de la necesidad de servicios de transporte
propio puerto. internacional.
El que exista o no potencial para que surjan tales Ambas tendencias los avances en la industria
puertos pivotes en la costa oeste de Sudamrica es im- del transporte martimo y la apertura econmica de los
portante tanto para la integracin econmica entre los pases han contribuido a que nazcan expectativas de
pases sudamericanos como para la integracin de s- que los puertos puedan vender sus servicios a pases
tos con otras regiones. Por ejemplo, los servicios de vecinos. Tradicionalmente, los puertos servan casi ni-
transporte entre Sudamrica y los pases asiticos de camente al comercio exterior nacional, pero ahora exis-
la costa del Pacfico son cruciales para la participacin ten posibilidades de prestar servicios adems a carga
de los pases sudamericanos en el foro de Cooperacin cuya procedencia y destino sean extranjeros. Tales
Econmica del Asia-Pacfico (APEC), y los enlaces expectativas han surgido en puertos de los cuatro pa-
portuarios son elementos fundamentales para conectar ses sudamericanos que dan al Pacfico: Chile, Colom-
los corredores biocenicos con servicios de transporte bia, Ecuador y Per.
martimo. Coincide que a la vez los puertos de estos cuatro
En trminos ms generales, en los ltimos aos pases estn siendo privatizados y se estn buscando
han aparecido muchos estudios que analizan la relacin inversionistas para mejorar la infraestructura y produc-
entre la geografa y el desarrollo de los pases, incor- tividad portuarias. A primera vista, parece entonces ra-
porando aspectos como distancia y transporte. Radelet zonable que los gobiernos traten de buscar inversio-
y Sachs (1998), por ejemplo, buscan identificar los nistas no slo para mejorar los servicios que requiere
factores determinantes de los costos del transporte y la carga nacional, sino tambin para generar negocios
despus investigan la relacin entre estos costos y las adicionales con la exportacin de servicios portuarios.
tasas de crecimiento. Los resultados muestran una clara La intencin de ofrecer servicios portuarios al
relacin negativa entre ambas variables. Dada la im- comercio de otros pases es en s el resultado de un
portancia del modo martimo dentro del transporte cambio de actitud positivo. Hasta principios de los aos
internacional, mejorar su eficiencia y reducir as sus noventa, se trataba justamente de evitar que eso suce-
costos debera formar parte de cualquier poltica de diera. Los exportadores opinaban que la mercanca de
desarrollo. pases vecinos no debera pasar por puertos naciona-
En los ltimos aos la industria del transporte les porque estaba compitiendo con los productos pro-
martimo de lneas ha experimentado un marcado pro- pios, los agricultores teman la entrada de pestes. Y las
ceso de concentracin, que incluye alianzas y fusiones autoridades martimas, que dependen de las armadas
entre empresas navieras, y un aumento del trfico por- de guerra, se oponan a abrir sus puertos a pases con
los cuales tenan conflictos fronterizos.

1 A veces se les llama tambin puertos hub, usando terminologa

inglesa.
2 Esta definicin es independiente del grado de industrializacin 3 El transbordo implica dos movimientos portuarios: un contenedor
del puerto. Tambin es independiente del volumen del trfico por- llega en un barco, se almacena temporalmente en el puerto, y sale
tuario. Tratamos de evitar la palabra megapuerto porque no exis- en otro barco. Se usa sobre todo para aprovechar economas de
te una definicin del concepto ni tampoco es necesario su uso. La escala en barcos ms grandes y para aumentar la frecuencia de
concentracin de carga puede implicar uno o ms modos de trans- servicios hacia un destino determinado. El trfico de transbordo ha
porte. Si se usa nicamente el modo martimo se habla de trfico aumentado fuertemente en los ltimos aos gracias a los avances
de transbordo. Si la carga llega de otro pas por va terrestre y sale tecnolgicos, el tamao de los barcos ms grandes y un incremento
del puerto por va martima, se usa el trmino trnsito. del uso de contenedores.

EL POTENCIAL DE LOS PUERTOS PIVOTES EN LA COSTA DEL PACIFICO SUDAMERICANO JAN HOFFMANN
REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000 123

Hoy, en el marco de una mayor integracin pol- rica: A la conquista del Pacfico (El Mercurio, 1998,
tica y econmica regional, y de avances hacia la pri- p. D1).
vatizacin portuaria, estas oposiciones han perdido El presente artculo analizar si existe un poten-
fuerza. Los puertos estn compitiendo por la carga y cial de puertos pivotes en la costa occidental de Suda-
buscan atraer a inversionistas privados, y la ubicacin mrica, y si los puertos sudamericanos del ocano Pa-
geogrfica en la cuenca del Pacfico crea expectativas cfico cuentan con ventajas comparativas para mover
de potenciales negocios que, en la prensa, se resumen el comercio entre Sudamrica y los pases asiticos del
en titulares llamativos como Megapuertos en Sudam- Pacfico.

II
El comercio de Amrica del Sur y
su transporte por va martima

Cul es la relacin entre la ubicacin geogrfica de ticas, y tambin por los costos de transporte y el tiem-
un pas y las inversiones portuarias? A grandes rasgos, po de entrega de la mercanca. Segn una regresin
las posibles interdependencias son dos: hecha por Gallup y Sachs (1999), con cada mil kil-
i) El puerto sera un medio para modificar los metros de distancia entre el pas y los principales
flujos de comercio: la mejora de los puertos podra mercados, el costo de transporte se eleva en un punto
contribuir a compensar desventajas geogrficas y pro- porcentual del valor de la mercanca.
mover el comercio exterior nacional; el pas invertira En 1998, el 99.75% del volumen del comercio
en puertos como parte de su poltica comercial. exterior de Argentina, Brasil, Chile, Per y Uruguay
ii) Los flujos de comercio y la ubicacin geogr- con Asia, Amrica del Norte y Europa se transport
fica seran una oportunidad para generar ingresos con por va martima, y slo el 0.25% por va area. La
el suministro de servicios portuarios: los puertos po- situacin es algo diferente si se analiza el valor del
dran beneficiarse de una ubicacin geogrfica privi- comercio: dado que la mercadera de mayor valor y
legiada y ofrecer sus servicios al comercio exterior menor peso se transporta de preferencia por va area,
nacional y de pases vecinos; el pas invertira en puer- la participacin del transporte martimo en el comer-
tos para exportar servicios portuarios. cio intercontinental alcanz al 80.15% del valor, y la
Ambas motivaciones podran desempear un pa- del transporte areo al 19.85%.
pel relevante en el desarrollo potencial de puertos En el comercio por va martima de los pases
pivotes en Sudamrica. Se buscara reducir los costos sudamericanos se observa que Chile, Ecuador y Per,
del transporte para el comercio exterior nacional, y a que se hallan en la costa occidental, comercian relati-
la vez se pretendera atraer carga adicional de pases vamente menos con Europa que Argentina, Brasil y
vecinos, que ayudara al puerto a generar economas Uruguay, en la costa oriental (grfico 1).
de escala y, por ende, a bajar tambin los costos del Destaca en el grfico que estos ltimos tres pa-
comercio exterior nacional. ses tienen en conjunto 4.5 veces ms comercio
intercontinental por va martima que Chile, Ecuador
1. El puerto como facilitador del comercio exte- y Per. Dentro de este comercio, el intercambio de los
rior pases de la costa del Atlntico con Europa fue casi tres
veces mayor que aqul con Amrica del Norte, mien-
La situacin geogrfica y las distancias entre pases, tras que el de los pases de la costa del Pacfico con
junto con la existencia de servicios de transporte que Amrica del Norte casi dobl aqul con Europa. Aun-
cubren estas distancias, influyen sobre las corrientes de que en volmenes totales los tres pases del Atlntico
comercio. Pases ms cercanos tienen ms comercio tuvieron 3.5 veces ms comercio con Asia, en trmi-
bilateral que pases ms lejanos. Eso se explica en parte nos relativos el comercio por va martima con Asia
por razones histricas, polticas, culturales y lings- fue igual de importante para los pases del Pacfico.

EL POTENCIAL DE LOS PUERTOS PIVOTES EN LA COSTA DEL PACIFICO SUDAMERICANO JAN HOFFMANN
124 REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000

GRAFICO 1 portuarias y liberalizaciones en el transporte martimo


Tres pases sudamericanos del Pacfico y
tres del Atlntico: Volumen de su comercio
efectuadas en los pases sudamericanos se puede es-
intercontinental por va martima,a 1998 perar un aumento general del comercio interconti-
(Porcentajes y miles de toneladas) nental.
Por ciento 100 Se puede promover el comercio si una regin
especfica hace inversiones en infraestructura portua-
ria? En principio s, pero probablemente no en el caso
75
concreto de Sudamrica. Todos los puertos atienden el
comercio con todos los continentes. No se ven razo-
50
nes para esperar cambios de direccin en los principa-
les flujos de comercio por va martima hacia los di-
25
versos continentes. Una situacin diferente se podra
dar quizs si se modificara la infraestructura terrestre
0 para facilitar, por ejemplo, el acceso de productos
Chile, Ecuador Argentina, Brasil,
Miles de toneladas Per Uruguay chilenos a puertos argentinos, lo que probablemente
aumentara el comercio chileno con Europa.
Europa 14 300 132 179
En resumen, hay influencia recproca entre los
Amrcia del Norte 26 873 45 563 flujos de comercio y los servicios de transporte inter-
Asia 26 648 95 058 nacional. Unos y otros son en parte el resultado de la
ubicacin geogrfica de los pases y las distancias hacia
Fuente: Base de datos de transporte internacional (BTI), de la Uni- los principales mercados. El impacto de los flujos de
dad de Transporte de la CEPAL. comercio sobre el volumen de trfico portuario es ms
a Incluye importaciones y exportaciones. El comercio con Africa fuerte que la influencia que puede tener una mayor
es menos del uno por ciento del comercio total. Los datos de eficiencia portuaria sobre los volmenes de comercio.
Ecuador incluyen comercio por va area. Amrica del Norte in-
cluye nicamente los Estados Unidos y Canad. Asia incluye los
pases asiticos y Australia y Nueva Zelandia. 2. La ubicacin geogrfica como factor para es-
tablecer puertos pivotes

Estos flujos de comercio por va martima, son Tienen ventajas comparativas los puertos en la costa
el resultado de las distancias y de los servicios marti- sudamericana del Pacfico para transformarse en puer-
mos y portuarios? Ms adelante se examinarn las tos pivotes? Cules son las posibilidades de concen-
ventajas comparativas de puertos en ambas costas para trar carga en Chile, Colombia, Ecuador y Per para su
el comercio con distintos continentes. Por ahora cabe posterior redistribucin?
destacar que el peso relativo del comercio intercon- La UNCTAD, en su Review of Maritime Transport
tinental de los pases examinados corresponde aproxi- (UNCTAD,1999, p. 93), seala que en Sudamrica hay
madamente a las distancias entre las costas sudameri- puertos que estn en fila para convertirse en puertos
canas y los dems continentes. Los pases del Mercosur pivotes y que en la costa oeste varios puertos chilenos
(Argentina, Brasil y Uruguay) estn ms cerca de competirn con Callao (Per) o Guayaquil (Ecuador).
Europa que Chile, Ecuador y Per. Para llegar a Euro- Segn El Mercurio (1998), Chile y Per estn com-
pa, los barcos de estos ltimos pases tienen que cru- pitiendo por establecer en sus costas megapuertos que,
zar el canal de Panam, lo que acarrea costos y demo- interconectados a corredores biocenicos, se transfor-
ras adicionales. Ambas costas sudamericanas estn men en la puerta de la regin para el Asia. En gene-
aproximadamente a la misma distancia de los puertos ral, muchos artculos en la prensa especializada resal-
asiticos. tan la existencia de una competencia intensa entre
Se puede promover el comercio con inversiones los puertos a lo largo de la costa oeste de Sudamrica
en infraestructura portuaria? La respuesta es afirmati- (por ejemplo, Schednet News, 1999).
va, siempre y cuando esta inversin reduzca los cos- En Ecuador se ha estado mencionando Manta
tos y/o eleve la productividad. Tales mejoras disminu- como puerto de transferencia internacional. Por
yen la distancia econmica, es decir, reducen el ejemplo, en la revista CAMAE (1999) se describen sus
impacto negativo de la distancia geogrfica. De las ventajas geogrficas y ventajas tcnicas, se subraya
recientes y actuales privatizaciones y modernizaciones que las megaempresas internacionales tienen la nece-

EL POTENCIAL DE LOS PUERTOS PIVOTES EN LA COSTA DEL PACIFICO SUDAMERICANO JAN HOFFMANN
REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000 125

sidad de establecer un puerto de esta categora en la les para as aumentar la competencia intraportuaria y
costa sudamericana, y se destaca su potencial para evitar un monopolio. Por otro lado, si Callao quisiera
servir como puerto de desembarque de los contene- convertirse en puerto pivote, podra ser ventajoso no
dores que vienen en barcos de gran tonelaje de pases dividirlo, sino tratar de ponerlo en una posicin lo ms
extranjeros y luego distribuirlos a puertos forneos competitiva posible frente a otros puertos.
mediante barcos de menor tonelaje. Minimizar costos En Chile, el puerto ms conocido por sus aspira-
y maximizar el transporte de carga desde distintos ciones a convertirse en puerto pivote es el de Mejillo-
puertos de origen tanto de Asia, Europa, EE.UU, para nes, al norte de Antofagasta. En la prensa local se le
y desde Amrica del Sur. suele denominar el megapuerto. Ya en 1996, en un
A mediados de 1998, la TDA (Trade Development documento de trabajo del gobierno regional de
Agency) de los Estados Unidos aprob el financia- Antofagasta titulado Megapuerto de Mejillones
miento de un estudio de prefactibilidad por 362 000 (Schellmann, 1996), se estipula que la baha de
dlares al respecto. Segn CAMAE (1999), el proyecto Mejillones tiene condiciones naturales sin rival y que
fue considerado viable, razn por la cual la TDA lo el megapuerto de Mejillones es el punto neurlgico
incluye en los 125 proyectos sujetos a inversin para donde el hinterland compuesto por las reas de pro-
Sudamrica, registrndose el proyecto del Puerto de duccin del Gran Chaco se una al rea de la Cuenca
Transferencia con el cdigo ( TRAN -39) Ecuador- del Asia Pacfico. Segn El Diario (1999), un repre-
Expansion of the Port of Manta., y el programa re- sentante del gobierno chileno expres que Mejillones
comendado de gastos de capital para el Puerto de est ganando la competencia por convertirse en
Manta asciende a US$ 135.996.240,-. megapuerto del Pacfico Sur.
En el Per, es el puerto de Callao el que ms En cuanto a montos de inversin, cuando se ini-
expectativas tiene de convertirse en puerto pivote. ci el proyecto de Mejillones se estim una inversin
Segn un folleto para promover inversiones privadas, total de unos 600 millones de dlares; se planeaba
la ubicacin estratgica del Per en Sudamrica hace otorgar la concesin a finales de 1998. Despus de
que sus puertos martimos sean altamente atractivos
varias postergaciones, a finales de 1999 se asign la
como potencial salida del comercio por va martima
concesin a un consorcio de empresas chilenas que se
entre Amrica Latina y Asia. Adems, se espera que
comprometieron a invertir un total aproximado de 100
el comercio exterior de Per y otras economas emer-
millones de dlares hasta el ao 2002. En la actuali-
gentes de Amrica Latina continuar creciendo, expan-
dad este consorcio est buscando financiamiento en
dindose as la demanda de servicios portuarios (Co-
bancos comerciales e instituciones financieras multi-
misin de Promocin de Concesiones Privadas, 1998).
laterales. Esta primera fase del proyecto se limita so-
Otro folleto, en este caso de la Empresa Nacional de
bre todo a instalaciones para manejar el traslado de
Puertos (ENAPU), resalta que los puertos del Per tie-
cobre, aunque en la documentacin con la que se es-
nen una privilegiada situacin geogrfica en la Cuen-
tn solicitando prstamos para financiar el proyecto se
ca del Pacfico, que los convierte en puertos de enlace
sigue insistiendo en el potencial a largo plazo de atraer
con los pases atlnticos y mediterrneos de Amrica
del Sur, mediante una extensa red vial, ferroviaria y carga de pases vecinos y del transbordo de contene-
fluvial, apropiados para el transporte intermodal dores.
(ENAPU, sin fecha). Tambin en la prensa especializa- Otros puertos chilenos con expectativas de atraer
da se menciona que Callao est bien ubicado para ms trfico de transbordo o de trnsito son sobre todo
tomar carga de transbordo a lo largo de la costa oeste Arica, Iquique, Valparaso, San Antonio y Talcahuano
de Sudamrica (Lloyds List, 1999). y San Vicente, aunque ninguno de ellos se suele de-
De las concesiones del puerto de Callao se espe- nominar como megapuerto. Segn el diario Estrate-
ran inversiones privadas por unos 300 millones de gia (1998) el alcalde de Iquique anunci que el MOP
dlares. Durante el ao 1999 se rechaz un prstamo aprob la profundizacin del puerto nortino de 16 a 17
blando del gobierno japons de 240 millones de dla- metros de calado para un nuevo frente de atraque que
res que estaba previsto para su modernizacin. La permita la llegada de barcos con una capacidad de
concesin de una terminal de contenedores, planeada 7 000 contenedores. Los nuevos barcos del mundo se
para 1998 o 1999, fue postergada al ao 2000. Una de han ampliado, por tanto, Iquique no quiere quedar fuera
las consideraciones que ha llevado a aplazarla es la del mercado mundial. No slo el megapuerto que se
duda de si se debe dividir el puerto en varios termina- construye en Mejillones tiene derecho a recibirlos,

EL POTENCIAL DE LOS PUERTOS PIVOTES EN LA COSTA DEL PACIFICO SUDAMERICANO JAN HOFFMANN
126 REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000

agreg. Segn la pgina web de la Zona Franca de En resumen, existen expectativas de puertos
Iquique (2000), ella se encuentra situada en una pri- pivotes en todos los pases sudamericanos de la costa
vilegiada posicin geogrfica, y es el ms importante del Pacfico. Estas se basan en el crecimiento del co-
centro de negocios de Sudamrica, donde se conectan mercio, la integracin econmica regional y mundial,
los mercados de la Cuenca del Pacfico y del Cono Sur las privatizaciones portuarias y la percepcin de las
de Amrica. ventajas de una ubicacin geogrfica privilegiada.

III
Centros de transbordo en el mundo

Medida en volumen, la mayor parte de la carga mar- de las principales ventajas de pasar por puertos pivotes
tima se transporta como granel lquido (sobre todo es que ellos concentran carga y permiten una mayor
petrleo) y granel seco (cereales, carbn, mineral de frecuencia de salida hacia diferentes destinos.
hierro). Medida por el valor de la mercanca y de los
fletes martimos, la carga en contenedores tiene ma- c) Costo
yor importancia. El costo adicional de un transbordo puede ser en
El anlisis de los potenciales puertos pivotes gene- parte compensado por la ventaja de poder usar barcos
ralmente se centra en sus posibilidades de concentrar ms grandes con menores costos operativos. Por ejem-
carga en contenedores por va martima. Esta carga es plo, en la ruta entre Estados Unidos y Asia se estima
transportada por lneas regulares. La carga a granel, en que el uso de los barcos ms grandes (llamados post-
cambio, se mueve principalmente en buques charter y panamax porque no caben por el Canal de Panam),
es menos apta para movimientos de transbordo. genera una ventaja de costos de 27 dlares por conte-
nedor para el armador, comparado con los barcos
1. La decisin empresarial panamax, que son los ms grandes que pueden cru-
zar el Canal (Drewry Shipping Consultants, 1996;
La seleccin de los medios de transporte para una tran- Hoffmann, 1999). El tamao de los barcos que en la
saccin de comercio exterior obedece comnmente a actualidad sirven a los puertos del Pacfico sudameri-
una decisin netamente comercial: el producto tiene cano es aproximadamente la mitad de el de los barcos
que llegar a su destino lo antes posible, al menor cos- panamax.
to y con el menor riesgo. Aparte la posibilidad de concentrar carga de di-
ferentes procedencias, el comercio mismo entre puer-
a) Duracin del viaje tos de una sola ruta podra justificar el uso de barcos
Una entrega rpida es cada vez ms importante. mayores para los tramos en medio de la ruta. Por ejem-
El valor medio por tonelada de mercanca est aumen- plo, suponiendo 50 contenedores para cada comercio
tando, y con eso tambin suben los costos de capital. bilateral en 12 puertos (es decir, 11 tramos), durante
Aumenta la entrega justo a tiempo. La incidencia de el ltimo tramo el barco solamente llevar 550 conte-
un transbordo en la duracin del viaje es mixta: por un nedores (su comercio propio con los restantes 11 puer-
lado, el transbordo mismo implica costos y tiempo adi- tos), mientras que en el sexto tramo (entre los puertos
cional y tambin puede significar un desvo de la ruta nmero seis y siete) estar transportando 1 800. La
para llegar al centro de transbordo. Por otro lado, es frmula general es:
posible que en ese centro la mercanca sea colocada
en un barco ms rpido. Contenedores en el barco = k (n-k), siendo
n = nmero total de puertos en la ruta, y
b) Frecuencia k = nmero del tramo
Un viaje rpido no sirve mucho al exportador si
su carga tiene que esperar muchos das o hasta sema- Este ejemplo refleja de manera bastante realista
nas a que salga un servicio directo de transporte. Una el caso del comercio entre la costa oeste de Sudam-

EL POTENCIAL DE LOS PUERTOS PIVOTES EN LA COSTA DEL PACIFICO SUDAMERICANO JAN HOFFMANN
REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000 127

rica, por un lado, y Europa o Amrica del Norte, por son varios los servicios establecidos que conectan ser-
otro. Hay varios servicios que hacen escala en 10 a 15 vicios norte-sur provenientes de Sudamrica con ser-
puertos por viaje, y los contenedores descargados por vicios este-oeste, en Panam o Los Angeles. Incluso,
puerto rara vez son ms de 600. hay servicios que hacen su transbordo en el puerto
panameo de MIT, que est ubicado en la costa del
d) Riesgo Caribe. De tal modo, el contenedor pasa dos veces por
Cada transbordo implica un riesgo de daos o el canal.
prdidas de la mercanca y de atrasos por equivocacio- En general, las conexiones entre la costa oeste
nes o huelgas. Las primas de seguro tienden a ser sudamericana y Asia son ms aptas para el uso de
mayores si se usan servicios de transbordo. servicios de transbordo porque el tramo en el cual se
pueden usar los barcos de mayor tamao es mucho ms
e) Volumen largo que en los servicios hacia Europa o Amrica del
Las frecuencias y el tamao de los barcos utili- Norte.
zados, como es obvio, estn estrechamente vinculados En resumen, los puertos concentran carga para
con el volumen de las transacciones que hay que cu- que sta llegue a su destino al menor costo y en el
brir. Si ste no basta ni siquiera para llenar barcos de menor tiempo posibles. La decisin al respecto es
menor tamao con frecuencias de por lo menos un netamente comercial y difcilmente intervienen en ella
servicio mensual, simplemente no habr servicio direc- consideraciones polticas.
to. Se tendr que usar servicios alimentadores (feeder)
que conecten el puerto con un puerto pivote. 2. Centros de transbordo en la actualidad
Relacionados con el volumen estn tambin los
balances de transporte. Si solamente hay carga en una En la actualidad, los mayores puertos de contenedores
direccin, es menos rentable establecer un servicio se encuentran en Asia, Estados Unidos y Europa. All,
directo y conviene tratar de concentrar la carga en los puertos de transbordo se ubican sobre todo en lu-
lugares donde se puedan equilibrar los flujos de comer- gares donde se cruzan las principales rutas martimas.
cio por va martima en ambas direcciones. Los cuadros 1 a 4 muestran el volumen del trfico
portuario en contenedores en diferentes regiones del
f) El caso de Sudamrica mundo y el volumen del movimiento portuario de
Como ejemplo real que ilustra la relacin entre transbordo por regiones, ambos medidos en TEU.4
duracin de viaje y frecuencia cabe mencionar que A nivel mundial, incluyendo contenedores vacos
desde el puerto de MIT, en la costa caribea de Pana- y de transbordo, se registraron 185 millones de movi-
m, salen cinco diferentes servicios semanales hacia el mientos portuarios durante 1998. De este total, el 23%
norte de Europa, mientras que de la costa oeste de eran movimientos de transbordo (Drewry Shipping
Sudamrica parten solamente tres servicios directos Consultants, 1999); los porcentajes por principales
entre una y tres veces por mes. Estos pasan por el Canal
de Panam y uno hace una parada en MIT. En prome- CUADRO 1
dio, el viaje entre MIT y los puertos del norte de Euro- Cinco principales puertos de
pa en los cinco servicios semanales dura un da me- contenedores del mundo: trfico
portuario en contenedores, 1998
nos que el tramo Panam-Europa de los servicios que (En TEU)
provienen de San Antonio y Callao. En conjunto, los
cinco servicios semanales que salen desde MIT conec- Puerto Trfico portuario
tan con ms puertos diferentes en Europa.
Singapur 15 000 000
En consecuencia si, por ejemplo, un exportador
Hong Kong 14 582 000
peruano no quiere esperar la salida de uno de los tres Long Beach/ Los Angeles (Estados Unidos) 7 478 218
servicios directos, tal vez pueda encontrar otro servi- Kaohsiung (Taiwan, provincia de China) 6 271 053
cio que lleve su carga a Panam, y de all aprovechar Rotterdam (Pases Bajos) 6 010 000
la prxima salida de uno de los cinco servicios sema-
Fuente: Cargo Systems, 1999.
nales a Europa.
Dado el aumento de fusiones y alianzas entre l-
neas navieras, tales combinaciones de servicios son 4 Twenty foot equivalent unit, una unidad equivalente a un contene-
cada vez ms frecuentes. En el comercio con Asia ya dor de 20 pies.

EL POTENCIAL DE LOS PUERTOS PIVOTES EN LA COSTA DEL PACIFICO SUDAMERICANO JAN HOFFMANN
128 REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000

CUADRO 2 CUADRO 5
Cinco principales puertos de contenedores Principales puertos de transbordo:
de Amrica Latina y el Caribe: Trfico Transbordo como porcentaje del trfico
portuario en contenedores, 1998 portuario en contenedores, 1998a
(En TEU)
Puerto Transbordo (%)
Puerto Trfico portuario
Malta 93
Buenos Aires (Argentina) 1 138 000 Damietta (Egipto) 90
Cristbal (Panam) 1 117 035 Algeciras (Espaa) 84
Santos (Brasil) 859 500 Singapur 82
Kingston (Jamaica) 670 858 Gioia Tauro (Italia) 80
Cabello (Venezuela) 486 774 Kingston (Jamaica) 75
Colombo (Sri Lanka) 70
Fuente: CEPAL, 1999. MIT (Panam) 70
Dubai 50
Kaohsiung (Taiwn) 43
CUADRO 3 Rotterdam (Pases Bajos) 40
Cinco principales puertos de contenedores Bremerhaven (Alemania) 30
de la costa oeste de Sudamrica: Trfico Hamburgo (Alemania) 30
portuario en contenedores, 1998 Felixstowe (Reino Unido) 28
(En TEU) Amberes (Blgica) 25
Pusan (Corea) 21
Hong Kong 18
Puerto Trfico portuario
Kobe (Japn) 15
San Antonio (Chile) 415 001
Guayaquil (Ecuador) 407 434 Fuente: Datos de Drewry Shipping Consultants e informacin di-
Callao (Per) 378 013 recta de puertos.
Valparaso (Chile) 255 687
a Los datos son de 1998 o del ltimo ao disponible.
Buenaventura (Colombia) 143 420

Fuente: CEPAL, 1999.


CUADRO 6
Puertos sudamericanos: Transbordo
CUADRO 4
como porcentaje del trfico portuario
Principales regiones de transbordo en contenedores, 1999
del mundo: Movimiento portuario
de transbordo, 1998 Puerto Transbordo (%)
(En TEU)
Cartagena (Colombia) 50
Puerto Cabello (Venezuela) 38
Regin Movimiento portuario Callao (Per) 6
Buenos Aires, Pto. Nuevo (Argentina) 3
Sudeste de Asia 13 356 000 San Antonio (Chile) 3
Lejano Oriente 8 374 000 Guayaquil (Ecuador) 2
Europa del Norte 6 312 000 Santos (Brasil) 2
Europa del Sur 5 940 000 Ro de Janeiro (Brasil) 2
Mediano Oriente 3 077 000
Centroamrica y el Caribe 1 994 000
Amrica del Norte 1 623 000 Fuente: Elaboracin propia sobre la base de diversas fuentes.
Africa 1 215 000
Sud Asia 1 200 000
Sudamrica 230 000 En sntesis, los volmenes totales de transporte de
Oceana 112 000 carga en Sudamrica, como tambin el porcentaje del
trfico de transbordo dentro de estos totales, son muy
Fuente: Drewry Shipping Consultants, 1999.
bajos en comparacin con otras regiones del mundo.
Slo el 3.4% del movimiento portuario de contenedo-
puertos de transbordo figuran en el cuadro 5. El poco res del mundo se registra en Sudamrica, y de este
trfico portuario de transbordo que se registra en la movimiento, el 3.6% es trfico de transbordo. La
actualidad en Sudamrica (cuadro 6) se concentra so- regin sudamericana tiene una participacin de sola-
bre todo en Cartagena (Colombia) y Puerto Cabello mente 0.5% del trfico portuario de transbordo del
(Venezuela). mundo.

EL POTENCIAL DE LOS PUERTOS PIVOTES EN LA COSTA DEL PACIFICO SUDAMERICANO JAN HOFFMANN
REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000 129

3. Requerimientos para un puerto pivote Se tiende a concentrar carga de islas y pases


vecinos en puertos que estn ubicados en puntos fina-
a) Conexiones terrestres les de rutas internacionales. Ejemplos son Gotemburgo
Puertos pivotes que concentran carga va terres- (conecta con puertos de Escandinavia), Puerto Espaa
tre son, por ejemplo, los del norte de Europa y de Es- (con otros puertos del Caribe), San Antonio (con puer-
tados Unidos. Tambin Hong Kong recibe la mayor tos del sur de Chile), Buenos Aires (con puertos flu-
parte de su carga por va terrestre. Para poder concen- viales de la Hidrova). En estos casos suele tratarse de
trar carga por esta va es necesario que el puerto tenga puertos principales regionales cuya carga proviene en
conexiones con otros modos de transporte, sobre todo su mayora del entorno local y no se les suele deno-
el ferrocarril, que es importante para conseguir altos minar puertos pivotes porque el trfico de transbor-
volmenes de carga. Puede ser una ventaja adicional do tiende a constituir un porcentaje bajo de su trfico
que el puerto est en una zona industrial que ofrece portuario total.
otros servicios a la carga. Obviamente, se pueden hacer transbordos con
diferentes propsitos en cada puerto pivote. Expor-
b) Conexiones martimas tadores e importadores en regiones del tradicional tr-
El principal centro de transbordo (la carga llega fico norte-sur generalmente tienen a su disposicin
y sale por va martima) en el mundo es Singapur. servicios directos hacia los principales mercados en
Ultimamente se est tendiendo a establecer puertos casi Europa, Amrica del Norte y Asia, y tambin cada vez
sin carga local, dedicados al trfico de transbordo. ms servicios con al menos un transbordo. Ejemplos
Siguen adems creciendo los puertos principales regio- son Australia (con transbordo en Singapur), India (con
nales que sirven como centro de transbordo porque transbordo en Sri Lanka), Africa oriental (con trans-
cuentan con servicios martimos internacionales, y la bordo en el medio oriente), Africa occidental (con
carga de puertos menores se tiene que trasladar a ellos transbordo en Algeciras) y Sudamrica (con transbor-
do en Jamaica, Panam y puertos de Amrica del
para conectarse con tales servicios. La base principal
Norte).
para la viabilidad de tales centros es la ubicacin geo-
Zohil y Prijon (1999) analizaron la relacin entre
grfica.
el volumen de trfico portuario generado en el propio
En puertos donde se cruzan o se conectan rutas
puerto, la ubicacin geogrfica y el volumen de trfi-
intercontinentales, se hace un transbordo entre barcos
co de transbordo para el Mar Mediterrneo. Conclu-
que sirven a dos rutas diferentes. Ejemplos son Alge-
yen que los volmenes de trfico de transbordo en un
ciras (ruta Africa-Europa con ruta Amrica del Norte- puerto son una funcin lineal del volumen de trfico
Europa-Asia), Jamaica y Panam (ruta Sudamrica- portuario, y una funcin lineal inversa de la distancia
Amrica del Norte-Europa con ruta Europa-Amrica de la lnea principal de trnsito. En otras palabras, los
del Norte-Asia), y Singapur (ruta Europa-Asia-Am- barcos tienden a preferir puertos para los cuales ellos
rica del Norte con ruta Australia-Europa). En Gioia tienen carga local y aprovechar que ya estn all para
Tauro, Malta y Dubai se realizan tambin transbordos realizar movimientos de transbordo. Cuanto menos
entre diferentes servicios paralelos que conectan desvo de ruta principal implique la escala, ms alta
Norteamrica, Europa y Asia. Estos puertos funcionan es la probabilidad de que se la elija como centro de
con o sin carga del entorno local. transbordo.
Algunos puertos conectan un mercado local con En resumen, para poder convertirse en pivote un
una ruta internacional que pasa por la regin. Ejem- puerto tiene que contar con amplias conexiones de
plos son Colombo (subcontinente indio), Gioia Tauro transporte terrestre, estar ubicado en un lugar donde se
y Malta (Mar Mediterrneo), Jamaica y Panam (Ca- conectan o cruzan rutas martimas, o contar con altos
ribe, Centroamrica, costa oeste de Sudamrica), volmenes de carga que se generen en su entorno cer-
Miami (Caribe) y Singapur (sudeste de Asia). Estos cano. Ninguna de estas condiciones se dan en los puer-
puertos funcionan con o sin carga del entorno local tos del oeste de Sudamrica con la misma amplitud que
propio. en los puertos pivotes ya existentes en el mundo.

EL POTENCIAL DE LOS PUERTOS PIVOTES EN LA COSTA DEL PACIFICO SUDAMERICANO JAN HOFFMANN
130 REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000

IV
Servicios martimos en Sudamrica

Cules son las caractersticas de las lneas regulares de los puertos an no tienen gras especializadas para
que ofrecen servicios de transporte martimo en Suda- mover contenedores, es imprescindible que los servi-
mrica? Cmo se comparan los servicios de la costa cios que atienden esta costa lleven sus propias gras.
oeste con los de la costa este? Cules son las distan- Ambas costas tienen supervit de contenedores en
cias que tiene que cubrir un servicio directo de un su comercio con Asia, y dficit en su comercio con
buque charter? Es preciso analizar estos interrogantes Amrica del Norte. En total, el comercio en contene-
para poder determinar si es posible concentrar carga dores de Sudamrica es aproximadamente equilibrado.
proveniente de los pases de Sudamrica, y dnde, y
si los puertos del lado del Pacfico tienen ventajas b) Comparacin de los servicios desde las costas
comparativas frente a los del lado del Atlntico. este y oeste de Sudamrica hacia otras regiones
Un anlisis ms detallado de las distintas regio-
1. Servicios de lneas regulares nes de comercio revela que en ambas costas el peso
relativo de los servicios de transporte martimo hacia
a) Comparacin entre la costa este y la oeste de Asia es aproximadamente el mismo. La diferencia prin-
Sudamrica cipal es la predominancia de servicios hacia Amrica
Si se comparan los servicios de lneas martimas del Norte en la costa occidental, y la predominancia
regulares que atienden a los puertos sudamericanos de de servicios hacia Europa en la costa oriental. Cada da
las costas del Pacfico y del Atlntico (cuadro 7), as salen 4.5 veces ms barcos con destino a Europa des-
como las opciones disponibles para los exportadores e de puertos del Atlntico que desde puertos del Pacfi-
importadores de los pases sudamericanos, se pueden co. El lado atlntico tambin tiene un 32% ms de
hacer las observaciones que se exponen a continuacin. salidas hacia Asia. Desde el Pacfico hay 13% ms
Hay casi dos veces ms puertos con salidas de salidas hacia Amrica del Norte. El resultado es pare-
lneas martimas en la costa este que en la oeste de cido, si se compara el nmero total de servicios. El
Sudamrica. Desde los puertos orientales salen 56% grfico 2 muestra la suma simple de servicios de to-
ms servicios regulares que desde los principales puer- dos los puertos de cada costa sudamericana hacia las
tos occidentales. Son tambin ms empresas las que tres regiones de destino. Los servicios que van desde
conjuntamente ofrecen estos servicios, y lo hacen con un puerto sudamericano hacia dos regiones de destino
(por ejemplo, primero Miami y despus Hamburgo) se
una mayor frecuencia.
incluyen en ambas categoras. El coeficiente de corre-
Desde el lado oriental se llega antes a la costa este
lacin simple entre el nmero de servicios (grfico 2)
de los Estados Unidos, a Europa y al sudeste asitico
y el nmero de salidas portuarias (cuadro 7) es +99%.
(Singapur). Desde ambas costas la duracin del viaje
A esta comparacin cuantitativa hay que agregar
hacia el continente asitico (Hong Kong) es aproxima- otro aspecto, la frecuencia de los servicios. Desde
damente la misma. Desde el lado occidental se llega puertos de todos los pases considerados salen servi-
antes a Japn y tambin a la costa oeste de los Esta- cios semanales hacia Asia y Amrica del Norte. Des-
dos Unidos. De hecho, no existen servicios regulares de Chile y Per, la mxima frecuencia de servicios
directos entre Los Angeles y los pases del Mercosur. hacia Europa es solamente cada diez das, mientras que
Hay servicios regulares que hacen un transbordo en desde Argentina y Brasil hay lneas que salen cada
Puerto Cabello (Venezuela). cinco das.
En la costa este se logran mayores economas de En la ruta hacia Europa, los puertos de la costa
escala: se mueven en total casi dos veces ms conte- oriental tienen una clara ventaja sobre los de la costa
nedores. Cada servicio regular mueve aproximadamen- occidental. Exportadores e importadores que tienen
te 35% ms contenedores. Los barcos que se usan son acceso a puertos en ambas costas deberan optar por
de mayor tamao. Hay servicios que usan barcos sin los del Atlntico.
gras propias, lo que implica un ahorro de costos, ya Para servicios hacia la costa oeste de Amrica del
que no hace falta transportar peso y capital ocioso Norte, los puertos del Pacfico tienen ventaja, ya que
durante el viaje. Dado que en el lado oeste la mayora no se registran servicios regulares directos entre la

EL POTENCIAL DE LOS PUERTOS PIVOTES EN LA COSTA DEL PACIFICO SUDAMERICANO JAN HOFFMANN
REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000 131

CUADRO 7
Sudamrica: Servicios de lneas martimas regulares en Sudamrica,
costa del Pacfico (oeste) y costa del Atlntico (este)a

Costa oeste: Chile, Colombiab Costa este: Argentina,


Ecuador, Per Brasil, Uruguay

Puertos: nmero de puertos con servicios Total 13: Chile 7, Colombia 1, Total 25: Argentina 5, Brasil 19,
regulares al 1 de enero del 2000c Ecuador 2, Per 3 Uruguay 1

Puertos principales: nmero de servicios San Antonio (Chile) 20 Buenos Aires (Argentina) 25
regulares al 1 de enero del 2000c Callao (Per) 20 Santos (Brasil) 27

Servicios: nmero total de salidas de barcos Total: 356 Total: 556


en cada costa, por mes, Hacia Asia: 74 Hacia Asia: 98
al 1 de enero del 2000c Hacia Amrica del Norte: 221 Hacia Amrica del Norte: 196
Hacia Europa: 61 Hacia Europa: 273

Movimiento por servicio: Estimacin del Todos servicios: 9 195 Todos servicios: 12 500
nmero promedio de TEU movidos Hacia Asia: 8 708 Hacia Asia: 10 906
anualmente por serviciod Hacia Amrica del Norte: 8 093 Hacia Amrica del Norte: 18 121
Hacia Europa: 13 125 Europa: 9 302

Viajes: duracin mnima de viaje desde San Antonio Singapur: 36 das Buenos Aires Singapur: 25 das
principales puertos sudamericanos San Antonio Hong Kong: 33 das Buenos Aires Hong Kong: 29 das
al 1 de enero del 2000. San Antonio Yokohama: 26 das Buenos Aires Yokohama: 35 das
San Antonio Nueva York: 19 das Buenos Aires Nueva York: 16 das
San Antonio Hamburgo: 31 das Buenos Aires Hamburgo: 19 das
Callao Singapur: 34 das Santos Singapur: 21 das
Callao Hong Kong: 25 das Santos Hong Kong: 25 das
Callao Yokohama: 21 das Santos Yokohama: 31 das
Callao Nueva York: 14 das Santos Nueva York: 14 das
Callao Hamburgo: 25 das Santos Hamburgo: 15 das

Frecuencias: nmero de das entre salidas San Antonio Asia: 10.2 Santos Asia: 9.6
por cada servicio directo. Promedio San Antonio Am. del Norte: 11.0 Santos Amrica del Norte: 9.4
ponderado por puerto al 1 de enero del 2000 San Antonio Europa: 13.8 Santos Europa: 9.3
(ejemplo: un servicio semanal dara Callao Asia: 10.2 Buenos Aires Asia: 8.4
el nmero 7.0). Callao Amrica del Norte: 11.0 Buenos Aires Am. del Norte: 9.7
Callao Europa: 13.8 Buenos Aires Europa: 9.2

Empresas navieras: nmero de empresas Hacia Asia: 08 Hacia Asia: 14


navieras que ofrecen servicios de lnea Hacia Amrica del Norte: 20 Hacia Amrica del Norte: 30
al 1 de enero del 2000c Hacia Europa: 12 Hacia Europa: 23

Barcos: tamao mximo de barcos 2 200 TEU, barco con gras propias 3 428 TEU, barco sin gras, usado en
al 1 de enero del 2000 servicio hacia Asia

Comercio en contenedores: total movimientos Total: 1 131 Total: 2 200


martimos, importaciones y exportaciones, Asia: 209 Asia: 349
en miles de TEU en 1998. Incluye servicios Amrica del Norte: 607 Amrica del Norte: 1 051
no regulares. Europa: 315 Europa: 800

Balances: movimientos martimos en TEU; Total: casi equilibrado = 1.11 Total: casi equilibrado = 0.96
relacin exportacin/ importacin, en 1998. Asia: supervit = 2.48 Asia: supervit = 2.23
Amrica del Norte: dficit = 0.79 Amrica del Norte: Dficit = 0.68
Europa: supervit = 1.30 Europa: casi equilibrado = 1.07

Fuente: Elaboraciones propias, basadas en American Shipper (2000); Datamar Consultores Asociados (2000), y World Sea Trade Service
(1998).

a Los puertos de la costa norte de Sudamrica (Cayena, Colombia, Guyana, Surinam y Venezuela) no estn considerados. TEU: Twenty foot
equivalent unit, unidad de contenedor equivalente a un contenedor de veinte pies. San Antonio incluye servicios desde Valparaso. Mu-
chos servicios son el resultado de una cooperacin entre varias empresas navieras.
b Buenaventura.
c Solamente servicios directos; stos pueden implicar escalas en otros puertos, pero sin transbordo.
d Aproximacin basada en los servicios ofrecidos en enero del 2000 y los contenedores movidos durante 1998.

EL POTENCIAL DE LOS PUERTOS PIVOTES EN LA COSTA DEL PACIFICO SUDAMERICANO JAN HOFFMANN
132 REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000

GRAFICO 2 CUADRO 8
Costa oeste y costa este sudamericanas: Costa sudamericana del Pacfico: Servicios
Servicios martimos de lnea segn regin regulares directos por puerto
de destino, enero del 2000
(Porcentajes y nmero de servicios) Puerto Nmero de servicios
Asia Norteamrica Europa
Por ciento 100
Buenaventura (Colombia) 3 8 2
Guayaquil (Ecuador) 3 10 3
75
Callao (Per) 4 14 4
Iquique (Chile) 4 8 1
50 Antofagasta (Chile) 2 4 2
Valparaso y San Antonio (Chile) 4 14 4
Talcahuano y San Vicente (Chile) 2 4 1
25
Fuente: Elaboracin propia, basada en American Shipper (2000).
0
Costa oeste Costa este
Nmero Sudamrica Sudamrica existe tambin la opcin de servicios con transbordo
en Centroamrica o Norteamrica.
Europa 24 86
Para servicios regulares que conectan la costa del
Amrcia del Norte 75 58 Pacfico con Asia, hay servicios directos que incluyen
Asia 24 32 los principales puertos de Chile, Per, Ecuador y Co-
lombia, y cruzan el Pacfico desde Buenaventura, Ca-
Fuente: Elaboracin propia, basada en American Shipper (2000). llao o San Antonio (por ejemplo, de las lneas navieras
CSAV, Nedlloyd, NYK, P&O Nedlloyd y Rickmers).
Tambin hay servicios indirectos que incluyen un
costa este de Sudamrica y la costa oeste de Amrica transbordo, por ejemplo, en el puerto MIT de Panam
del Norte. Sin embargo, hay que tener en cuenta que o en Los Angeles (de las lneas APL, CCNI, COSCO, Ecua-
para llegar a cualquier destino dentro de los Estados dorian Line, Hapag Lloyd y Maersk).
Unidos y Canad no hace falta entrar por una costa u Un anlisis de los servicios regulares que cubren
otra, ya que all las conexiones intermodales, a dife- la costa del Pacfico sur indica que todas las principa-
rencia de Sudamrica, proveen servicios desde cual- les lneas navieras incluyen a Callao y San Antonio.
quier puerto de esos dos pases. Algunos utilizan San Antonio en lugar de Valparaso,
En cuanto a los servicios hacia Asia, para la ma- pero no existe ningn servicio que incluya a Callao y
yora de los destinos conviene usar los servicios que no haga tambin escala en San Antonio o en Valpa-
salen desde Argentina, Brasil o Uruguay, siempre y raso. El cuadro 8 muestra el nmero de servicios re-
cuando las conexiones intermodales terrestres dentro gulares por puerto.
de Sudamrica lo permitan.
En resumen, los servicios ofrecidos en los puer- d) El escenario futuro
tos de ambas costas reflejan bsicamente las necesida- Las lneas martimas tienden a establecer rutas
des del comercio nacional. Mayores volmenes en la principales este-oeste, con servicios de transbordo que
costa este resultan en ms servicios, en barcos ms conecten stas con los servicios norte-sur. La tenden-
grandes y en una mayor frecuencia. La mayor relevan- cia hacia ms servicios con transbordo tambin se re-
cia relativa de servicios hacia Europa desde la costa fleja en las estadsticas que indican que el crecimiento
este, y hacia Amrica del Norte desde la costa oeste, del trfico portuario es mayor que el de los movimien-
refleja bsicamente las necesidades del comercio ex- tos martimos: cada movimiento de un contenedor entre
terior con estas regiones (vase ms atrs el grfico 1). el pas exportador y el importador constituye un solo
movimiento martimo, mientras que puede implicar
c) Servicios regulares desde la costa sudamericana dos, cuatro, o ms movimientos portuarios, dependien-
del Pacfico do del nmero de transbordos a lo largo del viaje.
Actualmente, no hay servicios regulares interna- El grfico 3 ilustra un posible escenario futuro de
cionales desde los puertos principales de la costa oes- servicios regulares de lneas navieras. Seguramente no
te sudamericana que hagan transbordo de contenedo- se llegar al extremo de tener slo servicios indirectos
res dentro de Sudamrica. Hay servicios directos y desde la costa occidental sudamericana, pero definiti-

EL POTENCIAL DE LOS PUERTOS PIVOTES EN LA COSTA DEL PACIFICO SUDAMERICANO JAN HOFFMANN
REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000 133

GRAFICO 3 vamente se observa una tendencia en ese sentido. Para


Mundo: Posible escenario futuro de servi-
cios directos e indirectosa
varios servicios regulares en la costa del Pacfico sud-
americano el escenario descrito en el grfico ya es casi
una realidad: los puertos pivotes principales son Long
Beach en Estados Unidos, MIT en Panam y Kingston
en Jamaica.

2. Distancias para servicios en barcos charter

No todo el comercio se transporta en lneas martimas


regulares. Gran parte sobre todo en el caso de graneles
secos y lquidos se transporta en barcos charter que
se alquilan para viajes determinados y que no siguen
Fuente: Containerisation International (1999).
rutas establecidas para cubrir un horario de puertos,
a La lnea gruesa indica servicios este-oeste alrededor del mundo sino que buscan bsicamente la distancia ms corta.
en barcos de hasta 15 000 TEU, suponiendo una ampliacin del La comparacin de distancias no debe considerar
Canal de Panam. Alternativamente, podran existir servicios de
pndulo que tuviesen origen y destino final en ambas costas de slo la travesa del Pacfico, sino tambin la alternati-
Estados Unidos. Las tres lneas seguidas ms cortas indican ser- va de pasar por el Cabo de Buena Esperanza en Sud-
vicios directos entre Asia y Amrica del Norte, Amrica del Norte frica. Tampoco hay que incluir nicamente los puer-
y Europa, y Amrica del Sur y Sudfrica. Las lneas interrumpi-
das indican servicios alimentadores que se conectan con el ser- tos asiticos ms orientales, sino tambin los puertos ms
vicio principal este-oeste. grandes, que son Hong Kong y Singapur (cuadro 9).

CUADRO 9
Distancias martimas

Panam Singapur Hong Kong Yokohama Los Angeles Nueva York Hamburgo

Los Angeles 2 912 7 867 6 380 4 839 0 4 930 8 012


v. Panam v. Panam
Panam 0 10 504 9 194 7 725 2 956 1 972 5 005
(Coln)

Buenaventura 395 10 375 9 317 7 681 3 047 2 369 5 440


v. Panam v. Panam
Guayaquil 892 10 726 9 505 7 987 3 228 2 872 5 947
v. Panam v. Panam
Callao 1 387 10 676 10 018 8 558 3 654 3 367 6 442
v. Panam v. Panam
Antofagasta 2 178 10 524 10 532 9 154 4 433 4.158 7 233
v. Panam v. Panam
Valparaso/ 2 858 9 945 10 532 9 280 4 806 4 638 7 713
S. Antonio v. Panam v. Panam
Recife 3 217 8 934 10 220 10 942 6 173 3 698 4 450
v. Sudfrica v. Sudfrica v. Panam v. Panam
Ro de Janeiro 4 289 8 863 10 149 11 517 7 245 4 780 5 535
v. Sudfrica v. Sudfrica v. Magallanes v. Panam
Santos 4 565 9 035 10 321 11 335 7 521 4 955 5 710
v. Sudfrica v. Sudfrica v. Magallanes v. Panam
Buenos Aires 5 390 9 301 10 587 10 647 7 243 5 910 6 665
v. Sudfrica v. Sudfrica v. Magallanes v. Magallanes

Fuente: Fairplay Ports Guide, 1998.

EL POTENCIAL DE LOS PUERTOS PIVOTES EN LA COSTA DEL PACIFICO SUDAMERICANO JAN HOFFMANN
134 REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000

Algunas comparaciones son quizs sorprendentes: Guayaquil (Ecuador) o entre San Antonio y Buenaven-
Desde cualquier puerto brasileo o desde Buenos tura (Colombia). Por ejemplo, Mitsui OSK, en los
Aires se llega antes a Singapur que desde cual- anuncios de sus servicios en Chile, ni siquiera men-
quier puerto de la costa oeste sudamericana. ciona las escalas de sus barcos en Guayaquil y Buena-
Ro de Janeiro est a la misma distancia de Hong ventura porque si un cliente chileno quisiera usar los
Kong que Antofagasta, que se encuentra en la servicios de Mitsui OSK para dicha ruta eso le estara
misma latitud. prohibido.
Para llegar de Buenos Aires a Los Angeles es ms Lo mismo sucede dentro de los pases. En Chile,
corto pasar por el Estrecho de Magallanes que barcos que no usan la bandera chilena no pueden lle-
usar el Canal de Panam. var carga de Valparaso a Antofagasta o Iquique, aun-
Valparaso parece estar ms cerca de Singapur que que tengan espacio ocioso y por lo general lo tienen.
Callao. Sin embargo, esta distancia directa pasa La oposicin a una apertura del cabotaje proviene so-
muy cerca de la Antrtica y probablemente no es bre todo de los sindicatos que representan a la mano
viable para la mayora de los viajes. de obra empleada por empresas navieras y tambin por
Nueva York est ms cerca de Callao y Valpa- empresas de transporte terrestre. Ambos grupos estn
raso que Los Angeles. La distancia econmica, conscientes del peligro de perder puestos de trabajo si
sin embargo, es mayor que lo que indican las el transporte martimo nacional se abre a lneas que no
millas, ya que para llegar a Nueva York hay que usan la bandera nacional y que, por lo tanto, tampoco
pasar por el Canal de Panam. tienen que emplear personal a bordo nacional.
Colombia, Ecuador, Per e incluso Chile estn Esta reserva de carga tambin es un obstculo para
ms cercanos a Europa que a Asia. el desarrollo portuario, ya que cada contenedor que sale
Hacer un transbordo en Los Angeles durante un del puerto por va terrestre en vez de martima aumenta
servicio de transporte entre Asia y la costa oeste la congestin en el trfico urbano y disminuye el n-
de Sudamrica prcticamente no aumenta la dis- mero de movimientos portuarios.
tancia total. Viajar de Guayaquil a Singapur va En resumen, la concentracin de carga en puer-
Los Angeles implica un desvo de solamente tos pivotes se hace ms difcil si las empresas navieras
3.5%. Viajar de Callao a Hong Kong va Los internacionales estn excluidas de estos servicios y si
Angeles implica un desvo de menos del 1%. adems stos se encarecen insistiendo en el uso de una
Viajar de Valparaso a Yokohoma va Los Ange- bandera determinada.
les implica un desvo de menos del 4%.
Vemos as que, en cuanto a distancias martimas, 4. Fletes
la costa del Pacfico sudamericano no ofrece una ven-
taja comparativa para el comercio de Sudamrica con Los fletes martimos fluctan diariamente y dependen
Asia. Pero s tiene, comparada con la costa del Atln- de muchos factores como el tipo de producto, los ba-
tico, una ventaja para el comercio con Amrica del lances de comercio, la distancia, el uso de contenedo-
Norte. res y el tamao del contenedor usado, el valor de la
mercanca, la productividad portuaria y las economas
3. Reserva de carga de escala. El cuadro 10 muestra los gastos registrados
por aduanas en flete martimo y seguros de las impor-
Aunque ya no exista la reserva de carga tradicional que taciones por va martima de cinco pases sudamerica-
hasta los aos ochenta obstaculizaba el comercio por nos. Las disparidades entre los pases se explican en
va martima de toda la regin, siguen vigentes varios gran parte por los diferentes productos que importan.
acuerdos bilaterales que evitan que las empresas Por ejemplo, Brasil importa muchos cereales desde
navieras internacionales sirvan al comercio intrarre- Argentina, lo que implica menores costos de transpor-
gional y al cabotaje nacional. te por tonelada que, por ejemplo, las importaciones de
Por ejemplo, las lneas navieras internacionales vehculos que hace Argentina desde Asia.
que conectan a Chile con Europa, Amrica del Norte Un anlisis economtrico ms detallado que con-
y Asia hacen escala en los puertos principales de la cos- sidera los diferentes productos, la distancia, el valor de
ta del Pacfico sudamericano, como Callao, Guayaquil la mercanca y los volmenes, indica que dentro del
y Buenaventura. Sin embargo, varias de ellas no pue- mismo grupo de productos por ejemplo, fertilizan-
den transportar carga entre San Antonio (Chile) y tes o vehculos cada aumento de volumen de 1%

EL POTENCIAL DE LOS PUERTOS PIVOTES EN LA COSTA DEL PACIFICO SUDAMERICANO JAN HOFFMANN
REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000 135

CUADRO 10 En enero del 2000 el flete terrestre entre Buenos


Sudamrica (cinco pases): Fletes
y seguros de las importaciones
Aires y Valparaso era de 1 650 dlares por contene-
por va martima y fluvial, 1998 dor de veinte pies. Segn informacin oficiosa de tres
empresas navieras y un agente de carga, ese mismo
Pas Diferencia entre valor cif y valor fob mes los fletes martimos para carga FAK (Freight all
% del valor fob Dlares por tonelada Kind) desde Asia, Amrica del Norte o Europa hacia
Argentina 6.5 56 puertos sudamericanos, oscilaban entre 1 400 y 2 000
Brasil 6.2 27 dlares, siendo los valores hacia el Atlntico menores
Chile 8.4 47 que hacia el Pacfico. Comparando el flete terrestre con
Per 9.2 40
Uruguay 8.3 51 el martimo, cabe esperar que sea poca la carga pro-
veniente de una capital en un lado de Sudamrica que
Fuente: CEPAL, 2000. salga del continente por un puerto del lado contrario.
La interdependencia de los fletes en diferentes
significa una reduccin de los costos de transporte por mercados se nota si se examinan los que se aplican
tonelada de 0.1 a 0.2%, lo que se explica por el uso de entre Asia y la costa oeste de Sudamrica. Segn los
barcos ms grandes y equipos ms especializados en datos expuestos ms atrs en el cuadro 7, existe un
los puertos. Dado que Brasil tiene mayores volmenes supervit de comercio en contenedores a favor de
de importacin, era de esperar que tambin pagara Sudamrica, de modo que cabra esperar que el flete
menos por su transporte. de exportacin fuese mayor que el de importacin ya
Cotizaciones de fletes obtenidas de empresas que en Sudamrica faltan contenedores vacos. Sin
navieras confirman que, a inicios del 2000, los fletes embargo, el flete de importacin desde Singapur en
por exportacin de contenedores desde los pases del enero del 2000 era aproximadamente 40% mayor que
Mercosur eran menores que desde Chile, Ecuador o el flete de exportacin desde Sudamrica hacia Sin-
Per. El personal de venta de las diferentes empresas gapur. La razn es el fuerte desequilibrio en el comer-
coincida en la explicacin de que en la costa este de cio entre Estados Unidos y Asia, que causa un super-
Sudamrica hay mayor competencia, se usan barcos vit de contenedores vacos en la costa oeste de las
ms grandes, y el costo por barco en cada puerto es Amricas.
menor si se puede distribuir entre un mayor nmero En resumen, los fletes en el comercio exterior por
de contenedores. Segn Sgut (1999) el mercado de va martima de Sudamrica coinciden con lo espera-
fletes al Lejano Oriente y a Australasia es un 30% ms do en vista de los volmenes, balances y productos del
bajo desde la costa del Atlntico que desde la del Pa- intercambio de los pases sudamericanos con otras
cfico. Hay que subrayar, sin embargo, que el flete de regiones. Los fletes martimos son mucho ms bajos
cada transaccin comercial depende de muchos facto- que los terrestres, y los fletes correspondientes a la
res y que las fluctuaciones en ambas costas no siem- costa del Atlntico en la actualidad son menores que
pre son paralelas. los de la costa del Pacfico.

V
Los puertos y el trfico portuario

1. Economas de escala carga adicional, lo que a su vez hace bajar los costos
unitarios. Es un crculo virtuoso.
Los costos del trfico portuario son ms bajos si se Comparando las costas sudamericanas del Atln-
puede usar la ltima tecnologa y la mejor superestruc- tico y del Pacfico, se observa que la primera tiene
tura. Con costos fijos cada vez mayores y costos va- mayores posibilidades de conseguir economas de es-
riables menores el aumento del volumen acarrea una cala. A juzgar por las toneladas de carga movidas,
reduccin de los costos por contenedor. Esto atrae incluido cabotaje (grfico 4), los puertos de la costa

EL POTENCIAL DE LOS PUERTOS PIVOTES EN LA COSTA DEL PACIFICO SUDAMERICANO JAN HOFFMANN
136 REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000

GRAFICO 4 este transportan cinco veces ms carga que los del lado
Sudamrica: Pronstico del movimiento
portuario del ao 2000
oeste.
(Toneladas) El puerto con ms volumen de trfico en Sudam-
rica es Tubaro (Brasil), donde se traslada sobre todo
600 000
mineral de hierro, y el puerto con ms volumen de
500 000 trfico en la costa del Pacfico es Balao (Ecuador), que
400 000 atiende sobre todo a petroleros. De los 25 puertos con
ms volumen de trfico en ambas costas 20 son del
300 000 Atlntico y cinco del Pacfico (cuadro 11).
200 00 En resumen, para la carga a granel lquido y s-
lido, los puertos del Atlntico cuentan con una venta-
100 000
ja comparativa porque mueven grandes volmenes de
0 carga del propio hinterland, y los costos unitarios tien-
Costa oeste Costa este
Toneladas Sudamrica Sudamrica den a disminuir como consecuencia de economas de
Salidas 84 700 443 600
escala.
Entradas 25 200 110 700
2. El peligro de monopolios privados
Fuente: UNCTAD, 1999.
En los pases sudamericanos los puertos pblicos se
han estado privatizando en los ltimos aos; muchos
CUADRO 11 puertos especializados han sido privados desde su cons-
Sudamrica: 25 puertos principales en
el Atlntico y en el Pacfico sur, 1998a truccin, y se estn construyendo nuevos puertos pri-
(Millones de toneladas mtricas) vados.
Esta tendencia hacia una mayor participacin del
Puerto Volumen sector privado crea cierto temor de que surjan mono-
Tubaro (Brasil) 69.6 polios privados. Uno de los principales desafos rela-
Itaqui (Brasil) 50.3 cionados con la privatizacin es el de seguir de cerca
So Sebastio (Brasil) 42.4 los procesos y evitar abusos monopolsticos del sector
Santos (Brasil) 24.9 privado despus de que el Estado deja de operar los
Aratu (Brasil) 19.1
Paranagua (Brasil) 19.1
puertos. Pero si no se privatizasen los puertos, igual-
Buenos Aires (Argentina) 18.8 mente existira el peligro de monopolios pblicos.
San Lorenzo (Argentina) 18.6 Es ms difcil evitar monopolios en los puertos de
Angra dos Reis (Brasil) 18.4 la costa del Pacfico que en los de la costa del Atln-
Praia Mole (Brasil) 15.4 tico. Desde muchas ciudades de Argentina y Brasil los
Baha Blanca (Argentina) 14.8
Balao (Ecuador) 14.1 importadores y exportadores tienen fcil acceso a va-
Ro de Janeiro (Brasil) 11.3 rios puertos, mientras que por el lado del Pacfico suele
Belem (Brasil) 12.6 darse que haya acceso a un solo puerto claramente
Ponta Ubu (Brasil) 11.7 dominante (por ejemplo, Buenaventura, Guayaquil o
So Francisco (Brasil) 11.2
Callao). La competencia interportuaria es mayor entre
Ro Grande (Brasil) 11.5
Rosario (Argentina) 11.4 los puertos de Argentina, Brasil y Uruguay; all los
Callao (Per) 10.2 exportadores e importadores tienen acceso a ferroca-
Caleta Olivia (Argentina) 8.6 rriles, autopistas e incluso transporte fluvial que les da
Buenaventura (Colombia) 7.3 mayores opciones de elegir entre varios puertos. En
San Antonio (Chile) 7.4
Caleta Cord. (Argentina) 7.3
Colombia, la competencia interportuaria es menos fuer-
San Vicente (Chile) 7.0 te en el lado del Pacfico, donde domina Buenaventu-
Quequn (Argentina) 6.5 ra, que en el lado caribeo, donde Cartagena, Barran-
quilla y varios puertos menores estn compitiendo
Fuente: CEPAL, 2000.
fuertemente por carga local y por carga de transbordo.
a No se incluyen puertos de Colombia y Venezuela de la costa norte En Chile la situacin no es tan difcil como en los
de Sudamrica. otros tres pases de la costa oeste, ya que existe una

EL POTENCIAL DE LOS PUERTOS PIVOTES EN LA COSTA DEL PACIFICO SUDAMERICANO JAN HOFFMANN
REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000 137

fuerte competencia entre San Antonio y Valparaso. sucede en los principales puertos de la costa del Pac-
Tambin hay competencia entre los puertos pblicos fico en Colombia, Ecuador y Per.
de la antigua EMPORCHI (Empresa Portuaria de Chile,
que se disolvi en 1999) y los puertos netamente pri- 3. Aspectos fsicos y geogrficos
vados (por ejemplo, en la regin de Concepcin), y
entre puertos actuales y puertos que se estn constru- Por la forma de la plataforma tectnica de Sudamrica
yendo (por ejemplo, entre Antofagasta y Mejillones). y su movimiento relativo hacia el oeste, la costa del
La necesidad de regular los puertos despus de la Pacfico tiene una fuerte inclinacin y muy pocas ba-
privatizacin hace ms difcil que stos se conviertan has. Construir un rompeolas en ella cuesta mucho ms
en puertos pivotes. Los principales centros de transbor- que en otras costas. Eso tambin limita el potencial
do en Amrica Latina y el Caribe MIT en Panam, crecimiento de muchos puertos para convertirse en
Kingston en Jamaica y Free Port en Bahamas tie- puertos pivotes. Una de las excepciones a esta restric-
nen tarifas confidenciales con sus clientes, lo que difi- cin parece ser el puerto proyectado en Mejillones, en
culta la tarea de control de los reguladores estatales. el norte de Chile.
Si se divide un puerto en varios terminales que Varios de los principales puertos de la costa tam-
compiten entre ellos, se crea competencia intraportuaria bin ven su futuro crecimiento restringido por su ubi-
y se evitan as monopolios privados. Por otra parte, la cacin dentro de ciudades. Una de las razones del
divisin de un puerto como Callao, que maneja vol- mayor crecimiento de San Antonio, comparado con su
menes relativamente bajos, dejara muy poco movi- principal competidor Valparaso, es su mejor conexin
miento martimo para cada operador, lo que podra terrestre con Santiago y mayor espacio para expansin.
desincentivar mayores inversiones. Finalmente, en toda la costa del Pacfico el peli-
Las tarifas portuarias para la carga local y la car- gro de terremotos y maremotos puede limitar el creci-
ga de transbordo son diferentes. Para transbordo se miento portuario. Antofagasta y San Antonio, por
cobra mucho menos que para la carga que sale del ejemplo, sufrieron elevados daos en las ltimas d-
puerto por va terrestre. Eso en parte refleja menores cadas. El costo de construccin de muelles, rompeo-
costos y tambin una mayor elasticidad de la deman- las y edificios en zonas de actividad ssmica es mayor
da de servicios de transbordo. que en otras zonas. Adems, los costos de capital para
En resumen, la libertad de fijar tarifas portuarias los inversionistas siempre son ms altos si se les agre-
adaptadas a las necesidades del mercado es mucho ms ga una prima para cubrir el riesgo de maremotos.
importante de hecho imprescindible para centros Vemos as que la tectnica, la congestin urbana
de transbordo que para puertos dedicados solamente a y la falta de espacio para la expansin son factores
atender carga local. Tal libertad es ms difcil, aunque limitantes para las posibilidades de muchos puertos de
no imposible, de otorgar en puertos pblicos privati- convertirse en puertos pivotes en el oeste de Sudam-
zados si el Estado teme abusos monopolsticos, como rica.

VI
El hinterland

1. El impacto de los Andes pasos cordilleranos a 3 000 o 4 000 metros de altura,


solamente valdra la pena si al llegar al Pacfico se
Sobre todo en Chile y Per, pero parcialmente tambin compensaran los costos de este transporte terrestre con
en Ecuador y Colombia, la cordillera de los Andes otros ahorros.
obstaculiza seriamente las posibilidades de atraer No siempre los proponentes de nuevos proyectos
carga de los pases sudamericanos vecinos. Transpor- portuarios parecen tener eso en cuenta, como se des-
tar carga a larga distancia por va terrestre en camin prende por ejemplo de las expectativas que se han
los ferrocarriles son poco relevantes en el comercio expresado en torno al hinterland de Mejillones (gr-
internacional de Sudamrica, subiendo y bajando fico 5).

EL POTENCIAL DE LOS PUERTOS PIVOTES EN LA COSTA DEL PACIFICO SUDAMERICANO JAN HOFFMANN
138 REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000

GRAFICO 5 americanos. Los minerales del norte de Argentina y de


Chile: Expectativas cifradas en el hinterland
de un puerto pivote en Mejillones
Bolivia pueden pasar por Antofagasta o Mejillones.
Mucho comercio boliviano ya pasa por Arica. La Zona
Franca de Iquique se ha especializado exitosamente en
importaciones desde Asia y Estados Unidos para des-
tinos finales en Bolivia y los pases del Mercosur.
Hinterland del Tambin varios otros puertos chilenos y peruanos es-
megapuerto de Mejillones tn moviendo carga para Bolivia e incluso Paraguay.
Un futuro crecimiento de la produccin minera en el
norte de Argentina y en el oeste de Bolivia puede des-
2 3
Zona de embocar en mayores volmenes de carga para los
influencia directa puertos del norte de Chile y del sur de Per.
Uno de los obstculos que persiste entre varios
Pivote: pases de la Comunidad Andina es la limitacin de
Asia-Pacfico servicios de transporte terrestre a transportistas nacio-
y el mundo
nales, que obliga a hacer transbordos entre camiones
en la frontera.
El aumento de los flujos de comercio de pases
Zona de influencia directa: claramente elige el megapuerto de
Mejillones. vecinos que pasan por puertos de Per o Chile depen-
Zona 2: para ella tiene ventaja el megapuerto de Mejillones. de sobre todo de mejoras en la infraestructura terres-
Zona 3: plantea un desafo al megapuerto de Mejillones tre. Sin embargo, al proyectar el impacto de tales
mejoras hay que tener en cuenta que las conexiones
Fuente: Schellmann, 1996.
terrestres en Argentina y Brasil tambin se estn me-
jorando. En el Mercosur se han privatizado los ferro-
carriles, se est dragando la hidrova del Paran, y en
En un breve estudio sobre potenciales privati-
general la infraestructura vial se est mejorando con
zaciones portuarias en Amrica Latina (Hoffmann,
inversiones privadas y pblicas. El flete terrestre por
1997) se estim que el impacto de los Andes sobre el
ferrocarril para un contenedor entre las ciudades argen-
comercio entre Chile y Argentina equivale al de una tinas de Mendoza y Buenos Aires costaba 500 dlares
distancia de unos 4 700 km. Es decir, aunque Chile y a finales del 1999, mientras que el flete por camin
Argentina sean vecinos, lo que en la mayora de los entre Mendoza y Valparaso (Cmara Martima de
pases del mundo significa mayor comercio bilateral, Chile A.G., 1999) oscilaba entre 500 y 800 dlares
estos dos pases tienen tanto comercio bilateral como segn el peso. Es decir, aunque Mendoza est tres
si fuesen pases separados por varios miles de kilme- veces ms lejos de Buenos Aires que de Valparaso,
tros. Esto no quiere decir que cruzar los Andes en el transporte desde esa ciudad hacia Buenos Aires es
camin sea tan caro como viajar todos esos kilmetros, menos costoso.
sino que el impacto del cierre de tneles y pasos en Sgut (1999) opina que los proyectos de corredo-
invierno, la incertidumbre respecto a cuando se cierran, res biocenicos arriban a los despachos de los minis-
el nmero limitado de pases, la necesidad de ajustar tros de transporte y luego de los mismos jefes de Es-
motores para la altura y el gasto adicional de energa, tado, quienes por razones polticas no estn en condi-
tienen en conjunto un efecto negativo sobre el comer- ciones de condenar ninguna iniciativa, aunque sta no
cio que equivale al de una gran distancia por terreno sea econmicamente factible.
llano. En resumen, la regin sudamericana est geogrfi-
Evidentemente, las mejoras en la infraestructura camente dividida por la segunda cordillera ms alta del
de transporte terrestre reducen el impacto negativo de mundo. Esta cordillera implica una desventaja para los
los Andes. En la actualidad tampoco se llega al extre- puertos del oeste sudamericano que quieran atraer car-
mo de que ninguna carga desde pases vecinos pase por ga de pases vecinos.
puertos de Colombia, Ecuador, Per o Chile. Fruta del
oeste de Argentina con destino a Estados Unidos ya 2. El crecimiento econmico y la carga local
pasa por Valparaso y San Antonio. En 1999 el 1.7%
del volumen de carga de San Antonio tena su origen Los puertos sudamericanos del Pacfico tienen poten-
o destino en Argentina, y el 0.6% en otros pases sud- cial de crecimiento, basado sobre todo en la carga

EL POTENCIAL DE LOS PUERTOS PIVOTES EN LA COSTA DEL PACIFICO SUDAMERICANO JAN HOFFMANN
REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000 139

nacional y en el hinterland cercano. Que esta carga nando a lo largo de la costa confirman tambin su
local llegue a su destino por servicios directos o con inters en la carga local, a veces llamada cautiva, con
un transbordo en un pas extranjero tiene poca impor- la cual esperan hacer negocios interesantes. El trans-
tancia para el negocio portuario propio o para el co- bordo de contenedores, en cambio, les parece un ne-
mercio exterior. gocio inseguro y voltil. Tampoco pueden basar sus
A largo plazo se espera que el crecimiento eco- inversiones millonarias en expectativas inciertas de
nmico de Amrica Latina est por encima del prome- carga a granel proveniente de pases vecinos, que pue-
dio mundial. A ms corto plazo las perspectivas, so- den o no materializarse una vez que se hayan realiza-
bre todo para Ecuador y Colombia, no parecen tan do mejoras en las conexiones de transporte terrestre.
promisorias. En cualquier caso, todos los pases nece- En la actualidad, el trfico portuario en la costa
sitan puertos eficientes para su propio comercio. oeste de Sudamrica se genera en gran parte gracias
Los operadores portuarios que son potenciales al comercio nacional de cada pas, y probablemente
inversionistas en los puertos que se estn concesio- seguir siendo as en el futuro.

VII
Concentracin de carga s, pero dnde?

1. Por va terrestre o por va martima por lo menos una vez durante su viaje est aumentan-
do. Cabe preguntarse si este transbordo se efecta a lo
La carga para un puerto pivote puede provenir del largo de la propia costa de Sudamrica, o fuera de la
hinterland por va terrestre o llegar por va mar- regin.
tima para un transbordo en el puerto. Se ha mostrado En suma, es poco probable que en puertos del
que las posibilidades de concentrar carga por va te- oeste sudamericano se concentren grandes volmenes
rrestre en la costa oeste de Sudamrica son limitadas. de carga por va terrestre. Es posible que la carga en
En una costa muy larga, con ciudades cercanas al mar contenedores que sale por va martima pase por cen-
y un hinterland restringido por los Andes, es difcil tros de transbordo, aunque estos no necesariamente
seguir el ejemplo de Rotterdam, Los Angeles y Hong estn ubicados en Sudamrica.
Kong, o incluso de So Paulo o Buenos Aires en la
costa este sudamericana. 2. Fuera de Sudamrica
En la actualidad, el principal corredor este-oeste
en Sudamrica es el que conecta Valparaso, Santia- En un estudio que se contrat para el proyecto del
go, Mendoza y Buenos Aires. Se fundamenta en el puerto de Mejillones en el norte de Chile, se estim
comercio bilateral entre Argentina y Chile, y tiene que un potencial de ocho millones de toneladas de carga
cubrir una menor distancia que otros corredores ms en contenedores para un servicio de transbordo en este
al norte. Para las zonas de produccin agrcola y mi- pueblo cercano a Antofagasta. Aunque la cifra fuese
nera en el oeste de Argentina puede ser ventajoso el factible, el lugar no parece serlo. Por el momento, no
uso de puertos chilenos, sobre todo en su comercio con parece viable un centro de transbordo ms grande en
Estados Unidos. Sin embargo, no se prevn razones por la costa occidental sudamericana.
las cuales estos flujos de trnsito por puertos chilenos Para viajes a Europa y la costa este de Amrica
debieran modificarse mucho en comparacin con los del Norte, un transbordo en Panam, Jamaica, o
existentes en la actualidad. Freeport (Bahamas), casi no significa desvo de la ruta
Las limitaciones a la concentracin de carga por principal norte-sur. Estos puertos cuentan con mayo-
va terrestre no se aplican a la concentracin de carga res volmenes de carga propios, y estn ubicados en
por va martima en centros de transbordo. Las tenden- cruces de varias rutas este-oeste y norte-sur.
cias que se observan en el transporte martimo hacen Para viajes a Asia, un transbordo en Panam o Los
que el porcentaje de contenedores que se transbordan Angeles implica un desvo de entre cero y cinco por

EL POTENCIAL DE LOS PUERTOS PIVOTES EN LA COSTA DEL PACIFICO SUDAMERICANO JAN HOFFMANN
140 REVISTA DE LA CEPAL 71 AGOSTO 2000

ciento (vase ms atrs el cuadro 9). Los Angeles/Long las rutas principales del comercio este-oeste, como Los
Beach es uno de los tres principales puertos de conte- Angeles, MIT, Kingston (Jamaica) o Freeport (Bahamas).
nedores del mundo. De all salen diariamente los bar-
cos ms grandes hacia Asia, y los barcos provenientes 3. En la costa occidental de Sudamrica
de Amrica del Sur pueden a la vez dejar carga con
origen o destino en Amrica del Norte. No se puede excluir totalmente la viabilidad de trans-
Entre los pedidos mundiales registrados por los bordos en algunos puertos del oeste sudamericano.
productores de gras gantry casi no hay encargos de Como se vio en el cuadro 6, por ejemplo, el 6% del
los puertos de Sudamrica occidental. A inicios de movimiento de contenedores en Callao ya es de trans-
1999, Amrica Latina y el Caribe en su conjunto ori- bordo.
gin el 12% de los pedidos mundiales (un total de 161). Si se liberalizan los servicios de cabotaje y si se
Este porcentaje es mayor que el que le correspondera termina la reserva de carga entre varios pases a lo
por su trfico portuario en contenedores y refleja las largo de la costa del Pacfico sudamericano, las mis-
modernizaciones que se estaban efectuando ese ao en mas lneas internacionales podran ms fcilmente es-
Centroamrica, el Caribe y el Mercosur. En la costa tablecer sus propios servicios alimentadores. Sin em-
del Pacfico, solamente Buenaventura tena pedidos de bargo, la misma liberalizacin tambin hara ms efi-
gras gantry pendientes. Con inversiones y expansio- cientes los servicios directos, porque una lnea podra
nes en dragados, gras y espacio para contenedores en aprovechar mejor su capacidad ociosa, recolectando
los principales puertos a lo largo de la costa probable- carga a lo largo de la costa mientras est llenando su
mente se podrn atraer servicios regulares con barcos barco.
ms grandes y, algn da, que no necesiten gras pro- Las inversiones previstas para los prximos aos
pias. Con eso se hara ms econmico el transporte del en los puertos de Colombia, Ecuador, Per y Chile
comercio exterior de todos los pases sudamericanos harn ms factible el uso de barcos de contenedores
que bordean el Pacfico, se haga o no despus un trans- ms grandes, incluso posiblemente sin gras propias.
bordo de esta carga en pases fuera de la regin. En la actualidad, sin embargo, la principal empresa
MIT, en el lado caribeo de Panam, es uno de los naviera chilena, CSAV, tiene pendientes pedidos de
puertos donde ms ha crecido el trfico de transbordo barcos de 3 100 TEU con gras propias para contene-
en los ltimos aos, y se espera que seguir crecien- dores, lo que indica que no considera suficientes las
do. Igualmente, en la costa del Pacfico se espera un gras previstas en los puertos. Los barcos de este tipo
aumento del volumen de este trfico en Balboa, don- sirven para trayectos largos, con volmenes de carga
de recientemente se iniciaron operaciones para atraer- relativamente altos. Los puertos pivotes en la misma
lo y hay adems otros proyectos para construir puer- costa oeste de Sudamrica requeriran barcos menores
tos nuevos que competiran con Balboa en el lado del con gras propias, para despus pasar a servir barcos
Pacfico. Tambin en Panam se acaba de entregar en ms grandes, con menores costos por TEU y menos
concesin el ferrocarril que conecta puertos en ambas tiempo en los puertos, lo que implicara necesariamente
costas del pas, haciendo posible transbordos entre dos el uso de barcos sin gras propias y la realizacin de
ocanos. Todos estos avances, combinados con la gran los transbordos con las gras del puerto.
ventaja de contar con el Canal de Panam, sugieren que Si algn da hubiese mayor concentracin de car-
el papel de puertos panameos como centros de trans- ga en contenedores en la costa oeste sudamericana,
bordo seguir teniendo creciente importancia. Ellos Callao sera probablemente el puerto ms apto para
tienen mejor ubicacin que los puertos sudamericanos convertirse en un centro de transbordo. Aunque sea
para conectar mercados regionales como Centroam- poco probable, las empresas navieras podran tener el
rica, la subregin del Caribe y la costa oeste de Suda- incentivo de dejar de ir medio llenas hasta Valparaso
mrica, con las principales rutas este-oeste. y San Antonio. En caso de que el crecimiento econ-
En resumen, en vista de las tendencias observa- mico exhiba en Per un ritmo igual o ms alto que en
das en el transporte martimo, y un escenario futuro Chile, la mayor poblacin de Per hara posible, aun-
como el que muestra el grfico 3, es de esperar que que no probable, que a largo plazo Callao tambin
aumente la proporcin del movimiento martimo en tuviera ms volumen de trfico portuario que Valpa-
contenedores con uno o ms transbordos. Sin embar- raso y San Antonio juntos. Entonces, por economas
go, estos transbordos se realizarn en puertos con de escala, las tarifas portuarias podran ser ms bajas
mayor volumen de trfico y ubicados ms cercanos a y los importadores y exportadores tendran a su dis-

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posicin ms frecuencias en servicios regulares. Como dades de llevarlas a cabo podra ser Callao. Sin em-
Callao est ms al norte, el desvo de la ruta principal bargo, San Antonio y Valparaso tienen mayores po-
este-oeste sera menor. sibilidades de atraer carga de un hinterland ms am-
En resumen, no se puede excluir totalmente la plio, incluido el de Argentina, y as seguir justifican-
viabilidad de actividades de transbordo en puertos del do servicios directos que no pasen por un centro de
oeste sudamericano. El puerto con mayores posibili- transbordo en Per.

VIII
Resumen y conclusiones

Las decisiones de elegir un modo de transporte u otro, puertos pivotes existentes en otras regiones del mun-
pasar por un puerto u otro, o contratar servicios con o do; se han analizado los servicios de lneas regulares
sin transbordo son principalmente decisiones empre- de transporte martimo, las distancias martimas y los
sariales. Sin embargo, el sector pblico tiene que pre- fletes, y, finalmente, se han estudiado los volmenes
ocuparse de la ubicacin de los puertos pivotes por- de trfico portuario y las posibilidades de atraer carga
que stos requieren inversiones privadas y pblicas, y de un hinterland ms amplio. Los resultados de estos
es el sector pblico el que define las condiciones para anlisis son los siguientes:
la participacin del sector privado en tales puertos. i) Sudamrica es, despus de Australia, la regin
El comercio exterior de un pas est estrechamente con menos trfico de transbordo. En la actualidad, el
vinculado a su ubicacin geogrfica, los servicios de movimiento total de contenedores y el porcentaje del
transporte que cubren las distancias hasta los merca- trfico de transbordo dentro de este total son ms ba-
dos y los puertos por los cuales pasa este comercio. jos que en otras regiones. Sudamrica tiene una parti-
Surge as una interesante veta de asociacin pblico cipacin de slo 0.5% del trfico portuario de trans-
privada, pues el sector privado debera encargarse de bordo del mundo.
la gestin y aportar los recursos para financiar las in- ii) Los fundamentos para un puerto pivote son su
versiones necesarias, el Estado por su parte debe esta- ubicacin y el volumen de carga de su hinterland. Para
blecer un marco legal abierto a la competencia, trans- poder convertirse en pivote, un puerto tiene que con-
parente, y por otra parte debiera a travs de un enfo- tar con amplias conexiones de transporte terrestre, es-
que de largo plazo, vincular armnicamente al puerto tar ubicado en un lugar donde se conectan o cruzan
con su entorno y con su rea de influencia (Lagos, rutas martimas, o contar con altos volmenes de car-
1997). Es entonces crucial analizar a fondo qu flujos ga que se generan en el entorno cercano del puerto.
de comercio requieren qu tipo de servicios de trans- Ninguna de estas condiciones se da en el oeste de
porte, y cul es el rea de influencia actual y potencial Sudamrica en la misma medida en que se da en puer-
de los puertos nacionales. tos pivotes ya existentes en el mundo.
En todos los pases de la costa sudamericana del iii) En los pases sudamericanos, los servicios
Pacfico existen expectativas de puertos pivotes. Se regulares de transporte martimo reflejan sobre todo las
espera poder concentrar carga por va terrestre y por necesidades del comercio nacional. Por los mayores
va martima, proveniente del propio pas y de pases volmenes de comercio en los puertos de la costa sud-
vecinos. Estas expectativas han llevado a amplios pro- americana del Atlntico, all funcionan ms servicios,
gramas de inversin pblica en infraestructura portua- con barcos ms grandes y una mayor frecuencia que
ria y de transporte terrestre, y tambin han influido en los puertos de la costa del Pacfico. La mayor rele-
directamente en las condiciones establecidas para las vancia relativa de servicios hacia Europa desde la costa
privatizaciones portuarias. oriental, y hacia Amrica del Norte desde la costa
La principal conclusin del presente anlisis es occidental, corresponde al comercio exterior con estas
que el potencial de puertos pivotes en la costa del regiones.
Pacfico sudamericano es muy limitado. Para llegar a iv) Los servicios martimos desde Argentina, Bra-
esta conclusin, se ha analizado el comercio de los sil y Uruguay tienen ventajas sobre los servicios que
pases sudamericanos; se ha examinado la situacin de salen de puertos del oeste de Sudamrica. Los pases

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en la costa este de Sudamrica cuentan con dos veces doza en el oeste de Argentina a Buenos Aires cuesta
ms puertos, con un 56% ms de servicios regulares menos que transportarlo en camin a San Antonio
que salen con mayor frecuencia y usan barcos ms (Chile) a pesar de que Buenos Aires est tres veces ms
grandes, y cada servicio regular mueve un 35% ms lejos. En la actualidad los principales puertos registran
de contenedores. Los puertos de la costa del Atlntico porcentajes muy bajos de trfico portuario de trnsito,
mueven cinco veces ms carga que los del Pacfico, y y no se prevn mayores modificaciones de estos flu-
los fletes martimos son ms bajos. Estas ventajas son jos de comercio.
el resultado de los mayores volmenes de comercio de ix) No habr puertos pivotes en el oeste de
los pases del Mercosur y de ninguna manera se debe- Sudamrica. Aunque existiera la infraestructura ade-
ran interpretar como una crtica a los puertos o a la cuada de transporte terrestre, por el lado martimo no
poltica portuaria y martima de algn pas sudameri- hay suficientes razones para justificar una mayor con-
cano. De todas formas, estas diferencias implican que centracin de carga por va terrestre en puertos del
un exportador que tiene igual acceso a puertos en Pacfico. Aunque est aumentando el uso de contene-
ambas costas encontrar varias ventajas si opta por un dores y el porcentaje de movimientos de transbordo,
puerto del oriente. los centros de transbordo para la carga de los pases
v) La ubicacin geogrfica da una ventaja a los sudamericanos del Pacfico se encuentran fuera de la
pases del Pacfico sobre los del Atlntico en el comer- regin: son puertos en las Bahamas, los Estados Uni-
cio con Amrica del Norte. Esto se debe a las distan- dos, Jamaica y Panam.
cias martimas y tambin a que los servicios que co- Estas conclusiones ciertamente parecen pesimis-
nectan la costa sudamericana del Pacfico con Europa tas y pueden ser una decepcin para quienes creen o
o Asia en gran parte pasan automticamente por puer- crean en nuevas posibilidades de generar ingresos y
tos norteamericanos. Un desvo por Los Angeles du- empleos con la exportacin de servicios portuarios a
rante un viaje desde Chile, Colombia, Ecuador o Per pases vecinos. Sin embargo, en ningn caso se sugie-
hacia Japn, Hong Kong o Singapur implica solamen- re aqu no invertir en infraestructura de transporte o no
te un aumento de 1% a 5% de la distancia recorrida. modernizar y privatizar los puertos. Al contrario, las
vi) La ubicacin geogrfica pone en desventaja a desventajas descritas en este artculo deberan ser un
los pases del Pacfico respecto al comercio con Euro- incentivo para acrecentar los esfuerzos por mejorar los
pa. Las distancias desde puertos de la misma latitud servicios de transporte.
en el este de Sudamrica son mucho menores y los La intencin de ofrecer servicios de transporte al
barcos no tienen que pasar por el Canal de Panam. comercio de los pases vecinos ya es el resultado de
vii) La ubicacin geogrfica no da una ventaja a un cambio de actitud muy positivo. Hasta hace pocos
los pases del Pacfico respecto al comercio con Asia. aos se quera impedir que productos de otros pases
Yokohama (Japn) est ms cerca de los pases del ganasen competitividad gracias a los puertos naciona-
Pacfico, Hong Kong est a la misma distancia de les. Sin embargo, no se pueden forzar decisiones de
ambas costas sudamericanas, y Singapur est ms cerca empresas navieras u otros transportistas de concentrar
de Argentina, Brasil y Uruguay. Los servicios marti- carga en un lugar u otro. Se puede y debe reducir a un
mos desde Santos o Buenos Aires hacia Asia pasan por mnimo los obstculos fsicos y administrativos para
Sudfrica y Sri Lanka. Los servicios que salen de la que el transportista encuentre la solucin ms econ-
costa oeste tienen la ventaja de poder conectarse en Los mica para su cliente. Mejoras en la infraestructura de
Angeles con servicios que conectan Amrica del Nor- transporte terrestre, la liberalizacin del cabotaje terres-
te y Asia, lo que les permite aprovechar los mayores tre y martimo, y la reduccin de demoras en los pa-
barcos y frecuencias en esta ruta. En otras palabras, la sos fronterizos beneficiaran directamente a los que
nica ventaja de los puertos de Chile, Ecuador y Per quieren importar o exportar hacia otras regiones.
en el comercio con Asia es justamente la posibilidad Tales avances tambin beneficiaran al comercio
de conectarse con un centro de transbordo fuera de entre los pases sudamericanos. Ms de la mitad del
Sudamrica. volumen (en toneladas) de las importaciones de los
viii) El hinterland de los puertos del Pacfico est pases sudamericanos proviene de Amrica Latina y el
restringido por la cordillera de los Andes. El impacto Caribe (CEPAL, 2000). Adems, en los ltimos aos este
negativo de los Andes sobre el comercio bilateral equi- comercio intrarregional ha crecido a una tasa mayor
vale a una distancia de varios miles de kilmetros de que el comercio interregional. Las inversiones en co-
terreno llano. Transportar un contenedor desde Men- rredores biocenicos dedicados a conectar los pases

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con puertos pivotes que concentran la carga del comer- va. Sin embargo, en muchos casos se ha elevado a un
cio intercontinental parecen ser menos prometedoras nivel poltico que ha convertido una simple competen-
que inversiones en corredores de comercio intrarre- cia interportuaria en una pugna internacional entre
gional que conectan los principales centros econmi- hipotticos futuros puertos pivotes. En vista de las bajas
cos de la regin entre ellos. probabilidades de que el establecimiento de puertos
En el pasado, los pases competan con su comer- pivotes sea exitoso, quizs convenga ms buscar una
cio exterior y trataban de evitar que los pases vecinos mayor coordinacin regional de polticas de transpor-
se beneficiasen de los puertos nacionales. Hoy en da, te y de inversiones en infraestructura para fomentar la
los puertos tratan de competir por el comercio de los integracin entre los pases sudamericanos del Atln-
pases vecinos. Esta competencia es de por s positi- tico y del Pacfico.

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