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1. PLANEAMIENTO DEL PROBLEMA

1.1 Situacin Problemtica

El pas viene transitando por un proceso de cambios a partir de

medidas tendientes a la modernizacin y a la reforma del Estado, lo
que ha supuesto a su vez modificaciones en la administracin
pblica. La administracin pblica denominada tambin gestin
pblica (trmino que surge a partir del management y de la
gerencia pblica), representa una orientacin o campo de inters
vinculado a la mejora de lo pblico a partir de las polticas diseadas
para tal fin. Desde una perspectiva ms operativa alude a la
articulacin de recursos (financieros, materiales y humanos) para el
logro de resultados con eficiencia y eficacia.

En esta perspectiva, la gestin de polticas pblicas y en especfico

las sociales, forman parte de las propuestas que desde el Estado se
disean para dar respuesta a la problemtica existente. Las mismas
que adquieren corporeidad, a partir del ejercicio de funciones
administrativas y logran un nivel de concrecin a partir de la
operativizacin de programas y proyectos.

En este marco, y aunado a este proceso, se han dado tambin

cambios en las nociones de administracin, gerencia y gestin de
polticas pblicas siendo el manejo de las mismas materia de anlisis
y propuestas de parte de estudiosos vinculados a las Ciencias
Polticas, a la Economa y las Ciencias Administrativas. En este sentido
y no como una particularidad en el pas, sino en respuesta a
procesos ms globales, se han dado cambios en la concepcin de
las polticas que apuntan a:

- Una visin de la integralidad de los problemas sociales, y con

ello el involucramiento de diversas profesiones y profesionales
en la atencin de la problemtica, que supone el desarrollo

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de competencias como requisito para lograr la eficacia,

eficiencia y sostenibilidad.

- La identificacin de capacidades institucionales como medio

para garantizar el impacto de las propuestas en trmino de
polticas, programas o proyectos en el plano ms operativo.

- El involucramiento de los diferentes actores y la necesidad de

reconocerlo como cogestores junto con el Estado.

- El uso de enfoques y herramientas gerenciales, es decir

aquellos que provienen de las Ciencias Administrativas, para
incrementar en la gestin social los niveles de eficiencia y
eficacia.

Es precisamente este ltimo punto al que se presta especial atencin

en el entendido que tanto a nivel de los lineamientos estatales como
de la gestin operativa de los programas y proyectos se han
asumido enfoques administrativos, provenientes del mbito de la
administracin empresarial, que han supuesto el uso de
herramientas o metodologas como parte de la gestin y que si bien
responden en el sentido ms amplio a la gestin de polticas pblicas
presentan en un plano ms concreto un nivel de problemtica en su
aplicacin.

Vinculado a ello desde una perspectiva temtica, surge la inquietud

de cuales han sido los enfoques predominantes en el periodo del
2005 al 2011 y que permiten enmarcar esta gestin en nociones que
corresponden a los cambios y avances de la administracin
gerencial moderna.

Por otro lado y desde una perspectiva operacional, la gestin de

programas sociales ha debido suponer la incorporacin de
herramientas que en su uso institucionalizado o como iniciativa de

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los gestores podran haber significado innovaciones, aprendizaje y

aportes significativos al desarrollo de capacidades institucionales y
de los profesionales involucrados. Todo ello en estrecha relacin con
la gestin del conocimiento que como sabemos requiere explicitar
dicho conocimiento en estructuras organizativas y en el desarrollo
de competencias especficas a nivel profesional.

Es importante sealar que en el proceso de avance de las Ciencias

Administrativas y de la Gestin Pblica, se van estableciendo
diferencias en cuanto a las prioridades de la gestin social: se
reforzaran los principios centrales de desarrollo del ser humano y del
bien comn, se orientaran tanto a instituciones pblicas como en
general a la sociedad misma, as como que se basara en la
participacin de diversos actores, en los requerimientos de
concertacin y establecimiento de redes.

En este contexto podemos arriesgar algunas interrogantes en base

a las cuales formularemos la pregunta principal: Qu ha supuesto
el proceso de modernizacin y reforma del estado en el plano de la
gestin de los programas sociales, en relacin a nuevos enfoques y
al uso de herramientas provenientes de la administracin privada?,
Cules son los enfoques predominantes?, hay experiencias de
aplicacin de herramientas o metodologas gerenciales en la
gestin de programas sociales? , Qu herramientas se aplicaron y
con qu resultados?, En qu medida es posible gerenciar en
materia social haciendo uso de las Ciencias Administrativas para
incrementar los niveles de eficiencia y eficacia y por tanto de valor
social?

Se presenta como interrogante principal, desde una perspectiva

operacional y sobre la que se sustenta la investigacin: De qu
manera las herramientas gerenciales contribuyen en la gestin de
programas sociales?

Finalmente, podemos preguntarnos Por qu la bsqueda de

mejoras en la eficiencia y eficacia de las polticas sociales no

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contempla un mayor uso de las herramientas de la administracin

en la gestin?

En consecuencia, se cree que en la ltima dcada y como

producto de una nueva mirada a las polticas sociales se ha
incorporado una visin gerencial en la gestin de las mismas, lo que
ha supuesto la integracin de enfoques y herramientas en la
bsqueda de mayores niveles de eficiencia y eficacia que se
traduce en casos especficos de aplicacin de herramientas
gerenciales.

Al respecto se busca identificar experiencias de gestin que hayan

hecho uso de herramientas o metodologas provenientes de la
gestin privada y cuya aplicacin, podra haber logrado una
contribucin al aprendizaje institucional y a la gestin del
conocimiento.

Las herramientas pueden provenir de los lineamientos especficos en

el marco de la gestin pblica como por ejemplo la gestin por
resultados y el presupuesto por resultados, as como de iniciativas
particulares de parte de los gerentes Pblicos. Estos ltimos
provienen de diversas disciplinas de las ciencias humanas, sociales
y/o administrativas y por tanto poseen competencias especficas en
relacin a su experiencia profesional. Estas competencias, sin
embargo deben hacer posible desplegar un proceso de gestin
orientado a los mayores logros de eficiencia y eficacia; enfrentando
en el camino logros significativos as como limitaciones en dicha
intervencin.

Afirma Machado (2003), que las teoras administrativas modernas

tales como la reingeniera, la calidad , el mejoramiento continuo, la
gerencia de proyectos se han constituido en tecnologas para el
manejo y control de las organizaciones con el fin de dar respuestas
giles e innovadoras a los nuevos retos que la realidad socio -
econmica y poltica les impone.

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Si bien es cierto el enfoque gerencial forma parte de la cultura

administrativa del presente siglo, resulta necesario identificar las
limitaciones que este presenta en la gestin de polticas sociales en
mbitos pblicos o privados. Articular las especificidades de la
problemtica social y sus condiciones bsicas en trminos de
desarrollo de capital humano, sostenibilidad, equidad; con las
particularidades de la administracin empresarial resulta un reto que
viene siendo asumido en el marco del desarrollo social y que amerita
mirar con detenimiento.

En este sentido podemos preguntarnos Cules son las evidencias

que pueden dar cuenta de los niveles de aprendizaje? , Qu
limitaciones y dificultades presenta el uso de herramientas
gerenciales? , Cules son los principales virajes y cambios que
podran transformar la gestin de los programas sociales desde
ahora hasta 2021 en el pas?

Un primer paso supone indagar inicialmente cuales son los

programas que renen las caractersticas necesarias para
convertirse en unidades de anlisis en la presente investigacin,
ests caractersticas estn dadas por:

- Ser un programa social desarrollado en el periodo

determinado para la presente investigacin.

- Haber hecho uso de alguna herramienta gerencial

proveniente del mbito de la administracin privada.

- Disponer del acceso de la informacin a partir de los

informantes claves involucrados.

Ello dar pie a recuperar las prcticas a partir de la visin de los

involucrados y dar cuenta de los procesos gerenciales y en ellos de
la aplicacin de las herramientas especficas de las que se hizo uso

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en este camino; considerando su aporte a la gestin del

conocimiento y el aprendizaje organizacional.

Los casos identificados son los siguientes:

- Programa Nacional de Empleo Juvenil (PROJOVEN)

Herramienta: Valor Ganado (VG)

Enfoque: Gestin de Costos por Resultados. Gua de fundamentos

de proyectos (PMI)

- Programa Estratgico Logros de aprendizaje (PELA)

Herramienta: Presupuesto por Resultados (PpR) Enfoque:
Gestin por Resultados

- Programa de Acceso a Mercados Rurales (PROSAAMER)

Herramienta: Balanced Scorecard (BSC)

Las preguntas de investigacin planteadas estn alrededor de

identificar En qu medida las herramientas gerenciales Valor
Ganado, Presupuesto por Resultados y Balanced Scorecard
contribuyeron a la gestin operativa de los programas?

1.2 Formulacin del problema

1. Se desconoce en qu medida las herramientas gerenciales

Valor Ganado, Presupuesto por Resultados y Balanced
Scorecard contribuyeron a la gestin operativa de los
programas materia de estudio de manera que se pueda
valorar su aporte.

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2. Se carece de informacin sistematizada que d cuenta de los

niveles de aprendizaje e innovacin en la aplicacin de las
herramientas.

3. No se tiene identificado las limitaciones o dificultades

generadas en el proceso de aplicacin de dichas
herramientas.

1.3 justificacin de la investigacin

Es relevante para las Ciencias Administrativas poner en evidencia su

contribucin a la gestin de las polticas, programas y proyectos
sociales; as como en la formacin terica y prctica de los
profesionales de diversas disciplinas involucrados en dicho proceso.

El conocimiento del devenir histrico en la asuncin de estos

postulados, es materia de investigacin y anlisis en el pas, dado
que responde a los requerimientos de eficiencia y eficacia de las
acciones emprendidas desde el Estado y cuyo avance va de la
mano con el proceso de reforma y modernizacin de la gestin
pblica.

En el marco general han predominado enfoques tericos que surgen

tambin del desarrollo de las Ciencias Administrativas como
disciplina, siendo diversos los nfasis, transcurriendo desde la
Ingeniera de Procesos hasta la Calidad Total y la Gestin por
Resultados, entre otros. De la mano con los enfoques tericos van las
metodologas que hacen posible fortalecer la gestin, sin embargo
su implementacin no est exenta de dificultades o limitaciones.

Es posible aproximarse a la informacin de los postulados tericos o

enfoques predominantes a partir de los lineamientos y la normativa
vigente en ese periodo, y a partir de diferentes tcnicas de

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investigacin a informantes claves involucrados en la gestin de los

programas antes sealados.

Podemos decir que la presente investigacin presenta una validez

terica dada la vigencia del tema, el mismo que es materia de
investigacin y anlisis en los ltimos aos en el pas dados los
cambios en la gestin de polticas en el marco de la Reforma del
Estado. De la misma manera, se constituye en un aporte al
conocimiento y su contribucin desde la Administracin como
disciplina a la gestin de programas sociales; as como en la
formacin terica y prctica de los profesionales involucrados.

1.4 Objetivos de la investigacin

1 . 4 . 1 Objetivo general

Determinar de qu manera las herramientas gerenciales contribuy

en la gestin de Programas sociales.

1.4.2 Objetivos especficos

- Analizar la contribucin de las herramientas gerenciales segn

el tipo en la gestin de programas sociales.

- Identificar en qu medida las herramientas gerenciales, segn

el uso, contribuyen en la gestin de programas sociales.

- Presentar una mirada prospectiva en relacin al devenir de la

articulacin administrativa social en la gestin de polticas
sociales.

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1.5 Hiptesis

1. 5 . 1. Hiptesis general

PREGUNTA DE INVESTIGACIN GENERAL:

De qu manera las herramientas gerenciales contribuyen en la

gestin de programas sociales?

HG. Las herramientas gerenciales contribuyen en la gestin de los

programas sociales.

1.5.2. Hiptesis especficas

PREGUNTAS ESPECFICAS:

En qu medida las herramientas gerenciales, segn el Tipo,

contribuyen en la gestin de programas sociales?

En qu medida las herramientas gerenciales, segn el uso,

contribuyen en la gestin de programas sociales?

- Las herramientas gerenciales, segn el tipo, contribuyen

en la gestin de los programas sociales.

- Las herramientas gerenciales, segn el uso, contribuyen en la

gestin de programas sociales.

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1.5.3. Variables e indicadores

1.5.3.1. Identificacin y definicin de variables

TABLA 1: Variables / Dimensiones/Definiciones

VARIABLES/DIMENSIONES DEFINICION

Son procedimientos especficos que supone el uso

Herramientas Gerenciales
de
destrezas para obtener informacin pertinente a lo largo
del
proceso administrativo (planificar, organizar, controlar
y
dirigir) y su utilidad est dada por la informacin
que
proporcionan para la toma de decisiones gerenciales.

Proceso coordinado de etapas articuladas en un

Gestin entorno
organizativo, que supone el ejercicio de
funciones
administrativas de quienes gerencian para el logro
de los
resultados previstos. Supone procesos bsicos
(planificacin,
ejecucin y evaluacin), procesos vinculados a
recursos
(recursos humanos, financieros- econmicos, de
la
informacin y materiales) y procesos avanzados (de
las
relaciones, de la estructuracin, del aprendizaje).

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Corresponde al nivel micro, en el que se operativizan

Gestin operativa los
programas y proyectos. El trmino operativo se adscribe
a las
actividades de ejecucin, de realizacin y operacin de
la
poltica.

Referido a la asimilacin de las lecciones que surgen

Aprendizaje del
anlisis de la gestin de las intervenciones. Dicho
anlisis
debe alimentarse del monitoreo y de la evaluacin de
las
causas de los problemas detectados. Sebe hacer
posible
mejorar las habilidades para el desempeo de las
funciones
de los profesionales, grupos y de las organizaciones.

1.5.3.2. Variables, indicadores y escala de medicin.

TABLA 2. Variables, indicadores y escalas de medicin.

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VARIABLES DIMENSIONES INDICADORES ESCALAS DE MEDICIN

Valor Ganado
TIPO DE
Balanced Scorecard
HERRAMIENTA HERRAMIENTA
GERENCIAL GERENCIAL Presupuesto por
resultados

Alto - Se aplic de forma

USO DE LA Grado de aplicacin completa

HERRAMIENTA Medio - Se aplic

GERENCIAL parcialmente

Bajo/Nulo- No se aplic

Alto - Informacin documentada

Informacin Medio - Informacin parcialmente

producida documentada

UTILIDAD Bajo- informacin no documentada

Alto

Grado de
contribucin para la Medio

toma de decisiones Bajo

Espacios de anlisis Alto - Se crearon nuevos en funcin

a las necesidades

de la informacin.
Medio - Se restringieron los que
haban

GESTIN DE APRENDIZAJE Bajo - No se gener ninguno

PROGRAMAS

Alto

Incremento de Medio

destrezas para la Bajo

aplicacin de la

herramienta.

INNOVACIN Alto

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Adaptacin de la Medio
herramienta
Bajo

Alto

Grado de identificacin Medio

de las necesidades de Bajo

mejora en la aplicacin

de la H.

Alto

Nivel de reflexin sobre Medio

la utilidad de la Bajo
herramienta

2. MARCO TEORICO

2.1. Marco Filosfico o Epistemolgico de la Investigacin.

A decir de Simons (2011) la capacidad de maravillarse que todo ser

humano tiene en s mismo es el germen del conocimiento, es decir
solo en la medida que el hombre se asombra frente a aquello que
descubre en su vida misma y en la interrelacin con los dems, con
la naturaleza y con el universo, dar inicio a un proceso de
construccin de la vida y del mundo.

Mientras se es capaz de asombrarse, de sorprenderse es posible abrir

camino en la bsqueda de la satisfaccin y respuesta a las
principales interrogantes que hacen posible un ser humano pleno.
Frente a la insatisfaccin siempre hay dos caminos apagar el deseo
profundo contentndose con lo que se tiene o buscar la verdadera
realizacin de su ser profundo.

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Esta decisin del camino a elegir es producto de la libertar humana

y de la posibilidad siempre inacabada de elegir, ello en la medida
que el ser humano es por naturaleza inacabado, inconcluso. Desde
su nacimiento hasta su muerte est sujeto a su continua formacin a
partir del desarrollo de capacidades en un entorno social, este
desarrollo es pues una posibilidad de elegir como quiere ser.

En esencia somos lo que somos y nuestras mltiples posibilidades.

Podemos crecer, decrecer, ser diferentes (Simons, 2011, p.37). Estas
son algunas de las posibilidades que se nos da en la vida. El ser
humano es entonces producto de su decisin, de su eleccin como
respuesta a su propio enigma como ser inacabado.

Sin embargo, reconociendo en estas primeras lneas al ser humano

en una perspectiva ms bien filosfica antropolgica no es posible
dejar de resaltar que el hombre se hace en relacin con su entorno,
en una sociedad con caractersticas sociales, polticas, culturales
determinantes.

De esta manera y en el contexto de la sociedad la presente

investigacin no puede dejar de poner por delante la concepcin
del ser humano inacabado, en bsqueda permanente y lleno de
potencialidades y capacidades que podr desarrollar en la medida
que la bsqueda del desarrollo integral sea el objetivo principal no
solo de gobernantes sino de funcionarios, empresarios, profesionales
que de una u otra manera se encuentran en la escena pblica.

El hombre se desenvuelve en el marco del desarrollo de

oportunidades y potenciacin de las libertades para el desarrollo de
capacidades, entendido como la diversidad de cosas que las
personas pueden hacer o ser en la vida. En este sentido se da la
bsqueda permanente de bienestar; siendo este el objetivo del
desarrollo.

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2.2 Antecedentes del problema. Investigaciones sobre el tema de

estudio

Las dificultades en el desarrollo de la investigacin sobre las polticas

pblicas, es un tema mirado con cierta preocupacin en la medida
que se reconoce la importancia de contar con estudios que
contribuyan a mejorar los niveles de eficacia y eficiencia. Es decir a
mejorar la gerencia y gestin de las mismas. Sin embargo, las
investigaciones operativas que hagan posible volver a la prctica
para retroalimentar la intervencin no son muchas.

Al respecto y en el entendido que las polticas pblicas incluyen las

polticas de carcter social, es decir aquellas que estn orientadas
a atender las necesidades de las mayoras poblacionales, se
presentan an ms limitaciones de ndole operativa en cuanto a
investigaciones se refiere.

Las investigaciones que a continuacin se presentan detallan los

objetivos, metodologa y conclusiones a las que arribaron y que
abordan directamente la aplicacin de herramientas gerenciales a
programas o instituciones estatales.

Tanaka, M. (2011). Influencia del presupuesto por resultados en la

Gestin Financiera Presupuestal del Ministerio de Salud.

Objetivo:

Analizar la aplicacin del PpR en la gestin financiera presupuestal

del MINSA, para determinar su eficiencia y eficacia en los Programas
Estratgicos Salud Materno Neonatal y Articulado Nutricional en el
periodo 2005-2008.

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Metodologa:

El trabajo realizado es un estudio descriptivo-explicativo: describe el

PpR, expresa la relacin de ste con la eficacia y eficiencia de la
gestin, especialmente financiero presupuestal del MINSA. Se revis
y tom informacin bibliogrfica referida especialmente a la
normatividad presupuestal y de la gestin del MINSA.

La revisin y el anlisis corresponden a los cuadros de ejecucin

presupuestal del MINSA de los aos 2005-2008 y lo concerniente a los
resultados obtenidos en la aplicacin progresiva del PpR en los
Programas Estratgicos Salud Materno Neonatal y Articulado
Nutricional.

Se consider como poblacin al total de los profesionales y tcnicos

del MINSA, y como muestra a los profesionales y tcnicos de la
Oficina General de Planeamiento y Presupuesto del MINSA.

Se aplic encuestas a los profesionales y tcnicos de Oficina General

de Planeamiento y Presupuesto del MINSA.

Conclusiones:

Las conclusiones presentadas en la tesis son las siguientes:

- Durante el perodo de anlisis, el presupuesto del MINSA no ha

mostrado un incremento significativo en la asignacin de
recursos por parte del MEF.

- En el MINSA, se observa una dbil articulacin del

planeamiento con el presupuesto desde una perspectiva de

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resultados. La falta de instancias de coordinacin regional

dificulta una sinergia natural entre los diferentes instrumentos.

- La regulacin de la ejecucin del gasto pblico, no contribuye

a una gestin por resultados. En la prctica, la sociedad civil
participa en forma limitada en el proceso de toma de
decisiones.

- De acuerdo a los datos obtenidos en el trabajo de campo y el

anlisis de los mismos, se confirma la hiptesis general2, en el
sentido de que cambiar las relaciones significativas mejor los
resultados en el desempeo de los programas.

Naranjo, David (2010). El uso del cuadro de mando integral y del

presupuesto en la gestin estratgica de los hospitales pblicos

Objetivo:

Examinar la relacin entre el perfil de los directivos y el uso del cuadro

de mando integral y del presupuesto en la consecucin de objetivos
estratgicos centrados en la reduccin del coste y en la mejora de
la flexibilidad en la prestacin de servicios sanitarios.

Metodologa.

Los instrumentos utilizados fueron la encuesta dirigida a directivos

miembros del equipo de la direccin de 218 hospitales pblicos en
Espaa. El ndice de respuesta fue del 53,51 %, con 473 cuestionarios
tiles.

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Conclusiones presentadas:

Los resultados arrojan que los directores ms jvenes y con menos

antigedad suelen hacer un mayor uso del cuadro de mando
integral que del presupuesto. La diversidad en el equipo de
direccin est relacionada con el empleo de diferentes tcnicas de
control de gestin. El uso del cuadro de mando integral se relaciona
positivamente con la implantacin de estrategias sanitarias
centradas tanto en la mejora de la flexibilidad como en el control y
la reduccin del coste sanitario.

El cambio de prioridades en las relaciones de las variables ms

significativas, que determinaban la asignacin presupuestal, han
determinado la mejora de los resultados en los indicadores de
desempeo del Programa Estratgico Salud Materno Neonatal y
Articulado Nutricional. (Relacin Planes-Presupuesto, Capacitacin
e identificacin de los Trabajadores encargados de las fases
presupuestales, Participacin Ciudadana en la toma de decisiones
presupuestales y control del presupuesto, y Priorizacin de los
resultados y efectos en lugar de insumos y gastos).

Se tiene como conclusin final que la adopcin de sistemas de

control de gestin no solo es resultado de un proceso racional y de
presiones institucionales, sino que tambin depende de las
caractersticas de los individuos responsables de la toma de
decisiones. El uso del cuadro de mando integral facilitar que los
hospitales puedan implantar planes estratgicos con mltiples
objetivos.

Marn, R. (2010). Desarrollo de una herramienta de soporte para el

Cuadro de Mando Integral.

Objetivo:

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El objetivo es desarrollar un sistema que permita mostrar en un

cuadro de mando integral y mediante un vistazo general, la
situacin actual y/o histrica de la organizacin.

Metodologa:

La metodologa utilizada para el proceso del desarrollo del proyecto

es RUP (Rational Unified Process) la cual permite llevar a cabo los
procesos iterativamente para avanzar de manera incremental en el
producto a desarrollar.

La teora del cuadro de mando integral es una metodologa

eficiente y eficaz para la administracin de la estrategia de las
empresas, utilizarla adecuadamente permite medir las operaciones
realizadas por la organizacin y tomar las acciones necesarias para
el logro de los objetivos a alcanzar.

Esta herramienta permite visualizar en una nica pantalla la situacin

actual de la organizacin mediante la presentacin ordenada y
agrupada de las perspectivas, objetivos, iniciativas, indicadores y
metas definidas para la administracin de la estrategia adoptada.

La metodologa de desarrollo permiti avanzar de manera

incremental para poder corregir cualquier inconveniente en el
diseo del sistema.

La eleccin de una herramienta web permite que el sistema de CMI

pueda utilizarse sin restricciones para poder llegar a todos los
empleados de la empresa y comunicar la estrategia y sus
responsabilidades para el logro de los objetivos planteados.

La herramienta del VML (Vector Markup Language) utilizada para la

visualizacin del mapa estratgico y de los tacmetros fue la ms

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adecuada debido a su facilidad de uso en la programacin y

permiti ahorrar tiempo en la construccin de funcionalidades
importantes del sistema.

Contreras, J. (2007). Sistema de control de gestin basado en la

tcnica del Valor Ganado: presentacin de un nuevo estimador de
tiempo de trmino de proyectos de Ejecucin.

Objetivos:

Aplicacin de un sistema de control a un proyecto del rea ingenieril

basado en la metodologa del EV (earned value), que incluye
adems la presentacin de un nuevo estimador de tiempo restante
de trmino de proyectos a partir de un instante Ti.

El sistema de control en base a la metodologa del valor ganado

consiste en realizar las intervenciones adecuadas, a partir de los
valores obtenidos en los indicadores (CV3,SV4, CPI5, TCPI6, 7, SPI8)
para corregir los procedimientos, procesos y conductas en orden a
obtener las salidas con la menor brecha entre lo presupuestado y la
ejecucin real del proyecto.

Una tcnica para la evaluacin del desarrollo de los proyectos es El

valor Ganado , que es utilizada como un instrumento vlido para el
Project Management. Surge como respuesta a la gran cantidad de
inversiones perdidas por una ineficiente administracin de los
proyectos. La metodologa en mencin es fcil de aplicar y tiene
posibilidad de amplia cobertura en reas de trabajo y empresas de
diferente tamao.

La aplicacin de este sistema a tres proyectos ha demostrado la

utilidad que pueden prestar los indicadores y estimadores en la
gestin de proyectos. El sistema de control propuesto puede dar
alertas sobre la marcha de los proyectos en dos reas

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- Variacin del coste

- Variacin del cronograma

- ndice de rendimiento del Coste

- ndice de rendimiento en costos al trmino

- CPI Acumulativo

- ndice de rendimiento del cronograma fundamental que son:

los costos y los tiempos de trmino. Las intervenciones al inicio
del proyecto son mucho ms efectivas que aquellas que se
hacen al trmino.

La aplicacin del sistema de control propuesto es consistente con la

gestin adecuada de proyectos basada en el PMI.

Melndez, G. (2011). La gestin del acompaamiento pedaggico:

el caso del Programa Estratgico "Logros de aprendizaje al finalizar
el III ciclo de educacin bsica regular (PELA)" en la Regin Callao-
UGEL ventanilla.

Objetivo:

Analizar el tema en base a las opiniones y percepciones de los

actores que han podido ser entrevistados y que han intervenido en
la experiencia de ejecucin del acompaamiento pedaggico del
PELA, en la UGEL de Ventanilla y la DRE de la Regin Callao, revisin
de informacin secundaria.

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Metodologa:

Estudio basado mayormente en la perspectiva cualitativa, de

carcter exploratorio.los instrumentos utilizados son la revisin de
informacin secundaria y la realizacin de entrevistas. Estas ltimas
se realizaron en dos etapas, la primera dirigida a funcionarios del
Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) y del MINEDU, con el
propsito inicial de recabar informacin que complemente las
fuentes secundarias obtenidas sobre el PELA. En una segunda etapa,
se realizaron entrevistas a funcionarios de la DRE y UGEL as como a
acompaantes pedaggicos de Ventanilla y acadmicos
especialistas en el tema educativo.

Conclusiones:

- La Educacin Bsica Regular en nuestro pas, viene logrando

mejoras; sin embargo, en cuanto a la calidad del aprendizaje,
los avances han sido mnimos.

- En el caso de la regin Callao, se han encontrado evidencias

de factores que presentan dificultades en el proceso como de
los que se vienen implementando adecuadamente como las
asesoras y capacitaciones que se les da a los acompaantes
a partir de alianzas con actores como las ONGs y el Municipio.

- Los factores que presentan dificultades son los concernientes

a la coordinacin entre el rea de Gestin Pedaggica con
el rea de Gestin Administrativa de la UGEL de Ventanilla; la
entrega de materiales y presupuesto para la realizacin de los
micro talleres), la disponibilidad de espacios implementados
para la realizacin de su labor. Asimismo, los acompaantes
sienten una sobrecarga administrativa,

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Adems en cuanto a las coordinaciones entre los equipos regionales

y locales presentan dificultades en la comunicacin por lo que la
labor de coordinacin entre ellos se dificulta.

2. 3 Bases tericas

Alrededor de la gestin de programas y proyectos sociales, como

forma de concrecin de las polticas pblicas, se articulan un
conjunto de planteamientos o sustentos tericos que permiten
analizar de manera integral la problemtica generada a partir del
anlisis de la gestin.

Una de las primeras aproximaciones tericas la constituye la

administracin pblica y los cambios que en el contexto socio
econmico, poltico y cultural se han presentado en las ltimas
dcadas y que dan origen a nuevos enfoques o nociones alrededor
de los procesos de modernizacin y reforma del Estado.

Estos nfasis se dan tanto para la gerencia de una empresa en el

sector privado como en el mbito pblico, siendo alrededor de la
gerencia pblica donde el rol del estado y sus objetivos principales
van cambiando y por tanto las formulaciones de polticas y la
gestin de las mismas.

El termino gestin pblica surge de la mano de nuevos contenidos

que provienen de la teora administrativa y de otras disciplinan y que
estructuran los procesos de administracin de las polticas y los
nfasis en cuanto al uso de enfoques y herramientas provenientes
del sector privado, entre otros aspectos. Se presentan los principales
cuestionamientos que dan origen a estos cambios, y por tanto a las
modificaciones en las polticas pblicas y en ellas las polticas
sociales; as como el abordaje de las nociones gerenciales; en el
marco de los aspectos de poder, poltica y en correspondencia con
el desarrollo social como objetivo primordial del Estado.

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Es importante tambin, presentar y analizar el rol de los profesionales

involucrados en la gestin as como las capacidades requeridas
para ello, en el marco de las instituciones estatales.

2 . 2 . 1 Administracin y gestin pblica

El rol del Estado, asociado entre otros elementos, al mayor o menor

grado de intervencin frente al desarrollo social de cada pas,
determina las caractersticas de la administracin y gestin de las
polticas pblicas; as como las prioridades establecidas para estas
ltimas. La administracin pblica puede ser definida como la
actividad organizada del Estado a travs de las organizaciones de
carcter pblico.

El proceso de reforma del Estado se origin en la crisis del modelo de

Estado de los pases desarrollados luego de la post guerra, a fines de
la dcada de los 80. Se requiri restablecer el equilibrio fiscal y
equilibrar la balanza de pagos asumiendo como estrategia la
reduccin del tamao del Estado sobre la base de la
preponderancia del mercado. Al no resultar como alternativa se
presenta la reconstruccin del mismo.

En este contexto de cambios globales los pases latinoamericanos

presentan particularidades, lo que signific la crisis del aparato fiscal
y del funcionamiento del aparato administrativo que se manifiesta
de forma diversa y en mltiples dimensiones: poltica, econmica y
social.

El aparato administrativo estaba caracterizado por la

burocratizacin y la debilidad de las instituciones pblicas
evidenciada en la corrupcin, la falta de eficacia en la provisin de
los servicios, la falta de transparencia y rendicin de cuentas en el
uso de los recursos.

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Situacin que trae consigo la adopcin de medidas de reforma a

partir del Consenso de Washington, para luego dar pie las llamadas
reformas institucionales o de segunda generacin .

Las medidas de ajuste econmico vieron incrementada la pobreza

y los cuestionamientos sobre el rol del Estado en la atencin de las
necesidades de la poblacin y la mejora de las condiciones de vida.

Guadarrama (2003) sostiene:

Las presiones por eliminar el dficit fiscal y mantener la disciplina en

el gasto pblico, as como las prescripciones derivadas de la
situacin econmica y poltica para esta regin, abonaron
el terreno para las corrientes que desde la administracin
buscaban mejorar la eficiencia gubernamental, y particularmente,
las provenientes de las escuelas norteamericanas.

Evidentemente estos procesos se encontraban en el marco de la

creciente globalizacin, el desarrollo de las tecnologas y las
transferencias de modelos entre pases. En ello se enmarcan las
reformas de la administracin pblica, cuyo nfasis central estuvo en
los cambios en los modelos organizativos y prcticas de gestin para
mejorar la capacidad tcnica y por tanto los resultados. Se
desarrollaron tambin relacionados a los cambios en la poltica
pblica como medios para atender las necesidades prioritarias de
la poblacin como parte de las funciones principales del Estado.

El documento del Centro Latinoamericano de Administracin para

el desarrollo (CLAD, 2010) seala como etapas, una primera, hasta
mediados de la dcada de los noventa que hubo dos tendencias:
la primera ligada a demandas sociales generadas por la
redemocratizacin y que impuls a la par una mayor participacin
ciudadana, ampliacin de polticas sociales y bsqueda de
profesionalizacin del servicio civil.

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An con los aspectos positivos generados, present algunos

problemas en torno a su visin meramente economicista de la
gestin pblica, un modelo neoliberal con preeminencia del
mercado y la transferencia de un tipo de aparato estatal en una
regin sumamente heterognea.

La segunda tendencia (tambin llamada primera ronda de

reformas) orientada a generar un nuevo modelo estatal con
medidas orientadas hacia el mercado. Se propuso reducir el
aparato estatal, privatizar y los primeros pasos hacia la
modernizacin gerencial orientada a procesos internos y
presupuestarios (racionalizacin de procedimientos).

La situacin presento el desarrollo de dos tendencias diferenciadas

en cuanto a su visin del Estado y de la gestin pblica y que de
manera diferenciada fueron desarrolladas en los pases
latinoamericanos, asumiendo nfasis y mecanismos diferentes en
funcin a sus propias particularidades.

Es el mismo CLAD (1998) quien en 1998 plantea una nueva agenda

de reformas. Los nfasis estaban a partir de la dcada de los
noventa en el mejoramiento de la gestin.

CLAD (1998) sostiene:

Estos cambios constituiran una agenda ms orientada al

mejoramiento de la gestin, con gran nfasis en la efectividad de
las polticas pblicas, en el fortalecimiento de la funcin pblica, en
la democratizacin de la administracin pblica y en el montaje de
una red de polticas sociales, con el objetivo de alcanzar una
verdadera ciudadana social.

Entre los aspectos que constituyen un marcado nfasis estn los

vinculados a las nuevas tecnologas de gestin, la gestin por

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resultados, democratizacin de la gestin pblica,

profesionalizacin de la funcin pblica, mecanismos de
gobernanza (CLAD, 2010).

En este contexto la administracin pblica ha transitado en las

ltimas dos dcadas por procesos de cambios acelerados como
producto de la renovacin del Estado, lo que significo
modificaciones en sus roles, en sus instrumentos y en las polticas
pblicas aplicadas por los gobierno. El Estado paso de benefactor a
regulador y con ello la administracin pblica como tal sufri
modificaciones tanto en su concepcin como en la prctica misma.

Surgen entonces las nociones de gerencia pblica, gestin pblica

y nueva gestin pblica en contraposicin en algunos casos con la
de administracin pblica. Esto a la luz del surgimiento del trmino
management en el panorama de la administracin del Estado, que
supuso tanto terica como prcticamente un conjunto de valores,
principios y tcnicas diferentes.

A decir de Ospina (1993), la administracin pblica connota una

orientacin tradicional centrada en la aplicacin de las funciones
administrativas genricas con cierto grado de pasividad y orientado
hacia el status quo. Concepcin que la presenta como disciplina
aplicada basada en la utilizacin mecanicista de conceptos
administrativos tradicionales. La gestin pblica connota una
orientacin ms agresiva, orientada a la accin y a la solucin
creativa de los problemas de la administracin dentro de un
contexto de innovacin y con la ayuda de instrumentos racionales.
Segn se afirma sta es una concepcin ms integral, basada en la
aplicacin de conocimientos y tcnicas modernas, apoyadas por
ejercicios de reflexin sistemtica de la prctica profesional en el
contexto del trabajo.

Ante la complejidad de la realidad y puestas de manifiesto las

dificultades de la administracin en el Estado en las ltimas dcadas
el vocablo management surge como un recurso importante, que

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aplicado al mbito pblico promete aliviar la presin econmica

sobre recursos escasos, atender a las demandas insatisfechas de los
usuarios de los servicios pblicos y servir de pretexto a decisiones
polticas duras e impopulares de cualquier signo ideolgico, como lo
seala Echevarra (1999).

Hay quienes sealan tambin que el management en la

administracin pblica no es reciente ya que el concepto de
management (manejo) evolucion entre los siglos XIX y XX, siendo
Frederick Taylor, quien en 1911 public The Principles of Cientific
management (Principios del Manejo Cientfico), quien lo difunde de
manera ms amplia. Es H. Fayol quien hace una expresa aplicacin
de estos principios al mbito de la administracin pblica en su
Teora administrativa en el Estado (Echevarra, 1999).

El xito aparente de los gestores privados situ al sector pblico en

comparacin con el privado, permitiendo el ingreso de la palabra
gestin en reemplazo del trmino administracin en el sector
pblico, sin embargo, durante mucho tiempo tanto el trmino
administracin pblica como management debieron ser utilizados
en el vocabulario cotidiano de manera indistinta o ambivalente.

Durante la dcada de 1980, los gobiernos estaban convencidos de

que el sistema tradicional de la administracin pblica- en
comparacin con el sector privado- no articulaba una forma
efectiva de gestin de los servicios pblicos, por lo que empezaron
a introducir cambios.

Entre estos dos puntos temporales empez la llamada aproximacin

de la gestin. Hughes, citado por Snchez (2006), supone que un
antecedente directo del uso de la gestin es el Informe Fulton (1968)
en Gran Bretaa. Este informe reflejaba una clara preocupacin en
relacin a las capacidades de gestin de los servicios pblicos. Se
recomendaba que el sistema debiera abrirse, empleando a gente
fuera del sistema pblico en todos los niveles y desmantelando

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estructuras excesivamente rgidas as como las barreras a la

movilidad interna.

Una vez que el trmino public management se empieza a manejar

en los Estados Unidos, otros pases tambin se apropian de l, Francia
en la dcada de 1980 como gestin publique y Espaa como
gerencia pblica. En Amrica latina aparece como gerencia o
gestin pblica. Esto propici la confusin en el uso y significado de
estos conceptos (Snchez, 2006).

Echevarra (1999) afirma que:

La especificidad cientfica (del management) procede de su

singular orientacin hacia el mejoramiento del rendimiento de las
organizaciones, lo que se expresa en satisfacer los valores de
economa, eficacia y eficiencia; pertenece a las denominadas
ciencias aplicadas, las cuales se caracterizan por su valor
instrumental y prescriptivo para lograr la transformacin de la
realidad.

Este mismo autor seala que es posible distinguir dos dimensiones

inseparables en el significado del management:

Como una funcin ideolgica que sirve para la creacin y el

mantenimiento en las organizaciones de prerrogativas de gestin
(el llamado derecho a gestionar - the right to manage), en base
al reconocimiento de valores de racionalidad econmica; a esta
segunda faceta la denominan, en un juego de palabras, la gestin
del significado (the Management of Meaning).

Esta dimensin est compuesta por la existencia de una cultura de

valores reconocidos y aceptados comnmente sobre lo que se
entiende por buena gestin (la triloga de economa, eficacia y
eficiencia); y por instituciones de responsabilidad, que delimiten las

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fronteras a la creacin, mantenimiento y manipulacin del poder y

prevean sanciones por el incumplimiento de los valores de
referencia.

Sobre estos fundamentos ideolgicos y culturales, se formula todo un

entramado de tcnicas, modelos y prcticas de comportamiento,
que constituyen el contenido del Management y con los que se
pretende lograr la satisfaccin de sus valores dominantes. Como
conjunto de tcnicas o instrumentos de gestin, lo que denomina el
significado del Management (the Meaning of Management).

La primera evoluciona lentamente en relacin a los cambios que se

producen sobre todo en el paradigma de organizacin social, ello
ocasiona el desp lazamiento de unas tcnicas por otras, las mismas
que son creadas y recreadas a la luz de nuevos cambios en el
pensamiento gerencial. Ambas dimensiones entonces estn
vinculadas sobre todo las tcnicas e instrumentos de gestin cuya
aplicabilidad no puede estar exenta de reconocer la Perspectiva
ideolgica y cultural y en ello la legitimidad de los valores y funciones
directivas.

La Gestin Pblica

La gestin pblica puede ser definida como la accin o prctica

social desempeada por profesionales en posiciones de
responsabilidad con relacin a la toma de decisiones en
organizaciones pblicas y puede ser enmarcada en lo que
Ospina (1993) denomina la visin ecolgica la misma que
grficamente se puede presentar de la manera siguiente:

Grfico 1. Visin ecolgica de la Gestin Pblica

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Cada uno de estos cuatro niveles se interrelaciona, enfatizando la

injerencia de estos en el desempeo de la organizacin y por tanto
en el quehacer de los profesionales involucrados.

- La teora organizacional permite entender el comportamiento

de la organizacin especfica en la que se desarrolla el
quehacer de los profesionales presentado en el primer nivel.

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- La organizacin se presenta en un sistema poltico de donde

emanan las polticas pblicas.

- La accin poltica se enmarca dentro de una unidad territorial

y cultural (nacin), cimentada en estructuras econmicas y
polticas resultantes de procesos histricos particulares,
conformada por diversos grupos con inters econmico y
social que participan en mayor o menor medida en la
direccin del pas.

- El marco regional y mundial es finalmente el marco general en

el que se desenvuelve el pas.

Se configura por tanto prcticas sociales diferenciadas y especficas

que son fuente directa de generacin de conocimiento. El Estado a
su vez, con sus caractersticas y dificultades se ve en la necesidad
de atender los problemas principales a la par que los profesionales y
las organizaciones requieren hacer uso de sus mayores esfuerzos
para corresponder a estos requerimientos. Tanto las organizaciones
pblicas como privadas y los profesionales involucrados en cada
una, son afectos a las influencias de los entornos mediatos o remotos
que se presentan en el contexto general.

De esta manera la mirada integral a estos elementos permite dar

forma a la administracin pblica como disciplina, que a su vez
recurre a otras para entender en el contexto ms amplio y completo
posible las caractersticas de esta como actividad organizada del
estado. As, la gestin organizativa en el espacio de las
organizaciones pblicas permite un acercamiento al nivel ms
prctico o micro en la implementacin de polticas pblicas.

Ospina (1993) afirma que es central presentar una visin integral de

la gestin a partir del conocimiento generado y los aportes de las
diferentes disciplinas. Asimismo, Stillman, citado por Ospina (1993)
sostiene:

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Por ejemplo, de la ciencia poltica se tom el nfasis en el desarrollo

del poder, as como el desarrollo inicial del anlisis de las polticas
pblicas; de la sociologa, el enfoque de sistemas, el nfasis de la
burocracia como tipo ideal y la importancia de la teora
organizacional; la historia, aport el material para entender las
decisiones administrativas que han tenido repercusin social; la
administracin, brind elementos sobre las funciones administrativas,
las ciencias de la decisin y los sistemas de informacin; la
economa, trajo elementos sobre finanzas pblicas, presupuesto y
poltica fiscal; de la psicologa social e industrial surgi un nfasis en
el comportamiento organizacional, las relaciones humanas y los
grupos informales; la administracin comparada, permiti el
cuestionamiento del modelo occidental y su aplicacin mecnica
otros contextos ; y finalmente la medicina, el derecho, el trabajo
social, la ingeniera, la educacin, contribuyeron con la aplicacin
de nuevas tecnologas y tcnicas desarrolladas en su campo de
accin.

Sin embargo, estos aportes no solucionan los problemas del

entendimiento de la gestin, no solucionan el problema especfico
de la prctica organizativa. El entendimiento en el mbito micro
debe derivar del conocimiento de la prctica profesional.

De acuerdo al mismo autor, desde el punto de vista terico, la

Gestin Pblica representa una orientacin o campo de inters que
bajo un mismo objeto incluye una diversidad de investigaciones
empricas. En el nivel prctico, la gestin pblica corresponde al
conjunto de polticas pblicas para modernizar, reformar y
transformar la administracin pblica en un organismo ms flexible,
apto, gil y capaz para dar atencin a los requerimientos
ciudadanos en un contexto de globalizacin, interdependencia
mundial y rpido avance tecnolgico.

La Nueva Gestin Pblica

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El modelo de la Nueva Gestin Pblica se constituye en un nuevo

paradigma, superando a los anteriores: el tradicional, el eficientista
y el de calidad, en el que interactan los administradores, los
productores o profesionales que producen los servicios y los polticos.

En un momento posterior surge una nueva tendencia o modelo que

enfatizaba la mejora de los resultados, la eficiencia, efectividad y los
indicadores para evidenciar el desempeo. Su propuesta apostaba
a lograr esa eficiencia a partir del uso de instrumentos, tcnicas,
tecnologas que surgieron y que ofrecan garantizar estos cambios:
la Nueva gestin Pblica.

En torno a los planteamientos de la gerencia pblica o nueva

gestin pblica hay diversas posiciones, se plantea que las
diferencias principales estn en las nociones economicistas del
Estado y cuyos principios se encuentran en el mercado como
ordenador por excelencia de los rumbos del sector pblico. Pero hay
tambin quienes sealan que ambos significan lo mismo.
(Guadarrama, 2003).

Sobre este nuevo modelo, el Centro Latinoamericano de

Administracin para el Desarrollo (CLAD), desarrolla en 1998 el
documento titulado La Nueva Gestin Pblica, el mismo que
plantea la reconstruccin del Estado, ms su desmantelamiento
para atender los nuevos desafos de la sociedad postindustrial.

En el documento, el CLAD (1998) seala que:

El diagnstico actual afirma que el Estado contina siendo un

instrumento fundamental para el desarrollo econmico, poltico y
social de cualquier pas, aun cuando hoy deba funcionar en una
forma diferente a la contemplada en el patrn nacional-desarrollista
adoptado en buena parte de Amrica Latina, y al modelo social-
burocrtico que prevaleci en el mundo desarrollado de la post-
guerra .

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Y por tanto la implementacin de la Reforma Gerencial es un

aspecto fundamental para mejorar la capacidad de gestin del
Estado, as como para aumentar la gobernabilidad democrtica del
sistema poltico.

Ello, considerando las adecuaciones en cada contexto nacional y

danto respuestas especificas a su problemtica. Los cambios en este
sentido vienen siendo diversos en los pases de Amrica Latina.
Igualmente, plantea la necesidad de desarrollar cambios
estructurales en la regin los que deben considerar 3 problemas
especficos: la consolidacin de la democracia, la necesidad de
retomar el crecimiento econmico, y la reduccin de la
desigualdad social.

Interesa prestar especial atencin al rea social, donde CLAD

plantea que:

El camino est en fortalecer el papel del Estado como formulador y

financiador de las polticas pblicas. Para esto, se torna fundamental
el desarrollo de la capacidad catalizadora de los gobiernos en
cuanto a atraer a la comunidad, a las empresas o al Tercer Sector,
para compartir la responsabilidad en la ejecucin de los servicios
pblicos, principalmente los de salud y educacin bsica. Pero
debe hacerse un primer llamado de atencin para el caso
latinoamericano: es necesario mantener el poder de intervencin
estatal directa, en caso de que no estuviesen dadas las condiciones
sociales mnimas para compartir las actividades con la sociedad. Por
consiguiente, es preciso diferenciar las situaciones en las cuales los
servicios podrn ser suministrados por ms de un proveedor y/o por
entidades pblicas no estatales, de aquellas situaciones en las que
el aparato estatal ser el nico capaz de garantizar la uniformidad
y la realizacin sin interrupciones de las polticas pblicas.

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Es posible asumir finalmente las caractersticas o rasgos principales

de la Nueva Gestin Pblica o reforma gerencial como lo seala el
documento del CLAD, a decir de Snchez (2006) como:

La Nueva Gestin Pblica, presenta los rasgos siguientes: a) una

orientacin marcada hacia los resultados, en trminos de eficiencia,
eficacia y calidad del servicio pblico; b) existe la pretensin de
sustituir formas de organizacin jerarquizadas y fuertemente
centralizadas, en un contexto cada vez mayor de gestin
descentralizada; c) se exploran nuevas soluciones diferentes en la
prestacin directa de los servicios y de una reglamentacin directa
por el Estado (privatizacin, desreglamentacin, subcontratacin);
d) la bsqueda de la eficiencia en los servicios pblicos prestados
directamente por el sector pblico; y e) se refuerzan las
capacidades estratgicas del centro del gobierno, de manera que
conduzca a la evolucin del Estado.

En este sentido el Estado debera efectuar cambios en torno a las

privatizaciones y a la reduccin de su tamao, es decir cambios en
el nivel macro. En otro nivel, micro, los cambios estaran basados en
las organizaciones y su cambio de estructura, exigencias por un
mejor desempeo y por la eficacia y eficiencia y calidad, mejora en
la rendicin de resultados y en el manejo de los profesionales
involucrados.

Habiendo presentado el proceso de cambios y del surgimiento de

las principales nociones en torno a la gestin pblica y los procesos
que ello trajo consigo, es necesario referirnos a lo que ello significo
en materia de generacin de las polticas pblicas y en especfico
de las polticas sociales.

2.3. La Teora Administrativa y e l Desarrollo de Enfoques y

Herramientas Gerenciales

En cuanto a la evolucin de la teora administrativa y los nfasis

predominantes, es posible identificar cuatro grandes revoluciones a
la par con el pensamiento y la teora estratgica gerencial.

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Los diferentes aportes sobre la teora administrativa, a travs de la

historia de la humanidad, contribuyeron a una verdadera evolucin
y fortalecimiento del conocimiento y en el desarrollo de diversas
herramientas relacionadas con la definicin, implementacin,
monitoreo y ajuste de la estrategia y planeacin . (Chavarra, 1999).

Estas cuatro grandes evoluciones como lo denomina el autor estn

asociadas a la bsqueda de incremento en la produccin, a la
optimizacin de operaciones y recursos, a la calidad de las
operaciones y finalmente a la diferenciacin, calidad y bsqueda
del valor hacia los clientes, accionistas y empleados.

La primera, se da desde principios del siglo XXI y est caracterizada

por el nfasis en la produccin y la economa de escala, con el
crecimiento del mercado, la mecanizacin, la suplantacin de
mano de obra por herramientas y maquinas, pequeos talleres por
fbricas. La bsqueda de eficiencia y bajo costos era el enfoque de
los negocios. Lo importante era el volumen que produjo, la eficiencia
y los costos unitarios.

Sobre el tema administrativo y en tanto el conocimiento en

administracin y liderazgo era muy poco, eran tres las caractersticas
principales: los gerentes eran dictadores en tanto abusaban de su
autoridad y los estndares de productividad no se basaban en un
anlisis del desempeo de la organizacin. En cuanto a los
empleados estos eran considerados en tanto respondieran a la
produccin masiva, de manera que se maximizara la produccin en
base a su fuerza de trabajo. El talento y la capacidad no fue lo ms
importante.

La segunda revolucin, se enmarca entre la Primera y Segunda

Guerra Mundial dado el nfasis en la eficiencia de las operaciones
sobre la base de mtodos cuantitativos; caracterizada por la
produccin a bajo costo y a gran velocidad.

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Ortegn (2008) sostiene:

Esta escuela de la administracin cuantitativa, se gest de la

integracin de equipos de varias disciplinas: la matemtica, la fsica,
la ingeniera, la economa y la estadstica. La idea central era que el
estudio y solucin multidisciplinaria de un problema, desde un punto
de vista de la Investigacin de Operaciones (IO) , era ms eficiente
y rpida que de otra manera. De tal forma que el enfoque de la
administracin cuantitativa, fue el maximizar la produccin a la
mayor velocidad posible, optimizando as los escasos recursos
existentes . Durante esta poca de administracin cuantitativa, se
origin el control estadstico de procesos (CEP), sin embargo, ste no
fue usado en los EEUU, sino hasta muchos aos posteriores, sino que
fue Japn el pas que realmente lo desarroll.

Tercera evolucin. Luego de la segunda guerra mundial Japn

delego a un general la responsabilidad de establecer medios de
comunicacin efectivos para comunicar y educar a la poblacin,
en este contexto se decide implantar fbricas de radio que no
tuvieron los resultados esperados como productos de calidad. Esto
trajo consigo la necesidad de capacitar a los ingenieros. La seccin
de Comunicacin Civil, trabajo con JUSE (Instituto de Ingenieros de
Japn) para implementar el Control Estadstico de procesos (CEP).

Para ello se requera capacitar a los profesionales, lo que delega en

1950 el profesor Edward Deming, elegido por la Universidad de
Columbia para capacitar a administradores e ingenieros Japoneses
en las herramientas de la administracin cuantitativa. Capacitacin
en tres aspectos claves: (1) el uso del ciclo mtodo cientfico de
mejorar las operaciones (PHVA, planear, hacer, verificar y actuar),
(2) la importancia de comprender y eliminar las causas de variacin
y (3) el control de la calidad en base a grficos y estadsticas de
control. Posteriormente invita ron en 1,954 a Joseph Juran a dar
capacitacin sobre el papel de la gerencia en la gestin de
actividades de la calidad. As que el movimiento de CEP iniciado, se
transform rpidamente en un concepto de Administracin de la
Calidad Total (ACT).

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As mismo, Peter Drucker con su libro La Prctica del

Gerenciamiento, en la dcada de los 50 s aporta a la evolucin de
los conceptos. Trabaja la importancia de la

Administracin por Objetivos (APO) herramienta ampliamente

utilizada en Amrica. En este contexto Los Japoneses asociaron al
uso del CEP y el APO, una de las explicaciones de por qu haba
perdido de la guerra, dado el fortalecimiento que estas
herramientas gerenciales les haban trado a los Aliados en su
capacidad de producir ms, con mejor calidad.

Entonces, los Ingenieros del JUSE amalgamaron los conceptos de

CEP, de ACT con los conceptos sobre APO, dando as los primeros
pasos hacia la planeacin de la calidad qu posteriormente
evoluciono hacia lo que se conoce como el Hoshin Kanri .

El JUSE en 1957 establece en Japn el premio a la excelencia

empresarial, llamado Premio Deming, la finalidad era fomentar el uso
de los conceptos de CEP, ACT y Planeacin de calidad, adems del
intercambio sobre las mejores prcticas. En ese Ao se pone
especial nfasis en la importancia de la administracin a travs de
polticas de gerenciamiento o planeacin de la calidad. En 1960,
nuevamente Juran con el JUSE, introdujeron en Japn la
responsabilidad de la gerencia por la planeacin de mejoras y el
establecimiento de objetivos y metas.

Los aos posteriores fueron claves en el trnsito de la gestin en este

proceso por lo que transcribir los hallazgos presentados al respecto
por Snchez (2006) quien presenta que:

- En 1,965, la empresa Bridgestone Tire, patrocin una

investigacin en Japn, para entender sus tcnicas de
gerenciamiento y planeacin utilizadas por las empresas
ganadoras del Deming Price, este evento fue crtico para el
desarrollo de los conceptos y herramientas de la planeacin

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estratgica. Lo que descubrieron en esta investigacin fueron

una serie de prcticas gerenciales, relacionadas con la
gestin de calidad, la planeacin y la administracin por
objetivos. A estas tcnicas integradas se les conoca con el
nombre de Hoshin Kanri.

Posteriormente a este evento, Hoshin comenz a introducirse

lentamente en los EEUU a comienzos de los 80s. Esto sucedi en
mayor grado porque ya algunas empresas norteamericanas tenan
subsidiarias en Japn, las cuales fueron ganadoras del premio
Deming a la excelencia en gestin, tales como las filiales de Hewlett
Packard, Fuji Xerox y Texas Instruments.

Estos eventos movieron rpidamente la frontera de la planeacin de

fijacin de la mayor cantidad de objetivos posibles, con un enfoque
financiero de eficiencia, hacia la integracin de APO, ACT y CEP,
conocido con el nombre de Hoshin Kanri . Los japoneses le dieron
ese nombre de Hoshin Kanri, ya que la palabra Ho significa direccin
y la palabra Shin significa aguja, entonces Hoshin podra traducirse
como direccin de la aguja brjula . La palabra Kanri significa
control gestin. De tal forma que podramos entender Hoshin Kanri,
como la administracin de la brjula o direccin del negocio.

La cuarta gran evolucin. La era de la globalizacin de la economa,

80 y 90, cambios en la tecnologa, apertura de mercados, se da una
intensa competencia por la preferencia al cliente lo que demand
una clara diferenciacin estratgica para competir.

El benchmarking es un ejemplo de ello en el marco de la

competencia en la bsqueda por la innovacin. Es en este contexto
que se crea el Balanced Scorecard pensando en la triloga del valor:
valor para clientes, accionistas y empleados. Sus autores Robert
Kaplan y David Norton enfatizan la necesidad de mejorar los
resultados organizacionales y la competitividad a partir del uso de
nuevos sistemas de medicin del desempeo.

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La tabla siguiente presenta a los autores que contribuyeron en los

avances de la Teora Administrativa, en las denominadas cuatro
evoluciones:

Tabla 3

Etapas en la evolucin de la teora administrativa, autores y teoras

principales

Evolucin N Autores Teoras

I Evolucin Frederick Taylor,

Frank y Lillian Gilbreth,

Administracin Henry Fayol,

Cientfica Henry Gantt,

Harrington Emerson,

Harlow Person,

Elton Mayo y otros.

Charls Bernard Teora de Decisiones.

Cox y Kendall Diseo experimental

Von Neumann Teora de juegos

Harris y Arrow Control de inventarios

II Administracin Leontieff, Kantorovich y Programacin lineal

Cuantitativa Samuelson
Evolucin

Morse y Kendall Teora de colas

Dodge, Roming y Deming Teora de muestreo

Thomas, Deemer y Teora de simulacin

Jennings monte Carlo

Shewhart y Schlaifer Teora de decisiones.

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Peter Drucker Administracin por

objetivos

Deming, Juran y Crosby Administracin de la calidad

total

III Administracin Kaouro Ishikawa y Akao Administracin por polticas

Evolucin moderna Hoshin Kanri

David Sumanth, Scott Administracin de la

Sink y Carl Thor productividad

Mizuno y Akao QFD, despliegue de la

funcin de la calidad

Michael Hammer Reingeniera

Robert Camp Benchmarking

Michael Porter Diferenciacin y

competitividad

Norton y Kaplan Balanced Scorecard

Bob Garvn Six Sigma

Administracin Modernas teoras

administrativas sobre

IV Evolucin Moderna Gestin de la

Cadena de Suministro,

Lean Manufacturing, Lean-

Sigma y otras ms.

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Es as que los avances en el desarrollo de la teora administrativa

pone en relieve el proceso de elaboracin de teoras y enfoques
administrativos que han venido siendo utilizados para gerenciar la
empresa privada y posteriormente las organizaciones del mbito
pblico. Tanto su uso como su desarrollo en el sector pblico ha sido
motivo tambin de evolucin y crecimiento a partir de los
requerimientos del sector como de los aportes de sus
implementadores. A la par las tcnicas o herramientas gerenciales
son tambin desarrolladas en el sector privado, implementadas y
validadas.

2.4 Utilidad y mbitos de aplicacin de las tcnicas gerenciales

Las tcnicas de gestin empresarial tienen su origen en las

demandas del mercado (dinmico y cambiante), donde son cada
vez mayores las exigencias de eficiencia y eficacia. Es frente a estas
exigencias que las tcnicas de gestin empresarial van ganando
presencia, identificndose los requerimientos bajo los cuales es
posible su uso en el mbito pblico.

Las premisas subyacentes en las tcnicas de gestin empresarial que

pueden resumirse en los siguientes puntos, presentados por
Echevarria y Mendoza (1990).

a) Primaca de la lgica de adaptacin al entorno. Las tcnicas

empresariales se encuentran orientadas a favorecer la
adaptacin de las organizaciones a las condiciones
ambientales actuales y futuras. Presente especialmente en las
tcnicas de gestin estratgica y en las de gestin operativa
por centrarse en las condiciones internas y externas presentes.

b) Un modelo de decisin racional. El ciclo de planificacin

ejecucin control es el proceso integrado de gestin que
permite la alineacin de objetivos, alternativas y procesos en
general que depende de un decisor (individual o grupal).

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c) Marcado sesgo hacia la cuantificacin. Primaca al clculo y

la cuantificacin, dejando de considerar las llamadas
externalidades (efectos ocasionados por la actuacin de la
empresa que escapan al mercado).

d) Marcado carcter interorganizativo. Resultados obtenidos por

capacidades y esfuerzo realizado por la empresa a partir de
la movilizacin de sus propios recursos

La aplicacin de las tcnicas o herramientas pueden darse en

alguno de los 2 niveles de anlisis en los que se aborda la
administracin pblica: el referido a la organizacin en el marco de
un entorno especfico y el referido al funcionamiento interno de la
organizacin a partir de la actuacin de los profesionales
involucrados. El nivel referido al sector pblico como un todo est
exento de su aplicacin.

A nivel de la direccin general de la organizacin es posible

identificar tcnicas caracterizadas por considerar a la organizacin
en su conjunto, centrndose en favorecer la capacidad de
anticipacin y adaptacin a los cambios del entorno (perspectiva
estratgica) de manera que se garanticen las operaciones y la
consecucin de los objetivos (Perspectiva operativa). As podemos
mencionar las tcnicas o herramientas de Planeamiento
estratgico, la de Gestin de procesos, La Direccin de Proyectos.

Las tcnicas relativas a una determinada funcin o actividad

Empresarial (rea especializada) dentro de la organizacin entre las
que podemos identificar a aquellas que se implementan en las reas
de marketing, direccin de recursos humanos, direccin de
operaciones, contabilidad y finanzas.

Las tcnicas son heterogneas en los objetivos que persiguen como

en su aplicacin; por lo que una vez identificadas es necesario
acotar sus posibilidades de aplicacin, identificando aquellos

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mbitos y procesos de la gestin pblica en que la implantacin de

dichas tcnicas pueden convertirse en un factor de modernizacin
(Echevarra y Mendoza, 1990, 30). En este sentido el grado de
adecuacin de las tcnicas es expresado por Echevarra como de
tcnicas de aplicacin directa, que requieren una adaptacin
creativa o que requieren una re conceptualizacin para su
aplicacin en el mbito pblico.

Es importante sealar tambin que las tcnicas de desarrollo de

habilidades directivas juegan un rol central en el ejercicio de la
funcin directiva orientada para el liderazgo del cambio
organizativo. Dichas tcnicas se centran en desarrollar, entre otras,
las habilidades de: toma de decisiones (anlisis y resolucin de
problemas); negociacin y gestin del conflicto; liderazgo
(direccin de equipos, tcnicas de comunicacin, direccin de
reuniones); trabajo en equipo; creatividad e innovacin; asumir la
complejidad, la ambigedad e incertidumbre.

Seguidamente se presenta las herramientas trabajadas en la

investigacin, como son: el Presupuesto por Resultado, el Balance
Score Card y el Valor Ganado; el enfoque que las sustenta y sus
caractersticas principales. Nos referimos a enfoques como las
orientaciones que permiten acercarse estratgicamente a un
problema, su compresin o intervencin y constituye una visin
particular o colectiva. Su consistencia deriva de su fundamentacin
implcita o explcita de un conjunto de conceptos y elementos
definidos.

Los enfoques se presentan en la medida que se constituyen en

orientaciones, horizontes colectivos y paradigmas de los
profesionales involucrados en la gestin operativa, y en la medida
que estos, as como las herramientas gerenciales vienen
contribuyendo en materia de orientaciones con categoras y
elementos de anlisis que hacen posible mirar la gestin en forma
tcnica y especializada como aportes que se suman a los enfoques
y teoras propiamente de carcter social.

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A. El Presupuesto por Resultados como herramienta para la gestin.

El enfoque: Gestin por Resultados.

El PpR se sustenta en el enfoque de gestin por resultados.

En el marco de la reforma, las disposiciones legales (decretos,

resoluciones, reglamentos)9 presentan enfoques y orientaciones en
torno a las polticas sociales en los ltimos aos, que apuestan por el
desarrollo de las capacidades del Estado para lograr los propsitos
o impactos finales; los mismos que requieren a su vez de
capacidades para la gestin de las polticas pblicas en sus
diferentes niveles y planos, el tcnico, poltico y el organizativo.

De los diversos enfoques que existen el enfoque por resultados se

constituye en un enfoque transversal a los tres niveles en los que se
formulan y operativizan las polticas. Ello permite ubicar a las polticas
de manera diferenciada, pero concadenada a la vez, y hacer
evidente que en cada uno de los niveles se gestiona su
implementacin: el nivel estratgico de categora macro, el
programtico de categora meso, el tctico y el operativo de
categora micro10. (Ortegn, 2008).

Es en el nivel tctico y operativo donde se pretende llevar la reflexin

sobre los aportes de la Gestin por Resultados en los programas
sociales, incidiendo en la nueva concepcin de gestin con nfasis
en la eficacia y eficiencia de las organizaciones y de los
profesionales.

La gestin por resultados es una estrategia definida por El CLAD y el

Banco Interamericano de Desarrollo como:

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- Un marco conceptual cuya funcin es la de facilitar a las

organizaciones pblicas la direccin efectiva e integrada de
su proceso de creacin de valor pblico, a fin de optimizarlo
asegurando la mxima eficacia, eficiencia y efectividad de su
desempeo, la consecucin de los objetivos de gobierno y la
mejora continua de sus instituciones. Su implementacin
supone orientar la gestin a los resultados de impacto
esperados ms que al cumplimiento de las funciones y
actividades desplegadas, de ello deviene su importancia.

- La Reforma de los Programas Sociales en el Per enfatiz

como problemas centrales los relacionados con la
organizacin y gestin de los mismos. Los cuestionamientos a
las polticas pblicas alcanzaron de manera significativa
tambin a las polticas sociales como a los programas y
proyectos que la operativizan. Entre las limitaciones
identificadas esta la ausencia de intervenciones planificadas
que conduzcan a priorizar los recursos as como las
limitaciones en el seguimiento y evaluacin del impacto
generado, adems de las sub - coberturas, las filtraciones, la
focalizacin ineficiente, la desarticulacin entre sectores
prioritariamente.

- Por ello es que la Gestin por Resultados ha sido adoptada

como el enfoque principal no solo como referencia para los
programas emprendidos desde el Estado, sino tambin en
toda iniciativa generada en el campo social. Desde los
formulados por Organismos No Gubernamentales hasta otros
como de Responsabilidad Social Empresarial lo tienen
presente desde su formulacin.

En este contexto, el enfoque relieva algunos elementos que

resultan de gran importancia en la medida que los colocan como
prioridad y permiten afrontar algunos de los problemas principales
que en materia de gestin de lo social han sido sealados, como
son:

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- La relacin entre la inversin efectuada y los logros que en

materia de impacto se obtenan, es decir los resultados.

- La medicin del desempeo de las organizaciones o

capacidades institucionales para la gestin.

- Las capacidades de los profesionales para desplegar los

procesos de gestin en vistas al logro de resultados.

- El control de la gestin, el monitoreo y evaluacin a partir de

la medicin de indicadores.

En el marco de la presente investigacin es importante abordar el

origen de la Gestin por resultados como enfoque que sustenta el
PpR como uno de los instrumentos principales; el mismo que se
presenta a partir de La administracin por Objetivos (APO) o
Administracin por Resultados, constituye un modelo administrativo
bastante difundido y plenamente identificado con el espritu
pragmtico democrtico de la teora neo clasista. El concepto
aparece en 1954 publicado por P. Drucker, siendo considerado
como el autor de esta corriente (Otero).

Se afirma tambin que la gestin por resultados deviene de la

Gerencia por Objetivos (APO) cuyo modelo fue desarrollado por
Peter Drucker en 1954 y presentado en su libro titulado Management
by Objetives. Formula dos expresiones cuya traduccin al espaol
resulta significativa en el marco de la disciplina de management que
son gestin por objetivos y gestin para resultados (managing by
objetives y managing for result.)

Segn The Organization for Economic Cooperation and Develoment

OECD (2000), el concepto Gestin basada en resultados fue
introducido por la United States Agency for International
Development (USAID) en 1994 para fomentar la descentralizacin en

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la toma de decisiones y asociar las asignaciones presupuestarias

ms a objetivos que a actividades.

Tal como lo seala el CLAD

En el mbito pblico la popularidad de los trminos monitoreo y

evaluacin aparece cronolgicamente antes que la Gestin para
Resultados. Ambos son contemporneos de eficacia y eficiencia, los
conceptos en los que se bas la Nueva Gestin Pblica en los 80. En
el mbito privado son muy anteriores, y datan de los 50, cuando
Peter F Drucker plante la Gerencia Por Objetivos (GPO) y
management by objectives (MBO), segn la cual el proceso de
establecer objetivos y monitorear su progreso debera permear toda
la organizacin. La GPO se hizo posible a partir del desarrollo de
sistemas de informacin en las dcadas siguientes, en los 60 y 70.

Aunque la GPR aparece como un enfoque actual (que es posible

por el desarrollo de diversas reas, entre ellas las Tecnologas de
Informacin y Comunicacin, el Monitoreo y Evaluacin y el
gobierno digital), ha estado implcita desde que se plante la Nueva
Gestin Pblica (inspirada en el sector privado, donde la gerencia
siempre se ha juzgado por lograr sus objetivos), cuando se busc
relacionar la gestin del presupuesto con el desempeo de las
dependencias.

Es a partir de este enfoque que el Presupuesto por Resultados (PpR)

es asumido como instrumento de la metodologa de Programacin
Presupuestaria Estratgica del PpR, y a partir del cual se disearon
inicialmente los Programas Estratgicos como el PELA.

Al respecto su incorporacin en la escena de la gestin pblica da

cuenta de una actualizacin conceptual e instrumental como
orientacin y cuyo elemento central est en los resultados que se
pretende obtener a partir del desempeo a partir de la
administracin de los recursos, poniendo el nfasis en los resultados

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por encima de las normas y procedimientos y de las estructuras

establecidas.

As se pretende dar cuenta de los resultados medibles a partir de

indicadores como exigencia de la gestin en el uso de recursos y
toma de decisiones orientada al cumplimiento de los mismos. Su
intencin es Fortalecer la eficacia y equidad del gasto pblico, para
contribuir a la mejora del desempeo del estado respecto al
bienestar de la poblacin, en particular, de los pobres y excluidos .

Caractersticas de la herramienta

El Ministerio de Economa y Finanzas ( 2010) define al PpR como:

La aplicacin de principios y tcnicas para el diseo, ejecucin,

seguimiento y evaluacin del presupuesto con una articulacin
sustentada entre bienes y servicios (productos) a ser provistos y
cambios generados en el bienestar ciudadano (resultados). Esto
implica virar de la forma tradicional de asignar los recursos y tomar
decisiones de gestin, centrada en las lneas de gasto, insumos y
procesos hacia otra que privilegia al ciudadano como el eje y
asigna recursos con base en desempeo.

Presenta por tanto una forma diferente de ordenar el ciclo

presupuestal en resultados y productos necesarios para ello. Los
primeros son entendidos como cambios en el bienestar de la
poblacin o en los factores que inciden en ellos y los segundos
entendidos como los bienes y servicios que recibe el ciudadano.
(MEF, Direccin nacional de presupuesto pblico, 2009).

Supone el uso de instrumentos como la Programacin Presupuestaria

Estratgica (PPE), Seguimiento, Evaluacin, Incentivos a la Gestin y
Monitoreo Participativo, factores que inciden en ello y; en los
productos , entendidos como los bienes y servicios que recibe

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Estos cambios han sido promovidos sobre la base del diagnstico de

los presupuestos tradicionales aplicados en el pas y por tanto como
lo seala Ugarte (2010), la necesidad de redisear el sistema
presupuestario surge de diversos diagnsticos que revelaban
debilidades del sistema vigente. Las ms importantes pueden
resumirse en:

(i) Preponderancia del principio nico de asignacin

institucional, sin que exista una correspondencia real entre
las demandas ciudadanas (resultados) y la oferta de
bienes y servicios provistos por el Estado (productos);

(ii) Asignacin histrica, mediante la cual las entidades

financian su accionar, que se mantiene entre aos, sin uso
de informacin de evidencias sobre eficacia de las mismas;

(iii) Adquisiciones y contrataciones con baja conexin a

servicios (productos) claves o prioritarios;

(iv) Unidades operativas prestadoras de servicios, que no

cuentan con insumos en estructuras y proporciones
adecuadas para proveer los productos;

(v) Poblacin que no necesariamente acude a centros

prestadores de servicios.

En resumen y teniendo al ciudadano como centro, los cambios que

se pretenden generar a partir de la herramienta son los siguientes14:

- De las instituciones a los resultados que valora y requiere el

ciudadano: en la lgica tradicional, en el Congreso y al interior
del Poder Ejecutivo se debaten las asignaciones
presupuestarias en funcin de las instituciones, mientras que

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en la lgica del Presupuesto por Resultados (PpR), las

negociaciones y asignaciones deben realizarse en funcin de
los resultados.

- De los insumos a los productos: tradicionalmente se asigna el

presupuesto segn los insumos (como los son las
remuneraciones, bienes y servicios, etc.), que se enmarcaban
bajo un programa o proyecto, mientras que con el
Presupuesto por Resultados (PpR) esas asignaciones se hacen
por insumos conectados a producto (vacunas aplicadas,
libros distribuidos, etc.), segn estructuras de costos y modelos
operativos.

- Del incrementalismo a la cobertura de productos:

bajo el enfoque Presupuesto por Resultados (PpR), primero
debe establecerse recursos segn coberturas de
productos y despus se distribuye por
instituciones segn el papel que desempean. En tal sentido,
la aplicacin de esta metodologa obliga a desarrollar
estructuras de costos y a calcular costos unitarios de los
productos que se entrega al ciudadano, informacin esencial
para cuantificar lo que cuesta un producto y despus distribuir
el presupuesto por instituciones.

- Del control financiero a la efectividad del Estado: se involucra

en acciones que propicien una gestin efectiva del Estado,
yendo ms all del simple control financiero que se reduce a
verificar si se gast lo asignado segn los marcos normativos.

Para ello es requisito principal que en los diferentes niveles de

gobierno la accin del estado se encuentre dirigida y centrada en
la persona y al logro de su bienestar, disponiendo para ello de las
estrategias pertinentes para lograr un desempeo adecuado de las
instancias involucradas.

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En consecuencia la correspondencia entre insumos, actividad e

instrumentos del PpR deben permitir cambios en las prcticas para
la mejora de la calidad del gasto como lo presenta el grafico
siguiente.

Grfico 2. Proceso para lograr el desarrollo progresivo de la gestin

basada en resultados

El proceso metodolgico a seguir en la formulacin del presupuesto

por resultados, sus fases y pasos principales, son presentados a
continuacin:

Tabla 4. El proceso metodolgico: Fases del proceso y pasos

principales

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Cada una de las etapas sealadas, para el Programa Estratgico

Logros de Aprendizaje, supone integrar o combinar los niveles
nacional, local y regional donde las regiones, las Unidades de
Gestin Educativa Local y los Gobiernos Municipales deben
alinearse para el cumplimiento de las finalidades y productos
esperados.

Es importante sealar que el proceso en el que se establecen las

reformas en las que se ubica la implementacin del PpR tienen
como centro elementos concernientes no solo a la aplicacin
metodolgica , sino tambin los que se presentan como
caractersticas particulares como son el proceso de
descentralizacin y en ello el rol del Gobierno Central y los Gobiernos
Sub Nacionales; as como las particularidades que presenta la
gestin pblica, es por ello que resulta compleja su implementacin.

As se tiene que la experiencia en el Per contempl las limitaciones

encontradas en otras experiencias para sobre esta base generar su
implementacin progresiva en el marco de la reforma, con algunas
particularidades.

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Como ya se seal anteriormente los nfasis cambian, se pasa del

nfasis en las instituciones a los resultados, siendo sobre la base de
estos ltimos que se asignan recursos y se mide el desempeo de los
ejecutores. Igualmente, del nfasis de los insumos a los productos,
slo se entiende la asignacin de insumo en la medida que est
estrechamente asociado con los productos y con las instituciones
involucradas en la entrega de dicho producto.

Se tiene entonces que la gestin del Estado no est centrada en el

control financiero exclusivamente. La asignacin presupuestal se
determina utilizando informacin referida a resultados logrados a
partir de los recursos asignados considerando la estructura de costos
y los costos unitarios de los productos a entregar. Ello mide el
desempeo de las instituciones a las que asign el presupuesto.

La Direccin General del Presupuesto Pblico (2010), seala:

La conceptualizacin del PpR se plasma en los instrumentos y

caractersticas que se presentan, difiere de esfuerzos realizados en
otros pases. A diferencia de las experiencias con el Enfoque
Centralista de la GpR aplicado en Colombia, Costa Rica, Bolivia,
Brasil, Mxico o Ecuador, el monitoreo y evaluacin es un elemento
del sistema presupuestario ms que del sistema de planificacin. A
diferencia del caso de Nicaragua, existe un sustento lgico para la
definicin de resultados y productos y adems se realiza una revisin
exhaustiva de la calidad y pertinencia de los indicadores. A
diferencia del ejemplo de Uruguay, la conceptualizacin del
presupuesto no es institucional, sino transversal, por tema.

En conjunto se tiene la posibilidad de establecer una lgica causal

y evidencias, generar informacin que hagan posible medir el
impacto, articular los sectores con los diferentes niveles de gobierno.

El caso del PELA los ajustes o cambios efectuados son presentados

en documentos oficiales del Ministerio de Economa, del Ministerio

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de Educacin como de las instancias que acompaan dicho

proceso como la Mesa de Concertacin de Lucha Contra la
Pobreza y en el marco de la presente investigacin ratificados por
los informantes vinculados a la Direccin de Educacin Bsica
Regular (coordinadora de primaria y Especialista encargado del
monitoreo) y la direccin de Planeamiento estratgico
(Especialista).

Es importante sealar que de parte del Ministerio este tena asignada

la finalidad de asistencia tcnica a los gobiernos subnacionales para
que estos a su vez cumplan con la finalidad de acompaamiento
pedaggico.

B- El Balanced Scorecard (BSC) como herramienta para la gestin

El enfoque de seguimiento y control de objetivos

El enfoque que sustenta el uso del Balanced Scorecard (BSC) como

herramienta de gestin, es el de seguimiento y control de objetivos,
lo que nos lleva a considerar las nociones centrales de
administracin estratgica, seguimiento y control de objetivos.

La administracin estratgica tiene casi 50 aos de desarrollo y en

sus inicios se asumieron conceptos tomados de la administracin
general para luego con el tiempo proponer y seleccionar los
conceptos que permiten referirse al posicionamiento de las empresa
incorporando la nocin de ventaja competitiva.

Es posible identificar determinadas fases, hasta llegar a una fase final

denominada de la administracin estratgica, que consiste en
formular la estrategia de una empresa basada en la creacin de un
conjunto de ventajas competitivas, como parte de un sistema de
planeamiento sistemtico.

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En la Administracin Estratgica o Direccin Estratgica, como lo

seala Saavedra (2005) se identifican una serie de conceptos, partes
y categoras que se diferencian por el rol que cumplen en el proceso.
A partir del mismo autor podemos sealar los nfasis que presentan
alguno de estos elementos en la perspectiva de la direccin
estratgica:

- Pone nfasis en la Visin y Misin de una organizacin como

elementos orientadores.

- En los objetivos, el nfasis est dado en la construccin de un

Sistema de

Objetivos que parten de los estratgicos, desagregados por reas,

funciones etc. se constituyen como centrales. Definicin, claridad y
comunicacin.

- En vistas a obtener informacin sobre variables externas que

pueden influir en la eficiencia econmica de la empresa y a
partir de ello definir las estrategias, es que el anlisis del medio
externo tiene especial atencin.

- La relacin entre estrategia y estructura resulta fundamental.

Es esta ltima la que permitir la implementacin de la primera
y por tanto su definicin y adecuacin, de requerirse, debe ir
de la mano con garantizar su funcionalidad para cumplir su rol
y apuntar al logro de los objetivos estratgicos.

El planeamiento estratgico se constituye en una herramienta

central utilizada inicialmente en el mbito privado y paulatinamente
en el sector pblico. Si bien es una herramienta de uso habitual en
este ltimo y en los organismos no gubernamentales (ONGs), lo cierto
es que su origen nos refiere al sector empresarial o privado.

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En esta aproximacin a las nociones principales y nfasis en cuanto

a la administracin estratgica se encuentra el tema de la
necesidad de contar con un sistema de objetivos, los mismos que
requieren ser controlados desde la informacin oportuna que
deber proveer de datos confiables tanto del entorno como del
interno en trmino de sus principales procesos. Esta informacin har
que la empresa u organizacin contine posicionndose
competitivamente a partir de un sistema de control. En este sentido
articulamos la informacin- el sistema de objetivos y el sistema de
control para el posicionamiento estratgico desde la perspectiva de
la direccin y control estratgico.

La mirada a la direccin por objetivos fue planteada por Drucker

(1964) en su libro Business Strategy siendo el primero en explicar la
estrategia de negocios a partir de enfocar las oportunidades ms
que los problemas y basarse en estas para crecer y desarrollar el
negocio. Con el tiempo este enfoque fue central para la
administracin.

En la nocin de control se encuentra la informacin ms relevante

en base a la cual ser posible la toma de decisiones, esta
informacin es posible recabarla tambin desde un sistema de
informacin creado para alimentar la mirada al cumplimiento de los
objetivos.

(Amat, 2008), seala:

El proceso de control requiere tener informacin que permita la

formulacin de los objetivos y la medicin del resultado en los mismos
trminos que los objetivos. La informacin puede hacer referencia a
diferentes aspectos: a la evolucin del entorno global (tecnolgico,
sociocultural, poltico, econmico, demogrfico, ecolgico), a la
evolucin del sector (mercado, competidores, distribuidores,
proveedores, reglamentacin de la administracin pblica, etc.) y a
la evolucin de la propia empresa (aspectos comerciales,
financieros, productivos, comportamiento individual).

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El control puede ser analizado desde la perspectiva que lo limita a

los aspectos financieros como desde aquella que lo considera
dentro de un contexto especfico vinculado a la estrategia,
estructura, comportamiento individual, cultura organizativa y
entorno para el cumplimiento de los objetivos a largo plazo. En este
sentido:

- no slo es realizado por la direccin sino tambin por todas y

cada una de las personas que forman parte de la
organizacin,

- no slo es realizado a posteriori sino permanentemente,

- no slo se limita a los aspectos tcnicos de su diseo sino que

debe adecuarse tanto a la cultura de la organizacin como
a las personas que forman parte de la empresa,

- no se debe centrar exclusivamente en el resultado sino que se

ha de realizar de forma flexible considerando al proceso de
control como un instrumento orientado hacia la mejora
continua y el logro de los objetivos. (Amat, 2008)

Se aade adems que el sistema de control se presenta tanto en

una organizacin particular como en un contexto especfico, siendo
la cultura organizacional la que va a generar y legitimar un conjunto
de valores y creencias particulares.

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Grfico 3. VINCULACIN DEL SISTEMA DE CONTROL CON SU

CONTEXTO SOCIAL Y ORGANIZATIVO.

El control hace posible la toma de decisiones estratgicas desde la

direccin de manera que en el marco del proceso estratgico
posibilite el seguimiento y consecucin de las estrategias
formuladas; pero tambin las decisiones a tomar desde las instancias
operativas. En el mbito de la gestin pblica desarrolla tres
funciones principales: la planificacin estratgica, la gestin de
elementos internos (recursos) y la gestin de elementos externos
(entorno).

(Guerrero & Hernndez, 2000), sostiene:

El sistema de control participa en la funcin estratgica

proporcionando informacin acerca de la coherencia temporal y
espacial entre las previsiones a largo plazo y los resultados e
impactos poblacionales. En la gestin de los elementos internos,
determinando el grado de cumplimiento de los objetivos previstos y
la eficiencia en la ejecucin de los procesos.

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En la gestin de los elementos externos, permitiendo que la

organizacin se anticipe o adapte a los cambios del entorno.

Caractersticas de la herramienta

El proceso de modernizacin supuso una revisin profunda a los

sistemas de informacin y control de las entidades pblicas a travs
de la introduccin de instrumentos y tcnicas de gestin de probada
eficacia, en el mbito privado adaptndolos a las condiciones
especficas de dichas entidades.

En esta perspectiva integral o global del control es que el BSC aporta

vinculando los objetivos de corto y largo plazo, los indicadores
monetarios o no monetarios, habiendo sido estos ltimos
considerados como la nica manera de referirse a los logros
organizativos y la posibilidad de un posicionamiento en el mercado.

Lo anterior constituye un aspecto muy til para la gestin pblica, ya

que los parmetros que rigen la actuacin pblica no se basan
nicamente en aspectos financieros ni econmicos sino que se
centran en los servicios (outputs). En el impacto de las actuaciones
de la administracin en la poblacin y la atencin a la evolucin de
las demandas de los ciudadanos-clientes . BSC para la gestin.

As mismo para Morras y Vivas (2001, p75) la importancia del cuadro

de mando integral en las organizaciones del sector pblico radica
en que proporciona visibilidad a cerca de las relaciones causales
entre los indicadores existentes entre los indicadores pertenecientes
a las diferentes perspectivas, permitiendo no solo conocer que
sucede, sino sobre todo, las causas de por qu sucede.

Dicha herramienta permite desarrollar la gestin bajo los objetivos e

indicadores presentados en 4 perspectivas: clientes, finanzas,

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procesos internos, y formacin y crecimiento, que son los que

traducen la misin y la estrategia organizativa.

El BSC conocido tambin como el Cuadro de Mando Integral fue

desarrollado por Kaplan y Norton en 1996 en su libro The Balanced
Scorecard cuyo principal aporte fue la incorporacin de indicadores
no financieros al control de la gestin, as como convertir la visin en
accin mediante los indicadores que se agrupan en 4 categoras de
negocio.

Es precisamente el equilibrio entre las perspectivas lo que da el

nombre a la metodologa, ya que se espera un balance entre los
indicadores que tienen que ver con los accionistas y clientes, y los
internos referidos a procesos, capacitacin, innovacin y
crecimiento; a su vez entre indicadores de resultados , como reflejo
de la inversin econmica pasada e indicadores que impulsan la
accin futura de capacitacin, innovacin, aprendizaje.

As el reto es mantener los indicadores balanceados y para ello se

requiere tomar acciones preventivas o correctivas frente al
desempeo general de la empresa y organizacin.

C- El valor ganado como herramienta para la gestin

El enfoque de gestin de proyectos

La Gua de los fundamentos para la direccin de proyectos

(PMBOK) 16es una norma reconocida en la profesin de la
direccin de proyectos. Por Norma se hace referencia a un
documento formal que describe normas, mtodos, procesos y
prcticas establecidos. Al igual que en otras profesiones, como la
abogaca, la medicina y las ciencias econmicas, el conocimiento
contenido en esta norma evolucion a partir de las buenas prcticas

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reconocidas por profesionales dedicados a la direccin de

proyectos, quienes contribuyeron a su desarrollo.

Este es el estndar internacional ms relevante en gestin de

proyectos (ANSI/PMI 99 - 001-2000 PMBOK Guide) y cuyos
planteamientos vienen siendo aplicados a la gestin social por
profesionales cocientes de su utilidad en la aplicacin de criterios y
tcnicas con reconocimiento internacional en reas vinculadas al
proceso de gestin de programas o proyectos sociales. Los
proyectos son concebidos como una actividad de carcter grupal
desarrollada con alcance temporal, es decir dentro de un periodo
de tiempo, con la finalidad de generar un producto, servicio o
resultado nico.

Tal como lo seala la norma (PMBOK) un proyecto puede generar:

- Un producto que puede ser un componente de otro elemento

o un elemento final en s mismo,

- La capacidad de realizar un servicio (por ej., una funcin

comercial que brinda Apoyo a la produccin o distribucin)

- Un resultado tal como un producto o un documento (por ej.,

un proyecto de Investigacin que desarrolla conocimientos
que se pueden emplear para determinar si existe una
tendencia o si un nuevo proceso beneficiar a la sociedad).

Se encuentra relacionado con los siguientes elementos:

- Tiempo: temporalidad: inicio y fin. Se debe administrar de

forma eficiente los tiempos de ejecucin.

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---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

- Calidad: El producto o servicio objetivo del proyecto debe ser

elaborado con la calidad deseada.

- Alcance: La definicin del alcance, debe ser clara y definida

desde antes del inicio del proyecto.

- Entorno: Se deben de tener en cuenta factores externos,

como el entorno donde se ejecute el proyecto.

- Recursos: Se debern definir los recursos necesarios para la

ejecucin del proyecto, los cuales pueden ser econmicos,
de personas, de tecnologas y equipos, entre otros.

En el Per los profesionales acreditados por el Instituto se encuentran

involucrados en la gestin pblica o privada de proyectos
(programas y/o portafolios) y son los que aplican durante su gestin
los conocimientos, habilidades, herramientas y tcnicas para
cumplir con los objetivos y requisitos del mismo. De acuerdo a la
norma esta direccin supone la aplicacin e integracin de 42
procesos, agrupados en 5 grupos de procesos que corresponden al
ciclo de vida de un proyecto:

- Iniciacin,

- Planificacin,

- Ejecucin,

- Seguimiento y Control, y

- Cierre.

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---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Los procesos suponen tambin el uso de 9 reas de conocimiento

provenientes de las prcticas de gestin de proyectos, los mismos
que se articulan en las 5 etapas del ciclo de vida de un proyecto.

Grfico 4. reas de Conocimiento

A continuacin se presentan las etapas y las reas de conocimiento:

Las reas de conocimiento que abarca el

PMBOK son las siguientes:

- Gestin de Integracin de Proyectos, describe los procesos

requeridos para asegurar que se coordinen adecuadamente
los distintos elementos del proyecto. Esta consiste en el
desarrollo de un plan de proyecto, la ejecucin del plan de
proyecto y en el control integrado de cambios.

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---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

- Gestin del Alcance del Proyecto, describe los procesos para

asegurar que el proyecto incluya todo el trabajo requerido y
slo el trabajo requerido, a fin de completar el proyecto
exitosamente. Consiste en la iniciacin, planificacin
definicin, verificacin y control de cambios en el alcance.

- Gestin de Duracin (Tiempo) del Proyecto, describe los

procesos requeridos para asegurar el trmino a tiempo del
proyecto. Esta consiste en la definicin de las actividades, la
secuencia de las actividades, estimacin de la duracin de
las actividades, desarrollo del programa y control del
programa.

- Gestin de Costos del Proyecto, describe los procesos

requeridos para asegurar la ejecucin total del proyecto
dentro del presupuesto aprobado. Esta consiste en la
planificacin de los recursos, estimacin de los costos,
preparacin de presupuestos de costos y control de costos.

- Gestin de Calidad del Proyecto, describe los procesos

requeridos para asegurarse de que el proyecto va a satisfacer
las necesidades para las cuales fue ejecutado. Esta consiste
en la planificacin de la calidad, aseguramiento de la calidad
y control de calidad.

- Gestin de Recursos Humanos del Proyecto, describe los

procesos requeridos para realizar un uso ms eficiente y eficaz
de las personas involucradas con el proyecto. Esta consiste en
la planificacin organizacional, la adquisicin de personal, y
en el desarrollo del equipo.

- Gestin de Comunicaciones del Proyecto, describe los

procesos requeridos para asegurar la generacin,
recopilacin, diseminacin, almacenamiento y disposicin
final de la informacin del proyecto en forma adecuada y a

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70
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

tiempo. Esta consiste en la planificacin de las

comunicaciones, distribucin de la informacin, reporte del
rendimiento / desempeo y cierre administrativo.

- Gestin de Riesgos del Proyecto, describe los procesos que

tienen que ver con la identificacin, anlisis y respuesta al
riesgo del proyecto. Esta consiste en la planificacin de la
gestin de riesgos, identificacin de los riesgos, anlisis
cualitativo de los riesgos, anlisis cuantitativo de los riesgos,
planificacin de las respuestas a los riesgos, y monitoreo y
control de los riesgos.

- Gestin de Abastecimiento de Proyectos, describe los

procesos requeridos para adquirir bienes y servicios desde
fuera de la organizacin ejecutante. Esta consiste en la
planificacin de la adquisicin, planificacin del
requerimiento, requisicin, seleccin de la fuente,
administracin del contrato y trmino del contrato.

El PMBOK utiliza las 5 etapas del ciclo de vida para el mejoramiento

continuo del proyecto, son las siguientes con sus elementos
principales:

Cuadro 1: Etapas y elementos del Ciclo de Vida de los Proyectos

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71
 ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

ETAPAS ELEMENTOS PRINCIPALES:

a) Autorice el proyecto.
b) Comprometa a la organizacin con el proyecto o fase.
c) Fije la direccin general.
d) Defina los objetivos de nivel superior del proyecto.
e) Asegure las aprobaciones y los recursos necesarios.
1. El inicio.
f) Valide el alineamiento del proyecto con los objetivos
generales del
negocio.
g) Asigne un encargado del proyecto.
h) Integracin administrativa.

a) Defina el alcance del proyecto.

b) Define los objetivos del proyecto.
c) Defina todos los entregables requeridos.
d) Cree el marco para el cronograma del proyecto.
e) Proporcione el foro para la informacin que compartir con los
miembros del equipo y stakeholders.
f) Defina todas las actividades requeridas.
2. Planificacin.
g) Ordene secuencialmente todas las actividades.
h) Identifique las habilidades y los recursos requeridos.
i) Estime el esfuerzo de trabajo.
j) Efecte el anlisis de riesgos y de contingencia.
) Defina y estime todos los costos requeridos.
l) Obtenga la aprobacin de financiamiento del proyecto.
m) Establezca su plan de la comunicacin.

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 ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

a) Coordine los recursos, desarrollo del equipo.

3.
b) Aseguramiento de la calidad.
Planeamiento,
c) Seleccione y acerque a los subcontratistas.
Ejecucin.
d) Distribuya la informacin.
e) Trabaje el plan.

a) Gestin del equipo, stakeholders y subcontratistas.

b) Medicin del progreso y supervisin del desempeo
(general,
alcance, cronograma, costos, calidad).
c) Toma de acciones correctivas si y donde sean necesarias.
4. Supervision y
d) Resolucin del tema y avance.
control.
e) Gestin de los cambios solicitados.
f) Gestin del riesgo (tcnico, calidad, desempeo, gerencia
de
proyecto, organizacin, externo).
g) Informes de desempeo. Comunicaciones

a) Concluya las actividades.

b) Cierre administrativo hacia fuera (distribuye, informacin del
archivo
para formalizar la terminacin del proyecto, aceptacin/fin de
conexin,
4. El cierre.
evaluacin, valoraciones del miembro y las lecciones que aprendi)
c) Cierre de contrato (terminacin del contrato de proyecto
incluyendo
la resolucin de temas inconclusos y la aceptacin formal de la
entrega
final).

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---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Es importante destacar que un proyecto se logra con la integracin

de los procesos de la administracin de proyectos mediante la
gestin misma. Esta corresponde al proceso coordinado de etapas
articuladas en un entorno organizativo, que supone el ejercicio de
funciones administrativas de quienes gerencian para el logro de los
resultados.

La gerente de proyecto es responsable de los objetivos del proyecto,

entregar el producto final que se ha definido dentro de los apremios
del alcance del proyecto, del tiempo, del costo y de la calidad
requerida mediante la direccin del proyecto; la misma que implica:
identificar requisitos, abordar las diversas necesidades, inquietudes y
expectativas de los interesados segn se planifica y efecta el
proyecto, equilibrar las restricciones contrapuestas del proyecto que
se relacionan, entre otros aspectos, con: el alcance, la calidad, el
cronograma, el presupuesto, los recursos y el riesgo.

La evolucin de la gestin de proyectos hacia la gestin

organizacional de proyectos le ha brindado un nuevo horizonte que
permite mucho ms la aplicacin a instituciones que a proyectos
individuales solamente, .de modo que las puertas estn abiertas
para una nueva oportunidad de lograr un Estado con mejores
definiciones de xito y mucho mayor capacidad de gestin de sus
acciones y logros. Aprovechar esta oportunidad depende de todos
quienes estamos vinculados a estos esfuerzos 18.

Caractersticas de la herramienta

Las intervenciones desarrolladas por el Estado presentan una

continuidad y en ello una temporalidad establecida muchas veces
por el periodo del gobernante de turno, sujeta igualmente durante
este periodo a cambios segn la gestin del sector o ministerio. Sin
embargo, esto no hace que el proyecto deje de tener una
temporalidad en el que se despliegan recursos para generar
productos y/o servicios desde el Estado.

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---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

La gestin durante el ciclo de vida del proyecto debe garantizar

mediante la aplicacin de herramientas, habilidades y
conocimientos, el adecuado desempeo a partir del monitoreo de
los indicadores principales. Su desempeo est sujeto a los factores
del entorno que influirn en este, y donde estn presentes tambin
los factores de carcter poltico.

La aproximacin de inicio al planteamiento de la propuesta

considera condiciones de estabilidad, bajo supuestos que implican
, entre otras cosas, aceptar que, (a) el tiempo originalmente
estimado de las actividades se cumple cabalmente, (b) los recursos
estn siempre disponibles, (c) los materiales e insumos siempre llegan
a tiempo, (d) las fechas de inicio y finalizacin de las actividades no
cambian,(e) nuevas actividades no son incorporadas, y (f) ninguna
actividad previamente programada es eliminada (Herroelen y Leus,
2004) .

Solo as es que se logra establecer un cronograma y un presupuesto

que posteriormente suele presentar los ajustes necesarios para el
cumplimiento de las metas y de los objetivos. Estos ajustes forman
parte del monitoreo de avances, as como del monitoreo de los
problemas que en materia de gestin presenta el proyecto. Se da
en el marco del control como etapa, la preocupacin por mantener
o incrementar la eficiencia en el uso de los recursos para mantener
o incrementar la eficacia en cuanto al logro de los objetivos. El logro
de la eficiencia tanto en el sector pblico, como en las iniciativas de
carcter privado (ONGs, programas de responsabilidad social
empresarial) suele ser una de las principales dificultades que se
enfrentan.

El control del gasto es sin lugar a duda uno de los problemas

principales, este aspecto que en algunos casos tampoco est
exento del elemento poltico, suele ser un factor de carcter ms
bien tcnico. Es un dato, resultado de la experiencia, que los
programas sociales suelen gastar de manera no ptima los recursos
de que disponen.

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---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Ello se debe a la ausencia de adecuados controles y a la no

utilizacin de las metodologas de evaluacin que podran permitir,
por un lado optar por las alternativas ms econmicas para alcanzar
los objetivos buscados y, por otro, efectuar un seguimiento que
permita reorientar el proyecto cuando se aprecia que los objetivos
no estn siendo alcanzados.

Es frente a esta dificultad que es posible plantear la necesidad de

enfatizar los criterios tcnicos de gestin para proponer el uso de
herramientas que permitan mirar el costo beneficio de las iniciativas
de carcter social desarrolladas. El encargo dado de parte de las
instancias superiores de gestin de la poltica debe recaer en
profesionales competentes cuyas competencias tcnicas permitan
lograr avances a partir de innovaciones metodolgicas e
instrumentales.

La propuesta del PMBOK contempla un conjunto de herramientas

para la planificacin, para la gestin del alcance, el tiempo y el
costo del proyecto, para el control y monitoreo del proyecto como:
la matriz de planificacin, la matriz de resultados, la matriz de
stakeholders, la estructura desglosada del trabajo (EDT), la matriz de
adquisiciones, la matriz de riesgos operacionales, la matriz de
comunicaciones y la matriz de responsabilidades entre otras.

Una de estas herramientas es la del Valor Ganado para ser utilizada

en la etapa de control. La gestin del valor ganado empez a
desarrollarse desde 1959, como tcnica para controlar el tiempo y
los costos. Las definiciones operativas relacionadas a esta
herramienta son presentadas en el cuadro siguiente:

La definicin Valor Ganado como sistema de control, bsicamente

requiere de la instrumentacin de tres indicadores;

- Costo Actual del Trabajo Realizado CATR (ACWP Actual Cost

for Work Performed).

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---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

- Costo Presupuestado del Trabajo Realizado CPTR (BCWP

Budgeted Cost for Work Performed).

- Costo Presupuestado del Trabajo Planificado CPTP (BCWS

Budgeted

Cost for Work Scheduled).

As mismo se requiere ndices de ejecucin, los cuales nos permiten

analizar la productividad y eficiencia con la cual se est
desarrollando el proyecto; estos son:

- Productividad del Costo Actual PCA (CPI Cost Performance

Index).

- Efectividad sobre la Planificacin Realizada EPR (SPI Schedule

Performance Index).

- Productividad del Costo al Fin del proyecto PCF (ACPI At

Completion Cost Performance Index).

La Gestin de los Costos del Proyecto incluye los procesos

involucrados en estimar, presupuestar y controlar los costos de modo
que se complete el proyecto dentro del presupuesto aprobado.

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---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Gerencia y gestin de programas sociales

Las polticas en el sentido ms amplio son consideradas funciones

principales del Estado, del gobierno o de la organizacin poltica y
perfiladas como las vas sobre las cuales toma cuerpo la intervencin
estatal en la sociedad para asegurar su bienestar, preservar el orden
y garantizar el funcionamiento del conjunto social. (Guadarrama,
2003).

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---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

El tipo de Estado y las polticas generadas van marcando las

caractersticas en su formulacin. A lo largo de los aos los pases
latinoamericanos vienen gestndolas a la luz de una visin de pas y
de la identificacin de las necesidades de la poblacin; ms an en
el caso de las polticas sociales cuyo mbito de generacin son
principalmente la atencin a problemas sociales prioritarios.

En este sentido es una decisin poltica que suponen medidas

administrativas y que se estructura a partir de las fases de
formulacin, implementacin, ejecucin y evaluacin. Sin embargo,
este proceso genrico de desarrollo presenta en el interior un
conjunto de procesos y actores que en el terreno poltico van
estructurando y dando forma al proceso desde la puesta en escena
de la problemtica, materia de atencin hasta su formulacin y
desarrollo.

Grfico 5. El Ciclo de Vida de la Poltica Pblica.

Siguiendo a Bjar (2007), la poltica social es en primer lugar una

poltica pblica, es decir un conjunto de criterios que orientan el
comportamiento del Estado, pero en el caso de stas los criterios se
encuentran referidos a temas especficos sentidos por la poblacin.
Son ejecutadas desde el Estado o con su apoyo para el logro del
desarrollo humano personal, referidas a acciones estratgicas
desarrolladas en el marco de las instituciones del Estado.

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---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Las polticas entonces plantean una visin, propsitos, fines,

alcances, instrumentos, actores, entre otros elementos sobre los
cuales se pretende responder a interrogantes vinculadas al
problema, a los grupos a los que est dirigida, a la institucin que la
gerencian ; as como a los actores que participan, sus funciones, sus
capacidades, entre otros elementos.

Los modelos desarrollados para describir la poltica han sido varios,

siendo una de las caractersticas principales del proceso la
retroalimentacin entre las diferentes etapas; situacin que no
siempre es reflejada en los modelos lineales.

En el plano de las normas su formulacin da pie a polticas o leyes en

el mbito nacional y regional; y se expresan en polticas
operacionales como son los programas y proyectos que constituyen
el nivel de concrecin de las mismas; as como en la asignacin y
materializacin del gasto social. Los programas y proyectos
pretenden hacer operativa o concretar dicha formulacin y
materializan a su vez el gasto social. Los primeros son definidos como
un conjunto de actividades (o conjunto de proyectos ) que
vinculadas entre s apuntan a un objetivo comn y que tal como lo
seala la Contralora General de la Repblica estn relacionados al
desarrollo humano tanto a nivel de generacin de capacidades
como de condiciones bsicas para su desempeo y que presenta
como caractersticas las siguientes:

- Posee una unidad de gestin de actividades.

- Sus objetivos son especficos.

- Su poblacin objetivo es especfica.

- Sus mbitos de intervencin son delimitados.

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---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

- Tiene ejecucin presupuestal independiente para sus

actividades.

- Cubre al menos uno de los ejes del Plan Nacional de la

Superacin de la Pobreza.

A este nivel de operativizacin se encuentran adscritos a ministerios

y dependencias pblicas quienes son los encargados de desplegar
los procesos necesarios para implementarlas y cuya intervencin no
se encuentra exenta de problemas sino ms bien da forma a un
conjunto de dificultades en la gestin misma.

El acpite siguiente hace algunas precisiones en materia de gestin

y sus especificidades en cuanto a la gestin de programas sociales
que complementa lo presentado en el punto referido a la gestin
pblica.

La gestin. Origen y conceptualizacin.

El trmino gestin al que se alude en los ltimos tiempos con suma

frecuencia como producto de la preocupacin por las limitaciones
o dificultades encontradas en las intervenciones de diferente tipo,
entre ellas las de carcter social, no presenta uniformidad en la
definicin.

Al respecto resulta imprescindible, como se presenta a lo largo del

presente marco referencial, apelar a las Ciencias Administrativas y a
los avances que en ella se han dado para lograr una aproximacin.
Sin embargo, es necesario tambin sealar que la gestin de
servicios y/o programas sociales supone objetivos vinculados al
desarrollo social y por tanto involucra no solo criterios tcnicos o
instrumentales, sino prioritariamente la consecucin de objetivos
sociales, en torno al desarrollo social y por tanto al desarrollo
humano.

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No se desconoce que la gestin en el plano publico contiene una

dualidad tcnica poltica, que la diferencia de la racionalidad
netamente empresarial. En sus orgenes la gestin es vinculada a la
organizacin misma y en este sentido a la administracin o a las
Ciencias Administrativas, pero su uso en el sentido genrico del
trmino nos aproxima a nociones de eficacia y eficiencia y al logro
por tanto de una optimizacin de todo tipo de recursos.

La mirada a la gestin de programas sociales no pretende ser

analizada, en estricto, en la aplicacin instrumental de teoras o
herramientas gerenciales sino en la posibilidad, en un sentido ms
amplio de generar un conocimiento que desde la s diferentes
disciplinas permita aproximarnos a los procesos desencadenados
desde los gestores para la consecucin de los objetivos y metas de
carcter social en organizaciones estatales. No se pretende dejar de
lado los otros elementos que presenta la gestin social pero s centrar
la mirada en aquellas decisiones alrededor de la generacin y el
aprendizaje, como en la argumentacin de estos para desarrollarla.

Snchez (2006) seala:

La gestin constituye una esfera de la actividad humana, no existe

por s misma como proceso absolutamente independiente, sino que
es siempre integrante de un sistema ms vasto, el cual determina las
caractersticas especficas de la administracin pblica. Por tanto,
es preciso tener siempre en cuenta que las peculiaridades
especficas de la forma de gestin y sus medios tcnicos dependen
de cul ser el objeto de la gestin y en qu sistema se efecta esta
ltima (p.28).

Las definiciones de gestin son varias:

- Proceso de planear, organizar, dirigir y controlar el empleo de

recursos de una organizacin, para el logro de objetivos y
metas de manera eficaz y eficiente. (Morales, 2012).

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- As pues, entendemos por gestin la asuncin y ejercicio de

responsabilidades sobre un proceso (es decir, sobre un
conjunto de actividades), lo que incluye:

- La preocupacin por la disposicin de los recursos y

estructuras necesarias para que tenga lugar.

- La coordinacin de sus actividades (y correspondientes

interacciones).

- La rendicin de cuentas ante el abanico de agentes

interesados por los efectos que se espera que el proceso
desencadene (Fantova, 2008, p.28)

Drucker (1993) afirma:

Proporcionar saber para averiguar en qu forma el saber existente

puede aplicarse a producir resultados es, de hecho, lo que significa
gestin. El saber que hoy consideramos saber se demuestra en la
accin; lo que ahora queremos decir con saber es informacin
efectiva en la accin, informacin enfocada a resultados (p.51).

Si bien, se le atribuye el surgimiento en el plano pblico su desarrollo

es vasto en el mbito empresarial, resulta interesante presentar la
visin integral de la gestin a partir del conocimiento generado y los
aportes de las diferentes disciplinas.

Este reconocimiento aporta no slo en la medida que identifica la

contribucin de diversas disciplinas sino en tanto hace posible
considerar la perspectiva integral de los problemas frente a los
cuales se realiza la gestin y que involucra a los profesionales
provenientes de las mismas.

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CIENCIAS ADMINISTRATIVAS

Disciplina que plantea el manejo de la organizacin y de los recursos

para el logro de los mximos niveles de eficiencia y eficacia. Supone
el uso de un conjunto de teoras o enfoques; as como de
herramientas metodolgicas en cada una de las etapas
administrativas.

Gestin Pblica

Desde el punto de vista terico, la gestin Pblica representa una

orientacin o de inters. En el nivel prctico, la gestin pblica
corresponde al conjunto de polticas pblicas para modernizar,
reformar y transformar la administracin pblica en un organismo
ms flexible, apto, gil y capaz para dar atencin a los
requerimientos ciudadanos en un contexto de globalizacin,
interdependencia mundial y rpido avance tecnolgico.

La gestin de las polticas pblicas como parte del rol de Estado para
garantizar la satisfaccin de necesidades principales de los
ciudadanos, requiere el desarrollo y fortalecimiento de las
capacidades estatales e institucionales para lograr mayores niveles
de eficiencia y eficacia. Ello trae consigo dificultades propias del
sector y de la naturaleza de la intervencin tanto en mbito
estratgico como en el operativo que corresponde a los servicios, los
programas o proyectos, y que son materia de atencin tanto en las
instituciones del estado como de las instituciones privadas
comprometidas en la gestin de los mismos.

Gestin de programas, proyectos o servicios sociales

Proceso coordinado de etapas articuladas en un entorno

organizativo, que supone el ejercicio de funciones administrativas de
quienes gerencian las polticas, programas, proyectos o servicios

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para el logro de los resultados esperados. Supone en este sentido,

procesos bsicos (planificacin, ejecucin y evaluacin), procesos
vinculados a recursos (recursos humanos, financieros- econmicos,
de la informacin y materiales) y procesos avanzados (de las
relaciones, de la estructuracin, del aprendizaje).

Poltica social

Es en primer lugar una poltica pblica, es decir un conjunto de

criterios que orientan el comportamiento del Estado. Estamos
hablando de tres elementos: el primer elemento es la poblacin, en
el sentido tradicional (es decir vindola slo como poblacin
objetivo o factor pasivo), o como actriz o promotora en el sentido
contemporneo ms reciente. El Estado (administracin pblica o
gobierno) como actor o como espacio que recibe la influencia o la
presin de la poblacin, es el segundo elemento. Y el tercer
elemento est dado por un conjunto de criterios y lneas de accin
que, al comunicar los dos primeros, constituyen las polticas sociales
en sentido estricto (Bjar, 2007).

Declaraciones de intencin que pretenden la mejora de la calidad

de vida de las personas ampliando sus capacidades de manera
sostenible; y que operativamente se estructuran en reglas,
programas, proyectos, reglamentos, planes operativos,
procedimientos.

La poltica social es un componente fundamental de una poltica de

desarrollo. Ella cumple tres funciones que son bsicas. Por un lado,
asegura la cohesin social, vale decir, crea las condiciones para que
las personas se sientan parte de la sociedad en la cual viven, evita
la fragmentacin y la prdida de confianza. Por otro, a travs
fundamentalmente de la educacin y la salud, cumple la funcin
bsica de asegurar la formacin de capital humano, factor clave
para que la sociedad est en condiciones de crecer con el
aprovechamiento de la ciencia y la tecnologa en una sociedad del
conocimiento.

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Y, finalmente, asegurar la compensacin social para atender a los

que puedan haber sido afectados por el proceso de cambio, lo que
asegura, por un lado, el mantenimiento de la cohesin y, por otro,
permite el reciclamiento de las personas para poder reinsertarse al
mercado laboral, al mismo tiempo que se asegura la formacin de
la siguiente generacin. Para todo ello, se insiste, la poltica social
tiene que ser integral (Franco, 1996).

Los documentos de poltica incluyen leyes, polticas y planes locales

y nacionales, polticas operacionales, planes de asignacin de
recursos. La concrecin de la poltica se da a travs de programas y
proyectos.

Procesos de gestin

En conjunto, los procesos corresponden a un modelo de gestin

definido por las formas de funcionamiento, la administracin de los
recursos, la flexibilidad frente a circunstancias cambiantes, la
articulacin con el medio, la innovacin, etc. El modelo de
organizacin provee el marco para la accin, la gestin es la accin
misma (CEPAL, 1998).

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Es una disciplina emergente que tiene como objetivo generar,

compartir y utilizar el conocimiento tcito (know-how) y explicito
(formal) existente en un determinado espacio, para dar respuesta a
las necesidades de los individuos y de las comunidades en su
desarrollo. Esto se ha centrado en la necesidad de administrar el
conocimiento organizacional y los aprendizajes organizacionales
como mecanismos clave para el fortalecimiento de una regin o
espacio en relacin con las visiones de futuro que van a determinar
sus planes estratgicos de desarrollo en el mediano y largo plazo.

Las dimensiones del concepto son:

- El proceso de produccin del conocimiento por medio de los

aprendizajes organizacionales,

- El espacio de conocimiento (regin, ciudad, organizacin),

- Las herramientas y tecnologas de Gestin del conocimiento

que guardan y documentan el Conocimiento organizacional,

- La sinergia como dinmica del proceso de desarrollo de un

sistema, la capacidad de respuestas de las comunidades y los
individuos frente a nuevos problemas o desafos en un medio
inestable y cambiante, y los trabajadores del conocimiento.

Ello implica gestionar informacin, inteligencia, documentacin,

personal, innovacin y cambio y la organizacin del trabajo dentro
de una dinmica sistmica para rescatar el conocimiento tcito y
transformarlo en explcito.

La Innovacin es uno de los procesos que requiere ser gestionado y

puede ser definido como la creacin e implementacin de nuevos
procesos, productos o servicios y mtodos de entrega que dan lugar

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y se traducen en mejoras significativas en los resultados de

eficiencia, eficacia y calidad. (Mulgan y Albury, 2003). Supone la
bsqueda de soluciones creativas, inusuales o nuevas a los
problemas y necesidades, incluyendo nuevos servicios y formas de
organizacin y mejora de los procesos (Currie et al, 2008).

3. DIAGNSTICO DE LA POLTICA SOCIAL DEL

ESTADO

En esta seccin, analizaremos la poltica social vigente y sus

principales problemas de diseo y gestin, teniendo en cuenta la
relacin entre pobreza, crecimiento econmico y programas
sociales. As, se desarrollarn algunas sugerencias generales que las
autoridades responsables de la poltica social podrn tener en
cuenta en el proceso de diseo e implementacin del marco
normativo e institucional correspondiente.

3.1. Pobreza, crecimiento y programas sociales

Uno de los temas ms recurrentes en los estudios acadmicos y

polticos es la relacin entre crecimiento econmico, gasto social y
pobreza , respecto del cual se han realizado afirmaciones con un
importante grado de aceptacin o consenso. A continuacin se
presentan algunas de estas afirmaciones:

a) El crecimiento econmico es una condicin necesaria

aunque no suficiente para reducir la pobreza, especialmente
la pobreza extrema. Este crecimiento debe ser bastante
mayor al crecimiento demogrfico para producir incrementos
reales en los ingresos per cpita. En la medida en que la
elasticidad pobreza-crecimiento del Producto Bruto Interno
(PBI) per cpita es de 0.5 , con tasas de crecimiento del PBI
como las actuales (entre 6% y 7%), se reducira la pobreza en
un 1.75% a 2.0% anual; es decir en un 10% en el mejor de los

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casos en los prximos 5 aos, siendo de esta forma muy difcil

alcanzar la meta de bajar la pobreza rural del 72% al 52% para
mediados del 2011 .

b) Reducir la pobreza extrema importa no slo el nivel de

crecimiento del PBI, sino una distribucin adecuada. En
efecto, pese a la existencia de ms de 70 meses de
crecimiento continuo, segn el ltimo reporte del Instituto
Nacional de Estadstica e Informtica (INEI ), la pobreza
extrema entre 2005 y 2006 se redujo slo en 1.3%. Es ms, la
pobreza extrema en la sierra rural casi no cambi (-0.1%). El
mayor descenso en la pobreza no extrema se registr en las
ciudades de la sierra y selva y en menor medida en las de la
costa. Ello parece indicar que el crecimiento econmico
favorece a los grupos de contextos ms conectados al
mercado, incluyendo los centros urbanos vinculados a la
minera en el caso de la sierra.

c) Los programas sociales deberan compensar el todava dbil

impacto del crecimiento econmico en la pobreza extrema.
Incluso, la tasa de pobreza total an es alta (Grfico 1).
Algunas causas identificadas para explicar este problema son
las siguientes:

- La insuficiencia del gasto social: incluyendo el gasto pblico

en educacin, salud y asistencia social, el Per ha invertido
alrededor del 5.5% del PBI en el 2006 en gasto social. El
promedio latinoamericano es de 8.2% del PBI, y en la regin
slo Ecuador y Guatemala tienen niveles de inversin social
menores al de Per10. El gasto social tuvo su punto ms bajo
en 1990 (2.4% del PBI) para luego incrementarse a mediados
de esa dcada en 138% a alrededor del 5% del PBI,
mantenindose en esos niveles en los ltimos aos.

- La ineficiencia e ineficacia del gasto social: varios autores han

sealado los problemas de ineficiencia e ineficacia en el

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89
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gasto social11 referidos especficamente a deficiencias en la

focalizacin. sta se puede medir por los niveles de sub-
cobertura (poblacin necesitada no atendida) y filtracin
(poblacin no necesitada que accede al programa). Por
ejemplo, la subcobertura en el programa Vaso de Leche es de
casi un 68% de los supuestos beneficiarios, y para los
Comedores Populares es de casi un 97% Los niveles de
filtracin en estos programas, aunque un poco menores, son
significativos: un 51.4% para las reas rurales en el caso del
Vaso de Leche y 46.2% para los Comedores Populares, segn
la misma fuente. Asimismo es relevante analizar la focalizacin
por regiones. La distribucin de universidades pblicas,
hospitales y programas alimentarios no sigue un criterio de pro-
pobre desde el punto de vista de su distribucin regional, pese
a que en esas regiones puedan atender a los sectores ms
deprimidos econmicamente.

- El tipo de gasto o programa: por tipo de programa nos

referimos a la diferencia de lo que en la literatura se conocen
como programas asistenciales o protectores versus los
habilitadores. Los primeros se orientan a reducir vulnerabilidad
y a proteger el capital humano y los activos de las personas
para mitigar o evitar efectos indeseables. Como ejemplos de
este tipo podemos considerar los programas de salud
(vacunacin, control de vectores, saneamiento,
aseguramiento), los programas de apoyo alimentario y los de
prevencin y manejo de desastres naturales. Los segundos se
orientan ms bien a crear capacidades para aprovechar las
oportunidades econmicas y de otro tipo. Ejemplos tpicos de
programas habilitadores son la educacin, la capacitacin
laboral, el micro-crdito pero tambin la inversin en
infraestructura productiva (mini centrales elctricas, sistemas
de riego, conectividad etc.).

El problema identificado al respecto es que, histricamente, los

programas protectores han predominado como el eje de las
polticas sociales en el Per.

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90
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An en el 2006, de los programas y proyectos sociales existentes, 45

eran netamente protectores o asistenciales (Anexo N 4). Alrededor
del 57% del gasto social en ese mismo ao se destinaba a programas
protectores o asistenciales15.

Grfico 1
GASTO SOCIAL Y POBREZA (1993-2005)

Resumiendo y simplificando, los programas sociales en el Per

enfrentan un triple reto:

a) Aumentar la inversin social en educacin, salud y programas

pro-pobres hasta alcanzar por lo menos el promedio regional
de 8.2% del PBI y as poder ampliar la cobertura.

b) Mejorar la calidad de la inversin social, disminuyendo la

filtracin y optimizando la focalizacin sobre todo la regional.
Ello implica, asimismo, mejorar la calidad de los servicios
pblicos en educacin bsica y superior, y en la promocin y
prevencin de la salud colectiva e individual.

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c) Combinar los programas protectores con componentes

habilitadores (educacin sanitaria, capacitacin a los
beneficiarios para acceder a oportunidades de ingreso)
convirtindolos en programas mixtos, y dar mayor nfasis a los
programas habilitadores.

3.2. La poltica social en el Per

La poltica social del Estado Peruano incluye servicios universales y

programas focalizados. Los primeros se basan en la demanda y por
tanto son auto-focalizados. Tal es el caso de la educacin pblica,
la atencin de salud en establecimientos pblicos, etc. aunque al
interior de estos sectores puede haber proyectos o programas
focalizados (por ejemplo el Seguro Integral de Salud-SIS). Los
programas focalizados ms importantes comenzaron al inicio de la
dcada de los 90 como una compensacin a las medidas de ajuste
econmico durante los primeros aos de la misma16. Se denominan
focalizados porque no pretenden dar cobertura universal, y, desde
la oferta, establecen criterios de seleccin y filtros para acceder a
ellos. En general, los programas focalizados tienen como poblacin
objetivo a las personas en pobreza y pobreza extrema.

Algunos de los problemas centrales de la poltica social en el Per

son los que se describen en los prrafos siguientes:

a) Lmites y dificultades para el establecimiento de objetivos y

metas comunes a nivel del conjunto de los programas
sociales. La poltica social peruana no ha planteado objetivos
y metas comunes de cumplimiento obligatorio para todas las
dependencias y programas responsables de los programas
sociales. La estructura sectorial de la institucionalidad pblica
determina la multiplicidad de objetivos y metas parciales.
Cada sector funciona en forma auto referenciada con nula o
poca coordinacin intra e intersectorial. En esta estructura,
resulta muy difcil responder a objetivos y metas comunes.

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92
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Al respecto, debe reconocerse que el Plan Nacional de Superacin

de la Pobreza establece tres ejes transversales de la poltica social:

- Eje 1. Desarrollo de capacidades humanas y respeto de los

derechos fundamentales.

- Eje 2. Promocin de oportunidades y capacidades

econmicas.

- Eje 3. Establecimiento de una red de proteccin social.

Los dos primeros ejes aluden a un cambio de estrategia social, de lo

protector-asistencial a lo habilitador como se analiza en detalle en
la seccin siguiente. Ello responde a la evidencia internacional que
seala que la forma ms efectiva de combatir la pobreza pasa por
el desarrollo del capital humano y de las oportunidades de empleo
e ingresos. Pese a ello, y para la poblacin ms vulnerable, los
programas protectores (nutricin y salud, especialmente la materno-
infantil y seguridad alimentaria, pensiones y apoyo a la tercera
edad, etc.) son indispensables para evitar prdidas de capacidades
en las personas y crear condiciones bsicas para aprovechar las
oportunidades educativas y econmicas.

Sin embargo, a pesar de la importancia que tiene la formulacin de

esta nueva estrategia global de la poltica social, dado el carcter
general de estos ejes, es necesario, todava, traducirlos en
objetivos y metas ms concretas con plazos y responsables
especficos. Asimismo, los mltiples programas y proyectos no se han
alineado an con base en estos tres ejes orientadores.

Las metas del milenio son otro parmetro orientador, pero requieren
ser precisadas para el caso peruano.

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93
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b) Criterios inadecuados de nivel y asignacin presupuestal.

Aunque el presupuesto agregado de los programas sociales
ha crecido significativamente, sumando unos 4 mil millones de
soles anuales en el ltimo quinquenio, an se encuentra por
debajo del promedio latinoamericano como porcentaje del
PBI (5.5% versus 8.2%). De acuerdo con algunos estudios sobre
el particular, la razn principal de los bajos gastos sociales en
el Per es la baja recaudacin fiscal como porcentaje del PBI
() se observa adems una baja prioridad fiscal que en
trminos relativos hace retroceder al Per hasta ubicarlo
como el pas que menos prioridad fiscal otorga a los sectores
sociales 18. Incrementar el gasto social supone, por tanto, dos
decisiones polticas: ampliar la cobertura de la recaudacin y
obtener mayores recursos fiscales, y el dar prioridad a los
sectores sociales en la asignacin del presupuesto pblico.

Otro problema relacionado es la asignacin de recursos a

programas, no en base a resultados, sino a sus niveles histricos. En
tal sentido, es positivo que el Plan de Reforma de los Programas
Sociales proponga cambiar el criterio de asignacin presupuestal
hacia la gestin por resultados, reduciendo los costos administrativos
de los mismos.

Asimismo, puede considerarse un problema, la articulacin entre la

poltica de desarrollo econmico y la poltica social. No slo existen
grados de desconexin entre ambas, sino que histricamente se ha
observado que el gasto social tenda a ser procclico y sensible a las
coyunturas electorales o coyunturas polticas inestables. Dar mayor
transparencia al gasto social y hacerlo menos voltil son dos de los
otros requerimientos de la poltica social. Una expresin de esta
desconexin puede encontrarse en el hecho de que algunos de los
programas de desarrollo econmico (por ejemplo Sierra
Exportadora, crditos de la Cooperacin Financiera de Desarrollo -
COFIDE- para las Micro y Pequeas Empresas -MYPES-, Fondo de
Inversin en Telecomunicaciones-FITEL-, etc.) no se consideran a s
mismos como programas sociales, estando por tanto desarticulados
del eje 2 del Plan Nacional de Superacin de la Pobreza.

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94
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Para dar coherencia a las polticas de Estado en un horizonte

temporal ms amplio se aprob durante la gestin del gobierno
anterior la creacin del Centro Nacional de Planeamiento
Estratgico (CEPLAN), sin embargo, an no se ha implementado su
funcionamiento. En tal sentido, consideramos que correspondera
que un sistema especial se encargue de los objetivos sociales del
Estado y de coordinar con el MEF la armonizacin de las estrategias
econmicas con dichos objetivos sociales.

c) Necesidad de consolidar la autoridad responsable de la

gestin social integrada. A diferencia de la poltica
econmica, la poltica social no ha tenido definida con
precisin una autoridad responsable encargada de planificar,
normar, orientar y evaluar la poltica social. La Comisin
Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS) con el apoyo de su
Secretara Tcnica, debera en teora cumplir estas funciones.
En la prctica, sin embargo, ha venido cumpliendo funciones
deliberativas, sin que se acenten los aspectos normativos, de
gestin y coordinacin sistemtica de los programas sociales.
En la medida en que sta se consolide tcnica y
financieramente, y adems reciba un claro apoyo poltico al
ms alto nivel, la CIAS se convertir en la autoridad social
nacional que la situacin requiere. Al respecto, es importante
destacar que a partir de la vigencia de la nueva Ley Orgnica
del Poder Ejecutivo, Ley N 2915819, se ha encargado cumplir
esta funcin rectora a la CIAS a travs de una norma con
rango de ley. Esta consolidacin de un papel rector por parte
de la CIAS contribuira a centralizar la responsabilidad de la
poltica social, que actualmente se encuentra fragmentada y
distribuida en cada programa social fusionado o
independiente.

d) Problemas de gestin en la poltica social. Segn algunos

autores, la mala gestin de la poltica social y los programas
sociales es el problema central20. El Plan de Reforma de
Programas Sociales pone especial nfasis en mejorar los
aspectos de gestin.

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95
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Entre los diversos problemas de gestin que cabe destacar se

encuentran los de mala focalizacin, que determinan
problemas de sub-cobertura (los programas no llegan a los
supuestos beneficiarios) y de filtracin (los programas llegan a
los que no los necesitan). En el caso de los programas
alimentarios en el 2004, la filtracin llegaba al 51.4% en el caso
del Vaso de Leche y al 46.2% en el caso de los Comedores
Populares urbanos. La sub cobertura de estos ltimos era del
97% en zonas rurales y del 96.8% en las urbanas.

- Focalizacin y sistema de informacin. Para mejorar la

focalizacin es indispensable contar con instrumentos de
levantamiento de informacin, tales como censos, encuestas,
entre otros, as como con un registro nico de beneficiarios. El
Sistema de Focalizacin de Hogares (SISFOH) en marcha
debera permitir contar con esta informacin para una mejor
seleccin de beneficiarios, debiendo ampliar su mbito de
cobertura a las zonas rurales. Asimismo, la estrategia CRECER
debe permitir una mejor coordinacin entre los diferentes
programas en mbitos especficos. Sin embargo, no se trata
solamente de mejorar la coordinacin entre programas
complementarios. Tcnicamente es necesario afinar los
criterios de focalizacin con base a una tipologa distrital para
la focalizacin geogrfica que considere no slo la incidencia
de la pobreza, sino las potencialidades econmicas y niveles
de articulacin con el mercado. Para la focalizacin
individual, debe considerarse el ciclo de vida y la
vulnerabilidad individual y familiar. Esta tipologa geogrfica,
familiar e individual debera permitir no solo priorizar el nivel de
gasto, sino una mejor combinacin entre programas
destinados a reducir vulnerabilidades y los destinados a
reforzar capacidades.

Un sistema de informacin para el registro de beneficiarios, adems

de servir para la focalizacin de los diversos programas, debera
orientarse a poder proporcionar criterios y datos de resultados para
permitir la graduacin de aquellos beneficiarios que alcanzan

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96
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ciertas capacidades o niveles adecuados de vida de acuerdo al

apoyo recibido.

En el captulo siguiente presentamos algunos lineamientos que

podran tenerse en cuenta para el diseo e implementacin de
mejoras al respecto.

- Coordinacin con actores de la sociedad civil. Es importante

tener en consideracin que los principales actores de los
programas sociales no se limitan al Poder Ejecutivo. Las
organizaciones de la sociedad civil y agencias de desarrollo
internacional, realizan intervenciones importantes en varios
mbitos sociales. Segn la Agencia Peruana de Cooperacin
Internacional (APCI) en el 2005 la cooperacin internacional
no reembolsable contribuy con ms 581 millones de dlares
a programas de desarrollo, de los que ms de 285 millones (un
49%) fueron ejecutados por Organizaciones No
Gubernamentales (ONG) e instituciones privadas22. Las reas
de inversin ms importantes fueron medio ambiente, salud y
educacin. Unir fuerzas con estas instituciones no slo
permitira mayores recursos y una mejor coordinacin con el
Ejecutivo, sino tambin aprovechar su experiencia y
capacidades tcnicas. En efecto, una de las ventajas
comparativas de muchas ONG y agencias privadas de
desarrollo es su poder de innovar y asumir los riesgos que esto
supone.

- Participacin de los involucrados o beneficiarios. Otro aspecto

clave de la gestin de los programas sociales es el de la
participacin de los involucrados, en especial de la poblacin
beneficiaria y sus organizaciones.

Existen diversas experiencias importantes de modalidades de

participacin orgnica de la poblacin como los Comits Locales
de Administracin en Salud (CLAS), las Asociaciones de Padres de
Familia (APAFA) en educacin, los ncleos ejecutores del Fondo de

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97
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Cooperacin para el Desarrollo (FONCODES), los comits comunales

del Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrogrficas y
Conservacin de Suelos (PRONAMACHCS), Comits de Vaso de
Leche en las municipalidades distritales y provinciales y como parte
de los Programas de Complementacin Alimentaria (PCA), los
Comedores Populares en las municipalidades provinciales. Esta
participacin debera ser evaluada y reforzada, pues no siempre
funciona como debera o recibe el apoyo suficiente de los
responsables de cada programa.

Uno de los riesgos de la falta de participacin es que los beneficiarios

orienten su intervencin como grupos de inters y presin
desvirtuando la focalizacin y objetivos iniciales de los proyectos,
como ha sucedido en ocasiones en el mbito de los algunos
comedores populares y del Vaso de Leche, los que presentan altos
niveles de filtracin y bajo nivel de costo-efectividad. Sin embargo,
est demostrado que, la participacin de los involucrados mejora la
relevancia y sostenibilidad de los programas sociales. Por ello en las
nuevas estrategias y programas, por ejemplo CRECER y el Programa
Nacional de Apoyo Directo a los ms Pobres-JUNTOS, se est
considerando priorizar la participacin y organizacin de la
poblacin en todos sus componentes como parte clave de sus
objetivos y su gestin.

- Transferencia de programas sociales a gobiernos locales

(regionales, provinciales y distritales) en el marco de la
descentralizacin. Los programas alimentarios se encuentran
transferidos (caso del PCA) o en proceso de transferencia
(Programa Integral de Nutricin - PIN) a los gobiernos
provinciales. PRONAMACHCS y el Proyecto de Manejo de
Recursos Naturales en la Sierra Sur (MARENASS) funcionan en
forma descentralizada con oficinas fuera de Lima. En todos los
casos, la ejecucin supone la participacin de los gobiernos
locales. La transferencia constituye un reto y una oportunidad.
Un reto en la medida en que muchos gobiernos sub
nacionales han expresado limitaciones importantes respecto
de recursos humanos y tcnicos para asumir estas nuevas

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98
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responsabilidades en forma eficiente y eficaz. La desaparicin

del Consejo Nacional de

Descentralizacin (CND) ha determinado el debilitamiento de las

acciones de capacitacin, orientacin y supervisin a los recursos
humanos locales que son claves para una adecuada
implementacin de los programas sociales. Esta es una tarea
urgente que debera considerarse entre las obligaciones de la
Secretara Tcnica de la Comisin Interministerial de Asuntos Sociales
(ST-CIAS). La oportunidad se da en la medida en que los gobiernos
locales han incrementado su participacin en el gasto pblico del
9.2% en el 2004 al 15.3% previsto en el presupuesto 2008,
especialmente por las transferencias del canon minero24. Estos
mayores recursos pueden y deben permitir el co-financiamiento de
los programas sociales contribuyendo as a su sostenibilidad.

e) Insuficiencias en el monitoreo y evaluacin. Una parte

importante de los programas sociales -tal como se demuestra
en el anlisis siguiente- carece de mecanismos de monitoreo
y evaluacin sistemticos y permanentes. Se ha encontrado
que muchos de los programas sociales carecen de lnea de
base actualizada, por lo que resulta difcil, cuando no
imposible, medir avances, resultados e impacto. El monitoreo
se limita a indicadores cuantitativos de proceso (nmero de
charlas, cursos, atenciones realizadas, raciones distribuidas,
crditos otorgados, visitas a la Web, etc.) dejando de lado los
aspectos de calidad.

Asimismo, se ha advertido que en algunos casos se confunde

indicadores de proceso y producto con indicadores de resultado.
Ello explica que no se cuente con informacin completa, oportuna
y confiable de los resultados a nivel de la poblacin participante. Las
evaluaciones de impacto que han realizado los programas sociales
se deben principalmente a los requerimientos para prstamos de
agencias internacionales como el Banco Mundial, Agencia de
Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), Banco

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Interamericano de Desarrollo (BID), Banco de Cooperacin

Internacional de Japn (JBIC), etc.

En este orden de consideraciones, debe considerarse que la nueva

poltica de gestin por resultados del MEF para la asignacin
presupuestal es tanto un incentivo como un reto para desarrollar,
aplicar y mantener un sistema de datos de base, e indicadores y
sistemas de monitoreo y evaluacin.

As, la integracin de los programas sociales con los objetivos y metas

nacionales comunes requerir de un sistema integrado de
monitoreo y evaluacin que pueda recoger indicadores del
conjunto de programas y que contribuyan a su vez al logro de estas
metas y objetivos con responsabilidad de una autoridad social.

4. ANLISIS DE LOS PROGRAMAS SOCIALES

4.1. El Marco Lgico como algoritmo

El Marco Lgico es un instrumento metodolgico utilizado para el

diseo y la planificacin de proyectos, que permite entender la
relacin entre componentes de diversa jerarqua, determinar un
ordenamiento secuencial entre los mismos, as como detectar
incoherencias y vacos. En tal sentido, para los fines del control
gubernamental, podr facilitar esta funcin desde una perspectiva
de gestin presupuestal por resultados.

La metodologa del Marco Lgico cobra especial relevancia en el

marco de un sistema de control de programas sociales enfocado en
resultados y cumplimiento de metas y objetivos, determinado a su
vez por el proceso de implementacin de la gestin del presupuesto
por resultados que viene desarrollando el gobierno, a partir de la Ley
de Presupuesto del Sector Pblico para el ao fiscal 2007, Ley N

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100
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28927, y confirmada en la reciente Ley de Presupuesto del Sector

Pblico para el ao fiscal 2008, Ley N 29142.

En la misma lnea, el Plan de Reforma de los Programas Sociales

establece la metodologa de presupuesto por resultados como una
herramienta que debe orientar la gestin de los programas sociales.
Esta metodologa supone modificar el enfoque en la asignacin,
ejecucin y evaluacin presupuestal tradicional, y virar el foco de
atencin desde los insumos hacia los resultados o impactos que se
generen en la poblacin30. Para ello se ha previsto que las
entidades efecten una programacin presupuestal estratgica,
que incluye la elaboracin de un Marco Lgico, adems de la
medicin, seguimiento y evaluacin del desempeo, as como el
desarrollo de mecanismos de rendicin de cuentas y monitoreo
participativo.

Por ello, es de particular inters de la CGR, orientarse a controlar el

cumplimiento de resultados desde el inicio del programa, durante
cada fase y durante cada actividad, buscando permanentemente
el alineamiento entre lo que se hace y lo que se busca, de modo tal
que el control incida adecuada y oportunamente cada vez que se
identifiquen riesgos potenciales de incumplimiento o alejamiento de
las metas y objetivos inicialmente establecidas.

Por otra parte, es necesario tener en cuenta que si bien el Marco

Lgico es la formulacin general para referir la metodologa de un
ordenamiento secuencial entre objetivos y actividades, este
ordenamiento podr ampliarse, incluyendo otras categoras segn
se trate del mbito planificado o de la perspectiva que se quiera
relevar en el anlisis concreto. As, el Marco Lgico utilizado para el
desarrollo del presente diagnstico comprende como categoras
mnimas indispensables, el objetivo general, objetivos especficos,
metas, indicadores de avance, indicadores de resultado e
indicadores de impacto.

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101
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El esquema (Grfico 3) ordena de izquierda a derecha la secuencia

de fines, propsitos u objetivo general hacia los objetivos especficos,
metas y sus indicadores de base o inicio, avances, resultados e
impacto.

Tambin es posible ordenar en forma vertical (de arriba hacia

abajo) el fin, el objetivo general, los objetivos especficos, las metas
o productos y las actividades manteniendo en las columnas de la
derecha los indicadores, medios de verificacin, fuentes y supuestos.

El presente anlisis utiliza el esquema horizontal que permite

identificar en un cuadro resumido, la lgica que va de lo general a
lo particular (de izquierda a derecha) para evaluar la coherencia
interna que va de fines a medios de comprobacin y verificacin32.
Por otra parte, la lectura vertical permite entender la
complementariedad entre objetivos especficos, metas e
indicadores.

El primer cuadro de la izquierda identifica el fin expresado en el

objetivo general o central. Generalmente este fin u objetivo es de
mediano o largo plazo y alude al impacto deseado en la poblacin
objetivo o cambio en las condiciones iniciales. El objetivo general
debe estar descompuesto en objetivos especficos (columna 2) que
desagregan el propsito general en componentes ms manejables.
Aunque no sea evidente, la desagregacin en objetivos especficos
supone una comprensin terica de los factores relevantes
(causales o asociados) de los que depende el objetivo general. Por
ello, una mala comprensin de la causalidad significa que los
objetivos especficos no guarden relacin necesaria o suficiente con
el objetivo general o que se omitan algunos componentes que son
relevantes.

Asimismo, cada objetivo especfico debe formular una meta (o

metas), cuantitativa o cualitativa, capaz de ser mensurable en
perodos de tiempo establecidos (columna 3).

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Para cada meta deberan existir indicadores de inicio tomados de

la lnea de base, ya sea de fuentes secundarias o primarias (columna
4), indicadores de avance en la etapa del la gestin / monitoreo
(columna 5) y de resultados (columna 6) referidos a cada objetivo
especfico, as como de impacto referidos al objetivo general en la
etapa de la evaluacin (columna 7). Este ltimo indicador cierra el
crculo pues se refiere al cumplimiento del objetivo general. Por ello,
la lgica de este algoritmo es circular y combina la lgica horizontal
con la vertical.

Los tres primeros componentes (objetivo general, objetivos

especficos y metas) corresponden a la etapa del diseo (y re-
diseo) del programa. Los indicadores de inicio y avance
pertenecen a la etapa de gestin/monitoreo, y los de resultados e
impacto, a la etapa de evaluacin.

Asimismo, debe tenerse en cuenta para leer el algoritmo construido

para cada programa social analizado, que los vacos identificados
y que requieren ser subsanados, se han sealado en color rojo. Por
otra parte, los datos de fuentes distintas a las del propio programa
social as como sugerencias a considerar, se han introducido en
color azul. La informacin que corresponde a las fuentes o
documentos oficiales elaborados por el propio programa social,
figuran en color negro.

Las fuentes utilizadas para elaborar los algoritmos han sido los
documentos oficiales de los programas sociales, la informacin
contenida en su pgina Web, las estadsticas de fuentes oficiales,
estudios independientes y los resultados de las entrevistas en el caso
de los programas sociales prioritarios (independientes y fusionados).

A cada algoritmo u hoja resumen del Marco Lgico se ha aadido

un anlisis cualitativo y comentarios respecto de la lnea de base,
indicadores de inicio, avance, resultados e impacto, problemas de
focalizacin coordinacin y organizacin, as como otros temas

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103
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

relacionados con las causas que impiden o facilitan la eficiencia y

eficacia de los programas sociales.

En la seccin siguiente, aplicaremos este modelo a 21 de los

programas sociales de la lista de fusionados e independientes de
acuerdo a la base de datos elaborada por la GPS-CGR.

Grfico 3

ALGORITMO PARA ANLISIS DE PROGRAMAS SOCIALES

4.2. Anlisis de la Estrategia Nacional CRECER-Presidencia del

Consejo de Ministros

La estrategia CRECER se aprueba por Decreto Supremo N 055-2007-

PCM del 1 de julio de 2007 y su Plan de Operaciones por Decreto
Supremo N 080-2007-PCM del 5 de setiembre del mismo ao.

En realidad no se trata de un programa ms, sino de una estrategia

de articulacin de diez programas nacionales (MIMDES-PIN, MINSA-
SIS, PCM-JUNTOS, RENIEC-Acceso de la Poblacin a la Identidad,
MINEDU-PRONAMA, MVCS-Agua para Todos, MINAG-

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104
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

PRONAMACHCS, MTC-Construyendo Per, MTC - Provas Nacional35

y MEM-(Electrificacin Rural) para reducir la prevalencia de
desnutricin crnica en menores de 5 aos, en especial entre los
menores de 3 aos.

El Plan de Operaciones seala como meta para este objetivo

general reducir en 9% la desnutricin crnica en menores de 5 aos
en situacin de vulnerabilidad nutricional y pobreza. Sin embargo,
esta meta hay que contrastarla con aquella formulada en el Plan
articulado de nutricin infantil, aprobado por la CIAS, en el que se
encuentra fijada en una disminucin del 5%36.

En el mismo Plan articulado se establecen tres objetivos especficos:

a) Mejorar las prcticas alimenticias con ms calidad y cantidad

en la dieta.

b) Disminuir la incidencia de enfermedades diarreicas agudas

(EDA), infecciones respiratorias agudas (IRA) y enfermedades
prevalentes regionales.

c) Reducir el riesgo de bajo peso al nacer de los nios.

Respeto del primer objetivo especfico del Plan articulado se ha

formulado la meta en trminos de cobertura poblacional y
geogrfica. Para los otros dos objetivos especficos referidos a
prevalencia de enfermedades y mejorar el peso al nacer, no se
mencionan metas especficas.

El financiamiento de los servicios de la estrategia nacional CRECER

estar incorporado en los presupuestos de los sectores participantes,
o en su defecto, deber ser coordinado con el MEF para su
atencin.

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105
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

A su vez, el Plan articulado de nutricin infantil refiere que el

presupuesto del Plan considera los presupuestos de los sectores, los
programas, los gobiernos regionales y locales, la cooperacin
tcnica y la sociedad civil, que intervienen.

Por otra parte, el Fondo para la Igualdad -creado a fines de agosto

de 2006 por Decreto de Urgencia N 022-2006- debe destinar sus
recursos, exclusivamente, a actividades y programas para combatir
la pobreza extrema en zonas rurales (artculo 1.3), pudiendo, por
tanto, tambin intervenir en el financiamiento de la estrategia
nacional CRECER. En tal sentido, las ampliaciones de cobertura de
CRECER que no estuvieran comprendidas en los presupuestos de los
sectores parte de la estrategia, seran asumidas por el Fondo para
la Igualdad38, cuyo presupuesto es de S/. 103053,394, ms una
contingencia de S/. 44548,00039.

Es importante sealar que el Fondo para la Igualdad recibe recursos

del ahorro producido por las medidas de austeridad y racionalidad
dispuestas por los Decretos de Urgencia N 019-2006 y N 020-2006, y
normas complementarias emitidas por el Gobierno, as como de
recursos provenientes del sector privado.

Por otra parte, es administrado por el Consejo de Administracin del

Fondo para la Igualdad, que rene a los sectores de Salud,
Educacin, Mujer y Desarrollo Social, Economa y Finanzas, y la PCM.
Asimismo, incorpora como invitados a los sectores de Agricultura y
Trabajo. Este Consejo de Administracin del Fondo para la Igualdad
aprueba, a propuesta de la ST-CIAS, las solicitudes de financiamiento
realizadas a este Fondo.

4.2.1 Lnea de base

No se ha reportado un estudio de lnea de base especfico

para CRECER. Con relacin a la prevalencia de desnutricin crnica
y al nmero de nios desnutridos menores de 5 aos, el Plan

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106
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

articulado de nutricin infantil ha realizado una estimacin para los

330 distritos, de las 59 provincias de los 7 departamentos, que
corresponden al mbito inicial de atencin de la estrategia. Los
departamentos considerados son: Amazonas, Apurmac, Ayacucho,
Cusco, Huancavelica, Hunuco y Puno.

La estimacin sobre los 330 distritos referidos arroja que existen

145,822 nios menores de cinco aos desnutridos y que el 66% de los
nios menores de cinco aos presentan desnutricin crnica. Siendo
la meta al 2011 atender integralmente a un milln de nios y nias
en situacin de riesgo nutricional en 880 distritos41, resulta
indispensable contar con el dato de base para el mbito total.

Otra omisin por subsanar es la ausencia de informacin de inicio

respecto de indicadores como la incidencia de EDA, IRA y
enfermedades prevalentes en los mbitos de intervencin.
Tampoco se cuenta con el dato de inicio sobre el nmero de
nacimientos con bajo peso en el mbito de intervencin de CRECER.
El Centro Nacional de Alimentacin y Nutricin (CENAN) del Instituto
Nacional de Salud (INS) sera la institucin responsable de
proporcionar esta informacin para los distritos de intervencin
segn el propio Decreto Supremo N 080-2007-PCM.

Este conjunto de datos resulta indispensable para evaluar el

cumplimiento de metas, resultados e impacto, especialmente en el
marco de la gestin del presupuesto por resultados establecida para
la asignacin, ejecucin y evaluacin de los recursos de los
programas sociales en general42 as como, especficamente, para
la Estrategia Nacional CRECER43.

4.2.2. Indicadores

Para reportar el avance de CRECER su Plan de Operaciones

menciona:

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
107
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

- La incidencia de pobreza y pobreza extrema.

- La prevalencia de desnutricin en menores de 5 aos.

- Proporcin de menores de 36 meses con lactancia materna

exclusiva hasta los 6 meses.

- Prevalencia de anemia en menores de 36 meses.

- Incidencia de IRA en menores de 36 meses.

- Incidencia de EDA en menores de 36 meses.

- Incidencia de bajo peso al nacer.

- Tasa de mortalidad neo natal por 1000 nacidos vivos.

- Incremento de la identificacin (Cdigo nico de

Identificacin/Documento Nacional de Identificacin-DNI).

Tericamente estos indicadores de avance y resultado son los

adecuados, pero al no existir lnea de base se dificulta su medicin.
Subsanar la ausencia de informacin sobre algunos de estos
indicadores supone acceder a los registros de salud de los menores
en el mbito de intervencin del proyecto. Sin embargo, indicadores
como la lactancia materna exclusiva y la tasa de mortalidad neo
natal requerirn de estudios y registros especiales.

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
108
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

En tal sentido, si bien es evidente que CRECER plantea indicadores

de resultado, para que stos sean tiles a la gestin de la estrategia,
resulta indispensable lo siguiente:

a) Contar con una lnea de base especfica sobre estos

indicadores, a nivel nacional, con lo que se incluira los mbitos
de intervencin de la estrategia CRECER, y

b) Definir los responsables, mtodos y recursos necesarios para

realizar la recoleccin, seguimiento y reporte de estos 9
indicadores de desempeo.

4.2.3. Focalizacin

CRECER se basa en el mapa de pobreza del INEI, privilegiando

distritos con mayor presencia de poblacin en pobreza de los
quintiles 1 y 2. Se utilizan, asimismo, las tasas de desnutricin crnica
que publica el CENAM. En estos distritos la focalizacin ser
individual (para menores de 5 aos y madres gestantes y lactantes)
y por hogar segn nivel de pobreza con base al SISFOH.

Para que la focalizacin individual sea efectiva ser indispensable

contar con informacin completa, de buena calidad y oportuna
sobre las condiciones de nutricin y salud de los menores de los
hogares, comunidades y distritos participantes. Como CRECER
depende de los sistemas de informacin de los programas que lo
integran (SIS, SISFOH y el de PRONAA) y teniendo en cuenta que tales
sistemas tienen problemas de actualizacin y articulacin, la
integracin de stos debera ser un rea de trabajo prioritaria, para
los programas sociales.

Integrar y darle consistencia a estos diversos sistemas de datos no es

tarea simple ni rpida, y requiere de un esfuerzo intersectorial para

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
109
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

su rediseo y capacitacin en el uso, registro y procesamiento de la

informacin del sistema integrado.

Es fundamental, por tanto, monitorear este componente con

especial atencin pues debera encontrarse operativo en el 2008
para permitir la evaluacin por resultados prevista como enfoque de
la estrategia.

4.2.4. Organizacin y gestin

La principal innovacin de CRECER es la articulacin de programas

sociales en base a objetivos comunes (la disminucin de la
desnutricin crnica en menores de 5 aos) en zonas de accin
conjunta (los distritos de mayor pobreza) y la evaluacin por
resultados. Se pretende con esta estrategia superar los problemas
recurrentes de los programas sociales en el pas: descoordinacin,
duplicidad, ineficiencia y bajo impacto.

En cuanto a la organizacin la tarea es compleja, porque son diez

los programas involucrados en la estrategia (JUNTOS, SIS, PIN,
PRONAMACHCS,

Agua para Todos, Construyendo Per, Electrificacin Rural, Provas

Rural (ahora Provas Descentralizado), Registro Nacional de
Identidad y Estado Civil (RENIEC); y tres los niveles de gobierno:
central (ST-CIAS), regional y local.

Al respecto, la literatura analizada, identifica como un riesgo para el

trabajo que se viene realizando, el hecho de que se lleve a cabo en
una estructura sectorializada y con incentivos negativos para la
coordinacin de los programas sociales44. A ello se agregan las
limitaciones de recursos humanos y capacidades, especialmente en
el nivel de los gobiernos locales, para entender e internalizar la
nueva normativa e implementar sus nuevas responsabilidades.

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110
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

En este contexto y con la finalidad de que la estrategia CRECER

tenga xito, resulta de primera importancia fortalecer la autoridad
social nica con capacidad para dirigir, coordinar, regular y
fiscalizar el conjunto de los programas sociales.

La nueva Ley Orgnica del Poder Ejecutivo contempla en la

estructura del Estado dichas funciones, fortaleciendo las
competencias y responsabilidades asignadas a la CIAS. Es necesario
dotarla, no slo del mandato, sino adicionalmente de los recursos
financieros y humanos, para el cumplimiento de esta compleja y
difcil tarea.

4.2.5. Coordinacin

Como se ha sealado, el principal reto de la estrategia de CRECER

es la coordinacin horizontal de 10 programas y vertical de los 3
niveles de gobierno. Al respecto, es importante mantener
diferenciados los roles normativo, de coordinacin, de apoyo
tcnico y de evaluacin a nivel del gobierno central (ST-CIAS), de los
niveles operativos y de ejecucin (a nivel regional y local).

El Plan de Operaciones de la Estrategia Nacional CRECER, establece

en su captulo VI, inciso 6.1, que la ST-CIAS tendr a su cargo el
monitoreo y la evaluacin as como la coordinacin de las acciones
de los diferentes sectores y programas de acuerdo a un plan
operativo, en alianza con otras instituciones pblicas y privadas.
Asimismo, contempla que coordinar la asistencia tcnica y dar
cuenta al CIAS del avance de la estrategia.

Por su parte, el nivel regional deber integrar la estrategia CRECER a

sus planes de desarrollo regional, coordinar las acciones en el mbito
regional y desarrollar acciones de seguimiento y evaluacin en su
jurisdiccin. Los gobiernos locales organizan, ejecutan y administran
los programas sociales incluyendo los de la estrategia CRECER.

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
111
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Ello incluye elaborar planes de accin local, coordinar las acciones

locales de las diferentes dependencias, manejar la identificacin y
evaluacin de los beneficiarios y realizar la vigilancia y evaluacin
peridica a nivel local.

La autoridad social debe estar en condiciones de implementar esta

nueva estrategia social articulada, lo que debe suponer modificar
estilos y patrones de trabajo sectorializados y fragmentados. En tal
sentido, se requiere como condiciones indispensables:

a) Contar con recursos tcnicos en cantidad y calidad

suficientes para capacitar y brindar asistencia tcnica a las
instituciones involucradas y sus operadores.

b) Contar con claro apoyo y mandato poltico al ms alto nivel

para hacer efectiva la coordinacin horizontal y vertical.

4.2.6. Monitoreo y evaluacin

El Plan de Operaciones de la Estrategia Nacional CRECER establece

que es la ST-CIAS la responsable del monitoreo y evaluacin de la
estrategia CRECER. Se ha establecido una lista larga de 9
indicadores de desempeo (sealados lneas arriba) de diferente
complejidad en su recoleccin, clculo y anlisis. La evaluacin se
basar en datos censales, proveniente de la Encuesta Nacional de
Hogares (ENAHO) a cargo del INEI, de los nios menores de 36 meses,
cuyo anlisis estar a cargo del CENAN, y se contar asimismo con
el registro individual del SISFOH para monitorear la cobertura de
CRECER. De igual forma, se establece que los gobiernos regionales y
locales apoyarn la recoleccin de datos en sus respectivos
mbitos.

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112
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Con relacin al componente de monitoreo y evaluacin, y la fuente

de informacin para determinar la lnea de base pueden realizarse
las siguientes observaciones:

- Censo nacional. Un censo es un operativo caro y por tanto

poco frecuente. Por lo que no es lo ms recomendable como
instrumento para el monitoreo y evaluacin.

Sin embargo, el censo del 21 de octubre de 2007 podr ser

usado como lnea de base para algunos indicadores de
pobreza y saneamiento: en especial Necesidades Bsicas
Insatisfechas (NBI), analfabetismo por edad y sexo, tipo de piso
en la vivienda (por su influencia en EDA), tipo de combustible
utilizado (por su influencia en IRA) y acceso a saneamiento
(por su influencia en el estado general de salud, en especial
EDA) as como cobertura del SIS. Sin embargo, el Censo 2007
no recoge indicadores de nutricin. Estos ltimos requerirn de
un censo especfico.

- La ENAHO no tiene representatividad a nivel distrital ni

provincial, slo departamental y por grandes regiones. Por ser
tan agregados sus datos, no puede constituir una fuente
adecuada para el monitoreo o evaluacin de CRECER. Una
posibilidad es llegar a un acuerdo con el INEI para sobre-
muestrear los distritos priorizados por CRECER y contar as con
una fuente peridica y probada de datos para la evaluacin
de esta estrategia.

- El registro individual de beneficiarios y las historias clnicas de

los menores y madres tienen el potencial de ofrecer
informacin detallada para el monitoreo y evaluacin de
CRECER. Para ello sin embargo se debe mejorar la calidad,
oportunidad y capacidad de anlisis de estos registros. Sera
necesario, asimismo, evaluar si el CENAN cuenta con los
recursos humanos y financieros para llevar adelante su
responsabilidad del monitoreo y evaluacin de la estrategia

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113
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

CRECER. Asimismo, es importante disponer del apoyo tcnico

y normativo de la ST-CIAS que en ltima instancia es la
institucin responsable de esta funcin.

4.2.7. Impacto

En los prrafos anteriores hemos sealado algunos aspectos

relevantes al tema de impacto.

En trminos de gestin, el xito de CRECER depender de la

capacidad de la ST-CIAS para coordinar 10 programas diferentes a
nivel central, regional y local. Idealmente, el trabajo conjunto de
estos programas debera permitir mayor eficiencia en el gasto social,
logrando economas de escala en tareas comunes como la
asistencia tcnica, capacitacin a promotores comunales,
administracin financiera y el manejo de bases de datos nicas y el
sistema de monitoreo y evaluacin. Ello requiere, sin embargo, de un
enorme esfuerzo por la segmentacin y gestin sectorizada con que
se han manejado estos programas hasta ahora. En trminos de
resultados, el impacto central debe ser la disminucin de la
desnutricin crnica en menores de 5 aos de los distritos con mayor
incidencia de pobreza. Pero para demostrar este impacto, se debe
contar con un sistema concertado de monitoreo y evaluacin que
est todava por implementarse.

4.2.8. Transferencia

Por su naturaleza de estrategia nacional, CRECER trabajar en los 3

niveles de gobierno como ya se ha sealado. Las responsabilidades
de los niveles regionales y sobre todo locales son considerables
como lo establece su plan operativo. La ejecucin coordinada de
las acciones de los 10 programas involucrados, monitoreo de base y
el recojo de la informacin para la evaluacin son todas tareas del
nivel local (gobierno local y comunidad).

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114
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Resultar clave, por tanto, reforzar las capacidades tcnicas y

administrativas en este nivel para que CRECER tenga xito.

4.3. Anlisis del Programa Nacional de Apoyo Directo a los Ms

Pobres (JUNTOS) - Presidencia del Consejo de Ministros

El programa JUNTOS fue aprobado el 7 de abril de 2005 mediante

Decreto Supremo N 032-2005-PCM. Es el primer programa de
transferencias condicionadas o subsidio directo que se aplica en el
pas, aunque existe amplia experiencia internacional en este tipo de
programas en Mxico, Pakistn, Brasil, entre otros.
Segn datos del MEF, el presupuesto ajustado para el 2006 fue de
S/.143,7 millones y el PIA para el 2007 es de S/. 400 millones45.

El objetivo principal de JUNTOS es la reduccin de la pobreza

extrema rural y urbana en un horizonte de mediano plazo (2015)
mediante una estrategia triple46:

- Transferencias directas en beneficio de las familias ms pobres

de la poblacin, rural y urbana, con mujeres embarazadas y/o
las familias rurales y urbanas ms pobres, con mujeres
embarazadas o menores de cinco aos en el hogar47, en los
distritos seleccionados;

- Mejorar su acceso y uso a los servicios sociales que presta el

Estado (identidad, nutricin, salud y educacin); y

- Promover actividades econmicas en estas comunidades y

localidades.

Se trata de un programa mixto pero con mayor peso de acciones

protectoras. Las transferencias monetarias de 100 soles mensuales
para las familias estn sujetas al cumplimiento de ciertas condiciones

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115
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

por parte de la madre, padre o cuidador del menor. Estas

condiciones son:

a) La madre, padre viudo o solo o cuidador/a debe tener su DNI

actualizado y en buen estado. Sus hijos menores, a partir del
2007, debern contar con DNI, desde que tienen de 30 das
de nacidos. (Los indocumentados son atendidos por el
programa Mi Nombre del Ministerio de la Mujer y Desarrollo
Social MIMDES).

b) En cuanto a lo nutricional, la madre o cuidador debe recoger

la papilla fortificada para los menores entre 6 meses y 3 aos
y asistir a las charlas sobre prcticas alimentarias adecuadas.

c) En lo referente a salud, las madres, padres, o cuidadores

deben llevar a la posta o centros de salud a los menores de 3
aos para su control mensual, tener las vacunas completas y
seguir otras indicaciones del personal de salud. En el caso de
las gestantes, stas deben acudir a sus controles prenatales y
comprometerse a dar a luz en el establecimiento de salud.

d) Respecto a la educacin, la condicin para el beneficiario

titular es matricular a sus hijos entre 6 y 14 aos y que stos
asistan por lo menos al 85% de los das de clase.

La experiencia internacional en este tipo de programas seala como

sus principales ventajas la de fomentar la co-responsabilidad en el
cuidado infantil, dar mayor discrecionalidad al beneficiario en el uso
del subsidio, y forzar al Estado a expandir la cobertura y calidad de
los servicios en zonas de pobreza extrema50. Asimismo, la poca
informacin cualitativa que se tiene de JUNTOS seala la sensacin
de dignidad de los participantes que reciben el subsidio, no como
un regalo, sino como una ayuda para asumir sus responsabilidades
con sus hijos.

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116
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Entre los retos o problemas debe considerarse la importancia de

reforzar los conocimientos y prcticas adecuadas de nutricin y
salud, es decir, las actividades habilitadoras. Adems, en algunos
casos, el hecho de que, en el mismo casero o localidad, algunas
familias reciban el subsidio y otras no, merma la solidaridad y puede
originar resentimientos y conflictos.

La evidencia disponible seala, asimismo, que este subsidio es usado

bsicamente para el consumo de alimentos, ropa y transporte en
mucho mayor medida que para salud, educacin o gastos
productivos, por lo que su efecto es ms bien protector y paliativo,
antes que una solucin a la pobreza extrema51. Por ello, debe
reforzarse el componente productivo para darle mayor peso a los
componentes habilitadores de JUNTOS que permitan superar la
pobreza extrema.

4.3.1. Lnea de base

JUNTOS se inici sin una lnea de base propia, aunque la seleccin

de distritos se basa en los mapas de pobreza de FONCODES y el INEI.
Para establecer las nuevas condicionalidades se cont con estudios
parciales apoyados por el Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) y el Banco Mundial. Se ha previsto iniciar una lnea
de base para la nueva gestin que sirva para el conjunto de
programas sociales, la cual estuvo programada para fines de 2007.
El costo se estima en 1.5 millones de dlares a ser aportados en parte
por el Banco Mundial.

4.3.2. Indicadores

La meta general es atender a 338,404 hogares en pobreza extrema

a fines del 200753.

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117
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Las metas no estn claramente establecidas en trminos de la

poblacin a atender al 2015 ni para cada objetivo especfico.

Para el caso de la desnutricin crnica infantil puede considerarse

la meta de CRECER, dado que el propio Plan Operativo de JUNTOS
refiere que se ha establecido la ejecucin de acciones conjuntas
con el programa CRECER y que parte de stas es la incorporacin
de beneficiarios que ingresan a dicho programa. Para la cobertura
en salud y educacin no figuran metas especficas ni en los
documentos del programa ni en la pgina Web, ni se mencionaron
en las entrevistas realizadas para la elaboracin del presente
diagnstico.

Las metas parecen formularse en trminos de distritos cubiertos por

el programa JUNTOS. La meta de cobertura es de 638 distritos para
fines de 2007.

Hasta agosto de 2007 el avance era de 613 distritos55. En cuanto a

identificacin, el avance ha sido 160 mil personas documentadas en
estos distritos intervenidos, siendo la meta de 480 mil menores y
adultos documentados al 2007.

En cuanto a hogares participantes en el programa, el total

acumulado es de 309,181 hogares a setiembre 2007; hasta entonces,
se tena un avance importante con un 87% de la meta anual
cumplida (unos 149,957 mil hogares) en 13 departamentos.

4.3.3. Focalizacin

Los criterios de focalizacin estn claramente establecidos y siguen

un proceso bien definido. Los criterios de seleccin distrital (primera
etapa) se basan en 5 aspectos:

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118
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

a) Distritos afectados por la violencia (como parte de la

estrategia de reparaciones).

b) Porcentaje de hogares con NBI en base a los mapas de

pobreza del INEI.

c) Brecha de pobreza (diferencia entre gasto promedio de

hogares en pobreza extrema respecto de la lnea de
pobreza).

d) Porcentaje de pobres extremos.

e) Menores de 5 aos con desnutricin crnica (talla para la

edad).

La segunda etapa es la seleccin de hogares en los distritos

seleccionados mediante un barrido censal a cargo del INEI. Cabe
sealar, que antes de que JUNTOS fuera integrado en la estrategia
CRECER, durante el censo se registraban slo los hogares en pobreza
extrema con menores de 14 aos o aquellos con madres solas,
padres viudos y/o cuidadores adultos mayores. De acuerdo con la
entrevista realizada al Director Ejecutivo de JUNTOS, el Consejo
Directivo ha aprobado recientemente incluir a todas las familias con
menores de 5 aos en los distritos seleccionados cuya poblacin
total sea menor o igual a 20,000 personas, ello para simplificar la
focalizacin. Para la aplicacin de este nuevo criterio se requerir
unos 41 millones de soles adicionales que no estn presupuestados.
La tercera etapa, la ms novedosa, es la validacin comunal en la
que la propia comunidad en asamblea verifica la seleccin anterior
para confirmarla o modificarla. El dato reportado es que la filtracin
promedio es slo del 5%.

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119
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

4.3.4. Organizacin y gestin

Una de las caractersticas novedosas de este programa es que su

Consejo Directivo cuenta con la participacin de entes no oficiales
(Confederacin Nacional de Instituciones Empresariales Privadas
CONFIEP, Conferencia Nacional sobre Desarrollo Social
CONADES, Critas del Per y Confederacin General de
Trabajadores del Per CGTP) lo que le da mayor pluralidad,
legitimidad y transparencia. Asimismo, otra caracterstica resaltante
es que slo el 10% de su presupuesto se destina a costos
administrativos, el 80% va directamente a los subsidios y un 30% es un
fondo de inversin para resolver brechas de acceso y cobertura de
los servicios pblicos.

Entre los aspectos a mejorar, el informe del PNUD seala la

necesidad de incorporar ajustes por la demanda; revisin de los
hogares no validados en asamblea comunal; mejorar el control de
los condicionantes; flexibilizar el valor del subsidio en hogares con
distintos requerimientos, y evaluar y ajustar la oferta de servicios
pblicos en funcin de las nuevas presiones de la demanda.

Como parte de los problemas identificados se encuentra el acceso

de los beneficiarios a las agencias del Banco de la Nacin. En varias
localidades, el beneficiario debe viajar distancias considerables
cuyo costo se estima entre 12 y 30 soles, reduciendo por tanto
significativamente el subsidio de 100 soles. En la medida en que el
programa se expanda hacia la Amazona, en especial a Loreto, este
problema puede exacerbarse por la dispersin poblacional y los
problemas de acceso.

Otro aspecto vinculado a la organizacin y gestin es la relacin de

JUNTOS con la estrategia CRECER, respecto de la cual es el
programa medular. Por ello tienen objetivos y responsabilidades
complementarios. En tal sentido, JUNTOS debe fortalecerse a partir
de la estrategia de coordinacin de CRECER.

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120
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As, en el marco de la reforma de programas sociales, deber

evaluarse la articulacin funcional entre todos los programas que
articula CRECER y el papel de JUNTOS para contribuir al objetivo
general de reducir la pobreza extrema. JUNTOS tiene por ello la
misma meta de cobertura que CRECER: los 811 distritos de mayor
pobreza.

4.3.5. Coordinacin

JUNTOS tiene convenios de colaboracin con Salud, Educacin,

MIMDES y RENIEC.

La coordinacin con Salud es central. Ampliar la cobertura del SIS

supone no slo la carnetizacin, sino fundamentalmente el acceso
a los servicios de salud, en especial a los de salud preventiva
(inmunizaciones, agua limpia, adecuada disposicin de excretas y
basura, prevenir EDA e IRA, etc.). La educacin de la madre o
cuidadora en la crianza y el desarrollo infantil es condicin
indispensable para la disminucin de la desnutricin crnica infantil
an sin raciones alimentarias.

Asimismo, las acciones de planificacin familiar son indispensables

pare evitar los embarazos de altos riesgo y disminuir la mortalidad
materna y la infantil. Para todo ello el componente de capacitacin
y orientacin debe reforzarse.

En el caso de Educacin los entrevistados refirieron debilidades en la

coordinacin, manifestando que este sector haba presentado en
dos oportunidades, pedidos presupuestales a JUNTOS que no
responden a sus prioridades programticas, con el objeto de cubrir
gastos corrientes. JUNTOS cuenta con un 30% de su presupuesto
para financiar ampliacin de cobertura de los servicios pblicos.

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121
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

El componente sobre atencin de personas indocumentadas se

coordina con MIMDES a travs del programa Mi Nombre. En
opinin de los directivos entrevistados, sera ms eficiente manejar
este componente directamente con

RENIEC. Cuando se entrevist a funcionarios de esta ltima

institucin coincidan con este parecer.

Desde el programa JUNTOS se ha desarrollado una labor de

orientacin y apoyo en los distritos seleccionados, para facilitar el
cumplimiento de los requisitos para la obtencin del DNI, como por
ejemplo, tramitar una copia de la partida de nacimiento.

Al respecto, uno de los aspectos que requiere de una coordinacin

con RENIEC, es la modificacin de uno de los requisitos que exige
esta entidad para la obtencin del DNI. El plazo de validez de una
partida de nacimiento para tal efecto se considera de tres meses
por parte del RENIEC, y esto resulta complicado para las familias en
pobreza extrema por el costo y tiempo que supone. En tal sentido,
se ha previsto realizar las coordinaciones para modificar este
requisito en estos casos.

4.3.6. Monitoreo y evaluacin

La principal limitacin para el monitoreo y evaluacin es la falta de

un sistema informtico actualizado, completo y de buena calidad.
En el caso de programas complejos y de gran cobertura como
JUNTOS, los retos no slo son de diseo, sino sobre todo estn en la
recoleccin y organizacin de la informacin que proviene de
diversos sectores con formularios, prcticas y objetivos diferentes.
Esta limitacin es especialmente seria en el marco de la gestin por
resultados que el gobierno ha decidido implementar. Los
funcionarios entrevistados admitieron que sta es una de las tareas
ms urgentes, informando que cuentan con apoyo del Banco
Mundial para este propsito y que se encuentran buscando tcnicos

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122
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

idneos que puedan apoyar en este trabajo. Sin embargo, resulta

necesario tener en cuenta que el diseo es slo un parte de la
solucin, lo ms difcil es armonizar, capacitar y coordinar el recojo,
envo y tabulacin de la informacin requerida, proveniente de
mltiples fuentes y ejecutores. Por ello, la pgina Web de JUNTOS se
encuentra actualizando y proporcionando informacin de
resultados de monitoreo y evaluacin, mediante algunos informes
de gestin e indicadores de resultados.

4.3.7. Impacto

La informacin provista por el programa JUNTOS a travs de su

pgina Web, permite advertir la definicin de tres impactos
generales esperados. stos se han formulado como:

- Mejorar la brecha de ingresos especialmente para

alimentacin;

- Desarrollo del capital humano. Romper transmisin

intergeneracional de la pobreza;

- Promover las actividades econmicas de las comunidades.

Los objetivos y metas referidos a la disminucin de la pobreza

extrema, reduccin de la desnutricin crnica infantil, reduccin de
la mortalidad materna e infantil etc., suponen cambios a mediano y
largo plazo, por lo que siendo JUNTOS un programa relativamente
reciente, con 2 aos de operacin, corresponde esperar un tiempo
adicional para determinar el grado de impacto de su
funcionamiento en la poblacin y distritos atendidos. Adems hay
que considerar que en el marco de la estrategia CRECER, se han
agregado nuevos componentes, tales como cocinas mejoradas (en
uso por 35% de los participantes); letrinas (18%), mejoras en la crianza
de ganado (60% de participantes) y biohuertos (65%) segn

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123
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declaraciones del presidente del Consejo Directivo de JUNTOS66.

Ello no debera, sin embargo, hacer perder de vista la imperiosa
necesidad de ir preparando y diseando una evaluacin de
impacto que se sugiere sea hecha al finalizar el tercer ao de
operaciones, pues en ese plazo ya se pueden estimar algunos
resultados a nivel de la poblacin participante. Asimismo, sera
conveniente tercerizar esta evaluacin de impacto para asegurar
su independencia, calidad y credibilidad.

4.3.8. Transferencia.

JUNTOS opera en forma desconcentrada, pero la direccin est

centralizada en Lima. Los gobiernos locales de los distritos
seleccionados tienen importante responsabilidad en la ejecucin
del programa a travs de los sectores correspondientes.

Un componente clave, sin el cual el impacto de programas

protectores como JUNTOS tendr serias limitaciones, es el de las
inversiones habilitadoras referidas a infraestructura productiva,
apoyo a las Pequeas y Medianas Empresas (PYMES), acceso al
mercado, micro crdito, asistencia tcnica, etc. Ello supone un
trabajo ms cercano con los gobiernos regionales, el sector
empresarial y las ONG de desarrollo. Este campo est dbilmente
presente en la lgica de JUNTOS y debera tener ms peso en el
proceso de reforma de los programas sociales.

4.4 ANLISIS DEL SEGURO INTEGRAL DE SALUD (SIS) - MINISTERIO DE

SALUD

El SIS, fusiona dos programas de salud que existan previamente: el

Seguro Escolar Gratuito (creado en 1997) y el Seguro Materno Infantil
(creado en 1998). La creacin del SIS se formaliza con la Ley del
Ministerio de Salud N 27657, promulgada el 29 de enero de 2002, la
misma que en su artculo 33 literal c, establece que la misin del SIS
es la administracin de los fondos destinados al financiamiento de
prestaciones de salud individual.

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124
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

De la entrevista realizada sobre el SIS77 se seal que la finalidad de

este sistema era garantizar la atencin de salud gratuita a todas las
personas en situacin de pobreza y pobreza extrema. Para ello, se
ha precisado como objetivo general construir un sistema de
aseguramiento pblico sostenible y solidario que financie servicios
de calidad para la mejora del estado de salud de las personas a
travs de la disminucin de la tasa de morbimortalidad.

As, se trata de un programa esencialmente protector, pero con un

componente habilitador: crear una cultura de aseguramiento en la
poblacin pobre.

El presupuesto total ajustado en el 2006 fue de S/.290879,338 y el PIA

2007 es de S/.267589,55079.

Lnea de base

El SIS inici una nueva administracin a comienzos del 2007. Lo

primero que se hizo fue una revisin de los datos, en este caso de la
cantidad de asegurados. Segn las estadsticas arrojadas de esta
revisin, el SIS tena entre 10 y 12 millones de asegurados, pero la
definicin de asegurado que se manejaba era toda persona inscrita
a la que se le creaba un nmero autogenerado, no importando si
haba sido atendida o no. Por otra parte, se consideraban datos
acumulados de aos anteriores.

Salvando las distorsiones que poda producir el utilizar el

autogenerado y no el DNI para el registro de los asegurados,
finalmente se lleg a identificar a 3300,000 personas que estaban
haciendo uso del seguro. sta fue la lnea de base inicial desde
diciembre del 2006.

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125
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Indicadores

El SIS utiliza una serie de indicadores de resultado82, relacionados

con:

- Acceso y afiliaciones (incremento de afiliaciones en el

componente materno-infantil, concentracin de afiliaciones
en quintil 1 y 2 de pobreza, incremento de afiliados en otros
planes SIS y afiliacin a nivel de componente de

Aseguramiento Semi-contributivo para grupos poblacionales

con limitada capacidad adquisitiva);

- Atenciones en servicios de salud (porcentaje de partos

institucionales, entre otros);

- Niveles de satisfaccin (encuestas de satisfaccin de usuarios

y desempeo del prestador); y Mejora del sistema de
focalizacin.

Estos indicadores combinan datos de cobertura por ciclo de vida y

nivel de pobreza as como por tipo de atencin. Adems los
indicadores de satisfaccin de usuarios son una importante
innovacin referida al tema de calidad de los servicios pblicos.
Faltara estimar los resultados de las acciones preventivas y de
promocin de la salud.

Focalizacin

La meta de cobertura del SIS para el 2007 es de 5 millones de

asegurados. A julio de 2007 se ha alcanzado 4200,000, lo que ha

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permitido a funcionarios del SIS afirmar que probablemente a fin de

ao se supere la meta83.

Como criterios de focalizacin utilizados se ha determinado que se

focalizar al 100% de la poblacin ubicada en el quintil 1 de pobreza
(geogrficamente, por distrito). Recin a partir del quintil 3 se aplican
fichas de evaluacin socio-econmica.

Asimismo, de la entrevista realizada al responsable del SIS, se tiene

que existe la decisin de que en primer lugar la seleccin o
focalizacin se realice primero con relacin al quintil 1. En segundo
lugar, se exige la residencia en alguna de las 10 regiones prioritarias
del pas. Actualmente est en 7 regiones prioritarias: Amazonas,
Apurmac, Ayacucho, Cusco, Huancavelica, Hunuco y Puno.
Aseguran los entrevistados estar focalizando mejor con el 62% de
zonas pobres; la meta es llegar para fin de ao al 85% y en 2008 al
100% de la poblacin en situacin de pobreza.

En la misma entrevista se refiri que las poblaciones dispersas y

aisladas constituyen una dificultad para la focalizacin. El Ministerio
de Salud (MINSA) ha aprobado la estrategia de atencin para estas
poblaciones mediante brigadas de atencin ambulatoria pero se les
da un mbito de atencin y un tiempo determinado, quedando
siempre sin atender la poblacin ms aislada. Las brigadas estn
conformadas por trabajadores eventuales y que luego se retiran,
afectando la continuidad. Asimismo, los beneficiarios no pueden
saber cundo llegar la atencin.

Organizacin y gestin

El SIS es un Organismo Pblico Descentralizado (OPD) del MINSA que

financia las prestaciones de salud a la poblacin en pobreza y
extrema pobreza. Realizada la prestacin de salud al beneficiario se
le reembolsa al establecimiento de salud por aquella prestacin.

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Tiene dos componentes: el Componente Subsidiado, para

poblacin en pobreza y pobreza extrema que no cuenta con seguro
de salud, con un subsidio del 100%; y el Componente Semi-
subsidiado, para poblacin con limitada capacidad de pago que
no cuenta con un seguro de salud, mediante un pago que oscila
entre los 10 y los 30 soles. El SIS financia un listado de prestaciones, el
que es comunicado a los establecimientos de salud. Este listado
implica un costo estandarizado por tipo de prestacin85.

Coordinacin

Con relacin a este aspecto, en la entrevista realizada se manifest

que hasta hace un tiempo, el SIS y el MINSA trabajaban aislados, sin
mayor coordinacin en este proceso. Sin embargo, a partir del
listado de prestaciones estn trabajando en forma conjunta. Han
encontrado con el Comando Conjunto de Lucha por la Pobreza un
buen nivel de articulacin, y con su producto CRECER una excelente
posibilidad de alcanzar metas y logros comunes.

Monitoreo y evaluacin

La idea fundamental es transferir responsabilidades de

aseguramiento (afiliacin y supervisin) a las regiones y a los
gobiernos locales. El SIS hara un muestreo de esa afiliacin y
supervisin, asimismo, buscar hacer convenios con los gobiernos
locales. De acuerdo a informacin de la entrevista referida, se han
iniciado coordinaciones con CRECER. El padrn de afiliaciones va a
ser responsabilidad de los alcaldes. Existe un censo realizado por
JUNTOS en aproximadamente 400 distritos de su mbito. Este censo
va a constituir una base para ser entregada a los alcaldes y para
que a partir de este padrn se hagan las modificaciones requeridas
por: nuevos ingresos, nacimientos o ausencias anteriores. La meta es
el Registro nico de Beneficiarios.

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El gobierno local a su vez tiene sus organizaciones sociales de base,

las que pueden contribuir de forma importante al monitoreo y el
control social de la calidad de atencin del establecimiento. Los
resultados seran reportados al alcalde, y ste a su vez reportara a
las unidades coordinadoras de nivel regional para que se
establezcan los mecanismos de correccin. Ello en vista de que los
establecimientos ya estn descentralizados, ya no pertenecen al
MINSA, y por lo tanto esa responsabilidad recae en la regin. El SIS
debe hacer una auditora de muestreo e informar al alcalde los
hallazgos sobre personas focalizadas inadecuadamente para que
l pueda verificar y corregir el padrn.

Impacto

Los indicadores de impacto que utiliza el SIS son, bsicamente, la

tasa de mortalidad morbilidad y la cobertura de partos
institucionales afiliados al SIS. Se ha sugerido en el algoritmo otros tres
indicadores de impacto; la promocin de una cultura de prevencin
mediante el aseguramiento aumentando la proporcin de personas
bajo el rgimen semi-contributivo; y dos relacionados con la calidad
tanto en la atencin prestada (tiempo de espera para cita y en la
consulta, informacin proporcionada, efectividad del tratamiento,
acceso a medicamentos, etc.) como en el trato amable y
respetuoso del asegurado, todo lo que debe redundar en una
mayor satisfaccin del mismo.
Transferencia

Se va a transferir la afiliacin y la supervisin ya que interesa que esa

responsabilidad sea local.

Cabe sealar que se han encontrado reas a nivel local muy

organizadas (por ejemplo Acobamba en Huancavelica); en estas
zonas donde ya hay un trabajo realizado se va a transferir
responsabilidades o acuerdos a aliados estratgicos mediante
convenios para establecer un trabajo de afiliacin.

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Portales Web

PROMPYME: www.prompyme.gob.pe/estadsticas

CRECER: www.pcm.gob.pe/crecer

JUNTOS: www.juntos.gob.pe

PRIAS RENIEC: www.reniec.gob.pe/portal/ProyeccionSocial.jsp

SIS: www.sis.gob.pe

PROJOVEN: www.projoven.gob.pe

MECEP y PEAR: www.minedu.gob.pe

PRONAMACHCS: www.pronamachcs.gob.pe

MARENASS: www.minag.gob.pe/marenass

A Trabajar Urbano: www.atrabajarurbano.gob.pe

Mi Empresa: www.mypeperu.gob.pe/miempresa.php?opc=1

Agua para Todos:

www.vivienda.gob.pe/direcciones/saneamiento_programas.aspx

Programa de Mejoramiento Integral de Barrios y Pueblos:

www.vivienda.gob.pe/direcciones/urbanismo_vision.aspx

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BANMAT: www.banmat.org.pe

Fondo Mi Vivienda: www.mivivienda.com.pe

PRONIED:www.minedu.gob.pe/transparencia/2006/shockdeinversio
n.php

FITEL: www.fitel.gob.pe

Electrificacin Rural: www.minem.gob.pe/ministerio/dger.asp

Provas Descentralizado: www.proviasdes.gob.pe

PIN: www.pronaa.gob.pe/pagina_web/programas_sociales.htm

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