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Una ley de lobby para Chile

Agostini y Brieba (2013)

En este documento se desarrolla la posicin de Horizontal y la Escuela de


Gobierno de la Universidad Adolfo Ibaez con el fin de analizar cul sera una
apropiada regulacin del lobby para Chile.
En Chile, la discusin acerca de la regulacin del lobby se inserta dentro de una
segunda generacin de reformas destinadas a trasparentar y mejorar la
regulacin de las mltiples formas en que los intereses privados afectan la toma
de decisiones pblicas. En particular, el objetivo es prevenir que se
implementen polticas pblicas que favorezcan a grupos de inters especficos
por sobre el inters personal general de la gran mayora de los chilenos.
La evidencia en la literatura muestra que los grupos de inters donan a las
campaas polticas para influir en los legisladores. Adems, algunos estudios
muestran que dicha influencia tiene resultados favorables para los grupos de
inters que contribuyeron a la campaa. Sin embargo, hay otras formas de
influir que pueden ser tan exitosas como el financiamiento de campaas. La
principal es el lobby. Existe evidencia de que ambas formas de influencia estn
relacionadas y de que las contribuciones a campaas logran comprar mayores
espacios de lobby (acceso) posterior con los legisladores.
Por esta razn, la regulacin del lobby debe entenderse como parte de un
entramado ms amplio de regulaciones orientadas a mejorar los estndares de
conducta pblica, la transparencia e integridad del proceso de toma de
decisiones pblicas y, en ltimo trmino, la confianza ciudadana en sus
representantes, en las instituciones polticas y en el funcionamiento de la
democracia.
Posicin normativa: es el lobby una actividad legtima?
La esencia del lobby involucra la comunicacin solicitada, oral o escrita, con
un funcionario pblico con el fin de influir sobre la legislacin, las polticas
pblicas o las decisiones administrativas. El punto de partida normativa de este
documento es que el lobby as definido es una actividad poltica intrnsecamente
legtima y adems potencialmente beneficiosa, pero que debe ser regulada
debido a su posible efecto sobre la integridad del proceso de toma de decisiones.
En particular, se debe prevenir que el Estado sea capturado por grupos
particulares de inters que sesguen las polticas pblicas a su favor.
El lobby es una actividad legtima porque en sociedades democrticas las
personas tienen derecho a organizarse y a hacerle saber a la autoridad sus
intereses y preferencias. Es tambin una actividad potencialmente beneficiosa
porque la informacin que aportan los grupos de inters a la autoridad y al
proceso de discusin de una ley o decisin pblica puede ser gran valor. Esta
informacin puede referirse tanto a las preferencias ciudadanas como a datos y
hechos que apoyen su posicin.
Por tanto, el lobby puede constituir una sana manifestacin del pluralismo de
intereses inherentes a cualquier sociedad compleja, y contribuir a un
fortalecimiento de la deliberacin democrtica gracias a los argumentos y datos
que pueden aportar a la discusin de polticas.
No obstante, la actividad del lobby requiere ser regulada. Esto se debe a que
ste, al situarse en el interfaz entre los intereses privados y las decisiones
pblicas, ocupa un lugar estratgico en el proceso de formulacin de polticas
pblicas. Hay un inters pblico por conjugar el derecho a peticin de los
privados, con la necesidad de mantener la confianza pblica en el proceso de
toma de decisiones. Este proceso no debe estar sujeto ni a influencias privadas
indebidas ni a profundas asimetras entre la influencia ejercida por grupos de
inters particulares y la que la ciudadana puede ejercer.
Puesto que las personas que ejercen lobby tienen intereses concretos y estn en
una posicin privilegiada para influir en los tomadores de decisiones, es
normativamente deseable y conveniente regular la interaccin entre lobbistas
(sujetos activos de lobby) y funcionarios (sujetos pasivos), para propender
a un proceso de formulacin e implementacin de polticas ntegro y de
confianza a los actores involucrados. Solo si la actividad del lobby es vista como
distinta de otras actividades y formas indebidas de influencia, pueden los
intereses particulares que el lobby representa no ser considerados como
inherentemente ilegtimos.
En suma, el lobby como actividad poltica tiene tanto el potencial de profundizar
la democracia, como de subvertirla. Por lo tanto, se debe regular esta actividad
para promover lo primero y prevenir lo segundo.
Anlisis proyecto de ley
La legislacin debiese adoptar enfoques para asegurarse que la preocupacin
principal del pblico sea abordada. Para el caso chileno, donde el conocimiento
pblico de casos de corrupcin o de trfico de influencias ha sido ocasional, es
probable que la transparencia constituya la preocupacin principal de la
ciudadana respecto al lobby. En dicho sentido, el enfoque de este proyecto
puesto casi enteramente en el objetivo de la transparencia es acertado. Sin
embargo, el proyecto sacrifica casi por completo el objetivo de regular la
conducta de los actores involucrados, en particular los sujetos activos.
El proyecto de ley es relativamente dbil si se lo compara con la legislacin de
pases ms desarrollados en este mbito o con los estndares de la OCDE1.
Tambin revela importantes deficiencias en el mbito de su aplicacin, su
regulacin de la conducta de lobistas, y suscita dudas acerca de la factibilidad
de su cumplimiento y fiscalizacin. Sin embargo, a pesar de sus deficiencias, el
actual proyecto de ley constituye un avance significativo respecto a la actual
ausencia de regulacin. Su sola presencia y aplicacin promover una cultura
de mayor transparencia en la gestin de los asuntos pblicos por parte de las
autoridades y de la sociedad civil.
Legislacin comparada
El proyecto chileno va ms all de una simple ley de transparencia, pero
puesto que no hay un registro de lobistas propiamente tal como grupo no se
les puede imponer exigencias conductuales especficas ni regular la actividad
en s.
A nivel comparado, la legislacin chilena es relativamente fuerte en cuanto a la
cobertura de la ley. Abarca, de manera amplia, a casi la totalidad del Estado y
aplica a la vez a todo tipo de lobbistas, y no solo a las empresas profesionales
de lobby, que solo realizan una parte del lobby. Por otra parte, sin embargo, el
proyecto de ley chileno es el nico que solo establece un registro de lobbistas
ex post. Comparativamente, es dbil en ciertos aspectos, ya que no establece
restricciones de puerta giratoria ni impone exigencias relevantes de conducta
sobre los sujetos activos. Adems, sus atribuciones de fiscalizacin y sancin
son relativamente dbiles.

1
(1) quin y qu ser regulado, (2) informacin requerida o revelada, (3) regulacin de la conducta de
lobbistas, y (4) cumplimiento de la legislacin.
Por otra parte, el proyecto de ley chileno es menos demandante en trminos
regulatorios que los de varios otros pases, tanto de pases con larga tradicin
de regulacin de lobby como de aquellos con legislacin relativamente reciente.
Definicin de lobby en Chile gestin o actividad cuyo objeto es defender,
promover o representar cualquier inters particular con el fin de influir en las
decisiones que deban adoptar los sujetos pasivos. Lobbista es todo aquel
remunerado por hacer lobby. Si no es remunerado, es gestor de intereses
particulares.