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RAC, Rio de Janeiro, v. 16, n. 5, art. 5,


pp. 723-743, Set./Out. 2012

Cargos de Livre Nomeao: Reflexes com Base no


Empreendedor Pblico em um Estado-Membro do Brasil

Nomination Positions: Reflections Based on the Public Entrepreneur in Brazils


Member State

Josiel Lopes Valadares *


E-mail: adm_josiel@yahoo.com.br
Universidade Federal de Viosa UFV
Viosa, MG, Brasil.

Magnus Luiz Emmendoerfer


E-mail: magnus@ufv.br
Universidade Federal de Viosa UFV
Viosa, MG, Brasil.

* Endereo: Josiel Lopes Valadares


Rua das Estrelas, 69, Sagrada Famlia, Viosa/MG, 36570-000.
J. L. Valadares, M. L. Emmendoerfer 724

Resumo

Este artigo visa, de forma reflexiva, a identificar as evidncias de modernizao da administrao pblica que
um Estado-membro do Brasil obteve com o provimento de cargos de confiana como o cargo de empreendedor
pblico. Em termos metodolgicos, segue-se uma abordagem qualitativa e a coleta de dados ocorreu por meio de
dados primrios e secundrios. Para a realizao da anlise foi adotada a tcnica de anlise de contedo. Como
contribuies, observa-se que o processo de pr-qualificao do empreendedor pblico trouxe um avano para a
administrao pblica no que tange nomeao de cargos comissionados. No entanto, atravs da reviso da
literatura e dos dados analisados, observou-se tambm que os cargos de livre nomeao no Brasil podem servir
de moeda de troca na busca de apoio poltico por parte dos governos, quando no se constituem em mera
apropriao clientelista de postos de trabalho, cujo acesso d-se sem concurso pblico.

Palavras-chave: empreendedor pblico; cargos comissionados; administrao pblica.

Abstract

In a reflective way, the objective of this paper is to identify evidence of the modernization of public
administration that a Brazilian state has achieved in terms of filling positions by appointment, such as for public
entrepreneurs, rather than by using civil servant exams,. The research used a qualitative approach, treating
primary and secondary data to content analysis. Contributions of the research include the observation that pre-
qualification processes for public entrepreneurs are an advancement in public administration in terms of filling
appointed positions. However, based upon the literature review and data, appointing such positions in Brazil can
be a way for governments to gain political support, at least when they don't consist of mere appropriation of
government jobs for the purpose of bypassing civil exams, which are usually mandatory in Brazil.

Key words: public entrepreneur; appointed positions; public administration.

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Introduo

Desde as transformaes contemporneas destinadas realocao de recursos e competncias


institucionais em diferentes naes, observa-se um processo de reconfigurao do aparelho estatal.
Este tem sido orientado para uma prtica gerencial que tem, como uma de suas premissas norteadoras,
a priorizao do alcance de resultados efetivos nas aes do poder pblico. Tal processo tem
sinalizado tambm uma forma de superar os estgios patrimonialistas da estrutura e do funcionamento
do aparelho estatal; o aperfeioamento do padro burocrtico vigente; e a incorporao dos valores de
eficcia e efetividade preconizados pela administrao gerencial (Bergue, 2007; Cooke, 2004; Henisz,
Zelner, & Guilln, 2005; Imasato, Martins, & Pieranti, 2011; Underhill, 2004).

Neste nterim, a dcada de 1980 foi marcante para a administrao pblica mundial. Iniciou-se
um processo de mudana nas formas de gesto dos governos a partir das reformas administrativas
empreendidas no Reino Unido e nos Estados Unidos, no qual segundo Paula (2005), foram
estabelecidas as bases da Nova Administrao Pblica (New Public Management [NPM]). Sob a
influncia desses pases, uma onda global de reformas administrativas foi adotada, cujo modelo a ser
seguido era o da Nova Administrao Pblica (Kettl, 2006), que tinha como filosofia deixar o
administrador administrar, pautando-se na transposio de conceitos da administrao privada para
o setor pblico (Andion, 2012; Nunberg, 1998).

Essa forma de governar proliferou-se no s em mbito de Estados Nacionais. Neste sentido,


pode-se evidenciar prticas da Nova Administrao Pblica em municpios (Osborne & Gaebler,
1994) e, especificamente, neste estudo, em um Estado-membro. O objeto de estudo deste trabalho
Minas Gerais, uma Unidade Federativa (UF) do Brasil. A Reforma Administrativa adotada neste
Estado-membro foi denominada como o Choque de Gesto e foi operacionalizada em duas geraes.

Segundo Alves (2006), na primeira gerao, fez-se uma srie de aes para melhorar os gastos
pblicos, melhorar as despesas e aumentar a arrecadao para o Estado ter um equilbrio fiscal. Na
segunda gerao, segundo o autor acima, o Estado-membro tinha de pensar em como gastar esses
recursos, ou seja, depois de estruturar o planejamento, o governo de Minas Gerais priorizou a
reorganizao institucional, programou uma agenda de gesto com abordagem setorial, a partir da
estratgia adotada em cada rea, voltou o Estado para o foco em resultados e, neste campo, adequou os
acordos e prmios de resultados estratgia estabelecida pelo governo (Vilhena, Martins, Marini, &
Guimaraes, 2006).

O governo mineiro, a partir de 2003, comeou a adotar um modelo de planejamento e de


gerenciamento de projetos, o que fez refletir sobre a possibilidade de criar-se um cargo que daria suporte
para esse modelo de administrao. O objetivo do governo foi trazer pessoas, de dentro ou de fora do
Estado, que tivessem uma formao acadmica/empresarial slida que as habilitassem a gerenciar um
projeto, bem como coordenar uma rea estratgica do Estado (Bernardi & Guimares, 2008).

Assim, com um objetivo bem especfico, o cargo de empreendedor pblico foi estruturado para
atender s demandas das autarquias, fundaes e secretarias do estado de Minas Gerais, ou seja, veio
para auxiliar nos projetos estruturadores do Programa Estado para Resultados (EPr). Diante dessa
concepo, percebe-se o quanto a criao do cargo de empreendedor pblico (EP) est atrelada
mobilizao pela reforma do estado mineiro. Essa estratgia, segundo o discurso dos formuladores,
configura-se como um avano para o Estado-membro, que incute em seu funcionalismo um sinal de
um agente com comportamentos empreendedores.

Dessa forma, tem-se como questo norteadora deste artigo(1) a seguinte indagao: Quais as
evidncias de modernizao da administrao pblica o Estado-membro de Minas Gerais obteve com
o provimento de cargos de livre nomeao, em especial, com a criao do cargo de empreendedor
pblico? Para isso, importante compreender os fundamentos do processo de modernizao da
administrao pblica, principalmente aos fundamentos que tangenciam o modelo gerencial, bem
como a gesto de pessoas no setor pblico.

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A Modernizao da Administrao Pblica

Um dos maiores movimentos atuais de modernizao da administrao pblica o movimento


da Nova Administrao Pblica (NAP) (Andion, 2012). Para esta corrente, a organizao pblica deve
ser concebida, organizada e gerida com orientao para o mercado, ou seja, deve-se utilizar no setor
pblico conceitos da gesto privada como desempenho, reduo de custo, eficincia, produtividade,
viso focada nos clientes (Cohen, Duberley, & McAuley, 1999; Hood, 1991). De acordo com Pollitt
(2000), este movimento assume vrias denominaes como o de reinveno, reengenharia e governo
empreendedor (Osborne & Gaebler, 1994). , geralmente, apontado como uma frmula para
melhorar a administrao pblica atravs de um governo mais efetivo.

De acordo com Wilenski (1988), Cohen, Duberley e McAuley (1999), Clarke e Clegg (1999),
Pollitt (2000) e Adcroft e Willis (2005), a NAP passou a ser adotada nas organizaes do setor pblico
no final dos anos 1970. Este movimento, segundo T. Diefenbach (2009), apresenta trs caractersticas
importantes: (a) foi introduzido em todos os setores do servio pblico dos pases que o adotaram
(McAuley, Duberley, & Cohen, 2000); (b) um fenmeno de crescimento global, podendo ser
encontrado em pases ocidentais como Reino Unido e Europa Continental, Estados Unidos e Canad,
Austrlia e Nova Zelndia, em pases industrializados e em desenvolvimento localizados nos
continentes asitico e africano, bem como na Amrica Latina (Abrucio, 1997; Bresser-Pereira, 1998;
Centro Latino Americano de Administrao para o Desenvolvimento [Clad], 1998; Costa, 2010;
Haque, 1999; Lee & Haque, 2006; Mascarenhas, 1993; Nef, 2010; Paula, 2005; Pina & Torres, 2003;
Sarker, 2005); (c) nos pases anglo-saxes e europeus, pelo menos, tem sido apoiado pelos principais
partidos polticos (Hood, 1991).

Para T. Diefenbach (2009), os pressupostos da NAP so: (a) ambiente de negcios e objetivos
estratgicos (isto justifica-se pelo fato do ambiente das organizaes do setor pblico estar passando
por constantes mudanas, o que faz os desafios ficarem muito maiores); (b) estruturas organizacionais
e processos (contribui para colaborao interna entre as pessoas, tomada de deciso mais rpida, foco
em projetos); (c) gesto de desempenho e sistemas de medidas (faz com que o trabalho das pessoas
seja acompanhado constantemente); (d) gesto e gestores (enfatiza a primazia da gesto acima de
todas as outras atividades e da primazia dos gestores acima de todos os outros grupos de pessoas); (e)
funcionrios e cultura corporativa (a gesto e o papel dos gestores no setor pblico tem enorme
impacto sobre os funcionrios e na cultura corporativa).

A viso geral de tais pressupostos da NAP pode ser visualizada na Tabela 1.

Tabela 1

Pressupostos Bsicos e Elementos Essenciais da Nova Administrao Pblica

rea Elementos
1. Ambiente de Negcios e Objetivos Estratgicos . presso externa e um ambiente muito mais desafiador
e de constantes mudanas.
. orientao para o mercado: a mercantilizao dos
servios.
. orientao para as partes interessadas (stakeholders):
cumprimento dos objetivos e polticas mediante
influncias de agentes externos.
. orientao para o cliente: a prestao de servios a
partir da perspectiva do cliente.
. aumento da eficincia, eficcia e produtividade
definidas e medidas em termos tecnolgicos.

Continua

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Tabela 1 (continuao)

rea Elementos
2. Estruturas Organizacionais e Processos . reduo de custos, downsizing, concurso pblico
competitivo, terceirizao, privatizao de servios.
. descentralizao e estruturas mais flexveis, reduo
na hierarquia.
. processos de deciso mais rpidos e incentivo
proatividade.
. padronizao e formalizao de gesto estratgica e
operacional atravs de conceitos de gesto.
3. Gesto de Desempenho e Sistema de Medidas . monitoramento sistemtico, medio e avaliao dos
aspectos cruciais da organizao e do indivduo.
. aumento da produtividade, eficincia, qualidade,
desempenho e motivao.
4. Gesto e Gestores . estabelecimento de uma cultura de gesto, criao
de (novos tipos de) cargos gerenciais.
. gestores so definidos como o nico grupo que
realizam funes gerenciais.
5. Funcionrios e Cultura Corporativa . possibilidade de incitar o comportamento
empreendedor.
. ideia de liderana e uma nova cultura empresarial.
Nota. Fonte: Diefenbach, T. (2009). New public management in public sector organizations: the dark sides of managerialistic
enlightenment (p. 894, Trad. livre). Public Administration, 87(4), 892-909. doi: 10.1111/j.1467-9299.2009.01766.x

Page (2005) destaca que o nmero de estudos da NAP em organizaes do setor pblico
praticamente incontvel, no entanto, apesar (ou por causa) dessa grande quantidade de relatrios,
Hood (1991) e Pollitt (2000) evidenciam que os resultados destes trabalhos revelam descries
relativamente breves da Nova Administrao Pblica, ou seja, no discutem as problemticas deste
modelo de gesto.

Neste sentido, muitos crticos em administrao, como Walsh e Weber (2002), e da poltica
organizacional, como Burns (1961), Mintzberg (1985) e Pettigrew (1992), contribuem para a anlise
das principais implicaes negativas desta corrente, nas quais so: (a) as estratgias da NAP seguem
uma orientao para o mercado. Neste nterim, a tica na governao do princpio tradicional de bem-
estar pblico no se alinha com os negcios comerciais que visa ao bem-estar privado. Ao estabelecer
uma lgica de mercado nas organizaes pblicas, a NAP contribui para a mercantilizao dos
servios pblicos (Adcroft & Willis, 2005); (b) orientao para o cliente T. Diefenbach (2009)
adverte que esta prtica pode tornar o cidado um coadjuvante nas decises pblicas, ou seja, um
indivduo que simplesmente exige pronta entrega de um servio para suas prprias necessidades. Neste
caso, observa-se uma inverso de importantes valores democrticos, pois o cidado deve ser visto
como um membro consciente e politicamente ativo do Estado, interessado nos assuntos pblicos e no
bem-estar de toda comunidade; (c) a NAP contribui para que o setor pblico perca sua neutralidade.
Neste sentido, a linguagem do comprador e produtor, vendedor e consumidor, no se alinha ao
domnio do setor pblico. Portanto estabelecer uma relao de empresa-cliente no setor pblico no
concebvel, pois a tentativa de orientar o setor pblico pela lgica do mercado contribui para criao
de mercados e universos paralelos de negociao (Pollitt, 2000).

Frente a tal contexto, Motta (2007) destaca que a administrao pblica brasileira tem passado
por grandes transformaes nos ltimos 40 anos, em que se desenvolveram novas prticas e
expectativas de modernizao, no entanto destaca-se que as suas caractersticas tradicionais no foram
removidas. A respeito, Costa (2008) ressalta que esta transformao do Estado brasileiro ocorre desde
quando o mesmo se tornou um Estado Nacional em 1808.

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Lima (1998), Marcelino (2003), Paula (2005), Costa (2010) e Bergue (2011) observam que, na
tentativa de modernizar o Estado brasileiro, so enfatizadas trs grandes reformas que se sucederam a
partir de meados dos anos de 1930, separadas entre si por intervalos de 30 anos 1937, 1967 e 1995.
No entanto Torres (2004) destaca que ainda persistente a manuteno de uma estrutura bastante
inflexvel e fechada sobre si mesma, que tem resistido de forma soberba evoluo e democratizao
da sociedade.

Bresser-Pereira (1999) e Costa (2008) identificam trs grandes modelos de administrao


observveis na evoluo do aparelho estatal brasileiro: o modelo patrimonialista, o burocrtico
weberiano e o gerencial. de suma importncia observar que esses trs modelos no se sucederam de
forma linear. O que ocorre que eles tm uma influncia marcante em cada perodo do processo de
modernizao da administrao pblica brasileira. Deve-se ressaltar que, na realidade, tais modelos
convivem e sempre conviveram simultaneamente no mbito da administrao pblica no Brasil. Na
realidade, os trs sempre se compartilharam, de forma que possvel identificar momentos em que a
prevalncia de algum deles foi mais acentuada (Torres, 2004).

Portanto observa-se que a administrao pblica no Brasil marcada pelo hibridismo nas
relaes entre Estado e sociedade. possvel constatar que tcnicas gerenciais e eficientes j existiam
muito antes de decretos ou leis que incitavam a introduo de prticas gerenciais na mquina pblica.
Do mesmo modo, apesar das grandes campanhas para implantao de prticas de gesto, prticas
patrimonialistas de governar-se ainda so comuns no cotidiano da administrao pblica. O fato que
nem mesmo o modelo burocrtico foi plenamente implantado no Estado brasileiro, que muitas vezes
permanece sendo administrado atravs de prticas que desconhecem ou ignoram princpios da
impessoalidade, publicidade, especializao, profissionalismo, etc.

O processo recente de reforma do Estado brasileiro, segundo Abrucio (2010), iniciou-se com o
fim do perodo militar. Naquele momento, segundo o autor, a crise do regime autoritrio e, sobretudo,
a derrocada do modelo nacional-desenvolvimentista contriburam para o advento de tal reforma.

De acordo com Bresser-Pereira (1998), a reforma gerencial, cunhada em 1995, foi definida
inicialmente no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Envolveu a descentralizao de
servios sociais para estados e municpios, a delimitao mais precisa da rea de atuao do Estado, a
distino entre as atividades do ncleo estratgico, a separao entre a formulao de polticas e sua
execuo, maior autonomia para atividades executivas exclusivas do Estado, maior autonomia ainda
para os servios sociais e cientficos que o Estado presta e assegurar a responsabilizao
(accountability) atravs da administrao por objetivos.

Desta forma, observa-se que, na tentativa de modernizar seu Estado, o Brasil adotou noes de
governo provenientes da corrente da Nova Administrao Pblica. No entanto, segundo Motta (2007,
p. 95), a administrao brasileira ainda carrega tradies seculares de caractersticas semifeudais e
age como um instrumento de manuteno do poder tradicional. Na viso do autor, apesar da evoluo
dos modelos de administrao pblica, a forma de dirigi-la segue critrios de loteamento poltico ao
invs de razes tcnico-racionais para que sejam mantidas coalizes de poder atendendo a interesses
de grupos preferenciais.

Esta crtica est ligada principalmente viso da Nova Administrao Pblica, que, conforme
Paula (2005), contribui para a formao de uma nova elite burocrtica, centralizao do poder nas
instncias executivas, inadequao da utilizao das tcnicas e prticas advindas do setor privado no
setor pblico, dificuldade de lidar com a complexidade dos sistemas administrativos e a dimenso
sociopoltica da gesto e, por fim, a incompatibilidade entre a lgica gerencialista e o interesse
pblico. Neste sentido, a reforma administrativa no Brasil contribuiu, dentre outras coisas, para a
centralizao do poder, o resgate do ideal tecnocrtico ocasionando um insulamento burocrtico que,
para Diniz (1997), contribui para o favorecimento de elites polticas e reduo do grau de insero da
sociedade nas decises polticas e administrativas.

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Cabe destacar que, de acordo com Barbosa (2003, p. 119), torna-se cada vez mais claro que a
modernizao no consiste num processo demogrfico, social, econmico e poltico unilinear que
conduz todas as noes numa determinada direo. Na viso da autora citada, a modernizao
concebida como uma srie de processos que no significa somente substituir um sistema tradicional
por outro moderno. Neste sentido, conceber a administrao pblica como algo moderno, vai muito
alm de estabelecer um novo modelo de gesto pblica. preciso compreender que o ambiente, a
estrutura e a cultura do setor pblico no podem ser concebidos da mesma forma que na administrao
privada (T. Diefenbach, 2009).

Gesto de Pessoas no Setor Pblico

Nas ltimas dcadas, as reformas administrativas, inovaes e tendncias globais nas prticas de
gesto de pessoas tm sido incorporadas no setor pblico e consequentemente mudado a dinmica
deste setor. De acordo com Selden (2010), a maior parte das propostas de reforma para os sistemas de
gerenciamento de pessoas nas organizaes pblicas segue os seguintes padres: (a) criar um sistema
civil comprometido com o recrutamento aberto, seleo baseada em qualificaes e distino entre
poltica e administrao; (b) facilitar a entrada no servio pblico, garantindo uma remunerao
competitiva no mercado e oferecendo treinamento que desenvolva as habilidades necessrias para
gerenciar no futuro; (c) criar flexibilidade dentro do sistema de servio civil existente para aprimorar a
capacidade gerencial de um gestor; (d) descentralizar e transferir a autoridade de RH a rgos e
gestores pblico; (e) abolir o servio civil.

Observa-se que a gesto do cargo de Empreendedor Pblico no Estado de Minas Gerais, para
fins deste artigo, adotada como inovao. Neste sentido, o estado mineiro inovou ao estabelecer
novas formas de recrutamento e seleo de pessoal.

No que tange ao processo de recrutamento de pessoas no servio pblico, tradicionalmente,


realizado por meio de uma sucesso de atos administrativos complexos que se estendem desde a
verificao da efetiva necessidade da administrao, encerrando-se com a homologao das inscries
para o concurso, no caso do provimento de cargos efetivos ou empregos ou empregos pblicos
(Bergue, 2007; Meirelles, 1991; Mello, 2005). Nesse sentido, as etapas do recrutamento na
administrao pblica percorrem as fases de identificao da efetiva necessidade de pessoas, anlise
da existncia legal da vaga, elaborao e publicao do edital de abertura do concurso, processo de
inscries e, por ltimo, as homologaes das inscries. Cada uma dessas fases deve ser concebida de
forma eficiente conforme as regras estabelecidas pelo rgo superior que as regem.

Quanto ao processo de seleo, na administrao pblica, o instrumento fundamental o


concurso pblico de provas ou provas de ttulos, conforme preconiza a lei:

Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: I- Todos os cargos
e funes pblicas so acessveis a todos os brasileiros que preencham os requisitos
estabelecidos em lei, assim como os estrangeiros na forma da lei; II- A investidura em cargo ou
emprego pblico depende de aprovao prvia em concurso pblico de provas ou de provas e
ttulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em
lei, ressalvadas as nomeaes para cargo em comisso declarado em lei de livre nomeao e
exonerao (Constituio da Repblica Federativa do Brasil, 1988).

Conforme estabelecido pela lei que rege a admisso de servidores pblicos, observa-se que a
regra geral de admisso destes por meio do concurso pblico. Tal concurso busca garantir a
eficincia e a moralizao no provimento de pessoas na organizao pblica. Diz-se que esse
instrumento moralizador, em essncia, pelo fato de ser pblico (Di Pietro, 1999; Meirelles, 1991;

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Mello, 2005). Na realidade, o concurso o instrumento que legitima a garantia de igualdade relativa
ao acesso s vagas de empregos pblicos para aqueles que atendam aos requisitos estabelecidos em lei
para seu provimento. o concurso que garante, quando bem-elaborado, a escolha do profissional mais
apto dentre os que esto em busca da vaga, segundo os critrios preestabelecidos.

No entanto, como observado no inciso II do Art. 37 da Constituio, existe outra forma de


provimento de pessoas na organizao pblica. Esta forma so as nomeaes para cargo em comisso
declarado de livre nomeao e exonerao, os quais podem ser considerados estruturas funcionais
autnomas, passveis a serem ocupadas por indivduo que no detm vnculo laboral anterior e
permanente com o ente ou o rgo (Bergue, 2007, p. 206). Tais nomeaes ocorreriam de forma:

particular, que transcende os limites da racionalidade estrita (esta visada, essencialmente, no


caso do provimento de cargos e empregos pblicos a partir de mecanismos como o concurso, o
plano de cargos e remunerao, entre outros). Nesse contexto, o aspecto central indispensvel
compreenso dos fatores componentes desse fenmeno organizacional a natureza da relao
estabelecida entre a autoridade superior e o designado, a qual se assenta, preponderantemente,
na confiana e no comprometimento pessoal. Outra importante perspectiva de anlise dessa
relao so as interaes e tenses que se estabelecem no entorno do espao de exerccio do
cargo ou da funo e seus reflexos nas redes de relaes formais e informais (Bergue, 2007, p.
208).

Diante disso, observa-se que o processo de provimento de pessoas na organizao privada e na


pblica bastante distinto. Primeiro, porque o interesse pblico difere do privado. Segundo, as
autoridades pblicas, por exercerem o poder soberano do Estado, devem necessariamente atender aos
valores democrticos em detrimento dos interesses de qualquer grupo ou material em particular.
Terceiro, a constituio exige tratamento igualitrio s pessoas e descarta o tipo de seletividade que
essencial para sustentar a lucratividade (Lynn, 2010). Desta forma, a transposio de conceitos da
gesto privada para a pblica gera desdobramentos contraditrios podendo ocasionar riscos para a
governabilidade democrtica (F. E. Diefenbach, 2011). Tendo contextualizado, atravs deste
referencial terico, a questo sobre gesto de pessoas com nfase nas formas de provimento de pessoas
na organizao pblica, ser apresentado, na prxima seo, o percurso metodolgico realizado para o
alcance do objetivo desta pesquisa.

Percurso Metodolgico

Com base nos fundamentos tericos apresentados, juntamente com a identificao, por parte dos
pesquisadores deste trabalho, que o estado de Minas Gerais estava passando desde 2003 por uma
reforma administrativa, considerada gerencial, partiu-se, ento, do pressuposto que estava ocorrendo
um processo de Modernizao na Administrao Pblica deste estado, conforme Guimares, Pordeus e
Campos (2010).

Neste sentido, buscou-se identificar evidncias desta modernizao no contexto da gesto de


pessoas, que, com base em Guimares e Bernardi (2010), observou-se que a gesto do cargo de
Empreendedor Pblico (EP) poderia contemplar elementos de uma transformao na forma de
nomeao de cargos comissionados, tradicionalmente, questionados na prtica e na literatura
especializada. Dentre estes elementos, considerando a gesto do cargo de EP como a modernizao
para fins desta pesquisa, foram identificadas, por meio da pesquisa in loco, as prticas de recrutamento
e seleo como categorias analticas.

A pesquisa estabeleceu-se atravs de dados primrios e secundrios. Para a coleta de dados


primrios, foram aplicadas entrevistas com roteiro de perguntas semiestruturadas em profundidade aos
agentes do governo selecionados. Tambm foram levantados dados secundrios por meio de artigos
expressos nas referncias deste trabalho.

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O primeiro bloco de entrevistas foi realizado com duas gestoras do cargo de empreendedor
pblico pertencente ao Programa Estado para Resultados. As entrevistas foram realizadas ao longo do
ano de 2010. Essas gestoras foram escolhidas porque fazem parte da alta cpula do cargo de
empreendedor pblico de Minas Gerais. Elas, inclusive, ajudaram a estruturar este modelo de gesto.
A cpula do Programa Estado para Resultados est localizada na Cidade Administrativa, em Belo
Horizonte, Minas Gerais. No segundo bloco, foram entrevistadas duas mulheres que ocupam o cargo
de empreendedor pblico, por meio do que se evidenciou a viso dos prprios ocupantes dos cargos.

Vale destacar que a determinao da quantidade de entrevistados, necessria para transmitir


confiabilidade a esta pesquisa, seguiu o critrio de saturao das informaes. Segundo Fernandes
(1972), a saturao das informaes ocorre quando o contedo dos depoimentos levantados comea a
repetir-se, em relao ao processo de recrutamento e seleo do cargo de EP, e essa repetibilidade das
informaes permitiu ao pesquisador finalizar o processo de coleta de dados, que ocorreu nesta
pesquisa, entre a realizao da terceira e da quarta entrevista.

Optou-se tambm por no mencionar os nomes das empreendedoras, das gestoras e das
secretarias s quais pertencem a fim de resguardar o anonimato das pessoas. Portanto, ao referir-se ao
entrevistado, foi utilizada a sigla E1 para a primeira entrevistada, E2 para a segunda, E3 para a terceira
e E4 para a quarta e ltima entrevistada. Foram entrevistadas quatro empreendedoras, conforme
descrito na Tabela 2:

Tabela 2

Cargo das Entrevistadas

Empreendedor Cargo/Funo
E1 Gestor do Cargo de Empreendedor Pblico
E2 Empreendedor Pblico
E3 Empreendedor Pblico
E4 Gestor do Cargo de Empreendedor Pblico
Nota. Fonte: Resultados da pesquisa.

A entrevista semiestruturada foi elaborada com base nas categorias de anlise j explicadas. A
ideia favorecer o processo de anlise que ser realizado mais adiante. Para a anlise dos dados, foi
adotada a tcnica de anlise do contedo do material (Bardin, 1977). Seguiu-se a abordagem
qualitativa, pois esta apropriada pelo fato de se tratar de um assunto complexo e que no pode ser
quantificado (Minayo, 1997), sendo que os indicadores das categorias de anlise foram o ponto de
partida para a sua realizao nesta pesquisa, bem como deram suporte para apontar possveis relaes
e comparaes em relao ao objeto estudado, no caso o cargo de empreendedor pblico.

O Cargo de Empreendedor Pblico (EP)

O cargo de empreendedor pblico surgiu, em Minas Gerais, num contexto em que o Estado-
membro passava por um momento de reestruturao de sua administrao. Os preceitos de qualidade
fiscal, gesto eficiente e o foco nos resultados fizeram com que este cargo fosse criado para dar
suporte ao Programa Estado para Resultados do governo mineiro (Bernardi & Guimares, 2008;
Guimares & Bernardi, 2010). Autores afirmam que, dessa forma, foi criada uma rea para resultados
que possua uma nova concepo de arranjo institucional. Essa rea era formada por ncleos focais de
concentrao, de melhores reforos e recursos visando a transformaes e melhorias desejadas na
realidade.

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Guimares et al. (2010) explicitam que cada rea de resultados foi alvo de uma interveno de
projetos estruturadores, agrupados em funo de sua sinergia e capacidade transformadora. Sendo
assim, os mentores do EP criaram o cargo com o objetivo de alavancar as potencialidades das polticas
do governo Acio Neves, no perodo de 2007-2010, na segunda gerao do choque de gesto. O
governo mineiro pressups que o desenvolvimento de empreendedores no Estado-membro tornar-se-ia
estratgico no sentido de se criar, em sua organizao, uma capacidade de resposta mais rpida,
inovadora e estratgica ao ambiente (Bernardi & Guimares, 2008).

A partir das anlises das entrevistas de E1, E2, E3 e E4, observa-se que os empreendedores so
profissionais das mais diversas reas, que vm das instituies privadas para dinamizar o servio
pblico. Dessa forma, o perfil de candidato que o governo busca para preencher esse cargo, segundo
as entrevistadas, de pessoas que tm capacidade de desenvolver projetos sociais e que ajudem a
resolver problemas existentes na realidade do Estado-membro. Cabe destacar, que os empreendedores
pblicos so cargos temporrios que tm a funo de ser uma fora-tarefa do governo. Tm sua viso
na ao para resultados nos projetos definidos como estruturadores do Estado.

Segundo a entrevistada E1, no momento da primeira gerao do choque de gesto, o Estado


buscava recursos para fazer com que a coisa pblica funcionasse. O Estado-membro ainda no estava
organizado suficientemente para implantar o cargo empreendedor pblico. J, na segunda gerao do
choque de gesto, a entrevistada menciona que a administrao pblica mineira estava pronta para o
empreendedorismo. A entrevistada afirma que devido a essa maturidade administrativa e de tcnicas
de gesto que a administrao pblica mineira auferiu, atravs da primeira gerao do choque de
gesto, e tornou factvel a criao do cargo de empreendedor pblico.

importante observar que o cargo foi uma poltica do governo Acio Neves. Segundo a
entrevistada E4, o cargo foi criado de acordo com a exceo presente no Art. 37 da Constituio.
Dessa forma, o governador tinha de abrir mo um pouco dessa livre nomeao para que fosse
implementado o modelo de gesto do cargo de empreendedor pblico. Assim, com a liberao dos
cargos de livre nomeao por parte do governo, foi institucionalizado um processo de seleo, similar
iniciativa privada, para os ocupantes do referido cargo.

Sobre o ambiente de atuao dos empreendedores pblicos, percebe-se, com o relato da


entrevistada E1, a seguir, que os empreendedores so alocados nos mais diversos setores:
Ns temos empreendedores pblicos alocados como gerentes de projetos, como adivinhos ou como
empreendedores mesmo, fazendo parte de uma equipe. Com exceo de uma nica rea de deputados
aqui no governo de Minas, de todas as reas, em 12 delas ns temos empreendedores alocados.

Sobre essa atuao, importante inferir que as necessidades nascem da estratgia de governo,
ento, no tem uma distribuio de X empreendedores por secretaria ou mesmo por projeto ou rea.
No existe planejamento quanto distribuio de empreendedores por setor. medida que vai sendo
implementada a estratgia de governo, vo sendo identificadas necessidades de alocao de
determinados profissionais em certas reas. E assim que foram distribudos os empreendedores,
esclarece a entrevistada E4.

Porm, sobre as funes do empreendedor pblico, a entrevistada E4 refere que eles se ocupam
das mais diversas ocupaes. O trecho que segue deixa clara a opinio dela:
Uma caracterstica bem forte do modelo dos empreendedores aqui a heterogeneidade deste grupo. A
gente tem empreendedores que esto gerenciando projetos estruturadores, tem empreendedores com perfil
mais especialista em reas que so relevantes, mas bem direcionados.... Ento, no tem uma atuao
definida. Isto vem da necessidade da estratgia para elaborao do perfil e isso que define a alocao
dele.

Para a entrevistada E1, o trabalho do empreendedor muito artesanal. Desta forma, ela destaca
que aquele depende muito da funo que o empreendedor desempenha. Assim, quando o
empreendedor entra em exerccio, ele pactua um plano de trabalho e, neste, so colocadas algumas

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metas, ou seja, so pactuadas com ele algumas entregas que so as mais importantes do projeto em que
atuar. A entrevistada informa que a atividade do empreendedor vai estar muito relacionada quelas
entregas, e isso muito individual. Cada empreendedor tem seu plano de trabalho.

Observa-se que um dos focos das reformas gerenciais a forma que as pessoas esto atuando
nos processos (Selden, 2010). No contexto da administrao gerencial, as organizaes pblicas j no
esto baseadas no modelo burocrtico (hierarquias rgidas, princpio da obedincia, lealdade acima de
tudo, etc.), ou seja, foca-se no modelo orgnico/empreendedor. Nesse sentido, identificou-se que, de
certa forma, uma das questes cruciais e inovadoras no cargo do empreendedor pblico reside na
forma como ele gerido. Cabe destacar que a inovao est presente, principalmente, na forma de
provimento dessas pessoas. Por isso, imprescindvel entender o seu processo de recrutamento e
seleo, pois estabeleceram-se princpios bem inovadores no intuito de tornar possvel o alcance das
pessoas que o perfil do cargo requeria.

Categoria 1 - sistema de recrutamento

Percebe-se que o processo de recrutamento dos empreendedores pblicos distinto do processo


comum de recrutamento de pessoas que ingressam na organizao pblica. A entrevistada E1 afirma
que o estado possui um processo de pr-qualificao, que descrito em um decreto. Todo
empreendedor, para ocupar um cargo, precisa passar por esse processo de pr-qualificao. Nesse
sentido, no h a abertura de vagas no mercado.

O processo acontece por indicao. A entrevistada E1, que uma das gestoras do cargo, afirma
que Programa Estado para Resultados busca um secretrio de Estado ou um professor de confiana
para indicar nomes de possveis talentos. Estas indicaes vo para um banco de dados organizado
pela gestora dos empreendedores pblicos. Tambm h uma busca por pessoas nas universidades, em
empresas de recolocao e, principalmente, na rede interna de relacionamentos. Segundo a
entrevistada:
Ento, por exemplo, quando eu estou com uma vaga, para uma pessoa, por exemplo, atuar..., l no
Espao Minas Gerais, que um projeto da Secretaria de Turismo, eu olho com a secretria se tem
alguma pessoa indicada, vou ao meu banco de currculos, entro em contato com a pessoa (qualquer
pessoa pode mandar um currculo). Vamos supor que estamos precisando de algum formado em
Administrao, com ps-graduao em Turismo, a eu fao uma busca l no meu banco de currculos e
seleciono aqueles currculos compatveis com a vaga e avalio se eles preenchem todos os requisitos que
foram descritos para a elaborao do preenchimento da vaga, e ento eu chamo para entrevista.

A entrevistada E4, que tambm uma gestora do cargo, afirma que no h uma divulgao das
vagas por meio de edital pblico ou como um concurso pblico. Isso no acontece, pois o cargo de
empreendedor tem uma das mais altas remuneraes no estado. Se divulgar a vaga, ainda que
internamente, o nmero de currculos que seriam enviados iria muito alm da estrutura vigente para
seleo. A entrevistada E4 afirma que:
a ideia que agente tenha chance de acerto na escolha da pessoa que queremos colocar no cargo
em comisso pra ajudar e apoiar a execuo da estratgia. invivel fazer um concurso pblico,
ainda que simplificado. Porque ns na equipe somos trs, incluindo eu que hoje estou como
coordenadora.

Observa-se que este trecho da fala da entrevistada pode indicar um fortalecimento de elites
classistas no governo. Outra caracterstica importante subsidiada pelas anlises das entrevistas que
esses cargos visam a auxiliar a estratgia de governo. Dessa forma, cabe refletir se essas estratgias
esto voltadas realmente para os usurios da administrao pblica ou simplesmente para a
manuteno do poder do governo vigente.

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Categoria 2 - seleo de pessoal

Segundo os mentores do cargo de empreendedor pblico, com o objetivo de enfatizar os


princpios da profissionalizao e da meritocracia na gesto pblica do estado mineiro, foi institudo
um processo de seleo atravs do processo de pr-qualificao para o cargo de empreendedor
pblico. A proposta de se ter uma pr-qualificao como requisito de provimento de cargos em
comisso de livre nomeao e exonerao foi baseada no Sistema de Alta Direccin Pblica (SADP),
do Estado do Chile. Esse sistema uma ferramenta de apoio do Estado do Chile para selecionar os
profissionais mais idneos e qualificados na direo das instituies pblicas, atravs de processos de
seleo abertos e transparentes para o provimento de cargos da alta direo pblica de exclusiva
confiana (Bernardi & Lopes, 2010, p. 9).

Conforme a entrevistada E4, o provimento dos cargos de empreendedor pblico realizado de


forma gradativa medida que surgem necessidades de empreendedores nos rgos e instituies do
Estado. Entrementes, segundo as entrevistadas E1 e E4:
a seleo dos empreendedores pblicos, comea com uma pr-seleo feita por uma empresa privada.
Essa entrevista gera um laudo do perfil da pessoa e como ela se comporta no trabalho. Depois dessa
primeira etapa, passa-se para o citado processo de pr-qualificao dos empreendedores. O processo de
pr-qualificao pr-condio para a proviso do cargo de empreendedor pblico e foi institudo pelo
artigo 22 da Lei Delegada n174, de 26 de janeiro de 2007, e regulamentado pelo Decreto no 44.490, de
21 de maro de 2007. Trata-se de um processo inovador, porque inaugura uma nova forma de lidar
com cargos de provimento em comisso de livre nomeao e exonerao, reforando princpios como
o profissionalismo e a meritocracia, j adotados na gesto 2003-2006.

Observa-se que o processo de seleo de pessoas realizado em trs fases. Na primeira,


elaborado um perfil do candidato ao cargo. Para cada cargo elaborado um perfil especfico de acordo
com a necessidade decorrente da estratgia de governo.

A segunda fase inicia-se aps a elaborao do perfil do ocupante do cargo. A coordenao


executiva do Programa Estado para Resultados indica candidatos para participarem do processo de
pr-qualificao, com base em avaliao de currculo e entrevistas preliminares com os candidatos.
Estes procedimentos visam a adequar o perfil do candidato aos requisitos do cargo especfico. A
terceira fase consiste em aplicar os mtodos de avaliao dos candidatos.

Ento, os candidatos selecionados na fase anterior so submetidos avaliao psicolgica e de


potencial de acordo com a complexidade do cargo e atividades a serem desempenhadas. Nessa
avaliao so aplicados testes de personalidade, aptido gerencial e realizao de entrevistas
individuais por competncia. Aps esta etapa so gerados laudos tcnicos de cada candidato, contendo
informaes sobre sua qualificao, laudo tcnico individual, grau de adequao do candidato a um ou
mais cargos de empreendedor pblico. O laudo apresentado ao Comit para Pr-Qualificao dos
Empreendedores Pblicos (COPEP), que compara o perfil solicitado com o perfil dos candidatos.

Aps a deliberao do COPEP, dado um feedback do resultado das avaliaes dos candidatos
ao solicitante do perfil. Por fim, encaminhado o nome do candidato pr-qualificado, indicado por
meio da deliberao do COPEP, ao governador, para fins de nomeao do empreendedor pblico. A
Figura 1 explicita o processo de seleo dos empreendedores citado anteriormente:

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FASE 1 -ELABORAO Consiste na elaborao do perfil


DE PERFIL profissional desejvel para o cargo.

FASE 2 SELEO DO Indicao de candidatos para participarem


CANDIDATO do processo de pr-qualificao.

FASE 3 MTODOS DE Os candidatos so submetidos avaliao


AVALIAO psicolgica e de potencial.

FASE 4 - COPEP
Analisa o dossi do candidato gerado na
fase anterior e delibera o perfil mais
adaptado ao cargo.

FASE 5 - DEVOLUTIVA dado um retorno do resultado das


avaliaes dos candidatos ao solicitante
do perfil

FASE 6 INDICAO
Encaminhamento do nome do candidato
DO PROFISSIONAL pr-qualificado ao governador para fins
de nomeao.

Figura 1. Processo de Seleo dos Empreendedores Pblicos.


Fonte: Guimares, T. B., Bernardi, M. E. (Orgs.). (2010). Empreendedores pblicos em Minas Gerais: registro de uma
experincia de resultados (p. 54). Belo horizonte: Editora UFMG.

A entrevistada E4 informou que grande parte dos empreendedores pblicos foi alocada a
projetos estruturadores e reas estratgicas. Observa-se que, a princpio, a maioria dos
empreendedores veio da iniciativa privada. Porm, com o passar do tempo, a participao de
empreendedores pblicos originrios do setor pblico foi aumentando, chegando a quase 50% ao final
de 2009. Para essa entrevistada, o primeiro desafio identificado no processo de pr-qualificao refere-
se dificuldade de definio do perfil do profissional para a vaga. No havia a cultura, na
administrao pblica mineira, de elaborar perfil profissional para o provimento de cargos. Para a
entrevistada E4, essa dificuldade inicial foi minimizada pelo apoio de um formulrio prprio de
elaborao do perfil para o cargo do empreendedor pblico. No entanto, mesmo com o apoio do
formulrio, o demandante da vaga tinha dificuldades em priorizar os atributos e caractersticas, bem
como identificar o nvel de desenvolvimento das competncias essenciais e desejadas do
empreendedor pblico. Em 2009, o formulrio foi revisto e aprimorado com a finalidade de contribuir
para a melhor definio do perfil desejado para o ocupante do cargo.

Outro desafio verificado foi a necessidade de ampliao das fontes de indicao de candidatos.
A princpio, como j mencionado, o banco de currculos de onde eram selecionados os potenciais
candidatos ao cargo de empreendedor pblico era alimentado por autoindicao, instituies de ensino
superior, pelo COPEP, pelos demandantes das vagas e por uma rede de contatos na administrao
pblica. Com vistas a ampliar o referido banco de currculos, foram contatadas empresas de recursos
humanos, que passaram a indicar grande nmero de potenciais interessados pelas vagas para o cargo
de empreendedor pblico.

Apontamentos sobre os Cargos Comissionados e suas Interlocues com o Cargo de


Empreendedor Pblico

Do ponto de vista reflexivo, observa-se que as designaes para o exerccio de cargos e funes
de confiana so concebidas como uma conotao de via dupla. Apesar de atender s necessidades
especficas de organizao e funcionamento da gesto pblica, constituem particular fonte de atritos e
funcionamento da gesto pblica no que tange aos aspectos da burocracia (Bergue, 2007).

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Nesse sentido, observando os princpios norteadores da burocracia, como a Legalidade,


Impessoalidade, Moralidade, Publicidade, que formam as vigas mestras desse construto, entende-se
que o livre provimento de pessoas na organizao pblica, apesar de no ferir o princpio de
legalidade, caminha numa posio muito delicada quanto ao princpio de impessoalidade. Apesar do
discurso de que as novas proposies das reformas gerenciais no visam a exterminar os princpios
burocrticos existentes, na prtica, o que se v so comportamentos que vo de encontro aos princpios
da burocracia (Santos, 2009).

No caso do empreendedor pblico em Minas Gerais, de fato evidenciam-se algumas inovaes


que realmente trouxeram avanos para a administrao pblica mineira. Um exemplo disso o fato de
que todo empreendedor, para ocupar um cargo, tem de passar pelo processo de pr-qualificao,
institudo pelo programa. Esse processo, de certo modo, elimina um pouco dos resqucios de
clientelismo existentes na administrao pblica. Dessa forma, o governo de Minas Gerais passa a ter
critrios mais claros para a contratao dos cargos comissionados referentes ao cargo de
empreendedor pblico. Ter critrios mais rigorosos justamente o que autores, como Santos (2009),
identificam como necessidades para diminuir a corrupo, partidarismo e nepotismo nas
administraes pblicas.

Observa-se, porm, que, apesar de esse cargo apresentar importante avano no quesito citado
anteriormente, no se pode afirmar que os problemas referentes aos cargos de comisso acabam
exclusivamente por uma instituio de um processo de pr-qualificao dos cargos. Esta observao
vai ao encontro das crticas do modelo da Nova Administrao Pblica, pois a utilizao de conceitos
da administrao privada no setor pblico pode apenas maquiar seus principais gargalos, gerando
desdobramentos contraditrios para este setor (Bernier & Hafsi, 2007; Deleon & Denhardt, 2000; F. E.
Diefenbach, 2011).

No caso de Minas Gerais, apesar de todo o discurso de que o cargo de empreendedor pblico
um exemplo de sucesso, pouco se sabe sobre os reais efeitos desse cargo em termos de eliminao de
prticas clientelistas na ao do governo. Um dos fatores que geram dvidas que, apesar de haver
todo esse processo de pr-qualificao, a ltima fase de todo moderno processo, a deciso final passa
pelo aspecto de confiana de uma pessoa, o governador.

Sobre este aspecto, Barbosa (1996) critica o carter de novidade e modernidade que dado ao
conceito de meritocracia no servio pblico brasileiro. A autora admite que, ao considerar a histria,
tanto geral como especfica, o sistema meritocrtico existe no Brasil desde 1824, em termos de
formulao jurdica. Bergue (2007) corrobora com Barbosa (1996) ao identificar que esse tipo de
meritocracia j existia no sistema feudal, em que se observava o poder da concesso dos cargos
comissionados ou de confiana cuja designao estabelecia laos de cooperao muito intensos entre
os vassalos. Esse sistema era hereditrio, com o governo centralizado, administrado por funcionrios
escolhidos por mrito, e isso no quer dizer que o sistema poltico no funcionava.

Na China e no Japo, segundo Barbosa (1996), os governos, apesar de aplicarem esse tipo de
indicao, j eram considerados sistemas de governo estvel. De acordo com a autora, um intelectual
japons, Hirose Tanso, alinhava um argumento dentro dos mesmos parmetros. Para ele, como os
funcionrios chineses no possuam nenhuma segurana de serem mantidos em sua atividade laboral,
podendo ser at demitidos a qualquer momento e nada sendo garantido aos seus filhos, preocupavam-
se apenas em usufruir de seus momentos de poder sem nenhuma preocupao com as geraes futuras.
Cabe aqui uma aplicao ao cargo de empreendedor pblico. Ser que o governo mineiro,
considerando que est balizando suas aes estratgicas nas reformas administrativas, no est
voltando a uma cultura feudal (Imasato et al., 2011)? Ser que existe uma cultura empreendedora que
sustente um comportamento empreendedor na organizao pblica?

Do ponto de vista dos autores do presente artigo, antes de sair criando um cargo que se
autodenomina empreendedor pblico, deve-se criar um ambiente propcio ao afloramento de
comportamentos comuns em empreendedores. necessrio fomentar uma cultura empreendedora nas
organizaes pblicas, porm essa cultura no fomentada de forma rpida. No em um perodo de

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Cargos de Livre Nomeao no Brasil 737

um ou dois mandatos que se cria uma cultura empreendedora. necessrio perceber que o
empreendedorismo, quando entendido como teoria, no algo de fcil alcance e pragmtico.
necessrio compreender que discutir empreendedorismo e burocracia discutir elementos totalmente
antagnicos e distintos (F. E. Diefenbach, 2011). Dessa forma, cabe aqui a seguinte reflexo: o que se
deseja realmente com o cargo de empreendedor pblico?

Voltando discusso sobre meritocracia, Barbosa (1996, p. 67) observa que:

preciso diferenciar e entender a meritocracia enquanto critrio de ordenao social e enquanto


ideologia. No primeiro caso, o mrito a capacidade de cada um realizar determinada coisa ou
se posicionar em determinada hierarquia, baseado nos seus talentos ou esforos pessoais
invocado como critrio de ordenao de membros de uma sociedade apenas em determinadas
circunstncias. No segundo, a meritocracia o valor globalizante, o critrio fundamental e
considerado moralmente correto para toda e qualquer ordenao social, principalmente no que
diz respeito posio socioeconmica das pessoas.

Ou seja, quando se est inserido num universo social onde est em voga uma ideologia
meritocrtica, as nicas hierarquias legtimas e desejveis so baseadas na seleo dos melhores.
Portanto existe uma larga diferena entre sistemas sociais democrticos, que atendam apenas a
determinados fins e sociedades organizadas, a partir de uma ideologia de meritocracia, onde quase
toda e qualquer posio social deve ser ocupada pelos melhores com base no desenvolvimento
individual. Nesse sentido, percebe-se que, com os dados fornecidos, a administrao pblica mineira
pode fortalecer uma elite no poder pblico, da mesma forma que foi constatado esse favorecimento no
primeiro governo Lula, por DArajo (2007) e no artigo de Imasato, Martins e Pieranti. (2011).

Assim, observa-se que h um trao comum na criao do cargo de empreendedor pblico com
os casos citados anteriormente. O empreendedor pblico, cunhado com o objetivo de melhorar a
efetividade das secretarias, autarquias e fundaes de Minas Gerais, teve em sua base de cargos
pessoas com alta capacidade intelectual.

Pde-se perceber, e no afirmar, que h indcios de que o provimento dessas pessoas assemelha-
se com prticas clientelistas, sempre existentes na administrao pblica brasileira. Dessa maneira,
evidencia que esse clientelismo classista pode estar marcado com fortes componentes e interesses
empresariais, sindicais, partidrios e ideolgicos (Diniz, 1997). No mnimo, esse fortalecimento
classista de cargos no governo mineiro tende a fortalecer as polticas de governo e fazer com que se
prolongue o governo de direita, que est sendo evidenciado no Estado-membro nos ltimos anos.

O discurso que o cargo de empreendedor pblico tem alavancado os resultados da secretaria


de planejamento, porm Santos (2009) indica que a eficincia depende, em parte, de um corpo
profissional e contnuo, imune a interferncias e s influncias polticas diretas. Contemporaneamente,
tanto o clientelismo quanto o nepotismo so atribudos ao nmero excessivo de cargos de confiana
que favorecem as prticas ilcitas. Esse autor entende que a presena de funcionrios apadrinhados por
partidos governamentais nas empresas estatais uma prtica habitual no Brasil e parte do sistema
exigido pela voracidade dos seus lderes, que financiam assim suas atividades polticas.

O autor ainda destaca que, na virada do milnio, os governos brasileiros continuam a criar, em
grande quantidade, cargos de comisso para os interesses do pas. Abramo (2008, p. 15) observa que
os partidos querem cargos de direo nas estatais e na administrao direta porque assim podero
conduzir negcios, ou, melhor dizendo, negociatas. Dessa forma, essa livre nomeao acaba
aumentando os nveis de corrupo que se v no Brasil. Nesse sentido, Barquero (2007) afirma que as
instituies mais afetadas pela corrupo foram o congresso, os partidos e o governo central. Sob tal
perspectiva, Santos (2009, p. 12) destaca que:

em termos gerais, a carta de 1988 incorporou dois pressupostos bsicos em relao aos cargos
comissionados. O primeiro diz respeito inegabilidade de concurso pblico para acesso a esses
cargos; o segundo, preferncia no seu provimento, para servidores ocupantes de cargo de
carreira tcnica ou profissional. A nova redao dada ao Art. 37, V da Constituio pela emenda
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constitucional, n 19, de 1998, aperfeioou o comando assegurando exclusividade para o


servidor de carreira no provimento de funes de confiana, ao mesmo tempo em que mantm a
necessidade de lei para definir casos, condies percentuais mnimas em que os cargos em
comisso, destinados apenas s atribuies de direo, chefia e assessoramento, devero ser
preenchidos por servidores de carreira.

O objetivo desse comando foi reduzir os casos de comissionamento, porm a aplicao desses
cargos permanece, pois no houve uma edio da lei prevista e, tampouco, redefiniram-se as estruturas
de cargos de comisso a fim de reduzir as hipteses de livre nomeao. Dessa forma, percebe-se que o
uso pouco criterioso dos cargos de comisso aumenta os nveis de apadrinhamento na administrao
pblica brasileira, fazendo com que o carter patrimonialista permeie-se na Nova Administrao
Pblica, apesar do discurso de que esta cultura j foi suplantada. O que se evidencia com isso um
Estado responsivo aos interesses de governos e no responsivo aos usurios da administrao pblica.
Assim, o Estado, visto pela tica da Nova Administrao Pblica, torna-se apenas um discurso bem-
elaborado.

Portanto preciso refletir no sentido de que, apesar de o cargo de empreendedor pblico em


Minas Gerais, pressupostamente, ser um avano na forma de contratar pessoas para cargos de livre
nomeao, necessrio avanar mais, pois, apesar de modelo gerencial adotado, as razes da
administrao pblica brasileira ainda esto presentes nos procedimentos de gesto.

Concluses

No que tange aos cargos comissionados, observa-se que as reformas administrativas no


conseguiram suplantar de forma total as razes patrimonialistas e clientelistas brasileiras. Apesar de
almejar-se tanto a eficincia e de discursar-se que o Brasil j passou do nvel de adotar tais prticas
clientelistas, observa-se, na prtica, que ainda existem favorecimentos tanto para indivduos quanto
para organizaes.

O ato de nomear pessoas na organizao pblica volta-se a uma prtica antiga de meritocracia a
qual favorece uma elite social no Brasil. O caso do cargo de empreendedor pblico em Minas Gerais
pode coadunar-se com as reflexes levantadas neste artigo. Observou-se que, apesar de haver um
importante avano no que concerne ao processo seletivo que exige uma pr-qualificao dos
empreendedores, o fato de passar-se por uma nomeao final do governador no exclui a possibilidade
de favorecimento a algumas pessoas.

Outro importante aspecto dessa crtica que o cargo provisrio. As pessoas que assumem esse
cargo podem no estar compromissadas em assumir uma responsabilidade quanto aos usurios de seus
produtos a sociedade. Podem estar preocupadas em manter seus resultados, pois estes garantem seu
emprego. O objetivo alcanar as metas propostas pelo seu projeto. Cabe aqui uma reflexo que
abrange todo o artigo: ser que a evidncia de empreendedorismo no governo de Minas Gerais, em vez
de inovao, no um retorno a prticas patrimonialistas e clientelistas sempre existentes na
administrao pblica brasileira?

O que se detectou, atravs da reviso da literatura, que cada vez mais os cargos de livre
nomeao tm se tornado moeda de troca na busca de apoio poltico por parte dos governos, quando
no se constituem em mera apropriao clientelista, fisiolgica de postos de trabalho cujo acesso se d
sem concurso pblico.

Vale ressaltar que a modernizao nesta pesquisa focalizou o processo de recrutamento e


seleo de cargos de livre nomeao, o qual historicamente alvo de questionamentos na gesto
pblica. Todavia observa-se que a modernizao no Estado-membro em estudo no se restringe a esse
processo estudado, mas abrange outros procedimentos relacionados gesto de pessoas.

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Cargos de Livre Nomeao no Brasil 739

Com base nesse delineamento e considerando o uso de entrevistas individuais em profundidade


nesta pesquisa, importante comentar que esta tcnica na forma como foi utilizada no permitiu
observar o comportamento dos sujeitos pesquisados na presena de outros gestores e ocupantes do
cargo de empreendedor pblico, que pode silenciar ou at distorcer determinadas informaes. Mas
esta limitao foi minimizada devido ao clima amistoso que foi construdo durante as entrevistas,
embasada e relativamente controlada por meio do contedo obtido a priori por meio das bibliografias
especializadas sobre o cargo de empreendedor pblico no Estado-membro estudado.

Por fim, no possvel furtar-se de mencionar que existem trabalhos que iniciaram as
discusses especializadas sobre o empreendedor pblico em Minas Gerais (Bernardi & Guimares,
2008; Bernardi & Lopes, 2010; Valadares, Emmendoerfer, Silva, & Soares, 2010) no mbito da
comunidade cientfica. Esses trabalhos tiveram essencialmente a preocupao, com uma abordagem
positivista e acrtica, em descrever o cargo de empreendedor pblico e relacion-lo com as reformas
administrativas realizadas nos ltimos anos. No entanto este trabalho, com as discusses realizadas,
buscou avanar nesta discusso, corroborando o estudo feito por DArajo (2007), que trouxe tona o
debate acerca dos rumos do recrutamento de quadros para os cargos de confiana e suas possveis
implicaes na gesto pblica.

Artigo recebido em 23.11.2011. Aprovado em 28.07.2012.

Agradecimentos

Os autores agradecem Comisso de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior- CAPES, Fundao de Amparo
Pesquisa de Minas Gerais - FAPEMIG e Fundao Arthur Bernardes FUNARBE pelo apoio e incentivo a pesquisa.

Nota

1
Este artigo foi publicado nos anais do XXXV Encontro da ANPAD (EnANPAD 2011) sendo premiado como melhor
trabalho da diviso acadmica Administrao Pblica (APB) do evento.

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