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A lgica atual do setor

aeroporturio brasileiro
Vincius Yosimoto
Rafael Chambarelli
Bernardo Mattos
Paulo Oliveira
Fernando Camacho
Henrique Pinto*

Resumo
O passado recente trouxe uma srie de desafios a serem enfren-
tados pelo setor areo brasileiro. Mudanas estruturais no setor,
que favoreceram sobremaneira o aumento da competio entre as
companhias areas, acompanhadas de um perodo de desenvolvi-
mento econmico notvel, viabilizaram um representativo aumento
no movimento de passageiros em nossos aeroportos. O ritmo de tal
aumento no encontrou correspondncia na ampliao da infraes-
trutura aeroporturia do pas, tornando premente a adoo de medi-
das que viabilizassem a adequao do setor areo brasileiro a essa
nova realidade. Este artigo analisa esse perodo mpar que vive o
setor areo, apresentando uma leitura sobre os principais motivos
que impulsionaram esse novo cenrio e contextualizando a partici-
pao do BNDES no rol de medidas adotadas pelo governo na busca
da modernizao do setor.

*
Respectivamente, economista; advogado; economista, com mestrado em Eco-
nomia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ); engenheiro, com
MBA Executivo pelo Coppead/UFRJ; engenheiro, com PhD em Economia pela
University of Queensland; e engenheiro, com mestrado em administrao pelo
Coppead/UFRJ, todos do BNDES. Este artigo de exclusiva responsabilidade
dos autores, no refletindo, necessariamente, a opinio do BNDES.

p. 243-292
Palavras-chave
Concesses. Regulao de aeroportos. Infraestrutura.

Abstract

The recent past has brought a lot of challenges to be faced by the


Brazilian air sector. Structural changes in the industry, which greatly
promoted the increase of competition among the airline companies,
accompained by a remarkable economic development period, have
enabled a representative increase in passenger traffic at our airports.
The pace of this increase did not match the expansion of airport
infrastructure in the country, urging to measures that would enable
the suitability of the Brazilian air sector to this new outlook. This
paper discusses the unique period experienced by the air sector,
presenting a view about the main reasons that prompted this new
scenario and putting into contexto the participation of BNDES in
the list of measures adopted by the government in the pursuit of
sector modernization.

Keywords
Concessions. Airport regulation. Infrastructure.

244 Revista do BNDES 45, junho 2016


Introduo

Nas ltimas dcadas, o setor areo passou por mudanas estruturais


notveis, que desencadearam um salto quantitativo sem paralelo em
sua histria recente. O marco inicial foi a introduo da competio
no mercado de linhas areas. As rodadas de liberalizao, ao en-
gendrarem a reduo das barreiras entrada de novas companhias
areas e a liberdade tarifria, impuseram s passagens areas uma
tendncia persistente de queda. Em razo disso e do aquecimento
da atividade econmica, o nmero de passageiros passou a cres-
cer a taxas impressionantes. Enquanto, de 1997 a 2002, o trfego
crescia 4% a.a. (MCKINSEY & COMPANY, 2010), de 2003 at os
dias atuais passou a crescer a taxas ao redor de 10% a.a. Assim, o
movimento de passageiros, que era de 71,2 milhes de passageiros
anuais (MPA) em 2003, atingiu o patamar de 196,6 MPA em 2013.1
Apesar do forte aumento no trfego nos ltimos anos, o mercado
de viagens areas ainda tem grande potencial de expanso. Ao con-
siderar a razo de passageiros por habitante, nota-se que o mercado
brasileiro encontra-se em estgio inicial de desenvolvimento. En-
quanto a mdia em mercados mais maduros de 3,3 passageiros por
habitante, no Brasil a razo de 0,98 (Grfico 1). Assim, razovel
que o trfego de passageiros continue a sustentar taxas de cresci-
mento significativas nos prximos anos.
Por conseguinte, o aumento do fluxo de passageiros dessa mag-
nitude logo encontrou obstculo na infraestrutura aeroporturia.
Com efeito, j em 2009, no mbito da elaborao de um estudo do
setor areo (MCKINSEY & COMPANY, 2010), tinha-se o diagns-
tico de que grande parte dos vinte maiores aeroportos, nos perodos

1
Considerando os aeroportos da rede Infraero, incluindo aqueles que deixaram
de fazer parte dela, por terem sido concedidos iniciativa privada.

A lgica atual do setor aeroporturio brasileiro 245


de pico, operava com elevados nveis de atrasos e com componen-
tes de embarque lotados, em razo de restries operacionais nos
ptios de aeronaves e nos terminais de passageiros. Isso forou a
entrada na segunda fase de transformaes, que envolveu um rear-
ranjo institucional e a concesso iniciativa privada de importantes
aeroportos da Infraero, com o objetivo de aumentar a capacidade e
a qualidade do servio da infraestrutura aeroporturia.

Grfico 1
O mercado de aviao comercial
Razo de passageiros sobre populao
(pax/habitantes)*

Relao pax/habitantes no Brasil


0,98
0,93
0,81
0,68
0,61
0,56 0,60
0,53
0,47
0,41

0,98
2004

2007

2010
2003

2005

2006

2008

2009

2011

2012

A razo de passageiros sobre populao Entretanto, a razo de passageiros sobre


mais do que dobrou na ltima dcada. populao ainda menor do que um tero da
mdia dos mercados maduros.

Fonte: Elaborao prpria, com dados adaptados de McKinsey & Company (2010).
*
Dados do Brasil referentes a 2012 e dos demais pases, a 2008. Dada a
caracterstica de tais mercados, improvvel que esses valores tenham sofrido
variaes relevantes nos ltimos anos.

Assim, com a concesso de Guarulhos, Viracopos, Braslia, Galeo,


Confins e Aeroporto de So Gonalo do Amarante (Asga) que em
2012 responderam por 46% do trfego nacional (Grfico 2) , espera-

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-se que haja rpida expanso da capacidade de processamento de
trfego e da qualidade de servio.

Grfico 2
Participao dos aeroportos concedidos no trfego de
passageiros de 2012 (em milhes de passageiros)
200 193,1 32,8 88,1 MPA
105,0 MPA
180
17,5
160 46% 54%
16,8
140
15,9
120 10,4 Demais aeroportos
9,0 Programa de concesses
100 8,9
8,8
80 8,3
6,8
6,4
60 6,0
3,6 3,4
3,3 3,1
40 3,1 2,8 2,7
2,0 21,6
20

0
Belm
Congonhas

Viracopos

Recife

Manaus

So Lus

Demais 46
Galeo

Santos Dumont

Curitiba

Florianpolis
Guarulhos

Confins

Porto Alegre

Vitria

Natal
Fortaleza

Cuiab
Total

Braslia

Salvador

Goinia

Fonte: Infraero (2013a).

O BNDES tem participado ativamente do processo de reorgani-


zao do setor areo, atuando no desenvolvimento de estudos que
serviram como valiosa referncia e fonte de informao para de-
finio das novas polticas e tambm na estruturao dos projetos
vinculados ao Programa de Concesso de Aeroportos.
O presente artigo aborda as mudanas ocorridas no setor nos
ltimos anos, como a liberalizao do mercado de aviao civil e as
recentes rodadas de concesso de aeroportos, analisando as razes
que concorreram para o grande crescimento da demanda e para o
descompasso entre esse crescimento e os investimentos realizados

A lgica atual do setor aeroporturio brasileiro 247


na expanso da infraestrutura. Em seguida, contextualizou-se a
atuao do BNDES no processo de anlise e reestruturao do se-
tor, mostrando como o Banco contribuiu para a construo de um
cenrio mais adequado aos desafios atuais e futuros do transporte
areo no Brasil.

Caractersticas do setor aeroporturio

Como ocorre com diversos sistemas de infraestrutura de logstica, o


setor aeroporturio estruturado em rede. Para que o setor desem-
penhe seu papel como fator de integrao e desenvolvimento nacio-
nal, necessrio o funcionamento regular no somente dos grandes
hubs,2 mas tambm dos aeroportos regionais que complementaro o
transporte de passageiros e de carga.
No entanto, para que seja alcanado o equilbrio sistmico, deve-
-se ter em mente que os aeroportos regionais tm caractersticas
muito diferentes dos aeroportos centrais do sistema. Ao contrrio
dos hubs, a aviao regional dispe de limitada capacidade econ-
mico-financeira e muitas vezes precisa de subsdios para seu regular
funcionamento. A operao de parte significativa desses aeroportos
deve ser realizada no apenas com o fito mercadolgico, mas tam-
bm em ateno aos objetivos de uma poltica mais ampla para o
setor. Tais fatores no permitem que a atuao do setor pblico seja
meramente regulatria. Por isso, a poltica de transferncia de ativos
de parte da rede para o setor privado no significaria a descontinui-
dade da atuao do Estado na operao aeroporturia, mas somente
que sua atuao seria reposicionada no setor.

2
Hubs so os aeroportos que concentram uma grande quantidade de voos, de
onde as companhias areas, em geral, distribuem seus voos para o restante
da malha.

248 Revista do BNDES 45, junho 2016


Isso explica a escolha de um modelo de setor areo brasileiro
que preserve a participao do Estado, posto que ser instrumen-
to para coordenar um funcionamento sistmico equilibrado. Como
ser visto adiante, o programa de reestruturao do setor areo em
desenvolvimento pelo governo brasileiro preocupou-se em tomar
medidas que propiciassem aumento significativo da qualidade do
servio da rede, ao conceder os principais aeroportos do pas ini-
ciativa privada, e que, simultaneamente, viabilizassem a transfern-
cia de recursos intrassistema, por meio do Fundo Nacional de Avia-
o Civil (Fnac). Tudo com o intuito de garantir que o programa
de concesses seja um fator de desenvolvimento de todo o sistema
aeroporturio, inclusive da aviao regional, e no apenas dos ati-
vos concedidos.

O mercado de aviao civil: um breve histrico

Conforme descrito no Documento de Trabalho da Secretaria de


Acompanhamento Econmico (Seae) 45/2007 (OLIVEIRA, 2007),
a partir de 1992 o setor de aviao comercial passou por diversas
fases de liberalizao, cujo objetivo era tornar o mercado de viagens
areas mais competitivo e dinmico. De fato, at 1992, o merca-
do de aviao comercial era fortemente regulado, tanto em preo
quanto em entrada. De um lado, as passagens areas tinham seus
preos tabelados; de outro, o mercado brasileiro era dividido em
cinco monoplios regionais em que cada empresa tinha exclusi-
vidade de atuao.
Entre 1992 e 2002, ocorreram sucessivas rodadas de liberali-
zao do mercado de aviao civil, que extinguiram monoplios,
implementaram liberdade tarifria e flexibilizaram o processo de
entrada de novas companhias areas. Essas rodadas de liberalizao

A lgica atual do setor aeroporturio brasileiro 249


do setor imprimiram mais dinamismo na oferta de viagens areas,
juntamente com a ecloso da demanda nos ltimos anos, o que pro-
duziu um crescimento da aviao comercial sem precedentes.
Entre 1982 e 2003, o crescimento mdio do produto interno bruto
(PIB) foi de 2,6% a.a., enquanto entre 2004 e 2014 a mdia elevou-se
para 3,6% (Grfico 3). Em adio, o crescimento acentuado da ren-
da das classes sociais mais baixas da populao inseriu um grande
nmero de pessoas no mercado de viagens areas.

Grfico 3
Evoluo do PIB (em R$ 2014, 1982 = 100)
300

250

3,6% a.a.

200

2,6% a.a.
150

100

50

0
1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014

Produto interno bruto em R$ do ltimo ano R$ (1982=100)

Fonte: Elaborao prpria, com base em dados do Banco Central do Brasil


obtidos por meio do Sistema Gerenciador de Sries Temporais (SGS), em 28 de
janeiro de 2014.

250 Revista do BNDES 45, junho 2016


O efeito mais visvel da desregulamentao da aviao comer-
cial foi a queda do preo das passagens areas, consubstanciada no
yield das companhias areas, que mede o valor mdio cobrado por
passageiro-quilmetro, em mbito nacional. Conforme os dados di-
vulgados pela Agncia Nacional de Aviao Civil (Anac), o indica-
dor, que se encontrava no patamar de R$ 0,85 por quilmetro voado
em 2002 (ANAC, 2012), registrou forte tendncia de queda e atingiu
o nvel de R$ 0,37 por quilmetro voado em 2012 (Grfico 4).

Grfico 4
Yield (em R$ 2012/passageiro/km)
0,94 0,88 0,87
0,85

0,80 0,79

0,57
0,58

0,41
0,37 0,37

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Fonte: Anac (2012).

A conjuno da expressiva queda do custo das viagens com a


elevao da renda desencadeou um crescimento de 10,3% a.a. no
nmero de passageiros, que saltou de 71 milhes, em 2003, para
209,2 milhes, em 2014 (Grfico 5), segundo dados da Empresa
Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia (Infraero).
O intenso crescimento da demanda exps a incipincia da in-
fraestrutura aeroporturia, que logo mostrou ser um gargalo para a
expanso da aviao civil.

A lgica atual do setor aeroporturio brasileiro 251


Grfico 5
Trfego de passageiros no Brasil (em milhes de passageiros)
209
200
193 21
20
180 19
18
10,3% a.a 155
16
128
113 13
111
102 13 13
96
12
83 13 180 188
174
71 11 162
10 139
115
98 100
83 90
71
61

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Passageiros internacionais Passageiros domsticos

Fonte: Elaborao prpria, com base em dados estatsticos disponibilizados pela


Infraero, acessados em 28 de janeiro de 2014.

Panorama da infraestrutura aeroviria


Uma caracterstica importante da malha aeroporturia do Brasil
a grande concentrao de trfego em um nmero relativamente
reduzido de aeroportos. Dados do Anurio Estatstico Operacional
2012 da Infraero (INFRAERO, 2013a) mostram que, nesse mesmo
ano, quase 90% da movimentao de passageiros estava concen-
trada nos vinte maiores aeroportos do pas e que os cinco maiores
(Guarulhos, Galeo, Congonhas, Braslia e Confins) responderam
por quase 50% desse movimento, consequncia, em boa medida, da
poltica de liberalizao do mercado de transporte areo brasileiro,
apresentado anteriormente.
Em uma anlise comparativa dos nmeros da rede atual com o
passado recente, nota-se que no foi possvel viabilizar o incremen-

252 Revista do BNDES 45, junho 2016


to de capacidade necessrio para que a infraestrutura aeroporturia
fosse capaz de acompanhar o ritmo de crescimento da demanda.
Alguns dados podem ser utilizados para ilustrar tal situao. Tome-
-se como exemplo o nvel de investimentos da Infraero no perodo
2003-2012. Ao comparar o valor investido por passageiro ano a ano
nesse perodo, adotando-se o valor do ndice Nacional de Custo da
Construo (INCC) como referncia para atualizao monetria
(Grfico 6), observa-se uma queda abrupta a partir do binio 2006-
-2007. Os dados tambm mostram que houve elevao desse indica-
dor nos anos de 2011 e 2012, mas, mesmo assim, sem atingir o nvel
de investimentos executados antes de 2007.

Grfico 6
Investimento por passageiro
16

14

12

10

0
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Investimento por passageiros a preos de 2012 corrigidos pelo INCC (em R$)

Fonte: Elaborao prpria, com base em dados da Infraero e Ipeadata.


Nota: Dados de gastos em investimentos por passageiros retirados dos Relatrios
Anuais da Infraero, em 28 de janeiro de 2014, e dados do INCC retirados do site
do Ipeadata.

A lgica atual do setor aeroporturio brasileiro 253


Esse claro descasamento entre demanda e oferta gerou os j ci-
tados gargalos na infraestrutura existente, fazendo com que vrios
aeroportos no pas operassem acima ou no limite de sua capaci-
dade (Figura 1).

Figura 1
Demanda versus capacidade (em milhes de passageiros)
16 16

6 6
10 10

Braslia Fortaleza
Belo Horizonte
Confins 8 6

9
7 Recife

Campinas 13
9

31 32
Salvador

9 9

Rio de Janeiro
Santos Dumont
So Paulo
Guarulhos 17 17
17 17

Rio de Janeiro
So Paulo 31 Galeo
Congonhas 8 8 7

Porto Alegre Curitiba

Demanda Capacidade

Fonte: Savaris, Vinagre e Magalhes (2013).

A elaborao de um plano de ao para viabilizar a expanso


aeroporturia carecia de um diagnstico preciso dos principais gar-

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galos do sistema. Por essa razo, esse mapeamento foi objeto dos
principais estudos desenvolvidos para o setor, com a participao
ativa do BNDES, como mostram as sees seguintes.

O papel do BNDES

Historicamente, o BNDES tem importante participao nos proces-


sos de reforma do Estado, especialmente por meio de sua atuao
nas desestatizaes. Nesse contexto, o BNDES foi o coordenador
dos estudos tcnicos de viabilidade do primeiro processo de con-
cesso aeroporturia de grande porte realizado no pas, no caso, a
concesso do aeroporto de So Gonalo do Amarante (RN), como
ser detalhado adiante.
Ainda no campo aeroporturio, o Banco integrou o grupo que
acompanhou a elaborao dos estudos de viabilidade preparat-
rios da primeira e da segunda rodada de concesses (Guarulhos,
Viracopos, Braslia, Galeo e Confins). Ambos os estudos foram
realizados pela Estruturadora Brasileira de Projetos (EBP), empre-
sa em que o BNDES tem participao minoritria, sendo voltada
para a elaborao de estudos e modelagens de projetos de interesse
pblico, estruturveis por meio de concesses e parcerias pblico-
-privadas (PPP). Os estudos de viabilidade elaborados pela EBP e
acompanhados pelo grupo de trabalho do governo contemplaram
anlises das caractersticas dos aeroportos, o papel a ser exercido
por cada ativo na malha aeroporturia, a modelagem dos indica-
dores de desempenho a ser utilizada nas concesses, entre outros
temas que contriburam para definir o modelo de concesses a ser
aplicado no setor.
Paralelamente sua participao nas concesses pblicas, o
Banco contribuiu para a (re)formulao de marcos regulatrios se-

A lgica atual do setor aeroporturio brasileiro 255


toriais, indispensvel para a modernizao da infraestrutura brasi-
leira. Para tanto, foi criado o Fundo de Estruturao de Projetos, por
meio do qual foi elaborado o Estudo do Setor de Transporte Areo
do Brasil (2010), que realizou amplo diagnstico do setor areo bra-
sileiro e formulou propostas para a modernizao do setor, como
exposto mais frente.

Estudos do setor areo e de reestruturao da Infraero


A primeira ao efetiva para a reestruturao do setor aeroportu-
rio consistiu em planejamento e realizao de estudo tcnico, cujo
objetivo foi avaliar a situao do setor areo poca, em especial
as condies de infraestrutura e governana e, com base em tais
dados, propor solues para a modernizao do setor.
O BNDES acompanhou a elaborao do Estudo do Setor de
Transporte Areo do Brasil 3 (realizado entre 2008 e 2010), que,
alm de analisar dados primrios e secundrios obtidos por meio
de pesquisas de campo, consultou os principais atores do setor, tais
como a Anac e o Ministrio da Defesa (MD). A avaliao deu-se
sob diversos aspectos, como infraestrutura e governana.
Embora existisse um consenso de que a infraestrutura aeropor-
turia operava em seu limite, o Brasil carecia de dados exatos que
mostrassem a real saturao dos aeroportos e que, reflexamente, in-
dicassem o perfil da demanda nos principais aeroportos. Com base
em tal constatao, o estudo teve como uma das principais metas a
identificao dos gargalos de infraestrutura nos vinte maiores aero-
portos brasileiros.

3
A consultoria McKinsey & Company, juntamente com a Fundao Instituto
de Pesquisa Econmica (Fipe), Instituto Tecnolgico da Aeronutica (ITA) e
Tozzini Freire Advogados, foi selecionada para esse estudo por meio de chama-
da pblica.

256 Revista do BNDES 45, junho 2016


O diagnstico da infraestrutura foi complementado com o prog-
nstico da necessidade de investimentos para os prximos vinte
anos, com base na anlise do provvel comportamento da demanda
para o cenrio at 2030. Todo o trabalho foi construdo com base em
pesquisas de origens e destinos nos 32 principais aeroportos do pas.
A concluso foi que grande parte dos vinte maiores aeroportos do
pas j se defrontava ou, considerando a demanda projetada, defron-
tar-se-ia com alguma restrio operacional em componentes como
ptio ou terminal de passageiros, em futuro prximo (Figura 2).

Figura 2
Diagnstico do Estudo do Setor de Transporte Areo do
Brasil sobre a infraestrutura aeroporturia
Com restries hoje
O crescimento acelerado trouxe para a infraestrutura
Necessidade de investimento at 2030
aeroporturia desafios de capacidade j em 2009 Capacidade atual suficiente at 2030
Utilizao na hora-pico para pista/ptio e no ano para TPS ( ) Ano-limite para saturao
Lado ar Lado terra
Aeroporto Pista DECEA Pista ITA Ptio TPS
Guarulhos (2030) (2030) Saturado Saturado
Limitado (2014) Saturado Saturado
SP

Congonhas
Viracopos (2020) (2020) (2014) (2014)
Galeo (2030)
RJ

Santos Dumont (2030) (2030) Saturado (2030)


Confins (2020) Saturado
BH

Pampulha (2030) (2014) (2014)


Braslia (2030) (2030) Saturado Saturado
Porto Alegre (2030) (2030) (2030) Saturado
Curitiba (2030) (2020)
Recife (2030) (2030) (2020)
Salvador (2020) (2030) Saturado (2014)
Demais

Fortaleza (2030) Saturado


Manaus (2020) (2030)
Cuiab (2030) Saturado Saturado
Natal Saturado (2014)
Florianpolis Saturado Saturado
Vitria (2030) Saturado Saturado
Belm (2014) (2030)
Goinia (2030) Saturado Saturado

Fonte: McKinsey & Company (2010).


Nota: TPS: terminal de passageiros; Lado ar: constitudo pelo sistema de ptio
e pista, incluindo rea de embarque de passageiros entre o ponto de inspeo
e a aeronave; Lado terra: rea do aerdromo que no corresponde ao lado ar;
Decea: Departamento de Controle do Espao Areo; ITA: Instituto Tecnolgico
de Aeronutica.

A lgica atual do setor aeroporturio brasileiro 257


Os subsdios produzidos pelo diagnstico do estudo sobre o
transporte areo serviram de base para a elaborao dos estudos
de viabilidade das concesses de Guarulhos, Viracopos e Braslia.
O estudo tambm tratou das propostas de modernizao da go-
vernana do setor. Portanto, a equipe tcnica debruou-se nos di-
versos modelos regulatrios existentes em outros pases. Adicional-
mente, foi realizado um mapeamento da disciplina normativa que
regia o setor. Como resultado, foram realizadas propostas de refor-
mulao da estrutura institucional do setor, com especial destaque
para a segregao da aviao civil e militar, o que resultou na des-
vinculao da Secretaria de Aviao Civil (SAC) do MD, conforme
regulamentado na Lei 12.432/2011, transformando-o em um rgo
subordinado Presidncia da Repblica.
Com relao reestruturao da Infraero, o BNDES foi respon-
svel pela contratao de estudo tcnico, visando adoo dos pro-
cedimentos necessrios a sua transformao em companhia aberta,
o que permitiria a captao de recursos no mercado de capitais e,
principalmente, induziria a adoo de novas prticas de governana
nas atividades da empresa. Alm disso, o estudo trazia um diag-
nstico atualizado da utilizao da capacidade dos aeroportos, que
havia sido mapeada inicialmente no Estudo do Setor de Transporte
Areo do Brasil.
As concluses obtidas pelo estudo foram avaliadas, pari passu,
pela equipe tcnica do BNDES, em conjunto com representantes
da Infraero e do Governo Federal. A consultoria tcnica contrata-
da apresentou diversas opes de configurao empresarial para a
empresa, as quais buscavam sua reorganizao administrativa, bem
como novos modelos de administrao da infraestrutura aeropor-
turia (ex.: a realizao de parcerias pblico-privadas de terminais
aeroporturios). Como resultado, elaborou-se uma proposta de novo
plano estratgico para a Infraero, que abrangeu a gesto, os proces-

258 Revista do BNDES 45, junho 2016


sos e um novo plano de negcios, acompanhada de modelos alterna-
tivos de gesto para a empresa.

Aeroporto de So Gonalo do Amarante

O Decreto 6.373, de 14 de fevereiro de 2008, incluiu o Asga, situado


na regio metropolitana de Natal (RN), no Programa Nacional de
Desestatizao (PND) e determinou que o BNDES contratasse e
coordenasse os estudos tcnicos e que a Anac executasse e acompa-
nhasse o processo de desestatizao (BRASIL, 2008).
A contratao dos consultores que realizariam os Estudos de
Viabilidade Tcnica Econmica e Ambiental (EVTEA) ocorreu em
dezembro de 2008, sendo os estudos finalizados em meados de 2010.
Como resultado da licitao realizada pelo BNDES, foi contra-
tado o consrcio formado pela Ernst & Young Assessoria Empre-
sarial, Aeroservice Consultoria e Engenharia e Celp Consultoria
Tcnico Comercial.
Os estudos realizados pela consultoria eram apresentados e dis-
cutidos com a equipe tcnica do BNDES. As concluses obtidas pelo
estudo eram discutidas com um grupo de trabalho (GT), formado
por integrantes de diversos rgos do Governo Federal, como Casa
Civil da Presidncia da Repblica, Tesouro Nacional e Anac, alm
de representantes do governo do Estado do Rio Grande do Norte.
Apesar de as concesses pblicas serem um instrumento j con-
solidado poca do Asga, as peculiaridades do setor aeroporturio
demandaram a construo de um modelo que, mesmo aproveitando
institutos j existentes, deveria atender s especificidades inerentes
explorao de aeroportos.
As discusses ocorridas entre o BNDES e o GT, com base nas
concluses obtidas pela consultoria tcnica contratada, permitiram

A lgica atual do setor aeroporturio brasileiro 259


a construo de um modelo adequado ao setor, com a insero de
conceitos como parmetros mnimos de dimensionamento do ter-
minal de passageiros, gatilhos de investimento, pesquisa de satisfa-
o de usurios para aferio da qualidade do servio e adoo do
fluxo de caixa marginal como mtodo de clculo em processos de
reequilbrio econmico-financeiro do contrato. importante desta-
car que muitos desses institutos foram adotados com base em mode-
los tambm estruturados com a participao do BNDES em outros
setores, como no caso das concesses rodovirias. Outros exemplos
nessa mesma linha so o fator de qualidade de servio e a diviso
objetiva de riscos.
Depois de passar pela aprovao do Tribunal de Contas da Unio
(TCU), o leilo do Asga ocorreu no dia 22 de agosto de 2011, com
um lance mnimo de R$ 51,7 milhes. O vencedor foi o consr-
cio Inframrica, composto pela empresa argentina Corporacin
Amrica e pelo Grupo Engevix. A Sociedade de Propsito Espe-
cfico (SPE) formada para construir e operar o aeroporto ir pagar
R$ 170 milhes, em 28 parcelas anuais, a ttulo de outorga. Assim,
em novembro de 2011, foi assinado o contrato da primeira conces-
so federal de aeroportos, com prazo de 28 anos.

As concesses aeroporturias
Durante a realizao dos estudos mencionados, a soluo para o
setor aeroporturio foi objeto de reflexo pelo BNDES, a Anac e
o MD. Em funo da extenso da rede e considerando o papel que
cada aeroporto deveria exercer na malha aeroporturia, foram dis-
cutidas diferentes possibilidades de reestruturao do setor, com
base nas concluses obtidas com os estudos supracitados.
Contudo, diversos fatores levaram o governo a decidir por dar
continuidade s concesses individualizadas dos aeroportos. Pri-

260 Revista do BNDES 45, junho 2016


meiro, esse modelo permitiria ao governo adquirir a experincia
necessria para uma gradativa transio do modelo de explorao
pblica dos aeroportos para um modelo de participao privada.
Assim, eventuais arestas do processo no comprometeriam todo o
sistema e poderiam ser aperfeioadas na rodada seguinte de con-
cesses. Adicionalmente, existiam aeroportos com necessidades de
investimentos mais urgentes do que outros da rede. Portanto, esse
modelo privilegiaria os ativos que demandassem uma interveno
mais clere em sua infraestrutura. A concesso pblica, na forma da
Lei 8.987/1995, tambm constitui instituto j consolidado no orde-
namento jurdico brasileiro, o que contribua para a segurana jur-
dica do processo, tal como foi comprovado na concesso do Asga.
Por ltimo, a lgica do modelo concessrio de contratao favo-
rece a celeridade na realizao dos investimentos, sem prejuzo da
qualidade de servio exigida na prestao de um servio pblico.
Os contratos de concesso de servio pblico so contratos de
resultado. Neles, o Estado concentra mais esforos na definio dos
parmetros de qualidade com os quais o servio deve ser prestado4
e no na forma como ser operacionalizada a prestao do servio.
Com isso, h mais liberdade para que o agente privado incorpore
inovaes, especialmente nos projetos de engenharia, o que acaba
por favorecer a contnua modernizao do setor.

4
importante destacar que disso no decorre a ausncia de indicadores de in-
vestimento em concesses pblicas. Em setores nos quais a receita no varia
significativamente em virtude da qualidade da infraestrutura, a previso de in-
dicadores de investimento pode revelar-se fundamental, a fim de afastar even-
tual comportamento oportunista do privado de minimizar os investimentos
em infraestrutura, com o intuito de maximizar seus lucros. Nas concesses de
grandes aeroportos, a necessidade de indicadores de investimento relativiza-
da, tendo em vista o impacto direto da qualidade da infraestrutura na percep-
o de receitas comerciais pelo operador do aeroporto. Portanto, entendem-se
presentes os incentivos necessrios para a realizao dos investimentos pelo
operador privado.

A lgica atual do setor aeroporturio brasileiro 261


Alm disso, o modelo tradicional de realizao de obras pblicas
consiste na contratao do particular pelo Estado para a realizao
de obra, em contrapartida a uma remunerao do poder pblico.
Trata-se, portanto, de contratos de empreitada de curta durao.
Como decorrncia, o privado tem incentivos para minimizar seus
custos na realizao da obra, visto que ele no ser o futuro gestor
do empreendimento. Pode-se dizer que no h a criao de incenti-
vos para que o privado busque a qualidade da infraestrutura, o que,
por evidente, acaba por exigir que o Estado concentre seus esforos
nos requisitos tcnicos e na fiscalizao da obra e no em seu resul-
tado final, ou seja, a prestao do servio.
Nas concesses pblicas, as figuras do construtor da infraestrutura
e de seu gestor esto concentradas na mesma pessoa (parceiro pri-
vado). Com isso, sero criados mais incentivos para que o agente
privado realize os investimentos de forma mais eficiente, visto que
ele ter a responsabilidade de gerir o ativo por todo o prazo contratual.
Podem ser mencionadas outras vantagens decorrentes do regime
jurdico aplicvel s concesses. Por exemplo, as contrataes so
regidas pelo direito privado, o que favorece a celeridade na exe-
cuo dos investimentos e permite mais flexibilidade na conduo
do projeto; o particular participa do financiamento das obras com
capital prprio, o que favorece as polticas fiscais e gera maior com-
prometimento com o sucesso do projeto; h a aplicao de prazos
maiores em comparao com os constantes da Lei 8.666/1993, o que
permite a remunerao do capital investido por um prazo maior, fa-
vorecendo a modicidade das tarifas ou da contraprestao pblica;
e h a possibilidade de ganhos com receitas alternativas, o que, no
mesmo sentido, desonera a prestao do servio. Adicionalmente,
o modelo concessrio diminui o custo de transao para a estrutu-
rao de projetos pelo Estado, tendo em vista que a construo e a
prestao do servio so estruturadas em um mesmo processo e

262 Revista do BNDES 45, junho 2016


no por sucessivas etapas, como ocorre com o modelo tradicional
de obras pblicas.
Com base nesses argumentos, os aeroportos de Guarulhos (SP),
Viracopos (SP) e Braslia (DF), na primeira rodada, e Galeo (RJ)
e Confins (MG), na segunda, foram escolhidos para integrar o pro-
grama de concesses (Figura 3).5 A relevncia desses aeroportos
para a malha aeroporturia do pas pode ser mensurada pelo total de
passageiros por eles processados no ano de 2012 (Figura 3).

Figura 3
Aeroportos escolhidos para o programa de concesses

NATAL/RN

BRASLIA/DF

CONFINS/MG
ASGA
VIRACOPOS/SP GALEO/RJ
1 RODADA

GUARULHOS/SP
2 RODADA
Movimento de passageiros em 2010 (unid.)
8 milhes a 26,8 milhes (4)
3 milhes a 8 milhes (8)
1 milho a 3 milhes (11)
menos de 1 milho (44)

Fonte: SAC-PR (2012).

5
Atualmente, est em curso mais uma rodada de concesso de aeroportos: For-
taleza (CE), Salvador (BA), Florianpolis (SC) e Porto Alegre (RS).

A lgica atual do setor aeroporturio brasileiro 263


importante ressaltar que os estudos do setor areo, de reestru-
turao da Infraero e do Aeroporto de So Gonalo do Amarante
contriburam para a experincia do Governo Federal, que resultou
na definio do modelo regulatrio do programa de concesses que
se seguiu.

Primeira rodada de concesses aeroporturias


Como dito anteriormente, a realizao da concesso do Asga confe-
riu relevante experincia prtica equipe do governo na estrutura-
o de projetos de concesso. A mesma equipe integrou os grupos
da Anac e da recm-criada SAC, responsveis pela conduo dos
estudos e pela execuo da desestatizao referentes primeira ro-
dada de concesses. Embora isso tenha resultado em maior celeri-
dade na estruturao dessas novas concesses, houve a necessidade
de preencher certas lacunas regulatrias, decorrentes da translao
do modelo do Asga um aeroporto pequeno e regional para o
mbito dos aeroportos maiores e centrais.
Em funo da maior urgncia de investimentos para a expanso
da infraestrutura aeroporturia, tomou-se a deciso de conceder os
aeroportos de Guarulhos (GRU), Braslia (BSB) e Viracopos (VCP),
em meados de 2011. O Decreto 7.531, de julho de 2011, incluiu os
trs aeroportos no PND e atribuiu Anac a responsabilidade de
executar e acompanhar o processo de concesso (BRASIL, 2011).
Dessa forma, a Anac realizou o Chamamento Pblico 01/2011 vi-
sando apresentao de estudos que subsidiassem a modelagem das
concesses, sendo selecionado o estudo da EBP.
Em 7 de fevereiro de 2012, cerca de sete meses depois da inclu-
so no PND, ocorreu o leilo da primeira rodada de concesses na
Bolsa de Mercadorias & Futuros (BM&F) Bovespa. O critrio de
leilo adotado foi o de maior valor total de contribuio fixa oferta-
da pelos licitantes.

264 Revista do BNDES 45, junho 2016


Para o Aeroporto de Guarulhos, foram apresentadas dez propos-
tas, sendo vencedora a proposta do consrcio formado pela Invepar
e a Airports Company South Africa (ACSA), com um lance de
R$ 16,2 bilhes, representando um gio de 373,5% sobre o valor
mnimo de contribuio fixa.
Para o Aeroporto de Viracopos, foram apresentadas quatro
propostas, sendo vencedora a do consrcio formado pela Triunfo
Participaes, a construtora UTC e a operadora francesa de aero-
portos Egis. O lance oferecido pelo consrcio vencedor totalizou
R$ 3,8 bilhes, representando um gio de 159,8% sobre o valor m-
nimo de contribuio fixa.
Por ltimo, o Aeroporto de Braslia recebeu oito propostas, sen-
do declarado vencedor o consrcio formado pela Infravix Partici-
paes e Corporacin Amrica, operadora de 33 aeroportos na Ar-
gentina. O lance oferecido pelo consrcio totalizou R$ 4,5 bilhes,
representando um gio de 673,39% sobre o valor mnimo de contri-
buio fixa.
No total, as concesses dos trs aeroportos somaram R$ 24,5 bi-
lhes de contribuio para o sistema e representaram um gio glo-
bal de 347%. As concesses de GRU, VCP e BSB tero o prazo
de 20, 30 e 25 anos, respectivamente, e geraro investimento de
R$ 18 bilhes.

Segunda rodada de concesses aeroporturias

O resultado exitoso no leilo obtido nas concesses anteriores


Asga e GRU, VCP e BSB apontou a concesso iniciativa pri-
vada como a soluo adequada para que fossem ultrapassados os
desafios encontrados nos principais aeroportos. Nesse contexto, o
Decreto 7.896, de 1 de fevereiro de 2013, incluiu os aeroportos de
Galeo (GIG) e Confins (CNF) no PND. Diversamente do modelo

A lgica atual do setor aeroporturio brasileiro 265


adotado pela primeira rodada de concesses, no qual a Anac foi
a entidade responsvel pela conduo dos estudos preparatrios s
concesses, o artigo 3 designou a SAC como o rgo responsvel
pela conduo e pela aprovao dos estudos de modelagem da se-
gunda rodada de concesses (BRASIL, 2013). A Anac continuou
com a competncia de execuo e acompanhamento do processo
de desestatizao, consoante determina a Lei 11.182/2005. E, da
mesma forma, formou-se um grupo de trabalho, com participao
do BNDES, a fim de discutir as concluses obtidas pelos estudos
de viabilidade.
Os estudos tcnicos foram elaborados por meio da apresenta-
o de projetos pela iniciativa privada, com fulcro no artigo 21 da
Lei 8.987/1995. Os estudos tcnicos elaborados pela EBP foram
selecionados pela SAC-PR e submetidos aprovao do TCU em
agosto de 2013. Posteriormente aprovao do TCU, a Anac pu-
blicou oficialmente o Edital de Leilo 01/2013 em outubro de 2013.
Como ocorreu nas rodadas anteriores, o critrio de leilo ado-
tado foi o de maior valor total de contribuio fixa ofertada pelos
licitantes. O valor mnimo de contribuio fixa para o Aeroporto do
Galeo era de R$ 4,8 bilhes. Para o Aeroporto de Confins, o valor
mnimo de contribuio fixa era de cerca de R$ 1,1 bilho.
O leilo foi realizado pela BM&F Bovespa em 22 de novembro
de 2013. Para o GIG, foram apresentadas cinco propostas, sagran-
do-se vencedor o consrcio Aeroportos do Futuro, formado pela
Odebrecht Transport e pela Changi Airport Group, operadora do
aeroporto internacional de Cingapura. O consrcio vencedor ofe-
receu um valor de contribuio fixa aproximado de R$ 19 bilhes,
representando um gio de 294% em relao ao valor mnimo de
contribuio fixa.
O aeroporto de CNF recebeu duas propostas, tendo como ven-
cedor o consrcio Aerobrasil, formado pelas empresas CCR e as

266 Revista do BNDES 45, junho 2016


operadoras Flughafen Mnchen (Munique, Alemanha) e Flughafen
Zurich (Zurique, Sua). O consrcio Aerobrasil apresentou o lance
de R$ 1,82 bilho, representando um gio de 66% em relao ao
valor mnimo de contribuio fixa definido no edital de leilo.
Somados os dois aeroportos, estima-se um valor total de investi-
mentos em torno de R$ 9 bilhes, durante todo o perodo da conces-
so (25 anos para GIG e trinta para CNF).

O atual modelo do setor areo

Conforme exposto at aqui, os desafios impostos ao setor de trans-


porte areo do pas foram se tornando cada vez mais relevantes
ao longo da dcada passada. O grande aumento da demanda pelo
transporte areo fez com que questes como a falta de capacidade
da infraestrutura existente e a inadequao do modelo regulatrio
se tornassem ainda mais latentes. Esse cenrio demandava ajustes
importantes no modelo setorial, que deveriam permitir a criao de
uma estrutura mais adequada nova realidade do setor. As ativida-
des desenvolvidas pelo grupo de trabalho do governo, cabendo des-
taque aos estudos do setor areo e da reestruturao da Infraero e ao
desenvolvimento do Programa de Concesses, foram fundamentais
para a definio das mudanas estruturais exigidas pelo setor.
A partir desse momento, sero analisadas em detalhes as mudan-
as recentes implementadas pelo governo para lidar com esse novo
paradigma do setor, dando destaque ao aperfeioamento do modelo
de governana, em especial com a instituio da SAC-PR, aos obje-
tivos traados para o desenvolvimento das novas polticas setoriais
e forma ampla como o programa de concesses aeroporturias se
insere nesse contexto.

A lgica atual do setor aeroporturio brasileiro 267


O aperfeioamento do modelo de governana
Como visto anteriormente, a expanso da infraestrutura aeroportu-
ria deixou de acompanhar o crescimento da demanda, o que oca-
sionou a sensvel piora na prestao dos servios. Alm disso, ae-
roportos caracterizam-se por serem firmas multiuso, concentrando,
assim, a atuao de diferentes rgos, como Polcia Federal, Vigi-
lncia Sanitria e Receita Federal, o que demanda a coordenao das
diferentes autoridades pblicas atuantes no complexo aeroporturio.
Para tanto, o Decreto 7.554/2011 previu diversos mecanismos
para aperfeioar a qualidade do servio prestado ao usurio. Pri-
meiro, criou o Conselho Nacional de Autoridades Aeroporturias
(Conaero), o qual se tornou responsvel por estabelecer parmetros
de qualidade, de forma a aperfeioar o desempenho de rgos e en-
tidades pblicos nos aeroportos e otimizar o fluxo de pessoas e bens
(BRASIL, 2011b).
Alm disso, foi criada a figura das autoridades aeroporturias,
nos principais aeroportos brasileiros (ex.: Guarulhos e Galeo), isto
, comisses permanentes, integradas por representantes da Receita
Federal, da Polcia Federal, do Ministrio da Agricultura, da Agn-
cia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa), da Anac e da Infraero,
com o objetivo de implementar e acompanhar o cumprimento das
metas de qualidade definidas pelo Conaero, coordenar a soluo de
questes emergenciais e sugerir medidas operacionais ao operador
do aeroporto (BRASIL, 2011b).
Ao lado do Conaero e das autoridades aeroporturias, o Governo
Federal adotou, de forma definitiva, a segregao da aviao civil
e militar, ao instituir a SAC-PR, pela Lei 12.462, de 4 de agosto de
2011. importante destacar que a estrutura do MD j contava com
uma secretaria especializada na coordenao da aviao civil.6 Essa

6
Vide Decreto 6.223/2007, revogado pelo Decreto 7.364, de 2010.

268 Revista do BNDES 45, junho 2016


secretaria era o principal rgo de assessoramento do ministro da
Defesa, na superviso das entidades ligadas ao setor. Portanto, a Lei
12.462/2011 aproveitou a estrutura j existente no MD.
A SAC-PR passou a ser o rgo responsvel pela formulao,
pela coordenao e pela superviso das polticas para o desenvolvi-
mento do setor de aviao civil e da infraestrutura aeroporturia e
aeronutica, atuando em articulao, apenas no que couber, com o
MD. Entre as atribuies vinculadas coordenao das polticas do
setor de aviao civil, destaca-se a elaborao do plano de outorgas
para a explorao da infraestrutura aeroporturia.7 A partir da pro-
mulgao da referida lei, a SAC-PR passou a exercer as polticas de
cunho econmico e social para o setor, ao passo que o MD passou
a concentrar-se precipuamente na poltica de defesa nacional, em
especial as polticas aeroespacial e aeronutica. Deve-se ressaltar
que as atividades aeronuticas esto relacionadas com o controle do
trfego areo e no, propriamente, com a infraestrutura existente
nos aeroportos.
A organizao descrita acima diz respeito, basicamente, regu-
lao do setor. Cabe ainda detalhar o papel da Infraero e dos estados
e municpios no novo modelo, especialmente no que toca efetiva
explorao da infraestrutura aeroporturia.
As reformas administrativas levadas a cabo recentemente no
alteraram o papel da Infraero como a principal entidade de explo-
rao da infraestrutura aeroporturia. At o advento da concesso
do Aeroporto de So Gonalo do Amarante (RN), a participao de
entidades privadas na explorao aeroporturia era diminuta. Os
principais aeroportos brasileiros encontravam-se sob a administra-

7
A coordenao da aviao civil ainda conta com o Conselho Nacional de Inte-
grao de Polticas de Transporte (Conit), rgo com competncia para propor
medidas de integrao dos transportes areo, aquavirio e terrestre previstos
pelo Decreto 6.550, de 27 de agosto de 2008.

A lgica atual do setor aeroporturio brasileiro 269


o da Infraero. Ressalvadas concesses pontuais de aeroportos de
pequeno porte, como Cabo Frio (RJ) e Porto Seguro (BA), havia
aqueles mantidos diretamente pelo Comando da Aeronutica, os ex-
plorados por estados e municpios, mediante convnios, e os de na-
tureza privada, utilizados para uso exclusivo de seus proprietrios.
As concesses transferiram o controle dos maiores aeroportos da
rede para a iniciativa privada. No entanto, o perfil econmico-finan-
ceiro da rede aeroporturia brasileira caracteriza-se por sua desigual-
dade, na medida em que grande parte das receitas advm de poucos
aeroportos. Posto isso, de se esperar que a participao pblica na
explorao da infraestrutura continue relevante, com vistas a garan-
tir a universalidade do transporte areo. Nesse sentido, a Infraero
permanecer com a operao de grande parte da malha aeroviria,
corroborando seu papel de agente indutor da integrao nacional.
Por ltimo, foi corroborada a participao dos estados e munic-
pios na gesto dos aerdromos. Apesar da competncia federal para
a explorao da infraestrutura aeroporturia,8 foi garantida SAC-
-PR a prerrogativa de delegar a estados e municpios os aeroportos
de interesse regional, para a operao direta do aeroporto ou, alter-
nativamente, para delegao dessa operao iniciativa privada.9

Objetivos das novas polticas para o setor


Em linhas gerais, verifica-se que o modelo de desenvolvimento do
setor que vem sendo implementado pelo governo tem os seguintes
objetivos principais:
 expanso mais clere da infraestrutura por meio da conces-
so de aeroportos estratgicos;

8
Constituio Federal, artigo 21, inciso XII, alnea c (BRASIL, 1988).
9
Ver Lei 12.379/2011, artigo 6, pargrafo 2, c/c artigo 37.

270 Revista do BNDES 45, junho 2016


 melhoria da performance da Infraero; e
 fortalecimento e ampliao da aviao regional.
A partir de agora, ser feita anlise detalhada de cada um desses
objetivos.

Expanso mais clere da infraestrutura por meio da concesso


de aeroportos estratgicos
No restam dvidas quanto necessidade de investimentos urgentes
na infraestrutura aeroporturia do pas e de um aumento de eficin-
cia geral do sistema. Nesse contexto, a hiptese de concesso de
determinados aeroportos iniciativa privada mostra-se uma opo
extremamente adequada. Inicialmente, a delegao de um aeroporto
iniciativa privada traz consigo um imediato aumento da agilidade
e presteza na realizao dos investimentos necessrios melhoria
da infraestrutura existente. Em paralelo, pode-se afirmar que uma
poltica de concesses adequada gera diversos efeitos positivos em
nvel operacional nos aeroportos. Por exemplo:
 permite a criao de referenciais de qualidade (benchmarking);
 demanda o aprimoramento regulatrio do setor;
 gera incentivos para a capacitao do setor pblico; e
 cria condies para o aumento da concorrncia.
Primeiro, o programa de concesses, quando possvel anlise
mais robusta de seu desempenho, gerar as condies adequadas
para que a administrao pblica compare as diferentes gestes e,
com base nisso, estabelea novos parmetros de qualidade de ser-
vio (regulao por comparao), inclusive para os aeroportos sob
gesto pblica. Fato que exemplifica o efeito positivo decorrente do
programa de concesses repousa na publicao da Resoluo Anac
180, de 25 de janeiro de 2011. A referida resoluo disciplina a re-
viso tarifria para os aeroportos pblicos, introduzindo conceitos

A lgica atual do setor aeroporturio brasileiro 271


tpicos de concesso para os aeroportos da rede Infraero, como n-
dices de eficincia e produtividade.
Segundo, com a inevitvel comparao entre os operadores, os
usurios tendero a, gradativamente, exigir o aumento da qualidade
do servio em toda a rede e no apenas de forma pontual, nos aero-
portos concessionados.
Acrescente-se ainda que a operao pblica dos aeroportos re-
gida, basicamente, por disposies legais. Por exemplo, a redao
original da Lei 5.862/1972 (lei de criao da Infraero) previa a atri-
buio da Infraero de explorar a infraestrutura aeroporturia que
lhe fosse atribuda pelo Comando da Aeronutica. Historicamente,
a transferncia dos aeroportos para a rede Infraero resumia-se pu-
blicao de portarias, sem detalhamento quanto poltica de remu-
nerao, a obrigaes de investimento ou qualidade do servio.
Tal cenrio conduziu estagnao do modelo regulatrio do setor,
visto que os problemas operacionais podiam ser resolvidos interna-
mente no governo, graas vinculao existente entre as empresas
estatais e a administrao direta.
No entanto, a explorao privada, caracterizada pela existncia
de contratos de concesso de longo prazo, demanda, naturalmente,
o contnuo aprimoramento regulatrio. Torna-se necessrio disci-
plinar a aplicao de ndices de qualidade de servio, a aplicao de
fatores de produtividade (fator X), a qualidade de investimentos, o
modelo de plano de contas, entre outros temas, o que obriga cons-
tante atualizao do marco regulatrio, revelando-se mais um efeito
positivo gerado pelas concesses pblicas. No por acaso, diversas
agncias estabelecem, periodicamente, agendas regulatrias para o
aperfeioamento de sua atuao nos setores de sua competncia.10

10
Por exemplo, a agenda regulatria da Agncia Nacional de Transportes Terres-
tres (ANTT), disponvel em: <http://agendaregulatoria.antt.gov.br/>.

272 Revista do BNDES 45, junho 2016


Por evidente, o efeito descrito acima reformulao do mar-
co regulatrio ser o resultado final de um processo prvio de
aprendizagem da administrao pblica. A modificao do papel do
Estado de agente prestador para agente regulador exige a con-
tnua capacitao dos agentes pblicos envolvidos, inclusive com
o intuito de minorar a assimetria de informao que existe entre
as partes envolvidas (concessionria, poder concedente e usurios).
Nesse sentido, espera-se que as concesses sejam um indutor da
capacitao do setor pblico.
Por ltimo, cabe destacar o papel das concesses no aumento da con-
corrncia e, por via de consequncia, da qualidade do servio disponvel.
O dficit de infraestrutura nos aeroportos favorece a formao
de monoplios ou oligoplios de companhias areas. De fato, na
medida em que h menor disponibilizao de infraestrutura, menos
companhias areas podem oferecer seus servios, ocasionando, por
exemplo, acirradas disputas por slots11 em aeroportos saturados.
importante notar que, diferentemente de outros setores, as tarifas
aeroporturias representam apenas uma parcela diminuta do custo
das viagens areas, ou seja, no preo final pago pelos passageiros.
Por isso, a expanso da infraestrutura desempenha papel funda-
mental na modicidade dos preos, visto que viabiliza a existncia de
maior nmero de companhias areas entrantes no mercado, aumen-
tando, por consequncia, a concorrncia no setor.
Adicionalmente, a substituio do monoplio pblico pela ex-
plorao de vrios operadores privados permitir a competio en-
tre aeroportos, por exemplo, para a atrao de voos internacionais
(hubs internacionais), voos de conexo ou pela prestao de servi-
os de transporte de cargas, o que certamente criar incentivos para
a prestao eficiente do servio.

11
Slot pode ser entendido como uma vaga em um aeroporto, para determinado pe-
rodo de tempo, que a companhia area usufrui para chegada e partida da aeronave.

A lgica atual do setor aeroporturio brasileiro 273


Em suma, os benefcios decorrentes de um programa de conces-
so de aeroportos iniciativa privada parecem claros. Logicamente,
esse um mecanismo que no se ajusta, necessariamente, a todos
os aeroportos da rede, mostrando-se mais apropriado queles com
potencial para maximizar os benefcios do modelo, seja pela grande
necessidade de investimentos no curto prazo, seja pelo relevante pa-
pel que desempenham na malha aeroporturia do Brasil. Ao conce-
der tais aeroportos iniciativa privada, o governo poder concentrar
esforos no desenvolvimento de outros aeroportos menos consolida-
dos, que demandam maior suporte do poder pblico para que pos-
sam cumprir sua funo de ativos voltados integrao nacional.

Melhoria da performance da Infraero


A Infraero continuar tendo papel fundamental no setor de trans-
porte areo, mesmo considerando que o Programa de Concesses
dos Aeroportos j transferiu e ir transferir a administrao de al-
guns dos principais aeroportos do pas iniciativa privada.12 No
cenrio atual, em que j foram realizadas as concesses do Asga,
da primeira (GRU, VCP e BSB) e da segunda rodadas (GIG e CNG)
do Programa de Concesses, a Infraero continua como responsvel
direta pela administrao de 62 aeroportos espalhados por todo o
territrio nacional. Esse dado, por si s, comprova o quo relevante
continua sendo a posio da Infraero, tornando primordial para o
correto funcionamento do setor que a estatal tenha uma performance
operacional adequada.
No h dvidas de que o regramento jurdico que norteia o pro-
cesso de contratao de bens e servios pelos entes pblicos no Bra-
sil no se ajusta complexidade inerente s operaes e aos investi-

12
Como citado anteriormente, est em curso mais uma rodada de concesso de ae-
roportos: Fortaleza (CE), Salvador (BA), Florianpolis (SC) e Porto Alegre (RS).

274 Revista do BNDES 45, junho 2016


mentos do setor areo. Isso torna ainda maior o desafio de fazer com
que a Infraero consiga operar de maneira eficiente os aeroportos
remanescentes sob sua gesto.
Cabe aqui o destaque a algumas medidas j tomadas pelo poder
pblico com o objetivo de melhorar a performance da estatal. Uma
delas se deu por meio da edio da Lei 12.462/2011, que levou
possibilidade de utilizao do Regime Diferenciado de Contrata-
es Pblicas (RDC) para os investimentos relacionados realiza-
o da Copa do Mundo de 2014 e dos Jogos Olmpicos de 2016. No
caso especfico dos aeroportos, tal possibilidade foi estendida aos
investimentos em aeroportos localizados em capitais dos estados
da federao distantes at 350 quilmetros das cidades-sede. Com
o RDC, a Infraero tem a possibilidade de realizar a contratao de
obras de infraestrutura e servios de maneira mais clere, facili-
tando o andamento dessas atividades. Como referncia dessa maior
celeridade, o Relatrio da Administrao 2012 da Infraero indica
que, nesse mesmo ano, o prazo mdio de uma contratao via RDC
foi de 68 dias corridos, muito menor do que os usualmente incor-
ridos nos mtodos tradicionais de contratao (45% menor em re-
lao concorrncia e 23% menor em relao tomada de preos)
(INFRAERO, 2013b).
Outra medida que merece destaque a edio pela SAC-PR da
Portaria 228/2013, que busca, entre outros objetivos, implementar
medidas para estimular a concorrncia na prestao de servios co-
merciais aos passageiros nos aeroportos, definir melhorias na si-
nalizao e estabelecer a obrigao de a Infraero prover acesso
internet sem fio sem custos adicionais para os passageiros. Ao mes-
mo tempo em que traz obrigaes Infraero, que tero como conse-
quncia melhora na qualidade dos servios oferecidos aos usurios
dos aeroportos, essa portaria implementa mudanas que permitiro
estatal a adoo de prticas comerciais mais eficientes, como a co-

A lgica atual do setor aeroporturio brasileiro 275


brana de tarifas diferenciadas nos estacionamentos de acordo com
o tempo de permanncia e a distncia do terminal de passageiros.
Esse tipo de melhoria permitir que a empresa implemente algumas
prticas comumente aplicadas pelos operadores privados, o que tra-
r impactos positivos para sua rentabilidade.
O poder pblico tambm vem atuando na criao de uma em-
presa de servios, que seria uma subsidiria da Infraero. Essa nova
empresa seria formada em parceria com um operador aeroporturio
internacional e poderia atuar em nichos como a prestao de servi-
os tcnicos especializados ou mesmo se responsabilizar pela ope-
rao de aeroportos fora da rede Infraero. Essa subsidiria abriria
as portas para uma nova forma de atuao da empresa, permitindo
que esta atuasse como uma prestadora de servios especializados
ao mercado em vez de apenas operar os terminais mantidos sob sua
responsabilidade. Esse ser um instrumento importante para que a
Infraero busque novas formas de atuao, que permitam a ela man-
ter posio relevante no sistema de transporte areo nacional.

Fortalecimento e ampliao da aviao regional


Um pas de grandes dimenses como o Brasil no pode abrir mo de
uma aviao regional bem estruturada. Com esse intuito, o governo
tem buscado viabilizar um programa, includo dentro do Programa
de Investimentos em Logstica (PIL), de fortalecimento e ampliao
da aviao regional que permita no s maior integrao do territ-
rio nacional, mas tambm o desenvolvimento de polos regionais e o
desenvolvimento dos centros de turismo.
O programa pretende facilitar a execuo dos investimentos, por
meio de medidas como a padronizao dos modelos dos aeroportos
(pequeno, mdio e mdio-grande) e a definio de um respons-
vel central pela gesto dos projetos e dos investimentos (Banco do
Brasil). Tambm so consideradas medidas que garantam a susten-

276 Revista do BNDES 45, junho 2016


tabilidade da operao, tais como isenes de tarifas, concesso de
subsdios em rotas especficas e estabelecimento de parcerias com
estados e municpios para gesto dos aeroportos.
Na primeira fase do programa, esto includos 270 aeroportos
regionais, que devem receber R$ 7,3 bilhes em investimentos, nos
prximos anos. Os objetivos aqui so a recuperao da rede exis-
tente e a ampliao da oferta de transporte areo para a populao.

Anlise das aes implementadas no programa


de concesses
Os objetivos definidos pelo poder pblico so interdependentes e s
podero ser alcanados por meio de medidas devidamente planeja-
das, tanto no curto quanto no longo prazo. nesse contexto que o
Programa de Concesses merece um destaque especial. O modelo
regulatrio utilizado como base para as concesses, que comeou
a ser desenvolvido quando da concesso do Asga e que vem sendo
aperfeioado desde ento, bem como outras medidas estruturantes
adotadas ao longo do processo de concesses, representa um dos
principais pilares da poltica do governo para reorganizao do setor
de transporte areo no Brasil. Nos tpicos seguintes, sero listadas
algumas das principais aes implementadas ao longo do programa,
buscando identificar como tais aes se relacionam com os objetivos
definidos pelo governo para o setor de infraestrutura aeroporturia.

Participao da Infraero nas sociedades de


propsito especfico
Graas ao modelo de monoplio existente at passado recente, a
Infraero afigura-se como o principal operador do sistema aeropor-
turio brasileiro. Anteriormente concesso do Asga, a Infraero era
responsvel pela administrao de 67 aeroportos no pas, detendo

A lgica atual do setor aeroporturio brasileiro 277


praticamente todo o trfego de passageiros (97%). Alm disso, a
Infraero administra oitenta unidades de apoio navegao area e
34 terminais de logstica de carga no pas (INFRAERO, 2011).
No entanto, o perfil econmico-financeiro da rede Infraero ca-
racteriza-se pela grande concentrao de receitas em poucos ativos.
A ttulo de exemplo, cite-se que, no ano de 2010, o resultado ope-
racional do Aeroporto de Guarulhos era superior ao de todo o res-
tante da rede. Assim, o sistema aeroporturio brasileiro funcionou,
historicamente, por meio de subsdios intrafirma, um mecanismo
em que os aeroportos superavitrios contribuam para a sustentao
dos que eram deficitrios, permitindo, assim, que o sistema em rede
funcionasse adequadamente.
No fosse esse o entendimento, seria necessrio um aumento
significativo das tarifas aeroporturias, para que a maioria dos ae-
roportos funcionasse sem algum mecanismo de transferncia de re-
ceita. Tal lgica seria ainda mais perversa, pois a maioria dos aero-
portos deficitrios economicamente situa-se em regies com menor
grau de desenvolvimento socioeconmico. Segundo dados da Anac,
duzentas cidades recebiam voos regulares no pas no ano de 2000.
Em 2013, apenas 126 cidades brasileiras receberam voos regula-
res de companhias areas.13 Ao se retirarem do sistema aeroportos
como GRU, corria-se o risco de inviabilizar o restante da rede,14 o
que se revelaria especialmente gravoso, dado o cenrio de crescente
restrio enfrentado pela aviao regional brasileira.
Outro aspecto importante a ser considerado o objetivo do gover-
no de melhorar a performance operacional e financeira da Infraero

13
Dados disponveis em: <http://www.estadao.com.br/noticias/impresso,um-
-ano-apos-anuncio-obras-do-plano--de-aviacao-regional-nao-sairam-do-
-papel-,1112377,0.htm>. Acesso em: 7 jan. 2014.
14
Cabe lembrar que a aviao regional fundamental para a integrao nacional
e o desenvolvimento de polos regionais e de centros de turismo.

278 Revista do BNDES 45, junho 2016


no longo prazo, viabilizando o acesso desta ao dia a dia da gesto
dos aeroportos concedidos, com o fito de difundir dentro da empresa
as prticas operacionais e gerenciais do operador privado. O modelo
adotado pela Infraero na administrao dos aeroportos brasileiros
no se caracterizou pela absoro de novas prticas de gesto pela
empresa, adotadas internacionalmente por operadores privados, o
que, a princpio, poderia aperfeioar a operao dos aeroportos p-
blicos e a prpria fiscalizao exercida pela administrao central.
A participao da Infraero nas concessionrias surgiu como um im-
portante instrumento de ganho de expertise pela empresa pblica,
ao passo que a presena no Conselho de Administrao das SPEs
permite a convivncia com novos modelos de gesto, que podero
ser replicados ao restante da rede.
Tendo como pano de fundo essas questes, determinou-se que a
Infraero teria a participao de 49% no capital das concessionrias.
A Figura 4 ilustra como se desenhou isso na prtica.

Figura 4
Participao da Infraero nas concessionrias

Consorciada Consorciada Consorciada


A B C

Acionista privado
Infraero (49%)
(51%) Acordo de
acionista

Concessionria

Fonte: Elaborao prpria, com base em informaes de SAC-PR (2012).

A lgica atual do setor aeroporturio brasileiro 279


A participao da Infraero nas SPEs permitir a participao
nos dividendos auferidos nas concesses dos principais aeroportos
brasileiros (GRU, VCP, BSB, CNF e GIG), de forma a garantir os
recursos suficientes para a operao dos demais aerdromos e pos-
sibilitar a assimilao de novas prticas operacionais pela empresa
pblica. Paralelamente, o Fnac ser o outro instrumento utilizado
pelo Estado para a manuteno econmica do restante da rede,
como ser discutido com detalhes em seo posterior.
Com a participao, em carter minoritrio, da Infraero, fica as-
segurada ao agente privado vencedor da licitao a autonomia ne-
cessria administrao da concesso. Paralelamente, a Infraero,
mesmo minoritria, obriga-se a aportar capital na SPE proporcio-
nalmente a sua participao, o que se traduz em um fator que mini-
miza os riscos do negcio, logo aumentando ainda mais a atrativi-
dade das concesses, expressada principalmente pelos altos valores
dos lances ofertados nos leiles.

Melhorias regulatrias
Embora o sucesso do processo ateste sua maturidade, um dos desta-
ques das rodadas de concesses foi a consolidao do modelo regu-
latrio do setor aeroporturio. Em virtude do arcabouo regulatrio
do setor implementado a partir das rodadas de concesses, atendeu-
-se necessidade de remunerar o servio de conexo, de rever o
percentual do adicional tarifrio Adicional de Tarifas Aeronuti-
cas (Ataero) , incidente sobre as tarifas aeroporturias, alm de se-
dimentar o entendimento sobre a modicidade tarifria em contexto
de rede.
Antes da primeira rodada, no era remunerado o servio de pro-
cessamento de passageiros em conexo que desembarcam no ae-
roporto e logo embarcam em novo voo. Todavia, em 2010, cerca de
40% do trfego de Braslia, 20% de Viracopos e 15% de Guarulhos

280 Revista do BNDES 45, junho 2016


eram constitudos de passageiros em conexo. Por isso, julgou-se
adequado corrigir essa situao com a criao da tarifa de conexo,
que, para efeito de isonomia, aproveitaria tambm os aeroportos
sob a gesto da Infraero at aquela data. Assim, seria viabilizado
um mecanismo mais adequado de remunerao, corrigindo as dis-
tores derivadas da ausncia de remunerao do operador aero-
porturio por fluxos de passageiros em conexo em seu terminal.
Logicamente, tal mecanismo foi mantido quando da modelagem da
segunda rodada de concesses.
Outra mudana advinda da modelagem da primeira rodada foi
a reduo do percentual do Ataero. Ao longo da modelagem da
primeira rodada de concesses, ficou definido que esse percentual
seria reduzido de 50% para 35,9%,15 mantendo-se os tetos tarif-
rios. Desse modo, a medida objetivava estimular os investimentos
da iniciativa privada na construo e na operao da infraestrutura,
aumentado a disponibilidade de recursos para esse fim.
Com relao ao conceito de modicidade tarifria, o adminis-
trador deve ampliar ao mximo possvel o acesso de determinado
servio aos administrados, desde que obedea a nveis mnimos de
qualidade do servio. Assim, deve-se buscar o equilbrio entre ta-
rifas mdicas, mas que remunerem adequadamente a prestao de
um servio que atenda aos requisitos de atualidade, eficincia e re-
gularidade. Nesse contexto, a definio da modicidade tarifria tem
carter relativo, levando em conta que o valor considerado mdico
variar em funo da essencialidade do servio, da capacidade eco-
nmica do usurio e dos custos incidentes na prestao do servio

15
O Ataero um percentual da tarifa aeroporturia, tal como explicado acima,
com destinao ao Tesouro Nacional com a finalidade de aplicar melhoramen-
tos, reaparelhamento, reforma, expanso e depreciao de instalaes aeropor-
turias e da rede de telecomunicaes e auxlio navegao area. Com a re-
duo do Ataero e a manuteno dos tetos tarifrios, na prtica, as receitas das
concessionrias aumentaram.

A lgica atual do setor aeroporturio brasileiro 281


e na remunerao da concessionria. Por tal razo, a Lei de Con-
cesses (Lei 8.987) relegou ao contrato a disciplina da modicidade
tarifria, prevendo em seu artigo 11:
No atendimento s peculiaridades de cada servio pblico,
poder o poder concedente prever, em favor da concessio-
nria, no edital de licitao, a possibilidade de outras fontes
provenientes de receitas alternativas, complementares, aces-
srias ou de projetos associados, com ou sem exclusividade,
com vistas a favorecer a modicidade das tarifas, observado o
disposto no art. 17 desta Lei (BRASIL, 1995).
Com base nesse dispositivo, concluiu-se que as receitas no tari-
frias do aeroporto deveriam ser convertidas, ao menos parcialmen-
te, em reduo das tarifas cobradas dos usurios.
Assim, o contrato de concesso do Asga prev um mecanismo
que reduz as tarifas se as receitas comerciais ultrapassarem dado
percentual do total. No caso do Asga, entendeu-se que as receitas
no tarifrias deveriam ser revertidas para a modicidade tarifria
do prprio aeroporto, o que caracterstico do modelo conhecido
como single till.
Contudo, quando se trata de aeroportos fulcrais como GRU,
cujo resultado operacional fundamental para a sustentabilidade
da malha aeroporturia, no se pode aplicar o mesmo entendimen-
to. Como j citado, em 2010 o resultado operacional do GRU era
superior ao da Infraero, ou seja, embora houvesse outros aeropor-
tos superavitrios, os demais aeroportos em conjunto eram de-
ficitrios. Dessa forma, como conceder um grupo de aeroportos
superavitrios e manter a sustentabilidade da rede Infraero? Uma
opo seria aumentar as tarifas cobradas dos usurios dos aeropor-
tos restantes, o que, conforme j discutido, no se mostrava uma
opo razovel. No obstante, por que no permitir que as receitas
no tarifrias dos aeroportos concedidos garantissem a higidez da

282 Revista do BNDES 45, junho 2016


Infraero? Esse foi exatamente o intuito da soluo adotada, com a
migrao do modelo single till para o dual till.
No modelo adotado, as receitas no tarifrias no so considera-
das para fins de modicidade tarifria do aeroporto, o que gera gran-
des incentivos para que o operador aeroporturio busque maximizar
suas receitas comerciais e, por conseguinte, o resultado financeiro
da concesso. Assim, dado que a Infraero teria 49% do capital das
concessionrias, o mesmo percentual dos recursos gerados pelos
aeroportos concedidos seria destinado empresa. Alm disso, sem
a reverso das receitas comerciais para a modicidade tarifria do
prprio aeroporto, em um leilo concorrencial, a outorga paga pela
concesso tenderia a ser maior. Como a outorga iria para o Fnac,
conforme ser discutido a seguir, haveria mais recursos disponveis
para o sistema, que poderiam subsidiar a operao dos demais aero-
portos ou ser aplicados em sua expanso.
Portanto, a adoo do modelo dual till em que as receitas no
tarifrias no so consideradas na determinao do nvel tarifrio
do prprio aeroporto , conjugada com a participao da Infraero
e com a destinao da outorga ao Fnac, fez com que as receitas
comerciais dos aeroportos concedidos contribussem para a modici-
dade tarifria dos demais aeroportos da rede.

Fundo Nacional de Aviao Civil e as contribuies para


osistema
Como afirmado no decorrer deste trabalho, a necessidade de pre-
servao do modelo de subsdios cruzados no sistema aeroporturio
brasileiro demandou a instituio de mecanismos que garantissem a
destinao de recursos para toda a rede aeroporturia do pas.
Esse foi um dos argumentos utilizados na definio de que o
critrio de julgamento dos leiles de aeroportos seria o maior paga-
mento pela outorga, chamada de Contribuio para o Sistema Aero-

A lgica atual do setor aeroporturio brasileiro 283


porturio, da concesso pela concessionria, a ser quitado em par-
celas iguais e anuais, reajustadas pelo ndice Nacional de Preos ao
Consumidor Amplo (IPCA). Pelo fato de tal valor ser destinado ao
subsdio de aeroportos menos rentveis, porm de interesse pblico,
chamou-se esse pagamento de contribuio fixa para o sistema.
Com isso, buscou-se garantir no somente a quantidade de re-
cursos necessria operao do restante da rede, como tambm a
distribuio peridica desses recursos, o que foi alcanado por meio
do pagamento anual da outorga.
A partir da primeira rodada de concesses, tambm foi criada
uma parcela de contribuio varivel, que representa um percentual
da receita bruta realizada. A ideia subjacente parcela varivel o
compartilhamento de riscos. Se a receita for superior ao previsto,
dividem-se os ganhos e, do contrrio, mitigam-se as perdas.
Instituda a contribuio ao sistema, foi necessrio encontrar o
meio adequado para a efetiva aplicao de tais recursos. A criao
de um fundo contbil, vinculado SAC-PR, foi a maneira encontra-
da para tanto.
A Lei 12.462, de 4 de agosto de 2011, instituiu o Fnac, vinculado
SAC-PR, e definiu quais seriam suas fontes de recursos. Entre
essas fontes, esto o Ataero, o adicional do Tesouro Nacional e o
pagamento de contribuio pelos concessionrios dos aeroportos
concedidos artigo 63, pargrafo 1, inciso III (BRASIL, 2011c) ,
sendo esta ltima a fonte mais expressiva.
Para se ter ideia da magnitude dos recursos gerados com
as concesses, frisa-se que o lucro lquido da Infraero foi de
R$ 400 milhes, em 2012. Tal valor representa apenas um quinto
de R$ 1,94 bilho, que ser recolhido anualmente a ttulo de outor-
ga de 2015 a 2032 (Grfico 7), considerando-se apenas a parcela
fixa. O total auferido nas concesses de So Gonalo do Amaran-
te, Guarulhos, Viracopos, Braslia, Galeo e Confins ser algo em

284 Revista do BNDES 45, junho 2016


torno de R$ 45,5 bilhes16 (parcela fixa), de 2012 a 2044. Dessa
forma, criou-se um mecanismo capaz de gerar recursos suficientes
para garantir a sustentabilidade da malha aeroporturia.

Grfico 7
Fluxo de contribuies fixas para o sistema
R$ 1,94 bilho

R$ 1,12
bilho R$ 1,13 bilho
R$ 0,954
bilho

R$ 0,188
bilho
R$ 0,060
R$ 0,01 bilho
bilho
2012 2014 2016 2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030 2032 2034 2036 2038 2040 2042 2044

Asga R$ 6 milhes CNF R$ 61 milhes GIG R$ 761 milhes


BSB R$ 180 milhes VCP R$ 127 milhes GRU R$ 810 milhes

Fonte: Elaborao prpria, com base em dados de SAC-PR.

Para garantir a aplicao dos recursos do Fnac, o legislador


obrigou expressamente que a utilizao de recursos seja destinada
exclusivamente ao desenvolvimento e ao fomento do setor de avia-
o civil e infraestrutura aeroporturia e aeronutica civil Lei
12.462/2011, artigo 63, pargrafo 2 (BRASIL, 2011c).
Em continuidade publicao da Lei 12.462/2011, o Decreto
8.024, de 4 de junho de 2013, regulamentou o Fnac. O regulamento
corroborou a ideia de modicidade tarifria para o sistema, na me-

16
Dados divulgados pela SAC-PR. Disponvel em: <http://www.aviacaocivil.gov.
br/noticias/2013/11/leiloes-de-aeroportos-garantem-ao-brasil-r-45-5-bilhoes>.
Acesso em: 6 fev. 2014.

A lgica atual do setor aeroporturio brasileiro 285


dida em que, expressamente, previu a utilizao dos recursos nos
aerdromos administrados pela Infraero, pelo Comando da Aero-
nutica, estados e municpios.
Caber SAC a aprovao dos planos de investimentos pro-
postos com os recursos do Fnac. Com relao ao plano de inves-
timento da Infraero, preciso atentar que a percepo de dividen-
dos pela empresa est condicionada ao desempenho econmico das
concesses. Nesse sentido, embora exista a expectativa de grande
rentabilidade dos aeroportos concedidos, a possibilidade de as con-
cessionrias no distriburem dividendos no pode ser totalmente
afastada, como, por bvio, ocorre em qualquer atividade econmi-
ca. Acrescente-se ainda que, mesmo na hiptese de distribuio de
lucros, esta pode no se dar com periodicidade compatvel com o
plano de investimentos da Infraero, isto , a distribuio de divi-
dendos para os scios pode ocorrer com defasagem de tempo em
relao necessidade de recursos da Infraero. Portanto, a utilizao
de recursos do Fnac pela Infraero afasta os riscos que poderiam
ocorrer em razo do descasamento entre o recebimento de dividen-
dos pela empresa e a necessidade de recursos para o funcionamento
do restante da rede Infraero.
Com o mesmo intuito, o Fnac incorporou o Programa Federal de
Auxlio aos Aeroportos (Profaa), o qual destina recursos para aer-
dromos de interesse regional Lei 8.399/1992, artigo 1, inciso II,
e pargrafo 2.
A partir da sistemtica de distribuio de recursos para toda a
malha aeroporturia, o FNAC concretizou a ideia de modicidade
tarifria para o sistema, visto que seria possvel manter o nvel de
valor das tarifas aeroporturias, mesmo nos aeroportos deficitrios
da rede.

286 Revista do BNDES 45, junho 2016


Perspectivas

O mercado de aviao comercial brasileiro ainda bastante embrio-


nrio, quando considerado luz da experincia internacional. Os
dados do Estudo do Setor de Transporte Areo do Brasil (2010),
mesmo atualizados, mostram que a razo de passageiros por habi-
tantes do pas em 2012 ainda era cerca de um tero da mdia de uma
amostra de mercados mais maduros em 2008. O Brasil fechou o ano
de 2012 com 0,98 passageiro por habitante, perante a mdia de 3,3
passageiros por habitante, relativa amostra considerada. Em adi-
o, olhando para pases de dimenses continentais como o Brasil,
a razo tende a ser ainda maior. Dessa forma, h grande potencial
de crescimento para a aviao comercial, mesmo sem assumir que
o Brasil ir convergir para o nvel de renda per capita dos pases da
amostra, em horizonte prximo. Essa avaliao deixa clara a ideia
de que no apenas a conjuntura que exige a expanso mais c-
lere da infraestrutura aeroporturia. A perspectiva de crescimento
de longo prazo tambm indica a necessidade de definio de um
modelo para o setor que garanta que a expanso dos aeroportos ir
acompanhar o ritmo de crescimento do trfego.
Cumpre observar, ademais, que h uma mudana estrutural em
curso. Cerca de 46%17 do fluxo de passageiros de 2013 passou por
aeroportos que j esto sob gesto privada. A maior agilidade na
contratao de obras e na implementao de melhorias operacio-
nais, decorrente do regime privado de explorao, permitir a r-
pida expanso da capacidade dos aeroportos concedidos e a utili-
zao mais eficiente da infraestrutura, nos prximos anos. Assim,
estar disponvel um nmero maior de slots em aeroportos centrais
como GRU e GIG, possibilitando o aumento da frequncia de voos

17
Dado apresentado no Grfico 2 para 2012, porm sem alterao em 2013.

A lgica atual do setor aeroporturio brasileiro 287


em horrios nobres e a criao de novas linhas, por exemplo. Isso,
potencialmente, aumenta o espao para a competio entre as com-
panhias areas e pode resultar na continuidade da queda dos preos
das passagens. Por seu turno, passagens mais baratas estimulariam
ainda mais a demanda por viagens areas, acionando novos gatilhos
de expanso em aeroportos privados e pressionando a infraestru-
tura de aeroportos pblicos, em que a contratao de obras mais
morosa. Nesse sentido, possvel que haja presso por novas roda-
das de concesses aeroporturias, o que intensificaria o processo de
retroalimentao do crescimento da aviao comercial.
Cabe ressaltar, ainda, que o transporte areo tem se tornado cada
vez mais competitivo em viagens de longa distncia. Em dezembro
de 2007, a Sondagem do Consumidor: Inteno de Viagem (MINIS-
TRIO DO TURISMO; FGV, 2013) apontou o automvel como o
meio de transporte em 40,8% das intenes de viagens, seguido do
avio, com 35,5%. J em dezembro de 2013, o avio figurava fren-
te, com 53,2%, e o automvel aparecia com 35% das intenes de
viagem. Desse modo, sem rivais no que tange ao tempo de viagem e
com preos cada vez mais competitivos, o transporte areo tende a
ganhar cada vez mais participao no mercado de viagens.
Portanto, a perspectiva de mdio a longo prazo, apesar da atual
conjuntura, de expanso contnua da aviao comercial, impulsio-
nada pela retomada do crescimento econmico, pela continuidade
da queda dos preos das passagens e pelo eventual prosseguimento
do Programa de Concesses Aeroporturias.

Referncias

ANAC AGNCIA NACIONAL DE AVIAO CIVIL. Relatrio


de tarifas areas domsticas. Braslia, 4 trim., ago. 2013.

288 Revista do BNDES 45, junho 2016


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_______. Decreto 6.373, de 14 de fevereiro de 2008. Dispe sobre
a incluso, no Programa Nacional de Desestatizao PND, do
Aeroporto de So Gonalo do Amarante, localizado no Municpio
de So Gonalo do Amarante, no Estado do Rio Grande do Norte,
e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.
br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2008/Decreto/D6373.htm>. Acesso
em: 4 maio 2016.
_______. Decreto 7.531, de 21 de julho de 2011a. Dispe sobre a
incluso, no Programa Nacional de Desestatizao PND, dos
Aeroportos Internacionais Governador Andr Franco Montoro
e Viracopos, no Estado de So Paulo, e Presidente Juscelino
Kubitschek, no Distrito Federal, e d outras providncias.
Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-
2014/2011/Decreto/D7531.htm>. Acesso em: 4 maio 2016.
_______. Decreto 7.554, de 15 de agosto de 2011b. Dispe sobre
a coordenao das atividades pblicas nos aeroportos, institui a
Comisso Nacional de Autoridades Aeroporturias Conaero e as
Autoridades Aeroporturias. Disponvel em: <http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2011/Decreto/D7554.htm>. Acesso
em: 4 maio 2016.

A lgica atual do setor aeroporturio brasileiro 289


_______. Lei 12.462, de 4 de agosto de 2011c. Institui o Regime
Diferenciado de Contrataes Pblicas RDC; altera a Lei 10.683,
de 28 de maio de 2003, que dispe sobre a organizao da
Presidncia da Repblica e dos Ministrios, a legislao
da Agncia Nacional de Aviao Civil (Anac) e a legislao da
Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia (Infraero); cria
a Secretaria de Aviao Civil, cargos de Ministro de Estado, cargos
em comisso e cargos de Controlador de Trfego Areo; autoriza
a contratao de controladores de trfego areo temporrios;
altera as Leis 11.182, de 27 de setembro de 2005, 5.862, de 12 de
dezembro de 1972, 8.399, de 7 de janeiro de 1992, 11.526, de 4 de
outubro de 2007, 11.458, de 19 de maro de 2007, e 12.350, de 20
de dezembro de 2010, e a Medida Provisria 2.185-35, de 24 de
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