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1.1. Introduccin
La accin contencioso administrativa en sentido amplio son las
pretensiones que promueven los particulares vinculadas al ejercicio de
potestades pblicas que los afecten. Su significado mas restringido
hace referencia a la pretensin mediante la cual los particulares
cuestionan las actividades de la Administracin Pblica. La expresin
contencioso administrativo es en la actualidad un trmino que
etimolgicamente no responde a la realidad que designa. Sin embargo,
se sigue utilizando ya que por su tradicin histrica se encuentra
arraigada dentro del derecho pblico, tal como ocurre con otras
expresiones como son las de servicio pblico y poder de polica. Hace
aos Fiorini comenzaba su conocida obra sobre esta materia diciendo:
"El lenguaje jurdico tiene trminos afortunados que sobreviven pese a
la precaria labor que pueden cumplir. La expresin "contencioso
administrativo" es un ejemplo de esta afirmacin. Las definiciones
sobre su contenido se resienten por su indefinicin y por la
contradiccin que representan sus dos palabras respecto a la funcin
jurdica que pretenden realizar. Este trmino tan confuso suma,
adems, un cmulo de ideas e instituciones perimidas para el actual
Estado de derecho. La palabra que otrora se justific dentro de un
sistema excepcional surgido en momentos turbulentos de la historia
legislativa de Francia, pretende ahora sobrevivir en un orden jurdico
que responde a otra ideologa y a otras vocaciones"[1].
Han pasado cuarenta aos y la realidad actual del derecho local y
extranjero indica que la expresin contencioso administrativo
mantiene su plena vigencia, tanto para denominar las causas
vinculadas a la actividad de la Administracin como a los tribunales
donde deben ser promovidas. En nuestro pas en el mbito federal los
tribunales que cuentan con competencia especfica para esta materia
ubicados en la Capital Federal se denominan Juzgados Nacionales de
Primera Instancia en lo Contencioso-administrativo de la Capital
Federal[2] y el tribunal de alzada Cmara Nacional de Apelaciones en
lo Contencioso-administrativo Federal de la Capital Federal[3]. En las
jurisdicciones locales ocurre lo mismo. En la Ciudad Autnoma de
Buenos Aires la ley orgnica del Poder Judicial y el Cdigo en lo
Contencioso Administrativo y Tributario denominan a los tribunales
competentes como Juzgados en lo Contencioso Administrativo y
Tributario[4]. Lo mismo ocurre en los cdigos procesales que en las
provincias regulan estas acciones, que en casi todos los casos reciben
la denominacin de Cdigo Procesal en lo Contencioso-
administrativo[5]. Como es sabido, nicamente en el orden federal no
existe un cdigo especial para las causas contencioso-administrativas,
a las cuales por lo tanto se les aplican las disposiciones que contienen
la Ley de Procedimientos Administrativos y subsidiariamente el
Cdigo Procesal en lo Civil y Comercial de la Nacin.
La accin contenciosa administrativa tiene su fundamento en servir de
un instrumento que permita la efectiva vigencia de los derechos de los
administrativos -bsicamente del derecho de defensa- en la medida
que se vean afectados por la actividad de la Administracin. A travs
de la accin contencioso administrativa se procura el restablecimiento
del principio de legalidad, que tiene lugar mediante la declaracin de
ilegalidad o nulidad de leyes o actos administrativos, o an cuando
fueran legales disponiendo las compensaciones que pudieren
corresponder en el mbito de la responsabilidad del estado. En este
contexto, la accin contencioso administrativa ha ido progresivamente
ampliando su contenido. En un principio se la tipific como una
instancia meramente revisora del acto administrativo. Su objeto era
obtener la declaracin de ilegalidad de una ley o de nulidad de un acto
administrativo de alcance general o particular, pudiendo su alcance ser
meramente declarativo o tambin resarcitorio. La accin contenciosa
administrativa puede consistir tambin en una pretensin reclamativa,
destinada a lograr el cumplimiento de una obligacin de dar sumas de
dinero o cantidades de cosas, una obligacin de hacer o de no hacer.
Determinadas regulaciones de orden procesal, como las vinculadas a la
instancia administrativa previa y a su agotamiento, los plazos de
caducidad y la legitimacin, en la prctica fueron limitando el ejercicio
de la accin contencioso administrativa. En definitiva ello configur
una limitacin a la vigencia de los derechos de defensa y de acceso a la
jurisdiccin. Este ltimo es el medio a travs del cual se ejerce el
derecho de defensa. De ah la estrecha y necesaria vinculacin entre
ambos. Ello dio lugar a otro tipo de pretensiones, tales como las
acciones de amparo, las acciones meramente declarativas de certeza,
las medidas cautelares autnomas y las medidas autosatisfactivas que
en definitiva ampliaron el contenido de la accin contencioso
administrativa.
La posibilidad de demandar al Estado es necesaria para la vigencia del
estado de derecho. Significa que en la continua lucha que existe entre
el ejercicio de las potestades pblicas y los derechos de los particulares,
el justo equilibrio sea determinado por un tercero imparcial. Las
condiciones bajo las cuales pueda ser demandado el Estado hacen a la
seguridad jurdica, la cual integra el concepto ms amplio de estado de
derecho.
Quien quiere demandar al Estado es porque siente una insatisfaccin
o una afectacin en sus derechos e intereses como resultado de la
accin u omisin en que incurre el Estado. A partir de esta situacin
existe una amplitud de pretensiones que van desde obtener una mera
declaracin, lograr una abstencin o recibir una efectiva prestacin.
La accin contencioso administrativa es un concepto ms amplio que
el de demanda contra el Estado. El origen histrico de este concepto y
su recepcin en el derecho argentino ha sido ampliamente estudiado y
expuesto por diversos autores. Por ello nos remitimos a dichos
antecedentes de la doctrina nacional[6].
Quien pretende ejercer una accin judicial contra el Estado o vinculada
a cuestiones en las que el Estado tiene participacin, forzosamente se
formula estas preguntas:
1.(i) Que voy a demandar, lo cual definir el objeto de la pretensin;
2.(ii) Quien puede demandar, lo cual lleva a preguntar tambin si
alguien ms puede tener inters respecto de esa pretensin y a quienes
podr afectar la decisin judicial que se reclama;
3.(iii) A quien se debe demandar o contra quien se debe dirigir la
pretensin;
4.(iv) Cuando se puede demandar, cuestin que tiene dos
componentes: (a) si se ha cumplido con las instancias previas y se ha
agotado la va administrativa; y, (b) cual es el plazo dentro del cual
debe promoverse la accin -temporaneidad- a los fines de cumplir con
los plazos de caducidad y de prescripcin vigentes segn sea la
pretensin y su causa;
5.(v) Ante quien debe promoverse la demanda, lo cual definir el juez
competente.
6.(vi) Como habr de cumplirse la sentencia que obtenga.
La respuesta a estos interrogantes aborda diferentes aspectos que
integran la problemtica de las acciones contencioso administrativas:
el concepto de causa contencioso administrativa, la legitimacin activa
y pasiva, la temporaneidad, la competencia y las ejecuciones contra el
Estado. Todos estos son aspectos de las acciones judiciales en general,
pero que en las pretensiones contra el Estado cuentan con condiciones
y particularidades especficas. Ello hizo que genricamente se las
denomine condiciones de admisibilidad de la accin contencioso
administrativa[7].