Organizacin y

Organizacin del
funcionamiento del Estado peruano
Estado

1
 Contenido
RESUMEN .............................................................................................................................................. 3

1. PODERES DEL ESTADO ........................................................................................................................ 4

1.1. EL PODER EJECUTIVO .............................................................................................................................. 5

1.1.1. El presidente de la Repblica .................................................................................................... 5
1.1.1.1. Caractersticas de nuestra forma de gobierno .................................................................................. 6
1.1.1.2. Requisitos para la postulacin al cargo de presidente ...................................................................... 6
1.1.2. El Consejo de Ministros ............................................................................................................. 7
1.1.3. Organismos Pblicos ................................................................................................................. 8
1.1.3.1. Organismos Pblicos Ejecutores........................................................................................................ 9
1.1.3.2. Organismos Pblicos Especializados.................................................................................................. 9
1.1.3.3. Instrumentos de evaluacin estratgica sobre los Organismos Pblicos ........................................ 11
1.1.4. Otras entidades e instancias del Poder Ejecutivo ................................................................... 12
1.2. EL PODER LEGISLATIVO ......................................................................................................................... 14
1.2.1. Estructura del Congreso .......................................................................................................... 14
1.2.1.1. Estatus del representante ............................................................................................................... 15
1.2.2. Atribuciones legislativas del Congreso .................................................................................... 16
1.2.3. Leyes ordinarias, orgnicas y de reforma constitucional ........................................................ 16
1.3. EL PODER JUDICIAL .............................................................................................................................. 17
1.3.1. Consejo Nacional de la Magistratura ...................................................................................... 19
1.3.2. El Ministerio Pblico ................................................................................................................ 20

2. LOS RGANOS CONSTITUCIONALMENTE AUTNOMOS .................................................................. 22

2.1. EL DEFENSOR DEL PUEBLO ..................................................................................................................... 22

2.2. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL................................................................................................................... 25
2.3. CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA ................................................................................................ 26

3. EL ESTADO UNITARIO DESCENTRALIZADO........................................................................................ 28

3.1. ANLISIS NORMATIVO ........................................................................................................................... 28

3.2. IMPLICANCIAS DE LA DESCENTRALIZACIN ................................................................................................. 30
3.2.1. Principios de sustento de la descentralizacin ........................................................................ 32
3.3. LA DESCENTRALIZACIN Y LA AUTONOMA ................................................................................................. 33
3.4. EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN EN EL PER........................................................................................ 34

REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS ............................................................................................................ 40

2
 Resumen
En el presente mdulo buscamos que los participantes conozcan y analicen el
Estado en el Per y cmo es su organizacin y funcionamiento.

Asimismo, desarrollamos las funciones y organizacin de los poderes Legislativo

y Judicial, de los organismos constitucionalmente autnomos, y de los
gobiernos regionales y locales.

Por ltimo, explicamos el proceso de reforma en el que se encuentra inmerso el

Estado peruano para su descentralizacin en pro de una gestin ms eficiente,
inclusiva y con mirada en la satisfaccin de las necesidades del ciudadano
mediante la prestacin de servicios de calidad.

3
1. Poderes del Estado
La organizacin del Estado en general responde al principio de divisin de
poderes. Ante el poder absoluto y total del soberano, con Montesquieu como
vocero, se sostiene que la nica forma de controlar el poder es con otro poder
de igual dimensin y naturaleza (solo el poder detiene al poder); por tanto,
se afirma que el poder del Estado tiene que dividirse en tres:

Poder Legislativo, que es el que da las normas generales.

Poder Ejecutivo, que es el que aplica las normas y conduce la accin
del gobierno.
Poder Judicial, que est orientado a resolver los conflictos que se
presentan en la sociedad entre individuos, y entre ellos y el Estado
mismo.

Estos poderes adems deben controlarse entre s.

4
1.1. El Poder Ejecutivo

Todo Estado tiene en su sistema poltico, como caracterstica esencial,

mecanismos con los cuales llevar a cabo la direccin de la comunidad y el
ejercicio del dominio. A continuacin, examinaremos la titularidad del Poder
Ejecutivo, asentada bsicamente en dos instituciones gubernamentales: el
presidente de la Repblica y el Consejo de Ministros.

1.1.1. El presidente de la Repblica1

En nuestro rgimen, el presidente es, a la vez, jefe de Estado y jefe de

Gobierno. As como tambin
es jefe de las Fuerzas
Armadas.

La forma de gobierno que

prev la Constitucin
peruana de 1993 es la
misma que la de la
Constitucin de 1979: se
adopta una forma mixta
entre el presidencialismo
y el parlamentarismo
puros; nos rige, pues, lo
que se conoce como un
presidencialismo controlado,
atenuado o, como dice
DELGADO GUEMBES, un
parlamentarismo presidencial.

Nuestra forma de gobierno tiene marcados aspectos afines con el rgimen

presidencial, como tambin otros que son afines al parlamentarismo, lo que
conlleva a que la forma de gobierno que rige en el Per no puede encuadrarse,
tericamente, en alguna de las dos. Sin embargo, tiene rasgos del rgimen
presidencial, el cual le impone el sello distintivo ms all de si dicho rgimen
presidencial resulta atenuado en el plano constitucional.

1 CASTILLO FREYRE, Mario (2005). Presidente de la Repblica (pp. 268-272). En La Constitucin comentada.
Lima, Gaceta Jurdica.

5
1.1.1.1. Caractersticas de nuestra forma de gobierno

Precisa DELGADO GUEMBES (2012) que las notas caractersticas de nuestra forma
de gobierno son las siguientes:

La facultad del presidente de la Repblica para dirigir la poltica general

del Gobierno, aun cuando es polticamente irresponsable ante el
Parlamento.
La facultad del presidente de la Repblica para nombrar o para remover
al presidente del Consejo de Ministros, as como a los dems miembros
del gabinete, por propuesta y en acuerdo con el presidente del Consejo
de Ministros.
La incompatibilidad esencial entre el mandato parlamentario y la
permanencia del Gabinete, o hasta con el vicepresidente de la Repblica.
La competencia del Parlamento para otorgar, as como para remover o
negar confianza.
La facultad del presidente de la Repblica para disolver el Parlamento.
El rol arbitral del electorado para dirimir en el caso de confrontacin
entre el Parlamento y el Gobierno, de modo que determine la disolucin
del Parlamento.

Como lo sealamos al inicio, de acuerdo con nuestra Constitucin, el presidente

de la Repblica, quien adems de ser jefe de Estado es jefe de Gobierno, no
solo representa, sino tambin personifica a la nacin.

Esta concepcin demuestra, de manera evidente, de qu forma est presente

en la idiosincrasia de la sociedad peruana la importancia y preponderancia de la
figura del presidente de la Repblica. El problema deviene cuando hay una
deformacin de cmo debe entenderse ese personificar a la nacin, situacin
que muchas veces degenera en visos autoritarios, propios de la Francia de Luis
XIV (El Estado soy yo).

1.1.1.2. Requisitos para la postulacin al cargo de presidente

Para finalizar, mencionaremos que los requisitos para postular al cargo de

presidente de la Repblica son bastante flexibles. El candidato debe cumplir
simplemente con tres requerimientos para ser considerado apto para postular a
la Presidencia de la Repblica: ser mayor de 35 aos, ser peruano de
nacimiento y tener derecho al sufragio.

6
1.1.2. El Consejo de Ministros

Como sealamos en el punto anterior, en el Per, el presidente de la Repblica

puede ejercer la jefatura del Estado y la jefatura de Gobierno.

Para cumplir y realizar estas funciones cuenta con la colaboracin de la

institucin prevista en el artculo constitucional N. 121: El Consejo de
Ministros se encuentra sometida al control del presidente de la Repblica.

Actualmente, el Consejo de Ministros es un cuerpo colegiado, integrado por el

presidente del Consejo de Ministros y por los ministros de cada despacho. Su
organizacin y funciones, segn esta misma norma, son determinadas por ley.
Actualmente, la Ley N. 29158 (Ley Orgnica del Poder Ejecutivo) regula las
atribuciones del presidente del Consejo de Ministros y las funciones bsicas de
cada uno de los ministerios.

El Consejo de Ministros, como rgano integrante del Poder Ejecutivo, interviene

en la formacin de las decisiones presidenciales mediante tres actos diferentes,
correspondientes a hiptesis distintas: el voto deliberativo, el voto
consultivo y la opinin
ilustrativa. Todos ellos, segn
lo dispone el artculo N.o 126
de la Constitucin, deben ser
adoptados mediante el voto
aprobatorio de la mayora de
los miembros del Consejo, y
deben constar en las actas
correspondientes. Veamos sus
detalles:

El voto deliberativo es
el acuerdo aprobatorio
del Consejo de Ministros,
que requiere
determinados actos presidenciales para tener validez2. Segn la
Constitucin vigente, este acuerdo es necesario para la aprobacin de
proyectos de ley que el presidente de la Repblica dicta (sometido al
Congreso); es necesario tambin para la aprobacin de los decretos
legislativos, para el nombramiento de embajadores y ministros

2 PLANAS, Pedro. Democracia y tradicin constitucional en el Per (materiales para una historia del Derecho
Constitucional en el Per). Lima, Editorial San Marcos, p. 58.

7
 plenipotenciarios, y para la aprobacin de los decretos que declaran los
estados de excepcin, los proyectos de ley, decretos y resoluciones.

Mediante el voto consultivo, el Consejo responde a una consulta que el

presidente se encuentra obligado a formularle. Sin embargo, el resultado
de la consulta no es vinculante; es decir, como refiere Pedro PLANAS:

El presidente es libre de seguir o no la opinin del Consejo.

El artculo N.o 164 de la Constitucin de 1993, por ejemplo, estableca

que la decisin presidencial que dirimiera los conflictos de competencia
entre los ministros requera voto consultivo del Consejo.

Finalmente, la opinin ilustrativa es la que formula el Consejo de

Ministros como respuesta a una consulta que el presidente formula
libremente; es decir, sin estar obligado a realizarla3.

1.1.3. Organismos Pblicos4

Los Organismos Pblicos son entidades desconcentradas del Poder

Ejecutivo, con personera jurdica de Derecho Pblico.

Sus competencias tienen alcance nacional, se encuentran adscritos a un

Ministerio y pueden ser de dos tipos:

Organismos Pblicos Ejecutores.

Organismos Pblicos Especializados.

En ambos casos, su creacin y disolucin se realiza por ley a iniciativa del Poder
Ejecutivo.

Asimismo, su reorganizacin, fusin, cambio de dependencia o adscripcin se

acuerdan por decreto supremo con el voto aprobatorio del Consejo de
Ministros.

3 IBID. p. 58.
4 Ley Orgnica del Poder Ejecutivo (Ley N. 29158), publicada el 20 de diciembre del 2007. Lima, Per.

8
1.1.3.1. Organismos Pblicos Ejecutores

Los Organismos Pblicos Ejecutores ejercen funciones de mbito nacional. Son

creados en el caso de que existan las siguientes condiciones:

Si se requiere una entidad con administracin propia, debido a que la

magnitud de sus operaciones es significativa.
Si se requiere una entidad dedicada a la prestacin de servicios
especficos.

Estn sujetos a los lineamientos tcnicos del sector del que dependen; la
formulacin de sus objetivos y estrategias es coordinada con estos.

Su poltica de gasto es aprobada por la entidad de la que dependen, en el

marco de la poltica general de gobierno.

No tienen funciones normativas, a menos que estn previstas en su norma de

creacin, o le fueran delegadas expresamente por el ministerio del cual
dependen.

Estn dirigidos por un Jefe, cuyo cargo es de confianza. Por excepcin, podrn
contar con un Consejo Directivo, cuando atiendan asuntos de carcter
multisectorial. En estos casos, su Consejo Directivo estar integrado solo por los
ministros o los representantes de los sectores correspondientes.

Son organismos pblicos5 ejecutores, por ejemplo:

La Agencia de la Promocin de la Inversin Privada (PROINVERSIN).

El Archivo General de la Nacin.
El Instituto Nacional Penitenciario.
El Instituto Nacional de Salud.
El Organismo de Formalizacin de la Propiedad Informal (COFOPRI).
El Seguro Integral de Salud (SIS).
Etc.

1.1.3.2. Organismos Pblicos Especializados

Los Organismos Pblicos Especializados tienen independencia para ejercer

sus funciones con arreglo a su Ley de creacin. Estn adscritos a un

5 Mediante Decreto Supremo 048-2010-PCM se aprob la actualizacin de la calificacin y relacin de los

Organismos Pblicos que establece el Decreto Supremo N. 034-2008-PCM.

9
ministerio y son de dos tipos: Organismos Reguladores, Organismos
Tcnicos Especializados:

Organismos reguladores. Son creados para actuar en mbitos

especializados de regulacin de mercados o para garantizar el adecuado
funcionamiento de mercados no regulados, asegurando cobertura de
atencin en todo el territorio nacional.

Son cuatro organismos reguladores, los cuales estn adscritos a la

Presidencia del Consejo de Ministros. Estos son:

Organismo Supervisor de la Inversin en Infraestructura de

Transporte de Uso Pblico (OSITRAN).
Organismo Supervisor de la Inversin en Energa y Minera
(OSINERGMIN).
Organismo Supervisor de la Inversin Privada en
Telecomunicaciones (OSIPTEL).
Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento
(SUNASS).

Dentro de sus respectivos mbitos de competencia, tienen funciones

supervisoras, reguladoras, normativas, fiscalizadoras y sancionadoras; y
de solucin de controversias y reclamos, en los trminos previstos por la
Ley de la materia.

Estos organismos definen sus lineamientos tcnicos, sus objetivos y

estrategias. Asimismo, determinan su poltica de gasto de acuerdo con la
poltica general de Gobierno.

Estn dirigidos por un Consejo Directivo. Sus miembros son designados

mediante concurso pblico. La ley establece los requisitos y el
procedimiento para su designacin. Solo podrn ser removidos en caso
de falta grave e incompetencia manifiesta debidamente comprobada, y
con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros. La Ley establece el
procedimiento para su cese.

Defienden el inters de los usuarios con arreglo a la Constitucin Poltica

del Per y la ley.

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 Organismos Tcnicos Especializados. Los Organismos Tcnicos
Especializados son creados, por excepcin, cuando existe la necesidad
de:

Planificar y supervisar, o ejecutar y controlar polticas de Estado

de largo plazo, de carcter multisectorial o intergubernamental
que requieren un alto grado de independencia funcional.
Establecer instancias funcionalmente independientes que otorgan
o reconocen derechos de los particulares, para el ingreso a
mercados o el desarrollo de actividades econmicas; que resulten
oponibles a otros sujetos de los sectores pblico o privado.

Los Organismos Tcnicos Especializados estn dirigidos por un Consejo

Directivo. Se sujetan a los lineamientos tcnicos del sector
correspondiente con el que coordinan sus objetivos y estrategias. De
igual forma, su poltica de gasto es aprobada por el sector al que estn
adscritos, en el marco de la poltica general de Gobierno.

Son Organismos Tcnicos Especializados, por ejemplo:

La Autoridad Nacional del Agua (ANA).

La Autoridad Portuaria Nacional (APN).
La Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR).
El Centro Nacional del Planeamiento Estratgico (CEPLAN).
La Superintendencia de Entidades Prestadoras de Salud (SEPS).
Etc.

1.1.3.3. Instrumentos de evaluacin estratgica sobre los Organismos

Pblicos

Los Organismos Pblicos se sujetan a la supervisin y fiscalizacin de su sector

para verificar el cumplimiento de los objetivos de la entidad, mediante los
instrumentos previstos en las normas de la materia. Todo organismo pblico
debe contar con un Plan Estratgico Institucional.

En el marco de los procesos de modernizacin y de descentralizacin del

Estado, la Presidencia del Consejo de Ministros evala a los Organismos
Pblicos Ejecutores con el fin de determinar la necesidad de su continuidad. El
procedimiento de evaluacin se establece por decreto supremo con el voto
aprobatorio del Consejo de Ministros.

11
1.1.4. Otras entidades e instancias del Poder Ejecutivo

Adems, de los organismos pblicos, en la ley Orgnica del Poder Ejecutivo se

reconoce otras instancias del Poder Ejecutivo6, las cuales tienes sus propias
normas de creacin y con fines especficos. Son:

Comisiones. Las Comisiones del Poder Ejecutivo son rganos que se

crean para cumplir con las funciones de seguimiento, fiscalizacin,
propuesta o emisin de informes, que deben servir de base para las
decisiones de otras entidades. Sus conclusiones carecen de efectos
jurdicos frente a terceros. No tienen personera jurdica ni administracin
propia y estn integradas a una entidad pblica. Las comisiones pueden
ser de tres tipos:

Comisiones Sectoriales. Son de naturaleza temporal, creadas

con fines especficos para cumplir funciones de fiscalizacin,
propuesta o emisin de informes tcnicos. Se crean formalmente
por resolucin ministerial del titular a cuyo mbito de competencia
corresponden.

Comisiones Multisectoriales de naturaleza temporal.

Creadas con fines especficos para cumplir funciones de
fiscalizacin, propuesta o emisin de informes tcnicos. Se crean
formalmente mediante resolucin suprema refrendada por el
Presidente del Consejo de Ministros y los titulares de los Sectores
involucrados.

Comisiones Multisectoriales de naturaleza permanente.

Creadas con fines especficos para cumplir funciones de
seguimiento, fiscalizacin o emisin de informes tcnicos. Se crean
formalmente mediante decreto supremo refrendado por el
Presidente del Consejo de Ministros y los titulares de los Sectores
involucrados. Cuentan con Reglamento Interno aprobado por
Resolucin Ministerial del Sector al cual estn adscritas.

Programas. Son estructuras funcionales creadas para atender un

problema o situacin crtica, o implementar una poltica pblica
especfica, en el mbito de competencia de la entidad a la que

6 Si bien el ttulo de la ley versa sobre entidades pblicas del Poder Ejecutivo, en su descripcin se
especifica la naturaleza temporal de algunas de estas instancias o bien se les da la categora de rganos.

12
 pertenecen. Solo por excepcin, la creacin de un Programa conlleva a la
formacin de un rgano o unidad orgnica en una entidad. Son creados,
en el mbito de competencia del Poder Ejecutivo, en un Ministerio o en
un Organismo Pblico, mediante decreto supremo con el voto
aprobatorio del Consejo de Ministros. Solo por excepcin involucra la
creacin de una categora presupuestal especfica.

Proyectos especiales. son un conjunto articulado y coherente de

actividades orientadas a alcanzar uno o varios objetivos en un perodo
limitado de tiempo, siguiendo una metodologa definida. Slo se crean
para atender actividades de carcter temporal. Una vez cumplidos los
objetivos, sus actividades, en caso de ser necesario, se integran en
rganos de lnea de una entidad nacional o, por transferencia, a una
entidad regional o local, segn corresponda. Son creados, en el mbito
de competencia del Poder Ejecutivo, en un Ministerio o en un Organismo
Pblico, mediante decreto supremo con el voto aprobatorio del Consejo
de Ministros. Al igual que los programas, solo por excepcin involucra la
creacin de una categora presupuestal especfica.

Entidades Administradoras de Fondos Intangibles de la

Seguridad Social. Constituyen entidades administradoras de fondos
intangibles de la seguridad social. Estn adscritos al ministerio que
corresponda conforme con la ley de la materia. Por ley ordinaria se
pueden incorporar otros fondos con funciones similares a esta categora.

Fondo Consolidado de Reservas Previsionales (FCR), adscrito al

Ministerio de Economa y Finanzas.
Seguro Social de Salud (ESSALUD), adscrito al Ministerio de
Trabajo.

Empresas pblicas. Corresponde al Poder Ejecutivo determinar el

mbito de actuacin de las Empresas del Estado. La realizacin de
actividades empresariales por parte del gobierno nacional debe estar
formalizada a travs de una forma jurdica empresarial, y haber sido
expresamente autorizada mediante ley ordinaria, en el marco de una
economa social de mercado, conforme con lo establecido en la
Constitucin Poltica del Per. Son empresas pblicas en la actualidad
por ejemplo:

SEDAPAL.
ELECTROPER.

13
 COFIDE.
PETRO PER.
CORPAC.

1.2. El Poder Legislativo

El congreso realiza tres funciones constitucionales: legislar, controlar y

representar. El Poder Legislativo reside en el Congreso; si bien el Parlamento,
durante la etapa del Estado Liberal del siglo XIX, se caracteriz por ser el ente
legislador por excelencia, actualmente el Poder Ejecutivo ha empezado a
compartir la responsabilidad de ser tambin una fuente generadora del
derecho.

1.2.1. Estructura del Congreso

Veamos:

Cmara nica. La Constitucin de 1993 ha establecido que el Poder

Legislativo reside en una cmara nica (en ocasiones previas, solo en las
Constituciones de 1823 y 1867, el Per opt
por el sistema unicameral). Se alega que se
opt por la unicameralidad porque el sistema
bicameral (cmara de senadores y diputados)
haca lenta y reiterativa las funciones
parlamentarias de legislacin y control.

Por otro lado, se sostiene que un sistema

unicameral podra derivar en una irreflexiva
labor parlamentaria, si es que el partido de la
mayora del Congreso es el mismo que el del
presidente de la Repblica; es decir, podra
perderse la independencia y, sobre todo, el
control entre los Poderes.

El periodo de eleccin de los congresistas es de cinco aos, y es

incidente con el mandato del presidente de la Repblica. El Congreso
est integrado por ciento treinta representantes (artculo N.o 120 de la
Constitucin).

14
 La Comisin Permanente. El Congreso tiene un rgano (Comisin
Permanente) que es integrado por los representantes de los grupos
parlamentarios, en proporcin con su nmero de congresistas; en total,
los integrantes de la Comisin no deben exceder el 25 % del nmero
legal de miembros del Congreso (treinta parlamentarios). Dicha Comisin
tiene atribuciones especficas durante el periodo de sesiones ordinarias y
extraordinarias del Congreso, como acusar ante el Congreso a las altas
autoridades del Estado que la Constitucin especfica, por infraccin
constitucional y delitos que cometan en el ejercicio de sus funciones,
hasta pasados los cinco aos de haber dejado el cargo (artculo N.o 99
de la Constitucin).

Por otro lado, la Comisin Permanente est encargada del nombramiento

del Contralor General, de la ratificacin de las altas magistraturas del
Estado: el presidente del Banco Central de Reserva o el superintendente
de Banca y Seguros. De la misma forma, la Comisin Permanente se
encarga de recibir los decretos de urgencia que haya expedido el
presidente de la Repblica durante el periodo de disolucin del
Congreso.

Grupos parlamentarios. Por ltimo, el Congreso tambin cuenta con

los grupos parlamentarios, que se forman con seis congresistas como
mnimo, con el propsito de cumplir mejor las tareas parlamentarias de
organizacin y funcionamiento del Congreso, entre las mayoras y
minoras parlamentarias (artculo N.o 94 de la Constitucin)

1.2.1.1. Estatus del representante

El candidato al Congreso, una vez electo, ya no puede depender de las rdenes

de su partido, movimiento poltico ni de sus propios electores, porque
representa a todo el pas y no a una faccin o grupos de inters. Por ello, el
congresista no est sujeto al mandato imperativo; si fuese as, los electores o el
partido de su adhesin podran eventualmente destituirlo o cambiarlo, por
distintas razones (artculo N.o 93 de la Constitucin).

La consecuencia de lo indicado lneas arriba acarrea la impunidad de los

parlamentarios que no cumplen con sus ofertas electorales, hasta un nuevo
proceso electoral o sancin disciplinaria de su organizacin.

Para el ejercicio de sus funciones, los congresistas cuentan con las

prerrogativas parlamentarias siguientes: la inviolabilidad y la inmunidad

15
parlamentaria. Estos privilegios protegen a los representantes, sobre todo a
las minoras parlamentarias, de la persecucin poltica:

La inviolabilidad consiste en el derecho de los congresistas a no ser

detenidos por autoridad, o ser declarados responsables por tribunal
alguno por las opiniones que vierten y por las actuaciones parlamentarias
que realicen, todo ello en garanta del ejercicio autnomo de sus
funciones de representacin popular (artculo N.o 93, segundo prrafo).

Por su inmunidad, los congresistas desde que son elegidos hasta un

mes despus del trmino de su mandato no pueden ser procesados ni
apresados por autorizacin de la Comisin Permanente o del Congreso
mismo, sin el antejuicio correspondiente, ya sea que cometa delitos de
funcin o delitos comunes, tipificados en la legislacin7.

1.2.2. Atribuciones legislativas del Congreso

Los acuerdos ms importantes de las decisiones del Congreso son expresados

en leyes. Se desarrolla, de esa manera, la funcin legislativa del Parlamento.
Desde el punto de vista formal, el Congreso puede votar resoluciones, por
ejemplo, para aprobar el Reglamento del Congreso, los tratados internacionales
o acusar constitucionalmente. Estos actos parlamentarios tienen fuerza de ley.

Por lo tanto, los parlamentarios tienen derecho de iniciativa en la formacin de

las leyes y las resoluciones legislativas. La ley, una vez aprobada por el
Congreso unicameral, es enviada al presidente de la Repblica para su
promulgacin, quien tiene un plazo de quince das para hacerlo; si no lo realiza,
lo ejecuta el presidente del Congreso.

1.2.3. Leyes ordinarias, orgnicas y de reforma constitucional

Se puede sealar que el Congreso aprueba leyes ordinarias, leyes de

reforma constitucional y leyes orgnicas:

Las leyes ordinarias son aprobadas por mayora simple; se refieren a

todo asunto legislativo de inters del Congreso, con excepcin de las
leyes de reforma constitucional o leyes orgnicas.

7 LANDA ARROYO, Csar (2000). Poder Legislativo y control poltico en la Constitucin de 1993 (pp. 1-10). En
Derecho Constitucional Peruano. Seleccin de Textos. Lima, Pontifica Universidad Catlica del Per.

16
 La tramitacin del proyecto de Ley de Reforma Constitucional es
particular porque no solo basta la votacin de la mayora legal de
congresistas, sino tambin debe ser ratificada por referndum popular;
de lo contrario, debe ser aprobada en una primera legislatura ordinaria y
ratificada en otra legislatura ordinaria por el tercio del nmero legal de
congresistas (artculo N.o 206 de la Constitucin).

Las leyes orgnicas son las que regulan la estructura y el

funcionamiento de las actividades del Estado, previstas en la
Constitucin; adems, a otras materias, cuya regulacin (por ley
orgnica) lo dispone la propia Constitucin (artculo N.o 106). En tal
sentido, son leyes orgnicas las normas relativas a la participacin
ciudadana, a la conservacin del medio ambiente y al uso de los recursos
naturales. Estas leyes regulan, adems, a la Contralora General, al
Banco Central de Reserva, al Poder Judicial, al Consejo Nacional de la
Magistratura, a la Defensora del Pueblo, a las municipalidades, a las
regiones y a las garantas constitucionales.

A estas tres fuentes del derecho constitucional (leyes ordinarias, leyes

orgnicas y leyes de reforma constitucional) se debe aadir lo siguiente, en la
medida en que gocen de rango de ley:

Decretos legislativos.
Decretos de urgencia del Poder Ejecutivo.
Resoluciones Legislativas.
Tratados del Congreso.
Sentencias del Tribunal Constitucional sobre acciones de
inconstitucionalidad de las leyes.
Ordenanzas municipales.
Normas regionales de carcter general.

Asimismo, la tarea legislativa no es exclusivamente poder del Congreso, este

tambin puede delegar facultades legislativas a la Comisin Permanente y al
Poder Ejecutivo.

1.3. El Poder Judicial

La potestad de administrar justicia emana del pueblo y es ejercido por el Poder

Judicial a travs de sus rganos jerrquicos.

17
El Poder Judicial est integrado por rganos jurisdiccionales que administran
justicia en nombre de la nacin, y por rganos que ejercen su gobierno y
administracin.

Los rganos jurisdiccionales son la Corte Suprema de Justicia y las dems

cortes y juzgados que determine su ley orgnica. No son revisables en sede
judicial las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones en materia electoral
ni las del Consejo Nacional de la Magistratura en materia de evaluacin y
ratificacin de jueces. Las autoridades de las comunidades campesinas y
nativas, con el apoyo de las rondas campesinas, pueden ejercer las funciones
jurisdiccionales dentro de su mbito territorial de conformidad con el derecho
consuetudinario, siempre que no violen los derechos fundamentales de la
persona.

Unidad y exclusividad

El inciso 1 del artculo N.o 139 de la Constitucin de 1993 tiene como premisa
fundamental la unidad y
exclusividad de la funcin
jurisdiccional, como las
que ejerce el Poder
Judicial, con la
excepciones que la misma
norma establece, y que
son referidas a la
jurisdiccin militar,
arbitral y tambin a la
electoral y a la
constitucional.

En tal sentido, por

unidad y exclusividad
de la jurisdiccin se
entiende a la
estructura organizada
y jerarquizada del
Poder Judicial, en cuyo vrtice se ubica la Corte Suprema de Justicia (con
competencia sobre todo el territorio de la Repblica), las cortes superiores de
justicia (en el mbito territorial de los respectivos distritos judiciales), los
juzgados de primer instancia (cualquiera que sea su competencia por razn de
la materia), las capitales de las provincias, y los juzgados de paz letrados (con
competencia en los distritos municipales). Esta estructura no comprende a los

18
juzgados de paz no letrados, que tienen la competencia que les atribuye la ley,
pero que no forman parte del poder judicial8.

Prohibicin

El artculo antes mencionado establece una prohibicin: no permite que existan

procesos judiciales por comisin o delegacin. Esta prohibicin es congruente
con el enunciado de la unidad y exclusividad de la funcin jurisdiccional, pero
referida a la que ejerce el Estado, mediante el Poder Judicial. Ella impide que el
juzgado o tribunal competente haga el encargo a un particular incluso a un
juzgado o tribunal incompetente el conocimiento y la tramitacin de un
proceso, sea comisionando o delegando la resolucin en l.

Independencia9

En un modelo liberal de Estado, el Poder Judicial es un rgano eminentemente

objetivo, neutro e imparcial, por lo cual la vinculacin del juez a la ley es
requisito para la uniformidad, regularidad y previsin de las decisiones
judiciales.

Como afirma FERRAJOLI10:

Segn la orientacin dominante, la actividad del juez, en tanto institucionalmente sometido

a la fiel aplicacin de la ley, es una actividad tcnica que, por definicin, no debe tener de
poltica. La apoliticidad es empleada como sinnimo de imparcialidad actividad de un rgano
autnomo e independiente, independencia del juez y, por tanto, es un principio fundamental
de su deontologa profesional.

1.3.1. Consejo Nacional de la Magistratura

El Consejo Nacional de la Magistratura se encarga de la seleccin y el

nombramiento de los jueces y fiscales, salvo cuando estos provengan de una
eleccin popular.

El Consejo Nacional de la Magistratura es independiente y se rige por su Ley

Orgnica, Ley N 26397.

8Vidal Ramrez, Fernando (2005). Unicidad y exclusividad de la funcin jurisdiccional (pp. 486-488). En La
Constitucin comentada. Lima, Gaceta Jurdica.
9 Monroy Glvez, Juan (2005). Independencia en el ejercicio de la funcin jurisdiccional Lima (pp. 493-
495). En La Constitucin comentada. Lima, Gaceta Jurdica.
10 Ferraloji, Luigi (1973). Magistratura democrtica e lesercizio alternativo Dellafunzionergiudiziaria (p.
105). En Luso alternativo del diritto. (t. I.). EditoriLaterza BARI.

19
Corresponde al Consejo Nacional de la Magistratura, entre otras, las siguientes
atribuciones11:

Nombrar, previo concurso pblico de mritos y evaluacin personal, a los

jueces y fiscales de todos los niveles.
Ratificar a los jueces y fiscales de todos los niveles cada 7 aos. Los no
ratificados no pueden reingresar al Poder Judicial ni al Ministerio Pblico.
El proceso de ratificacin es independiente de las medidas disciplinarias
que adopte el Poder Judicial, el Ministerio Pblico o de la sancin a la
que se refiere el inciso siguiente. Tambin ratificar para un nuevo
perodo cuando corresponda, al Jefe de la Oficina Nacional de Procesos
Electorales y al Jefe del Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil,
teniendo en cuenta el resultado de su gestin y la labor desarrollada por
dichos altos funcionarios, para cuyo efecto dispondr el cronograma
respectivo.
Aplicar la sancin de destitucin a los vocales de la Corte Suprema y
fiscales supremos, titulares y provisionales. La resolucin final, motivada
y con previa audiencia del interesado, es inimpugnable.
Nombrar al Jefe de la Oficina Nacional de Procesos Electorales y al Jefe
del Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil.

1.3.2. El Ministerio Pblico

En el artculo N. 159 de la Constitucin de 1993 estn sealadas las funciones

del Ministerio Pblico. Entre las ms
importantes: la funcin persecutoria
del delito y el rol del fiscal en la
investigacin.

En efecto, el inciso 4 del artculo N.

159 de nuestra Constitucin dispone
que al fiscal le corresponda conducir,
desde su inicio, la investigacin del
delito. En consecuencia, asume la
titularidad de la investigacin, tarea
que debe realizar con plenitud de
iniciativa y autonoma, desde su inicio
hasta su culminacin, y decidir si

11 Artculo 21 de la Ley N. 26397.

20
formula una acusacin o no.

Al Ministerio Pblico le han atribuido facultades que, en criterio del Dr. Arsenio
OR GUARDIA, reflejan la culminacin de un proceso de constante incremento de
su papel en el proceso penal peruano, para el cual se tiene como base
ideolgica el reconocimiento y respeto de los derechos de la persona,
plasmados en el texto constitucional12.

Como consecuencia de esta normativa constitucional, las funciones y

atribuciones del Ministerio Pblico, en general, y del fiscal provincial (en lo
penal), en particular, han evolucionado de una intervencin pasiva, limitada a
emitir dictmenes ilustrativos previos a las resoluciones judiciales, previstas en
el Cdigo de Procedimientos Penales de 1940. Sus atribuciones implican vigilar
la investigacin del delito, desde la etapa policial; conducir la investigacin del
delito con plenitud de iniciativa y autonoma, la cual se lo impone la
Constitucin vigente y el Cdigo Procesal Penal. De tal manera, se convierte as
al fiscal en investigador, con lo cual se pone fin a la polmica acerca de la
legalidad del Nuevo Modelo Procesal Penal.

12 CUBAS VILLANUEVA, Vctor (2005). Atribuciones del Ministerio Pblico (pp. 774-778). En La Constitucin
comentada. Lima, Gaceta Jurdica.

21
2. Los rganos constitucionalmente
autnomos
La Constitucin de la Repblica establece rganos autnomos que no son parte
de algn poder del Estado, cuyos titulares responden directamente ante el
Congreso y la opinin pblica. En la mayor parte de estos organismos, los
procedimientos de designacin contemplan la intervencin del Poder Ejecutivo,
Legislativo y, en algunos casos, el Poder Judicial. Una vez designado, los
titulares o directores son inamovibles por perodos o condiciones (edad)
predeterminadas. As, son rganos constitucionalmente autnomos la
defensora del Pueblo, Tribunal Constitucional, entre otros.

A continuacin desarrollaremos el mbito y alcances de la Defensora del

Pueblo, el Tribunal Constitucional y la Contralora General de la Repblica.

2.1. El defensor del Pueblo

La Defensora del Pueblo fue incorporada, por primera vez, en el ordenamiento

jurdico peruano, a travs de la Constitucin de 1993. La acogi la figura del

22
ombudsman13, como una garanta orgnica para la proteccin de los derechos
constitucionales en el mbito de la administracin estatal y la prestacin de los
servicios pblicos.

En el Per, la Constitucin de 1993 establece que el Defensor del Pueblo es

elegido por una mayora calificada de, por lo menos, dos terceras partes del
nmero legal de miembros del Congreso de la Repblica, y por un periodo de
cinco aos. Goza de total independencia en el ejercicio de sus funciones, no
est sujeto a mandato imperativo ni a las instrucciones de alguna autoridad. La
Constitucin y la Ley le otorgan las mismas prerrogativas que a un congresista,
especficamente: inviolabilidad, inmunidad y
beneficio procesal del antejuicio.

Su autonoma constituye un aspecto esencial del

marco jurdico que la Carta Fundamental disea
para la Defensora del Pueblo. Tal autonoma
supone que la institucin no se encuentra
sometida a relacin de jerarqua alguna o
sujecin respecto a los dems rganos
constitucionales, y menos an al Gobierno
central o al Poder Ejecutivo.

Esta autonoma es relevante en una institucin

como la Defensora del Pueblo, pues su misin
marcada en la Constitucin est direccionada a
la defensa de los derechos constitucionales y fundamentales de la persona y la
comunidad, para lo cual debe supervisar el cumplimiento de los deberes de la
administracin estatal, as como de la adecuada prestacin de los servicios
pblicos.

La Defensora del Pueblo es una institucin autnoma. Vela por el desempeo tico de la
administracin estatal y por la promocin de los derechos humanos.

Asimismo, la Ley Orgnica de la Defensora del Pueblo, Ley N. 26520, le asigna

la responsabilidad de promover los derechos humanos, lo cual supone una
preocupacin permanente por la vigencia de los valores ticos en el ejercicio de
la funcin pblica y la convivencia social, as como por la institucionalidad
democrtica en el pas.

13 Ombudsman: trmino sueco: comisionado o representante.

23
Finalmente, la Defensora del Pueblo, con el fin de que alcance su misin
institucional, ha sido facultada para que exija a las autoridades, funcionarios y
servidores de los organismos pblicos, en el cumplimiento de su deber de
colaboracin.

El deber de cooperacin se encuentra regulado en el artculo N.o 161 de la

Constitucin, en el artculo N.o 16 y siguientes de la Ley Orgnica de la
Defensora del Pueblo. Es impuesto a las autoridades, funcionaros o servidores
de la administracin estatal para facilitar las investigaciones de defensora. Lo
ltimo incluye la obligacin de proporcionar la informacin solicitada, la
facilitacin de las inspecciones, entrevistas y otras modalidades de actuacin,
inherentes a la labor defensora.

Por otro lado, la tarea fundamental de la Defensora del Pueblo es ejercer la

magistratura de la persuasin a favor de los
derechos constitucionales de las personas. Por ello, las
advertencias, recomendaciones o pronunciamientos
de la Defensora del Pueblo tienen un propsito
persuasivo, ms no carcter vinculante.

La Defensora del Pueblo no puede sancionar o

remediar por s misma un caso de abuso de autoridad
o ejercicio negligente de los deberes de funcin.

Tiene que recurrir a la autoridad competente, y

convencerla (responsabilizarla en definitiva) de que en
ejercicio de su deber tome la iniciativa de rectificar
errores y sancionar a los responsables.

Esto no quiere decir que las actuaciones de la

Defensora carezcan de eficacia; su eficacia quedar comprobada en la medida
en que las autoridades con potestad de actuar y sancionar ya sea en el
mbito administrativo o jurisdiccional reaccionen a los requerimientos de
defensora, cumplan su deber y remedien el acto que afect los derechos de la
persona o de la comunidad, y luego busquen imponer sancin a quien lo
cometi.

As, el ombudsman acta como una permanente voz de conciencia jurdica y

democrtica que acerca el ejercicio del poder al inters y al derecho de la
persona, cuya dignidad es el fin supremo de la sociedad y del Estado14.

14 ALBN PERALTA, Walter (2005). De la Defensora del Pueblo (pp. 781-162). En La Constitucin comentada.
Lima, Gaceta Jurdica.

24
2.2. Tribunal Constitucional

El Tribunal Constitucional es el rgano supremo de interpretacin y control de

la constitucionalidad. Es autnomo e
independiente, porque en el ejercicio de
sus atribuciones no depende de algn
rgano constitucional. Se encuentra
sometido solo a la Constitucin y a su Ley
Orgnica (Ley N. 28301).

Al Tribunal Constitucional se le ha
confiado la defensa del principio de
supremaca constitucional, es decir, como
supremo intrprete de la Constitucin,
cuida que las leyes, los rganos del
Estado y los particulares no vulneren lo
dispuesto por ella. Interviene para
restablecer el respeto de la Constitucin
en general y de los derechos constitucionales en particular.

El Congreso de la Repblica elige a sus miembros por un perodo de cinco aos;

no existe la reeleccin inmediata.

Conforme con el artculo 202 de la Constitucin, corresponde al Tribunal

Constitucional:

Conocer, en instancia nica, el proceso de inconstitucionalidad.

Conocer, en ltima y definitiva instancia, las resoluciones denegatorias
de los procesos de hbeas corpus, amparo, hbeas data y cumplimiento.
Conocer los conflictos de competencia, o de atribuciones asignadas por
la Constitucin, conforme a ley.

Los procesos constitucionales se clasifican en funcin del objeto de proteccin

de cada uno de ellos. Existen tres clases:

Procesos de tutela de derechos. Tienen por objeto la tutela

jurisdiccional de los derechos constitucionales. Corresponden a este tipo
de procesos: el proceso de hbeas corpus, el proceso de amparo, el
proceso de hbeas data y el proceso de cumplimiento.

Procesos de control normativo. Tienen por objeto proteger

jurdicamente la primaca de la Constitucin respecto a las leyes o

25
 normas con rango de ley, en el caso del proceso de inconstitucionalidad,
y la primaca de la Constitucin y de la ley respecto al resto de normas
de rango inferior a la ley, en el caso del proceso de accin popular. En
ambos procesos, es el orden jerrquico de las normas (principio de
jerarqua de las normas) de nuestro sistema jurdico el que constituye el
objeto de proteccin.

Proceso de conflicto competencial. Tiene por objeto la proteccin de

las competencias que la Constitucin y las leyes orgnicas atribuyen a los
poderes del Estado, los rganos constitucionales y a los gobiernos
regionales y locales (municipalidades).

2.3. Contralora General de la Repblica

La Contralora General de la Repblica es un organismo constitucionalmente

autnomo responsable de supervisar, vigilar y verificar la correcta aplicacin de
las polticas y el uso de los recursos y bienes del Estado. Se constituye en la
mxima autoridad del Sistema
Nacional de Control.

La Contralora General cuenta con

atribuciones especiales que le otorga
el artculo 22 de la Ley Orgnica del
Sistema Nacional de Control y de la
Contralora General de la Repblica.

El Sistema Nacional de Control es el

conjunto de rganos de control,
normas y procedimientos
estructurados e integrados
funcionalmente, destinados a conducir
y desarrollar el ejercicio del control
gubernamental en forma descentralizada.

Su actuacin comprende las actividades y acciones en los campos

administrativos, presupuestal, operativo y financiero de las entidades y
alcanzan al personal que presta servicio en ellas, independientemente del
rgimen que las regula.

El Sistema Nacional de Control est conformado por los siguientes rganos de

control:

26
 La Contralora General, como ente tcnico rector.
Todos los rganos de Control Institucional de las entidades
mencionadas en el artculo 3 de la Ley del Sistema Nacional de Control y
de la Contralora de la Repblica, sean estas de carcter sectorial,
regional, institucional o que sean reguladas por cualquier otro
ordenamiento organizacional.
Las sociedades de auditora externa independientes, cuando son
designadas por la Contralora General y contratadas, durante un periodo
determinado, para realizar en las entidades servicios de auditora
econmica, financiera, de sistemas informticos, de medio ambiente y
otros.

En la Constitucin Poltica encontramos varias atribuciones asignadas al

organismo contralor, entre las cuales tenemos:

Presentar anualmente el informe de auditora practicado a la Cuenta

General de la Repblica (Art. 81).
Supervisar la legalidad de la ejecucin del Presupuesto del Estado, de las
operaciones de la deuda pblica y de los actos de las instituciones
sujetas a control (Art. 82).
Realizar el control para que los Fondos destinados a satisfacer los
requerimientos logsticos de las Fuerzas Armadas y Polica Nacional se
dediquen exclusivamente para ese fin (Art. 170).
Facultad de iniciativa legislativa en materia de control (Art. 107).
Controlar y supervisar los gobiernos regionales y locales, en forma
descentralizada y permanente (Art. 199).

27
3. El Estado unitario descentralizado

3.1. Anlisis normativo

Nuestra Constitucin Poltica establece, en su artculo N. 43, que la Repblica

del Per es democrtica, social, independiente y soberana. A su vez, indica que
el Estado es uno e indivisible; define a su gobierno como unitario,
representativo, descentralizado y que se organiza segn el principio de
separacin de poderes.

Por otro lado, el artculo N. 189 establece que el territorio de la Repblica est
integrado por regiones, departamentos, provincias y distritos, en cuyas
circunscripciones se constituye y organiza el gobierno a nivel nacional, regional
y local, en los trminos que establece la Constitucin y la ley, preservando la
unidad e integridad del Estado y de la nacin.

Finalmente, el artculo N. 188 precisa que la descentralizacin es una forma de

organizacin democrtica, y constituye una poltica permanente del Estado, de
carcter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral
del pas.

28
De esta manera, en la lectura de los artculos mencionados, podemos sealar
que el Estado peruano ha adoptado una estructura constitucional que por un
lado seala que el gobierno es unitario, representativo y descentralizado; y, por
otro lado, que el gobierno unitario se ejerce de manera descentralizada y
desconcentrada, a travs de las municipalidades y las regiones.

Esta forma poltica implica que el Estado es unitario, en la medida en que es

nico e indivisible, de tal forma que la unidad estatal constituye el fundamento
de la organizacin y marcha de la
estructura del Estado peruano.

De igual modo, estamos frente a un

Estado representativo, siempre que
la democracia representativa permita
la conjugacin armnica del
principio poltico de soberana
popular con la deliberacin, y con
ello se permitir atender las distintas
necesidades de la poblacin.

Por ltimo, de los artculos sealados

se desprende que el Estado peruano
adopta la descentralizacin como una
forma de organizacin democrtica, y
establece que esta debe constituir
una poltica permanente de Estado,
de carcter obligatorio. Todo ello,
con el objetivo fundamental de
propiciar un desarrollo integral del
pas . A partir de ello, el Estado no puede concebirse como un Estado unitario
15

descentralizado; es decir, como uno en el que la descentralizacin solo refleja

una proyeccin administrativa de un nico ordenamiento jurdico a ejecutar.

Se trata, por el contrario, de un Estado unitario y descentralizado; esto es,

un Estado en el que la descentralizacin, al alcanzar una manifestacin poltico-
normativa, acepta la convivencia de subsistemas normativos (nacional, regional
y local).

15 FRIZ BURGA, Johnny Zas (2008). De la Descentralizacin. En La Constitucin comentada (pp. 954-ss), t.
II. Lima, Editorial Gaceta Jurdica.

29
Al respecto, nuestro Tribunal Constitucional16 ha sealado lo siguiente:

Un anlisis conjunto de las referidas disposiciones permite sostener que el Estado peruano
no es unitario descentralizado, sino unitario y descentralizado. La diferencia entre uno y
otro caso no es un simple juego de palabras [].

Un Estado unitario descentralizado es meramente un Estado unitario complejo, es decir,

aquel en el que la descentralizacin solamente se presenta en un mbito administrativo, mas
no en un mbito poltico. En dichos Estados, las entidades descentralizadas no gozan de
verdadera autonoma, pues si bien tienen importantes potestades reglamentarias y
ejecutivas, estas finalmente reducen su cometido a la ejecucin de las leyes estatales. Sin
embargo, nuestra Constitucin no solo ha conferido a los gobiernos descentralizados
(regiones y municipios) autonoma administrativa, sino tambin econmica, y lo que es ms
importante, autonoma poltica.

Por lo expuesto, debemos sealar que el carcter descentralizado del Estado

peruano no es incompatible con la configuracin de Estado unitario; si bien ello
supone el establecimiento de rganos de poder territorialmente delimitados, a
los cuales se les dota de autonoma poltica, econmica y administrativa, el
ejercicio de este debe realizarse dentro de lo previsto por la Constitucin y las
leyes, marco que regula el reparto que compete a los gobiernos regionales y
municipales17.

3.2. Implicancias de la descentralizacin

Como ya lo hemos mencionado, la descentralizacin es una forma de

organizacin democrtica; en nuestro pas constituye una poltica permanente
de Estado, que debe concretarse a travs de un proceso.

Dicho proceso se realiza por etapas, en forma progresiva y ordenada, conforme

con criterios que permitan una adecuada asignacin de competencias y la
transferencia de recursos del gobierno nacional hacia los gobiernos regionales y
locales.

16 Fundamento N. 38 de su sentencia recada en el expediente N. 0020 y 0021-2005- AI.

17 Fundamento N. 34 y ss. de la sentencia del Tribunal Constitucional recada en el expediente N. 0020 y
0021-2005- AI.

30
En ese sentido, la descentralizacin no solo es un instrumento democratizador
del poder y una garanta para la libertad, sino que, adems, puede suponer
una mejor tcnica de organizacin para resolver los asuntos pblicos18.

Ahora bien, siguiendo lo sostenido por PRELOT19, podemos sealar que la

descentralizacin presenta las siguientes caractersticas20:

Pluralidad de rganos de decisin y de centros particulares de intereses;

es decir, la efectiva desconcentracin de poder, lo cual permite que
entidades locales y regionales adopten decisiones propias.
Direccin de estas instituciones por autoridades propias, de carcter
dependiente o semiindependiente (reflejado con frecuencia en el modo
de su designacin).
Sujecin de estas
autoridades a un control
cualificado (tutela).

Por otro lado, el desarrollo de

la descentralizacin requiere de
un conjunto de normas que
hagan posible su
concretizacin. En nuestro pas,
con la finalidad de consolidar
un verdadero proceso de
descentralizacin, se public el
20 de julio de 2002 la Ley N.o
27783. Esta es la Ley de
Bases de la
Descentralizacin, a travs
de la cual se desarroll el Captulo XIV De la descentralizacin de la
Constitucin Poltica, en el que se establece de forma general: la finalidad, los
principios, objetivos y criterios generales del proceso de descentralizacin
(regulacin de la conformacin de las regiones y municipalidades, fijacin de las
competencias de los tres niveles de gobierno, determinacin de los bienes y
recursos de los gobiernos regionales y locales, y regulacin de las relaciones de
gobierno en sus distintos niveles).

18 PEDRO DE VEGA (1979). Poder Constituyente y regionalismo (p. 354). En Federalismo y regionalismo.
Gumersindo Trujillo (editor). Madrid.
19 PRLOT, M. (1972). Institutions Politiques et Droit Constitutionnel (p. 241). Pars. Citado por FERRANDO

BADA, Juan (1978). El Estado unitario, el Estado federal y el Estado regional (p. 46). Madrid, Tecnos.
20 Estas mismas caractersticas han sido recogidas por el Tribunal Constitucional en el Fundamento N. 36

de su sentencia recada en el expediente N. 0020 y 0021-2005- AI.

31
El artculo N.o 3 de la citada ley seala que la descentralizacin tiene como
finalidad el desarrollo integral, armnico y sostenible del pas, mediante la
separacin de competencias y funciones, y el equilibrado ejercicio del poder en
los tres niveles de gobierno, en beneficio de la poblacin.

3.2.1. Principios de sustento de la descentralizacin

Los principios generales en los que se sustenta la descentralizacin son la

permanencia, el dinamismo, la irreversibilidad, el carcter
democrtico del proceso, la integralidad, la subsidiariedad y la
gradualidad. Veamos a continuacin algunos detalles de lo enumerado:

La permanencia se dar en tanto se asuma que no concluir, y que su

desarrollo ser un constitutivo de la futura organizacin estatal peruana.
La continuidad del proceso implica la accin dinmica de los tres niveles
de gobierno: nacional, intermedio y local, con la participacin de la
sociedad civil (en este punto reside la integralidad del proceso de
descentralizacin).

Se menciona el carcter democrtico porque constituye un proceso de

distribucin territorial del poder.

La irreversibilidad podra verse como ambiciosa; no obstante, ello se

explica por la presencia de diversas experiencias de descentralizacin
fallidas en el transcurso de nuestra historia republicana y que no se
desea repetir.
En cuanto a la subsidiaridad, esta debe ser entendida como aquel
principio por el cual el gobierno ms cercano a la poblacin es el ms
idneo para ejercer la competencia o funcin. Es unnimemente
aceptado que las actividades de gobierno, en sus distintos niveles,
alcancen mayor eficiencia, efectividad y control de la poblacin, si son
efectuadas descentralizadamente.

Por su parte, el Tribunal Constitucional21 seala que la subsidiariedad debe ser

entendida como la relacin existente entre un ordenamiento mayor (que puede
ser una organizacin nacional o central) y un ordenamiento menor (que pueden
ser las organizaciones locales o regionales), segn la cual el primero de ellos

21 En su sentencia recada en el expediente N. 00008-2003- AI/TC y reiterada en el Fundamento 13. de

la sentencia recada en el expediente N. 00013-2003- AI/TC.

32
solo puede intervenir en los mbitos que no son de competencia del
ordenamiento menor.

El principio de subsidiariedad constituye un elemento de vital importancia para

el Estado democrtico de derecho; se ubica entre la esfera de la
descentralizacin institucional y la autonoma, respecto al principio que inspira
un proceso de socializacin de los poderes pblicos.

3.3. La descentralizacin y la autonoma

En este punto queremos resaltar que la descentralizacin se sustenta en un

instituto jurdico fundamental como la autonoma; la misma que no supone la
subordinacin municipal al gobierno central, sino que mantiene relaciones de
coordinacin.

Al respecto, como lo desarrollaremos ms adelante, la autonoma es la

capacidad de autogobierno para
desenvolverse con libertad y
discrecin; sin embargo, dicha
capacidad debe ser ejercida dentro
del marco constitucional y legal;
es decir, las competencias y
funciones especficas municipales
deben ser cumplidas en armona
con las polticas y planes
nacionales, regionales y locales de
desarrollo.

La conexin directa de la
autonoma de las polticas, y en
concreto de las locales con el
orden nuclear constitucional,
queda establecida de esa manera
porque contribuye a la traduccin en el plano de su ser organizativo y en la
doble condicin social y democrtica del Estado, siempre que la primera
demande la articulacin de un poder pblico activo en la realizacin del orden
constitucional y, por tanto, en la continua transformacin de las condiciones
socioeconmicas, desde la perspectiva del valor superior de la igualdad, as
como la superacin de la separacin rgida entre el Estado y sociedad.

La segunda requiere la legitimacin democrtica del poder, desde el valor del

pluralismo, tanto poltico-social, como territorial. Es decir, la apertura a la

33
alternancia en dicho poder, y a la diversidad de opciones, tambin segn la
perspectiva territorial22 .

Sobre el particular, en la doctrina comparada, hemos advertido que la Corte

Constitucional Colombiana23 manifest:

La autonoma es un elemento sustancial de la organizacin del Estado colombiano y tiene

su especificidad frente a la descentralizacin. Por ello la autonoma de las entidades
territoriales se distingue de la descentralizacin territorial. Mientras que la descentralizacin
se refiere al contenido material, a las competencias y recursos asignados por la Constitucin
y la ley a los entes territoriales, la autonoma consiste en el margen o capacidad de gestin
que el constituyente y el legislador garantizan a las entidades territoriales para que planeen,
programen, dirijan, organicen, ejecuten, coordinen y controlen sus actividades, en aras del
cumplimiento de las funciones y fines del Estado. Adems, la autonoma es una
consecuencia sine qua non de la descentralizacin, aunque no es exclusiva de esta. No es
previsible un rgimen de descentralizacin como forma de organizacin poltica de un
Estado, en donde no haya autonoma de los entes territoriales.

En ese sentido, denotamos una interrelacin necesaria y fundamental entre

descentralizacin y autonoma, hacindose imposible la existencia de una de
ellas ante la falta de la otra.

3.4. El proceso de descentralizacin en el Per

El retorno a la democracia en el Per tras la cada del rgimen fujimorista, en el

ao 2000, reabri el debate sobre las reformas requeridas para recuperar el
funcionamiento y la legitimidad del sistema democrtico en el Per. Una de
estas reformas es la descentralizacin. Durante el gobierno de transicin
liderado por el presidente Valentn Paniagua (noviembre del 2000 a julio del
2001) los partidos polticos, los movimientos regionales, actores sociales y
polticos diversos, lograron un consenso al identificar a la descentralizacin
como una de las reformas ms importantes del proceso de democratizacin del
pas. Los nueve meses que dur este gobierno que incluy a la campaa
electoral del ao 2001 fueron de intenso debate para definir tanto la agenda
descentralista como la lucha contra la corrupcin.

22 PAREJO ALFONSO, Luciano. La autonoma local en la Constitucin (p. 41). En Tratado de Derecho
Municipal, tomo I.
23 En su sentencia recada en el expediente ST N. 1258-2001.

34
El gobierno del presidente Alejandro Toledo, a partir del ao 2002, se encarg
de concretar la reforma constitucional del captulo 14 que abre paso a la
descentralizacin, adems de importantes leyes que permitiesen el inicio del
proceso. Entre ellas:

Ley de bases de descentralizacin.

Ley de creacin de los gobiernos regionales.
Ley orgnica de gobiernos regionales.
Ley de descentralizacin fiscal, as como de normas que crean
mecanismos de participacin ciudadana en la gestin pblica y de
rendicin de cuentas por parte de las autoridades.

En noviembre del 2002 se convoc a elecciones para elegir los presidentes de

las 25 regiones, los cuales iniciaron su gestin en enero del 2003 por un
perodo de 4 aos, aun cuando faltaban algunas importantes leyes para
completar el marco normativo de la descentralizacin.

Tras finalizar su gobierno, en julio del 2006, los logros a resaltar son:

La transferencia de funciones a los gobiernos subnacionales avanz,

aunque muy poco, segn el CND se habra transferido 120 funciones de
las 185 establecidas en la Ley Orgnica de Regiones.
Se transfiri a los gobiernos regionales la mayor parte de los proyectos
especiales de inversin que manejaba el INADE.
Se inici la transferencia de los programas sociales a las municipalidades,
pero esta avanz poco en medio de marchas y contramarchas. Los
gobiernos locales estuvieron prcticamente ausentes en este proceso.

En el plano de la descentralizacin presupuestal se avanz mediante la

transferencia de recursos de inversin hacia los gobiernos regionales y las
municipalidades, principalmente en las transferencias por concepto de Canon,
sobrecanon y regalas provenientes de las industrias extractivas y tambin del
Fondo de Compensacin Municipal (FONCOMUN). La particularidad de esta
descentralizacin del gasto, mediante el canon, es que beneficia solamente a
las regiones productoras de minerales o hidrocarburos y, por tanto, ha ido
generando inequidades entre regiones.

A partir del ao 2006, durante el gobierno del presidente Alan Garca, se

anunci el shock descentralista, que planteaba continuar con la transferencia de
funciones y recursos, as como de programas sociales y proyectos, iniciados y
continuamente postergados desde la gestin anterior. Por otra parte, estn

35
las medidas referidas a la descentralizacin del Sistema Nacional de Inversin
Pblica (SNIP) y al desarrollo de
capacidades para la gestin regional y
local.

En un contexto de bonanza fiscal, el

presidente Garca anunci en
setiembre del 2006 el llamado shock
de inversiones como una medida
para impulsar las inversiones
descentralizadas (con 300 millones de
dlares adicionales). Sin embargo, al
cabo de un ao, las instituciones
pblicas del nivel nacional, regional y
local mostraron serias dificultades para
ejecutar a tiempo estos recursos de
inversin, tal como en su momento lo
mostraron los informes de la Contralora General de la Repblica sobre el
escaso avance en la ejecucin de las obras previstas, ubicndose el tema en la
opinin pblica, adems de la supuesta lentitud que pareca poner el Sistema
Nacional de Inversin Pblica (SNIP).

Para hacer frente a este problema, tom medidas destinadas a descentralizar el

sistema de inversin pblica, as como modificatorias al Sistema de
Adquisiciones y Contrataciones del Estado. En ese sentido, el escaso avance de
las inversiones no solo tocaba a los gobiernos subnacionales, sino tambin al
gobierno nacional, ya que el principal factor que generaba este problema era el
dficit en las capacidades tcnicas e institucionales del Estado para gestionar
recursos de inversin crecientes.

En lo que respecta a la transferencia de funciones y competencias, mediante el

D. S. 068-2006- PCM, el gobierno decret la culminacin de la transferencia de
funciones a los gobiernos regionales y locales antes del 2008. Para tal fin, el
gobierno declar la necesidad de cuantificar los recursos presupuestales que
acompaarn a la transferencia de funciones, as como la simplificacin de los
procedimientos de transferencia, proceso que no ha sido culminado por el
actual gobierno.

En lo referente a la conduccin del proceso, el gobierno opt por la

transferencia de desactivar el Consejo Nacional de Descentralizacin CND en
febrero del 2007, remplazndolo con la Secretara de Descentralizacin,
dependiente de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM). Con esta

36
decisin, el gobierno se privilegia la interlocucin directa con cada autoridad
regional y con los alcaldes.

En marzo del 2007, los presidentes regionales constituyeron la Asamblea

Nacional de Gobiernos Regionales con la finalidad de discutir y plantear
colectivamente e institucionalmente los temas pendientes de la agenda
descentralista. Desde esta plataforma y con bastante rapidez se logr
establecer mecanismos de coordinacin con el Ejecutivo, lo cual permiti a la
Asamblea plantear temas de agenda relevantes:

Descentralizacin fiscal.
Transferencia efectiva de funciones y recursos.
Integracin de regiones.
Etc.

En diciembre del 2007, el Congreso de la Repblica aprob finalmente la Ley

Orgnica del Poder Ejecutivo, con lo cual se completa el marco legal del
proceso de descentralizacin. La importancia de la norma radica en que ordena
la intervencin del gobierno nacional en el desarrollo de las polticas nacionales
y sectoriales. Para ello, toma tres decisiones importantes:

En primer lugar, define las competencias exclusivas del gobierno

nacional y establece las relaciones de coordinacin y cooperacin
intergubernamental en cuanto a las competencias compartidas.

En segundo lugar, crea el Consejo de Coordinacin

Intergubernamental (CCI), cuyas principales funciones son la
coordinacin y definicin de polticas pblicas, y la supervisin de los
avances del proceso de descentralizacin. Esta entidad est comandada
por el presidente del Consejo de Ministros, con la participacin de los
presidentes regionales y una representacin de los alcaldes.

En tercer lugar, establece que las competencias compartidas entre los

tres niveles de gobierno sern definidas en las leyes orgnicas de los
sectores.

Transcurridos diez aos desde el inicio del proceso de descentralizacin, el

principal reto actual que enfrenta este proceso es poner en funcionamiento la
estructura descentralizada del Estado peruano y hacer de la descentralizacin
una poltica permanente que contribuya al desarrollo sostenible y al bienestar
de las personas.

37
La estructura de financiamiento pblico no ha sufrido modificaciones en los
ltimos aos, mantenindose hasta la fecha un modelo de asignacin basado
en transferencias presupuestales desde el gobierno nacional a los gobiernos
descentralizados, provenientes principalmente de las fuentes de recursos
ordinarios, recursos determinados y donaciones (ProDescentralizacin, 2013).

Entre el 2005 y el 2012, el presupuesto manejado por

los gobiernos regionales se ha incrementado en 143
%, de la misma manera que el manejado por los
gobiernos locales; sin embargo, el problema de fondo
es que dichas transferencias no han sido
acompaadas de todos los recursos, capacidades y
controles necesarios de acuerdo con la diversidad de
realidades regionales y locales. Como resultado, el
desempeo de los sectores, gobiernos regionales y
gobiernos locales ha sido heterogneo. En este
sentido podemos afirmar que las promesas de la
descentralizacin de generar mejores servicios y
mayor accountability no se han cumplido.

Durante el 2013, y hasta la fecha, se ha generado

tensiones entre el gobierno nacional y algunos
gobiernos regionales y locales, producto de algunos
conflictos sociales:

Tal es el caso del conflicto sobre la implementacin del Proyecto Minero

Conga, en el departamento de Cajamarca, que propici el primer cambio
de gabinete en diciembre del 2011, tal conflicto an est sin resolver.
Una situacin similar se present en la provincia de Espinar en el
departamento de Cusco, donde el conflicto social se centr en la
oposicin de la poblacin al desarrollo de actividades extractivas, y en
cuyo escalamiento se produjo la detencin del alcalde provincial, que fue
cuestionada por REMURPE y otras asociaciones departamentales de las
municipalidades.

A partir de lo expuesto, podemos concluir que el proceso descentralista

enfrenta un doble desafo:

Por un lado, el de renovar un consenso social y poltico respecto a su

consolidacin y profundizacin, tarea nada fcil si se tiene a un gobierno
que ms all del discurso tiene muy poca voluntad poltica para hacer
avanzar la reforma.

38
 Por otro lado, los gobiernos regionales y municipales necesitan mostrar
resultados concretos de su gestin, lo cual est todava por evidenciar.

Adems se requiere:

La real puesta en marcha

de la descentralizacin
fiscal y de una reforma
tributaria que la favorezca
y que comprenda el
incremento de la
recaudacin.
Un Plan nacional de
regionalizacin
concertado que haga viable
el diseo de unidades
territoriales con mejores posibilidades para el desarrollo integral.
Las necesarias reformas electorales para que las autoridades regionales y
municipales cuenten con mayor legitimidad y representatividad.
Liderar y promover reformas institucionales que fortalezcan la capacidad
de gestin de los gobiernos regionales y municipales, incentivando la
asociacin o integracin que permitan economas de escala.
Asimismo, es muy importante la afirmacin de la participacin y la
vigilancia ciudadana para una gestin pblica eficiente, responsable,
transparente y concertadora.

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