Legislacion AMBIENTAL PDF

Derecho Ambiental Mexicano
Dr. Ral Braes

UNIVERSO VEINTIUNO
Mxico 1987
Primera edicin, 1987. Derechos Reservados:
Fundacin Universo Veintiuno, A. C.
Campos Elseos 400, Piso 19 Col. Lomas de Chapultepec 11000 Mxico,
D. F.
Te!. 202-08-43
ISBN 968-6198-00-3
Impreso en Mxico
Presentacin
En nuestro pas son muchos y muy serios los problemas am-

bientales que afectan negativamente la calidad de vida de los
mexicanos. Este hecho hace urgente e impostergable la par-
ticipacin activa, constante y coordinada de todos los secto-
res de la sociedad, para que en conjunto sea posible lograr
una relacin sustentable a largo plazo entre la sociedad y la
naturaleza en Mxico.
La FUNDACIN UNIVERSO VEINTIUNO, A. C. considera que, con
base en un riguroso conocimiento cientfico y acciones con-
certadas, es posible lograr un equilibrio entre el desarrollo y
la conservacin del medio ambiente.
Desde hace dos aos y medio, UNIVERSO VEINTIUNO, se pro-
puso como una primera tarea la elaboracin de ocho estudios
ambientales que, en su conjunto, permitan un conocimiento,
aunque sea aproximado, del estado general que guarda el
medio ambiente en Mxico.
Los autores de dichos estudios son mexicanos expertos
en cada tema y miembros de instituciones del ms alto nivel
cientfico y acadmico.
A este primer estudio sobre DERECHO AMBIENTAL MEXI-
CANO seguirn otros: SALUD AMBIENTAL, POBLACIN Y
MEDIO AMBIENTE, AGUA, DESECHOS, CONTAMINACIN
ATMOSFRICA, AGRICULTURAGANADERA Y BOSQUES,
FAUNA SILVESTRE Y REAS NATURALES PROTEGIDAS.
Consideramos necesario iniciar esta serie de publicacio-
nes precisamente con un anlisis sobre el derecho ambien-
tal mexicano, por entender al derecho como un elemento
rector de la conducta social, que simultneamente reconoce
6
DERECHO AMBIENTAL MEXICANO
los cambios que en la propia sociedad permanentemente se

presentan.
A la creciente inquietud e inclusive preocupacin que la
sociedad mexicana experimenta sobre los problemas ecol-
gicos de nuestro pas, tanto en las zonas rurales como en las
reas urbanas se tendr que dar respuesta por medio de leyes
y reglamentos.
La complejidad de una legislacin ambiental reside no
rucamente en la conceptualizacin y la necesaria existen-
cia de un sustento tcnico, sino tambin, y ms importante
an, en la posibilidad de que dicha normatividad se aplique
y opere eficazmente en una sociedad y en un momento y
lugar determinado.
En la elaboracin de este estudio se ha empleado una
copiosa bibliografa y, por supuesto, un gran nmero de or-
denamientos jurdicos. A lo largo de este libro se mencio-
nan o examinan cerca de trescientos ordenamientos jurdi-
cos nacionales (constituciones, leyes, reglamentos, decretos,
acuerdos y normas oficiales mexicanas), as como 46 trata-
dos y otros acuerdos internacionales, que con todo no ago-
tan el universo de los ordenamientos jurdicos de relevancia
ambiental en nuestro pas. En esta exposicin del derecho
ambiental mexicano se ha puesto tambin un nfasis espe-
cial en el derecho comparado, ya Que se han mencionado o
examinado 85 ordenamientos jurdicos extranjeros. Esta pre-
ocupacin por el derecho comparado se debe a que, en esta
etapa del desarrollo del derecho ambiental nacional, es ms
necesario que nunca tener en cuenta los progresos hechos
en otros pases en esta materia.
El texto del libro ha sido estructurado en los 282 prrafos
que integran sus 22 captulos, dentro de los que se han inser-
tado, junto al texto principal, 215 notas que son el desarrollo
7
de algunos aspectos del tema que se est tratando y que se

distinguen de este texto principal por su tipografa, as como
279 notas bibliogrficas que se han colocado al final de cada
captulo. Por medio de este sistema se ha procurado facili-
tar la lectura del texto principal, pero, tambin, permitir que
se conozcan sin dilaciones algunos desarrollos posibles del
tema que se est tratando y las fuentes bibliogrficas emplea-
das en cada ocasin.
El libro contiene, adems, un conjunto de informaciones
y reflexiones sobre las caractersticas de la problemtica am-
biental en Mxico, que se distribuyen a todo su largo. Ellas
podrn resultar incompletas o insuficientes para los especia-
listas en cada uno de los temas sustantivos de que se trate,
pero, quizs, necesarias para el jurista y otros interesados
que se estn iniciando en el anlisis de esta problemtica.
Nuestro reconocimiento al autor de este libro que, con
enorme disciplina y gran entusiasmo, ha puesto su experien-
cia de ms de veinte aos en el estudio de este tema al servi-
cio de Mxico y sus instituciones.
Manuel Arango Arias Rodolfo Ogarrio

Presidente Director General
Presentacin Prlogo
Abreviaturas empleadas
Captulo 1. Introduccin
1. Qu es el derecho ambiental? (p. 23). 2. El concepto

de ambiente (p. 25). 3. Ambiente y ecologa (p. 28). 4. Am-
biente y calidad de vida (p. 30). 5. La definicin del con-
cepto de derecho ambiental (p. 31). 6. El derecho ambiental
y la relacin sociedadnaturaleza (p. 33). 7. Ambiente y
desarrollo. El ecodesarrollo (p. 35). 8. El desarrollo histri-
co del derecho ambiental (p. 38). 9. La moderna legislacin
ambiental (p. 40). El derecho ambiental como disciplina jur-
dica (p. 44). 11. La especificidad del objeto del derecho am-
biental (p. 46). 12. El desarrollo del derecho ambiental como
disciplina jurdica (p. 48). 13. El contenido de la disciplina
(p. 50). 14. Las fuentes del derecho ambiental (p. 51). 15. El
plan de exposicin de la obra (p. 54).
Parte primera. La proteccin del ambiente en su conjunto.
Captulo II. Las Bases Constitucionales
16. La proteccin del ambiente en la Constitucin Polti-

ca (p. 63). 17. La conservacin de los recursos naturales en
la Constitucin Poltica (p. 64). 18. La historia del estableci-
miento del artculo 27 constitucional (p. 67). 19. El anlisis
ambiental del artculo 27 constitucional (p. 69). 20. La pre-
10
vencin y el control de la contaminacin ambiental en la

Constitucin Poltica (p. 73). 21. Los alcances jurdicos de la
reforma constitucional de 1971 (p. 75). 22. La proteccin del
ambiente en la Constitucin Poltica a partir de la reforma de
1983 (p. 79). 23. Algunas conclusiones sobre las bases cons-
titucionales para la proteccin del ambiente en su conjunto
(p. 81). 24. La divisin de las facultades en materia ambiental
entre la Federacin y los Estados (p. 83). 25. Las facultades
del Municipio en materia ambiental (p. 88). 26. La protec-
cin constitucional del ambiente en el derecho comparado
(p. 91). 27. Existe entre nosotros el derecho constitucional a
un ambiente sano? (p. 96).
Captulo III.
El marco jurdico para la proteccin del ambiente en su conjunto
28. El contenido del captulo (p. 101). 29. La Ley Federal

de Proteccin al Ambiente (p. 103). 30. Los ordenamientos
jurdicos supletorios de la Ley Federal de Proteccin al Am-
biente (p. 107).31. El concepto de ambiente en la Ley Fede-
ral de Proteccin al Ambiente (p. 108). 32. La definicin de
otros conceptos en la Ley Federal de Proteccin al Ambiente
(p. 110). 33. El campo de aplicacin de la Ley Federal de
Proteccin al Ambiente (p. 113). 34. La evaluacin del im-
pacto ambiental (p. 114). 35. El campo de aplicacin de la
evaluacin del impacto ambiental (p. 115). 36. Los proyectos
que deben someterse a la evaluacin del impacto ambiental
(p. 118).37. El procedimiento para la evaluacin del impac-
to ambiental (p. 120).38. Las insuficiencias del sistema de
evaluacin del impacto ambiental (p. 120). 39. La limitacin
o suspensin de actividades (p. 121). 40. La proteccin de
ciertas reas o regiones (p. 121). 41. La proteccin del am-
11
NDICE
biente en los casos de sustancias contaminantes o peligrosas

(p. 123). 42. Las medidas de seguridad (p. 124). 43. Los me-
canismos jurdicos para los casos de desastres ambientales (p.
126). 44. Los desastres ambientales ante el derecho interna-
cional (p. 130). 45. Las medidas correctivas (p. 131).46. Las
sanciones administrativas (p. 132).47. La determinacin de
las sanciones administrativas (p. 133). 48. El procedimiento
para la aplicacin de las sanciones administrativas (p. 134).
49. El recurso de conformidad (p. 134). 50. La independen-
cia de las sanciones administrativas de la LFPA (p. 136). 51. La
responsabilidad civil (p. 136). 52. La responsabilidad penal
(p. 138). 53. La obstruccin de funciones y la oposicin in-
justificada (p. 139). 54. La vigilancia e inspeccin (p. 140).
55. La participacin ciudadana. La accin popular (p. 141).
56. La proteccin del ambiente en su conjunto ante el dere-
cho internacional (p. 142).
CAPTULO IV.
LA GESTIN AMBIENTAL
57. Los diversos aspectos de la gestin ambiental (p. 145).
58. El concepto de' gestin ambiental (p. 146). 59. La pro-
teccin del ambiente como una funcin del Estado (p. 146).
60. La incorporacin de la gestin ambiental a la estructura
del Estado. Centralizacin y descentralizacin (p. 147). 61.
La insercin de la gestin ambiental dentro de la estructura
administrativa del Estado. Sectorizacin y transectorizacin
(p. 149). 62. Los modelos para la gestin ambiental (p. 150).
63. Una experiencia latinoamericana de Ministerio del am-
biente (p. 152). 64. La crtica de los modelos administrativos
de gestin ambiental (p. 154). 65. El modelo de Sistema Na-
cional del Ambiente (p. 155). 66. La proteccin del ambiente
como funcin del Estado mexicano (p. 157). 67. El Conse-
jo de Salubridad General (p. 158). 68. La gestin ambiental
12
dentro de la Administracin Pblica Federal (p. 159). 69. La

Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa (p. 162). 70. La
Comisin Nacional de Ecologa (p. 164). 71. La participa-
cin ciudadana en la gestin ambiental (p. 166).
CAPTULO V.
LA POLTICA AMBIENTAL
72. El tema de la poltica ambiental (p. 171). 73. La pol-
tica ambiental (p. 172). 74. La poltica de ecologa (p. 174).
75. La formulacin de la poltica ambiental dentro de la Ad-
ministracin Pblica Federal (p. 175). 76. La formulacin de
la poltica ambiental dentro de la planeacin del desarrollo
(p. 176).77. El ordenamiento ecolgico del territorio (p. 177).
78. La poltica ambiental en Mxico (19701982) (p. 180).
79. La poltica ambiental durante la presente Administracin
(19821988) (p. 182). 80. Las polticas ambientales defini-
das en la planeacin nacional del desarrollo (p. 184). 81. Los
mecanismos jurdicos para la formulacin y ejecucin de la
poltica ambiental (p. 185). 82. La investigacin ambiental
(p. 186). 83. El contexto de la investigacin ambiental (p.
188). 84. La educacin ambiental (p. 189). 85. Los meca-
nismos fiscales (p. 1'89). 86. Los mecanismos financieros (p.
191). 87. Los mecanismos de comercio exterior (p. 192). 88.
La evaluacin de la poltica ambiental (p. 193).
Parte segunda. La proteccin de los ecosistemas terrestres.
CAPTULO VI.
LA PROTECCIN DE LOS SUELOS
89. La delimitacin del tema (p. 201). 90. Los problemas
de los suelos en Mxico (p. 203). 91. La proteccin de los
suelos en la Ley Federal de Proteccin al Ambiente (p. 207).
92. La proteccin de los suelos en la Ley de Conservacin del
Suelo y Agua (p. 207). 93. Las disposiciones sobre proteccin
de los suelos respecto de sus procesos de contaminacin.
13
NDICE
La prohibicin de descargar contaminantes en los suelos (p.

208). 94. El rgimen jurdico de los residuos en la Ley Fede-
ral de Proteccin al Ambiente (p. 210). 95. La regulacin de
los residuos en otros ordenamientos jurdicos (p. 212). 96.
La proteccin de los suelos respecto de sus usos agrcolas y
ganaderos (p. 213). 97. La proteccin de los suelos en la Ley
Federal de Reforma Agraria. (p. 215) 98. La proteccin de los
suelos en la Ley de Fomento Agropecuario (p. 216). 99. La
cuestin de los minifundios (p. 218). 100. La cuestin de las
tierras ociosas (p. 219). 10 1. La artificializacin excesiva de
los suelos. Los fertilizantes y los plaguicidas (p. 220). 102.
Los productos agroqumicos en la Ley General de Salud (p.
222). 103. Las Normas Oficiales Mexicanas sobre proteccin
de los suelos (p. 223).
CAPTULO VII.
LA PROTECCIN DE LA FLORA
104. El mbito de la proteccin jurdica de la flora (p.
227). 105. Los problemas de la flora en Mxico (p. 228). 106.
La proteccin de la flora en la Ley Federal de Proteccin al
Ambiente (p. 230). 107. La proteccin de la flora en la Ley
Forestal (p. 231). 108. La ordenacin forestal de las cuencas
(p. 233). 109. Las reservas nacionales forestales y otras reas
sujetas a conservacin (p. 235). 110. La proteocin forestal
(p. 236). 111. El fomento y la restauracin forestales (p. 238).
112. Los aprovechamientos y los servicios tcnicos forestales
(p. 240). 113. Los desmontes y el pastoreo (p. 241). 114. La
exportacin de la flora (p. 242). 115. Las medidas financie-
ras fiscales para la proteccin de la flora (p. 243). 116. La
proteccin del paisaje (p. 244). 117. Las atribuciones de la
Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa en materia de
flora silvestre (p. 244). 118. Las normas internacionales sobre
proteccin de la flora (p. 246).
14
CAPTULO VIII.
LA PROTECCIN DE LA FAUNA SILVESTRE
1 19. El contenido del captulo (p. 249). 120. Los proble-
mas de la fauna en Mxico (p. 250). 121. La proteccin de la
fauna silvestre en la Ley Federal de Proteccin al Ambiente
(p. 250). 122. La proteccin de la fauna silvestre en la Ley
Federal de Caza (p. 251). 123. La Ley de Sanidad Fitope-
cuaria de los Estados Unidos Mexicanos y sus reglamentos
(p. 253). 124. Otras disposiciones sobre la proteccin de la
fauna silvestre (p. 254). 125. Las atribuciones de la Secretara
de Desarrollo Urbano y Ecologa en materia de proteccin
de la fauna silvestre (p. 255). 126. La proteccin de la fauna
silvestre en el derecho internacional (p. 256).
CAPTULO IX.
~ ffiQT I
127. El problema de la proteccin de las aguas en Mxi-
co (p. 259). 128. El marco constitucional de las aguas (p.
261). 129. Los ordenamientos jurdicos que tratan de la pro-
teccin de las aguas (p. 263). 130. Los usos de las aguas. El
agua potable (p. 268). 131. Los dems usos de las aguas (p.
270). 132. Las aguas del subsuelo (p. 272). 133. Las asigna-
ciones y concesiones. La planeacin del aprovechamiento y
conservacin de las aguas (p. 275). 134. La distribucin de
las aguas de corrientes y depsitos (p. 276). 135. Las aguas
internacionales (p. 276). 136. La flora y fauna acuticas (p.
279). 137. Las aguas residuales (p. 280). 138. Las plantas de
tratamiento (p. 284). 139. Los usos o aprovechamientos de
aguas residuales (p. 286). 140. Las Normas Oficiales Mexi-
canas sobre aguas (p. 287).
CAPTULO X.
LA PROTECCIN DE LOS RECURSOS NATURALES NO
RENOVABLES 291
15
NDICE
141. La delimitacin del tema (p. 291). 142. Los proble-

mas de la proteccin de los recursos minerales y del ambien-
te respecto de los efectos de las actividades mineras (p. 292).
143. El rgimen constitucional de los recursos minerales (p.
293). 144. La proteccin de los recursos minerales en la Ley
Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional en Materia Mi-
nera (p. 295). 145. La proteccin del ambiente de los efec-
tos de las actividades mineras en la Ley Reglamentaria del
Artculo 27 Constitucional en Materia Minera (p. 296). 146.
La proteccin del ambiente de los efectos de las actividades
mineras en otros ordenamientos jurdicos (p. 298). 147. Las
atribuciones de la Secretara de Energa, Minas e Industria
Paraestatal en materia minera (p. 298).
CAPTULO XI.
LA PROTECCIN DE LOS RECURSOS ENERGTICOS
148. El campo de la proteccin jurdica de los recursos
energticos (p. 301). 149. La problemtica de los recursos
energticos en Mxico (p. 302). 150. El rgimen jurdico de
los hidrocarburos (p. 304). 151. La proteccin del petrleo y
del ambiente respecto de las actividades petroleras en la Ley
Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional en el Ramo del
Petrleo y su Reglamento (p. 305). 152. La proteccin del
petrleo y del ambiente respecto de las actividades petrole-
ras en el Reglamento de Trabajos Petroleros (p. 307). 153. La
industria petroqumica (p. 308). 154. Las atribuciones en ma-
teria petrolera de la Secretara de Energa, Minas e Industria
Paraestatal (p. 309). 155. El rgimen jurdico de la energa
elctrica (p. 309). 156. Los aspectos jurdicos ambientales
de la energa elctrica (p. 3 JO). 157. El rgimen jurdico
de la energa nuclear (p. 311). 158. Los usos energticos de
los combustibles nucleares. Las plantas nucleoelctricas (p.
312). 159. Los usos no energticos del material radiactivo
16
(p. 313). 160. La proteccin de los minerales radiactivos (p.

313). 161. La proteccin del ambiente respecto de los efectos
de las actividades relacionadas con los materiales radiactivos
(p. 313). 162. Los residuos radiactivos (p. 315). 163. La res-
ponsabilidad civil, penal y laboral (p. 316). 164. Las atribu-
ciones de la Secretara de Energa, Minas e Industria Paraes-
tatal y de otros organismos en materia nuclear (p. 318). 165.
El derecho internacional sobre energa nuclear (p. 318).
Parte tercera. La proteccin de los ecosistemas marinos.
CAPTULO XII.
LA PROTECCIN DE LOS ECOSISTEMAS MARINOS EN
EL DERECHO INTERNO 325
166. El contenido del captulo (p. 325). 167. La proble-
mtica de la proteccin de los ecosistemas marinos (p. 326).
168. Las bases constitucionales del rgimen jurdico del mar
(p. 327). 169. La Ley Federal del Mar (p. 328). 170. La pro-
teccin de los ecosistemas marinos en la Ley Federal de Pro-
teccin al Ambiente (p. 332). l 7 1. Los dems aspectos de
la proteccin de los ecosistemas marinos en la Ley Federal
de Proteccin al Ambiente (p. 334). 172. La proteccin de
los ecosistemas marinos en la Ley Federal de Pesca (p. 336).
173. La proteccin de los ecosistemas marinos en otros orde-
namientos jurdicos (p. 337). 174. La proteccin del medio
marino en la Ley General de Bienes Nacionales (p. 337).
CAPTULO XIII.
LA PROTECCIN DE LOS ECOSISTEMAS MARINOS EN
EL DERECHO INTERNACIONAL 341
175. El derecho internacional del mar (p. 341). 176. La
Convencin Internacional para la Reglamentacin de la Caza
de la Ballena (p. 343). 177. El Convenio Internacional para
Prevenir la Polucin de las Aguas del Mar por Hidrocarburos
y otros ordenamientos internacionales sobre la materia (p.
17
NDICE
343). 178. El Convenio sobre la Prevencin de la Contami-

nacin del Mar por Vertimiento de Desechos y Otras Mate-
rias (p. 344). 179. Las cuatro Convenciones de Ginebra. La
Convencin sobre el mar Territorial y la Zona Contigua (p.
344). 180. La Convencin sobre Plataforma Continental (p.
345). 181. La Convencin sobre la Alta Mar (p. 346). 182.
La Convencin sobre Pesca y Conservacin de los Recursos
Vivos de la Alta Mar (p.347). 183. La Convencin de las Na-
ciones Unidas sobre el Derecho del mar (p. 348). 184. La
zona econmica exclusiva en la Convencin (p. 349). 185.
La plataforma continental en la Convencin (p. 350). 186.
La alta mar en la Convencin (p. 350). 187. Los fondos ma-
rinos y ocenicos y su subsuelo en la Convencin (p. 351).
188. La proteccin del medio marino en la Convencin (p.
351). 189. El Convenio para la Proteccin y el Desarrollo del
Medio Ambiente en la Regin del Gran Caribe (p. 354). 190.
La proteccin del medio marino en la Convencin relativa a
la Organizacin Martima Consultiva Intergubernamental (p.
356). 191. La proteccin del medio marino en el Convenio
Constitutivo de la Organizacin Latinoamericana de Desa-
rrollo Pesquero (p. 356).
Parte cuarta. La proteccin de la atmsfera. _
CAPTULO XIV.
LA PROTECCIN DE LA ATMSFERA Y DEL ESPACIO
ULTRATERRESTRE 359
192. El contenido del captulo (p. 359). 193. La preocu-
pacin por la proteccin de la atmsfera (p. 361). 194. El
espacio areo y el espacio ultraterrestre (p. 363). 195. La
proteccin de la atmsfera en la Ley Federal de Proteccin
al Ambiente (p. 364). 196. Las atribuciones especiales de la
Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa en materia de
contaminacin atmosfrica (p. 365). 197. El delito de con-
18
taminacin atmosfrica (p. 366). 198. Las reglas complemen-

tarias sobre proteccin de la atmsfera. Las Normas Oficiales
Mexicanas (p. 367). 199. La contaminacin atmosfrica por
emisin del humo y polvos (p. 368). 200. Los establecimien-
tos industriales o comerciales molestos, insalubres o peligro-
sos (p. 369). 201. La contaminacin atmosfrica transfronte-
riza (p. 370). 202. La proteccin jurdica de la capa de ozono
(p. 371). 203. La proteccin jurdica del espacio ultraterrestre
(p. 372).
Parte quinta. La ordenacin del ambiente construido. _
CAPTULO XV.
LA ORDENACIN DE LOS ASENTAMIENTOS HUMA-
NOS 377
204. La delimitacin del tema (p. 377). 205. Los asen-
tamientos humanos y la poblacin (p. 379). 206. El marco
constitucional de los asentamientos humanos (p. 381). 207.
La ordenacin y regulacin de los asentamientos humanos
(p. 384). 208. La regulacin de la poblacin (p. 384). 209.
La planeacin del desarrollo urbano (p. 387). 210. Las regu-
laciones a la propiedad en los centros de poblacin (p. 388).
211. La vivienda (p. 389).
CAPTULO XVI.
LA REGULACIN DE LAS ACTIVIDADES INDUSTRIALES
212. El contenido del captulo (p. 393). 213. Los proble-
mas ambientales generados por las actividades industriales (p.
395). 214. La proteccin jurdica del ambiente de los efectos
de las actividades industriales (p. 396) 215. La proteccin del
ambiente de los efectos de las actividades industriales en la
Ley Federal de Proteccin al Ambiente (p. 398). 216. La pro-
teccin del ambiente de los efectos de las actividades indus-
triales en la Ley General de Salud (p. 399). 217. Las medidas
para la localizacin industrial (p. 400). 218. La relocalizacin
19
NDICE
industrial (p. 40 1). 219. Las nuevas medidas para la localiza-

cin industrial (p. 402). 220. Las atribuciones de las Secreta-
ras de Estado en materia de poltica industrial (p. 404). 221.
La contaminacin industrial transfronteriza (p. 406).
CAPTULO XVII.
LA REGULACIN DE LAS VAS DE COMUNICACIN Y
DEL TRANSPORTE 409
222. Las vas de comunicacin y el transporte (p. 409).
223. La Ley de Vas Generales de Comunicacin (p. 409).
224. Otras disposiciones generales (p. 412). 225. Las co-
municaciones terrestres (p. 413). 226. Las comunicaciones
por agua (p. 414). 227. Las comunicaciones aeronuticas (p.
416). 228. Las comunicaciones elctricas (p. 417).
CAPTULO XVIII.
LA REGULACIN DE LAS ACTIVIDADES TURSTICAS
419
229. El impacto ambiental de las actividades tursticas (p.
419). 230. La regulacin de las actividades tursticas (p. 419).
231. Las zonas de desarrollo turstico prioritarios (p. 420).
232. Las actividades tursticas en el derecho internacional
(p. 421).
CAPTULO XIX.
LA PROTECCIN DEL AMBIENTE DE LOS EFECTOS DEL
RUIDO, LA ENERGA TRMICA Y LAS VIBRACIONES 423
233. El problema del ruido, la energa trmica y las vi-
braciones (p. 423). 234. La proteccin del ambiente de los
efectos del ruido, la energa trmica y las vibraciones en la
Ley Federal de Proteccin al Ambiente (p. 424). 235. El Re-
glamento para la Proteccin del Ambiente contra la Conta-
minacin Originada por la Emisin del Ruido (p. 425). 236.
Las Normas Oficiales Mexicanas sobre contaminacin por
ruido (p. 426). 237. La contaminacin proveniente de esta-
20
blecimientos industriales o comerciales molestos, insalubres

o peligrosos (p. 427). 238. La contaminacin del ambiente
por luces (p. 428).
CAPTULO XX.
LA PROTECCIN DEL PATRIMONIO CULTURAL DE LA
NACIN 429
239. La proteccin del patrimonio cultural de la Nacin
(p. 429). 240. La legislacin sobre la materia (p. 429). 241.
Las normas para la proteccin del patrimonio cultural de la
Nacin (p. 430). 242. La proteccin del patrimonio cultural
de la Nacin desde el punto de vista del derecho internacio-
nal (p. 431).
Parte sexta. La proteccin de la salud humana de los efec-
tos del ambiente.
CAPTULO XXI.
LA PROTECCIN DE LA SALUD HUMANA DE LOS
EFECTOS DEL AMBIENTE 435
243. El saneamiento ambiental (p. 435). 244. Los efectos
nocivos del ambiente en la salud humana (p. 440). 245. El de-
recho a la proteccin de la salud y el saneamiento ambiental
(p. 441). 246. La regulacin de los efectos del ambiente en
la salud humana (p. 442). 247. Los valores de concentracin
mxima permisible para el ser humano de contaminantes en
el ambiente (p. 442). 248. El agua para uso o consumo hu-
mano (p. 443). 249. Las aguas residuales (p. 444). 250. El
saneamiento bsico (p. 444). 251. La ingeniera sanitaria (p.
445). 252. El control sanitario de las vas generales de comu-
nicacin (p. 445). 253. Los efectos del ambiente en la salud
y el manejo de los productos industriales gaseosos de alta
peligrosidad y de las sustancias txicas o peligrosas (p. 445).
254. Los efectos del ambiente en la salud y el manejo de ma-
teriales radiactivos y fuentes de radiacin (p. 446). 255. Los
21
NDICE
efectos del ambiente en la salud y la investigacin (p. 447).

256. Los efectos del ambiente laboral en la salud. La salud
ocupacional (p. 448). 257. La higiene y seguridad en el traba-
jo (p. 449). 258. La higiene y seguridad para los trabajadores
regidos por el Apartado "A" del artculo 123 constitucional
(p. 449). 259. La higiene y seguridad para los trabajadores
regidos por el Apartado "B" del artculo 123 constitucional
(p. 451). 260. Los efectos del ambiente laboral en la salud
humana ante el derecho internacional (p. 452).
Parte sptima. Hacia una poltica legislativa para la pro-
teccin de ambiente
en Mxico. .....
CAPTULO XXII.
HACIA UNA POLTICA LEGISLATIVA PARA LA PROTEC-
CIN DEL AMBIENTE EN MEXICO 457
261. El contenido del captulo (p. 457). 262. Tiene Mxi-
co un sistema jurdico apropiado para la proteccin del am-
biente? (p. 458). 263. Las cuestiones tericas de la eficacia
y la eficiencia de la legislacin ambiental (p. 460). 264. Las
razones de la ineficiencia de la legislacin ambiental mexi-
cana. La heterogeneidad del sistema (p. 463). 265. La falta
de desarrollo de la legislacin ambiental mexicana (p. 465).
266. La falta de consideracin de la informacin natural y
social adecuada por la legislacin ambiental mexicana (p.
465). 267. La falta de mecanismos jurdicos apropiados para
la aplicacin de la legislacin ambiental mexicana (p. 466).
268. Los obstculos principales a la eficiencia de la legisla-
cin ambiental mexicana que se derivan del sistema jurdico
general a que sta pertenece (p. 467). 269. Las razones de
la ineficacia de la legislacin ambiental mexicana (p. 468).
270. Es necesaria una poltica legislativa para la proteccin
del ambiente en Mxico? (p. 469). 271. La necesidad de un
22
programa de poltica legislativa para la proteccin del am-

biente en Mxico (p. 472). 272. El desarrollo de la poltica le-
gislativa para la proteccin del ambiente en Mxico (p. 474).
273. Nuestras propuestas para la formulacin de un progra-
ma comprensivo sobre poltica legislativa para la protec-
cin del ambiente en Mxico (p. 478). 274. Las reformas a
la Constitucin Poltica (p. 478). 275. La expedicin de una
Ley General de Proteccin al ambiente (p. 480). 276. La ade-
cuacin e integracin de los dems ordenamientos jurdicos
que se refieren a la proteccin del ambiente. (p. 482). 277.
La incorporacin de la dimensin ambiental en el sistema
jurdico general y en especial, en la legislacin econmica
(p. 482). 278. El desarrollo de la legislacin ambiental y de
sus mecanismos (p. 484). 279. Acerca de la conveniencia
de la codificacin ambiental (p. 485). 280. Las propuestas
para la organizacin de la gestin ambiental (p. 487). 281. El
desarrollo del derecho internacional para la proteccin del
ambiente (p. 488). 282. La participacin de los organismos
internacionales en el desarrollo progresivo del derecho am-
biental y su aplicacin (p. 489).
ndice Temtico
ndice de legislacin nacional ndice de legislacin ex-
tranjera
ndice de tratados y acuerdos internacionales
493 521 529 533
23
Mxico es un pas dotado de un rico patrimonio ambiental. Este libro ha

sido escrito en defensa de ese patrimonio, hoy amenazado. De Mxico
dijo Pablo Neruda que es "el ltimo de los pases mgicos; de antigedad
y de historia. mgico de msica y de geografta". A ese pas mgico y a su
pueblo. el autor dedica esta obra.
Prlogo
El libro que el lector tiene ahora en sus manos muestra el

sistema jurdico para la proteccin del ambiente que existe
en el pas y describe sus contenidos fundamentales. Su pro-
psito es ofrecer una visin de conjunto, pero lo ms exhaus-
tiva posible, del derecho ambiental mexicano. Este propsito
determin que dentro de l se incluyeran todos los temas
que parecen propios de esa disciplina jurdica, aunque tu-
viera que perder en profundidad lo que hubo de ganar en
extensin.
La obra fue escrita para difundir el derecho ambiental, as
como para proporcionar un punto de referencia para su ense-
anza e investigacin; pero, tambin para contribuir al per-
feccionamiento de la legislacin ambiental y su aplicacin
en Mxico. La historia de las instituciones jurdicas muestra
con claridad que, muchas veces, los verdaderos progresos en
el campo de la legislacin y su aplicacin tienen lugar slo
cuando ellos van precedidos o acompaados de un desarro-
llo importante de la enseanza, la investigacin y la difusin
de la disciplina jurdica que corresponde.
Los objetivos del libro determinaron que ste fuera dirigi-
do no slo a un pblico compuesto por juristas, sino tambin
a todas aquellas personas que se interesan por la problem-
tica ambiental del pas, con la esperanza de despertar su in-
ters por el derecho ambiental y facilitar su participacin,
desde el campo de su especialidad o de sus actividades, en
el diseo de la poltica legislativa que Mxico tanto requiere.
Por eso, esta obra jurdica, que adems fue escrita por un ju-
rista, ha sido concebida, hasta donde era posible, de manera
26
que su lectura no quedara restringida slo a los juristas.

Las experiencias que he pretendido vaciar en este libro,
tienen que ver con muchas personas y con diversos esce-
narios. El punto de partida est constituido por las Univer-
sidades en que he estudiado y/o profesado: La Universidad
de Chile, la Universidad de Roma, la Universidad Autnoma
Metropolitana y la Universidad Nacional Autnoma de Mxi-
co. Debo mucho a quienes fueron mis maestros, mis colegas
y mis estudiantes. Las experiencias propiamente ambienta-
les, en cambio, tienen que ver, de manera principal, con el
Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente
(Oficina Regional para Amrica Latina y el Caribe), al que
he estado vinculado en di versos perodos a lo largo de ms
de una dcada, as como con otras instituciones nacionales,
internacionales y extranjeras, entre las que se encuentran el
ex Centro Internacional para la Formacin en Ciencias Am-
bientales, la Fundacin Ebert, la Fundacin Ford, etc., que
me brindaron la oportunidad de participar en eventos aca-
dmicos sobre derecho ambiental, tanto en Mxico como en
otros pases de Amrica Latina y de Europa. La experiencia
fundamental para la elaboracin de este libro estuvo consti-
tuida, sin embargo, por los trabajos que realic para la Se-
cretara de Desarrollo Urbano y Ecologa (Subsecretara de
Ecologa), especialmente la recopilacin y sistematizacin
de la legislacin ambiental que hice para esa dependencia.
En todas las instituciones que he sealado y en todas las acti-
vidades ambientales que he desarrollado, recib enseanzas
inapreciables de muchas personas, que de alguna manera he
tratado de reflejar aqu.
La elaboracin y publicacin de este libro fue posible
por el apoyo que me prest la Fundacin Universo Veintiu-
no A. C. Por encargo de la misma Fundacin, el manuscrito
27
PRLOGO
fue ntegramente ledo por el Lic. Fernando A. Vzquez Pan-

do, cuyos interesantes comentarios permitieron mejorarlo
de manera sensible. Algunos de los temas del libro fueron
discutidos con mis amigos y colegas Jess Hernndez Torres
y Pedro Enriquez Velasco. La preparacin de los ndices y el
cuidado de todas las versiones que lleg a tener el manuscri-
to, estuvieron a cargo de Ximena Braes y de Odette Arriv,
respectivamente. A la Fundacin Siglo Veintiuno, A. C. y a
todas las personas antes mencionadas, mis ms profundos
agradecimientos por su estmulo, colaboracin y compren-
sin. Por supuesto, la responsabilidad por todo 10 que en
este libro se dice, corresponde exclusivamente a su autor.
Como se dijo al inicio del prlogo, con este libro no pre-
tendo entregar al pblico, especialmente al mundo de los
juristas, una obra acabada. Sus caractersticas determinaron,
que en el tratamiento de cada uno de sus numerosos temas,
tuviera que renunciarse, en ms de una oportunidad, a los
anlisis jurdicos que esos temas requeran. Ellos quedan
abiertos para estudios ms completos, que incluso algunas
veces podrn ser hechos, de manera ms exitosa, por espe-
cialistas de ciertas disciplinas que estn vinculadas a esos
temas.
Ral Braes
Abreviaturas empleadas
D.O Diario Oficial de la Federacin

LF Ley Forestal
LF A Ley de Fomento Agropecuario
LFA Ley Federal de Aguas
LFC Ley Federal de Caza
LFM Ley Federal del Mar
LFP Ley Federal de Pesca
LFPA Ley Federal de Proteccin al Ambiente
LFPCCA Ley Federal para Prevenir y Controlar la Contami-
nacin Ambiental
LFRA Ley Federal de Reforma Agraria
LFT Ley Federal de Turismo
LFV Ley Federal de Vivienda
LGAH Ley General de Asentamientos Humanos
LGBN Ley General de Bienes Nacionales
LOAPF Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal
LOP Ley de Obras Pblicas
LSFEUM Ley de Sanidad Fitopecuaria de los Estados Unidos
Mexicanos
LVGC Ley de Vas Generales de Comunicacin
Captulo I
Introduccin
Sumario: 1. Qu es el derecho ambiental? 2. El concepto de

ambiente. 3. Ambiente y ecologa. 4. Ambiente y calidad de
la vida. 5. La definicin del concepto de derecho ambiental.
6. El derecho ambiental y la relacin sociedadnaturaleza.
7. Ambiente y desarrollo. El ecodesarrollo. 8. El desarrollo
histrico del derecho ambiental. 9. La moderna legislacin
ambiental. 10. El derecho ambiental como una disciplina ju-
rdica. 11. La especificidad del objeto del derecho ambiental.
12. El desarrollo del derecho ambiental como disciplina ju-
rdica. 13. El contenido de la disciplina. 14. Las fuentes del
derecho ambiental. 15. El plan de exposicin de la obra.
1. Qu es el derecho ambiental?
Es habitual que las obras que tratan de la totalidad de una dis-

ciplina jurdica. se ocupen antes que nada de definirla. Esto se
hace, por lo general, a travs de una definicin de su objeto.
Definir el objeto de una disciplina jurdica significa identificar
el campo que le sera propio, es decir, el conjunto de las normas
jurdicas en las que se concentra la atencin de esa disciplina.
Estas definiciones tienen por propsito dejar claramente
establecido el contenido de la disciplina en cuestin y, hasta
donde es posible en la ciencia jurdica, la autonoma de tal
disciplina, lo que implica que ellas cumplen tambin una
funcin legitimadora a su respecto.
En muchos casos, la existencia de un amplio consenso
sobre el significado de la expresin que se est definiendo y,
si se trata de una disciplina jurdica, sobre su autonoma, de-
30
termina que un ejercicio de esta naturaleza sea innecesario.

Sin embargo, en el caso del derecho ambiental, parece
una tarea de rigor. En efecto, hasta ahora no hay acuerdo
entre los juristas sobre el sentido que cabra atribuir a la ex-
presin "derecho ambiental" o a otra similar, sea cuando se
le emplea para designar un conjunto de normas jurdicas,
sea cuando se le utiliza para designar la disciplina que se
ocupa de dichas normas. Incluso, hay fuertes dudas sobre si
existe "algo" a lo que podra denominrsele as. La definicin
de derecho ambiental no puede entonces estar ausente en
ninguna obra que se refiera a dicha disciplina.
La verdad es que este tipo de definiciones no goza de mu-

chas simpatas, hoy en da, entre los juristas. En parte, el he-
cho se explica por el rechazo que sucita el uso y abuso que
se ha hecho de las definiciones de conceptos. Pero, la poca
simpata por esta tarea tiene tambin Que ver con el temor
que provoca la fabilidad que se encuentra nsita en toda de-
finicin. Nuestra posicin al respecto se puede resumir di-
ciendo, en primer trmino, que la definicin de un concepto
y, en especial, de una disciplina, forma parte de una tarea
epistemolgica que es propia de toda ciencia. Por ciencia
entendernos todo cuerpo de ideas que "puede caracterizarse
como conocimiento racional, sistemtico, exacto, verificable
y por consiguiente falible", 1 como es el caso de la cien-
cia jurdica, que a lo largo de muchos siglos ha construido
un cuerpo de ideas de esas caractersticas respecto de aquel
dato social que son los sistemas jurdicos. En consecuencia,
la ciencia jurdica no puede ni debe renunciar a la formula-
cin de las definiciones que sean necesarias para resolver sus
problemas epistemolgicos. Esta' actividad ha sido criticada
algunas veces, porque se le ha identificado con una cierta
31
INTRODUCCIN
tendencia al formalismo, que en verdad es censurable.' Pero,

es un error confundir las actividades de esta cierta tendencia
al formalismo con la epistemologa jurdica. En segundo tr-
mino, hay que decir que toda definicin debe entenderse
como una hiptesis de trabajo, antes que como una verdad
inmutable. En general, la ciencia moderna no pretende es-
tablecer verdades definitivas, sino hiptesis que pueden ser
cambiadas en cualquier momento por otras que expliquen
mejor la realidad. Porque en la actualidad, como se ha dicho
con mucha propiedad, se prefiere el progreso cientfico a la
certeza cientfica. Por consiguiente, no es lcito que se rehu-
ya la formulacin de aquellas definiciones de conceptos que
contribuyen al avance cientfico de una disciplina jurdica
a pretexto de que esas definiciones pueden llegar a ser in-
completas o deficientes.
En una primera aproximacin, quizs la manera ms sim-

ple de definir al derecho ambiental sea refirindolo al conjunto
de reglas que se ocupan de la proteccin jurdica de aquellas
condiciones que hacen posible la vida, en todas sus formas.
Como se sabe, la vida sobre la tierra fue el resultado de un
complejo proceso, que todava no es suficientemente conocido.
Sin embargo, es claro que la vida del hombre y, en general, de
todos los organismos vivos, es posible slo dentro de la biosfe-
ra, que es el espacio que contiene los ambientes biolgicamente
habitables y en el que se integran la litosfera, la hidrosfera y la
atmsfera, esto es, suelos, aguas y aire. En este escenario sobre
el cual el hombre ha construido una tecnosfera, se desarrolla la
vida. El conjunto de las normas jurdicas que estn orientadas a
la proteccin de la biosfera (considerando la tecnosfera) en tanto
escenario que hace posible la vida, es lo que aqu se denomina
"derecho ambiental".
32
En consecuencia, el derecho ambiental tiene que ver con

la continuidad de la vida sobre la tierra. La idea de la conti-
nuidad de la vida sobre la tierratiene que ver, a su vez, con la
mantencin de las condiciones que la hicieron posible. Has-
ta ahora, las formas de vida que conocernos han descansado
sobre los grandes soportes naturales que son los suelos, las
aguas y el aire. Los organismos vivos, incluido el hombre, han
aparecido en la tierra y se han desarrollado y reproducido, en
una ntima relacin con tales soportes, pero tambin en una
estrecha relacin entre ellos. Esta relacin se ha expresado en
el funcionamiento conjunto de elementos biticos (vivos) y
abiticos (no vivos), a la manera de un sistema o ecosistema.
Ms adelante, se examina con alguna detencin este concep-
to de ecosistema (vase el prrafo 77), que por ahora es slo
mencionado para destacar que, en definitiva, del equilibrio
de los ecosistemas o, si se quiere. del equilibrio ecolgico.
depende que la vida siga siendo posible. El derecho ambiental
tiene que ver, entonces, con el equilibrio de los ecosistemas.
Este equilibrio se encuentra amenazado permanente-
mente, por factores naturales o humanos (antropognicos),
que han estado presentes a lo largo de toda la historia del
planeta. En efecto, el deterioro del ambiente no es un fe-
nmeno de ahora. La naturaleza, por lo pronto, introduce
peridicamente y desde siempre desajustes en el funciona-
miento de los ecosistemas. no slo a travs de catstrofes,
sino tambin por medio de acciones menos espectaculares,
que en su conjunto representan verdaderos "ajustes natura-
les". El hombre, por su parte, ha provocado desajustes en el
funcionamiento de los ecosistemas desde que se encuentra
en la tierra, como lo testimonian por ejemplo los desiertos
creados hace ya muchos siglos por prcticas agrcolas in-
apropiadas.
33
INTRODUCCIN
Pero, estos desajustes se han incrementado velozmente, en

cantidad y calidad, all donde ha florecido lo que llamamos la
"civilizacin moderna". Los procesos productivos que corres-
ponden a esta forma de civilizacin, han tomado poco o nada
en cuenta las consideraciones ambientales ms mnimas y
han instaurado prcticas nocivas para la conservacin del am-
biente. Los peligros que se ciernen sobre la mantencin de las
condiciones que hacen posible la vida, son en la actualidad
altamente preocupantes. La posibilidad de una guerra nuclear
y del consiguiente "invierno nuclear" sobre el planeta, consti-
tuye la amenaza extrema y final para la vida en la tierra.
Con todas estas cosas tiene que ver el derecho ambiental,
cuya funcin consiste, como se ha dicho, en la proteccin
de las condiciones que hacen posible la vida, en todas sus
formas. Sin embargo, tales condiciones no deben conside-
rarse de manera esttica, sino de manera dinmica, tal como
ellas se presentan en la realidad. Por eso, la proteccin de
que estamos hablando debe tener en cuenta que dentro de
la biosfera existe una tecnosfera y que en este escenario la
vida se desarrolla a travs de un conjunto de relaciones entre
los elementos biticos y abiticos. El derecho ambiental se
ocupa entonces de la proteccin de la vida, pero lo hace
tomando en consideracin los numerosos elementos y las
complejas relaciones que, momento a momento, permiten
que la vida sea posible. Este conjunto de elementos y rela-
ciones se denomina "ambiente".
2. El concepto de ambiente
La verdad es que no se puede formular ninguna definicin

del derecho ambiental, sino a partir de una determinada vi-
sin del ambiente.
34
El ambiente debe ser entendido como un sistema, vale

decir, como un conjunto de elementos que interactan entre
S,3 pero con la precisin de que estas interacciones pro-
vocan la aparicin de nuevas propiedades globales, no in-
herentes a los elementos aislados que constituyen el siste-
ma. ~sto ImplIca, por otra parte, que el ambiente debe ser
considerado como un todo, o como tambin suele decirse
"holsticamente" (del griego holos, todo), pero teniendo en
claro que ese "todo" no es "el resto del Universo", pues algo
formar parte del ambiente, slo en la medida en que perte-
nezca al sistema ambiental de que se trate.
La visin sistemtica del ambiente que hemos adopta-
do desde hace ya algunos aosl, nos parece no slo fun-
damental, sino adems fecunda tambin en consecuencias
jurdicas, pues permite delimitar el objeto del derecho am-
biental y entender la orientacin que presenta su desarrollo.
A continuacin, se exponen algunos elementos que pu-
dieran contribuir a una aproximacin a la idea del ambiente
como un sistema y que hemos extrado de un conjunto de
trabajos que ni siquiera podran enumerarse aqu. 5
"Ambiente" o "medio ambiente"? El carcter aparentemente

redundante de esta ltima expresin, sigue provocando pol-
micas. En la poca en que la expresin "medio ambiente" se in-
corpor a los usos de la lengua espaola, las palabras "medio"
y "ambiente" no eran estrictamente sinnimos, pero el primero
de ellos estaba implicado en el segundo, como se puede veri-
ficar, por ejemplo, en la 19a. edicin (1970) del Diccionario
de la Real Academia Espaola. En efecto, en ese Diccionario
el trmino "medio" era definido, entre otras acepciones, como
el fluido material dentro del cual un sistema est inmerso y a
travs del cual se realizan los intercambios de materia y ener-
35
INTRODUCCIN
ga del mismo sistema con el exterior, lo que indudablemen-

te era algo implicado en el trmino "ambiente" (de ambiens
o ambientis, que es lo que rodea o cerca). Por consiguiente,
la expresin "medio ambiente" presentaba una cierta redun-
dancia interna, cuando ella fue difundida a partir de 1972 Y
como una secuela idiomtica de la ya histrica Conferencia de
las Naciones Unidas sobre el Medio Humano (celebrada ese
ao en la ciudad de Estocolmo). En efecto, el centro de inters
de esa Conferencia se fue desplazando del "medio humano"
(human environment o environnement humain) al "medio" en
general (environment o environnement) por lo que se estim
necesario sustituir la expresin espaola "medio humano" por
otra ms apropiada. Pero, en vez de sustituirla por "medio" o
"ambiente", se prefiri acunar por razones que desconocemos
la nueva expresin "medio ambiente", que en nada contribua
a hacer explcita la idea de "medio" o "ambiente" en general y
que, en cambio, se prestaba para las numerosas crticas que se
le han hecho (en las que, por otra parte, hemos participado).
Sin embargo, la expresin ha terminado adquiriendo a travs
de su uso una cierta legitimidad, que la propia Real Academia
Espaola le ha terminado reconociendo, como se puede ver en
la 20a. edicin (1984) de su Diccionario, en la que "medio am-
biente" aparece incorporado como una expresin de la lengua
espaola que denota el "conjunto de circunstancias fsicas que
rodean a los seres vivos" y, por extensin, el "conjunto de cir-
cunstancias fsicas, culturales, econmicas, sociales, etc., que
rodean a las personas" .
La palabra ambiente se utiliza para designar genricamente

todos los sistemas posibles dentro de los cuales se integran los
organismos vivos. Estos organismos, a su vez, se presentan como
sistemas. En consecuencia, la palabra "ambiente" no se emplea
36
slo para designar el ambiente "humano" o ms exactamen-

te el ambiente del "sistema humano", sino tambin todos los
ambientes posibles de los sistemas de los organismos vi vos en
general. Sin embargo, el concepto de ambiente ser analizado a'
continuacin con referencia a los sistemas humanos, para facili-
tar de esa manera la comprensin de ese concepto.
Algunas veces, la preocupacin por la proteccin del am-

biente oscila entre dos concepciones extremas, como son el
"antropocentrismo" y el "naturocentrismo". En efecto, la vi-
sin antropocntrica de la vida conduce a que la proteccin
del ambiente se concentre exclusivamente en aqul que con-
cierne al ser humano, mientras que la visin naturocentrista
de la vida lleva precisamente a lo contrario. Para nosotros, es
claro que, en todo orden de cosas, el hombre debe ser con-
siderado como el centro de las preocupaciones del propio
hombre. Por consiguiente, entendernos que la proteccin del
ambiente es una funcin que ha de estar encaminada, en l-
tima instancia, a la proteccin de la existencia humana. Pero,
en la tarea de proteger el ambiente no hay que perder nunca
de vista que el hombre es un producto de la naturaleza, que
forma parte indisoluble de ella y que su existencia depende
de la misma naturaleza. Por otra parte, pensarnos que no hay
ninguna razn para que todas las formas de vida no sean res-
petadas por el hombre, cuando ellas son compatibles con la
vida humana. Al contrario, creemos que hay que confiar en la
lgica de la evolucin, que por lo dems fue la que condujo
a la aparicin del hombres sobre la tierra y la que ha favore-
cido hasta ahora su permanencia en este planeta.
Pues bien, entrando en materia hay que comenzar por

decir que el "ambiente" de un sistema humano no consiste
37
INTRODUCCIN
simplemente en el conjunto de los elementos que estn en las

cercanas de ese sistema, contra lo que pudiera dar a enten-
der el sentido literal de la palabra "ambiente". En efecto, ex-
presar que el ambiente de un sistema humano es su "espacio
circundante" o "entorno" o quizs el "resto del Universo" que
est en sus cercanas, representa slo una primera aproxi-
macin al concepto de ambiente. Lo que debe identificarse
para arribar a un concepto de ambiente del sistema humano,
son las interacciones especficas que ese sistema tiene con
el "resto del Universo" que est en sus cercanas, esto es,
aquellas variables que integran ese "resto del Universo" y que
intervienen de manera significativa en las interacciones que
se dan entre el sistema humano y tal "resto del Universo".
De all que entonces el ambiente del sistema humano debe
conceptualizarse, inicialmente, como el conjunto de variables
no pertenecientes al mismo, que interactan directamente con
los elementos de dicho sistema o con el sistema en su totalidad.
Con base en esa definicin, el ambiente del sistema humano es-
tara configurado por aquellas variables que interactan directa-
mente con l. As, por ejemplo, si se trata de un sistema humano
compuesto por una persona, su ambiente estara integrado por
aquellas variables fisicoqumicas, biolgicas, sociales, etc., que
interactan directamente con esa persona.
Pero, a su vez, tales variables pueden interactuar con
otras que constiuyen el ambiente de otro sistema y que, por
tanto, no influyen directamente sobre el ambiente humos,
sino slo indirectamente. Tales influencias no son de des-
dear. Por el contrario, este segundo tipo de variables podr
ser determinante en la forma como el primer tipo de varia-
bles interacta directamente con el sistema humano. As, en
el mismo ejemplo del sistema humano compuesto por una
persona, las variables que integran su ambiente en tanto in-
38
teractan directamente con dicho sistema (fisicoqumicas,

biolgicas, sociales, etc.), estarn condicionadas por otras
variables (tambin fisicoqumicas, biolgicas, sociales, etc.),
que determinarn la manera como las primeras interactuarn
con el sistema humano de nuestro inters. Este conjunto de
variables las que interactan directamente con el sistema
humano y las que interactan indirectamente con el mismo,
al interactuar con las primeras puede ser denominado "sis-
tema de ambiente", en tanto tambin se presenta como un
conjunto de elementos cuyas interacciones producen la apa-
ricin de nuevas propiedades globales, no inherentes a los
elementos aislados que constituyen el sistema.
El ambiente de un sistema humano no puede entonces
ser conceptualizado slo como un conjunto de variables que
interactan directamente con dicho sistema, sino como otro
sistema "sistema de ambiente", que se integra con tales
variables, pero tambin con aqullas que interactan con
las mismas variables. En el caso de un sistema humano ms
complejo que el hasta ahora propuesto en el caso de una
sociedad humana, sea una simple comunidad o todo un pue-
blo, identificable o no como nacin o Estado, su ambiente
o mejor dicho su sistema de ambiente, estar integrado por
variables ms complejas en tanto presentarn un mayor nivel
de integracin, pero de idntica naturaleza a las del primer
caso.
As, habrn variables que interactan directamente con esa
sociedad humana, que tendrn una naturaleza fisicoqumica o
social, slo que en otra dimensin. Pero, tambin habrn va-
riables que no inf1uyan directamente sobre esa sociedad, sino
slo indirectamente, es decir, a travs de sus interacciones con
las que interactan directamente. Aquellas variables podrn
configurar el ambiente de otro sistema, por ejemplo el de una
39
INTRODUCCIN
segunda sociedad humana, pero en cuanto interactuantes con

variables que interactan directamente con una primera socie-
dad humana, habrn de considerarse como parte del sistema
de ambiente de esta ltima sociedad.
Hasta aqu el concepto de ambiente se ha manejado,
para efectos de simplificacin de anlisis, como referido a
un "sistema humano". Sin embargo, los sistemas de vida so-
bre el planeta son, como se ha dicho, numerosos y variados.
Cada uno de ellos cuenta con su propio sistema de ambien-
te. A esos sistemas de ambiente le son aplicables las mismas
consideraciones que se han hecho respecto de los sistemas
de ambiente que interesan desde la perspectiva del sistema
humano. El concepto de ambiente, en consecuencia, se defi-
ne teniendo en cuenta el conjunto de sistemas de ambientes
que tienen que ver con todas las formas de vida posibles.
3. Ambiente y ecologa
"Ambiente" no es sinnimo de "ecologa". La palabra ecolo-

ga fue acuada en 1869 por el bilogo alemn Ernst Haec-
kel, para designar una disciplina que estudiaba las relaciones
entre el hombre y su ambiente (oikos: casa y logos: ciencia).
La evolucin de la ecologa y del pensamiento que se ha
generado a su respecto, es extraordinariamente rica y com-
pleja. Ella ha sido descrita muchas veces."
Sin embargo, ese trmino se ha terminado incorporando
al lenguaje popular y, adems, al lenguaje jurdico, con un
sentido distinto al que le corresponde. En efecto, como ha
sealado Odum, la palabra "ecologa" es con frecuencia em-
pleada de manera errnea como sinnimo de "arnbiente.
Entre nosotros, desde hace algn tiempo, la palabra ecologa

40
se est usando como sinnimo de ambiente (son innumera-

bles las referencias que se hacen, por ejemplo, a la "protec-
cin de la ecologa", en todo tipo de artculos periodsticos y
de discursos polticos). En un plano jurdico, sin embargo, la
palabra ecologa no vino a ser empleada sino hasta la inicia-
tiva de la presente Administracin, que en diciembre de 1982
propuso la creacin de la Secretara de Desarrollo Urbano y
"Ecologa", incluyendo entre sus facultades la de formular y
conducir la poltica general de "ecologa" (como lo expresa
el texto que en esa poca pas a tener el artculo 37 de la Ley
Orgnica de la Administracin Pblica Federal).
Antes de esa poca, la legislacin sobre la materia emplea-
ba la expresin "ambiente" o "medio ambiente" o "medio",
pero no usaba la expresin "ecologa", sino que, algunas ve-
ces, usaba las de "sistemas ecolgicos" o " equilibrio ecol-
gico", para designar con toda propiedad a los ecosistemas o
al equilibrio dinmico de sus componentes. En efecto, cir-
cunscribindonos al periodo que se inicia en 1971 con la
promulgacin de la LFPCCA y que concluye a principios de
1982 con la puesta en vigor de la LFPA, hay que decir que la
primera de esas leyes incorpor a la legislacin federal la
expresin "medio ambiente" al describir el objeto de la Ley
(artculo lo.) y la expresin "sistemas ecolgicos" al calificar
los contaminantes que deben ser materia de prevencin y
control por parte del Ejecutivo Federal (artculo 30.).
Por otra parte, a principios de la dcada de los 70s., se
comenz a manejar la expresin "ambiente", concretamente
con la creacin de la Subsecretara de Mejoramiento del Am-
biente en 1972, tendencia que se sigui expresando en el C-
digo Sanitario de 1973, que incorpor un ttulo especial a lo
que denomin "saneamiento del ambiente", utilizando como
sinnimos en el interior del mismo las expresiones "ambien-
41
INTRODUCCIN
te", "medio ambiente" y "medio", pero distinguindola de la

expresin "sistemas ecolgicos".
Finalmente, la LFPA emple su denominacin y a lo largo
de todo su articulado la expresin "ambiente", distinguindola
de otras expresiones tales como "sistemas ecolgicos", "con-
diciones ecolgicas", "ecosistemas", etc. Hay que sealar, sin
embargo, que las reformas y adiciones a la LFPA que entraron
en vigencia a partir de 1984, sustituyeron muchas veces la ex-
presin "ambiente" por "medio ambiente", aunque la denomi-
nacin de la Ley no fue modificada. En todo caso, hay que
sealar que la LFPA no emplea jams la expresin "ecologa"
como sinnimo de "ambiente" o de "medio ambiente".
La verdad es que, como lo ha dicho Margalef en las lneas

iniciales de una de sus obras, "en los ltimos tiempos, la pa-
labra ecologa ha rebasado su contexto original y se usa con
una reiteracin inusitada", de modo que "ms urgente que
introducir el tema con una definicin de ecologa sera qui-
zs comentar lo que no es o no era ecologa"." Obviamente,
excede nuestras capacidades explicar lo que no es o lo que
es la ecologa.
Con todo, nos parece importante rescatar una idea que de-
sarrolla el mismo Margalef y que se refiere a la ecologa como
"ciencia de sntesis", pues algo similar se puede decir del de-
recho ambiental como disciplina jurdica. Seala Margalef
que "la ecologa se ha desarrollado al revs de otras ciencias.
Mientras el normal progreso de cualquier disciplina consiste
en una paulatina diversificacin de las materias, conducen-
te a la especializacin, la ecologa, por el contrario, ha ido
combinando conocimientos cientficos, para intentar formar
con ellos un cuerpo unificado de doctrina ... ". Estos cono-
cimientos cientficos se han ido formando en la edafologa,
42
la botnica, la zoologa, la climatologa, la geografa fsica,

la oceanografa, etc., etc., etc. Por otra parte, "la agricultura,
la ganadera y la explotacin de la caza, de la pesca y de los
bosques han contribuido mucho a la ecologa"." La ecologa
es, entonces, una disciplina de sntesis. Ms adelante, se dice
algo parecido del derecho ambiental (vase el prrafo 12).
4. Ambiente y calidad de la vida
"Ambiente" tampoco es sinnimo de "calidad de la vida",

aunque al igual de lo que ocurre en el caso anterior, ambas
expresiones se encuentran ntimamente ligadas. Esta relacin
se explica por el hecho de que la calidad de la vida depende
en una buena medida de la calidad del ambiente.
La expresin "calidad de la vida" ha terminado introdu-
cindose en el campo del derecho, no obstante el rechazo
que su uso tiende a provocar entre los juristas, por razones
que tienen que ver con la vaguedad del sentido de la expre-
sin. Uno de los puntos de partida ms importantes del em-
pleo de dicha expresin en el campo de la legislacin pero
que tambin propici que se le entendiera como sinnimo
de "ambiente", estuvo constituido por la creacin de un
"Ministerio de la Calidad de la Vida en Francia" (1974), que
absorbi y ampli las funciones del Ministerio del Ambiente
preexistente (desde 1971).
Sin embargo, ha terminado siendo claro que su uso en la
legislacin ambiental est orientado a designar un objetivo
que se pretende alcanzar a travs de dicha legislacin y que
consiste en la proteccin de la calidad de la vida. Por otra
parte, hay que tener en cuenta que el mismo concepto, ex-
presado con palabras diversas se encuentra por doquier en
la legislacin ambiental, desde antes que se comenzara a
43
INTRODUCCIN
difundir su empleo bajo la frmula "calidad de la vida".
Algunos ejemplos pueden distribuir e ilustrar el uso que di-

cha expresin ha llegado a tener en la legislacin ambiental,
como ocurre con la Ley Orgnica del Ambiente venezolana
de 1976, que en su artculo 10. declara que ella tiene por ob-
jeto establecer los principios rectores para la proteccin del
ambiente "en beneficio de la calidad de la vida". La misma
expresin ha llegado a incorporarse a normas de rango cons-
titucional, como sucede en Espaa, donde la Constitucin
Poltica de 1979 prescribe que es voluntad de la Nacin es-
paola promover, entre otras cosas, el progreso de la cultura
y de la economa para asegurar a todos "una digna calidad de
vida", idea que la Constitucin asocia, aunque no exclusiva-
mente. a la utilizacin racional de los recursos naturales, en
tanto subordina su uso a la proteccin y mejoramiento de "la
calidad de la vida" y a la defensa y restauracin del "medio
ambiente" (artculo 45.2). Pero, la verdad es que, como se
ha dicho, la misma idea suele expresarse en la legislacin
ambiental. por lo general, con expresiones tales como "el bie-
nestar general", "el bienestar o la salud de las personas", etc.
En Mxico, la frmula "calidad de la vida" es mencionada
en la Ley de Planeacin, con motivo de la enunciacin de
los objetivos de la planeacin nacional del desarrollo (va-
se el prrafo 76). Sin embargo, esa idea se encuentra tam-
bin presente expresada con otras palabras, en muchos otros
ordenamientos jurdicos y, en especial, en la Ley Federal de
Proteccin al Ambiente.
El concepto que estamos examinando es eminentemente

antropocntrico, pues est referido a la calidad de la vida de
las "personas". Como seala un autor, "la calidad de la vida
44
es concebida como la resultante de la salud psicosomtica

de una persona (evaluada objetiva o intersubjetivamente) y
del sentimiento (subjetivo) de satisfaccin .10 As entendido
el concepto, es evidente que las condiciones del ambiente
fsico es uno de los factores que inf1uyen en la calidad de
la vida de las personas. Pero, no menos evidente es que en
dicha calidad tambin incide y de manera principal lo que se
denomina el ambiente social de las personas. La idea de la
calidad de la vida de las personas excede entonces la de ca-
lidad del ambiente fsico, que es el objetivo en el que por lo
habitual se centra la atencin de la legislacin ambiental. 1I
5. La definicin del concepto de derecho ambiental
Los elementos que hasta aqu se han proporcionado, permi-

ten por fin construir una definicin del concepto de derecho
ambiental, que recoja sus notas esenciales y que reemplace
la que se hizo inicialmente, pero en el bien entendido de que
esta definicin habr de considerarse, como se dijo ms atrs,
a la manera de hiptesis de trabajo (vase el prrafo 1).
Para hacerlo, quizs sea menester explicar antes que la
expresin "derecho ambiental" puede asumir, por lo menos,
un doble significado. En general, cuando el sustantivo "dere-
cho" se presenta adjetivado con otra palabra que designa un
sector del sistema jurdico v. gro "derecho civil" o "derecho
penal", la expresin as compuesta puede encontrarse referi-
da precisamente a aquel sector del sistema jurdico de que se
trata y, en consecuencia, designar al conjunto de normas jur-
dicas que integran ese sector, pues la expresin "derecho", en
este caso, estar siendo empleada en el sentido de "derecho
positivo". Pero, la misma palabra puede encontrarse referida
a un conjunto de proposiciones que se formulan respecto de
45
INTRODUCCIN
dichas normas, cuando con ella se quiere designar una de-

terminada "ciencia jurdica". Junto con estas dos acepciones
de la palabra "derecho", existen otras que no viene a cuenta
mencionar.
Con la expresin "derecho ambiental" ocurre lo mismo,
es decir, ella es utilizada indistintamente para denominar el
conjunto de las normas jurdicas que regulan cuestiones am-
bientales y la ciencia jurdica que se ocupa de tales normas.
Por lo habitual, queda a cargo del lector entender el signifi-
cado de la expresin, segn el contexto en que se emplee.
El doble uso lingstico a que nos estamos refiriendo, no ha
podido ser evitado en esta obra; pero, en la medida de lo
posible, se ha procurado que quede en claro el sentido en
que se est empleando, en cada caso, la expresin "derecho
ambiental".
Por eso, debemos sealar desde ya que la definicin del
concepto de derecho ambiental que se enuncia a continua-
cin, se halla referida al "derecho positivo", esto es, al sector
del sistema jurdico que integra lo que tambin es conocido
habitualmente como la "legislacin ambiental" (en sentido
lato). Como es obvio, de esta definicin puede derivarse la
que corresponde al concepto de derecho ambiental, enten-
dido como disciplina jurdica.
En nuestra opinin, el derecho ambiental puede definirse
como el conjunto de normas juridicas que regulan las con-
ductas humanas que pueden influir de una manera relevan-
te en los procesos de interaccin que tienen lugar entre los
sistemas de los organismos vivos y sus sistemas de ambiente.
mediante fa generacin de efectos de los que se esperan una
modificacin significativa de las condiciones de existencia de
dichos organismos.
Esta definicin del concepto de derecho ambiental re-
46
coge como notas esenciales del mismo, las siguientes: (a) la

expresin "derecho ambiental" est referida a un conjunto de
normas jurdicas que regulan ciertas conductas humanas que
pueden considerarse de inters ambiental (es obvio, pero no
est por dems decirlo, que el derecho ambiental no puede
regular las conductas de la naturaleza); (b) las conductas hu-
manas de inters ambiental son aqullas que pueden influir
en los procesos de interaccin que tienen lugar entre los sis-
temas de los organismos vivos y sus sistemas de ambiente (tal
como esos sistemas han sido descritos ms atrs); y (e) dichas
conductas humanas interesan al derecho ambiental slo en
la medida en que ellas, al influir sobre tales procesos, pue-
den modificar de una manera importante las condiciones de
existencia de los organismos vivos (al derecho ambiental no
le interesan los llamados efectos de minimus que pueden ge-
nerar las conductas humanas). Con la expresin "condicio-
nes de existencia" se designan tanto aquellos elementos que
hacen posible la vida, com~ los que determinan su calidad.
La definicin que se ha formulado del concepto de dere-
cho ambiental, contribuye a precisar sus fronteras, lo que por
cierto no es una tarea fcil. Lo que no es difcil con base en
esa definicin, es poner de manifiesto el simplismo de aquel
reproche que se le suele formular a la idea de derecho am-
biental, cuando se dice que ste sera prcticamente "todo"
el derecho, dado que est referido a "todo" el contorno del
ser humano o, peor an, al entorno de "todos" los organis-
mos vivos como resulta de la visin no antropocntrica que
se est manejando.
En efecto, de acuerdo con la definicin que se ha hecho, el
derecho ambiental no est referido al "resto del Universo" que
configurara el "contorno" o "medio circundante" de los seres
humanos o de los organismos vivos en general, sino a lo que
47
INTRODUCCIN
aqu se ha denominado "sistemas de ambiente' de los organis-

mos vivos. Por otra parte, el derecho ambiental no es "todo"
el derecho de los elementos que integran los sistemas de am-
biente, en tanto no se encuentra referido a todas las conduc-
tas humanas posibles respecto de esos elementos, sino slo a
aqullas que pueden influir en los procesos de interaccin que
se dan entre los sistemas de ambiente que ellos configuran
y los correspondientes sistemas de organismos vivos. Final-
mente, esta influencia interesa al derecho ambiental slo en la
medida en que ella pueda ser determinante de la generacin
de consecuencias ambientales significativas.
El espacio que el derecho ambiental ocupa dentro de un
sistema jurdico, sin embargo, es amplio. Esto tiene que ver
con la complejidad del fenmeno de que se ocupa el dere-
cho ambiental. Dicho fenmeno es la llamada "problemtica
ambiental". El eje en torno al cual se encuentra estructura-
da dicha problemtica, son las vinculaciones o nexos que
existen entre la sociedad y la naturaleza, esto es, la relacin
sociedadnaturaleza. De estas vinculaciones o nexos nos
ocupamos, someramente, en la parte inicial del presente ca-
ptulo. Quizs sea oportuno, ahora, regresar a ese tema, en
bsqueda de una visin ms acotada de la problemtica a la
que se enfrenta el derecho ambiental y, por consiguiente, de
una mejor comprensin de lo que es el derecho ambiental y
de lo que son sus tendencias.
6. El derecho ambiental y la relacin sociedadnaturaleza.
El tema de la relacin sociedadnaturaleza ha sido explo-

rado muchas veces, con resultados que ponen de manifiesto
sus profundas y variadas implicancias en cualquier anlisis
que se haga de la cuestin ambiental. 12 Aqu nos limitare-
48
mos a resear algunos aspectos de esa relacin, siguiendo

una descripcin que nos parece especialmente apropiada
para los efectos que perseguirnos Ia comprensin del con-
cepto de derecho ambiental, aunque simplificndola de
una manera que quizs pudiera considerarse excesiva.
El vnculo entre la sociedad y la naturaleza se establece
a travs de dos grandes tipos de factores: "el conjunto de las
acciones humanas que inciden sobre el sistema ecolgico
natural y el conjunto de efectos ecolgicos generados en la
naturaleza y que inciden sobre el sistema social.
Hay que tener en cuenta que "los efectos ecolgicos pueden
representar respuestas de los sistemas naturales a las acciones
humanas o pueden ser fenmenos espontneos derivados del
funcionamiento de los sistemas ecolgicos ... ", as como que
"las acciones humanas pueden ser acciones espontneas de
la sociedad ... o pueden representar la reaccin social frente a
efectos ecolgicos naturales o inducidos antropicamente ... " .
El hecho es que la sociedad y la naturaleza se influencian
de manera recproca. En este proceso de interacciones, es
importante determinar no slo las acciones de la sociedad
respecto de la naturaleza y los efectos generados por sta
que inciden en la sociedad, sino tambin otros elementos
que estn presentes en ese proceso de interacciones. Des-
de la perspecue llevan a cabo tlaes acciones (quines?); (b)
las razones que los inducen a realizar esas acciones (por
qu); (c) los sujetos en los que inciden, en trminos favora-
bles o desfavorables, los efectos de las mismas acciones (a
quines?); y (d) la manera como dichos efectos inciden en
la sociedad (cmo?). Por su parte, desde la perspectiva de
la naturaleza, tales elementos son: (a) la manera como las
acciones humanas afectan a la naturaleza (cmo?); (b) los
elementos naturales afectados por dichas acciones (a cu-
49
INTRODUCCIN
les?); (e) los elementos o funciones ecolgicas afectadas por

la eventual transmisin de los efectos generados por las mis-
mas acciones (cules?); y (d) la manera como se reorganiza
la naturaleza de acuerdo con su lgica interna (cmo?), lo
que en definitiva la llevar a generar ciertos efectos que inci-
dirn en la misma sociedad de donde nacieron las acciones
que condujeron a una transformacin de la naturaleza.
La descripcin que se ha hecho de los elementos que se
encuentran presentes en la relacin sociedadnaturaleza,
permite explicar con ms claridad lo que estamos entendien-
do por derecho ambiental y, en especial, su participacin en
la regulacin jurdica general de las relaciones sociales, as
como las tendencias que presenta el desarrollo del mismo
derecho ambiental.
En efecto, la menera como la naturaleza es mediada por
la sociedad tiene que ver, por lo general, con la manera como
se encuentra organizada la sociedad. En otras palabras, las
relaciones entre los hombres en sociedad determinan, mu-
chas veces, las modalidades que asume el nexo entre la so-
ciedad y la naturaleza.
De la regulacin de esas relaciones se ocupa el sistema
jurdico. La norma jurdicoambiental participa en la regu-
lacin de tales relaciones, pero lo hace desde la perspectiva
que le es propia, es decir, a partir de su inters por la protec-
cin del ambiente.
Pero la proteccin del ambiente no depende slo de la
manera como se encuentre regulada directamente la relacin
sociedadnaturaleza, sino tambin y de modo principal de la
manera como se encuentren reguladas las relaciones sociales
en general. Por eso, el derecho ambiental tiende a incorporar
sus criterios a las normas jurdicas que regulan las relaciones
sociales desde otro punto de vista, en especial (pero, no exclusi-
50
vamente) desde un punto de vista econmico, para que de esta

manera el sistema jurdico en su conjunto quede al servicio de
la idea de la proteccin del ambiente. Dicho de otro modo: el
derecho ambiental presenta la tendencia de proyectarse hacia e
campo de la regulacin jurdica general de las relaciones socia-
les, porque ello es necesario para la proteccin del ambiente.
Pero, no pretende sustituir dicha regulacin por otra exclusiva-
mente ambiental, sino ms bien participar en sta.
Esto determina a su vez que la disciplina que se denomi-
na derecho ambiental se ocupe de manera principal de las
normas jurdicas que regulan lo que podran llamarse las re-
laciones ms inmediatas entre sociedad y naturaleza y, por
consiguiente, vuelque su atencin en las normas jurdicas que
de manera especfica y exclusiva han sido establecidas para
la proteccin del ambiente, a travs de la ordenacin de las
conductas humanas que directamente pueden influir de una
manera relevante en las condiciones de existencia de los orga-
nismos vivos. En consecuencia, las obras que se refieren al de-
recho ambiental se estructuran como lo hace tambin esta
obra, en torno de dos temas fundamentales: la proteccin
del ambiente natural y la ordenacin del ambiente construido.
Pero, esto no significa que el tema de la regulacin jurdica de
las relaciones sociales que tienen que ver con la proteccin del
ambiente natural y con la ordenacin del ambiente construido
que configuran el marco jurdico ms general dentro del
cual se desarrollan estas actividades, se encuentre ausente
en dichas obras. Por el contrario, este tema es algo as como
el teln de fondo del escenario sobre el cual se presentan los
temas fundamentales del derecho ambiental.
La identificacin que se ha hecho de los factores crticos
de la relacin sociedadnaturaleza, tiene tambin impor-
tancia para el derecho ambiental desde la perspectiva de la
51
poltica legislativa para la proteccin del ambiente. En efec-

to, esa identificacin pone de manifiesto que la eficiencia
de la norma jurdicoambiental depende en buena medida
de que en su proceso de formulacin se haga una correcta
evaluacin de los efectos que las acciones humanas podran
generar en la naturaleza, pues slo as se tendr como re-
sultado una norma "tcnicamente" apropiada. Sin embargo,
cuando se dice que el derecho ambiental es un derecho
eminentemente "tcnico", se alude nicamente a su depen-
dencia del dato tcnico "natural" que permite hacerlo efi-
ciente, sin tenerse en cuenta que la eficiencia de la norma
jurdicoambiental se encuentra, adems, estrechamente
vinculada a una correcta evaluacin de los factores sociales
que estn presentes en la relacin sociedadnaturaleza, es
decir, al dato tcnico "social", que es el que permite gene-
rar una norma "tcnicamente" adecuada, desde un punto de
vista social. De este ltimo atributo carecen, por cierto, las
normas jurdicoambientales que son formuladas sin consi-
derar todos los factores crticos de ndole social que se hallan
involucrados en la relacin sociedadnaturaleza y, sobre
todo, el por qu? de ciertas acciones que se estiman des-
favorables para el ambiente. Pero, dicho aspecto "tcnico"
del derecho ambiental que hace patente la importancia
de los estudios sociales sobre el ambiente, su ele ser ol-
vidado, con la consecuencia de que el derecho ambiental,
en muchos casos, termina siendo poblado por normas que
son socialmente ineficientes y que, por lo mismo, tienen una
existencia slo formal. A este tema se regresa en el captulo
final de esta obra, que trata de la poltica legislativa para la
proteccin del ambiente.
52
7. Ambiente y desarrollo. El ecodesarrollo
El hecho de que la problemtica ambiental se explique a

travs de las relaciones o nexos que existen entre la socie-
dad y la naturaleza, pone de manifiesto la importancia que
tiene dentro de esa problemtica la cuestin del desarrollo.
El tema de ambiente y desarrollo ha sido tambin explorado
muchas veces, por lo que una vez ms nos circunscribiremos
a destacar ciertos aspectos de esta relacin que pueden con-
tribuir a precisar de mejor manera la problemtica ambiental
y, por ende, a esclarecer lo que es el derecho ambiental y,
sobre todo, sus tendencias.La relacin entre ambiente y de-
sarrollo ha sido examinada en Amrica Latina dsde diversas
perspectivas, pero con un nfasis especial desde el punto de
vista del "estilo de desarrollo" predominante en la regin."
Estilo de desarrollo es, segn Anbal Pinto, "la manera en que
dentro de un determinado sistema se organizan y asignan
los recursos humanos y materiales con objeto de resolver
las interrogantes sobre qu, para quines y cmo producir
los bienes y servicios" o, como dice Jorge Graciarena con
un enfoque ms sociolgico que econmico, "la modalidad
concreta y dinmica adoptada por un sistema en un mbito
definido y en un momento histrico determinado"?
Por lo general, a travs de esta categora no se explican
las razones ms profundas por las que el desarrollo asume
en Amrica Latina las caractersticas que ste presenta en la
regin. Sin embargo, dicho enfoque es particularmente apro-
piado para describir las relaciones concretas entre ambiente
y desarrollo y para establecer tambin la manera concreta
como la problemtica ambiental se encuentra determinada
por las modalidades especficas del desarrollo que histrica-
mente ha tenido lugar dentro de Amrica Latina.
53
INTRODUCCIN
Los efectos en el ambiente del estilo de desarrollo pre-

dominante en la regin en las ltimas dcadas, han sido
descritos elocuentemente: crecimiento industrial con sus im-
plicaciones de contaminacin e hiperconcentracin urbana;
modernizacin agrcola con el predominio de las conside-
raciones de rentabilidad sobre las ecolgicas y, por ende,
con agresiones al medio natural; urbanizacin acelerada con
deterioro de la calidad de la vida de los habitantes de las
ciudades, etc."
En oposicin a este paradigma, se ha manejado la idea
del "desarrollo sostenido" o "desarrollo sustentable", es decir,
de un paradigma de crecimiento econmico en el largo plazo
compatible con la base natural que hace posible dicho creci-
miento. La idea del desarrollo sostenido no es ajena a ciertas
corrientes del pensamiento econmico latinoamericano en
la dcada de los 60s.; pero, la contribucin que ha recibido
del pensamiento ambientalista la ha reforzado considerable-
mente. En sntesis, dicho pensamiento ha destacado que las
condiciones para la sustentabilidad del desarrollo son mlti-
ples y complejas. Tales condiciones no tienen, sin embargo,
un carcter puramente econmico. As, por ejemplo, una de
las condiciones fundamentales para garantizar dicha susten-
tabilidad, se encuentra constituida por la base natural a partir
de la cual son posibles los procesos productivos.
Esta contribucin del pensamiento ambientalista se en-
cuentra ntimamente vinculada a lo que desde la dcada de
los 70s. se ha venido llamando el "ecodesarrollo". La expre-
sin ecodesarrollo fue acuada en los prolegmenos de la
Conferencia de Estocolmo de 1972, para designar una estra-
tegia de desarrollo especialmente aplicable a los pases del
Tercer Mundo, que postulaba un estilo de desarrollo ecol-
gicamente viable.
54
Lanzada con xito en el seno de esa Conferencia, la idea

de eco de sarrollo fue sometida a anlisis posteriores que le
dieron un contenido ms profundo.al asociarla dicho con
palabras de Ignacy Sachs, que es su principal expositor "a un
desarrollo endgeno y dependiente de sus propias fuerzas,
sometido a la lgica de las necesidades de la poblacin total
y no de la produccin erigida con fin en s misma, conscien-
te, finalmente, de su dimensin ecolgica y buscando una
simpata entre el hombre y la naturaleza".
Como dice el mismo Sachs, "el ecodesarrollo es un estilo
de desarrollo que busca con insistencia en cada ecorregin
soluciones especficas a los problemas particulares, habida
cuenta de los datos ecolgicos, pero tambin culturales, as
como de las necesidades inmediatas, pero tambin las de
largo plazo. As, el ecodesarrollo acta con criterios de pro-
greso relativo, referentes a cada caso, y en l desempea un
papel importante la adaptacin al medio, postulada por los
antroplogos. Sin negar la significacin de los intercambios
... ( ... ) ... el ecodesarrollo trata de reaccionar contra la moda
predominante de las soluciones pretendidamente universales
y las frmulas maestras ... 22 En consecuencia, lo que se pro-
pone a travs de esta idea es un estilo de desarrollo alternati-
vo, que implique el abandono de los criterios productivistas
imperantes y su reemplazo por criterios ecoproductivistas
adecuados, esto es, por criterios que tomen en cuenta la base
natural que hace posible los procesos productivos. Esto sig-
nifica, dentro del sistema capitalista, renunciar a la lgica
predominante de la maximizacin de la tasa de ganancia en
el corto plazo. Esto significa, de alguna manera, oponer a la
"racionalidad econmica" al principio universal de la maxi-
mizacin de resultados con el mnimo de medios, una nueva
racionalidad: la "racionalidad ambiental'r.P
55
INTRODUCCIN
Por otra parte, la idea del ecodesarrollo se opone a lo

que Sachs denomina "el ecologismo a ultranza", es decir, el
conservacionismo en su sentido ms tradicional, que se en-
cuentra fundado en una visin naturocentrista y que no deja
de tener adeptos. La misma idea se opone tambin a esa
influyente corriente de pensamiento neomalthusiana, que
desde la dcada de los setentas viene postulando el llamado
"crecimiento cero".24
La idea del ecodesarroUo ha sido criticada por sus im-
precisiones e insuficiencias, por su inviabilidad dentro del
sistema econmico vigente, por sus presuntos alcances pol-
ticos, etc. Sin embargo, la verdad es que ella ha contribuido
a dejar ms en claro la problemtica ambiental y ha seala-
do un camino para un profundo debate terico. Dentro de
ese debate, se ha sealado que "las causas predominantes de
la 'crisis ambiental' no son las de una presin neomalthusia-
na de la poblacin sobre los recursos ni de una tendencia
'natural' del progreso histrico hacia un consumo creciente
de energa. Las crisis de recursos, de alimentos, de energa,
y la sobreexplotacin y deplecin de los mismos, es el
resultado de un proceso econmico dirigido por el propsito
de maximizar en el corto plazo las ganancias privadas de los
capitales invertidos, asociado con los patrones de consumo
de la sociedad opulenta, o por la estrategia de maximizacin
del excedente econmico en las economas controladas por
el Estado". En tal contexto, "una poltica ambiental funda-
da simplemente en medidas remediales o, incluso, en ins-
trumentos preventivos para disminuir los costos sociales y
ecolgicos de las prcticas productivas que genera la racio-
nalidad capitalista dominante ... , en el caso de llegar a ser
prcticamente instrumentados, podran detener algunos pro-
yectos indeseables o modificar el balance de costos y bene-
56
ficios sociales. Sin embargo, estas medidas son insuficientes

para revertir la principal corriente de actividades destructi-
vas sobre el ambiente, asegurar una explotacin prudente de
los ecosistemas, promover la renovalidad de los recursos, y
desarrollar el potencial productivo de los ecosistemas y sus
recursos para un estilo alternativa de desarrollo ...
En nuestra opinin, la idea del ecodesarrollo debe ser enten-

dida como una propuesta para la revisin de ciertos aspectos
de las teoras sociales predominantes y, en ese sentido, como
una crtica dirigida, en primer trmino (pero no exclusivamen-
te) a la economa poltica. Pero, el ecodesarrollo no ha alcan-
zado a tener la forma de una teora, es decir, de un cuerpo de
proposiciones abstractas que permiten analizar una realidad
en su totalidad, lo que hasta ahora le ha restado la fuerza
interpretativa propia de una teora y no le ha permitido la for-
mulacin de un conjunto de polticas integrales e integradas.
No est por dems decir que el mismo Sachs expresa en uno
de sus trabajos que la revolucin ambiental "constituye un
desafo para las ciencias sociales en general y para la teora
econmica en particular" y asevera que una economa pol-
tica del medio ambiente ... puede ser construida siempre y
cuando reconozcamos la necesidad de revisiones de mayor
alcance, de una gran cantidad de teora." Los anlisis que se
han hecho de la teora econmica convencional.i" ponen de
manifiesto la necesidad de esa revisin, que por cierto fue
iniciada en su poca por los clsicos del marxismo."
Todo lo dicho sobre ambiente y desarrollo, contribuye en

nuestra opinin a explicar aquella tendencia ms especfica
del derecho ambiental que consiste en incorporar sus crite-
rios a la legislacin que se ocupa del desarrollo, para desem-
57
INTRODUCCIN
pear correctamente su funcin de instrumento esencial en

la ordenacin racional del ambiente. En efecto, esta funcin
no podra ser cumplida de manera apropiada si el derecho
ambiental se limitara a establecer reglas que, en definitiva,
seran contradictorias con aqullas que regulan el desarrollo
y que propician la generacin de efectos opuestos a los que
busca el derecho ambiental.
8. El desarrollo histrico del derecho ambiental
Una visin histrica del desarrollo del derecho ambiental,

parece tambin necesaria para destacar la manera como se
han ido configurando los sistemas jurdicos de proteccin
del ambiente y, en especial, para examinar sus tendencias.
El derecho ambiental es antiguo como la humanidad,
porque la verdad
es que la norma jurdica ambiental hace su aparicin en
las comunidades primitivas, donde por lo dems ocupa un
lugar principal. En efecto, dentro de ellas haba una idea muy
clara sobre las relaciones de mutua dependencia que existen
entre el hombre y la naturaleza, como lo ponen de manifies-
to muchos testimonios. Sin embargo, el progresivo dominio
del hombre sobre la naturaleza, hizo caer en el olvido uno
de los extremos de esa relacin, como ocurre siempre en las
situaciones de dominacin. Esto determin que la regla de
derecho ambiental fuera perdiendo importancia e, incluso,
que en muchos casos desapareciera.
La metafricamente llamada "venganza de la naturaleza",
empero, ha colocado al hombre moderno en la ineludible
necesidad de establecer un sistema de proteccin jurdica
de las condiciones que hacen posible la vida, sistema cuya
complejidad corre a parejas con la complejidad que asume
58
la relacin sociedadnaturaleza, hasta donde ella es cono-

cida hoy en da. Por eso es que se dice que el derecho am-
biental es un derecho nuevo, que se encuentra en una etapa
de construccin, aunque lo cierto es que sus races son anti-
guas y, muchas veces, le son tiles, como til es al cientfico
moderno el conocimiento emprico del hombre de antao.
A continuacin, se har una rpida resea de la evolu-
cin histrica del derecho ambiental, pero circunscrita a los
sistemas jurdicos capitalistas, para poner en claro, hasta
donde es posible, el objeto de estudio del derecho ambiental
en tanto disciplina jurdica.
El derecho del capitalismo es, inicialmente, un derecho
inspirado en principios que tienen poco que ver con los del
derecho ambiental. Quizs nadie ha expresado mejor esos
principios que el jurista Cambacres, quien en 1794 resumi
las ideas centrales del futuro Cdigo civil de los franceses,
en los siguientes trminos: "Tres cosas son necesarias y su-
ficientes para el hombre en su vida social: ser dueo de su
persona, contar con bienes para satisfacer sus necesidades y
poder disponer en su propio inters de su propia persona y
de sus bienes. Todos los derechos civiles se reducen entonces
a los derechos de libertad, de propiedad y de contratar".29
Sobre esos principios se fund el derecho del captalismo,"
que hizo de la libertad econmica uno de sus pilares funda-
mentales y que generaliz la propiedad privada, permitiendo la
apropiacin por los particulares de las cosas que la naturaleza
no hubiera hecho comn a todos los hombres, y, adems, un
uso y disposicin arbitraria de ellas, a la manera de un dere-
cho absoluto. La vigencia de esos principios se ha extendido,
parcialmente, hasta nuestros das. Ellos conforman el rgimen
jurdico de lo que hoy se llama economa social de mercado.
Aparentemente, las normas que expresan estos principios
59
INTRODUCCIN
no tienen ninguna relacin con la cuestin de la proteccin

del ambiente y no deberan considerarse como una parte del
derecho ambiental. Sin embargo, lo cierto es que, aunque no
son normas que hayan sido expedidas con ese propsito, ellas
son normas que generan "efectos ambientales", como las han
llamado algunos, o normas de inters o relevancia ambiental,
como las hemos llamado nosotros en ms de una oportunidad,
en tanto se ocupan de recursos ambientales como los recursos
naturales y contribuyen a definir su rgimen jurdico.
En una segunda poca, el derecho del capitalismo asu-
mi una orientacin claramente dirigista, que implic una
transformacin de la naturaleza del propio Estado y que se
proyect en el plano jurdico en muchas direcciones diver-
sas. Lo que aqu interesa destacar es que, entre otras nuevas
funciones, el Estado asumi la de proteger el ambiente. La
manera como se visualiz esta funcin, fue distinta de pas
en pas y se ha ido modificando. Pero, a todas las manifes-
taciones de proteccin del ambiente, fue comn el carc-
ter eminentemente sectorial. No exista an una visin del
ambiente como un todo, que condujera a la proteccin de
los elementos ambientales considerando el conjunto de sus
procesos de interaccin. La propia Ecologa no haba arri-
bado an a la conceptualizacin del ecosistema como eje
temtico de esa disciplina. En consecuencia, la proteccin
del ambiente fue una preocupacin que se expres, en el
campo jurdico, a travs de la proteccin de cada uno de los
elementos ambientales ms relevantes.
Los ordenamientos jurdicos que se expidieron para la pro-
teccin de los recursos naturales renovables, ilustran con mucha
claridad esta situacin. Las leyes sobre aguas, suelos, bosques,
flora, fauna, etc., fueron y son ordenamientos jurdicos que re-
gulan cada uno de estos elementos ambientales, sin considerar,
60
por lo general, las relaciones que existen entre ellos y con otros
elementos ambientales. Todava no exista la idea de expedir,
por ejemplo, una ley sobre la proteccin de la naturaleza. Esta
idea y otras similares, iban a aparecer ms tarde, bajo la influen-
cia del pensamiento de los eclogos, inaugurndose un nuevo
periodo al que nos referiremos a continuacin. Slo resta decir
que las normas protectoras de los elementos ambientales que se
generaron en esta poca, establecieron importantes principios
al respecto y, en la prctica, son el centro del derecho ambiental
vigente. Por cierto, de esas normas tambin puede decirse que,
en estricto rigor, no son normas ambientales propiamente tales,
en tanto no se encuentren inspiradas en una concepcin ade-
cuada de lo que es el ambiente. Sin embargo, lo cierto es que
esas normas son las que hasta ahora han cumplido la funcin
de proteger al ambiente.
La concepcin holstica y sistmica del ambiente est
transformando profundamente al derecho ambiental, hasta
el punto de que por lo general se considera que los ordena-
mientos jurdicos inspirados en esa concepcin son el hito
que marca el nacimiento del derecho ambiental. La nueva
legislacin ha tendido a expresarse fundamentalmente en le-
yes que se superponen a la legislacin preexistente, para es-
tablecer principios que tienen que ver con la proteccin del
ambiente en su conjunto y a los cuales quedan subordinados
los contenidos en la legislacin sectorial. Se trata de las lla-
madas "leyes marco", "leyes orgnicas" o "leyes generales".
Rara vez se ha seguido, en cambio, el camino de codificar la
legislacin ambiental, como se hizo en los ltimos dos siglos
respecto de la legislacin civil, penal, procesal, etc. En Am-
rica Latina, existe slo un ordenamiento jurdico nacional
relativo al ambiente que lleva la denominacin de Cdigo.
61
INTRODUCCIN
9. La moderna legislacin ambiental
Una visin panormica de lo que ha estado ocurriendo en

estos ltimos aos en el mundo, puede contribuir a la com-
prensin de este proceso de transformacin. Esta visin nos
indica, por ejemplo, que la legislacin para la proteccin del
ambiente ha tenido, en esta ltima etapa de su evolucin,
un importante desarrollo en los pases industrializados. En
un estudio realizado a principios de la dcada de los 70s.,lo
anterior ha sido puesto de manifiesto a travs de un anlisis
comparativo de los sistemas jurdicos para la proteccin del
ambiente de Suecia, Japn y los Estados Unidos.
El caso de los Estados Unidos de Amrica es especial-
mente interesante para nosotros, no slo por los progresos
del derecho estadounidense en la materia (que en algunas
oportunidades han sido adoptados por el derecho mexicano,
como ocurre por ejemplo con el mecanismo de la evalua-
cin del impacto ambiental), sino tambin por razones de
vecindad geogrfica y, en trminos ms generales, habida
consideracin de que las profundas y complejas relaciones
con ese pas determinan que sus problemas ambientales ten-
gan o puedan tener repercusiones en Mxico (y viceversa).
Por otra parte, el hecho de que el desarrollo del derecho am-
biental estadounidense se haya ido encauzando dentro del
statutory law (derecho legislado) antes que del common law
(derecho basado en el precedente judicial). ha facilitado su
conocimiento y el uso de sus tcnicas. Con esto no se quiere
decir que el common law sea ajeno al derecho ambiental
estadounidense. La verdad es que como bien se ha sea-
lado "el derecho ambiental (estadounidense), tal como es
conocido hoy, es una amalgama de derecho comn (com-
mon law) y de principios estatutarios (statutary principles) En
62
efecto, "las races ms profundas del moderno derecho am-

biental estn fundadas en los principios del dao (nuissan-
ce)", pero tambin se encuentran en otras instituciones del
camman law, aunque es de sealarse que ellas han sido mu-
chas veces modificadas por la legislacin, pues como bien
se ha dicho, "las modificaciones estatutarias del derecho co-
mn sobre dao son una legin". 34
La legislacin ambiental estadounidense a nivel federal
est encabezada por la Ley sobre Poltica Nacional del Am-
biente de 1969 (National Environmental Policv Act, NEPA),
que ha sido calificada como "la Sherman Act del derecho am-
biental", pero tambin como "un tigre de papel"." El hecho
es que se trata de un ordenamiento jurdico de extraordinaria
importancia, al que se hace referencia ms adelante y en ms
de una oportunidad. Esa Ley est acompaada de muchas
otras sobre materias ms especficas, que la han precedido o
la han seguido. Algunas de esas leyes son mencionadas en los
captulos que corresponden a sus respectivas materias. Por su
parte, las legislaturas estatales han expedido sus propias leyes
sobre cuestiones generales y especiales de la proteccin del
ambiente, como es el caso de la importante Ley de Proteccin
al Ambiente del Estado de Michigan, de 1970 (Michigan Envi-
ronmental Protection Act), y de muchas otras.
Los propsitos de la NEP A consisten en "declarar una polti-

ca nacional que fomente una armona productiva y agrada-
ble entre el hombre y su ambiente; promover esfuerzos para
prevenir o eliminar los daos al ambiente y a la bisfera y es-
timular la salud y el bienestar del hombre; enriquecer el co-
nocimiento de los sistemas ecolgicos y de los recursos natu-
rales importantes para la Nacin; y establecer un Consejo de
la Calidad del Ambiente" (seccin 2). En consonancia con lo
63
INTRODUCCIN
anterior, la NEPA enuncia las polticas nacionales ambienta-

les y sus objetivos (Ttulo 1, estructurado por cinco secciones)
y crea el Consejo de la Calidad del Ambiente, estableciendo
sus atribuciones (Ttulo II, estructurado por nueve secciones).
Uno de los aspectos ms relevantes de la NEPA es, sin lugar a
dudas, el mecanismo de la evaluacin del imracto ambiental,
que ha sido calificado como "el corazn de la NEPA,,3 y que
se ha constituido en un modelo seguido por diversas leyes en
otros pases.
La NEPA declara que "es una poltica permanente del go-
bierno federal, con la cooperacin de los gobiernos estatales
y locales y otros organismos pblicos y privados competen-
tes, utilizar todos los medios y medidas posibles, incluida la
asistencia financiera y tcnica, de una manera calculada para
fomentar y promover el bienestar general, crear y mantener
las condiciones bajo las cuales el hombre y la naturaleza
pueden existir en armona productiva, y satisfacer los reque-
rimientos sociales, econmicos y otros, de las generaciones
presentes y futuras de los americanos" (seccin 10 1, inciso
"a"). De all que sea una responsabilidad permanente del go-
bierno federal utilizar todos esos medios, "congruentes con
las dems consideraciones esenciales de la poltica nacional,
para mejorar y coordinar los planes, actividades, programas
y recursos federales a fin de que la Nacin pueda" alcanzar
los objetivos que detalla la propia NEPA (Seccin 101, inciso
"b"). La misma Ley reconoce "que cada persona tiene dere-
cho a gozar de un ambiente sano y que cada persona tiene
la responsabilidad de contribuir a la preservacin y mejora-
miento del ambiente" (seccin 101, inciso "e").
En Francia existen dos grandes ordenamientos jurdicos

bsicos, que son la Ley de Proteccin de la Naturaleza, del
64
16 de julio de 1976 (Loi No. 76629, relative a la protee-

tion de la nature) y la Ley sobre Instalaciones Clasificadas
para la Proteccin del Ambiente, del 19 de julio de 1976
(Loi No. 76663, relative aux installations elasses pour la
protection de) l'environnement); En Suecia, hay tambin
dos grandes ordenamientos jurdicos bsicos, que son la Ley
de Conservacin de la Naturaleza de 1964 (Naturvrdsla)
ya modificada extensamente y complementada por la Or-
denanza de 1976, y la Ley sobre Proteccin al Ambien-
te de 1969 (Miljoskyddslag'y, que tambin cuenta con una
Ordenanza de su misma fecha y que ha sido modificada en
1974. En el Reino Unido, por su parte, la Ley sobre el Con-
trol de Contaminacin de 1974 (Control 01 Pollution Act), es
probablemente la expresin ms importante de su moderna
legislacin ambiental. Una mencin especial debe hacerse al
caso de Japn, que es un pas que cuenta con una importante
legislacin ambiental. El ordenamiento jurdico fundamental
en esta materia est constituido por la Ley para el Control de
la Contaminacin Ambiental, de 1967 (Kogai Taisaku Kihon-
hon), posteriormente modificada, a la que ha seguido una
profusa y variada legislacin sobre diversos aspectos espec-
ficos de la proteccin del ambiente.
En Amrica Latina y el Caribe, a su vez, existen varios
ordenamientos jurdicos que corresponden a 10 que se est
denominando la moderna legislacin ambiental. Entre ellos,
deben mencionarse al Cdigo Nacional de Recursos Nacio-
nales Renovables y de Proteccin al Medio Ambiente de Co-
lombia (1974), a la Ley Orgnica del Ambiente de Venezuela
(1976), a la Ley para la Prevencin y Control de la Contami-
nacin Ambiental del Ecuador (1976), a la Ley No. 33 sobre
Proteccin del Medio Ambiente y del Uso Racional de los
Recursos Naturales de Cuba (1981), y a la Ley No. 6.938,
65
INTRODUCCIN
que dispone sobre Poltica Nacional del Medio Ambiente,

sus fines y mecanismos de formulacin y aplicacin y esta-
blece otras providencias, del Brasil (1981). A ellos se agregan
la Ley Federal de Proteccin al Ambiente de Mxico (1982)
Y la Ley Federal para Prevenir y Controlar la Contaminacin
Ambiental que la precedi (1971).
El Cdigo colombiano es un ordenamiento que regula
fundamentalmente los recursos naturales renovables, antes que
a la proteccin del ambiente en su conjunto, ya que de sus
340 artculos, cerca de 300 tratan exclusivamente de dichos re-
cursos. Sin embargo, sus primeros 40 artculos configuran un
cuerpo sistemtico de normas jurdicas para la proteccin del
ambiente como un todo, que incluye principios tales como los
siguientes: el ambiente es patrimonio comn y en su preser-
vacin y manejo deben participar el Estado y los particulares
(artculos lo.); el ambiente se encuentra integrado no slo por
los recursos naturales renovables, sino tambin por otros que se
califican como ambientales y se enumeran de una manera no
taxativa (artculo 30.); toda persona tiene derecho a disfrutar de
un ambiente sano (artculo 70.), etc. Los factores que deterio-
ran el ambiente son enumerados por el Cdigo de una manera
enunciativa y se extienden ms all de aqullos que generan
contaminacin (artculo 80.). El Cdigo dispone, adems, que
toda persona natural o jurdica, pblica o privada, que proyec-
te realizar o realice cualquier obra o actividad susceptible de
producir deterioro ambiental, est obligada a declarar el peligro
presumible que sea consecuencia de la obra o actividad (art-
culo 27). Para la ejecucin de obras, el establecimiento de in-
dustrias o el desarrollo de cualquier otra actividad que, por sus
caractersticas, pueda producir deterioro grave a los recursos
naturales renovables o al ambiente, o introducir modificaciones
considerables o notorias al paisaje, el Cdigo prescribe que ser
66
necesario el estudio ecolgico y ambiental previo y, adems,

obtener licencia (artculo 28), etc.
La Ley Orgnica del Ambiente de Venezuela, a diferencia
del Cdigo colombiano, no regula ningn elemento ambien-
tal en particular, sino que es una "ley marco", cuyo objeto es
establecer, dentro de la poltica del desarrollo integral de la
nacin, los principios rectores para la conservacin, defensa
y mejoramiento del ambiente (artculo lo.). La Ley venezolana
establece la necesidad de una autorizacin para las actividades
susceptibles de degradar el ambiente en forma no irreparable
y que se consideran necesarias por cuanto reporten beneficios
econmicos o sociales evidentes, previendo que habrn garan-
tas, procedimientos y normas para su correccin (artculo 21).
La misma Ley establece una serie de otros mecanismos para la
proteccin ambiental, tales como la planificacin ambiental, la
Procuradura del Ambiente, las medidas de seguridad, etc.
Esta descripcin de la moderna legislacin ambiental
quedara incompleta si no se mencionara las varias veces
mencionada tendencia que consiste en la incorporacin de
los criterios para la proteccin del ambiente en la legislacin
que regula de una manera ms general las relaciones sociales
y, en especial, el desarrollo econmico. En efecto, dicha ten-
dencia tiene expresiones concretas, que indican que se ha
entendido correctamente que la legislacin ambiental corre
el riesgo de transformarse en un repertorio de normas jurdi-
cas "extravagantes" en el sentido etimolgico de la palabra
(de extra, fuera de, y vagans, antis, errante), si ella se limita
a constituirse en un cuerpo relativamente poco integrado al
sistema jurdico general.
Algunas de esas expresiones concretas son, por ejemplo,
las disposiciones constitucionales que establecen que es de-
ber del Estado y de la sociedad en su conjunto propiciar un
67
INTRODUCCIN
tipo de desarrollo ambientalmente apropiado, as como las

disposiciones legales que incorporan la dimensin ambiental
en la legislacin sobre planificacin del desarrollo y en otros
ordenamientos jurdicos que se refieren a la intervencin del
Estado en la economa. Sin embargo, este campo se encuen-
tra an poco explorado y, en consecuencia, la legislacin
ambiental padece de un nivel de "extravagancia" bastante
significativo, en detrimento de su eficiencia. A este tema se
regresa en el captulo final de la obra, que trata de la poltica
legislativa para la proteccin del ambiente.
10. El derecho ambiental como disciplina jurdica
Hasta ahora se ha tratado el tema del derecho ambiental

como un sector del sistema jurdico. A partir de este prrafo
nos ocuparemos, en cambio, de la disciplina que se ha esta-
do construyendo con base en la legislacin ambiental, bajo
la denominacin de "derecho ambiental" u otras similares.
"Derecho ambiental", "derecho ecolgico" o "derecho del

entorno"? Estas tres expresiones son las ms utilizadas para
designar, por lo general, lo mismo. En Espaa, Ramn Martn
Mateo opta por el uso de la primera, rechazando la segun-
da por parecerle "excesivamente amplia" y la tercera pos sus
"evocaciones urbansticas";" Como se habr visto, nosotros
coincidimos con Ramn Martn Mateo en preferir el uso de
la expresin "derecho ambiental" para designar a esta disci-
plina. En efecto, nos parece claro que la materia de que se
ocupa dicha disciplina no es, por lo pronto, la "ecologa",
como lo sugiere la expresin "derecho ecolgico", sino el
"ambiente" (recurdese 10 que se dice sobre ambiente y eco-
loga en el prrafo 3). Por tanto, no compartimos el uso de
68
tal expresin porque nos parece absolutamente equivocado y

no porque nos parezca "excesivamente amplia". Al contrario,
en la medida en que la expresin "derecho ecolgico" nos
remite a la idea de "ecologa" y sta a su vez puede remitirnos
a la de "ecosistemas naturales", dicha expresin representa
incluso el peligro de llegar a asumir un sentido ms bien li-
mitado. Por otra parte, tampoco participamos del uso de la
expresin "derecho del entorno", porque no divisamos razn
alguna para que una palabra de uso actual como "ambiente"
sea sustituida por una palabra en desuso como "entorno" (a la
que la propia Real Academia de la Lengua califica de "anti-
cuada" o "antigua", prefiriendo "contorno"). Hay que decir,
adems, que aunque esta ltima pudiera parecer ms castiza
que la primera, la verdad es que ambas son igualmente cas-
tizas, en tanto no provienen sino de la lengua espaftola. En
consecuencia, el empleo de una palabra en desuso que es
el recurso extremo del casticismo para evitar la utilizacin
de un extranjerismo, no cabe en este caso. Asimismo, la
palabra "entorno" o, ms modernamente, "contorno", tiene
una connotacin de proximidad fsica, que no corresponde
de manera estricta a la idea de ambiente.
Lo primero que se examinar aqu es si el derecho am-

biental puede ser considerado como una disciplina jurdi-
ca, en todo el sentido de la expresin. Se trata de una cues-
tin que pudiera considerarse como puramente acadmica
propia de una discusin entre profesores de una Facultad
de Derecho, pero que tiene trascendencia prctica, porque
tiene que ver con el desarrollo de la legislacin ambiental.
En general, la legislacin no avanza independientemente de
la ciencia jurdica. El Cdigo Civil de los franceses no hu-
biera sido posible, por ejemplo, sin la tarea cientfica que lo
69
INTRODUCCIN
precedi (ms de cien aos de profundos estudios, que van

de Domat a Pothier).
La verdad es que existe, por lo habitual, una desconfianza
inicial a veces justificada, frente a cualquier pretensin
de identificar un nuevo sector del ordenamiento jurdico y a
la posibilidad de que, en torno del mismo. pueda construir-
se una disciplina cientfica relativamente autnoma. En el
caso del derecho ambiental al igual de 10 que ha sucedido
con el derecho econmico, la cuestin es ms complicada
an porque, como alguna vez se ha advertido, el derecho
ambiental "penetra" en diversos sectores ms o menos tradi-
cionales de los ordenamientos jurdicos. La desconfianza se
transforma entonces en una verdadera defensa del "campo"
que cada jurista considera propio de la disciplina que culti-
va.
En contra de la idea del derecho ambiental como una
nueva disciplina jurdica. se manejan fundamentalmente dos
tipos de argumentos, que tienen que ver con su eventual na-
turaleza de "disciplina en formacin" y con su presunta "falta
de autonoma". Ambos argumentos deben ser examinados
con detencin.
El argumento que se fundamenta en el carcter de "disci-
plina en formacin" que tendra el derecho ambiental y que
obstara a que se le pudiera considerar como tal, parte de un
hecho cierto, al que sin embargo se le atribuye una consecuen-
cia que no le corresponde. Efectivamente, el derecho ambien-
tal es una disciplina jurdica "en formacin", en tanto su objeto
la legislacin ambiental, se encuentra en una etapa de
construccin de sus principios y de sus tcnicas, a la luz de lo
que hoy se considera como ambiente y de las exigencias que
plantea su proteccin. Pero, de este hecho no puede arrancar-
se la conclusin de que no es an una disciplina jurdica. Las
70
disciplinas jurdicas y en general las disciplinas cientficas, no

son tales a partir de una determinada etapa de su desarrollo
que por lo dems es una cuestin dificil de determinar,
sino de la definicin de un objeto que le es especfico y de un
mtodo que es apropiado para su estudio.
El argumento de la "falta de autonoma" del derecho am-
biental, por su parte, est referido a la carencia de un objeto
que le sera propio como disciplina jurdica. Este argumento
enfatiza que aqullo que se llama derecho ambiental se en-
cuentra constituido, de manera principal, por un conjunto de
normas jurdicas que "pertenecen" a sectores perfectamente
definidos del sistema jurdico. Lo que se denomina derecho
ambiental, por tanto, no es sino un reagrupamiento de nor-
mas jurdicas preexistentes que pertenecen a diversos secto-
res y que, por lo mismo, implica un recorrido horizontal del
sistema jurdico. El derecho ambiental sera de acuerdo
con dos felices expresiones de Michel Prieur, un "derecho
de reagrupamiento" y un "derecho horizontal", esto es, nada
nuevo.
La verdad es que este argumento discurre a partir de un
hecho que es slo parcialmente cierto, pero no slo lo gene-
raliza, sino que adems lo interpreta de manera errnea y, en
definitiva, lo utiliza para fundamentar conclusiones que son
falsas. En efecto, dicho razonamiento se concentra exclusi-
vamente en el hecho de que el derecho ambiental se interesa
en un conjunto de normas jurdicas preexistentes, a las que
les atribuye una anterior "pertenencia". El argumento olvida,
por consiguiente, lo "nuevo" que el derecho ambiental trae
consigo en materia de principios y tcnicas, es decir, igno-
ra la moderna legislacin ambiental o, por lo menos, no le
concede, sin fundamento alguno, la importancia suficiente
como para que ella pueda transformarse en el campo de una
71
INTRODUCCIN
disciplina jurdica.
Pero, el error ms grave de dicho argumento consiste en
que no repara en la "novedad" del enfoque en que se basa el
derecho ambiental y que es, en definitiva, lo que le da la es-
pecificidad necesaria a su objeto. En efecto, a partir de un ra-
zonamiento equivocado sobre la cuestin de la "pertenencia"
de las normas jurdicas a una determinada disciplina que es
un razonamiento unidimensional y anticientfico, este argu-
mento ignora que la especificidad del objeto de una disciplina
est dada por la legitimidad de su enfoque y que la "pertenen-
cia" de un objeto a una disciplina es una consecuencia de lo
anterior, que por otra parte no puede considerarse en los tr-
minos de exclusividad y de exclusin en que se hace.
11. la especificidad del objeto del derecho ambiental
El argumento de la "falta de autonoma" del derecho ambien-

tal ti ene que ver, en ltima instancia, con la negacin de la
especificidad de su objeto. Esta especificidad es examinada a
continuacin, considerndose en primer trmino el hecho de
que, muchas veces, el derecho ambiental se ocupa efectiva-
mente de normas jurdicas que se encuentran incorporadas
en ordenamientos en torno a los cuales se han constituido
"antes" ciertas disciplinas jurdicas o que, en todo caso, son
de inters para dichas disciplinas porque tienen que ver con
su campo de estudio tambin constituido desde "antes".
Aunque sea obvio, hay que decir que el derecho ambien-
tal se ocupa de esas normas porque ellas presentan una rele-
vancia ambiental, en tanto se refieren a conductas humanas
que pueden incidir en el campo de la proteccin del am-
biente. As ocurre, por ejemplo, con las normas que tratan la
llamada responsabilidad civil extracontractual, que son nor-
72
mas que por lo general se concentran en los cdigos civiles

y que son objeto de estudio por la disciplina denominada
derecho civil; pero, que tambin son de inters para el de-
recho ambiental, desde la perspectiva del dao ambiental. A
este ejemplo se pueden agregar muchos otros. Los ms sig-
nificativos se encuentran constituidos quizs por las normas
jurdicas que se han transformado en el campo de estudio de
ciertas disciplinas relativamente nuevas y que se refieren a
los recursos naturales (v. gro el derecho de aguas, el derecho
agrario, el derecho de minera, etc.), o a la proteccin de la
salud humana (el derecho sanitario) o a los asentamientos
humanos (el derecho urbanstico), etc. Pero, al derecho am-
biental tambin le interesan muchas de esas normas, por la
relevancia ambiental que ellas tienen.
Pues bien, este inters del derecho ambiental por tales nor-
mas, es un inters legtimo desde un punto de vista cientfico y,
por lo dems, no es incompatible con el que tienen respecto de
las mismas normas otras disciplinas. En efecto, cualquier rea-
lidad puede ser considerada bajo diversas perspectivas, todas
ellas igualmente vlidas. En ese sentido, hay que tener en claro
que ninguna norma jurdica "pertenece", de manera exclusiva
y excluyente, a una disciplina jurdica determinada, si esa nor-
ma es susceptible de ser analizada desde perspectivas distintas.
El mismo sistema jurdico en su conjunto no "pertenece", de
manera exclusiva y excluyente, a la ciencia jurdica (en sentido
formal), pues dicho sistema puede tambin ser examinado, por
ejemplo, desde perspectivas sociolgicas o histricas.
Esto es lo que hace el derecho ambiental cuando se ocu-
pa de normas que son parte del campo de inters de otras
disciplinas. Dicho de manera sinttica: en estos casos, el de-
recho ambiental hace una "lectura" distinta de esas normas,
porque su enfoque es diverso al que asumen tales otras dis-
73
INTRODUCCIN
ciplinas. Y la legitimidad de ese enfoque es indiscutible. En

consecuencia, en dichos casos el derecho ambiental tiene la
autonoma que le confiere la especificidad de su objeto, pero
esa especificidad est referida a la manera como tal objeto
es analizado.
As por ejemplo, la institucin de la propiedad privada
en torno de la cual gira casi todo el derecho civil, es
tambin una institucin que interesa al derecho ambiental,
pero no desde la misma perspectiva del derecho civil, que es
preponderantemente econmica. En efecto, al derecho am-
biental le interesa el uso que se le puede dar a determinados
bienes que estn colocados bajo un rgimen de propiedad
("elementos ambientales"), en la medida que ese uso tenga
que ver con los procesos de interacciones entre los sistemas
de los organismos vivos y sus sistemas de ambiente, mientras
que al derecho civil tambin le interesa el uso que de sus bie-
nes que son de su propiedad puede hacer un privado, pero
en un sentido exclusivamente econmico. No hay entonces
tal disputa, por mucho que ambas disciplinas estn ocupn-
dose de una misma institucin, establecida en unas mismas
normas jurdicas. Esto no excluye, por cierto, la posibilidad
de que respecto de esa misma institucin se formulen distin-
tos juicios de valor, porque no est dicho que lo que parece
bueno para el derecho civil deba ser bueno para el derecho
ambiental y viceversa. As puede ocurrir, en general, cuando
se hacen dos "lecturas" distintas de una misma institucin.
En consecuencia, en tales casos el derecho ambiental no
es un "derecho de reagrupamiento" o "derecho horizontal",
en los trminos en que es presentado, sino algo "nuevo", por-
que es el producto de una "lectura" diversa a la que otras
disciplinas pudieran haber hecho de las mismas normas. En
estos casos, el derecho ambiental es como la ecologa, una
74
disciplina de sntesis, porque recoge conocimientos cientfi-

cos que se han generado en otras disciplinas jurdicas y, lue-
go de darles el alcance que corresponde al enfoque propio
del derecho ambiental, los combina para formar un cuerpo
nuevo y unificado de proposiciones jurdicas. Por supuesto,
el derecho ambiental no puede ser colocado al lado de la
mayor parte de las disciplinas jurdicas, que se han constitui-
do con arreglo a un criterio de sistematizacin que no tiene
nada que ver con el enfoque del derecho ambiental y que,
en definitiva, es un criterio puramente histrico, cuya base
fundamental (la summa divisio derecho pblico-derecho pn-
vado) es de dudosa validez cientfica.
En resumen: el derecho ambiental tiene un objeto espe-
cfico. La especificidad de este objeto est dada, en muchos
casos, no por la pertenencia a lo que se ha identificado como
legislacin ambiental, de manera exclusiva y excluyente, de
las normas jurdicas respectivas, sino por la especificidad del
enfoque propio del derecho ambiental. En otros casos, sin
embargo, a dicha especificidad se agrega la que resulta del
hecho de que la norma en cuestin ha sido exclusivamente
concebida para efectos ambientales y no ti ene ninguna otra
relevancia. El derecho ambiental es una disciplina que ha
logrado, como su ele decirse, "construir su objeto". Por tanto,
es una disciplina autnoma.
Con todo, esa autonoma no ti ene un sentido absoluto,
como ocurre por lo dems con todas las disciplinas jurdicas,
que en estricto rigor son slo relativamente autnomas. La
relatividad de esta autonoma se explica por la pertenencia
de cada sector a un sistema global el sistema jurdico,
donde se encuentran los principios que son comunes a todos
los sub-sistemas (los llamados "principios generales del dere-
cho"), as como los numerosos elementos que forman parte
75
INTRODUCCIN
de un determinado sub-sistema, pero que tienen influencia

en otros sub-sistemas (de donde nacen las llamadas "relacio-
nes" entre las disciplinas jurdicas y que no son otra cosa que
la expresin de estas interrelaciones).
12. El desarrollo del derecho ambiental como disciplina jurdica
La disciplina jurdica descrita en los dos prrafos anteriores,

se ha venido formando sobre la base de una literatura espe-
cializada, que no tiene ms de veinte aos, pero que ya ha
experimentado importantes desarrollos.
Cronolgicamente hablando, los primeros trabajos de
derecho ambiental se encuentran en los pases industrializa-
dos. As, por ejemplo, en Francia desde 1973 se dispone de
una importante obra de derecho ambiental, que es el tratado
escrito sobre la materia por Jean Larnarque, a la siguen lo
siguen otros trabajos, incluso monografas sumamente im-
portantes. Entre esos trabajos debe mencionarse, como uno
de los de ltima aparicin, el libro de Michel Prieur. En ese
pas, existe, adems, una revista de derecho ambiental." En
Espaa, Ramn Martn Mateo entrega en 1977 un importante
libro sobre derecho ambiental, que estuvo precedido y ha
sido seguido por significativas contribuciones monogrficas.
En Italia, Massimo Severo Giannini, a partir de 1973, hace
los primeros aportes al derecho ambiental, a travs de al-
gunos ensayos que ahora son clascos, abriendo camino a
muchos otros trabajos." En la imposibilidad de citar aqu ni
siquiera lo que es ms significativo para el desarrollo del de-
recho ambiental en cada uno de los pases industrializados,
concluirnos esta breve resea indicando la importancia que
tiene la literatura jurdica estadounidense sobre la materia."
as como con monografas y revistas especializadas.
76
Amrica Latina cuenta tambin con un importante desarro-

llo del derecho ambiental, que se expresa en primer trmino en
los trabajos precursores de Guillermo J. Cano en Argentina," a
Jos que le han seguido muchos otros en ese pas. En Argentina
existe tambin una revista especializada sobre la materia. Con
excepcin del texto escrito por Paulo Affonso Leme Machado
en Brasil, en Amrica Latina no hay an tratados o manuales de
derecho ambiental, pero en cambio existen interesantes contri-
buciones, como las de Rafael Valen zuela en Chile, Carlos Ba-
rrera e Imelda Gutirrez en Colombia, Guacaipuro Martnez y
Henrique Meir en Venezuela, Mateo Magarios en Uruguay, y
muchos otros, algunos de cuyos trabajos son citados a lo largo
de esta obra. Por su parte, desde Puerto Rico, Jaros Mayda ha
generado una importante obra, que ha influido en el desarrollo
del derecho ambiental latinoamericano.
Entre nosotros, ya existe una cierta literatura jurdica so-
bre el tema. Si no estamos equivocados, lo primero que fue
publicado en Mxico sobre derecho ambiental, es el ensayo
de Fernando Vzquez que contiene un anlisis sistemtico
del sistema jurdico mexicano sobre contaminacin ambien-
tal, en 1974. En el mismo ao, el Instituto de Investigaciones
Jurdicas de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico,
convoc a un simposio internacional sobre derecho ambien-
tal, del que result una publicacin en lengua inglesa. Por su
parte, Ramn Ojeda, fundador y Presidente de la Academia
Mexicana de Derecho Ecolgico, ha escrito diversos artculos
sobre el tema. De su lado, Lucio Cabrera escribi en 1981
un libro sobre derecho ambiental. Tambin en 1981 apareci
un libro sobre la misma materia, de que es autor Amrico J.
Flores.Finalmente, ya existen algunas contribuciones signifi-
cativas que provienen de tesis profesionales, en diversas Uni
versidades del pas.
77
INTRODUCCIN
En un plano internacional, cabe mencionarse, adems,

la importante contribucin de la Unin Internacional para
la Conservacin de la Naturaleza (UICN), que mantiene un
banco de datos sobre derecho ambiental en la ciudad de
Bonn, Repblica Federal Alemana, y publica una revista
especializada.i" Por su parte, el Programa de Naciones Uni-
das para el Medio Ambiente (PNUMA), con sede en Nairobi,
Kenya, ha impulsado un conjunto de publicaciones sobre de-
recho internacional del ambiente, algunas de las cuales son
citadas en esta obra, haciendo de esta manera aportes signi-
ficativos al desarrollo de esta disciplina, que paralelamente
se han dado a los que ha hecho en el campo de la formacin
de un nuevo orden internacional sobre el ambiente.
El derecho ambiental no cuenta an con un espacio aca-
dmico adecuado para su desarrollo. En efecto, son contados
los casos de las Universidades que han acogido la enseanza
de esta disciplina dentro de sus planes de estudio, a nivel de
licenciatura o de posgrado, por lo menos en Amrica Lati-
na. La verdad es que, por su naturaleza, el derecho ambien-
tal tiene dificultades para ser insertado dentro del plan de
estudios de una licenciatura en derecho, ya que no es una
disciplina que se pueda poner al lado de las disciplinas tra-
dicionales, desde el momento en que es el producto de un
enfoque diverso de los sistemas jurdicos y recoge algunos
contenidos de otras disciplinas, para hacer una lectura distin-
ta de los mismos. Las posibilidades de desarrollo del derecho
ambiental, se encuentran ms bien en los diversos niveles
de posgrado, a manera de cursos de especializacin, o de
maestra, o de doctorado.
13. El contenido de la disciplina

78
La definicin que se ha formulado del derecho ambiental, as

como las precisiones que se han hecho de la problemtica
ambiental desde las perspectivas de las relaciones sociedad-
naturaleza y ambiente desarrollo, permiten que ahora haga-
mos una descripicin de los grandes contenidos del derecho
ambiental como disciplina jurdica.
Ms atrs, se ha dicho que el derecho ambiental es el
conjunto de normas jurdicas que regulan las conductas hu-
manas que pueden influir de una manera relevante en los
procesos de interaccin que tienen lugar entre los sistemas
de los organismos vivos y sus sistemas de ambiente, median-
te la generacin de efectos de los que se espera una mo-
dificacin significativa de las condiciones de existencia de
dichos organismos. Este conjunto de normas jurdicas es un
"sector" del sistema jurdico general, esto es, un sub-sistema,
que se ha identificado con base en el concepto de ambiente,
que es el bien jurdicamente tutelado.
Dicho sub-sistema presenta, en nuestra opinin, un n-
cleo principal, a partir del cual se pueden organizar los grados
contenidos del derecho ambiental como disciplina jurdica.
Ese ncleo principal se halla constituido por la legislacin
que se refiere a lo que antes hemos denominado las "relacio-
nes ms inmediatas" entre la sociedad y la naturaleza, esto
es, las conductas humanas que directamente pueden influir
de una manera relevante en las condiciones de existencia de
los organismos vivos.
Ahora bien, si se tiene presente que esas condiciones de
existencia son los elementos que configuran la bisfera, pero
que la bisfera no puede ser considerada de manera inde-
pendiente de la tecnsfera que se ha levantado dentro de
ella, resulta claro que el ncleo principal de que estamos
hablando se encuentra constituido por la legislacin que se
79
INTRODUCCIN
refiere a la proteccin del ambiente natural y a la ordenacin

del ambiente construido. Sobre este punto existe un gran
consenso por parte de quienes se ocupan de la disciplina,
pues el mayor nmero de sus cu1tores coinciden en que por
"ambiente" debe entenderse tanto el "medio natural" como el
"medio artificial". Sin embargo, tambin hay quienes limitan
el concepto de ambiente al medio natural e, incluso, slo a
ciertos elementos naturales, por lo que circunscriben la dis-
ciplina al estudio de aquel medio o de estos elementos.
La moderna legislacin ambiental tiende a concentrar la
proteccin del ambiente natural y la ordenacin del medio
construido, en unas mismas normas jurdicas, pues la verdad
es que estos dos conceptos no son sino las dos caras de una
misma medalla. Esta legislacin se orienta, por tanto, a regu-
lar la proteccin del ambiente en su conjunto. El estudio de
la proteccin del ambiente en su conjunto, es decir, de las
normas jurdicas que se ocupan de esta materia, constituye
el primer gran contenido del derecho ambiental como disci-
plina jurdica.
El segundo de tales contenidos se encuentra constituido
por la legislacin que regula la proteccin del medio natu-
ral, que por lo general est organizada sectorial mente, lo
que significa que ella regula por separado la proteccin de
cada elemento del ambiente natural. Esto determina que se
deba examinar de manera independiente la legislacin so-
bre aguas continentales, sobre aguas martimas, sobre sue-
los, sobre flora y fauna silvestres, sobre recursos naturales no
renovables, sobre recursos energticos, y sobre la atmsfera,
a menos que el sistema jurdico en estudio cuente con una
legislacin global sobre proteccin de la naturaleza o, por lo
menos, sobre proteccin de algn conjunto significativo de
sus elementos.
80
El tercero de los grandes contenidos del derecho am-

biental como disciplina jurdica, se halla constituido por la
legislacin que regula la ordenacin del medio construido.
La ordenacin del medio construido se lleva a cabo a travs
de la regulacin de las obras materiales que integran el lla-
Imada ambiente artificial, o de las actividades que se rea-
lizan dentro de ese medio, o de los problemas relevantes
para el ambiente que se presentan dentro del mismo medio.
Nuevamente, la organizacin eminentemente sectorial de la
respectiva legislacin, determina por lo general que se deban
estudiar por separado materias tales como la ordenacin de
los asentamientos humanos, la regulacin de las actividades
industriales, la normatividad sobre los efectos en el ambiente
del ruido en general, etc.
Existe un cuarto gran contenido del derecho ambiental
como disciplina jurdica, que no tiene el mismo nivel de am-
plitud de los anteriores. Se trata de la proteccin de la salud
humana ante los efectos nocivos del ambiente. La verdad
es que esta idea se encuentra presente a lo largo de toda
la legislacin ambiental. Sin embargo, todo sistema jurdico
cuenta con una legislacin ms especfica sobre la materia,
que es la legislacin sanitaria. Una vez ms, la materia le-
gislada es la proteccin del ambiente; pero, la ptica con
que la legislacin sanitaria aborda ese tema, tiene su propia
especificidad.
Las normas jurdicas que son materia de estudio en cada
uno de estos grandes contenidos, son las que regulan las
conductas humanas que pueden influir de una manera re-
levante en las condiciones de existencia de los organismos
vivos. Pero, es menester enfatizar que tales normas no son
slo las que regulan las "relaciones ms inmediatas" entre
la sociedad y la naturaleza, sino tambin las que regulan
81
INTRODUCCIN
aquellas relaciones sociales ms generales que influyen a su

vez en la relacin sociedadnaturaleza. Porque la relacin
sociedadnaturaleza no consiste simplemente en una rela-
cin directa entre el "hombre" y las "cosas", sino tambin y
de una manera principal en el conjunto de relaciones entre
los hombres que determinan a su vez, la manera como los
hombres se relacionan con las cosas. El campo de estudio
del derecho ambiental se extiende, por consiguiente, a nor-
mas jurdicas que regulan materias que slo en apariencia
no tienen nada que ver con la problemtica ambiental y que,
en cambio, son una parte importante de dicha problemtica,
como se ha explicado ms atrs (vanse los prrafos 6 y 7).
14. Las fuentes del derecho ambiental
El derecho ambiental tiene un carcter "difuso". Con este tr-

mino, se designa el fenmeno de la dispersin de las normas
jurdicas que tratan, directa o indirectamente, de la protec-
cin del ambiente. Es importante entonces contar con un
"mapa" del derecho ambiental, que a continuacion resea-
mos, teniendo en cuenta lo que sera un derecho ambiental
"tipo" en Amrica Latina.
En esta exposicin seguiremos de cerca los lineamientos
de una metodologa elaborada por Guillermo J. Cano, pero
sealando antes que los pases de la regin latinoamericana
que son histrica, econmica, social y polticamente afines,
tienen actualmente un ordenamiento jurdico que se genera
a partir de su constitucin como naciones independientes
en el siglo XIX. La Constitucin Poltica suele ser entonces no
slo la primera de sus fuentes por la jerarqua de sus normas,
sino tambin por razones de orden cronolgico. En torno de
esas constituciones de carcter liberal que por lo general
82
en el siglo XX sern sustituidas por Constituciones de carcter

dirigista, se estructura un ordenamiento jurdico compues-
to orincipalmente por Cdigos (civil, de comercio, penal, de
procedimientos, etc.) de inspiracion tambin liberal. En el
siglo XX, algunos de estos Cdigos son remozados, pero tam-
bin irrumpe, en consonancia con los tiempos, una nueva
legislacin de carcter administrativo, fiscal, laboral, agrario,
minero, etc., que se superpone a la anterior, algunas veces
tambin bajo la forma de Cdigos (del trabajo o de aguas o
fiscal). No es poco frecuente encontrar contradicciones in-
ternas, que se explican por el hecho de que la legislacin
vigente no responde a una misma concepcin poltica.
Pues bien, en los ordenamientos jurdicos as constitui-
dos histricamente. las fuentes del derecho ambiente estn
presididas, como se ha dicho, por la Constitucin Poltica.
En los casos de pases federales (Argentina, Brasil, Mxico
y Venezuela, en Amrica Latina), deben tomarse en consi-
deracin tambin las Constituciones locales (provinciales o
estaduales). Las Constituciones suelen resolver una serie de
cuestiones de inters para el derecho ambiental, que Cano
detalla adecuadamente." Nosotros quisiramos simplemente
recalcar aqu la importancia que tiene determinar el rgimen
jurdico-econmico que resulta de la Constitucin (la "cons-
titucin econmica"), rgimen que ser el marco dentro del
cual se realizar una poltica ambiental.
La segunda fuente del derecho ambiental est constituida
por la legislacin ambiental moderna, es decir, por aqu-
lla que se refiere al conjunto de los problemas ambientales.
Esta ltima es poco comn en Amrica Latina, pero es clara
la tendencia a establecerla (Colombia y Venezuela son los
primeros casos, seguidos ahora por Cuba y Brasil y otros pa-
ses). En cambio, es ms comn la legislacin que se refiere a
83
INTRODUCCIN
problemas ambientales especficos o sectoriales. Dentro de

este rubro colocaramos, entre otras, la legislacin sobre re-
cursos naturales renovables, por lo general inspirada en cri-
terios conservacionistas de cada recurso (Cano la considera
como legislacin cuya materia principal no es ambiental).
Creemos que una mencin especial debe hacerse a los C-
digos administrativos y a los Cdigos rurales que existen en
algunos pases de la regin, porque son verdaderos compen-
dios de derecho ambiental elaborados principalmente en el
siglo XIX, y relegados sin embargo a segundo trmino (aunque
no abrogados) por la legislacin sobre recursos naturales re-
novables y no renovables de este siglo (Cdigos o leyes sobre
aguas, tierras, suelos urbanos, bosques, flora y fauna silves-
tre, etc.) y por la legislacin sobre saneamiento ambiental
(Cdigos o leyes sanitarias).
La tercera fuente del derecho ambiental est constituida
por las normas de relevancia o inters ambiental contenidas
en una legislacin que versa sobre otros temas. Aqu deben
incluirse los Cdigos civiles, los Cdigos de minera y su le-
gislacin conexa (que a diferencia de la legislacin sobre
recursos naturales renovables, no tienen un sentido protector
del ambiente), los Cdigos penales, los Cdigos de procedi-
mientos y, en fin, una serie de Cdigos y leyes que detalla
Cano con mucha precisin. que podran contener normas de
relevancia o inters ambiental, dentro de las cuales destaca
la le!iJslacin econmica (en sentido amplio). Remitimos al
lector a ese detalle.
Por cierto, la jurisprudencia y la costumbre, en los pocos
casos en que dentro de Amrica Latina son fuentes de dere-
cho, tambin deben ser consideradas en una tarea de releva-
miento del derecho ambiental.
Tambin deben considerarse como fuentes del derecho
84
ambiental las disposiciones de todo orden que se refieran

a la administracin pblica del ambiente, sea que se trate
de organismos pblicos creados exclusivamente con ese fin
o no. En rigor, estas fuentes tienen tambin el carcter de
legislacin ambiental especfica o de legislacin que, ver-
sando sobre otras materias, se refieren tambin a cuestiones
ambientales. Sin embargo, la especificidad y muchas veces
la complejidad de la materia, hace aconsejable que esta le-
gislacin sea analizada separadamente.
Hasta este momento hemos estado considerando ex-
clusivamente fuentes del derecho ambiental que provienen
del derecho interno. Pero, tambin el derecho internacional
debe ser considerado como fuente del derecho ambiental.
Ms an, a diferencia de lo que ocurre con el derecho no
ambiental, el derecho internacional constituye una fuente
importante del derecho ambiental y puede llegar a tener an
ms importancia. En efecto, es oportuno recordar que el ca-
rcter de fuente del derecho ambiental lo tienen no slo los
tratados y convenciones internacionales formalmente con-
cluidas que se refieren en todo o parte a cuestiones de carc-
ter ambiental, sino tambin una serie de actos que derivan y
que se realizan a travs de los mismos que denominaremos,
como lo hace la doctrina, "procedimientos simplificados de
arreglo" (para poner de manifiesto su parcial carencia de for-
malidades). Creemos que los acuerdos as alcanzados se es-
tn constituyendo en una fuente importantsima del derecho
ambiental.
Los principios bsicos del derecho internacional para la
proteccin del ambiente, se encuentran en la Declaracin
de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio
Humano, que se llev a cabo en Estocolmo (Suecia), del 5 al
16 de junio de 1972. En efecto, en esa Declaracin adoptada
85
INTRODUCCIN
por consenso de los gobiernos participantes, se consignan

algunas reglas fundamentales sobre la materia, en especial
el deber de los Estados de velar por que las actividades que
se realicen dentro de su jurisdiccin o bajo su control no
perjudiquen el ambiente de otros Estados o de zonas inter-
nacionales.
El principio 21 de la Declaracin establece "De conformidad

con la Carta de las Naciones Unidas y con los principios del
derecho internacional, los Estados tienen el derecho sobera-
no de explotar sus propios recursos en aplicacin de su pro-
pia poltica ambiental y la obligacin de asegurarse de que
las actividades que se lleven a cabo dentro de su jurisdiccin
o bajo que las actividads que se lleven a cabo dntro d su
jurisdiccin objo su control no perjudiquen el ambiente de
otros Estados o de sus zoans intetnacionales". Este principio
se vincula con otro principio ms antiguo del derecho
internacional, en virtud del cual ningn Estado puede
alterar su propio territorio en desventaja del territorio
vecino.
No menos importantes son otras reglas que apuntan al

desarrollo del derecho internacional para la proteccin del
ambiente, desarrollo que como todo el derecho internacio-
nal ti ene un carcter eminentemente progresivo."
El Principio 22 de la Declaracin expresa: "Los Estados de-

ben cooperar para continuar desarrollando el derecho in-
ternacional en lo que se refiere a la responsabilidad y a la
indemnizacin de las vctimas de la contaminacin y otros
daos ambientales que las actividades realizadas dentro de la
jurisdiccin o bajo el control de tales Estados causen a zonas
86
situadas fuera de su jurisdiccin." Por su parte, el Pincipio 24

seala: "Todos los pases, grandes o pequeos, deben ocu-
parse con espritu de cooperacin y en pie de igualdad de las
cuestiones internacionales relativas a la proteccin y mejo-
ramiento del ambiente. Es indispensable cooperar, mediante
acuerdos multilaterales o bilaterales o por otros medios apro-
piados, para controlar, evitar, reducir y eliminar eficazmente
los efectos perjudiciales que las actividades que se realicen
en cualquier esfera puedan tener para el medio, teniendo en
cuenta debidamente la soberana y los intereses de todos los
Estados." Hay que decir que en esa poca la cuestin de la
responsabilidad de los Estados por los efectos de la contami-
nacin. tena una serie de desarrollos importantes en el de-
recho internacional. Por otro lado, a partir de la conferencia
de Estocolmo se han suscrito y ratifi. cado un conjunto de
tratados y convenciones internacionales sobre la pro. teccin
del ambiente, que se han sumado a otros que ya se encontra-
ban en vigor.
15. El plan de exposicin de la obra
Esta obra versa principalmente sobre el derecho ambiental

mexicano. En su desarrollo, se siguen ciertas pautas que tie-
nen que ver con lo que se ha dicho en los prrafos anterio-
res sobre el objeto y el contenido del derecho ambiental. En
consecuencia, su estructura se ajusta a ciertos criterios que
resultan de la visin que su autor tiene respecto del dere-
cho ambiental. Pero, ella tiene en cuenta, adems, la manera
como se encuentra legislada la proteccin del ambiente en
Mxico.
La primera parte de la obra est referida a la proteccin
jurdica del ambiente en su conjunto. Por tanto, en esta pri-
87
INTRODUCCIN
mera parte se examinan las disposiciones que regulan la

materia, considerando al ambiente como un todo, o por lo
menos teniendo en cuenta un importante grupo de elemen-
tos ambientales, como por ejemplo los recursos naturales.
Se trata del estudio de lo que podra denominarse la legis-
lacin ambiental "moderna" de Mxico, en especial de la
Ley Federal de Proteccin al Ambiente. Esta primera parte se
encuentra estructurada por cuatro captulos, que tratan su-
cesivamente de las bases constitucionales, de la proteccin
del ambiente en su conjunto, de la gestin ambiental y de la
poltica ambiental.
La segunda parte de la obra est dedicada a la protec-
cin jurdica de los ecosistemas naturales terrestres. En esa
parte, se estudian los sistemas de proteccin existentes que
se refieren a los suelos, la flora y la fauna terrestre, las aguas,
los recursos naturales no renovables y los recursos energti-
cos, esto es, los elementos ambientales que configuran los
ecosistemas naturales terrestres. Esta segunda parte se halla
estructurada por seis captulos, en los que se examinan los
sistemas de proteccin jurdica que existen respecto de cada
uno de estos elementos.
Existen diversas clasificaciones ms rigurosas de los compo-

nentes de un ecosistema terrestre e, incluso, denominaciones
ms correctas para designarlos. Sin embargo, en esta obra se
ha debido seguir un criterio de organizacin que tiene que
ver con la manera como ellos se encuentran habitualmente
legislados. As, por ejemplo, los energticos son examinados
en forma separada, habida consideracin de que existen or-
denamientos jurdicos especficos que los regulan. Por otra
parte, en esta obra se mantiene la terminologa tradicional de
"recursos naturales renovables y no renovables" para efectos
88
de su mejor comprensin, no obstante que la cuestin de

la renovabilidad de los recursos se expresa de manera ms
exacta con los calificativos "de gnesis actual" y "de gnesis
antigua". En cambio, las expresiones "recursos vivos (biti-
cos)" y "recursos no vivos (abiticos)" que son bsicas en
el lenguaje de la ecologa, no son empleadas sino ocasio-
nalmente en esta obra, por no haberse incorporado an al
lenguaje de las normas jurdicas.
La tercera parte de la obra se ocupa de la proteccin ju-

rdica de los ecosistemas marinos, cuestin que es analizada
en dos captulos, que tratan de esa proteccin desde el pun-
to de vista del derecho interno y del derecho internacional,
respectivamente.
La cuarta parte de la obra concluye el examen de los ele-
mentos que integran el ambiente natural, con el estudio del sis-
tema de proteccin de la atmsfera y del espacio ultraterrestre.
La quinta parte de la obra trata de la ordenacin del am-
biente construido, a travs del examen de las normas jurdi-
cas que disciplinan los asentamientos humanos y la vivien-
da; las actividades industriales; las vas de comunicacin y el
transporte; los efectos ambientales de la energa trmica, el
ruido y las vibraciones; el turismo y el patrimonio cultural.
La sexta parte de la obra se refiere a la proteccin de la
saluda humana de los efectos del ambiente, distinguiendo
entre las reglas jurdicas que tratan de los efectos del am-
biente en general sobre la salud humana y los efectos del
ambiente laboral en la salud de los trabajadores.
La sptima parte, en fin, se aboca al tema de la poltica
legislativa para la proteccin del ambiente. Con ese objeto,
se hace un balance de los mritos y demritos de la legisla-
cin mexicana para la proteccin del ambiente y se formu-
89
INTRODUCCIN
lan algunas propuestas que miran al desarrollo progresivo

del derecho ambiental mexicano y a su aplicacin.
I Cf. Mario Bunge La ciencia. Su mtodo y filosofia, Edi-
ciones Siglo Veinte, Buenos Aires, 1978, p. 9.
2 Es lo que hace por ejemplo John Henry Merryman en
An Introduction to the Legal Systems 01 Western Europe and
America Latina (Stanford University Press, Sanford, Califor-
nia, 1969), para quien la ciencia jurdica hegemnica en esta
parte del mundo se caracteriza por una "tendencia a elevarse
sobre los hechos" y se interesa fuertemente "por las definicio-
nes y clasificaciones", que luego "se ensean de una manera
ms bien mecnica y acrtica". Dentro de esa ciencia dice
Merryman, "algunos hombres experimentados plantean
serios argumentos acerca de la 'autonoma' de ciertas ramas
del derecho, como el derecho mercantil o el derecho agrario
... " (cf. la trad. esp, intitulada La tradicin juridica romni-
cacannica, FCE, Mxico, la. reimpresin de 1979, p. 9 et
passim).
3 Es la definicin de sistema que ofrece el "padre" de la
teora de los sistemas, Ludwig von Bertalanffy, en su General
System Theory de 1968 (cf. la trad. esp. intitulada Teoria Ge-
neral de los Sistemas, FCE, Mxico, 3a. reimpresin, 1982,
9. 56.).
4 Primero, en el Seminario sobre "Medio Ambiente y
Marco Legal", que se llev a cabo en 1979 en San Jos de
Costa Rica (nuestra ponencia fue publicada bajo el ttulo La
legislacin ambiental en Amrica Latina: visin comparativa,
UAM, Mxico, 1981, 107 pp. Coleccin "Reportes de Inves-
tigacin"); luego, en el Seminario sobre "Medio Ambiente y
Ordenamiento Jurdico", que se llev a cabo en 1982 en M-
rida, Venezuela (nuestra ponencia fue publicada bajo el ttu-
lo El derecho ambiental en Amrica Latina, CIFCA, Madrid,
90
1982, 39 pp. Coleccin "Opiniones"); y finalmente en las

Jornadas del mismo nombre que organiz el CIFCA en Ma-
drid, durante 1983 (nuestra ponencia vers sobre "Las diver-
sas interpretaciones del derecho ambiental. El derecho am-
biental como disciplina jurdica" y permanece indita). Esta
visin sistemtica del ambiente y sus implicancias jurdicas
fueron desarrolladas en las mismas Jornadas por Fernando
Fuentes Bodeln, cuyas ideas al respecto pueden encontrar-
se ya en la Introduccin que ese jurista espaol escribi para
Calidad de vida, medio ambiente y ordenacin del territo-
rio. Textos internacionales (cf. el vol. I de esa publicacin de
CEOTMACIFCA, Madrid, 1982, pp. XXIII y ss.).
5 Sin embargo, por lo menos dejaremos constancia de
que nos han sido particularmente tiles para este efecto los
estudios elaborados en Venezuela dentro del proyecto co-
nocido como VEN1791011Plan Nacional del Ambiente"
(Caracas), as como otros estudios hechos dentro de la llama-
da "Red Latinoamericana sobre Sistemas Ambientales" y los
Seminarios llevados a cabo por esa Red en Mxico (en 1985
y 1986). Un interesante y ltimo desarrollo de esta lnea de
pensamiento puede verse en Gilberto Gallopn "Ecologa y
ambiente", publicado en Los problemas del conocimiento y
la perspectiva ambiental del desarrollo (Enrique Leff, coordi-
nador), Siglo XXI, Mxico, 1986, pp. 152 y ss.
6 Cf. por ejemplo Jaime Hurtubia "Ecologa y desarro-
llo: evolucin y perspectivas del pensamiento ecolgico" en
O. Sunkel y N. Gligo (comp.) Estilos de desarrollo y medio
ambiente en Amrica Latina, Fondo de Cultura Econmica,
Mxico, 1980, vol. 1, pp. 158 a 204, as como la extensa
bibliografa all citada. Cf. tambin Gilberto Gallopn en op.
cito en nota 5, pp, 126 y ss,
1 Cf. Eugene P. Odum, Ecologia: el vinculo entre las cien-
91
INTRODUCCIN
cias naturales y las sociales, trad. esp, de M. A. Marrn, Ca.

Editorial Continental, Mxico, 6a. impresin, 1984, p. 5.
s CF. Ramn Margalef La ecologia, la tierra y la vida, Edi-
torial Planeta, Barcelona, 3a. ed.
198,3, p. 13.
9 Ibidem, p, 21 et passim.
10 Cf. Gilberto Gallopn en op. cito en nota 5, p. 158.
11 La calidad de la vida ha sido tambin analizada, entre
otros enfoques, desde la perspectiva de lo que se ha deno-
minado "el proceso de humanizacin" (cf. Emilio Carretero
et al. La calidad de la vida en el proceso de humanizacin,
Editorial Medio Ambiente, Madrid, 1980).
11 Cf. por ejemplo los trabajos de Hctor Sejenovich en
esta materia. Un ltimo desarrollo de estos anlisis puede
encontrarse en Enrique Leff Ecologia y capital (Hacia una
perspectiva ambiental del desarrollo), UNAM, Mxico, 1986,
especialmente en las pp. 15 a 27.
1) Cf. Gilberto Gallopn en op. cito en nota 5 pp, 161 a
168.
14 Ibidem, p. 162.
15ldem.
16 Cf. por ejemplo los trabajos compilados por Osvaldo
Sunkel y Nicolo Gligo en Estilos
de desarrollo v medio ambiente en Amrica Latina. cit
supra en nota 3.
11 Ambas citas han sido tomadas de Osvaldo Sunkel, en
op. cito en nota 3, 1, p. 25.
18 Esta descripcin corresponde a Osvaldo Sunkel, en
op. cito en nota 3, 1, pp, 28 y ss.
19 Son especialmente importantes para este efecto, el
Simposio de Cocoyoc sobre estrategias para el ambiente y
el desarrollo (Mxico, 1974) y el informe Qu hacer?, de
92
la Fundacin Harnrnarksjld (Upsala, 1975). Sobre el mis-

mo tema puede verse tambin Hurtubia et alt. Hacia una
conceptualizacin del ecodesarrollo (ORPALCPNUMA,
mimegrafo, Mxico, 1976).
10 Los trabajos ms importantes de Sachs en este tema,
han sido publicados en espaol en un libro que lleva el ttulo
de Ecodesarrollo: desarrollo sin destruccin (El Colegio de
Mxico, Mxico, 1982, 20 l pp.), con un prlogo de Vicente
Snchez, a quien le ocup la responsabilidad de esa edi-
cin.
11 As entiende Sachs el principal postulado del mencio-
nado informe QU hacer?, de la Fundacin Hamrnarksjld.
Cf. "Medio ambiente y desarrollo" en op. cito en la nota an-
terior, p.97.
n Cf. "Ambientes y estilos de desarrollo", en op. cito supra
p. 42.
13 La verdad es que no existe una racionalidad exclusi-
vamente econmica y, en todo caso, lo que se entiende por
tal debe ser considerada siempre en el marco de una socie-
dad dada. Como bien seala Maurice Godelier, no existen
una racionalidad en s, ni una racionalidad absoluta, pues
lo que es racional hoy puede ser irracional maana y lo que
es racional en una sociedad puede ser irracional en otra (cf.
su Racionalidad e irracionalidad en economia, publicado
en espaol por Siglo XXI, Mxico, 1967). La racionalidad
ambiental puede ser entendida de diversas maneras y, por
cierto, como una contribucin al enriquecimiento de la ra-
cionalidad econmica.
24 Cf. El conocido libro de D. H. Meadows Los limites
del crecimiento (FCE, Mxico, 1976).
25 Es la opinin de Enrique Leff en su Ecologia y capital.
UNAM, Mxico, 1986, pp, 120 Y 123. Vanse tambin sus
93
INTRODUCCIN
ideas sobre el ambiente como un potencial productivo para

una estrategia de desarrollo alternativa (p. 116 et passim) y
sobre la racionalidad ecotecnolgica (p. l 19 et passim).
26 Cf. "En torno a una economa poltica del medio am-
biente" en op. cito supra. p. 19.
27 Cf. por ejemplo Pablo Biffani Desarrollo y medio am-
biente, CIFCA, Madrid, 1980, dos vols,
28 Las ideas de Marx y Engels en esta materia se encuen-
tran dispersas a lo largo de toda su obra. Son recomendables
los anlisis hechos por Alfred Schmidt en 1962 (El concepto
de naturaleza en Marx, Siglo XXI, Mxico, 1976) y por Giu-
seppe Prestipino en 1973 (El pensamiento filosfico de En-
gels. Naturaleza y sociedad en la perspectiva terica marxis-
ta. Siglo XXI, Mxico, 1979). Contra la opinin de Schmidt,
de Enrique Leff Ecologia y capital, op. cito en nota 25.
19 Cf. A. Sorel en su prlogo al Livre du Centenaire, 1, p,
XXIX Arthur Rousseau, Editeur, IPars, 1904.
)0 Cf. por ejemplo la clsica obra de Georges Ripert As-
pects juridiques du capitalisme imoderne, LGD, Pars, 1946.
)1 Cf. Peter Sand, Legal systems for environmente protec-
tion Japan, Sweden, United States, FAO, Roma, 1972, Legis-
lative studies No. 4.
)) Estos tres pases fueron seleccionados para ese estudio
por su alto nivel de desarrollo en sus respectivas regiones
y porque pueden tomarse como punto de referencia para
proyecciones regionales o globales; pero, al mismo tiempo,
porque son representativos de las principales "familias jurdi-
cas"; Suecia, como una variante del civil law europeo; Esta-
dos Unidos, como una variante del common law anglosajn
(aunque su desarrollo ms reciente lo est haciendo algo at-
pico); y Japn, como un sistema "mixto" (ibidem. p. 4).
34 William H. Rodgers, Jr., Environ';ental La .. West
94
Publishi Co., St. Paul, Minn., 1977 (con 1984 Pocket Part),
p. 100.
34 Ibidem, pp. 100, 136 et passim. 3l Ibidem, p, 697.
36 Ibidem, p. 725.
37 Cf. su Derecho ambiental. Instituto de Estudios de Ad-
ministracin Local, Madrid, 1977, p. 72.
38 Cf. Droit de la protection de la nature et de
l'environnement, LGDJ, Pars, 1973.
39 Entre ellas, no pueden dejar de mencionarse los traba-
jos de G. Martin Le droit a l'environnement, de la responsa-
bilit civile pour faits de pollution, PPS, Lyon, 1978, y de F.
Caballero Essai sur la notion juridique de nuissance, LGDJ,
Pars, 1981.
40 Nos referirnos a su Droit de l'environnement, Dalloz,
Pars, 1984.
41 Cf. Revue juridique de l'environnement, PPS, Lyon
(desde 1976). 42 Cf. Derecho ambiental. cit supra en nota
37.
43 Cf. entre tantos otros, los trabajos compilados por Luis
Rodrguez Ramos en Derecho y medio ambiente. CEOTMA.
Madrid. 1981.
44 Cf. Ambiente: saggio sui diversi suoi aspetti giuridici,
en "Rivista trimestrale di diritto pubblico", No. 1, 1973, pp.
15 ss., as como Primi rilievi sulle nozioni di gestione del
ambiente e del territorio. en la misma Revista, No. 2, 1975,
pp. 479 ss.
4l Cf. entre los ms recientes, A. Postiglioni JI diritto
all'ambiente, Jovene, Napoli, 1982. 46 La bibliografa esta-
dounidense sobre la materia es sumamente extensa. Aparte
del trabajo precursor de Peter Sand cito en nota 31, recomen-
darnos la lectura de algunos de los varios textos de derecho
ambiental que existen, como es el de William H. Rodgers, Jr.
95
INTRODUCCIN
Environmental Law, cito en nota 33, y el de Roger W. Findley

y Daniel A. Farber Environmental Law, West Publishing Co.,
St. Paul Minn., 1983.
47 Entre las revistas, debe mencionarse a Ecology Law
Quaterly (Berkely, desde 1971), que es la ms antigua sobre
la materia.
48 Varios trabajos de Cano fueron publicados en un libro
que lleva el ttulo de Derecho. poltica y administracin am-
bientales. Depalma, Buenos Aires, 1979.
49 Como los trabajos de que son autores Eduardo Pigre-
tti, Joaqun Lpez, Pedro Tarak, Ricardo Koolen y muchos
otros, algunos de los cuales se citan en esta obra.
so Se trata de la revista Ambiente y recursos naturales
(Revista de derecho, poltica y administracin), publicacin
trimestral de la SADARN, publicada por la Ley, desde 1984.
II Cf. Direito Ambiental Brasileiro, Editora Revista dos Tri-
bunais, Sao Paulo, 1982.
l2 Cf. sus "Notas para el estudio del sistema jurdico mexi-
cano en materia de contaminacin del ambiente" en la revis-
ta Juridica, Universidad Iberoamericana, Mxico, 1974, No.
6. l3 Cf. Legal protection 01 the environment in developing
countries, UNAM, Mxico, 1976. l4 El ltimo trabajo que le
conocernos es "Notas sobre la legislacin mexicana referen-
te a la contaminacin", publicado en Ambiente y recursos
naturales. No. 1, 1984.
II El derecho de proteccin al ambiente. UNAM, Mxico,
1981.
ss Cf. sus Breves consideraciones sobre derecho ambien-
tal. Editorial Tlacatecutli, Mxico 1981.
l7 Entre ellas debemos mencionar el estudio hecho por
Mara del Carmen Carmona en sus Aspectos juridicos de los
problemas ambientales en Mxico. Escuela Libre de Dere-
96
cho, Mxico.1981.
ss Environmental policy and law (Bonn, desde 1976).
19 Cf. nuestro trabajo sobre Las diversas interpretacio-
nes del derecho ambiental. El derecho ambiental como dis-
ciolina juridica. cit. supra en nota 4, donde analizamos las
concepciones "amplias' y las concepciones "restrictivas" del
derecho ambiental en Amrica Latina y en algunos pases de
Europa.
60 Cf. su "Metodologa para el relevamiento de las insti-
tuciones ambientales y para la legislacin integrada sobre el
ambiente y los recursos naturales en Amrica Latina" en op.
cito supra en nota 42, pp. 163 y ss.
61 Ibidem, pp, 166 y 167.
62 Ibidem, pp. 168 a 172.
63 Cf. Csar Seplveda, Derecho internacional. Porra,
Mxico, 12a. ed. 1981, p, 172.
64 El carcter progresivo de este derecho lo destaca
Alexander Ch. K.iss en la introduccin <le su Recueil de Trai-
tes multilateraux relatifs a la protection de l'environnement,
UNEP, Nairobi, 1982.
h; Cf. Luis Miguel Diaz. Responsabilidad del Estado y
contaminacin. Aspectos juridicos, Porra. Mxico. 1982.
66 Cf el Recueil recin citado.
Parte Primera
La proteccin del ambiente en su conjunto

Captulo II
Las bases constitucionales
Sumario: 16. La proteccin del ambiente en la Constitucin

Poltica. 17. La conservacin de los recursos naturales en la
Constitucin Poltica. 18. La historia del establecimiento del
artculo 27 constitucional. 19. El anlisis ambiental del art-
culo 27 constitucional. 20. La prevencin y el control de la
contaminacin ambiental en la Constitucin Poltica. 21. Los
alcances jurdicos de la reforma constitucional de 1971. 22.
La proteccin del ambiente en la Constitucin Poltica a par-
tir de 1983. 23. Algunas conclusiones sobre las bases cons-
titucionales para la proteccin del ambiente en su conjunto.
24. La divisin de las facultades en materia ambiental entre la
Federacin y los Estados. 25. Las facultades del Municipio en
materia ambiental. 26. La proteccin constitucional del am-
biente en el derecho comparado. 27. Existe entre nosotros el
derecho constitucional a un ambiente sano?
16. La proteccin del ambiente en la Constitucin Poltica
La idea de la "supremaca de la Constitucin" -que es uno

de los principios fundamentales del constitucionalismo clsi-
co-, es tambin una de las reglas bsicas del sistema jurdico
mexicano. En efecto, la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos es la Ley Suprema de la Unin, segn lo
dispone el artculo 133 de esa Carta Fundamental." El prin-
cipio de la supremaca de la Constitucin hace aconsejable
en este caso, como en otros, iniciar el examen del sistema
jurdico de la proteccin del ambiente en su cojunto, con las
disposiciones constitucionales que se refieren a esta materia.
100
Tales disposiciones son aqu denominadas "bases constitu-

cionales", dado que a partir de ellas se construye el sistema
jurdico de la proteccin del ambiente en su conjunto.
Al lado de esas disposiciones, existen otras que se en-
cuentran dispersas a lo largo de toda la Constitucin Pol-
tica y que se refieren a ciertos elementos ambientales o a
determinadas actividades que pueden generar efectos am-
bientales, como las tierras y las aguas, los mares, la atms-
fera, los minerales, la energa elctrica, la energa nuclear,
los asentamientos humanos, las actividades industriales, el
patrimonio cultural, etc. Dichas disposiciones son tambin
"bases constitucionales" respecto de cada una de las materias
de que se ocupan, pero por razones de mtodo su examen
queda reservado para los captulos que tratan de los elemen-
tos y actividades a que ellas se refieren. En consecuencia, el
presente captulo se concentra exclusivamente en el anlisis
de las bases constitucionales que tienen que ver con los as-
pectos ms generales de la proteccin del ambiente, en con-
sonancia con la idea de que esta Parte de la obra se ocupe de
la proteccin del ambiente en su conjunto.
La primera de esas bases es la disposicin contenida en el
prrafo tercero del artculo 27 constitucional, que se refiere a
la idea de la conservacin de los recursos naturales. Esta idea
es un elemento toral de la proteccin del ambiente. El hecho
de que el Constituyente de 1917 la haya tenido en cuenta en
el momento de disear el proyecto nacional que subyace en la
Carta Fundamental de Mxico, es algo verdaderamente singu-
lar para su poca y confirma, una vez ms, el carcter precur-
sor de la Constitucin Poltica de 1917, que es una autntica
obra maestra del constitucionalismo social del presente siglo.
La segunda de esas bases es la disposicin contenida en
la fraccin XVI del artculo 73 constitucional, que se refiere a
101
LAS BASES CONSTITUCIONALES
la idea de la prevencin y control de la contaminacin am-

biental. Esta idea fue incorporada explcitamente a la Consti-
tucin Poltica en 1971. La prevencin y control de la conta-
minacin ambiental es otro de los elementos principales de
la proteccin del ambiente.
Finalmente, la tercera de esas bases es la disposicin con-
tenida en el prrafo sexto del artculo 25 constitucional, que
se refiere a la idea del cuidado del medio ambiente, con mo-
tivo de la regulacin del uso de los recursos productivos por
los sectores social y privado. Esta idea fue incorporada a la
Constitucin Poltica en 1983. Se trata de la nica ocasin en
que la Carta Fundamental menciona al "ambiente" o "medio
ambiente", como tal.
El estudio de las bases constitucionales para la proteccin
del ambiente en su conjunto, permitir que a continuacin se
examine la manera como la Constitucin Poltica divide las fa-
cultades para la proteccin del ambiente en su conjunto entre
la Federacin y los Estados. Aunque esta cuestin atae ms
especficamente al estudio de la gestin ambiental -de la que
se ocupa el captulo IV -, la verdad es que se hace necesario
anticipar su examen para que se entienda lo que se dir en el
captulo III sobre el fundamento constitucional de la Ley Fede-
ral de Proteccin al Ambiente. El anlisis de reparto de facul-
tades, har necesario a su vez que se examinen las facultades
de los Municipios en materia de proteccin del ambiente.
Luego, en este captulo se analizar la manera como se
ha tratado en el derecho comparado la proteccin constitu-
cional del ambiente en su conjunto. Como esto ltimo nos
plantear la cuestin del derecho fundamental a un ambien-
te sano, el captulo concluir con una revisin de la reforma
de 1983 al artculo 40. constitucional, en la parte relativa al
derecho a la proteccin de la salud.
102
17. La conservacin de los recursos naturales en la Constitu-

cin Poltica
El principio de la conservacin de los recursos naturales en

general, fue incorporado en 1917 a la Constitucin Polti-
ca, en estrecha relacin con el profundo cambio que ella
estableci respecto del sistema de propiedad y, ms espec-
ficamente, con la idea de la funcin social de la propiedad
privada que la Constitucin consagr, en sustitucin de la
hasta entonces vigente idea de la propiedad privada como
un derecho absoluto.
De acuerdo con la Constitucin Poltica del 5 de febrero de

1857, la propiedad privada era concebida a la manera de un
derecho absoluto. En efecto, el artculo 27 de esa Constitu-
cin estableca lo que sigue: "La propiedad de las personas
no puede ser ocupada sin su consentimiento, sino por causa
de utilidad pblica y previa indemnizacin. La ley determi-
nar la autoridad que deba hacer la expropiacin y los re-
quisitos con que sta haya de verificarse" (prrafo primero).
Tratbase de la concepcin de la' propiedad privada (o "de
las personas") como un derecho absoluto, que iban a desarro-
llar los Cdigos civiles locales, como ocurri con los Cdigos
civiles para el Distrito Federal de 1870 y 1884. Dentro de esa
concepcin, no tena cabida la idea de la proteccin de los
recursos naturales, pues de acuerdo con la misma el dueo
de las cosas tena el derecho de usar y disponer de ellas a su
libre arbitrio.l"
Hay que decir que, respecto de la propiedad territorial,
esta concepcin tuvo en el seno del Congreso general Cons-
tituyente de 1856, un decidido impugnador. En efecto, el di-
putado Ponciano Arriaga, sin renunciar a los principios jus-
103
naturalistas que fundamentaban la propiedad privada, sino

ms bien a partir de los mismos, sostuvo vigorosamente la
necesidad de modificar el rgimen territorial entonces vigen-
te, para resolver los graves problemas sociales que aquejaban
al pas. "Mientras que pocos individuos estn en posesin de
inmensos e incultos terrenos, que podran dar subsistencia
para muchos millones de hombres" -dca Ponciano Arriaga-
"un pueblo numeroso, crecida mayora de ciudadanos, gime
en la ms horrenda pobreza, sin propiedad, sin hogar, sin
industria ni trabajo ... " El diputado Arriaga estimaba que si
bien "el derecho de propiedad consiste en la ocupacin o po-
sesin, teniendo los requisitos legales", dicho derecho "no se
declara, confirma y perfecciona, sino por medio del trabajo y
la produccin", concluyendo entonces que "la acumulacin
en poder de uno o pocas personas, de grandes posesiones
territoriales, sin trabajo, cultivo, ni produccin, perjudica el
bien comn y es contraria a la ndole del gobierno republi-
cano y democrtico". Por tanto, propona un sistema de limi-
tacin de la propiedad territorial que excediera de quince le-
guas cuadradas (cuando ella no fuera deslindada y cultivada),
que permitiera el acceso a la propiedad de la tierra de otras
personas, con la obligacin de cercarla y cultivarla. El voto
particular del seor Arriaga fue discutido en Comisin y, en
definitiva, no tuvo consecuencia en el texto de la Constitu-
cin Poltica de 1857. Pero sus ideas no cayeron en el olvido,
pues en cierto sentido reaparecieron sesenta aos ms tarde y
se incorporaron a la Constitucin Poltica vigente.t"
Es importante sealar que el seor Arriaga consideraba
que la propiedad no es una "creacin de la ley civil", que
"la propiedad es sagrada porque representa el derecho de la
persona misma", que "lapersona tiene derecho de ocupar las
cosas y ocupndolas se las apropia" y que "despus del de-
104
recho del primer ocupante, vi ene el derecho que nace del

trabajo y la produccin", que "confirma y desarrolla el dere-
cho de propiedad". En este punto, el seor Arriaga no se se-
paraba, sin embargo, del pensamiento clsico del liberalismo
poltico. En efecto, para John Locke, por ejemplo, el derecho
de propiedad tiene su fundamento en el trabajo y su medida
est dada por el propio trabajo y por las necesidades de vida
de los individuos. Jean Jacques Rousseau, por su parte, junto
con establecer que el derecho a la propiedad de las cosas
lo tiene el primer ocupante, tambin puntualiza que los
fundamentos de la propiedad son la necesidad y el tra-
bajo. El llamado "liberalismo social" es, en definitiva, fiel
a las races histricas del liberalismo poltico, aunque es
tambin "social"; pero, sin lugar a dudas es antagnico
al liberalismo econmico, que a partir de Adam Smith
difundi la idea de que las relaciones entre los hombres
e, implcitamente las relaciones de propiedad, asumen
la forma de 'relaciones normales", en un ltimo estadio
de la evolucin de la sociedad, en tanto responden a un
orden natural, que es dado por una razn universal y
metahistrica.
El nuevo sistema de propiedad establecido en la Consti-

tucin Poltica de 1917 descansaba en una premisa ideol-
gica-jurdica, a saber que la propiedad de las tierras y de las
aguas corresponda originariamente a la Nacin, que haba
tenido y ti ene el derecho de transmitir el dominio de ellas
a los particulares, constituyendo la propiedad privada que
fue el principio que qued establecido en el prrafo primero
de su artculo 27. As se expresaba la idea de que la Nacin
mexicana, al igual que su antecesora -la corona espaola-,
tena una propiedad plena de las tierras y las aguas, lo que le
105
permita constituir a su respecto la propiedad privada a travs

de un acto de desmembramiento de esa propiedad plena,
que consista en otorgar el dominio directo a los particula-
res, pero conservando el dominio eminente de las mismas y
quedando siempre a salvo su facultad de reunificar lo que
se haba desmembrado a travs del ejercicio del derecho de
reversin, que en la Constitucin Poltica asuma la forma de
derecho de expropiacin.
Con base en esa premisa, la Constitucin dej asentada,
en el prrafo tercero de su artculo 27, la fundamental idea
de que la Nacin tena en todo tiempo el derecho de impo-
ner a la propiedad privada las modalidades que dictare el
inters pblico, lo que significaba consagrar el principio de
la funcin social de la propiedad privada que ms tarde iba
a figurar prcticamente en todas las Constituciones Polticas
del mundo y, en primer lugar, en la Constitucin de Weimar
de 1919, con la que Alemania iniciara su accidentada vida
republicana. En consecuencia, lo que en otros pases del
mundo sera un principio fundado por lo general en razones
de solidaridad, en Mxico en cambio qued establecido a
partir de una teora histrico-jurdica de la propiedad, que la
Constitucin Poltica de 1917 hizo suya.
Las ideas que siguen en el prrafo tercero del artculo 27
constitucional y que son las que interesan especialmente en
una lectura ambiental de ese precepto, se encuentran vin-
culadas de manera estrecha a las anteriores. Se trata de la
disposicin en virtud de la cual se estableci que la Nacin
tendra en todo tiempo el derecho de regular, en beneficio
social, el aprovechamiento de los recursos naturales -que la
Constitucin denomina 'elementos naturales"-, susceptibles
de apropiacin. El objeto de tal regulacin consistira en ha-
cer una distribucin equitativa de la riqueza pblica y cuidar
106
de su conservacin. As se introdujo en la Constitucin el

principio de la conservacin de los recursos naturales.
Todas estas ideas sern examinadas a continuacin, lue-
go de que se haga una somera historia del establecimiento
del artculo 27 constitucional, que parece necesaria para la
mejor cornprension del anlisis de ese precepto que se lleva-
r a cabo en los prrafos subsiguientes.
18. La historia del establecimiento del artculo 27 constitucional
La verdad es que el proyecto de constitucin presentado por

Venustiano 'Carranza, el 10 de diciembre de 1916, a la con-
sideracin del Congreso Constituyente reunido en la ciudad
de Quertaro (1916-1917), no modificaba en forma sutan-
cial el sistema de propiedad hasta entonces vigente. En efec-
to, la idea del seor Carranza era mantener las disposiciones
contenidas en el prrafo primero del artculo 27 de la Cons-
titucin de 1857, con una pequea modificacin. Ello que-
d perfectamente en claro tanto en el proyecto cuanto en el
Mensaje con que ste se envi al Congreso Constituyente.
En el Mensaje se dice: "El artculo 27 de la Constitucin de

1857 faculta para ocupar la propiedad de las personas sin el
consentimiento de ellas y previa indemnizacin, cuando as lo
exija la utilidad pblica. Esta facultad es. a juicio del Gobierno
de mi cargo, suficiente para adquirir tierras y repartirlas en la
forma que se estime conveniente entre el pueblo que quie-
ra dedicarse a los trabajos agrcolas, fundando as la pequea
propiedad, que debe fomentarse a medida que las necesidades
pblicas lo exijan." A continuacin, expresa el mismo Mensaje:
"La nica reforma que con motivo de este artculo se propone,
es que la declaracin de utilidad sea hecha por la autoridad
107
administrativa correspondiente, quedando slo a la autoridad

judicial la facultad de intervenir para fijar el justo valor de la
cosa de cuya expropiacin se trata." Por su parte, el prrafo
primero del artculo 27 del proyecto, estaba concebido en los
siguientes trminos: "La propiedad privada no puede ocuparse
para uso pblico, sin previa indemnizacin. La necesidad o
utilidad de la ocupacin deber ser declarada por la autoridad
administrativa; pero la expropiacin se har por la autoridad
judicial, en el caso de que haya desacuerdo sobre sus condi-
ciones entre los interesados". 70
Aos ms tarde, el Constituyente lng. Pastor Rouaix re-

cordara que "si la presentacin del artculo 50 del proyecto
de la Primera Jefatura produjo una intensa conmocin en la
Cmara por encontrarlo insuficiente para satisfacer las ansias
populares, el artculo 27 que se refera a la propiedad de las
tierras y a los derechos del poseedor, caus mayor descon-
suelo entre los constituyentes porque slo contena innova-
ciones de inters secundario sobre el artculo vigente de la
Constitucin de 1857, sin atacar ninguna de las cuestiones
vitales cuya resolucin exiga una revolucin que haba sido
provocada e impulsada por la necesidad de una renovacin
absoluta de la propiedad rstica.
De all que en el Congreso Constituyente prevaleci una
idea substancialmente diversa que se estim ms acorde con
la ideologa de la Revolucin Mexicana. No fue sta la nica
discrepancia que hubo entre el entonces llamado Primer Jefe
del Ejrcito Constitucionalista y el propio carrancismo, en el
seno del Congreso Constituyente. Tampoco fue la primera.
Desde la misma suscripcin del Plan de Guadalupe, que dio

inicio a la lucha armada contra la dictadura de Huerta (26 de
108
marzo de 1913), comenzaron a aflorar divergencias en el mo-

vimiento constitucionalista. En la versin de Francisco J. Mgi-
ca, que fue testigo de la suscripcin de dicho Plan, a continua-
cin de la lectura por Carranza de ese documento, en el que
"slo campeaba la idea legalista, motivo y principio de aquella
campaa ... empezaron las propuestas para agregar al proyec-
to del seor Carranza lineamientos agrarios, garantas obreras,
reivindicaciones y fraccionamiento de latifundios, absolucin
de deudas y abolicin de tiendas de raya ... " Las razones tc-
ticas esgrimidas por Carranza en orden a que lo primero era
acabar "con el gobierno usurpador" y su promesa de formular,
una vez concluda la lucha, un programa social apropiado,
determinaron que el documento fuera suscrito por todos los
presentes en la Hacie.nda de Guadalupe."? Unos meses ms
tarde, Carranza hara explcitamente suyos algunos de estos
plantearnientos.P Sin embargo, su proyecto de Constitucin no
recogi estas ideas y el propio movimiento constitucionalista,
entre ellos el ahora diputado Francisco J. Mgica, estuvo por la
aprobacin de un nuevo texto para el artculo 27 de la Cons-
titucin (que fue aceptado por la unanimidad de 150 votos).
La iniciativa estuvo a cargo de un grupo de diputados,

encabezados por el Ing. Pastor Rouaix, a la sazn Ministro
de Fomento del gobierno de Carranza. En su formulacin,
se cont con el importante asesoramiento de Andrs Molina
Henrquez, que en 1909 haba publicado "Los grandes pro-
blemas nacionales", obra que rpidamente se convirti en un
ideario del proceso revolucionario que se estaba iniciando
en aquellos aos.i"
La redaccin de la iniciativa no estuvo exenta de dificulta-

des. En efecto, Andrs Molina Enrquez present una primera
109
versin de la misma, que en opinin del Ing. Rouaix produjo

"desilusin completa", pues era "algo semejante a una tesis
jurdica con ideas totalmente distintas de las que deban figu-
rar en el artculo 27 y redactada con una terminologa inapro-
piada para su objeto", mientras que segn el propio Andrs
Molina Enrquez era un sistema con ventajas "que los diputa-
dos no pudieron comprender a fondo", por lo que "pidieron
se redactara por el sistema de afirmaciones directas y de las
enumeraciones precisas", lo que fue necesario hacer as. 75
Circunscribindonos a lo que ahora interesa, debe decir-

se que la iniciativa inclua todos los elementos que habrn
de ser considerados en este captulo para un anlisis ambien-
tal del artculo 27 constitucional vigente, a saber la propie-
dad originaria de la Nacin sobre las tierras y las aguas y la
constitucin de la propiedad privada sobre las mismas, as
como el derecho de la Nacin para imponer modalidades a
la propiedad privada y para regular el aprovechamiento de
los elementos naturales susceptibles de apropiacin, con el
objeto de hacer una distribucin ms equitativa de la riqueza
pblica y para cuidar su conservacin.
La iniciativa fue presentada el 25 de enero de 1917. En ella se

prevea un texto para el artculo 27 que inclua la declaracin
de que "la propiedad de las tierras y aguas comprendidas
dentro de los lmites del territorio nacional, corresponde ori-
ginariamente a la nacin, la cual ha tenido y ti ene el derecho
de transmitir el dominio directo de ellas a los particulares,
constituyendo la propiedad privada" (prrafo primero). Esta
declaracin corresponda a la aguda teora poltico-jurdica
elaborada por Andrs Molina Enrquez con base en sus estu-
dios del derecho colonial, a la que no podramos hacer jus-
110
ticia aqu ni siquiera con una rpida resea." El mismo texto

tambin prevea que "la nacin tendr en todo tiempo el de-
recho de regular la propiedad privada y el aprovechamiento
de los elementos naturales susceptibles de apropiacin para
hacer una distribucin ms equitativa de la riqueza pblica
y para cuidar su conservacin ... ", as como la necesidad de
dictar las medidas necesarias, entre otros fines, "para evitar la
destruccin de los elementos naturales y los daos que la pro-
piedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad ... " (fraccin
IX). Adems, quedaba prescrito en ese texto que "la nacin se
reserva el dominio directo de todos los minerales o substan-
cias que en vetas, mantos, masas o yacimientos, cualquiera
que sea su forma, contituyen depsitos cuya naturaleza sea
distinta de los componentes del terreno ... " (fraccin X). Fi-
nalmente, se estableca que "son de propiedad de la nacin y
estarn a cargo del Gobierno federal: las aguas de los mares
territoriales ... ; las de las lagunas y esteros de las playas; las
de los lagos interiores de formacin natural que estn ligados
directamente a corrientes constantes; las de los ros princi-
pales o arroyos afluentes de corrientes permanentes desde el
punto donde sta comience ... " etc. (fraccin XI).77
El sentido general de la iniciativa, era claro. El mismo Pas-

tor Rouaix lo explicit ms tarde, con las siguientes palabras:
" ... el propsito fundamental que tenamos los diputados de
Quertaro, interpretando el sentimiento unnime de los re-
volucionarios todos, era el de que en la legislacin mexicana
quedara establecido como principio bsico, slido e inalte-
rable, que sobre los derechos individuales a la propiedad,
estuvieran los derechos superiores de la sociedad, represen-
tada por el Estado, para regular su reparticin, su uso y su
conservacin ... ".78
111
La iniciativa fue dictaminada por una Comisin integra-

da por los diputados Francisco J. Mgica, Alberto Romn, L.
G. Monzn, Enrique Recio y Enrique Colunga. La Comisin
aprob esa iniciativa, limitndose en lo que ahora interesa a
sustituir el concepto de "regular la propiedad privada" por el
de "imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte
el inters pblico" y a darle otra ubicacin a la norma que
contiene ese concepto. El dictamen de la Comisin suscit
un debate que se llev a cabo los das 29, 30 y 31 de enero
de 1917. El histrico cambio de ideas que tuvo lugar en esos
das, no se puede reproducir aqu." Bstenos decir que ese
dictamen no fue modificado por el Congreso Constituyente
y, en consecuencia, la iniciativa, con los cambios propuestos
por la Comisin, fue incorporada como el texto definitivo del
artculo 27 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos, que se public el 5 de febrero de 1917.
19. El anlisis ambiental del artculo 27 constitucional
El primero de los principios del artculo 27 constitucional

que aqu interesan, se refiere a la naturaleza derivada de la
propiedad privada sobre las tierras y las aguas, dntro de la
concepcin asentada en la Constitucin sobre la propiedad
originaria de la Nacin respecto de dichas tierras y aguas.
Como se ha dicho, prescribe el prrafo inicial del artculo
27 constitucional -en un texto que no ha sufrido modifi-
caciones en los casi setenta aos de su vigencia-, que "la
propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los
lmites del territorio nacional corresponde originariamente
a la Nacin, la cual ha tenido y tiene el derecho de trans-
mitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la
propiedad privada".
112
Esto significa que la propiedad privada existente sobre esos

bienes qued vinculada en la Constitucin a la propiedad que
la Nacin mexicana. como sucesora de la Corona espaola,
tuvo y tiene sobre los mismos y con base en el cual pudo y
puede constituir a su respecto la propiedad de los particulares,
de la misma manera como la hacan los Reyes de Espaa, por
una acto que Andrs Molina Enrquez calificaba de "despren-
dimiento" y que poda asumir la forma de "dominio directo en
favor de los particulares, y en forma de propiedad individual".
La consecuencia quizs ms importante de lo anterior consis-
ta en que la Corona conservaba siempre el llamado derecho
de reversin para hacer efectivos sus derechos de propiedad
plena. Pero, la Nacin tambin puede hacer valer ese derecho
de reversin respecto de los particulares a travs del mecanis-
mo de la expropiacin prevista en el prrafo segundo del art-
culo 27, precisamente porque detenta la propiedad originaria
de las tierras y las aguas. As lo entenda Andrs Molina Enr-
quez, para quien "la nacin tendr en todo tiempo el derecho
de ejercer el derecho de reversin sobre todos los derechos de
dominio en que consista la propiedad privada, pero no podr
ejercer ese derecho, sino bajo la forma de expropiacin, en el
caso de la utilidad pblica, y mediante en todo caso la corres-
pondiente indemnizacin". 80
El cambio introducido por el Congreso Constituyente de
Quertaro, no debe sin embargo entenderse como encami-
nado a la supresin de la propiedad privada de los medios
de produccin, pues decididamente no era ese su propsito.
El mismo Andrs Molina Enrquez se refera a este punto,
hacia el ao 1922, afirmando lo siguiente: "El artculo 27
de la Constitucin de Quertaro, no quiso imponer deter-
minado sistema de propiedad, ni cambi de manera alguna
el sistema establecido desde la poca colonial y desde esa
113
poca consentido, dentro y fuera del pas, por todo el mun-

do. El cargo de haber pretendido establecer un sistema radi-
calmente comunista, en nada se funda. El artculo 27 no hizo
sino reconocer los hechos tales cuales los encontr, referir a
ellos los principios jurdicos que les eran aplicables y estaban
vigentes, equilibrar en lo posible esos principios para evitar
conflictos entre los intereses por ellos creados en los hechos,
y poner las bases sobre las cuales evolucionar los mismos
principios en lo futuro, para que puedan adaptarse sin mayor
esfuerzo a las condiciones en que tenga que evolucionar la
poblacin total del pas ... ,,81
Esta afirmacin hace necesario, sin embargo, algunos al-
cances. En efecto, el cambio que introdujo la Constitucin
no consisti tanto en un restablecimiento de una concepcin
"regalista" o "estatista" de la propiedad, sino ms bien en la
sustitucin de una concepcin de la misma como un derecho
absoluto, "consentida" en el siglo pasado, "fuera y dentro del
pas, por todo el mundo", por una concepcin del derecho
de propiedad como una funcin social, que ya campeaba en
el plano de las ideas poltico-jurdicas, pero que an no ha-
ba tenido una expresin en el derecho positivo. El hecho de
que esta concepcin haya sido vinculada a lo que se podra
calificar como un intento de rectificacin histrica respecto
del reconocimiento que en el siglo XIX tuvo la propiedad
privada en el pas, no quita ni pone nada a la voluntad del
Constituyente de 1917, en orden a que de all en adelante
la Nacin tendra en todo tiempo el derecho de imponer a
la propiedad privada las modalidades que dictara el inters
pblico, que es uno de los aspectos ms fundamentales del
cambio introducido en el sistema de propiedad.
As entendidas las cosas, no deja de tener alguna razn
el Ing. Pastor Rouaix cuando expresa, analizando retrospec-
114
tivamente la gnesis del artculo 27, lo siguiente: " ... nos

hubiera bastado la consideracin de que un Estado como
representante, director y organizador del conglomerado hu-
mano que forma una nacionalidad, tiene facultades y dere-
chos ingnitos superiores a los que individualmente puede
tener cada uno de los habitantes y por lo tanto sin el apoyo
artificial de tradiciones injustas (las tradiciones coloniales
invocadas por Andrs Malina Enrquez), ha tenido y tiene
autoridad bastante para imponer a la propiedad privada las
modalidades, limitaciones y reglamentos que exija la utili-
dad social, la que est muy por encima de los intereses par-
ticulares ... ".82 Pero, este razonamiento no toma en cuenta
que el cambio que se estaba introduciendo quizs requera
en ese momento de estas razones histrico-jurdicas, frente
a la generalizada creencia de que la propiedad privada era
un derecho anterior y superior a cualquier legislacin, de
acuerdo con el hipottico pacto social que marc el paso del
"estado natural" al "estado civil".
Con esta portada ideolgica del artculo 27 constitucio-
nal se vincula de la manera ya vista el segundo principio
atinente a nuestro tema, que en los trminos utilizados por
el prrafo tercero de ese precepto se formula diciendo que
"La Nacin tendr en todo tiempo el derecho de imponer
a la propiedad privada las modalidades que dicte el inters
pblico ... ". El principio se encuentra contenido en la pri-
mera parte del prrafo tercero del mismo artculo 27 y no
ha sido objeto de modificaciones. A travs de este precepto
se consagra la funcin social de la propiedad privada, pues
queda en claro que los atributos propios del dominio pueden
ser limitados por razones de inters pblico. La norma se
refiere a toda clase de bienes y no solamente a las tierras y
agua, como podra inducir a pensar su- ubicacin. En efecto,
115
al igual de lo que ocurre con la norma del prrafo segundo

del artculo 27 que se refiere a "las expropiaciones", ella no
aparece limitada a las tierras y las aguas, por lo que debe
entenderse que comprende todos los bienes que pueden ser
materia del dominio privado, especialmente en ausencia de
otras normas constitucionales que se refieren a la propiedad
pri vada. La relevancia ambiental de esta concepcin de la
propiedad privada como funcin social es evidente, si se re-
para en que la proteccin del ambiente puede muchas veces
exigir, en una sociedad donde existe de una manera genera-
lizada esa forma de propiedad, la limitacin de ciertos atri-
butos del dominio privado.
Pero, en el artculo 27 se dej consignado, adems, un
tercer principio, en virtud del cual la Nacin tendra en todo
tiempo el derecho "de regular" el aprovechamiento de los
elementos naturales susceptibles de apropiacin, con objeto
de hacer una distribucin equitativa de la riqueza pblica
y cuidar su conservacin ... ". Ms an, inmediatamente a
continuacin ella dispuso que "con ese objeto se dictarn las
medidas necesarias para ... ( ... ) ... evitar la destruccin de
los elementos naturales y los daos que la propiedad pueda
sufrir en perjuicio de la sociedad ... ". Hay que sealar que
estas normas se hallan en el mismo prrafo tercero del art-
culo 27 y que tampoco han sido materia de modificaciones,
aunque al referido prrafo no se le han dejado de introducir
reformas. No es posible menos que sorprenderse frente al
grado de especificacin que presentan tales normas, si se
les considera desde un punto de vista ambiental y teniendo
en cuenta la poca en que fueron emanadas. En efecto, el
mencionado prrafo tercero del artculo 27 constitucional no
slo se limit a establecer con anticipacin a otros pases
la concepcin de la funcin social de la propiedad privada
116
en general, sino que tambin inc1uy con mayor anticipa-

cin aun reglas sobre la proteccin de los recursos naturales.
Hasta donde sabernos, slo en la dcada de los 60s. iban a
comenzar a incorporarse, por lo menos en las Constituciones
latinoamericanas, este tipo de normas.
As, por ejemplo, la Constitucin Poltica venezolana de

1961 estableci que "el Estado atender a la defensa y con-
servacin de los recursos naturales de su territorio y la ex-
plotacin de los mismos estar dirigida principalmente al
beneficio colectivo de los venezolanos" (artculo 106). Por su
parte, la Constitucin Poltica guatemalteca de 1965 decla-
r de utilidad y necesidad pblica "la explotacin tcnica y
racional de hidrocarburos, minerales y dems recursos natu-
rales", prescribiendo adems que eran de urgencia nacional
y de inters social "la forestacin y reforestacin del pas y
la conservacin de los bosques" (artculos 134 y 135). De
su lado, la Constitucin Poltica boliviana de 1967 dispuso
que el rgimen econmico propendera al fortalecimiento de
la independencia nacional y al desarrollo del pas "median-
te la defensa y el aprovechamiento de los recursos natura-
les y humanos" (artculo 133). A partir de la dcada de los
70s., este tipo de prescripciones se hicieron ms habituales,
pero dentro de un contexto ms amplio, en tanto se refieren
a la proteccin del ambiente, como ocurre con la Constitu-
cin panamea de 1972, la Constitucin cubana de 1976,
la Constitucin peruana de 1979, la Constitucin chilena de
1980 y la Constitucin guatemalteca de 1985, as como con
la Constitucin ecuatoriana de 1979, a partir de sus reformas
de 1983, y la nueva Constitucin nicaragense de 1987 (va-
se el prrafo 26).
117
Las ideas contenidas en esta parte del prrafo tercero del

artculo 27 constitucional, apuntan en dos direcciones que,
sin embargo, son convergentes: la distribucin equitativa de
la riqueza pblica constituda por los recursos naturales y
la conservacin de los mismos. En efecto, la regulacin del
aprovechamiento de tales recursos -"en beneficio social",
como dej establecido la reforma constitucional de 1976-,
debe procurar simultneamente tanto la distribucin equi-
tativa de ellos cuanto su conservacin, ideas que estn vin-
culadas entre s, porque no pocas veces la desigualdad en
dicha distribucin acarrea el deterioro, por sobreexplotacin
o subexplotacin, de los recursos naturales.
La idea de la "conservacin" de los recursos naturales, tal
como ella se encuentra establecida en la Constitucin Po-
ltica, no se opone por cierto al "aprovechamiento" de los
mismos. Al contrario, la prescripcin del Constituyente de
1917 est encaminada a dejar en claro que la Nacin tendr
en todo tiempo el derecho de regular, en beneficio social,
el aprovechamiento de los recursos naturales susceptibles
de apropiacin, entre otros fines para cuidar de su conser-
vacin. "Aprovechamiento" y"conservacin" son, por tanto,
ideas que se encuentran vinculadas entre s. Esta vinculacin
consiste en que el aprovechamiento de los recursos natura-
les se encuentra subordinado, entre otras modalidades, a la
conservacin de los mismos.
La LFPA interpreta correctamente esta relacin entre aprove-

chamiento y conservacin, cuando define la conservacin
expresando que ella consiste en la "aplicacin de las medidas
necesarias para preservar el medio ambiente y los recursos
naturales, sin afectar su aprovechamiento" (vase el prrafo
32).
118
La conclusin ms general a extraerse de la norma que

se est analizando, se puede resumir diciendo que el Cons-
tituyente de 1917 estableci que los recursos naturales de-
ban ser utilizados racionalmente, esto es, de acuerdo con
una lgica productiva que considerara su conservacin. En
otras palabras, el Constituyente de 1917 prescribi que los
recursos naturales deban ser aprovechados de acuerdo con
la racionalidad productiva que les era propia, independien-
temente de la lgica productiva, individual o social, en que
estuviere inspirado el resto del sistema econmico.
Esta preocupacin del Constituyente por la utilizacin
racional de los recursos naturales, se expres tambin en la
norma que impone al Estado el deber de adoptar las medidas
necesarias para evitar la destruccin de los recursos natura-
les, que se encuentra contenida en el mismo prrafo tercero
del artculo 27 y que fue enunciada a manera de corolario de
las ideas contenidas en la primera parte de ese prrafo.
Sobre la naturaleza de estas medidas, la autorizada opinin

de Andrs Molina Henrquez ha dicho que ellas "son y tienen
que ser medidas de administracin, semejantes a las que en
idnticos casos y fuera de la accin de los tribunales, se dic-
taban en la poca colonial... ,,83
20. la prevencin y el control de la contaminacin ambiental en

la Constitucin Poltica
La segunda de las bases constitucionales de la proteccin del

ambiente en su conjunto que se examina en este captulo, es
la relativa a la prevencin y control de la contaminacin am-
biental, que como se ha dicho es una idea que se incorpora
explcitamente a la Ley Fundamental de Mxico en 1971.
119
El concepto de contaminacin ambiental est referido es-

trictamente a lapresencia en el ambiente de uno o ms con-
taminantes o cualquier combinacin de ellos que degrade al
ambiente en su conjunto y/o a algunos de sus elementos. As
entendida, la contaminacin ambiental es uno de los com-
ponentes fundamentales de la problemtica de la proteccin
del ambiente, en trminos de que su prevencin y control es
sin lugar a dudas una de las funciones principales de la pro-
teccin del ambiente. Sin embargo, no es posible identificar
sin ms la problemtica de la contaminacin ambiental con
la de la proteccin del ambiente, pues la segunda no slo
contiene, sino que tambin excede a la primera. La proble-
mtica de la proteccin de los recursos naturales, por ejem-
plo, no se encuentra restringida slo a la contaminacin de
tales recursos.
Hacia finales de la dcada de los 60s., sin embargo, pre-
dominaba casi sin contrapeso la idea de que la proteccin
del ambiente tena que ver exclusivamente con el peligro de
su contaminacin. Dicho enfoque tena que ver, a su vez, con
la naturaleza de los problemas ambientales de las sociedades
industrializadas, que eran problemas de contaminacin. Este
tipo de problemas tambin se haba hecho presente entre no-
sotros. Por eso, la manera jurdica de enfrentarlos fue a travs
de un nuevo ordenamiento jurdico, que en concordancia
con la visin que exista de la problemtica ambiental, se
denomin Ley Federal para Prevenir y Controlar la Contami-
nacin Ambiental.
Junto con expedirse esa Ley, se reform tambin la Consti-
tucin Poltica, en la parte relativa a las atribuciones del Con-
sejo de Salubridad General. En efecto, la reforma en cuestin
agreg a las atribuciones constitucionales de dicho Consejo,
la de adoptar medidas "para prevenir y combatir la contami-
120
nacin ambiental". De esta manera, la idea de la. prevencin

y control de la contaminacin ambiental fue incorporada ex-
plcitamente a la Carta Fundamental de Mxico.
Hasta 1908, la Federacin careca de atribuciones para inter-

venir en materias de salubridad, por lo que caba entender
que esta facultad perteneca exclusivamente a los Estados. La
reforma constitucional de ese ao le otorg al Congreso de
la Unin la facultad de dictar leyes sobre "salubridad general
de la Repblica". Sin embargo, como no se defini lo que
deba entenderse por "salubridad general de la Repblica",
qued en manos del mismo Congreso de la Unin determi-
nar el alcance de esa nueva facultad. En el proyecto presen-
tado por Carranza al Congreso de Quertaro, se mantuvo la
idea de que el Congreso de la Unin estaba facultado para
legislar sobre "salubridad general de la Repblica". En efecto,
el proyecto sometido a la consideracin de los Constituyen-
tes incluy entre las facultades del Congreso de la Unin,
la de "dictar leyes sobre ciudadana, naturalizacin, coloni-
zacin, emigracin e inmigracin y salubridad general de
la Repblica" (artculo 73, fraccin XVI). Por iniciativa del
diputado Sr. J. M. Rodrguez, empero, se puso en discusin
en el Congreso Constituyente la idea de agregar a esa frac-
cin cuatro nuevos incisos -las hoy llamadas cuatro "bases"
de la fraccin XVI del artculo 73 constitucional-, idea que
fue aprobada por 143 votos contra 3, luego de un intenso
debate que se centr fundamentalmente en la amplitud de
las atribuciones que se otorgaban al Consejo de Salubridad
General que se estaba creando y al entonces Departamento
de Salubridad, as como enlas facultades que se estaran
cercenando los Estados. En esas bases qued estableci-
do lo que sigue: "1 a. El Consejo de Salubridad General
121
depender directamente del Presidente de la Repblica,

sin intervencin de ninguna Secretara de Estado, y sus
disposiciones generales sern obligatorias. 2a. En caso
de epidemias de carcter grave o peligro de invasin de
enfermedades exticas en el pas, el Departamento de
Salubridad tendr obligacin de dictar inmediatamente
las medidas preventivas indispensables, a reserva de ser
despus sancionadas por el Presidente de la Repblica.
3a. La autoridad sanitaria ser ejecutiva y sus disposicio-
nes sern obedecidas por las autoridades administrativas
del pas. 4a. Las medidas que el Consejo haya puesto en
vigor en la campaa contra el alcoholismo y la venta de
sustancias que envenenan al individuo o degeneran la
especie humana, sern despus revisadas por el Congre-
so de la Unin en los casos que le competan". 84
La iniciativa respectiva se formul como una adicin a la

base 4a. de la fraccin XVI del artculo 73 constitucional, que
propona introducir la expresin " ... as como las adoptadas
para prevenir y combatir la contaminacin ambienta!. .. "
en el texto de esa base, de modo que la idea de la conta-
minacin ambiental fuera incluida dentro de las funciones
vinculadas al concepto de "salubridad general de la Repbli-
ca" (como ya lo estaba "la campaa contra el alcoholismo y
la venta de sustancias que envenenan al individuo o degene-
ran la especie humana").
En definitiva, la adicin propuesta para la base 4a. de la
fraccin XVI del artculo 73 constitucional de la Constitucin
Poltica, fue aprobada sin mayor debate por el Poder Cons-
tituyente Permanente y publicada en el "Diario Oficial" de
la Federacin del da 6 de julio de 1971, entrando en vigor
cinco das despus de esa publicacin. De esta manera, la
122
mencionada base pas a tener el siguiente texto: "Las medi-

das que el Consejo haya puesto en vigor en la campaa con-
tra el alcoholismo y la venta de sustancias que envenenan
al individuo o degeneran la especie humana, as como las
adoptadas para prevenir y combatir la contaminacin am-
biental, sern despus revisadas por el Congreso de la Unin
en los casos que le competan. "
21. Los alcances jurdicos de la reforma constitucional de 1971
La reforma constitucional que se acaba de describir, adolece

de excesos y de omisiones. Los excesos tienen que ver con
la manera como fue federalizada la prevencin y control de
la contaminacin ambiental; las omisiones, con el hecho de
que dicha federalizacin no le proporcion a la Ley que se
haba expedido recientemente sobre la materia el fundamen-
to constitucional que le era necesario. La verdad es que dicha
reforma hubiera cumplido con un cometido verdaderamente
til, si se hubiere limitado, por ejemplo, a establecer en la
fraccin XVI del artculo 73 constitucional que el Congreso de
la Unin tena facultad para legislar sobre la proteccin del
ambiente. Por otra parte, la idea de otorgarle atribuciones al
Consejo de Salubridad General para adoptar medidas des-
tinadas a prevenir y combatir la contaminacin ambiental,
fue poco feliz. Todos estos comentarios sern desrrollados a
continuacin en el mismo orden en que han
La prevencin y control de la contaminacin ambiental,
es una materia de salubridad, si se entiende la lucha contra la
contaminacin ambiental como una cuestin de proteccin
de la salud humana. A este tipo de prevencin y control de
la contaminacin ambiental se refiere por cierto la reforma
constitucional de 1971, como lo indica el precepto en que
123
incide. Que esa materia pueda ser considerada como parte

de la "salubridad general de la Repblica" y, en consecuen-
cia, como una materia federal, es un hecho que depende del
propio Congreso de la Unin. En efecto, la falta de definicin
sobre lo que debe entenderse por "salubridad general de la
Repblica", ha dejado siempre en manos del mismo Congre-
so de la Unin la potestad de determinar el mbito dentro
del cual ejercer su facultad para legislar sobre "salubridad
general de la Repblica". En consecuencia, nunca fue nece-
sario que se federalizara la prevencin y control de la con-
taminacin ambiental, considerada desde la perspectiva de
la proteccin de la salud humana, para que el Congreso de la
Unin pudiera expedir una Ley sobre esta materia. Bajo esta
ptica, la reforma pec por exceso.
Esto significa que la reforma constitucional de 1971 fue
del todo inocua en lo que se refiere a sus propsitos fede-
ralizadores? Lamentablemente, no fue as. En efecto, com-
partimos la autorizada opinin del maestro Felipe Tena en
orden a que las materias de salubridad que aparecen men-
cionadas de manera explcita en la fraccin XVI del artculo
73 constitucional, son materias federales. Por consiguiente,
entendernos que el hecho de que la prevencin y control de
la contaminacin ambiental haya pasado a ser mencionada
explcitamente en ese precepto por la reforma que se est
analizando, trajo como consecuencia que se transformara
constitucionalmente en una materia federal y que, por tanto,
quedara fuera de la rbita de las atribuciones de cada Estado
la facultad de legislar sobre la prevencin y control de la
contaminacin ambiental, como una cuestin de salubridad
local. Esta federalizacin irrestricta de la facultad de legislar
sobre la prevencin y control de la contaminacin ambien-
tal, fue tambin un exceso.
124
Seala el maestro Tena que corresponde al Congreso de la

Unin federalizar las cuestiones de salubridad; pero, al ha-
cerlo, debe tener en cuenta, en primer lugar, que "ya estn
federalizados en la Constitucin ciertos aspectos de salubri-
dad, como son a los que se refiere la fraccin XVI del artculo
73: epidemias de carcter grave, invasin de enfermedades
exticas en el pas, venta de sustancias enervantes ... " (a las
que ahora habra que aftadir la contaminacin ambiental).
Agrega el mismo autor que los ordenamientos sobre salubri-
dad que expida el Congreso no pueden omitir estas materias,
que ya quedaron federalizadas por una voluntad superior a la
suya. En estos casos, la verdad es que "el Congreso no funcio-
na como constituyente, sino como ejecutor de una voluntad
constituvente"
Esta consecuencia jurdica de la reforma de 1971 ha sido

modificada, sin embargo, con motivo de la reforma que se
hizo en 1983 al artculo 4 constitucional y que es examina-
da ms adelante (vanse los prrafos 27 y 245). En efecto, a
raz de esta ltima reforma, se dispuso que la ley establecera
"la concurrencia de la Federacin y las entidades federativas
en materia de salubridad general, conforme a lo que dispone
la fraccin XVI del artculo 73 constitucional...". Esto significa,
en nuestra opinin, que la prevencin y control de la conta-
minacin ambiental desde la perspectiva de la proteccin de
la salud humana -que fue constitucionalmente federalizada
como materia de salubridad general en 1971-, puede dejar
de serlo en la forma que disponga el Congreso de la Unin,
pues la salubridad general ya no es una materia compren-
dida de manera necesaria en la rbita de las facultades ex-
clusivas de la Federacin. La forma en que la Ley del ramo
vigente ha tratado este asunto, es examinada ms adelante
125
(vase el prrafo 245). Por cierto, las facultades del Congreso

de la Unin en esta materia, no pueden afectar de manera
alguna las atribuciones constitucionales que la reforma de
1971 asign al Consejo de Salubridad General.
Pero, la reforma de 1971 fue tambin omisa, en tanto no
le proporcion a la Ley Federal para Prevenir y Controlar la
Contaminacin Ambiental el tipo de fundamento constitu-
cional que hubiere sido apropiado y, en cambio, se preocup
de darle otro que no le era necesario, con consecuencias por
lo dems indeseables como la que recin se ha mencionado.
En efecto, dicha Ley no era slo un ordenamiento jurdico
referido a una materia de salubridad -esto es, a la prevencin
y control de la contaminacin ambiental desde la perspec-
tiva de la salud humana-, sino tambin a la contaminacin
ambiental en general y, en un cierto modo, a la proteccin
del ambiente, ms all de la cuestin de la salud humana.
En consecuencia, la materia a federalizarse era la proteccin
del ambiente y no la contaminacin ambiental en funcin de
la salud humana, pues esta ltima poda considerarse como
una materia de salubridad general de la Repblica por deci-
sin del propio Congreso de la Unin y, por tanto, como una
materia federal. En cambio, la proteccin del ambiente en su
conjunto no era una materia absolutamente federal, como
tampoco lo es en la actualidad.
La Ley Federal para Prevenir y Controlar la Contaminacin

Ambiental estableca que sus disposiciones y las de sus re-
glamentos regiran en toda la Repblica, "como medidas de
salubridad general" (artculo 2). En otras palabras. dicha Ley
se calificaba a s misma como un ordenamiento jurdico refe-
rido a la salubridad general. Pero, el texto de la Ley contena
algo ms que medidas de salubridad general. Por lo pronto,
126
su artculo 1 dispona que ella y sus reglamentos regiran

la prevencin y el control de la contaminacin en general
(en tanto no la remitan exclusivamente a aqulla que tiene
que ver con la salud humana) y, adems, "el mejoramiento,
conservacin y restauracin del medio ambiente", aunque la
verdad es que la Ley se circunscriba realmente a regular la
primera de esas materias e, incluso, lo haca en funcin de
la contaminacin del aire, de las aguas y del suelo. Pero, el
bien jurdicamente tutelado no era slo la salud humana, sino
tambin la flora, la fauna y, en general, los recursos o bienes
del Estado o de los particulares. En efecto, el artculo 10 de
la Ley calificaba la contaminacin atmosfrica en funcin del
perjuicio que ella pudiera causar a la salud o a la vida huma-
na, sino tambin a "la flora, la fauna y, en general, los recur-
sos o bienes del Estado o de los particulares", mientras que
el artculo 14 de la Ley calificaba la contaminacin de las
aguas en funcin de las sutancias que fueran dainas "a
la salud de las personas, o a la flora o a la fauna, o a los
bienes". Por su parte, las disposiciones sobre contami-
nacin del suelo estaban encaminadas a la proteccin
de ese recurso natural. considerado como un bien en si
mismo (articulas 23 a 28).
Finalmente, la reforma constitucional de 1971 fue poco
feliz, en tanto contribuy a consolidar una situacin consti-
tucionalmente anmala mediante la asignacin de nuevas
atribuciones al Consejo de Salubridad General y, de paso, a
generar ciertas dudas sobre si la prevencin y control de la
contaminacin ambiental se haba transformado en una ma-
teria de la exclusiva competencia de dicho Consejo.
Con 10 primero, nos referirnos a 10 que el maestro Felipe
Tena describe como "la dictadura verdaderamente singular
que instituyen tocante a la salubridad los prrafos 2 y 4
127
de la frac. XVI del artculo 73", esto es, al hecho de que sim-
ples dependencias como el Departamento de Salubridad y
el Consejo de Salubridad General hayan quedado facultadas
en esos preceptos para ejercer atribuciones propias de los
Poderes Legislativo y Ejecutivo, 10 que por cierto contrasta
con el sistema constitucional y constituye una situacin an-
mala dentro de la Constitucin.86 Pues bien, esta situacin
fue reforzada por la reforma de 1971, que le confiri nue-
vas atribuciones al Consejo de Salubridad General, que al
igual que tena desde 1917, son de una naturaleza legislativa
y ejecutiva, tal como 10 destaca Fernando Vzquez en una
anlisis especfico que hace de esta reforma.
Seala este ltimo autor que el Consejo de Salubridad Gene-

ral es un rgano, por sus facultades, "dictatorial". En efecto,
siendo ese rgano "una mera dependencia del Ejecutivo", ha
sido "dotado de facultades legislativas y ejecutivas y, por si
fuera poco, las primeras son ejercidas sin aprobacin previa
del Congreso -el cual se limita a revisar lo ya hecho-, y las
segundas sin necesidad de acuerdo previo del Presidente ".
El Consejo de Salubridad General es claramente un rgano
"espreo en un sistema constitucional cuyo punto de parti-
da es la divisin de los poderes, y que establece un sistema
presidencialista ... ". Sin embargo, ese rgano "no slo es su-
primido, sino que, en alarde dictatorial, se le suma faculta-
des ... " El mismo autor pon e tambin de relieve el carcter
centralizador de esta reforma, que se suma a la tendencia
centralizadora "que ha inspirado a gran parte de las reformas
constitucionales ... ". 87
Con lo segundo, nos referirnos al hecho de que la asigna-

cin de estas nuevas atribuciones al Consejo de Salubridad
128
General, podra crear dudas sobre si dicho Consejo ha pa-

sado a monopolizar desde 1971 la facultad de adoptar me-
didas para prevenir y combatir la contaminacin ambiental.
Sin embargo, nos parece claro que, en consonancia las ra-
zones que se tuvieron en cuenta para el establecimiento del
Consejo de Salubridad General en el Congreso Constituyente
de 1917, estas nuevas atribuciones de ese Consejo deben
entenderse como una facultad a ejercerse en casos de emer-
gencia y, en ningn caso, excluyen por 10 pronto la facultad
del Congreso de la Unin para legislar sobre la misma mate-
ria y, por cierto, la facultad del Ejecutivo Federal para proveer
en la esfera adminitrativa a la observancia de las leyes que se
refieran a la misma materia. Pero, tambin nos parece claro
que en el ejercicio de tal facultad, el Consejo de Salubridad
General puede adoptar cualquier tipo de medidas, sin que
sea necesario que ellas tengan algn fundamento en la legis-
lacin preexistente y sin otras limitaciones que las que le im-
ponen las disposiciones constitucionales. Tales medidas. en
todo caso. tienen una naturaleza esencialmente provisional.
pues deben ser revisadas por el Congreso de la Unin en los
casos que le competan -segn lo explicita la misma base 4a.
de la fraccin XVI del artculo 73 constitucional-o as como
por el Ejecutivo Federal en los casos que sean de su compe-
tencia.
22. La proteccin del ambiente en la Constitucin Poltica a

partir de la reforma de 1983
La reforma al artculo 25 constitucional que entr en vigor

en 1983, incorpor explcitamente a la Constitucin Poltica
la idea de la proteccin del ambiente en su conjunto a travs
de la expresin "cuidado del medio ambiente". En nuestra
129
opinin. esta reforma profundiz la misma idea de la protec-

cin del ambiente contenida en el artculo 27 constitucional,
al llevarla ms all de la cuestin de la conservacin de los
recursos naturales: pero. no lo hizo en los trminos amplios
que hubieren sido deseables, segn se ver a continuacin.
Como se sabeo en diciembre de 1982 la nueva Admi-
nistracin remiti al Congreso de la Unin un conjunto de
iniciativas que reformaban y adicionaban diversos precep-
tos constitucionales. De entre esas iniciativas, aqulla que
reformaba y adicionaba los artculos 16,25,26,27,28 y 73
constitucionales. es la que presenta un particular inters para
nuestro tema.
En efecto. con base en esa iniciativa fue formado total-
mente el artculo 25 constitucional, para incorporar en ese
precepto la idea de la rectora estatal de la economa y otras
relativas al funcionamiento de la economa mixta en el pas.
entre las que se encuentra la que ahora contiene el prrafo
sexto del nuevo artculo 25, con el siguiente texto: "Bajo cri-
terios de equidad social y productividad se apoyar e impul-
sar a las empresas de los sectores social y privado de la eco-
noma, sujetndolas a las modalidades que dicte el inters
pblico y al uso, en beneficio general, de los recursos pro-
ductivos, cuidando su conservacin y el medio ambiente".
El nfasis inicial de esta norma se encuentra colocado en
el apoyo y el impulso que el Estado, bajo ciertas condiciones,
debe dispensar a las empresas no estatales en un sistema de
economa mixta, haciendo explcito un principio que estaba
implcito en la constitucin econmica del pas y que tena
tras de s una larga prctica poltica.
Sin embargo. la parte final de la misma norma agrega
algo nuevo, que tiene relevancia para nuestro tema. Nos re-
ferimos a la disposicin en virtud de la cual el Estado puede
130
"sujetar" a los sectores social y privado, "a las modalidades

que dicte el inters pblico y al uso, en beneficio general,
de los recursos productivos, cuidando su conservacin y el
medio ambiente". La novedad de la disposicin consiste no
slo en que la Constitucin por vez primera menciona el
ambiente (como "medio ambiente"), sino tambin y funda-
mentalmente en la conceptualizacin que de manera impl-
cita hace de ste, pues al separarlo de la idea de los recursos
productivos, le da aquella connotacin globalizadora que le
es propia. El ambiente as entendido debe ser "cuidado", en
los trminos que establece el prrafo sexto del nuevo artculo
25 constitucional.
La disposicin que se est examinando pudiera conside-
rarse, bajo diversos respectos, como una reiteracin de otras
preexistentes. En efecto, la idea de sujetar a los sectores social
y privado "a las modalidades que dicte el inters pblico",
parece una reiteracin de la contenida en el prrafo tercero
del artculo 27 constitucional, de la cual extrae su temino-
loga. Pero, son dos ideas diversas, aunque vinculadas entre
s: la primera se refiere a la propiedad privada y la segunda
al quehacer, en general, de las empresas. La relacin que
debe establecerse entre la nueva norma y el texto original de
la Constitucin, ti ene ms que ver con su artculo 50., que
junto con consagrar la libertad econmica, seala que sta
puede ser sometida a restricciones.
El prrafo primero del artculo 50. de la Constitucin Poltica

establece, a la letra, lo que sigue: "A ninguna persona podr
impedirse que se dedique a la profesin, industria, comercio
o trabajo que le acomode, siendo lcitos. El ejercicio de esta
libertad slo podr vedarse por determinacin judicial, cuan-
do se ataquen los derechos del tercero, o por resolucin gu-
131
bernativa, dictada en los trminos que marque la ley, cuando

se ofendan los derechos de la sociedad ... ". En otras palabras,
toda persona es libre de desarrollar la actividad econmica
que considere de su inters; pero, esta libertad no tiene un
carcter irrestricto. La idea contenida en el nuevo texto del
artculo 25 constitucional respecto de la eventual sujecin de
las actividades de las empresas de los sectores social y pri-
vado "a las modalidades que dicte el inters pblico", puede
considerarse como una parte de la idea ms general conteni-
da en el artculo 50. constitucional respecto de las restriccio-
nes de que puede ser objeto la libertad econmica.
El hecho de que las actividades de las empresas de los

sectores social y privado puedan quedar constitucionalmente
sujetas a las modalidades que dicte el inters pblico, tiene
importancia desde un punto de vista ambiental. En efecto, la
legislacin ambiental establece, muchas veces, restricciones
a las actividades de las empresas, en beneficio de la pro-
teccin del ambiente. El nuevo texto del prrafo sexto del
artculo 25 constitucional, por tanto, le proporciona a ese
tipo de restricciones legales, su necesario fundamento en la
Constitucin Poltica.
Sin embargo, la verdad es que tal fundamento constitucional

se encuentra previsto, desde 1917 y de una manera ms am-
plia, en el artculo 50. constitucional, que junto con estable-
cer uno de los principios bsicos del sistema econmico -el
principio de la libertad econmica-, prescribe tambin que
dicha libertad puede quedar sometida a restricciones que tie-
nen que ver con los intereses generales de la sociedad, dentro
de los cuales debe entenderse comprendido lo que podra
denominarse el inters general de la proteccin del ambien-
132
te. En consecuencia, la legislacin ambiental, considerada

desde la perspectiva de las restricciones que ella impone a
las actividades econmicas, ha tenido siempre en el ar-
tculo 50. de la Ley Fundamental de Mxico el funda-
mento constitucional que le era indispensable.
Ms importancia tiene la idea de sujetar el uso que los

sectores social y privado hagan de los recursos productivos, a
la necesidad de cuidar su conservacin y el ambiente. Nue-
vamente, aqu parece haber una reiteracin de otra norma
constitucional preexistente: el mismo prrafo tercero del art-
culo 27 constitucional, en la parte relativa a la conservacin
de los recursos naturales. Sin embargo, la idea de la nueva
disposicin constitucional es ms amplia: por una parte, ella
comprende los recursos productivos en general y no slo los
recursos naturales susceptibles de apropiacin; por otra par-
te, expresa no slo una preocupacin por la conservacin de
tales recursos, sino adems del ambiente en su conjunto.
En consecuencia, a partir de esta reforma la Constitucin
Poltica contiene un principio sobre la proteccin del am-
biente de alcances ms extensos, en tanto el ambiente en su
conjunto -el "medio ambiente"-, es reconocido por la Carta
Fundamental como tal, la que adems establece a su respec-
to que el uso de todos los recursos productivos por los sec-
tores social y privado estar subordinado a la proteccin -el
"cuidado"-, que se le debe dispensar. Pero, las limitaciones
de este principio, son tambin evidentes. Primus, el principio
est referido al uso que de los recursos productivos hagan los
sectores social y privado, es decir, no incluye el uso que de
los mismos recursos haga el sector pblico. Y, secundus, el
principio est referido exclusivamente al uso de los recursos
productivos como factor eventual de la degradacin del am-
133
biente, es decir, el principio no considera todos los elemen-

tos que pueden contribuir a dicha degradacin.
23. Algunas conclusiones sobre las bases constitucionales para

la proteccin del ambiente en su conjunto
El examen que se ha hecho de las bases constitucionales para

la proteccin del ambiente en su conjunto, deja en claro que
la Constitucin Poltica se ocupa de dicha proteccin desde
tres perspectivas diferentes que son bastante amplias, como
son la conservacin de los recursos naturales susceptibles de
apropiacin, la prevencin y control de la contaminacin
ambiental que afecta a la salud humana, y el cuidado del
medio ambiente frente al uso de los recursos productivos por
los sectores social y privado.
Estos tres enfoques de la proteccin del ambiente en su
conjunto, son el resultado de tres visiones de la problemtica
ambiental que, cronolgicamente, corresponden a pocas di-
versas. En los dos primeros no se encuentra an presente una
concepcin del ambiente y de la funcin de su proteccin
global, como la que se ha descrito en el Captulo I. En efecto,
el primero de los enfoques tiene que ver con una visin que
identifica la problemtica ambiental con el aprovechamiento
irracional de los recursos naturales, mientras que el segundo
identifica dicha problemtica con los efectos nocivos que la
contaminacin ambiental genera para la salud humana. Am-
bas visiones se refieren a elementos que son principales den-
tro de la problemtica ambiental; pero que, en estricto rigor,
no representan toda esa problemtica. En cambio, el tercero
de esos enfoques razona sobre la base de una concepcin
moderna del ambiente; pero, limita el alcance del principio
del "cuidado del medio ambiente" a la situacin dentro de
134
la cual queda inscrito dicho principio, esto es. al uso de los

recursos productivos por los sectores social y privado.
El principio de la conservacin de los recursos naturales sus-
ceptibles de apropiacin, es sin lugar a dudas la base constitu-
cional ms importante para la proteccin del ambiente en su
conjunto. A partir de ese principio, se han estructurado no slo
los principales ordenamientos jurdicos que regulan la conser-
vacin de ciertos recursos naturales, sino tambin la misma Ley
Federal para Prevenir y Controlar la Contaminacin Ambiental
y, ms tarde, la Ley Federal de Proteccin al Ambiente, en algu-
nos de sus aspectos relativos a la proteccin del medio natural.
El precepto que contiene este principio se encuentra ubi-
cado dentro de una de las disposiciones que configuran lo
que, con trminos modernos, se denomina la "Constitucin
econmica" del pas. La idea de la conservacin de los re-
cursos naturales forma parte de la concepcin del desarrollo
que est presente en el proyecto nacional que subyace en la
Constitucin Poltica. Esta concepcin del desarrollo tiene
que ver a su vez con la idea de "desarrollo sostenido" o del
"ecodesarrollo", descrita en el Captulo l. En efecto, ese pre-
cepto indica con toda claridad que el Constituyente de 1917
previ en su momento que la actividad fundamental para
el crecimiento econmico nacional -el aprovechamiento de
los recursos naturales susceptibles de apropiacin-, habra
de tener en cuenta la conservacin de los mismos. Esto es lo
que hoy se llama "desarrollo sostenido" o "ecodesarrollo". El
imperio de este principio ha quedado, sin embargo, confiado
a la legislacin ambiental, pues la verdad es que la legisla-
cin econmica propiamente tal, debiendo hacerlo, an no
lo proyecta a cabalidad.
El principio de la prevencin y control de la contami-
nacin ambiental que afecta la salud humana, es otra base
135
constitucional importante para la proteccin del ambiente en

su conjunto. Esta idea forma parte de otra ms amplia, que es
la de la salubridad general. Antes de que ella fuera explici-
tada por la reforma constitucional de 1971, la legislacin
sanitaria federal haba desarrollado las reglas fundamentales
sobre la materia. Tal como se ha dicho ms atrs, dicha ex-
plicitacin no era jurdicamente necesaria. La manera como
ella se llev a cabo, tampoco fue afortunada. Sin embargo,
el principio en s mismo es importante, como fundamento
constitucional de una parte esencial de la legislacin am-
biental, que no queda cubierta por el principio de la conser-
vacin de los recursos naturales.
El principio del cuidado del medio ambiente frente al uso
de los recursos productivos por los sectores social y privado,
es tambin una base importante para la proteccin del am-
biente en su conjunto. En efecto, este principio identifica por
primera vez "ambiente" o "medio ambiente" como tal y, ade-
ms no slo confirma, sino tambin ampla, la idea conte-
nida en el prrafo tercero del artculo 27 constitucional, en la
medida en que subordina el desarrollo de los procesos pro-
ductivos a la exigencia de la proteccin del ambiente en su
conjunto. Desde ese punto de vista, este principio hace las
veces de una base constitucional para la formulacin de re-
glas que ponen la utilizacin de ciertos recursos productivos,
como es el caso de los recursos financieros, al servicio de la
proteccin del ambiente (vase lo que se dice al respecto en
el prrafo 86).
En conclusin, las bases que la Constitucin Poltica es-
tablece para la proteccin del ambiente en su conjunto, se
refieren a los aspectos principales de esa funcin. Sin em-
bargo, ellas no parten de una visin holstica y sistmica del
ambiente, como la que se ha descrito en el Captulo 1, lo que
136
impide considerar que esta funcin queda absolutamente cu-

bierta por dichas bases. La excepcin est constituida por la
disposicin que se refiere al principio del cuidado del medio
ambiente, que sin embargo limita los alcances de este prin-
cipio a la situacin dentro de la cual lo inscribe. Este hecho
determina que la legislacin ambiental vigente que se inspira
en una visin holstica y sistmica del ambiente, como es el
caso de la Ley Federal de Proteccin al Ambiente, carezca
de un fundamento constitucional slido, segn se ver ms
adelante, Por otra parte, estas bases constitucionales federal
izan la proteccin del ambiente en trminos que son incon-
venientes, como se ver a continuacin.
24. La divisin de las facultades en materia ambiental entre la

Federacin y los Estados
Mxico se encuentra constituido como una repblica fe-

deral, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo
concerniente a su rgimen interior, pero unido en una Fe-
deracin establecida segn los principios de la Constitucin
Poltica (artculo 40). En Mxico, el pueblo ejerce su sobera-
na por medio de los poderes de la Unin, en los casos de
la competencia de stos, y por los de los Estados, en lo que
toca a sus regmenes interiores, en los trminos establecidos
por la Constitucin Federal y las particulares de los Estados,
mismas que en ningn caso pueden contravenir las estipula-
ciones del Pacto Federal (artculo 41, prrafo primero).
La cuestin que se examina en este prrafo es la manera
como se encuentran repartidas las facultades en materia am-
biental entre la Federacin y los Estados, entendiendo para
ese efecto por "materia ambiental" la funcin de la proteccin
del ambiente y por "ambiente" lo que a este respecto se ha
137
dicho en el Captulo 1 (vase el prrafo 2). Sin embargo, este

examen no agota el estudio de la divisin de las facultades
en materia ambiental dentro del pas, pues los Municipios
tambin cuentan con algunas de esas facultades.
Como se ha dicho, corresponde a la Constitucin Poltica
delimitar el mbito de las jurisdicciones entre la Federacin y
los Estados. Esta cuestin la resuelve la Constitucin a travs
de una regla que dispone, a la letra, lo que sigue: "Las facul-
tades que no estn expresamente concedidas por esta Cons-
titucin a los funcionarios federales, se entienden reservadas
a los Estados" (artculo 124). En consecuencia, corresponden
a los Estados todas las facultades que no estn expresamente
concedidas por la Constitucin a los rganos de la Federa-
cin. Sin embargo, la verdad es que la Constitucin concede
a los rganos de la Federacin una cantidad tan importante
de facultades, que la regla en cuestin est lejos de tener los
alcances que pudieran suponrsele.
El artculo 124 constitucional, sigue el modelo establecido

por la Enmienda X de la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos de Amrica, pas en el que el sistema federal tuvo su
origen, como se sabe, en un pacto entre las trece colonias
recientemente liberadas de la monarqua inglesa y en virtud
del cual ellas conservaron su propio gobierno en todo lo que
no fue expresamente otorgado por la Constitucin Poltica al
gobierno nacional. Ms de una vez se ha puesto en entredi-
cho la oportunidad de la adopcin de este principio en un
pas como Mxico, que tena una tradicin colonial unita-
ria y en el que, en consecuencia, no se daba en la realidad
de los hechos el supuesto de que el sistema federal -que ya
establecieron las Constituciones de 1824 y de 1857-, hubiera
tenido su origen en un pacto entre Estados preexistentes, que
138
entregaban ciertas facultades al poder central y se reservaban

las restantes.
Algo parecido ocurre en materia ambiental, pues las fa-

cultades que en materia ambiental corresponden a los Esta-
dos, son escasas y de poca significacin. Esto se debe a que
la propia Constitucin Poltica ha concedido, casi sin excep-
ciones, dichas facultades a los rganos de la Federacin. Esta
entrega de Facultades a la Federacin se encuentra estableci-
da en las disposiciones constitucionales que se refieren a los
aspectos generales de la funcin de proteccin del ambiente
y que se han examinado ms atrs, as como en las disposi-
ciones constitucionales que se refieren a ciertos elementos
ambientales y a determinadas actividades que pueden gene-
rar efectos ambientales.
Dicho de otra manera: la Constitucin no contiene una
regla que le entregue a la Federacin la funcin de protec-
cin del ambiente. En general, la Constitucin carece de una
regla que global ice la funcin de proteccin del ambiente,
en el sentido amplio que tiene esta expresin. Por tanto, no
es posible inferir que la Federacin sea depositaria de to-
das las facultades en materia ambiental, ya que el artculo
124 constitucional prescribe que las facultades que no es-
tn expresamente concedidas a los funcionarios federales,
se entienden reservadas a los Estados. Por tanto, la funcin
de proteccin del ambiente corresponde, en principio, a los
Estados. Sin embargo, la propia Constitucin se encarga de
dejar prcticamente sin aplicacin el artculo 124 constitu-
cional, en lo que a las facultades en materia ambiental se
refiere. Esto no lo hace a travs de una regla lo suficiente-
mente amplia como para entender que todas esas facultades
han sido concedidas a la Federacin, sino por medio de las
139
disposiciones constitucionales que se refieren a cuestiones

ambientales. En efecto, todas esas disposiciones colocan
indefectiblemente las materias que regulan dentro de la ju-
risdiccin de la Federacin. Por tanto, las facultades de la
Federacin en materia ambiental, resultan de la suma de las
facultades que le conceden cada una de las disposiciones
que se refieren a esta materia, que son casi todas. Pero, tales
disposiciones no cubren todo el campo de las facultades po-
sibles en materia ambiental. En consecuencia, las facultades
en materia ambiental que no son cubiertas por esas disposi-
ciones, por mnimas que sean, corresponden a los Estados.
En conclusin, a los Estados corresponden las facultades
en materia ambiental que no estn concedidas expresamen-
te por la Constitucin a la Federacin, esto es, casi ninguna
facultad. La manera como la Constitucin concede las fa-
cultades en materia ambiental a la Federacin se examina a
continuacin.
La cuestin de la conservacin de los recursos natura-
les susceptibles de apropiacin, es una materia Federal. En
efecto, esta importante funcin de proteccin del ambiente
es una facultad que constitucionalmente est asignada a la
Nacin, puesto que a ella le corresponde regular el aprove-
chamiento de los elementos naturales susceptibles de apro-
piacin, con el objeto de hacer una distribucin equitativa
de la riqueza pblica y cuidar de su conservacin, tal como
lo dispone el muchas veces mencionado prrafo tercero del
artculo 27 constitucional.
Por su parte, la cuestin de la prevencin y control de la
contaminacin ambiental desde la perspectiva de la protec-
cin de la salud humana, es tambin una materia federal, no
slo porque un organismo federal (el Consejo de Salubridad
General) tiene facultades constitucionales para adoptar me-
140
didas a este respecto, sino fundamentalmente porque esta

materia, tal como ella ha sido legislada hasta ahora, forma
parte de otra ms amplia, que es la salubridad general de la
Repblica, respecto de la cual el Congreso de la Unin est
facultado explcitamente para dictar leyes, segn lo dispone
la tambin varias veces mencionada fraccin XVI del artculo
73 constitucional. Pero, esto ltimo debe entenderse con la
reserva de que dicha materia puede transformarse tambin
en una materia local, de acuerdo con el sistema de concu-
rrencia previsto ahora en el artculo 40. constitucional.
Finalmente, la cuestin del cuidado del medio ambiente
frente al uso de los recursos productivos por los sectores so-
cial y privado, mencionada en el prrafo sexto del artculo
25 constitucional, debe ser considerada como una materia
federal, porque la funcin respectiva forma parte de otra ms
amplia, que se denomina "rectora estatal de la economa"
y que, aunque est referida al "Estado" en general, hay que
entenderla como una facultad de la Federacin, desde el mo-
mento en que el objeto de dicha rectora es el "desarrollo
nacional", en los trminos del prrafo primero del artculo
25 constitucional.
Las facultades en materia ambiental que la Constitucin
concede expresamente a la Federacin en los artculos 27 y
25 constitucionales, permiten que el Congreso de la Unin
pueda expedir a su vez leyes sobre estas materias, como par-
te de sus "facultades implcitas".
Pero, adems el artculo 73 constitucional faculta al Con-
greso de la Unin para legislar sobre un conjunto de cuestio-
nes que se refieren a elementos ambientales o a actividades
que pueden generar efectos ambientales, lo que implica que
dichas cuestiones han de ser consideradas como materia fe-
deral, sin perjuicio de que muchas veces tambin serio por
141
el hecho de que dichas cuestiones han sido colocadas ex-

presamente por la Constitucin dentro de la jurisdiccin de
la Federacin en otras disposiciones (aguas, minerales, hi-
drocarburos, energa elctrica y nuclear, etc.). En efecto, el
Congreso de la Unin est facultado para legislar en toda la
Repblica sobre hidrocarburos, minera y energa elctrica y
nuclear, as como para expedir las leyes del trabajo (fraccin
X); para expedir leyes relativas al derecho martimo (fraccin
XIII); para dictar leyes sobre colonizacin, emigracin e inmi-
gracin, junto con las ya mencionadas leyes sobre salubridad
general de la Repblica (fraccin XVI); para dictar leyes sobre
vas generales de comunicacin y sobre el uso y aprovecha-
miento de las aguas de jurisdiccin federal (fraccin XVII);
para legislar sobre monumentos arqueolgicos, artsticos e
histricos cuya conservacin sea de inters social (fraccin
XXV); para expedir las leyes que establezcan la concurrencia
del Gobierno Federal, de los Estados y de los Municipios,
en el mbito de sus respectivas competencias, en materia
de asentamientos humanos (fraccin XXIX-C); para expedir
leyes sobre planeacin nacional del desarrollo econmico
y social (fraccin XVI-D); para expedir leyes tendientes a la
transferencia de tecnologa y la generacin, difusin y apli-
cacin de los conocimientos cientficos y tecnolgicos que
requiere el desarrollq nacional (fraccin XXIX-F); y. en general,
para expedir todas las leyes que sean necesarias. a objeto de
hacer efectivas sus facultades y todas las otras concedidas
por la Constitucin a los Poderes de la Unin (fraccin XXX).
Esta ltima diposicin es la fuente de las anteriormente men-
cionadas facultades implcitas.
Como se ha sealado con mucha precisin, "mientras las fa-

cultades explcitas son las conferidas por la Constitucin a
142
cualquiera de los Poderes federales, las facultades implcitas

son las que el Poder legislativo puede concederse a s mismo
o a cualquiera de los otros dos Poderes federales como medio
necesario para ejercer alguna de las facultades explcitas"."
En el ejercicio de estas facultades implcitas, el Congreso

de la Unin puede legislar sobre la conservacin de los re-
cursos naturales que son susceptibles de apropiacin y sobre
el cuidado del medio ambiente en las regulaciones que se
establezcan para el uso de los recursos productivos por los
sectores social y privado, as como sobre las dems materias
que la Constitucin ha colocado expresamente dentro de la
jurisdiccin de la Federacin. Al legislar sobre estas materias,
el Congreso de la Unin se estar concediendo a s mismo
esta facultad implcita y podr otorgarle a los otros dos Pode-
res las facultades que sean necesarias para el cumplimiento
de los cometidos que les son propios a dichos Poderes en
relacin con las mismas materias.
No todas las facultades que se han enunciado tienen un ca-
rcter de facultades exclusivas de la Federacin. En efecto, en los
ltimos tiempos se ha abierto fgaso en la Constitucin Poltica
la idea de las "facultades concurrentes" 9 de la Federacin y los
Estados, contra el principio bsico del federalismo expresado en
el artculo 124 constitucional, que razona sobre la base de que
slo existen facultades exclusivas de la Federacin y facultades
exclusivas de los Estados, de acuerdo con una distribucin que
es hecha por la propia Constitucin. As ocurre tanto en materia
de asentamientos humanos como de salubridad general a partir
de las reformas constitucionales de 1976 y de 1983, que esta-
blecieron un sistema de concurrencia de la Federacin y los Es-
tados, quedando a cargo de las leyes federales sobre la materia
la distribucin de las respectivas competencias.
143
Con la reforma constitucional de 1976, el Congreso de la

Unin qued facultado, como se ha dicho recin, "para ex-
pedir las leyes que establezcan la concurrencia del gobierno
federal, de los Estados y de los Municipios en el mbito de
sus respectivas competencias, en materia de asentamientos
humanos, con el objeto de cumplir los fines previstos en el
prrafo 30. del artculo 27 de esta Constitucin" (artculo 73,
fraccin XXIX-C), mientras que con la reforma constitucio-
nal de 1983 qued establecido que "la Ley ... establecer la
concurrencia de la Federacin y las entidades federativas en
materia de salubridad general, conforme a lo que dispone
la fraccin XVI del artculo 73 de esta Constitucin" (artcu-
lo 40 .. prrafo tercero). La concurrencia no implica en es-
tos casos la existencia de facultades que pueden ejercer los
Estados mientras no sean ejercidas por la Federacin. ni de
facultades que se ejercen simultneamente por la Federacin
y los Estados. sino que de facultades que versando sobre una
misma materia general, son distribuidas entre la Federacin,
los Estados y los Municipios. de acuerdo con ciertos criterios
que hacen recomendable su desagregacin y su asignacin a
diversos niveles de gobierno. El hecho de que el conjunto de
estas facultades estn referidas a un mismo propsito. hace
que ellas sean "concurrentes". Las caractersticas que este sis-
tema de concurrencia asume en las leyes federales sobre la
materia. se examina en los captulos XV y XX de esta obra.
Todo lo dicho respecto de la divisin de las facultades en

materia ambiental, conduce de manera necesaria a concluir
que dicha materia es eminentemente federal. Las facultades
que deben entenderse reservadas a los Estados, son en ver-
dad mnimas. Por otra parte, ellas carecen de significacin en
la prctica. En efecto, no tiene ningn sentido, por ejemplo,
144
tener facultades para intervenir en cuestiones de contami-

nacin ambiental, a condicin de que dichas cuestiones no
estn referidas a la salud humana, ni a elementos naturales
susceptibles de apropiacin, ni al uso que los sectores social
y privado de los recursos productivos, ni a algn elemento
ambiental o a alguna actividad que genera efectos ambienta-
les, cuando aqul o sta estn colocados dentro de la juris-
diccin de la Federacin. Y este es el tipo de facultades que,
en definitiva, corresponden a los Estados.
El hecho de que la materia ambiental sea eminentemente
federal, no slo es contradictorio con el sistema federal estable-
cido en la Constitucin Poltica, sino adems es un obstculo
para una poltica ambiental apropiada. En efecto, la proble-
mtica ambiental tiene una naturaleza principalmente regio-
nal y como tal debe ser considerada por la poltica ambiental.
Esta regla es ms que vlida para el caso de Mxico, del que se
ha dicho con razn que es un verdadero mosaico ecolgico,
dada la importante diversidad de sus ecosistemas.
En consecuencia, si la problemtica ambiental del pas
tiene muchas veces una naturaleza regional, lo proceden-
te es que ella sea enfrentada con polticas especficas, que
consideren las particularidades de cada ecosistema. Estas
polticas slo pueden ser diseadas y aplicadas de manera
correcta dentro del contexto regional respectivo. Lo dicho
no se opone a la existencia de una poltica nacional del am-
biente, que por cierto es igualmente necesaria, pero que no
es una poltica ambiental eficiente si no est acompaada de
polticas ambientales especficas para cada regin.
Por tanto, la legislacin ambiental, entendida como un
instrumento esencial para la ordenacin del ambiente, de-
bera ser bsicamente una legislacin local que, dentro de
los marcos establecidos por la legislacinfederal para la pro-
145
teccin del ambiente, permitiera el diseo y la aplicacin de

polticas que habran de tener en consideracin la variedad
de los ecosistemas de cada regin y establecer un sistema
local adecuado para la gestin integral e integrada del am-
biente de cada regin.
25. Las facultades del Municipio en materia ambiental
La descripcin que se ha hecho de la manera como la Cons-

titucin Poltica reparte las facultades en materia ambiental
entre la Federacin y los Estados, no ofrece una visin com-
pleta sobre la divisin de tales facultades dentro del pas,
pues los Municipios tambin cuentan con algunas de ellas.
Uno de los aspectos ms relevantes de la Constitucin
Poltica de 1917, fue su propsito de reafirmar la existencia
del Municipio como la base del sistema poltico del pas. El
Municipio haba sido una de las instituciones que, en la po-
ca colonial, haba tomado rpidamente un lugar importante
en la vida de la sociedad novohispana y que, no obstante
haber sido ahogado ms tarde por los rganos de los poderes
centrales, conserv por lo menos el vigor necesario para es-
tar presente en las luchas de la emancipacin. En efecto, es
conocida la participacin que tuvieron los Municipios tanto
en Mxico como en otros pases de Hispanoamrica, como
rganos a travs de los cuales se encauzaron las primeras de-
mandas reivindicativas de la soberana nacional. El Munici-
pio tuvo una azarosa existencia en el Mxico del siglo XIX. La
Revolucin mexicana en 1910 se propuso enmendar esta si-
tuacin y, en el Congreso Constituyente de 1917, el proyecto
presentado por Carranza incluy la idea del Municipio Libre,
la que mantuvo a lo largo de todo el debate y, finalmente, se
incorpor en el texto de la Constitucin."
146
Como se ha sealado con mucha propiedad," la Constitu-

cin de 1917 se refiere al Municipio en diversas y numerosas
disposiciones (artculos 30., 50., 10, 16, 21. 27, 31, 73, 117
y 130); pero, su regulacin sistemtica se encuentra en el
artculo 115 de la misma Constitucin, que comienza por
instituir el Municipio Libre.
El prrafo inicial del artculo 115 de la Constitucin, esta-

blece lo que sigue: "Los Estados adoptarn, para su rgimen
interior, la forma de gobierno republicano, representativo,
popular, teniendo como base de su divisin territorial, y de
su organizacin poltica y administrativa, el Municipio Libre,
conforme a las bases siguientes ... ". El contenido de este p-
rrafo no ha sido modificado, pese a que el artculo 115 ha
sido objeto de di versas modificaciones en los casi setenta
aos de su vigencia, la ltima de ellas en el ao 1983.
El gobierno municipal corresponde a un Ayuntamiento

de eleccin popular directa, como lo establece la fraccin
I del prrafo primero del artculo 115 constitucional. La
norma respectiva no ha sido modificada desde 1917, no
obstante que ha sido materia de diversas adiciones. Por
otra parte, los Municipios estn revestidos de personali-
dad jurdica y manejan su patrimonio conforme a la ley,
pues as lo prescribe la fraccin II del mencionado prrafo
primero.
En el texto original de la Constitucin, qued establecido

que "los Municipios sern investidos de personalidad jurdica
para todos los efectos legales" (fraccin III). Con las reformas
vigentes a partir de 1983, esa idea fue incorporada a la actual
fraccin II, que en su parte inicial previene lo siguiente: "Los
147
municipios estarn investidos de personalidad jurdica y ma-

nejarn su patrimonio conforme a la Ley".
Es de mucha importancia para el derecho ambiental la

modificacin que la ltima reforma constitucional introdujo
en esta misma fraccin II y que se refiere a la llamada "autono-
ma municipal", esto es, a la potestad de los Municipios para
expedir por s mismos las normas que fueren necesarias en
los asuntos que son de su competencia. Esta potestad haba
sido puesta algunas veces en entredicho. La reforma dej cla-
ramente establecido que "los ayuntamientos poseern facul-
tades para expedir de acuerdo con las bases normativas que
debern establecer las Legislaturas de los Estados, los bandos
de polica y buen gobierno y los reglamentos, circulares y
disposiciones administrativas de observancia general dentro
de sus respectivas jurisdicciones". Como los Municipios tie-
nen competencia en asuntos de naturaleza ambiental, el pre-
cepto pon e de manifiesto que los Municipios participan en
la gestin ambiental no slo a travs de la ejecucin de actos
materiales, sino tambin del establecimiento de normas jur-
dicas de carcter general y abstracto sobre la materia. Estas
normas son una de las fuentes de la legislacin ambiental.
Las proyecciones que puede alcanzar a tener el derecho mu-

nicipal dentro del derecho ambiental, son vastsimas si tiene
lugar una adecuada distribucin de las competencias para
regular la proteccin del ambiente. La reforma constitucional
de 1983 est encaminada, como se ver a continuacin, a
generar una saludable descentralizacin.
Tradicionalmente, los Municipios han tenido a su cargo

la prestacin de ciertos servicios pblicos que son de inters
148
local. La Constitucin de 1917 no estableci ninguna dispo-

sicin al respecto. En silencio de la Constitucin y de acuer-
do con las prcticas centralizadoras, muchos de esos servi-
cios han terminado por ser excludos de la rbita municipal.
Ello no ha ocurrido slo en Mxico." La reforma de 1983
al artculo 115 constitucional, sin embargo, dispuso que los
Municipios tendrn a su cargo los siguientes servicios pbli-
cos: agua potable y alcantarillado; alumbrado pblico; mer-
cados y centrales de abasto; panteones; rastro; calles; par-
ques y jardines; seguridad pblica y trnsito; y los dems que
determinen las Legislaturas locales segn las condiciones te-
rritoriales y socio-econmicas de los Municipios, as como
su capacidad administrativa y financiera. As lo establece la
nueva fraccin III del artculo 115.
Debe sealarse que, adems de los servicios pblicos
que pasen a quedar a cargo de los Municipios en virtud de
lo que dispongan las leyes locales, es posible que stos asu-
man otros por convenios que celebren con los Estados, as
como la ejecucin y operacin de ciertas obras. Eso es lo
que dispone la nueva fraccin X del artculo 115. Hay que
agregar que, previsoramente y frente a la realidad de que no
todos los Municipios pueden asumir por s solos los servicios
pblicos que deben tener a su cargo, la misma fraccin III del
artculo 115 prescribe que "cuando as fuere necesario y lo
determinen las leyes", los Municipios tendrn a su cargo tales
servicios pblicos "con el concurso de los Estados", aadien-
do los Municipios de un mismo Estado, previo acuerdo entre
sus ayuntamientos y con sujecin a la ley, "podrn coordinar-
se y asociarse para la ms eficaz prestacin de los servicios
pblicos que les correspondan".
La competencia de los Municipios no se agota con esta
enunciacin que hace la fraccin III del artculo 115 respecto
149
de los servicios pblicos que ellos tendrn a su cargo, sino

que se extiende a las materias sealadas en la fraccin V del
mismo artculo, que dispone que los Municipios, "en trmi-
nos de las leyes federales y estatales relativas, estarn facul-
tados para formular, aprobar y administrar la zonificacin y
planes de desarrollo urbano municipal; participar en la crea-
cin y administracin de sus reservas territoriales; controlar y
vigilar la utilizacin del suelo en sus jurisdicciones territoria-
les; intervenir en la regularizacin de la tenencia de la tierra
urbana; otorgar licencias y permisos para construcciones, y
participar en la creacin de zonas de reservas ecolgicas ...
" .Agrega el mismo precepto que los Municipios, "para tal
efecto y de conformidad con los fines sealados en el p-
rrafo tercero del artculo 27 de esta Constitucin, expedirn
los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren
necesarios".
A partir de 1976, haba quedado establecido en la fraccin

IV del artculo 115 constitucional que "los Estados y Mu-
nicipios, en el mbito de sus competencias, expedirn las

leyes, reglamentos y disposiciones administrativas que sean
necesarias para cumplir con los fines sealados en el prra-
fo tercero del artculo 27 de esta Constitucin en lo que se
refiere a los centros urbanos y de acuerdo con la Ley Fede-
ral de la materia". Este cambio se corresponda con sendas
modificaciones de los artculos 27 y 73, que introducan la
idea de la ordenacin de los asentamientos humanos y la
concurrencia de la Federacin, los Estados y los Municipios
en esta materia. La reforma constitucional de 1983 implic
la supresin de esa fraccin IV y su reemplazo por la recin
transcrita fraccin V.
150
Este campo de atribuciones de los Municipios se encuen-

tra referido a materias que parecen propias del desarrollo
urbano y tiene el mrito de precisar las competencias de
los Municipios en estas materias, como se ha sealado con
mucha exactitud." Sin embargo, por lo menos en un punto,
el precepto excede lo que hasta ese momento se poda en-
tender por desarrollo urbano, a la luz de las disposiciones
constitucionales y de la Ley General de Asentamientos Hu-
manos. Se trata de la categora de "zonas de reserva ecol-
gicas" hasta ese entonces jurdicamente indita y que, por
tanto, fue creada por la reforma del artculo 115 constitucio-
nal. En efecto, el artculo 27 constitucional y la Ley General
de Asentamientos Humanos prevean el establecimiento de
provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bos-
ques, a efecto de ejecutar obras pblicas y planear y regular
la fundacin. conservacion. mejoramiento y crecimiento de
los centros de poblacin: pero. no contemplaban la posibili-
dad de la creacin de estas zonas de reserva ecolgicas. La
innovacin fue posteriormente incorporada a la Ley General
de Asentamientos Humanos, que en su artculo 16. Aparta-
do A. fraccin I. inciso e. prescribe ahora que corresponde
a los poderes de las entidades federativas. en el mbito de
sus competencias. "fijar las normas a que se sujetarn los
Municipios ... en la creacin y administracin de zonas de
reservas ecolgicas".
Las zonas de reservas ecolgicas son algo distinto de las reas

o regiones que requieren la proteccin. mejoramiento. con-
servacin)' restauracin de sus condiciones ambientales. en
los trminos del artculo 13 de la LFPA. En estos ltimos casos.
a los Municipios no les corresponde participar en la decla-
ratoria respectiva. sino en las acciones que sigan a sta y de
151
la manera que se convenga con la Secretara de Desarrollo

Urbano y Ecologa. con observancia de las bases fijadas en
las mismas declaratorias para la celebracin de los convenios
y acuerdos respectivos. Las zonas de reserva ecolgicas tam-
poco pueden confundirse con los diversos tipos de zonas de
reservas o reservas previstas en la legislacin: zonas de reser-
va de la fauna silvestre. zonas protectoras forestales. reservas
de flora y fauna terrestre. reservas nacionales forestales. etc ..
porque el objeto de stas es evidentemente ms restringido.
Creemos que el establecimiento de las zonas de reserva

ecoigicas por la reforma constitucional de 1983 y la partici-
pacin que se les concede a los Municipios en su creacin y
administracin representan una oportuna medida.
26. La proteccin constitucional del ambiente en el derecho

comparado
Una visin de lo que sucede en el derecho comparado, pue-

de proporcionar una idea de las tendencias que hoy preva-
lecen en materia de proteccin constitucional del ambiente
y, de alguna manera, entregar ciertos elementos que por lo
menos deben considerarse, si fuere el caso, dentro de la ta-
rea de perfeccionar las ideas que ya contiene la Constitucin
Poltica mexicana.
En general, de esas tendencias es posible decir que, a
partir de una concepcin amplia del ambiente, ellas apun-
tan, por una parte, a dejar establecido que es funcin del
Estado velar por la proteccin del ambiente y, por otra, que
todos los habitantes tienen derecho a un ambiente sano,
pero tambin tienen el deber de cuidar su conservacin, en
el contexto de una idea ms fundamental, que ti ene que ver
152
con la necesidad de modificar los procesos productivos y de

armonizar1os con la base natural que los sustenta. En efec-
to. una rpida revisin de las constituciones ms modernas,
pone de manifiesto que todas o algunas de estas ideas, se
han incorporado a la mayor parte de las Leyes Fundamenta-
les expedidas despus de la segunda guerra mundial, con un
nfasis que cambia de pas en pas, pero que expresa siem-
pre la idea fundamental de la proteccin del ambiente en su
conjunto como una condicionante de la lgica productiva
del respectivo sistema econmico.
As ocurre con la casi totalidad de las Constituciones Po-
lticas de los pases no capitalistas, que han venido estable-
ciendo principios que tienen por propsito condicionar la
lgica productiva de sus sistemas econmicos -el crecimien-
to econmico para satisfacer de una manera cada vez ms
completa las necesidades de la poblacin-; al uso racional
de los recursos naturales y a la proteccin del ambiente, que
eran elementos no considerados inicialmente por la lgica
de dichos sistemas.
Sobre esta materia, pueden consultarse la Constitucin de

Bulgaria de 1971 (artculo 31), la Constitucin de la Repbli-
ca Democrtica Alemana de 1968, revisada en 1974 (artculo
15), la Constitucin de Hungra de 1949, revisada en 1972 y
1975 (artculos 57 y 69), la Constitucin de Albania de 1976
(artculo 20), la Constitucin de Polonia de 1952 (artculo
71), y la Constitucin de Yugoeslavia de 1974 (artculos 85,
87,192 y 193), as como lo que se ha escrito al respecto."
La disposicin que al respecto contiene la Constitucin Po-

ltica de la Unin Sovitica de 1977, puede ilustrar el modelo
que ofrecen las Leyes Fundamentales de tales pases. Esta dis-
153
posicin es anterior a la Constitucin vigente, que siguiendo de

cerca a su predecesora, prescribe que "en inters de la presente
y de las futuras generaciones, se adoptan en la URSS las medi-
das necesarias para la proteccin y el uso racional, cientfica-
mente fundamentado, de la tierra y el subsuelo, de los recursos
acuticos, de la flora y la fauna, para conservar limpios el aire y
el agua, asegurar la reproduccin de las riquezas naturales y el
mejoramiento del medio ambiente" (artculo 18).
Esta norma debe entenderse en el contexto de aqullas que

establecen que la base del sistema econmico del pas "es la
propiedad socialista de los medios de produccin" (artculo
10) y que la forma fundamental de la propiedad socialista
est constituida por la propiedad del Estado, que de acuerdo
con la Constitucin es "patrimonio comn de todo el pueblo
sovitico" y se encuentra integrada, entre otros bienes, por "la
tierra, el subsuelo, las aguas y los bosques", que "son propie-
dad exclusiva del Estado " (artculo 11).
En consecuencia, la lgica productiva del sistema econ-

mico se encuentra constitucionalmente condicionada en la
Unin Sovitica, al uso racional de los recursos naturales, que
como lo dice explcitamente su Constitucin, debe estar "cien-
tficamente fundado" y debe "asegurar la reproduccin de las
riquezas naturales y el mejoramiento del medio ambiente".
En cambio, en las Constituciones Polticas de los pases
capitalistas, es menos frecuente hallar este tipo de disposi-
ciones. En Europa Occidental, los casos se encuentran limi-
tados a Grecia, Suiza, Portugal y Espaa.
La Constitucin griega de 1975, establece que constituye

una obligacin del Estado la proteccin del ambiente natural
154
y cultural (artculo 25). La Constitucin suiza, revisada en

1957, 1962 y 1975, distribuye la competencia para la pro-
teccin del ambiente entre la Confederacin y los cantones
(artculos 24 y 25). La Constitucin portuguesa de 1976 es-
tablece que todos tendrn derecho a un ambiente humano
de vida, saludable yecolgicamente equilibrado, y el deber
de defenderlo, as como otras disposiciones (artculo 66). La
Constitucin espaola de 1978, en fin, tambin prev la exis-
tencia de este derecho-deber, as como otras reglas, que se-
rn examinadas a continuacin."
La Constitucin espaola de 1978 proporciona el mode-

lo ms reciente de proteccin constitucional del ambiente
en Europa Occidental. La disposicin bsica es el artculo
45 de esa Constitucin, que comienza por establecer que
"todos tienen el derecho de disfrutar de un ambiente ade-
cuado para el desarrollo de la persona, as como el deber de
conservarlo", para luego prescribir que "los poderes pblicos
velarn por la utilizacin racional de todos los recursos na-
turales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida
y defender y restaurar el medio ambiente, apoyndose en
la indispensable solidaridad colectiva", y concluir con una
norma que previene que "para quienes violen lo dispuesto
en el apartado anterior, en los trminos que la ley fije se esta-
blecern sanciones penales o, en su caso. administrativas, as
como la obligacin de reparar el dao causado" .
Tal disposicin debe entenderse en el contexto de aqullas

que configuran el sistema econmico espaol, como es el
caso del artculo 38, donde "se reconoce la libertad de em-
presa en el marco de la economa de mercado", y del artculo
33, donde "se reconoce el derecho a la propiedad privada
155
y a la herencia", pero con el importante alcance de que "la

funcin social de estos derechos delimitar su contenido, de
acuerdo con las leyes".
Del conjunto de estas disposiciones resulta como he teni-

do la oportunidad de sealarlo en alguna otra oportunidad.I''
que la Constitucin espaola, al imponerle a los poderes p-
blicos la obligacin de velar por la utilizacin racional de los
recursos naturales, ha introducido un nuevo principio en el
sistema econmico, en virtud del cual los recursos naturales
deben ser empleados de acuerdo con la racionalidad que le
es propia a dichos recursos y no de acuerdo con la lgica
productiva, individual o social, que estn en la base del sis-
tema capitalista."
Esta tendencia de constitucionalizar los principios fun-
damentales de la proteccin del ambiente, se ha expresado
tambin en algunas de las Constituciones Polticas de los pa-
ses de Amrica Latina y el Caribe, como ocurre en Panam,
Cuba, Per, Chile, Guatemala, Ecuador y Nicaragua.
La Constitucin panamea de 1972 fue la primera de la
regin en incorporar una disposicin sobre la tutela del am-
biente en su conjunto, al prescribir el texto de su artculo 110
que "es deber fundamental del Estado velar por la conserva-
cin de las condiciones ecolgicas, previniendo la contami-
nacin del ambiente y el desequilibrio de los ecosistemas,
en armona con el desarrollo econmico y social", Posterior-
mente, las reformas que se hicieron a la Constitucin incor-
poraron a sta todo un captulo sobre "rgimen ecolgico"
(artculos 114 a 117). En ese captulo ecolgico, se incluye
una norma que es menester examinar especialmente. Se tra-
ta del artculo 115, que dispone a la letra lo que sigue: "El
Estado y todos los habitantes del territorio nacional, tienen
156
el deber de propiciar un desarrollo social y econmico que

prevenga la contaminacin del ambiente, mantenga el equi-
librio ecolgico y evite la destruccin de los ecosistemas."
En consecuencia, este precepto establece, con meridiana
claridad, que el Estado y, en general, todos los habitantes
del pas, deben propiciar un estilo de desarrollo que sea am-
bientalmente apropiado y, de esta manera, modifica la lgica
productiva social o individual propia del sistema econmico
vigente en el pas y la sustituye por otra, en la que los crite-
rios ecoproductivos pasan a tener un papel fundamental. En
efecto, el sistema econmico panameo est constitucional-
mente organizado a partir del principio de que "el ejercicio
de las actividades econmicas corresponde primordialmen-
te a los particulares". pero con la puntualizacin de que "el
Estado las orientar. dirigir. reglamentar. reemplazar o
crear". de acuerdo con las necesidades sociales (artculo
277). Este sistema es modificado por la disposicin que se
est examinando, en la medida que la libertad que le supone
a las actividades econmicas privadas queda sometida a la
restriccin de que ellas deben ser orientadas hacia un de-
sarrollo ambientalmente adecuado, mientras que al mismo
tiempo la discrecionalidad con el que el Estado ejerce sus
funciones dirigistas en materia de economa nacional queda
limitada por el deber que se le impone explcitamente de
propiciar este mismo tipo de desarrollo.
La Constitucin cubana de 1976, por su parte, incluy entre
los fundamentos polticos, sociales y econmicos del Estado,
una norma del siguiente tenor: "Para asegurar el bienestar de los
ciudadanos, el Estado y la sociedad protegen la naturaleza. In-
cumbe a los rganos competentes y adems a cada ciudadano
velar porque sean mantenidas limpias las aguas y la atmsfera,
y que se proteja el suelo, la flora y la fauna" (artculo 27).
157
La Constitucin peruana de 1979, a su vez, dispuso que

"todos tienen el derecho de habitar en un ambiente saludable,
ecolgicamente equilibrado y adecuado para el desarrollo
de la vida y la preservacin del paisaje y la naturaleza. Todos
tienen el deber de conservar dicho ambiente. Es obligacin
del Estado prevenir y controlar la contaminacin ambien-
tal" (artculo 123). La misma Constitucin estableci, ade-
ms, que "el Estado evala y preserva los recursos naturales.
Asimismo fomenta su racional aprovechamiento. Promueve
su industrializacin para impulsar el desarrollo econmico"
(artculo 119).
La Constitucin ecuatoriana que entr en vigor en 1979
estableci, por su parte, que el Estado le garantiza a la perso-
na "el derecho de vivir en un medio ambiente libre de con-
taminacin", as como que "es deber del Estado velar que
este derecho no sea afectado y tutelar la preservacin de la
naturaleza" y que "la ley establecer las restricciones al ejer-
cicio de determinados derechos o libertades para proteger
el medio ambiente". As lo prescribe el artculo 19, No. 2, a
partir de la Ley Reformatoria promulgada en 1983.
La Constitucin chilena de 1980, de su lado, introdujo la
idea de que ella garantizaba a todas las personas "un medio
ambiente libre de contaminacin", agregando que "es deber
del Estado velar para que este derecho no sea afectado y
tutelar la preservacin de la naturaleza" y que "la ley podr
establecer restricciones especficas al ejercicio de determi-
nados derechos o libertades para proteger el medio ambien-
te" (artculo 19, No. 80).
Hay que decir que en este ltimo pas, el Acta Constitucional

No. 3 de 1976 ya haba reconocido a todas las personas "el
derecho a vivir en un medio ambiente libre de contamina-
158
cin", establecindose que "es deber del Estado velar porque

este derecho no sea afectado y tutelar la preservacin de la
naturaleza". En la misma Acta se haba dispuesto que "la ley
podr establecer restricciones especficas al ejercicio de algu-
nos derechos o libertades para proteger el medio ambiente" y
declarado que "la intefridad territorial de Chile comprende la
de su patrimonio ambiental.
La Constitucin guatemalteca de 1985, a su vez, dispuso

que "el Estado. las Municipalidades y los habitantes del terri-
torio nacional estn obligados a propiciar el desarrollo social,
econmico y tecnolgico que prevenga la contaminacin
del ambiente y mantenga el equilibrio ecolgico". para agre-
gar a continuacin que "se dictarn las normas necesarias
para garantizar que la utilizacin y el aprovechamiento de la
fauna, de la flora. de la tierra y del agua se realicen racional-
mente, evitando su depredacin" (artculo 97). El precepto se
asemeja al contenido en el artculo I 15 de la Constitucin
panamea, en la medida que la idea de "propiciar" un desa-
rrollo ambientalmente apropiado es tambin impuesta como
un deber al Estado y a la sociedad en su conjunto por el art-
culo 97 de la Constitucin guatemalteca.
Por cierto. la nueva Constitucin guatemalteca, al igual que

las otras que se han examinado aqu, contiene otras disposi-
ciones de relevancia ambiental. En general, las Constitucio-
nes Polticas de Amrica Latina y el Caribe tienen disposicio-
nes sobre proteccin de recursos naturales y otras materias
ambientales, como se dijo ms atrs (vase el prrafo 19,
donde se citan por ejemplo las disposiciones de los artculos
134 y 135 de la anterior Constitucin guatemalteca de 1965).
As, la nueva Constitucin de Guatemala prescribe ahora que
159
es de inters nacional la conservacin, proteccin y mejo-

ramiento del patrimonio natural de la Nacin; que el Estado
fomentar la creacin de parques nacionales, reservas y refu-
gios naturales, los que sern inalienables; y que la ley garanti-
zar su proteccin y la de la fauna y la de la flora que en ellos
exista (artculo 64). Tambin prescribe la misma Constitucin
que son obligaciones del Estado, entre otras, adoptar las me-
didas que sean necesarias para la conservacin. desarrollo y
aprovechamiento de los recursos naturales en forma eficiente
(artculo 119).
Finalmente, la nueva Constitucin de Nicaragua, publi-

cada en "La Gaceta" de ese pas el da 9 de enero de 1987, ha
establecido, entre otros derechos sociales, que "los nicara-
genses tienen derecho de habitar en un ambiente saludable
... ", as como que "es obligacin del Estado la preservacin,
conservacin y rescate del medio ambiente y de los recursos
naturales" (artculo 60). Por otra parte, la misma Constitucin
Poltica agrega que "los recursos naturales son patrimonio
nacional", reiterando la idea de que "la preservacin del am-
biente y la conservacin, desarrollo y explotacin racional
de los recursos naturales, corresponden al Estado", con la
puntualizacin de que "ste podr celebrar contratos de ex-
plotacin racional de estos recursos, cuando el inters nacio-
nal lo requiera" (art. 102).
27. Existe entre nosotros el derecho constitucional a un am-

biente sano?
Uno de los aspectos de las tendencias constitucionales que

se han examinado en el prrafo anterior, tiene que ver con lo
que comnmente se ha denominado "el derecho constitucio-
160
nal a un ambiente sano" y que diversas Constituciones, como

la portuguesa y espaola en Europa Occidental, o la perua-
na, ecuatoriana, chilena y nicaragense en Amrica Latina,
consagran con expresiones diferentes.
Como entre nosotros ya ha sido planteada en varias opor-
tunidades la conveniencia de que la Carta Fundamental de
Mxico incorpore en el captulo de sus garantas individuales
un derecho de esta naturaleza, parece necesario sealar que,
de manera implcita, este derecho se encuentra parcialmente
ya asentado en la Constitucin Poltica. Con lo anterior no se
pretende desconocer la innegable importancia poltica que
para la proteccin del ambiente tendra una explicacin de
ese derecho y una acabada configuracin del mismo, en el
marco de una reforma constitucional que se refiera a todos
los aspectos de la proteccin del ambiente que se considera
necesario incorporar a la Carta Fundamental.
El derecho a un ambiente sano se halla en cierto modo
comprendido dentro del llamado "derecho a la proteccin
de la salud", que fue incorporado a la Constitucin Poltica
como parte de las modificaciones que se le introdujeran a
sta por iniciativa de la presente Administracin y que entra-
ron en vigor en 1983.
Hay que recordar que, conforme a las adiciones de que fue

objeto el artculo 40. constitucional en ese proceso de modi-
ficaciones, dicho precepto pas a tener un prrafo tercero del
siguiente tenor: "Toda persona tiene derecho a la proteccin
de la salud. La Ley definir las bases y modalidades para el
acceso a los servicios de salud y establecer la concurrencia
de la Federacin y las entidades federativas en materia de
salubridad general, conforme a lo que dispone la fraccin
XVI del artculo 73 de esta Constitucon't" La nueva disposi-
161
cin estaba encaminada, primeramente, a establecer lo que

se opt por denominar "derecho a la proteccin a la salud" y,
en seguida, a crear un sistema de concurrencia en materia de
salubridad general.
El derecho de proteccin a la salud comprende de ma-

nera parcial, por as decirlo, el derecho a un ambiente sano,
porque incluye la idea de la proteccin de la salud huma-
na respecto de los efectos adversos del ambiente. Desde esa
perspectiva, el derecho de proteccin a la salud lleva impl-
cito el derecho a un ambiente sano. Tanto es as que la Ley
Generalde Salud que se puso en vigor el 10 de julio de 1984
y que reglamenta el derecho de proteccin a la salud, jun-
to con precisar que es materia de salubridad general, entre
otras, "la prevencin y el control de los efectos nocivos de
los factores ambientales en la salud del hombre" (artculo
40., fraccin XIII), regula tambin los efectos del ambiente en
la salud humana. a travs de normas que se examinan ms
adelante (vase el Captulo XX de esta obra). Por otra parte,
hay que consignar que la misma Exposicin de Motivos de
la iniciativa presidencial relativa al derecho de proteccin
a la salud, aunque no estableci la vinculacin que se est
haciendo, no dej de evocar las medidas adoptadas por el
Estado para la proteccin del ambiente, en el contexto ms
amplio de la proteccin de la salud.
Sin embargo, el derecho a un ambiente sano compren-
de tambin otros elementos que no se encuentran incluidos
dentro de la idea de la proteccin a la salud. En efecto, el
derecho a un ambiente sano no est referido slo a lo que es
"sano" desde el punto de vista de la salud humana o a lo que
sera "saludable" para el hombre-, sino tambin a lo que sera
ecolgicamente sano, esto es, beneficioso para el respectivo
162
ecosistema, incluido el hombre. Ello tiene que ver con la

productividad de los ecosistemas y adems con elementos
culturales y estticos, que no necesariamente tienen una vin-
culacin con la salud humana.
La consagracin del derecho de proteccin a la salud,
empero, ti ene una gran importancia para el derecho am-
biental, porque por lo pronto implica darle un rango consti-
tucional a uno de los aspectos fundamentales del derecho a
un ambiente sano. De all que sea oportuno explorar algunas
de sus particularidades. Del derecho de proteccin a la salud
se ha dicho, al igual que de otros derechos constitucionales,
que tiene un carcter "programtico", lo que significa, como
lo indica en general una cierta doctrina constitucional, que
la norma que lo establece contendra slo una directiva de
accin para los poderes constituidos. Lo anterior debe ser
matizado, en este caso concreto, con la afirmacin contenida
en la Exposicin de Motivos correspondiente, en orden a que
la proteccin de la salud es una responsabildad no slo del
Estado, sino que "atae a todos y cada uno de los mexicanos
... ", lo que quiere significar que, como tambin se ha dicho,
no se restringira al Estado el carcter de sujeto pasivo de
este derecho Estas consideraciones son de gran inters para
comprender no slo el alcance jurdico de la disposicin
que se est examinando, sino tambin la que eventualmente
tendran otras declaraciones anlogas referidas directamente
a la proteccin del ambiente, si ellas fueran inscritas en la
Constitucin Poltica.
Otro aspecto interesante de la reforma del artculo 40.
constitucional consiste en el sistema de concurrencia que
introdujo la adicin que se est examinando, sistema que
ha sido examinado ms atrs (vase el prrafo 24). A este
respecto, es necesario destacar que, si bien la facultad de
163
legislar sobre salubridad general de la Repblica ha segui-

do quedando radicada en el Congreso de la Unin (como
lo establece la fraccin XVI del artculo 73 constitucional),
la modificacin introducida al artculo 40. determin como
bien se seal en su momento, una reversin del proceso de
centralizacin de las cuestiones de salubridad generalj que
se inici en 1908 y que culmin con el Cdigo Sanitario de
1973.10 Esta reversin ha venido a concretarse con la Ley
General de Salud de 1984, que distribuy entre la Federa-
cin y las entidades federativas la competencia en materia
de salubridad general (artculo 13). La idea consagrada en
la Constitucin sobre esta materia, es de sumo inters para
el derecho ambiental, porque le indica un camino que la
funcin de proteccin del ambiente, hoy centralizada, habr
de seguir.
164
67 As lo estableca, adems el artculo 126 de la anterior

Constitucin de 1857. El modelo que se sigui fue el de la
Constitucin estadounidense de 1787, que haba iniciado la
era del constitucionalismo clsico. En esa Constitucin se
prescribe que "this Constitution ... shall be the supreme Law
of de Land. .. (artculo VI, seccin 2a.), lo que en la interpre-
tacin hecha por la Supreme Court de ese pas en 1803 se
transform en el principio de la "supremacy of the Constitu-
tion", con la consecuencia de que los jueces pasaron a tener
el deber de no aplicar las leyes contrarias a las mismas (en el
famoso caso Marbury vs. Madison).
68 El texto de la Constitucin Poltica de 1857 puede
consultarse en Felipe Tena Ramrez, Leyes fundamentales
de Mxico. 1808-1973, Porra, Mxico, 1973, 5a. ed. rev. y
aum. y puesta al da, pp. 595 y ss.
69 El voto del seor Arriaga puede consultarse en Ibidem,
pp. 573 y ss.
70 Cf. Los derechos del pueblo mexicano. Mxico a tra-
vs de sus Constituciones, publicacin de la L Legislatura de
la Cmara de Diputados del Congreso de la Unin (Porra,
Mxico, 2a. ed., 1978, 1. IV, pp. 637 y 638).
71 Cf. la clsica obra de Pastor Rouaix, Gnesis de los ar-
ticulos 27 y 123 de la Constitucin Politica, en una segunda
edicin patrocinada por el Patronato del Instituto de Estu-
dios Histricos de la Revolucin y prolongada por Antonio
Daz Soto y Gama (Mxico, 1959). La cita est extrada de
la p. 143 de esa edicin. Hay que decir, sin embargo, que
Pastor Rouaix reconoce en su obra la absoluta libertad que
Carranza dispens a los Constituyentes para llevar a cabo su
labor y, en general, vincula los cambios que se hicieron a su
proyecto con ideas de las que participaba el mismo Carranza
(passim).
165
n Cf. Jess Silva Herzog, Breve Historia de la Revolucin

Mexicana, FCE, Mxico, 7a. reimpresin, 1973, pp. 26 y 27,
donde se transcribe el testimonio de Francisco J. Mgica. 73
Ib., pp. 59 a 64, que contienen el texto completo del discur-
so pronunciado por Carranza, el 24 de septiembre de 1923,
en la ciudad de Hermosillo.
74 Cf. la edicin de esa obra y otros textos (1911-1919),
con un prlogo de Arnaldo Crdo va (Era, Mxico, 4a. ed.,
1983). De ese prlogo rescatamos la feliz comparacin he-
cha por Luis Cabrera en orden a que "Molina Enrquez fue,
para la Revolucin agrarista lo que don Jos Mara Luis Mora
fue para la Revolucin de Reforma", o en palabras del mismo
Arnaldo Crdova, "uno de sus mejores idelogos, el que me-
jor ubic los problemas a que se enfrentaba el movimiento
revolucionario y el que, atalayando ms lejos que sus con-
temporneos, supo de antemano cules eran las soluciones
para tales problemas" (ib., p. 24).
75 Cf. op. cito en nota 71 p. 148 y, adems, p. 149, don-
de se transcribe la opinin de Andrs Molina Enrquez, verti-
da en su obra La revolucin agraria de Mxico.
76 Por lo que nos remitimos a la misma obra de Molina
Enrquez citada en la nota 74. 77 El texto completo de la
iniciativa, as como su exposicin de motivos, puede con-
sultarse
en las pp. 640 y ss. de la op. cito en la nota 70.
78 Cf. op. cito en la nota 71, p. 154.
79 Cf. la misma op. cito en la nota 70, pp. 652 y ss.
80 Cf. especialmente la carta que nuestro autor dirigi
a los seores ministros de la Suprema Corte de Justicia de
la Nacin sobre la interpretacin genuina del artculo 27
constitucional, en enero de 1919. Esa carta est publicada
junto con la op. cito en la nota 74, en pp. 495 y ss. La cita
166
est extrada de la p. 500.

81 Cf. El arucuto 27 de la Constitucin, publicado en la
op. cito en la nota 74. La cita corresponde a las pp. 467 Y.
468 de esta obra.
82 Cf. la p. 163 de la op. cito en la nota 5.
83 Cf. su trabajo El espiritu de la Constitucin de Quer-
taro, publicado en la op. cito en la nota 8 (p. 477).
84 Cf. Los derechos del pueblo mexicano. Mxico a tra-
vs de sus constituciones, op. cito en nota 70, pp. 743 Y SS.
85 Cf. su Derecho constitucional mexicano, Porra,
Mxico, 21 a. ed., 1985, p. 383.
100 Cap. 11. Bases Constitucionales'

86 Cf. la op. cit. en nota anterior, p. 379. 87 Cf. la op. cit.
en nota 52, p. 703.
88 Cf. Felipe Tena, op. cit. en nota 85, p. 116.
89 Sobre los distintos sentidos que tiene esta expresin
en la legislacin y la jurisprudencia comparadas, as como
en la doctrina, cf. Felipe Tena op. cit. en nota 85, pp. 119
y ss. Aqu nos ocupamos slo de precisar el sentido que la
"concurrencia" tiene dentro de la Constitucin en la materia
que nos interesa.
90 Sobre el establecimiento del artculo 115 que instituye
el Municipio Libre, v. Los derechos del pueblo mexicano.
Mxico a travs de sus constituciones. op. cit, en nota 70,
pp. 291 y ss.
91 Cf. Salvador Valencia, "La nueva estructura constitu-
cional del Municipio", en J. F.
Ruiz y D. Valads (comp.), Nuevo derecho constitucional
mexicano, Porra, Mxico, 1983, pp. 221 y ss.
9, Sobre el particular. nos remitimos a lo que hemos es-
crito sobre el municipio latinoamericano y la gestin am-
167
biental, en El derecho ambiental en Amrica Latina. CIFCA,

Madrid, 1982 (Coleccin Opiniones), pp. 17 y 18.
93 Cf. Jorge Carpizo, "Evolucin y perspectivas del rgi-
men municipal en Mxico" en J. F.
Ruiz y D. Valads Nuevo derecho constitucional mexi-
cano. op. cit. en nota 91. V. las pp. 233 y ss. V. adems el
trabajo de Salvador Valencia cito en nota 91.
94 Cf. para todo lo anterior a Luis Rodrguez, "El medio
ambiente en la Constitucin espaola", en Luis Rodrguez
(comp.) Derecho y Medio Ambiente, CEOTMA, Madrid,
1981, pp. 33 y ss.
95 ldem. Sobre el artculo 66 de la Constitucin portugue-
sa puede consultarse el trabajo de Sebastiao Duarte Pestana
de Vasconcelos da Costa Pereira "O direito do ambiente em
Portugal con particular referencia a Constituicao de 1976"
en la revista Ambiente y recursos naturales, La Ley, Buenos
Aires, enero-marzo 1985, vol. 11, No. 1, pp. 88 y ss.
96 Cf. mi trabajo sobre "El derecho ambiental y el manejo
integrado de los recursos naturales", en Enrique Leff (coor-
dinador) Los problemas del conocimiento y la perspectiva
ambien/al del desarrollo. Siglo XXI-UNAM, Mxico, 1986,
pp. 363 a 393.
97 lbidem. p. 373 a 375.
98 Sobre las diferencias que se observan en ambos tex-
tos, cf. Rafael Valen zuela Requerimientos para el desarrollo
y la implementacin de la legislacin ambiental en Amri-
ca Latina. documento elaborado para el Congreso Mundial
de Derecho Ambiental (Montevideo, octubre-noviembre de
1981).
99 La adicin fue publicada en el "Diario Oficial" de la
Federacin del da 3 de febrero de 1983. En ella se prevea
que este prrafo sera el penltimo del artculo 40. Sin em-
168
bargo, cuatro das ms tarde se public el texto de una nueva

adicin al mismo artculo, bajo la forma de un prrafo que
establecia el derecho de toda familia a disfrutar de vivienda
digna y decorosa. que pas a ser el prrafo penltimo del ar-
tculo 40. y. de esta manera. el derecho a la proteccin de la
salud qued en el prrafo antepenltimo del mismo artculo
40.
100 Cf. Jos Francisco Ruiz, "El contenido programtico
de la Constitucin y el nuevo derecho a la proteccin de
la salud", en Nuevo derecho constitucional. comp. por J. F.
Ruiz y D. Valads (Porra, Mxico, 1983, pp. 417 y ss).
101 lb .. pp. 419 y 420.
102 ib .. p. 428.
Captulo III
El marco jurdico para la proteccin
del ambiente en su conjunto
Sumario: 28. El contenido del captulo. 29. La Ley Federal
de Proteccin al Ambiente. 30. Los ordenamientos jurdicos
supletorios de la Ley Federal de Proteccin al Ambiente. 31.
El concepto de ambiente en la Ley Federal de Proteccin al
Ambiente. 32. La definicin de otros conceptos en la Ley Fe-
deral de Proteccin al Ambiente. 33. El campo de aplicacin
de La Ley Federal de Proteccin al Ambiente. 34. La evalua-
cin del impacto ambiental. 35. El campo de aplicacin de
la evaluacin del impacto ambiental. 36. Los proyectos que
deben someterse a la evaluacin del impacto ambiental. 37.
El procedimiento para la evaluacin del impacto ambiental
38. Las insuficiencias del sistema de evaluacin del impacto
ambiental. 39. La limitacin o suspensin de actividades. 40.
La proteccin de ciertas reas o regiones. 41. La proteccin
del ambiente en los casos de sustancias contaminantes o pe-
ligrosas. 42. Las medidas de seguridad. 43. Los mecanismos
jurdicos para los casos de desastres ambientales. 44. Los
desastres ambientales ante el derecho internacional. 45. Las
medidas correctivas. 46. Las sanciones administrativas. 47.
La determinacin de las sanciones administrativas. 48. El pro-
cedimiento para la aplicacin de las sanciones administrati-
vas. 49. El recurso de inconformidad. 50. La independencia
de las sanciones administrativas en la LFPA. 51. La responsabi-
lidad civil. 52. La responsabilidad penal. 53. La obstruccin
de funciones y la oposicin injustificada. 54. La vigilancia e
inspeccin. 55. La participacin ciudadana. La accin po-
pular. 56. La proteccin del ambiente en su conjunto ante el
derecho internacional.
170
28. El contenido del captulo
En este captulo se analiza el marco jurdico establecido para

la proteccin del ambiente en su conjunto, reservndose el
estudio de la proteccin de cada uno de los elementos que
lo integran y de las actividades que generan efectos ambien-
tales, para los captulos que tratan de la proteccin de los
ecosistemas terrestres, de los ecosistemas martimos y de la
atmsfera y el espacio ultraterrestre, as como de la ordena-
cin del ambiente construido. Esto significa que el examen
que se har quedar circunscrito fundamentalmente a la Ley
Federal de Proteccin al Ambiente, que -es el principal orde-
namiento vigente en materia de proteccin al ambiente en su
conjunto, sin perjuicio de que la misma Ley lo sea, adems,
respecto de ciertos elementos ambientales que son regulados
por separado en la LFPA: la atmsfera, las aguas, el medio
marino, los suelos, as como los efectos en el ambiente, de la
energa trmica, el ruido y las vibraciones.
El anlisis del marco jurdico establecido para la protec-
cin del ambiente en su conjunto, est encaminado, en pri-
mer trmino, a precisar el campo de aplicacin de la Ley
Federal de Proteccin al Ambiente, lo que exige no slo el
examen de su objeto, sino tambin de las definiciones lega-
les que contribuyen a aclarar ese objeto y, en particular, de
la definicin legal de ambiente. A ese propsito estn desti-
nados los primeros prrafos de este captulo.
A continuacin, se examinan los diversos mecanismos
jurdicos que permiten la proteccin del ambiente en su con-
junto, esto es, las medidas establecidas para la proteccin
del ambiente como un todo.
Una visin panormica de dichos mecanismos muestra
que ellos pueden ser clasificados de manera general en me-
171
EL MARCO JURDICO PARA LA PROTECCIN DEL AMBIENTE
canismos preventivos y mecanismos correctivos. Sin embar-

go, como muchos de ellos escapan a esa clasificacin, en
este captulo no se les presentar de acuerdo con ese criterio
de ordenacin ni de ningn otro. Tampoco se les jerarqui-
zar segn la importancia que se les podra atribuir, pues la
verdad es que no existe ningn criterio vlido al respecto.
Los primeros prrafos del captulo estn destinados al
examen del mecanismo de la evaluacin del impacto am-
biental, que no slo es una institucin original del derecho
ambiental, sino que tambin ocupa un lugar principal dentro
del campo de las acciones preventivas encaminadas a la pro-
teccin del ambiente en su conjunto.
En los siguientes prrafos se analizan una serie de meca-
nismos que toman la forma de medidas que las autoridades
competentes pueden adoptar para la proteccin del ambien-
te en su conjunto, generalmente con un carcter preventi-
vo. Se trata de las medidas de limitaciones o suspensin de
actividades, de las medidas de proteccin de ciertas reas o
regiones, de las medidas respecto de sustancias contaminan-
tes o peligrosas, y de las llamadas medidas de seguridad.
A continuacin, se estudian las medidas para los casos de
desastres ambientales, que ocupan una zona fronteriza entre
los mecanismos preventivos y los mecanismos correctivos.
Con la expresin desastres ambientales se designan aqullos
eventos habitualmente naturales, pero tambin a veces cau-
sados por el hombre, que tienen el carcter de catstrofes y
que afectan al ambiente en su conjunto.
Luego, se examinan aqullos mecanismos que tienen cla-
ramente naturaleza correctiva. Este es el caso de las llamadas
medidas correctivas, que establece la Ley Federal de Proteccin
al Ambiente. Pero, dentro de este rubro tambin deben conside-
rarse las consecuencias jurdicas que siguen a los distintos tipos
172
de responsabilidades que generan los hechos ambientalmente

ilcitos. En consecuencia, en este captulo se destinan algunos
prrafos a los mecanismos de las consecuencias administrati-
vas, penales y civiles de los ilcitos ambientales.
Ms adelante, se revisan las disposiciones sobre vigilan-
cia e inspeccin, que son mecanismos en los que descansan,
en buena medida, la aplicacin de todos los dems.
Por ltimo, se analiza la manera como la legislacin am-
biental recoge el tema de la participacin ciudadana, al que
se le suele atribuir una creciente importancia en el derecho
comparado. Tal participacin est limitada entre nosotros al
ejercicio de la mal llamada accin popular.
Todos los mecanismos jurdicos para la proteccin del
ambiente en su conjunto, se encuentran establecidos en la
Ley Federal de Proteccin al Ambiente, que contiene ade-
ms una regla general sobre la materia, en virtud de la cual
se faculta a la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa
para proponer al Ejecutivo Federal la expedicin de las dis-
posiciones conducentes para, entre otras cosas, implantar las
medidas mediatas o inmediatas que sean convenientes para
proteger al ambiente (artculo 12, inciso "'d").
29. La Ley Federal de Proteccin al Ambiente
La Ley Federal de Proteccin al Ambiente es el principal orde-

namiento jurdico vigente sobre esta materia. Dicha Ley tuvo
su origen en una iniciativa presidencial formulada durante
el periodo ordinario de sesiones de 1981 de la LI Ligislatura
del Congreso de la Unin, siendo aprobada en ese mismo
periodo. La Ley fue publicada en el "Diario Oficial" de la Fe-
deracin del da 11 de enero de 1982 y entr en vigor treinta
das despus de esa publicacin (artculo lo. transitorio).
173
La LFPA vino a sustituir a la Ley Federal para Prevenir y Controlar

la Contaminacin Ambiental que se encontraba vigente desde
1971, la que fue abrogada explcitamente. Tambin fueron de-
rogadas todas las disposiciones que se opusieron a la nueva
Ley. As lo estableci el artculo 20. transitorio de la LFPA.
La Ley Federal de Proteccin al Ambiente fue ms tarde

objeto de un conjunto de reformas y adiciones promovidas
por una iniciativa presidencial que se formul durante el pe-
riodo ordinario de. sesiones de 1983 de la LII Legislatura del
Congreso de la Unin, iniciativa que fue aprobada en el mis-
mo periodo. Las reformas y adiciones fueron publicadas en
el "Diario Oficial" de la Federacin del 27 de enero de 1984
y entraron en vigor al da siguiente de esa publicacin.
Las reformas y adiciones introducidas a la LFPA por la iniciativa

de 1983, estuvieron encaminadas fundamentalmente a susti-
tuir en el texto de la Ley las referencias que se hacan a la en-
tonces Secretara de Salubridad Pblica y Asistencia como el
organismo rector de la administracin ambiental, por otras re-
lativas a la nueva Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa,
de acuerdo con lo que haban establecido al respecto las refor-
mas y adiciones introducidas en 1982 a la Ley Orgnica de
la Administracin Pblica Federal. Otro aspecto fundamental
de esas reformas y adiciones estuvo constituido por el reforza-
miento de las atribuciones de la nueva Secretara. Pero, las mo-
dificaciones se extendieron, adems, a otras materias, como se
ver en los distintos prrafos que 'se refieren a esas materias.
Por ahora, slo cabe decir que, como se haba generado una
cierta expectativa respecto de los alcances de esta iniciativa,
la verdad es que su evidente poca trascendencia provoc un
sentimiento de desilusin en diversos crculos, incluso entre
174
parlamentarios del partido del gobierno, que sin embargo le

prestaron su aprobacin en la inteligencia de que, segn lo
hicieron saber varias versiones periodsticas, se iniciaran
de inmediato los estudios en el siguiente periodo ordina-
rio de sesiones de esa Legislatura.
El objeto de la LFPA es descrito por su artculo lo., que de

acurdo con la reforma de 1984, se encuentra actualmente re-
ferido, por una parte, a la conservacin, proteccin, preser-
vacin, mejoramiento y restauracin del ambiente, as como
de los recursos que lo integran; y, por otra parte, a la preven-
cin y control sobre los contaminantes y las causas reales
que los originan. En efecto, ese precepto prescribe ahora, a
la letra, lo que sigue:
"Las disposiciones de esta Ley son de orden e inters so-
cial, rigen en todo el territorio nacional y tienen por objeto
establecer las normas para la conservacin, proteccin, pre-
servacin, mejoramiento y restauracin del medio ambiente,
de los recursos que lo integran, y para la prevencin y con-
trol de los contaminantes y las causas que los originan."
El artculo 1o. de la LFPCCA estableci en su oportunidad
que "esta Ley y sus reglamentos regirn la prevencin y el
control de la contaminacin y el mejoramiento, conservacin
y restauracin del medio ambiente", colocando entonces en
primer trmino como su objeto la cuestin de la contami-
nacin ambiental -en consonancia con su naturaleza-, pero
extendindolo a la proteccin del impropiamente denomi-
nado "medio ambiente". Por su parte, el artculo lo. de la LFPA
seal, en su texto original, que sus disposiciones tenan por
objeto "la proteccin, mejoramiento, conservacin y restau-
racin del ambiente, as como la prevencin y control de
la contaminacin que le afecte", manteniendo entonces la
175
distincin entre las ideas de proteccin del ambiente y de

prevencin y control de la contaminacin ambiental, pero
invirtiendo el orden de su presentacin, como por lo dems
corresponda en una Ley cuya denominacin estaba referida
a la proteccin del ambiente. La distincin no es afortunada
porque la prevencin y control de la contaminacin ambien-
tal, como se ha dicho ms atrs (v. el prrafo 11-5), represen-
ta un aspecto de la proteccin del ambiente.
El primero de los objetos de la LFPA es descrito en funcin
de diversas acciones -conservacin, proteccin, preserva-
cin, mejoramiento y restauracin-, que son definidas por
el artculo 40. de la Ley. La verdad es que hubiera sido ms
apropiado utilizar slo la expresin "proteccin", en con-
sonancia con la denominacin de la Ley, aclarando en las
definiciones que ella comprendera las dems expresiones
y la propia idea de "mantencin" que aparece incorporada
actualmente en la definicin de proteccin. De esta manera
se habra evitado la enunciacin que se hace de todas estas
expresiones en diversas partes de la Ley, a falta de una que
englobe a las dems. Eso es lo que se hace en esta obra,
donde la expresin "proteccin" se usa para designar todas
las acciones posibles respecto del ambiente, por razones de
economa de lenguaje.
Las mencionadas acciones estn referidas al "medio am-
biente", expresin que introdujo la reforma de 1984 y cuyo
uso, aparte de prestarse a polmicas (vase el prrafo 2), es
contradictoria con la propia denominacin de la Ley (que
habla de "ambiente") y con su contenido (que define la pa-
labra "ambiente" y la utiliza en varias de sus disposiciones),
aunque no lo es con la Constitucin Poltica (vase el prrafo
22). El alcance de esa expresin queda dado necesariamente
por la definicin de ambiente contenida en el artculo 40.
176
de la Ley. Pero, ellas se encuentran tambin referidas a los

"recursos" que integran el ambiente. Esta distincin entre el
ambiente y sus recursos es el reflejo de la estructura de la
Ley, que regula el primero en sus disposiciones iniciales y
finales (captulos I, IX, X. XL XII. y XIII). y los segundos en sus
disposiciones centrales: captulos (II. III. IV. V y VI).
El segundo de los objetos de la Ley -"la prevencin y con-
trol sobre los contaminantes y las causas reales que los ori-
ginan"-, constituye en verdad una especificacin del primero
de esos objetos, pues la prevencin y control de los conta-
minantes no es sino uno de los aspectos de la funcin ms
amplia de proteccin del ambiente. La distincin entre uno y
otro se explica por razones hitricas y, quizs, por la propia
estructura de la LFPA que destina sus primeras disposiciones a
la proteccin del ambiente y las siguientes -la gran mayora-,
a la prevencin y control de la contaminacin ambiental de
algunos de los elementos que integran el ambiente. La ex-
presin "contaminante" se encuentra tambin definida por
la Ley.
Lo que se ha dicho sobre el objeto de la Ley, permite en-
trar a examinar el fundamento constitucional de ella. La LFPA
fue expedida por el Congreso de la Unin en el ejercicio de
sus facultades explcitas e implcitas en materia ambiental.
Pero, como se ha dicho en el captulo anterior (vase el p-
rrafo 24), esta materia no es absolutamente federal, sinos ate-
nernos al concepto de ambiente que se ha estado manejando
hasta ahora y que, por lo dems, es similar al que define la
propia LFPA (vase el prrafo 31). Por tanto, la declaracin
que la LFPA hace de su objeto presenta, si as pudiera decirse,
un "matiz" de inconstitucionalidad, en la medida que dicho
objeto est referido a toda la proteccin del ambiente. Lo
de "matiz" se explica porque, como se vio ms atrs, la Fe-
177
deracin monopoliza prcticamente todas las facultades en

materia ambiental.
Sin embargo, las cuestiones de constitucionalidad que
plantean los preceptos puramente declarativos de una Ley, ca-
rece en verdad de importancia. Lo que en cambio s tiene im-
portancia son los problemas de constitucionalidad que. desde
el punto de vista de su mbito material, suscitan los preceptos
de la LFPA que se refieren concretamente a la proteccin del
ambiente. Estos preceptos son de dos tipos: los que se refie-
ren a la proteccin del ambiente en su conjunto y los que se
refieren a la proteccin de ciertos elementos ambientales o a
efectos en el ambiente de ciertos componentes.
Los primeros son los que plantean especialmente proble-
mas de constitucionalidad, en la medida que pudieran ex-
ceder los lmites de las facultades de la Federacin en esta
materia. Las facultades de la Federacin en materia de pro-
teccin del ambiente en su conjunto son las que se refieren,
como se ha visto, a la conservacin de los recursos naturales
susceptibles de apropiacin, a la prevencin y control de la
contaminacin ambiental desde el punto de vista de la hu-
mana, y el cuidado del medio ambiente ante el uso de los
recursos productivos por los sectores social y privado. Los
preceptos de la LFPA que regulan la proteccin del ambiente
en su conjunto y que sern examinados en este captulo, no
se concentran, por lo habitual, en estas materias, sino que se
extienden a la proteccin del ambiente en general y, en ese
sentido, presentan un matiz de inconstitucionalidad.
El hecho tiene una importancia ms terica que prcti-
ca. En efecto, es difcil si no imposible, encontrar un caso
en el que la proteccin del ambiente en su conjunto pueda
ser desvinculada de las materias que estn colocadas dentro
de la jurisdiccin de la Federacin, pues habra de tratarse
178
de un caso extremo en el que una situacin que afectara al

ambiente no tuviera nada que ver ni con la conservacin
de los recursos naturales susceptibles de apropiacin, ni con
la prevencin y control de la contaminacin ambiental des-
de el punto de vista de la salud humana, ni con el cuidado
del medio ambiente ante el uso de los recursos productivos
por los sectores social y privado. Ms an, habra de tratarse
de un caso que no involucrara a elementos ambientales o
a actividades que pueden generar efectos ambientales que
la Constitucin no haya colocado dentro de la jurisdiccin
de la Federacin. La dificultad de que esto suceda se debe a
que, de acuerdo con la famosa frase de Brbara Ward, en el
ambiente "todo est interrelacionado con todo".
Los preceptos de la LFPA que se refieren a la proteccin
de ciertos elementos ambientales o a los efectos en el am-
biente de ciertos componentes, no plantean problemas es-
peciales de constitucionalidad, pues existen muchas razones
para considerar que dichos preceptos se refieren a materias
federales.
En efecto, los preceptos que se refieren a la proteccin
de la atmsfera son constitucionales porque sta es un ele-
mento que la Constitucin coloca dentro de la jurisdiccin
de la Federacin. Lo mismo ocurre con elmedio marino. Las
aguas no martimas son, en su mayor parte, de propiedad
de la Federacin; pero, adems son recursos naturales sus-
ceptibles de apropiacin por cuya conservacin debe velar
la Federacin. Esto ltimo es aplicable tambin a los suelos.
Adems, el suelo es un recurso productivo y la Federacin
debe cuidar que su uso por los sectores social y privado no
afecten al medio ambiente. Los efectos en el ambiente de
la energa trmica, el ruido y las vibraciones, difcilmente
se pueden desvincular de la proteccin de la salud humana
179
ante los efectos nocivos del ambiente. Y as sucesivamente.

En conclusin, la LFPA carece de un fundamento constitu-
cional slido. Este hecho tiene, sin embargo, una importan-
cia ms terica que prctica. Pero, esto no significa que el
mismo pueda ser pasado por alto, ms an si el sistema de
divisin de las facultades entre la Federacin y los Estados
en materia ambiental, es poco adecuado por las razones que
se sealaron ms atrs (vase el prrafo 24). En consecuen-
cia, creemos que cualquier poltica legislativa que se formule
para la proteccin del ambiente, debe incluir como primer
elemento una reforma constitucional que le proporcione a
esta funcin un marco poltico apropiado. A este tema se
regresa en el captulo final.
30. Los ordenamientos jurdicos supletorios de la Ley Federal

de Proteccin al Ambiente
La Ley Federal de Proteccin al Ambiente no regula todos

los aspectos que conciernen a la proteccin del ambiente.
Como se ha dicho, ella se limita a establecer algunas dispo-
siciones generales sobre la materia y a normar las cuestiones
esenciales de la contaminacin de la atmsfera, de las aguas,
del medio marino y de los suelos, as como la contaminacin
generada por energa trmica, ruido y vibraciones. Por su
parte, existen numerosos ordenamientos jurdicos que regu-
lan cuestiones que conciernen a la proteccin del ambiente,
includas algunas que se encuentran ahora reguladas por la
LFPA.
Los problemas que lo anterior pudiera generar, son re-
sueltos por el artculo 20. de la LFPA, que dispone lo que si-
gue: "Son supletorias de esta Ley, la Ley General de Salud,
la Ley Federal de Aguas, la Ley General de Asentamientos
180
Humanos, la Ley de Sanidad Fitopecuaria de los Estados

Unidos Mexicanos y los dems ordenamientos en materia de
suelo, subsuelo, agua, aire, flora y fauna." Con esta disposi-
cin queda en claro, de un lado, que a falta de disposiciones
especficas sobre alguna materia en la Ley son aplicables los
ordenamientos que se mencionan y, de otro lado, que en
caso de conflicto entre las reglas de la LFPA y las de esos otros
ordenamientos, prevalecen aqullas sobre stas.
La misma solucin fue prevista en su poca por la LFPCCA, que

declar "supletorios de esta Ley y sus Reglamentos el Cdigo
Sanitario de los Estados Unidos Mexicanos y sus Reglamentos,
la Ley Federal de Ingeniera Sanitaria, las dems leyes que rijan
en materia de tierras, aguas, aire, flora y fauna y sus corres-
pondientes reglamentaciones" (artculo 34). Con mejor tcnica
jurdica, la LFPA elimin las referencias que se haca a los regla-
mentos, sustituy las leyes que se haban abrogado e incluy
otras 'que no haban sido mencionadas explcitamente.
Hay que decir, sin embargo, que la enunciacin que se

hace de los ordenamientos jurdicos que seran supletorios
de la LFPA, no comprende a todos los que deberan estar in-
cludos en ella. En efecto, esa enunciacin se encuentra limi-
tada a los ordenamientos que explcitamente all se indican
y a los dems que haya "en materia de suelo, subsuelo, agua,
aire, flora, y fauna", quedando fuera, por consiguiente, los
que no se refieran a esas materias. As, por ejemplo, los or-
denamientos que se refieren a los efectos del ambiente en la
salud de los trabajadores, como es el caso de la Ley Federal
del Trabajo, no estn comprendidos en el artculo 20. de la
Ley (slo estaran comprendidas en ella las disposiciones de
la Ley General de Salud, sobre salud ocupacional), pues no
181
son ordenamientos que traten de los recursos naturales in-

dicados en ese artculo. Lo anterior no es congruente con la
idea de ambiente que maneja la propia Ley, dentro de la caul
se comprenden todos los elementos naturales, artificiales o
inducidos por el hombre, sean fsicos, qumicos o biolgi-
cos, que propicien la existencia, transformacin y desarrollo
de los organismos vivos.
La reforma de que fue objeto el artculo 20. de la Ley en
1984, no consider la idea de ampliar esta enunciacin a
todos los ordenamientos que tuvieran que ver con la protec-
cin del ambiente. pues se limit a sustituir la referencia que
se haca al Cdigo Sanitario por la que ahora se hace a la Ley
General de Salud.
31. El concepto de ambiente en la Ley Federal de Proteccin al

Ambiente
Como se ha visto ms atrs, uno de los problemas con que

se enfrenta el derecho ambiental en su tarea de precisar el
contenido de esta disciplina jurdica, consiste en la ambige-
dad del concepto de ambiente, que alguna vez ha sido deno-
minada una nocin "camalenica". Se trata de un problema
que tiene su origen en la propia legislacin ambiental, que
alude la cuestin de la definicin de ese concepto y, muchas
veces, tampoco proporciona los elementos necesarios para
construir una definicin apropiada, lo que hace ms difcil
su correcta interpretacin.
Entre nosotros, sin embargo, este problema se encuentra
resuelto por la LFPA, cuyo artculo 40. contiene una definicin
del concepto de ambiente, as como de otros trminos, lo
que por lo pronto permite fijar el sentido de la Ley y el alcan-
ce de sus disposiciones, pero tambin interpretar las normas
182
de otros ordenamientos jurdicos que se refieren a la materia

e incluso construir una definicin del concepto de derecho
ambiental vlida para el mbito del derecho mexicano (va-
se el prrafo 5). No obstante la utilidad que presentan estas
definiciones, es poco comn que la legislacin ambiental se
ocupe de hacerlas. En Amrica Latina y el Caribe, slo la le-
gislacin brasilea y la cubana contienen una definicin del
concepto de ambiente.
La LFPCCA se limit a definir las expresiones "contaminante" y

"contaminacin", no obstante que en ms de una oportuni-
dad se refiri al "ambiente" o "medio ambiente". La LFPA no
slo defini esta ltima expresin, sino que, adems, otras
once. La reforma de 1984 agreg tres definiciones ms, con
las que stas llegaron a ser quince.
El artculo 4o. de la Ley prescribe que, "para los efectos de

esta Ley se considera: AMBIENTE: El conjunto de elementos
naturales, artificiales o inducidos por el hombre, fsicos, qu-
micos y biolgicos, que propicien la existencia, transforma-
cin y desarrollo de organismos vivos".
La definicin aparece circunscrita a los "efectos" de la
LFPA. Sin embargo, a falta de otras definiciones en ordena-
mientos que se refieran a materias ambientales, parece legti-
mo hacer uso de esta definicin, a la manera de un principio
general de derecho, por encontrarse contenida precisamente
en la Ley que trata de manera principal el ambiente.
La legislacin usa a veces la expresin "medio ambiente" y ha

comenzado a emplear la palabra "ecologa", como sinnimos
de "ambiente". En el lenguaje coloquial e, incluso, oficial, la
utilizacin de esta ltima es cada vez ms frecuente. Sobre la
183
impropiedad de este uso de la palabra "ecologa" -que corres-

ponde a la denominacin de una disciplina cientfica-, vase
10 que se ha dicho ms atrs en el prrafo 3.
La definicin del concepto de ambiente del artculo 40.

de la LFPA, se integra con los siguientes componentes: (a) la
idea de que el ambiente es un conjunto de elementos; (b) la
idea de que estos elementos pueden ser naturales. artificiales
o inducidos por el hombre; (e) la idea de que los mismos
elementos tienen una naturaleza fsica, qumica o biolgica;
y (d) la idea de que esos elementos propician la existencia,
transformacin y desarrollo de los organismos vi vos. El exa-
men de cada una de estas ideas, puede ser de utilidad para
la correcta comprensin de la definicin.
La visin del ambiente como un "conjunto de elementos"
evoca la idea de "sistema", es decir. de un conjunto de ele-
mentos que interactan entre s. La proteccin del ambiente
comprende entonces la de todos los elementos que lo inte-
gran, considerando las interacciones que tienen lugar entre
ellos. Se trata, en sntesis. de una visin holstica y sistmica
del ambiente. que proviene de la ecologa.
La explicitacin que se hace respecto del carcter "natu-
ral", "artificial" o "inducido" que pueden tener los elementos
que integran al ambiente. deja en claro que por ambiente no
se entiende slo aquello que se denomina "medio natural",
sino tambin lo que constituye el "medio inducido" y el "me-
dio construido" por el hombre. La palabra ambiente designa
entonces tanto al ambiente natural cuanto al inducido y al
artificial.
La puntualizacin sobre la naturaleza fsica, qumica o
biolgica que deben poseer los elementos que integran al
ambiente, limita en cambio el concepto en tanto excluye los
184
elemento de naturaleza social, que tambin contribuyen a

determinar la existencia, transformacin y desarrollo de los
organismos vivos.
Finalmente, la idea de que el ambiente est integrado
slo por los elementos que propicien la existencia, transfor-
macin y desarrollo de esos organismos, permite entender
que lo que interesa no son todos los elementos que configu-
ran lo que est ms prximo a los organismos vivos, ni tam-
poco lo ms lejano, sino aqullos que favorecen la vida, en
todas sus formas. El concepto de ambiente no est inspirado.
por tanto, ni en una visin pantesta en virtud del cual ste
se encontrara constituido por el resto del Universo. ni en
una visin antropocentrista que colocara al hombre como
el nico referente del ambiente.
La Ley brasilea de 1981 que dispone sobre la poltica na-

cional del medio ambiente, sus fines y mecanismos de for-
mulacin y aplicacin, y establece otras providencias, defi-
ne al "medio ambiente" como "el conjunto de condiciones,
leyes, influencias e interacciones de orden fsico, qumico y
biolgico. que permite, protege y rige la vida en todas sus
formas" (artculo 30.). Por su parte. la Ley cubana de 1981
sobre proteccin del medio ambiente y del uso racional de
los recursos naturales, define al "medio ambiente" como "el
sistema de elementos abiticos, biticos y socio-econmicos
con el que interacta el hombre, a la vez que se adapta al
mismo, lo transforma y lo utiliza para satisfacer sus necesi-
dades" (artculo 20.). Existe una gran similitud entre estas de-
finiciones entre s y entre ellas y la definicin de la LFPA, en
tanto todas se encuentran inspiradas en una visin holstica
y sistmica del ambiente. Lo que las diferencia es la conside-
racin del elemento socio-econmico, que est presente en
185
la definicin cubana, ms no en las definiciones brasilea y

mexicana.
32. La definicin de otros conceptos en la Ley Federal de Pro-

teccin al Ambiente
Como se ha visto, las disposiciones de la LFPA tienen por obje-

to establecer las normas para la "conservacin", "proteccin",
"preservacin", "mejoramiento" y "restauracin" del ambien-
te y de los recursos que lo integran, as como la "prevencin"
y "control" de los contaminantes y las causas reales que los
originan (artculo 10.).
Todas estas acciones -con excepcin de la "preservacin",
se encuentran definidas en el artculo 4o. de la LFPA. Siguien-
do el orden en que dichas acciones son enunciadas por el
artculo 10. de la LFPA, hay que comenzar por decir que la
conservacin es definida por sta como "la aplicacin de las
medidas necesarias para preservar el medio ambiente y los
recursos naturales, sin afectar su aprovechamiento".
La LFPCCA no se ocup de definir la expresin "conservacin".

Esto lo vino a hacer la LFPA, cuyo texto original consideraba
la conservacin como "las medidas necesarias para preservar
el ambiente y los recursos naturales". La reforma que se puso
en vigor en 1984 tuvo por objeto no slo sustituir la palabra
"ambiente" por "medio ambiente", sino tambin dejar en claro
que la idea de la conservacin no implicaba una limitacin del
aprovechamiento de los recursos naturales. Debe seftalarse que
con la definicin de conservacin se vinculan las expresiones
"preservacin" y "aprovechamiento". Aunque en el artculo 10.
de la Ley presenta a la preservacin como una actividad distin-
ta de la conservacin, la definicin que se hace de esta ltima
186
permite entender que son trminos sinnimos, puesto que la

mencionada definicin utiliza el verbo "preservar" para carac-
terizar a la conservacin. Por otra parte, el aprovechamiento
es definido en el mismo artculo 40. de la LFPA como "el uso o
explotacin racional de recursos y bienes naturales".
Por su lado, la proteccin es definida como "el conjunto

organizado de medidas y actividades tendientes a lograr que
el ambiente se mantenga en condiciones propicias para el
desarrollo pleno de los organismos vivos". A su vez, el mejo-
ramiento es definido por la LFPA como "el acrecentamiento de
la calidad del ambiente".
La LFPCCA no contena una definicin de proteccin, la que vino a

ser introducida por la LFPA en 1982, con un texto que no ha sido
modificado. La expresin "mejoramiento" tampoco se encontraba
definida en la LFPCCA. La idea de mejoramiento de la calidad del
ambiente evoca la de mejoramiento de la "calidad de la vida",
concepto que nos parece se encuentra implcito en la propia defi-
nicin de ambiente, contenido en el artculo 4o. de la LFPA.
De su parte, la restauracin es definida por la LFPA como

"el conjunto de medidas y actividades tendientes a la modi-
ficacin renovadora, de aquellas partes del ambiente en las
cuales se manifieste un grado de deterioro tal, que represente
un peligro para la conservacin de los ecosistemas".
El trmino tampoco apareca definido en la LFPCCA. Esta defi-

nicin vino a aparecer con la LFPA en 1982, en un texto que
no ha tenido variaciones.
Adems de la definicin de estas acciones que se refieren

al ambiente en su conjunto, la Ley Federal de Proteccin al
187
Ambiente defini las expresiones "prevencin" y "control",

las que de acuerdo con el artculo lo. de la misma ley, seran
acciones relativas a los contaminantes y a las causas reales
que los originan. Sin embargo, en el artculo 40. de la LFPA,
estas dos expresiones aparecen referidas al ambiente en su
conjunto. En efecto, por prevencin se entiende "la disposi-
cin anticipada de medidas para evitar daos al ambiente",
mientras que por control se considera "la vigilancia, inspec-
cin y aplicacin de medidas para la conservacin del am-
biente o para reducir y, en su caso, evitar la contaminacin
del mismo".
La LFPCCA no defini estos trminos, no obstante que se trataba

de una Ley que tenia por objeto precisamente la prevencin y
control de la contaminacin ambiental. Estas definiciones se
incorporaron a la LFPA y no han sufrido modificaciones. Res-
pecto de la definicin de control, hay que sealar que sta
aparece referida a dos actividades que no se diferencian cla-
ramente, esto es, "vigilancia" e "inspeccin", distincin que
la LFPA mantendr ms adelante en un captulo que se refiere
a esta materia. Por otra parte, la misma definicin de control
incluye la actividad de "aplicacin de medidas para la con-
servacin del ambiente o para reducir y, en su caso, evitar la
contaminacin del mismo". Esta actividad se confunde con
otras definidas por la misma Ley como "conservacin", "res-
tauracin" y "prevencin" .
La diversificacin de la terminologa empleada, parece

innecesaria, y sera preferible simplificarla. En ese orden
de ideas, es de recordarse que, por ejemplo, la expresin
"conservacin" es definida en la Estrategia Mundial para la
Conservacin (1980) como la "gestin de la utilizacin de
188
la bisfera por el ser humano, de tal suerte que produzca el

mayor y sostenido beneficio para las generaciones actuales,
pero, que mantengan su potencialidad para satisfacer las ne-
cesidades y las satisfacciones de las generaciones futuras. Por
lo tanto, la conservacin es positiva y abarca la preservacin,
el mantenimientob la utilizacin sostenida, la restauracin y
la mejora del entorno natural".' 4 En esta obra, por su parte,
se ha optado, como se ha dicho, por emplear la expresin
"proteccin" que es la palabra que utiliza la propia Ley en su
denominacin, para designar esa multiplicidad de acciones
posibles respecto del ambiente (conservacin, preservacin,
prevencin, control, restauracin, mejoramiento, etc.).
La Ley Federal de Proteccin al Ambiente defini tam-
bin las expresiones" contaminacin" y "contaminante", pero
estas definiciones fueron modificadas a partir de 1984. Ac-
tualmente, la LFPA considera la contaminacin como "la pre-
sencia en el ambiente de uno o ms contaminantes, o cual-
quier combinacin de ellos, que perjudique o resulte nocivo
a la vida, la flora o la fauna, o que degrade la calidad de la
atmsfera, del agua, del suelo o de los bienes y recursos na-
turales en general", mientras que por contaminante entiende
"toda materia o energa en cualquiera de sus estados fsicos
y formas, que al incorporarse o actuar en la atmsfera, agua,
suelo, flora o fauna o cualquier elemento ambiental, altere
o modifique su composicin natural y degrade su "calidad"
(artculo 4o.).
La LFPCCA defini la contaminacin como "la presencia en el

medio ambiente de uno o ms contaminantes, o cualquiera
combinacin de ellos, que perjudiquen o molesten la vida, la
salud y el bienestar humano, la flora y la fauna, o degraden
la calidad del aire, del agua, de la tierra, de los bienes, de los
189
recursos de la Nacin en general o de los particulares". Por

su parte, la LFPA defini originariamente a la contaminacin
como "la presencia en el ambiente de uno o ms contami-
nantes o cualquier combinacin de ellos que perjudiquen o
resulten nocivos a la vida, a la salud y el bienestar humano,
la flora y la fauna o degrade la calidad del aire, del agua, del
suelo o de los bienes y recursos en general". El cambio ms
importante que se advierte en la reforma de 1984, es la eli-
minacin de los conceptos de "salud" y "bienestar humano",
que aparecan tanto en la LFPCCA cuanto en el texto original de
la LFPA. Esto podra explicarse por el hecho de que en 1984 se
puso en vigor la Ley General de Salud, que se ocupa de los
efectos de los factores ambientales en la salud humana. Sin
embargo, la verdad es que un ordenamiento general sobre el
ambiente como la LFPA, no puede dejar de referir el ambiente
a la salud humana desde un punto de vista general. De he-
cho, as lo hace la LFPA cada vez que detalla los objetos que
se tutelan a travs de la proteccin del ambiente. En efecto,
si bien la reforma de 1984 tendi a elminar este tipo de refe-
rencias, a partir de la propia definicin de contaminacin, lo
cierto es que estas referencias no dejaron de seguir presentes
en diversos preceptos de la LFPA. Esto parece correcto. Por
mucho que sea la Ley del ramo la que se ocupe con la preci-
sin necesaria de las reglas relativas a la proteccin de la sa-
lud humana respecto de los factores ambientales, un ordena-
miento general sobre el ambiente no puede dejar de tocar el
mismo tema, aunque lo haga a manera de referencias.
La definicin del concepto de contaminacin est cons-

truida sobre la base de dos elementos esenciales: 1) la pre-
sencia en el ambiente de uno o ms contaminantes, o cual-
quier combinacin de ellos; y 2) el perjuicio o los efectos
190
nocivos que esta presencia pueda acarrear a la vida, la flora

o la fauna, o la degradacin que ello implique en la calidad
de la atmsfera, del agua, del suelo o de los bienes y recursos
naturales en general.
En consecuencia, la presencia en el ambiente de uno o
ms contaminantes, o cualquier combinacin de ellos, no
implica necesariamente una situacin de contaminacin,
porque para que la haya es menester que dicha presencia
cause perjuicios o genere efectos nocivos o provoque una
situacin de degradacin, en los trminos sealados por el
artculo 40. de la LFPA.
Los elementos esenciales de la definicin del concepto
de contaminantes son: 1) la materia o energa, en cualquiera
de sus estados fsicos y formas, que pueden incorporarse o
actuar en la atmsfera, agua, suelo, flora o fauna o cualquier
elemento ambiental; y 2) la alteracin o modificacin de la
composicin natural de esos elementos ambientales y la de-
gradacin de su calidad.
En la LFPCCA se entenda por contaminante "toda materia o

substancia, con sus combinaciones o compuestos o deriva-
dos qumicos y biolgicos, tales como humos, polvos, gases,
cenizas, bacterias, residuos y desperdicios y cualesquiera
otros que al incorporarse o adicionarse al aire, agua o tierra,
puedan alterar o modificar sus caractersticas naturales o las
del ambiente; as como toda forma de energa, como calor,
radiactividad, ruidos, que al operar sobre o en el aire, agua
o tierra, alteren su estado normal". Por su parte, en el texto
original de la LFPA se consideraba contaminante "toda materia
o substancia, sus combinaciones o compuestos, los derivados
qumicos o biolgicos, as como toda forma de energa trmi-
ca, radiaciones ionizantes, vibraciones o ruidos, que al incor-
191
porarse o actuar en la atmsfera, aguas, suelo, flora, fauna o

cualquier elemento ambiental, alteren o modifiquen su com-
posicin, o afecten la salud humana". La reforma de 1984
consisti en la simplificacin de la definicin a travs de una
redaccin ms comprensiva. Tambin se elimin el elemento
"salud humana", que apareca en el texto original de la LFPA. A
este respecto, son vlidos los comentarios que se han hecho
ms atrs sobre lo poco oportuno de esta supresin.
Es importante tener presente que no toda incorporacin o

accin en los elementos ambientales de materia o energa, im-
plica que estas ltimas puedan ser consideradas contaminantes.
De hecho, la atmsfera, agua, suelo, flora, fauna y, en general,
los elementos ambientales, estn incorporando de manera per-
manente o estn recibiendo tambin de manera permanente
los efectos de ciertas acciones, que pueden alterar o modificar
su composicin natural, pero no implicar necesariamente una
situacin de contaminacin. Para que esta ltima tenga lugar,
es menester que exista una degradacin de los respectivos ele-
mentos ambientales. La nocin de contaminantes se encuentra
entonces calificada por los efectos de degradacin que pueda
generar en la calidad de los elementos ambientales.
33. El campo de aplicacin de la ley Federal de Proteccin al

Ambiente
Con base en todos los elementos que se han examinado en

los prrafos precedentes, se puede decir que el campo de
aplicacin de la LFPA se extiende a todo lo que concierne a la
proteccin del ambiente en el territorio nacional.
La expresin ambiente debe entenderse, al tenor de su
definicin legal, como el conjunto de elementos naturales,
192
artificiales o inducidos por el hombre, sean de naturaleza f-

sica, qumica o biolgica, que propician la existencia, trans-
formacin y desarrollo de los organismos vivos. En conse-
cuencia, la Ley se ocupa de establecer las prescripciones que
juzga necesarias para la proteccin de ese conjunto de ele-
mentos, de modo que ellos sigan propiciando la existencia,
transformacin y desarrollo de los organismos vivos. Dentro
de este amplio campo de accin, quedan comprendidos la
prevencin y control de la contaminacin ambiental.
La Ley Federal de Proteccin al Ambiente -cumple su co-
metido a travs de dos grandes tipos de normas: aqullas que
miran a la proteccin del ambiente en su conjunto y aqullas
que miran a la proteccin de ciertos elementos ambientales
(atmsfera, aguas, medio marino y suelo) o la proteccin del
ambiente de ciertos componentes del ambiente (energa tr-
mica, ruido y vibraciones). Las normas que tienen por objeto
la tutela del ambiente como un todo, establecen los mecanis-
mos jurdicos que el legislador consider apropiados para ese
efecto. Dichos mecanismos son analizados a continuacin.
34. La evaluacin del impacto ambiental
A partir de su introduccin en los Estados Unidos a fines de

la dcada de los 60s., la evaluacin del impacto ambiental
se ha transformado en uno de los mecanismos preventivos
para la proteccin del ambiente ms utilizados en todo el
mundo.
La evaluacin del impacto ambiental fue incorporada a la le-

gislacin de los Estados Unidos por la ya mencionada Ley so-
bre Poltica Nacional del Ambiente (NEPA), cuya seccin 102
(2) (C) prescribe que todas las agencias del gobierno fede-
193
ral debern incluir en cada recomendacin o informe sobre

propuestas para legislacin y otras acciones federales impor-
tantes que afectan significativamente la calidad del ambiente
humano, una declaracin detallada hecha por el oficial res-
ponsable sobre el impacto ambiental de la accin propuesta
y dems circunstancias descritas en esa seccin.
Entre nosotros, la evaluacin del impacto ambiental (EIA)

hizo su aparicin en la Ley Federal de Proteccin al Am-
biente vigente desde 1982, cuyo artculo 7 prescribe lo que
sigue: "Los proyectos de obras pblicas o de particulares, que
puedan producir contaminacin o deterioro ambiental, que
excedan los lmites mnimos previsibles marcados en los re-
glamentos y normas, debern presentarse a la Secretara de
Desarrollo Urbano y Ecologa, para que sta los revise y pue-
da resolver sobre su aprobacin, modificacin o rechazo,
con base en la informacin relativa a una manifestacin de
impacto ambiental, consistente en las medidas tcnicas pre-
ventivas y correctivas para minimizar los daos ambientales
durante su ejecucin o funcionamiento." El texto de este ar-
tculo fue modificado en 1984, sustituyndose la referencia
que se hada a la Secretara de Salubridad y Asistencia en su
versin original, por la que ahora se hace a la Secretara de
Desarrollo Urbano y Ecologa.
La EIA fue introducida en Amrica Latina por el Cdigo Na-

cional de Recursos Naturales Renovables y de proteccin al
Medio Ambiente de Colombia (publicado en 1975). En ese
Cdigo se prescribe que "toda persona natural o jurdica, p-
blica o privada, que proyecte realizar o realice cualquier obra
o actividad susceptible de producir deterioro ambiental, est
obligada a declarar el peligro presumible que sea consecuen-
194
cia de la obra o actividad" (artculo 27). A continuacin, el

Cdigo establece que "para la ejecucin de obras, el estable-
cimiento de industrias o el desarrollo de cualquier actividad
que por sus caractersticas, pueda producir deterioro grave a
los recursos naturales renovables o al ambiente o introducir
modificaciones considerables o notorias al paisaje, ser nece-
sario el estudio ecolgico y ambiental previo y, adems,
obtener licencia", agregando que "en dicho estudio se
tendrn en cuenta, aparte de los factores fsicos, los de
orden econmico y social, para determinar la inciden-
cia que la ejecucin de las obras mencionadas pueda
tener sobre la regin" (artculo 28). El Cdigo colombia-
no establece entonces la exigencia de que. en todos los
casos en que pueda haber un deterioro del ambiente (su
artculo 80. enumera por va ejemplar los factores que
generan tal deterioro), se haga la declaracin respectiva;
pero, limita la necesidad de la licencia y del estudio
previo, a los casos de "deterioro grave". Ms tarde, la
Ley Orgnica del Ambiente de Venezuela (publicada en
1976), incorpor en ese pas la EIA, al prescribir que "las
actividades susceptibles de degradar el ambiente en for-
ma no irreparable y que se consideren necesarias por
cuanto reporten beneficios econmicos o sociales evi-
dentes, slo podrn ser autorizadas si se establecen ga-
rantas, procedimientos y normas para su correccin. En
el acto de autorizacin se establecern las condiciones.
limitaciones y restricciones que son pertinentes" (arti-
culo 21). Hay que sealar que tales actividades estn
descritas por la misma Ley (artculo 20). Actualmente,
en no menos de ocho pases de Amrica Latina se est
aplicando este mecanismo.
195
Con la EIA se vinculan las definiciones de "impacto am-

biental" y "manifestacin del impacto ambiental", que las re-
formas y adiciones de 1984 introdujeron al artculo 40. de la
LFPA. De acuerdo con stas, por "impacto ambiental" se en-
tiende "la alteracin del ambiente ocasionada por la accin
del hombre o la naturaleza", mientras que por "manifestacin
del impacto ambiental" (MIA) se considera "el documento me-
diante el cual se da a conocer con base a estudios, el impacto
ambiental, significativo y potencial de un proyecto y la forma
de evitarlo o atenuarlo en caso de que sea negativo".
Hay que hacer notar que la LFPCCA, si bien no contena este

mecanismo preventivo para la proteccin del ambiente en
su conjunto, inciua por lo menos algo similar, pero referi-
do especficamente a la proteccin de los suelos y, en todo
caso, sin que fuera exigible una manifestacin del impacto
ambiental. En efecto, el articulo 28 de esa Ley estableca que
"la utilizacin y explotacin de los suelos para fines urba-
nos, industriales, agropecuarios, recreativos y otros, debern
realizarse con sujecin a las leyes y reglamentos existentes
y a los que al efecto dicte el Ejecutivo Federal" (prrafo pri-
mero), agregando que "las obras e instalaciones necesarias
para llevar a cabo dicha utilizacin y explotacin, debern
ser sometidas a la aprobacin de Salubridad y Asistencia por
conducto de las dependencias a que se refiere esta Ley, a fin
de evitar la contaminacin, erosin, degradacin o destruc-
cin de los suelos" (prrafo segundo). Tambin hay que des-
tacar que esta disposicin pas, con algunas modificaciones
a la LFPA, como su artculo 38. El mencionado precepto es
analizado ms adelante (vase el prrafo 91).
196
35. El campo de aplicacin de la evaluacin del impacto ambiental
De acuerdo con el artculo 7 de la Ley Federal de Proteccin

al Ambiente, la evaluacin del impacto ambiental se aplica
a "los proyectos de obras pblicas o de particulares", cuando
stos presentan ciertas caractersticas que se examinan ms
adelante.
La referencia que se hace a los proyectos de obras pbli-
cas comprende tanto aqullas de naturaleza federal cuanto
aqullas que no tienen esa naturaleza. En efecto, aunque las
obras pblicas no federales se sujetan, en general, a las dis-
posiciones locales respectivas, en lo que toca a sus efectos
ambientales se rigen por la Ley Federal de Proteccin al Am-
biente, puesto que se trata de una materia federal. Por tanto,
las normas sobre evaluacin del impacto ambiental se apli-
can tambin a las obras pblicas no federales.
Las obras pblicas federales se encuentran sometidas a
un rgimen jurdico especial, establecido en la Ley de Obras
Pblicas (D. O. 30-12-80; con erratas en D. O.23-01-81 y mo-
dificaciones en D. O. 31-12-81 y 28-1283, estas ltimas con
erratas en D. O. 20-04-84). En ese rgimen jurdico se inclu-
yen disposiciones que tienen que ver con la evaluacin del
impacto ambiental y que, por lo mismo, deben considerarse
aqu. Se trata de las normas contenidas en el artculo 13 de
esa Ley, que desde 1980 incorpor la idea de la evaluacin
del impacto ambiental en las obras pblicas federales, esto
es, desde antes de que dicho mecanismo fuera introducido
por la LFPA.
El texto actual del artculo 13 de la Ley de Obras Pbli-
cas -que es la consecuencia de una reforma hecha en 1983-,
prescribe que "en la planeacin de cada obra pblica las de-
pendencias y entidades debern prever Y considerar, segn el
197
caso: ... VI. Los efectos y consecuencias sobre las condiciones

ambientales. Cuando stas pudieran deteriorarse, los proyec-
tos debern incluir, si ello fuere posible, lo necesario para que
se preserven o restauren las condiciones ambientales y los
procesos ecolgicos. En tal supuesto se dar intervencin a la
Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologia y, en su caso, a las
dependencias que tengan atribuciones en la materia ... "
Hay que decir que en el texto original del artculo 13 de la Ley

de Obras Pblicas, que era ms preciso que el actual, qued
establecido lo siguiente: "En la planeacin de la obra pblica,
las dependencias y entidades debern prever los efectos y
consecuencias sobre las condiciones ambientales y los pro-
cesos ecolgicos. Para estos efectos, debern intervenir las
dependencias del Ejecutivo Federal con atribuciones en esta
materia." El precepto introdujo entonces un mecanismo de
evaluacin del impacto ambiental de los proyectos de obras
pblicas, antes de que lo hiciera en 1982 la LFPA, a cargo
de las propias dependencias y entidades que formularan los
proyectos de obras pblicas, pero con la intervencin de las
dependencias del Ejecutivo Federal que tuvieren atribuciones
en esta materia, referencia que debe entenderse hecha prin-
cipalmente a la Secretara de Salubridad y Asistencia, que de
acuerdo con esa poca vigente LFPCCA era el ms importante
rgano de aplicacin de dicha Ley. La LFPA, posteriormente,
complement ese sistema, en tanto estableci que los pro-
yectos de obras pblicas, al igual que los de los particulares,
deberan someterse a la evaluacin del impacto ambiental
previsto en esa Ley.
De acuerdo con el texto actual del artculo 13 de la LOP, los

proyectos de obras pblicas que pudieran significar un deterio-
198
ro de las condiciones ambientales, deben incluir lo necesario

para que se preserven o restauren las condiciones ambientales
y los procesos ecolgicos, pero slo "si ello fuere posible".
El texto original del mencionado artculo 13 no inclua este
matiz, cuyo sentido no es claro. En efecto, en estos casos lo
"posible" puede estar determinado por la propia naturaleza y/o
el conocimiento que tenernos de la realidad para actuar so-
bre ella, pero tambin por razones econmicas, o por ambas
cosas a la vez. El hecho es que, "en tal supuesto", "se dar
intervencin a la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa",
lo que debe entenderse en consonancia con lo previsto en el
artculo 7 de la LFPA. En consecuencia, los proyectos de obras
pblicas federales deben someterse a la consideracin de la
Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa, para que sta los
revise y pueda resolver sobre su aprobacin, modificacin o
rechazo, con base en la informacin que resulte de una mani-
festacin de su impacto ambiental.
Hay que hacer notar que el nuevo Reglamento de la Ley
de Obras Pblicas (D.O. 13-02-85; con erratas en D.O. 06-06-
85), contiene tambin algunas disposiciones que se refieren
a esta materia. Este es el caso de su artculo 12, ubicado entre
las normas sobre planeacin, programacin y presupuesta-
cin de las obras pblicas, que prescribe que las dependen-
cias coordinadoras de sector verificarn que los programas Y
presupuestos presentados por las entidades responsables de
la realizacin de cada proyecto de obra se ajusten a los recur-
sos disponibles "v que se hayan previsto los impactos econ-
micos, sociales y ecolgicos que se originarn con la ejecu-
cin de las obras" (prrafo segundo). Por su parte, el artculo
14 del mismo Reglamento dispone que "las dependencias y
entidades, previamente a la realizacin de la obra pblica,
debern tramitar y obtener de las autoridades competentes
199
los dictmenes, permisos, licencias y dems autorizaciones

que se requieran para su elaboracin. Las autoridades com-
petentes debern otorgar a las dependencias y entidades que
realicen obras pblicas las facilidades necesarias para su eje-
cucin" (artculo 14).
La determinacin del campo de aplicacin de la evalua-
cin del impacto ambiental a los proyectos de obras pbli-
cas, hace necesario que quede en claro el concepto de obra
pblica. La expresin "obra pblica" se encuentra definida
en la Ley del ramo. La pregunta que cabe formularse es si
tal definicin rige en este caso, lo que, a falta de una regla-
mentacin de la EIA que resuelva este punto, debe contestarse
afirmativamente.
En el texto actual del artculo 2 de la Ley de Obra Pblica se

seala que "para los efectos de esta Ley se considera obra p-
blica todo trabajo que tenga por objeto crear, construir, con-
servar o modificar bienes inmuebles por su naturaleza o dis-
posicin de la ley", aclarndose que quedan comprendidos
dentro de este concepto: "1. La construccin, instalacin,
conservacin, mantenimiento, reparacin y demolicin de
los bienes a que se refiere este artculo, incluidos los que
tienden a mejorar y utilizar los recursos agropecuarios del
pas, as como los trabajos de exploracin, localizacin, per-
foracin, extraccin y aquellos similares que tengan por ob-
jeto la explotacin y desarrollo de los recursos naturales que
se encuentren en el suelo o en el subsuelo; 11. La construc-
cin, instalacin, conservacin, mantenimiento, reparacin y
denrolicin de los bienes inmuebles destinados a un servicio
pblico o al uso comn; y III. Todos aquellos de naturaleza
anloga." El mismo artculo 2 aclara que "los bienes muebles
que deban incorporarse, adherirse o destinarse a un inmue-
200
ble, necesarios para la realizacin de obras pblicas por ad-

ministracin directa, o los que suministren las dependencias
o entidades conforme a lo pactado en los contratos de obra,
se sujetarn a las disposiciones de esta Ley, sin perjuicio de
que las adquisiciones de los mismos se rijan por la Ley res-
pectiva".
Por consiguiente, a la exigencia de la EIA quedan someti-

dos todos los proyectos que pretendan llevar a cabo los or-
ganismos pblicos mencionados en el artculo 1 de la LOP,
cuando dichos proyectos se refieran a una obra pblica. As,
por ejemplo, los proyectos de modificacin de suelos para
fines agropecuarios de alguna empresa de participacin es-
tatal mayoritaria o de perforacin y extraccin de hidrocar-
buros, quedan sometidos a esa exigencia.
El nuevo Reglamento de la Ley de Obras Pblicas deja en cla-

ro que, entre los trabajos que tiendan a mejorar y utilizar los
recursos agropecuarios y explotar y desarrollar los recursos
naturales. del pas que la Ley considera obra pblica, que-
dan comprendidos: 1) desmontes, subsuelos, nivelacin de
tierras, desazolve y deshierbe de canales y presas, lavado de
tierras; 2) instalaciones para la cra y desarrollo pecuario; 3)
obras para la conservacin del suelo, agua y aire; 4) instala-
cin de islas artificiales y plataformas localizadas en zonas
lacustres, plataforma continental o zcalos submarinos de las
islas, utilizadas directa o indirectamente en la explotacin
de recursos; 5) instalaciones para recuperacin, conduccin,
produccin, procesamiento o almacenamiento, necesarias
para la explotacin y desarrollo de los recursos naturales que
se encuentren en el suelo o subsuelo; y 6) los dems de infra-
estructura agropecuaria o para la explotacin de los recursos
201
naturales que sealen las leyes de la materia (artculo 4).
A diferencia de lo que sucede con las obras pblicas fe-

derales, ninguna norma jurdica define lo que debe entender-
se por "obras de los particulares". Pero, por analoga podra
entenderse que ellas son todo trabajo que tenga por objeto
crear, construir, conservar o modificar bienen inmuebles por
su naturaleza o disposicin de la ley, con los alcances que
para ese efecto se establecen en el artculo 2 de la Ley de
Obras Pblicas. Algo similar cabe decir de las obras pblicas
no federales, a menos que su rgimen jurdico especfico de-
termine otra cosa.
36. Los proyectos que deben someterse a la evaluacin del im-

pacto ambiental
Para que los proyectos de obras pblicas o de los par-

ticulares deban someterse a la EIA establecido en el varias
veces mencionado artculo 7 de la LFPA, es menester que
stos puedan producir contaminacin o deterioro ambien-
tal, en tanto los efectos ambientales de dichas obras puedan
exceder los lmites mximos previstos en los reglamentos y
normas aplicables en la materia.
Nos parece que sta es la nica interpretacin posible del
confuso texto del artculo 7. En efecto, all se establece que pro-
yectos de obras de particulares, "que puedan producir contami-
nacin o deterioro ambiental, que excedan los lmites mnimos
previsibles marcados en los reglamentos y normas respectivas,
debern ... ". Sintcticamente, pareciera que se estn describien-
do dos hiptesis diversas, pero ello no slo carece de lgica, sino
que es contradictorio en el sentido de la propia Ley.
En ese sentido, no est dems repetir aqu que la Ley Fe-
202
deral de Proteccin al Ambiente busca, como por lo dems

lo indica la respectiva definicin legal, "que el ambiente se
mantenga en condiciones propicias para el desarrollo pleno
de los organismos vivos", de modo que las modificaciones del
ambiente que deben evitarse son aqullas que afectan a tales
condiciones, en trminos de que desaparecen o. dejan de ser
favorables para "el desarrollo pleno de los organismos vivos".
Para ese efecto, se fijan los estndares respectivos, que esta-
blecen los lmites mximos tolerables de los efectos ambien-
tales mximos -no "mnimos", como errneamente expresa el
artculo 70.-, ms all de los cuales se transforman en efectos
adversos a la vida. Entender que todos los proyectos de obras
que pueden producir contaminacin o deterioro ambiental,
sin ms, deben someterse a la EIA, es un despropsito que no
tiene nada que ver con el sentido que tiene esa evaluacin y,
en general, los mecanismos de proteccin del ambiente.
Esta interpretacin del artculo 70. de la LFPA lleva apare-
jada otra conclusin, a saber que la evaluacin del impacto
ambiental ser aplicable slo cuando existan reglamentos y
normas que establezcan los lmites mximos tolerables de
contaminacin o deterioro ambiental.
Esto resulta no slo de la lectura que se ha hecho de tal
artculo 70. de la LFPA, sino tambin del contexto de la Ley.
En efecto, cuando se regula la proteccin de la atmsfera, de
las aguas, del medio marino y de los suelos, as como la pro-
teccin del ambiente por efectos de energa trmica, ruido y
vibraciones, la LFPA tiene la precaucin, en todos los casos,
de establecer las correspondientes prohibiciones de conta-
minar en funcin de lo que establezcan los reglamentos y
las dems normas aplicables, entre otras cosas en materia de
lmites permisibles. En consecuencia, las disposiciones res-
pectivas no son autoaplicables.
203
Lo expresado no significa restarle atribuciones a la Admi-

nistracin para la proteccin del ambiente, pues a ella misma
le corresponde fijar los stndares que sean procedentes, sino
ms bien dejar asentado que, como ocurre en todo Estado
de Derecho, la Administracin slo puede actuar dentro del
marco de lo que dispongan las normas generales y abstractas
sobre la materia. De otra manera, se abrira un amplio es-
pacio para la arbitrariedad administrativa, que la LFPA no ha
querido por cierto propiciar.
Es evidente que en este caso, como en otros, la Admi-
nistracin debe poseer un cierto grado de discrecionalidad,
que es un concepto distinto y reido con el de arbitrariedad.
Esta discrecionalidad le es reconocida por la LFPA desde el
momento en que ella es la facultada para establecer los pa-
rmetros respectivos y valorar en cada caso si los proyectos
de obras exceden tales parmetros. Lo que la Ley no permite
-ni podra llegar a permitir por razones constitucionales-, es
que la Administracin elabore para cada caso esos parme-
tros, porque eso significa pasar de la discrecionalidad a la
arbitrariedad.
37. El procedimiento para la evaluacin del impacto ambiental
El procedimiento para la EIA, a falta de una reglamentacin

sobre este punto, consiste simplemente en la presentacin a
la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa del respectivo
proyecto, con la correspondiente manifestacin de impacto
ambiental. Una vez hecha esta presentacin, la Secretara
habr de revisar el proyecto y podr aprobarlo, modificarlo
o rechazarlo. De acuerdo con el artculo 70. de la Ley, sto
lo har "con base en la informacin relativa a una manifes-
tacin del impacto ambiental". Aunque la redaccin del pre-
204
cepto no es muy afortunada, cabe entender que la Secretara

habr de fundamentar su resolucin en la informacin que
le proporcione tanto la manifestacin de impacto ambiental,
como la que ella misma se allegue. La aprobacin o modifi-
cacin del proyecto implica que ste queda autorizado para
ser llevado adelante en la forma originalmente propuesta o
en la forma que indique la Secretara, mientras que su recha-
zo implica que no se puede ejecutar ese proyecto.
En nuestra opinin, la Secretara no puede autorizar un
proyecto que en definitiva vaya a generar efectos ambientales
adversos, en el sentido antes sealado. Ello hara nugatorios
los estndares respectivos. El sentido que en ltima instancia
tiene la EIA es asegurar que un proyecto que puede generar
tales efectos, en definitiva no lo har, por la adopcin de me-
didas que evitaran esos efectos o las atenuara, colocndo-
los bajo los estndares vigentes. As resulta de la definicin
de la manifestacin del impacto ambiental consignada en el
artculo 4o. y del propio texto del artculo 7o. En efecto, en
ambos preceptos se maneja la idea de que la manifestacin
de impacto ambiental contendr "la forma de evitarlo o ate-
nuarlo en caso de que sea negativo" (artculo 4o.) o "las me-
didas tcnicas preventivas y correctivas para minimizar los
daos ambientales" durante la ejecucin o funcionamiento
de la obra (artculo 70). Ello pone en claro que la EIA tiene por
propsito ltimo que la ejecucin u funcionamiento de una
obra no generen efectos ambientales adversos. Sin embargo,
nada se establece respecto de la intervencin que a la Secre-
tara le correspondera en la ejecucin y funcionamiento del
proyecto, luego de otorgada la autorizacin. As, por ejem-
plo, no se prev que ella pueda revocar la autorizacin.
205
38. Las insuficiencias del sistema de evaluacin del impacto

ambiental
El anlisis del artculo 70. de la LFPA podra llevarse mucho

ms all de lo que se ha hecho. En obsequio a la brevedad,
pondremos aqu punto final a ese examen, pero no sin antes
formular algunas reflexiones a su respecto.
La evaluacin del impacto ambiental es un mecanismo pre-
ventivo fundamental para la proteccin del ambiente, no obs-
tante sus eventuales inconvenientes. Sin embargo, la manera
como fue incorporada en la LFPA es criticable, no slo por la poca
claridad del precepto, sino tambin por sus insuficiencias.
Por otra parte, el precepto carece de la reglamentacin
necesaria para su aplicacin y, lo que es ms grave, su cam-
po de aplicacin, de acuerdo con nuestra interpretacin, est
limitado por la inexistencia de muchos de los estndares que
se requeriran para una evaluacin del impacto ambiental.
La mantencin de este mecanismo preventivo para la
proteccin del ambiente, exige una reforma significativa del
artculo 70. de la Ley, que establezca las garantas necesa-
rias, para la Administracin y los administrados, respecto de
un procedimiento confiable, expedito y eficaz de evaluacin
del impacto ambiental. Pero, esta reforma no tendra sentido
si, paralelamente, no se reglamentara la aplicacin del pre-
cepto y, sobre todo, no se establecieran los estndares nece-
sarios para que, en todos los casos, la evaluacin se hiciera
conforme a parmetros conocidos y de observancia general.
39. La limitacin o suspensin de actividades
Otro de los mecanismos importantes para la proteccin del

ambiente que establece la LFPA, consiste en la limitacin o
206
suspensin de actividades. Prescribe a ese respecto el artcu-

lo 16 de la Ley, que "en aquellas reas urbanas o rurales que
por sus caractersticas, condiciones naturales o accidentales
requieran protegerse de la accin de la contaminacin, la
Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa, promover ante
las autoridades federales y locales competentes la limitacin
o suspensin, mediante los estudios y justificaciones tcni-
cas o cientficas del caso, de la instalacin o funcionamien-
to de industrias, comercios, servicios, desarrollos urbanos
o cualquier otra actividad que pueda causar o incrementar
degradacin ambiental y daar los procesos ecolgicos". En
su momento, la LFPCCA no incluy una disposicin similar.
De acuerdo con el precepto que se ha transcrito, la Se-
cretara de Desarrollo Urbano y Ecologa puede promover
ante las autoridades competentes la suspensin de la insta-
lacin o funcionamiento de industrias, comercios, servicios,
desarrollos urbanos o cualquiera otra actividad, si ella puede
causar o incrementar degradacin ambiental y daar los pro-
cesos ecolgicos. Pero, tambin puede promover la limita-
cin de las mismas actividades. Todo ello requiere estudios y
justificaciones tcnicas o cientficas apropiadas. Esta limita-
cin o suspensin de actividades debe fundamentarse en las
caractersticas o en las condiciones naturales o accidentales
que presenten ciertas reas urbanas o rurales y, conforme a
las cuales, resulte necesario protegerlas de la accin de la
contaminacin.
40. La proteccin de ciertas reas o regiones
El artculo 13 de la LFPA establece, por su parte, que "la Se-

cretara de Desarrollo Urbano y Ecologa, con base en los
estudios y las investigaciones del caso, propondr al Ejecu-
207
tivo Federal la expedicin de decretos que declaren la loca-

lizacin, extensin y caractersticas de las reas o regiones
que requieran la proteccin, mejoramiento, conservacin
y restauracin de sus condiciones ambientales mediante la
accin articulada de las autoridades competentes. Las de-
claratorias que al efecto se expidan debern inscribirse en el
Registro Pblico de la Propiedad que corresponda" (prrafo
primero). Se trata de una importante medida preventiva o
correctiva, segn los casos, que la LFPCCA no consider en su
poca. La reforma de 1984 introdujo dos nuevos prrafos a
este artculo, que se examinan ms adelante.
La identificacin de las reas o regiones que requieran
la proteccin, mejoramiento, conservacin y restauracin de
sus condiciones ambientales, debe hacerse por la Secretara
de Desarrollo Urbano y Ecologa, con base en los estudios y
las investigaciones que sean pertinentes. La misma Secreta-
ra debe proponer al Ejecutivo Federal la expedicin de los
decretos que declaren la localizacin, extensin y caracters-
ticas de dichas reas o regiones. Las declaraciones tienen por
objeto que, mediante la accin articulada de las autoridades
competentes, se lleven a cabo la proteccin, mejoramiento,
conservacin y restauracin de las condiciones ambientales
de esas reas o regiones, segn proceda. Para ese efecto, se
agreg posteriormente un segundo prrafo al artculo 13 de
la LFPA, disponindose que "los decretos que contengan di-
chas declaratorias sealarn las bases para que la Secreta-
ra de Desarrollo Urbano y Ecologa celebre los convenios y
acuerdos de coordinacin con los Gobiernos de los Estados
y Municipios, y los de concertacin e induccin con los gru-
pos sociales o con los particulares interesados, para la con-
secucin de los fines de este artculo".
208
Aunque el precepto no lo diga, es obvio que los decretos que

contengan las declaratorias debern establecer los programas
que se llevarn a cabo para la consecucin de los fines de las
mismas declaratorias. La referencia a los convenios y acuer-
dos de coordinacin con los Gobiernos de los Estados y los
Municipios, es en cierto modo innecesaria, puesto que ella
ya se encuentra prevista de una manera general en el artculo
11 de LFPA. No ocurre lo mismo con la idea de los convenios
de concertacin con los grupos sociales o con los particula-
res interesados. Hay que decir que carece de sentido hablar
de convenios o acuerdos de "induccin", como lo hace el
precepto que se est examinando.
La reforma de 1984 agreg tambin un prrafo tercero al

mismo artculo 13 de la LFPA, en virtud del cual "todo acto,
contrato o convenio que contra venga lo que las menciona-
das declaratorias establezcan, ser nulo de pleno derecho".
En consecuencia, la sancin de nulidad tendr lugar en cada
caso, segn lo que establezcan las respectivas declaratorias.
El artculo 13 de la lfpa est siendo aplicado dentro del marco

de uno de los proyectos estratgicos definidos de la planea-
cin nacional de desarrollo. Se trata del proyecto denomi-
nado "Sistema Nacional de Areas Naturales Protegidas", in-
cluido en el Programa Nacional de Ecologa 19841988, con
base en lo que a su vez haba sido ya establecido en el Plan
Nacional de Desarrollo. En ese Programa se dice que "con el
propsito de conservar, preservar y dar a conocer los recursos
naturales del pas con potencial de uso, en apoyo al desa-
rrollo socioeconmico de la poblacin, as como regular su
aprovechamiento racional e integral, se realiza este proyec-
to que contempla el establecimiento del Sistema Nacional
209
de Areas Naturales Protegidas". el que "est constituido por:

parques urbanos, parques nacionales. culturales o naturales;
reservas ecolgicas; reservas de la bisfera y estaciones bio-
lgicas" (vase el prrafo 9.6 de dicho Programa). Teniendo
en cuenta lo anterior, se expidi el Decreto por el que de-
clara como rea que requiere la proteccin, mejoramiento,
conservacin y restauracin de sus condiciones ambientales
la superficie denominada "Reserva de la Bisfera Sian Ka'an,
ubicada en los Municipios de Cozumel y Felipe Carrillo Puer-
to. Q. Roo (D.O. 20-01-86), dentro de la cual se incluyen las
"zonas ncleo" y la "zona de amortiguamiento" que sealan.
para los fines que se indican. El Sistema de reas Naturales
Protegidas ca rece hasta ahora de una regulacin jurdica que
lo establezca como tal y reglamente su funcionamiento. por
lo que el Decreto en cuestin se abstuvo de declarar que
esa reserva integraba dicho Sistema y se vio la necesidad de
precisar cada uno de los alcances que tienen las nuevas ca-
tegoras que incorpora. La nueva Ley Forestal modific esta
situacin de la manera que se indica en el Captulo VII de esta
obra, pero tampoco cre el Sistema Nacional de Areas Prote-
gidas. Una reciente aplicacin del artculo 13 de la lfpa y los
nuevos preceptos de la LF se encuentran en el Decreto por el
que se declaran reas naturales protegidas para la migracin.
invernacin y reproduccin de la mariposa Monarca, las que
seala ese ordenamiento (D.O. 09-10-86).
41. La proteccin del ambiente en los casos de sustancias con-

taminantes o peligrosas
El artculo 15 de la LFPA dispone que "la Secretara de De-

sarrollo Urbano y Ecologa promovera ante las Secretaras
210
de Salubridad y Asistencia, Comercio y Fomento Industrial,

Agricultura y Recursos Hidrulicos, Hacienda y Crdito P-
blico y Comunicaciones y Transportes, segn corresponda,
la imposicin de las restricciones necesarias en materia de
importacin, exportacin, produccin, transformacin o
procesamiento, transporte, tenencia, uso y disposicin final
de sustancias contaminantes o peligrosas para el medio am-
biente".
Trtase de una importante disposicin, que la LFPCCA no
haba previsto. La norma se encuentra referida a las "sustan-
cias contaminantes o peligrosas para el medio ambiente". La
idea de sustancia contaminante implica que ella tiene capa-
cidad de alterar o modificar la composicin natural de algn
elemento ambiental y degradar la calidad del mismo. Por su
parte, la idea de sustancia peligrosa slo puede significar que
ella, sea o no sustancia contaminante, representa un peligro
para el ambiente.
El precepto que se est examinando, presenta la ventaja
de que, indirectamente, faculta a las dependencias compe-
tentes para imponer restricciones en las materias que seala,
para el caso de que ellas no tuvieran dicha atribucin.
Dentro del concepto de "sustancias peligrosas", hay que con-

siderar a los explosivos y, por consiguiente, las disposiciones
pertinentes de la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos
(D. O. 11-01-72; con erratas en D. O. 25-01-72), que establecen
que el control y la vigilancia de las actividades y operaciones
industriales y comerciales que se realicen con explosivos, as
como con artificios y sustancias qumicas, corresponde a la
Secretara de la Defensa Nacional (artculo 37). En ese orde-
namiento se inc!uyen reglas sobre la seguridad y ubicacin
de los establecimientos correspondientes (artculo 39). sobre
211
permisos (artculos 42 a 44). sobre comercio (artculos 48, 53

y 54), sobre importacin y exportacin (artculos 55 a 59),
sobre transporte (artculos 60 a 64), sobre almacenamiento
(artculos 65 a 67) y sobre otras materias.
42. Las medidas de seguridad
De las medidas de seguridad se ocupa el artculo 55 de la

LFPA, cuyo prrafo primero prescribe que "en los casos de pe-
ligro inminente para la salud pblica y el medio ambiente,
la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa con base en el
reglamento respectivo ordenar de inmediato como medidas
de seguridad, el decomiso y la retencin o destruccin de
sustancias o productos contaminados", agregando en su p-
rrafo segundo que "tambin podr decretar como medida de
seguridad la clausura temporal, parcial o total de la industria
o fuente donde se origine la contaminacin, fijando trmino
al propietario o al responsable para que corrija, a satisfac-
cin de la propia dependencia, las deficiencias o irregula-
ridades. En caso de no hacerlo dentro del plazo concedido,
dicha Secretara, con apoyo en el dictamen correspondiente,
decretar la clausura definitiva".
Este importante tipo de medidas para la proteccin del
ambiente -que no fue previsto en su poca por la LFPCCA, pue-
de adoptarse slo "en los casos de peligro inminente para
la salud pblica y el medio ambiente", tal como lo prescri-
be el artculo 55 de la Ley. El mismo precepto seala que
la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa debe adoptar
estas medidas de seguridad "con base en el reglamento res-
pectivo". No existe un Reglamento que se refiera especfica-
mente a la adopcin de medidas de seguridad. Sin embargo,
212
entendernos que las medidas de seguridad podrn ponerse

en prctica cuando los reglamentos que se refieren a deter-
minadas materias establezcan los parmetros en virtud de
los cuales pueda determinarse que existe una situacin de
contaminacin. Las medidas de seguridad deben ordenarse
"de inmediato".
Las medidas de seguridad pueden consistir en decomiso,
retencin o destruccin de sustancias o productos contami-
nados, y clausura temporal o definitiva, parcial o total. La me-
dida de clausura se encuentra referida a la industria o fuente
donde se origine la contaminacin. Para que se adopte la
medida de clausura definitiva es menester que, previamente,
se haya decretado la clausura temporal. A su vez, cuando
se decrete la clausura temporal ser menester fijar antes un
trmino al propietario o responsable de la industria o fuen-
te de donde se origine la contaminacin, para que corrija,
a satisfaccin de la propia dependencia, las deficiencias, o
irregularidades. Slo en el caso de que ello no se haga dentro
del plazo concedido, la Secretara podr, con apoyo de un
dictamen tcnico, decretar la clausura definitiva. En estos ca-
sos, entonces, la medida de seguridad debe estar precedida
de una medida correctiva. Hay que decir que, en los casos
de clausura temporal o definitiva, el personal comisionado
para ejecutar estas medidas de seguridad, deber proceder
a levantar un acta deta-liada de la diligencia. siguiendo para
ello los lineamientos generales establecidos para las inspec-
ciones (artculo 61 de la LFPA).
Las razones que tuvo en cuenta el legislador para estable-
cer estas medidas de seguridad. son claras. Lo que no est
totalmente claro es la constitucionalidad de las mismas. En
efecto. ellas afectan garantas individuales consagradas en la
Constitucin Poltica. como el derecho de propiedad en el
213
caso del decomiso. retencin o destruccin de sustancias o

productos contaminantes. o la libertad econmica en el caso
de la clausura.
El decomiso implica la prdida de la propiedad del obje-
to decomisado.
La retencin. por su parte. implica una limitacin al do-
minio. La destruccin. finalmente. implica tambin una pr-
dida del dominio. Salvo en la segunda de estas hiptesis. no
hay en estos casos una modalidad al derecho de propiedad
que pudiera justificarse con base en el prrafo tercero del
artculo 27 constitucional. sino una situacin de prdida del
dominio, como en el caso de la expropiacin. Es interesante
recordar que el Cdigo civil para el Distrito Federal -que rige
en toda la Repblica en asuntos del orden federal-o contiene
una regla al respecto. en virtud de la cual "la autoridad pue-
de. mediante indemnizacin. ocupar la propiedad particular.
deteriorarla y aun destruirla. si eso es indispensable para pre-
venir o remediar una calamidad pblica. para salvar de un
riesgo inminente una poblacin o para ejecutar obras de evi-
dente beneficio colectivo" (artculo 836). De esta manera. el
Cdigo resuelve, con apego a la letra de la Constitucin. una
situacin que implica una prdida del dominio. La LFPA. en
cambio. no prev ningn sistema de indemnizacin para los
casos de decomisos y destruccin de sustancias o productos
contaminados. que permita considerar que estamos en pre-
sencia de una hiptesis de expropiacin y. por consiguiente.
de medidas de seguridad de naturaleza constitucional. En
defensa de la constitucionalidad de estas medidas de seguri-
dad puede decirse. sin embargo. que la facultad que la Cons-
titucin Poltica entrega a la autoridad para prevenir y con-
trolar la contaminacin ambiental comprende la de adoptar
las medidas que sean necesarias para ese efecto. pero ade-
214
ms que. en caso de conflicto entre los intereses generales

de la sociedad y los intereses individuales de los particulares,
como es el caso. aqullos deben prevalecer sobre stos, de
acuerdo con el principio general en esta materia que subya-
ce en la Ley Fundamental. Sin embargo. este razonamiento
hara negatoria cualquier garanta individual y, especfica-
mente. la garanta constitucional de la propiedad, que slo
puede ser ocupada mediante el pago de una indemnizacin,
como claramente lo establece el prrafo segundo del artculo
27 constitucional. Las medidas de seguridad de decomiso
y destruccin de sustancias o productos contaminados. son
pues medidas inconstitucionales. Con todo, se trata de me-
didas que son indispensables en muchos casos ambientales.
Por eso, sera deseable que se incorporara a la Constitucin
Poltica, como ya lo han hecho otras Constituciones (vase
el prrafo 26), una regla que autorizara a la ley no slo para
establecer restricciones especficas al ejercicio de determi-
nados derechos o libertades para proteger el ambiente, sino
tambin algunas medidas de excepcin como el decomiso.
La clausura, por su parte, implica una limitacin a la liber-
tad econmica establecida en el artculo 50. constitucional.
A este precepto ya nos hemos referido anteriormente (vase
el prrafo 22). Con base en lo que se ha dicho ms atrs,
creemos que la constitucionalidad de esta medida no me-
rece dudas de ninguna especie, pues el mismo artculo 50.
constitucional establece que la libertad de profesin, indus-
tria, comercio y trabajo puden quedar sometidas a restriccio-
nes en los casos que ella comprometa los intereses generales
de la sociedad. A mayor abundamiento, el prrafo sexto del
artculo 25 constitucional dispone ahora que las actividades
de las empresas de los sectores social y privado pueden que-
dar sujetas a las modalidades que dicte el inters pblico
215
y al uso, en beneficio general, de los recursos productivos,

cuidando su conservacin y el medio ambiente.
Otra duda que genera la constitucionalidad de estas medidas

de seguridad, tiene que ver con el hecho de que ellas estn
claramente referidas a situaciones de contaminacin ambien-
tal y, como se ha visto, al Consejo de Salubridad General le
corresponde constitucionalmente la facultad de adoptar me-
didas para prevenir y combatir la contaminacin ambiental,
en casos de emergencia. Ms atrs se ha dicho que esta fa-
cultad no exc1uye la del Congreso de la Unin, para legislar
sobre la prevencin y control de la contaminacin ambiental
(vase el prrafo 21). La cuestin es si, en el ejercicio de esta
facultad, el Congreso de la Unin puede establecer un siste-
ma de prevencin como el contemplado en el artculo 55 de
la LFPA. La respuesta es que el artculo 55 de la Ley incursiona
en el campo de las atribuciones constitucionales del Consejo
cuando se refiere a los casos de "peligro inminente para la sa-
lud pblica", pero no cuando se refiere a los casos de "peligro
inminente para el medio ambiente". Sin embargo, en la prc-
tica es difcil que se puedan separar ambas situaciones, salvo
en casos extremos. La situacin ha sido formalmente salvada
por la Ley General de Salud, que derog de manera tcita la
primera de esas hiptesis, al establecer que el Consejo ten-
dra atribuciones para dictar medidas que tengan por objeto
prevenir o controlar los efectos nocivos de la contaminacin
ambiental en la salud (artculo 17, fraccin 1). Pero, subsiste
la cuestin de fondo de la separacin entre el peligro inmi-
nente para la salud pblica y el mismo peligro para el medio
ambiente. Lo recomendable sera, que se eliminara esta cri-
ticada atribucin constitucional del Consejo (vase lo que se
dice al respecto en los prrafos 20 y siguientes).
216
Las medidas de seguridad pueden ser impugnadas de la

manera que se seala ms adelante (vase el prrafo 49), con
la consecuencia de que la impugnacin suspende la ejecu-
cin de la medida, lo que desvirta el sentido que ti ene el
carcter "inmediato" de dichas medidas.
43. Los mecanismos jurdicos para los casos de desastres am-

bientales
Como se ha dicho ms atrs, con la expresin "desastres am-

bientales" se designan aqu aquellos eventos que tienen el ca-
rcter de catstrofes y que afectan al ambiente en su conjunto.
Ellos son provocados habitualmente por fenmenos naturales,
pero a veces son causados tambin por el hombre.
La Ley Federal de Proteccin al Ambiente es omisa en esta
materia. En general, el sistema jurdico mexicano se ocupa
poco de este tema. Sin embargo, lo que podra denominar-
se la "educacin a travs del desastre", est modificando la
actitud que exista al respecto. En efecto, con motivo de los
sismos que en septiembre de 1985 afectaron gravemente a la
ciudad de Mxico, se cre un Comit de Prevencin de Se-
guridad Civil, que elabor las bases para el establecimiento
de un Sistema Nacional de Proteccin Civil. Estas bases, as
como el Programa de Proteccin Civil que ellas contenan,
fueron aprobadas por Decreto publicado en el "Diario Ofi-
cial" de la Federacin del 6 de mayo de 1986, pasando a
integrarse al sistema de planeacin vigente en el pas.
Para la aplicacin del Decreto por el que se aprueban
las bases para el establecimiento del Sistema Nacional de
Proteccin Civil y el Programa de Proteccin Civil que las
mismas contienen, hay que tener presente que la nueva Ley
Orgnica de la Armada de Mxico (D. O. 14-01-85) prescribe
217
que corresponde a esa institucin, entre otras funciones, la

de "auxiliar a la poblacin civil en los casos y zonas de de-
sastre o emergencia, actuando por s o conjuntamente con
el Ejrcito y la Fuerza Area, conforme al plan nacional de
auxilio" (artculo 20., fraccin VII), as como que la nueva Ley
Orgnica del Ejrcito y la Fuerza Area Mexicanos dispone
que esas instituciones tienen, entre otras misiones generales,
la de "en caso de desastre prestar ayuda para el manteni-
miento del orden, auxilio de las personas y sus bienes y la
reconstruccin de las zonas afectadas" (artculo lo., fraccin
V), con la puntualizacin de que estas misiones las podrn
ejecutar "por s en forma conjunta con la Armada o con otras
Dependencias de los Gobiernos Federal, Estatal o Municipal,
todo conforme lo ordene o apruebe el Presidente de la Re-
pblica, en ejercicio de sus facultades constitucionales (art-
culo 20.) Adems, hay que tener presente que la Ley General
de Poblacin establece que corresponde a la Secretara de
Gobernacin" adoptar las medidas necesarias para coordi-
nar las actividades de las dependencias del sector pblico
federal, estatal y municipal, as como las de los organismos
privados para el auxilio de la poblacin en las reas en que
se prevea u ocurra algn desastre" (artculo 30., fraccin XIII).
Las disposiciones que se refieren a las misiones que las auto-

ridades militares deben desempear en caso de catstrofe, no
son congruentes con el texto del artculo 129 constitucional,
que en su parte inicial dispone que "en tiempos de paz, nin-
guna autoridad militar puede ejercer ms funciones que las
que tengan exacta conexin con la disciplina militar ... ". Sin
embargo, ellas no son contradictorias, en nuestra opinin,
con el espritu del artculo 129 constitucional y, en todo caso,
son necesarias.
218
El artculo 129 constitucional es una reproduccin textual

del artculo 122 de la Constitucin Poltica de 1857. Como
qued en claro desde esa poca, el propsito del precepto
es evitar que las autoridades militares interfieran en las ac-
tividades de las autoridades civiles y, en definita, mantener
subordinadas las primeras a las segundas. As lo confirman,
adems, otras disposiciones constitucionales, en especial el
artculo 89, fraccin VI. Este propsito no es desvirtuado por
el hecho de que el Ejrcito y la Fuerza Area tengan asigna-
dos, de acuerdo con su Ley Orgnica (que en este punto es
casi igual a la que la precedi), la misin de prestar auxilio
en caso de desastre, porque se trata de una misin que slo
tiene un carcter ocasional ("en caso de desastre") y, en con-
secuencia, no da pi para que esas instituciones participen
permanentemente en funciones civiles y generen situaciones
indeseables, pero, adems, porque en el ejercicio de esta
funcin tales instituciones siguen subordinadas, como est
prescrito constitucionalmente y reafirmado por su Ley Org-
nica, a la autoridad del Presidente de la Repblica, as como
al sistema jurdico. El mismo razonamiento es aplicable en
el caso de la Armada. Por otra parte, creemos que una inter-
pretacin excesivamente apegada a la letra del artculo 129
constitucional, conduce en este caso ni ms ni menos a la
conclusin de que la sociedad debe renunciar a que una par-
te de ella misma participe en la lucha contra circunstancias
especialmente adversas, que involucran a toda la sociedad.
Si esta interpretacin prevaleciera alguna vez, creemos que
sera conveniente revisar el artculo 192 constitucional, cuyo
sentido original mantiene su vigencia, pero que en nuestra
opinin no refleja cabalmente la funcin que los institutos
armados deben cumplir hoy en da dentro de una sociedad.
No est por dems sealar que la idea de mantener a dichos
219
institutos como rganos prcticamente extraos a la socie-

dad, ha contribuido muchas veces a que en otros pases ellos
se transformen en el brazo armado de sectores minoritarios
de la sociedad, con nefastas consecuencias para el pas en su
conjunto y para los propios institutos.
En los casos de desastres ambientales, son tambin apli-

cables las disposiciones de la Ley General de Salud. En efec-
to, esa Ley regula lo que se denomina "accin extraordinaria
en materia de salubridad general" (artculos 181 a 184), es-
tableciendo que: 1) en caso de epidemia de carcter grave,
peligro de invasin de enfermedades transmisibles, situacio-
nes de emergencia o catstrofe, la Secretara de Salud dictar
inmediatamente las medidas indispensables para prevenir y
combatir los daos a la salud, a reserva de que tales medidas
sean despus sancionadas por el Presidente de la Repblica.
Las dos primeras hiptesis para el ejercicio de la accin ex-
traordinaria en materia de salubridad general, se encuentra
prevista en la Constitucin desde 1917 (base 2a. de la frac-
cin xVI del artculo 73). Las siguientes no lo estn, por lo que
no es posible considerarlas como parte del singular sistema
all establecido (vase el prrafo 21); :. 2) en caso de emer-
gencia causada por deterioro sbito del ambiente, que pon-
ga en peligro inminente a la poblacin, la misma Secretara
adoptar las medidas de prevencin y control indispensables
para la proteccin de la salud, sin perjuicio de la interven-
cin que corresponda al Consejo de Salubridad General y a
la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa (artculos 181
a 182). La referencia que se hace al Consejo de Salubridad
General tiene que ver con las facultades constitucionales de
dicho Consejo para adoptar medidas que tienen por obje-
to prevenir y combatir la contaminacin ambiental (artculo
220
73, fraccin XVI, base 4a.) y la que se hace a la Secretara de

Desarrollo Urbano y Ecologa con las diversas atribuciones
que le confiere la LFPA para la proteccin del ambiente, en
especial las contenidas en los artculos 14 a 55 de est lti-
mo ordenamiento (pero, vase lo que se dice al respecto el
en prrafo 42).
En ambos casos, el Ejecutivo Federal puede declarar, me-
diante decreto, que la regin o regiones amenazadas queden
sujetas, durante el tiempo que sea necesario, a la accin ex-
traordinaria de salubridad, que es ejercida por la Secretara
de Salud y que consiste en un conjunto de medidas que se-
ala la misma Ley (artculo 183 y 184).
A lo anterior hay que agregar que, recientemente, se ex-
pidi una Ley sobre el Sistema Nacional de Asistencia Social
(D.O. 09-01-86), que tiene por objeto establecer las bases y
procedimientos de un sistema que promueva la prestacin de
los servicios de asistencia social que establece la Ley Gene-
ral de Salud y coordine el acceso a los mismos, garantizando
la concurrencia y colaboracin de la Federacin, las entida-
des federativas y los sectores social y pri vado. En esta Ley se
declara que son sujetos de la recepcin de los servicios de
asistencia social preferentemente, entre otros, "las personas
afectadas por desastres" (artculo 40., fraccin XII). La misma
Ley establece el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral
de la Familia como un organismo pblico descentralizado
(antes conocido por su sigla DIF) y le asigna a ese organismo
en los casos de desastre, como inundaciones, terremotos,
derrumbes, explosiones, incendios y otros de naturaleza si-
milar por los que se causen daos a la poblacin, la funcin
de promover la atencin y coordinacin de las acciones de
los distintos sectores sociales que acten en beneficio de los
damnificados, en el mbito de su competencia y sin perjui-
221
cio de las atribuciones en la materia de otras dependencias y

entidades (artculos 13 y 16).
En algunos casos, es posible que los desastres ambien-
tales hagan necesaria una suspensin de garantas. Ello es
factible porque as lo permite el artculo 29 constitucional,
que prescribe lo que sigue: "En los casos de invasin, per-
turbacin grave de la paz pblica, o de cualquier otro que
ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto, solamente
el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, de acuerdo
con los Titulares de las Secretaras de Estado, los departa-
mentos Administrativos y la Procuradura General de la Re-
pblica y con aprobacin del Congreso de la Unin y, en los
recesos de ste, de la Comisin Permanente, podr suspen-
der en todo el pas o en un lugar determinado las garantas
que fuesen obstculo para hacer frente, rpida y fcilmente
a la situacin; pero deber hacerlo por tiempo limitado, por
medio de prevenciones generales y sin que la suspensin se
contraiga a determinado individuo. Si la suspensin tuvie-
se lugar hallndose el Congreso reunido, ste conceder las
autorizaciones que estime necesarias para que el Ejecutivo
haga frente a la situacin, pero si se verificase en tiempo de
receso, se convocar sin demora al Congreso para que las
acuerde." El precepto es aplicable a los casos de desastres
ambientales, pues la Constitucin incluye dentro de las hi-
ptesis que justifican la suspensin de garantas, a cualquier
caso "que ponga a la sociedad en grave peligro ... ".
La suspensin de garantas no es, en general, una situacin

deseable. As se ha entendido en la prctica. Los graves sis-
mos que afectaron especialmente a la ciudad de Mxico los
das 19 y 20 de septiembre de 1985, por ejemplo, no dieron
lugar a una suspensin de garantas, que hubiera sido a todas
222
luces absurda, si se tiene en cuenta la notable manera como

la sociedad civil se enfrent a esta calamidad pblica.
44. Los desastres ambientales ante el derecho internacional
La gravedad que tienen o pueden llegar a tener ciertos desas-

tres ambientales hace necesaria o deseable la cooperacin
internacional.
En 1966. se constituy la Organizacin Internacional
de Proteccin Civil. de la que Mxico no forma parte. Ella
fue creada para "intensificar y coordinar a escala mundial
el desarrollo y el perfeccionamiento de la planificacin. de
los mtodos y de los medios tcnicos que permitan prevenir
y atenuar las consecuencias de las catstrofes naturales en
tiempo de paz. o del empleo de las armas en tiempo de gue-
rra". segn se expres en el Prembulo de la Constitucin de
dicha Organizacin. Por su parte. la Organizacin de las Na-
ciones Unidas cre una Oficina especializada para la aten-
cin de los casos de catstrofes naturales.
Adems. en 1980. el gobierno de los Estados Unidos
Mexicanos y el gobierno de los Estados Unidos de Amrica
suscribieron. en la ciudad de Mxico. un Acuerdo sobre Co-
operacin en Casos de Desastres Naturales. que fue aproba-
do y debidamente promulgado (D. O. 04-05-81: con erratas
en D. O. 11-05-81).
El Acuerdo est referido a los desastres en las zonas fron-
terizas comunes y establece un Comit consultivo Mxico-Es-
tados Unidos de Amrica en materia de Desastres Naturales.
que debe considerar medios de cooperacin al hacer planes
para enfrentarse a desastres naturales tales como huracanes.
inundaciones. incendios. terremotos. deslizamientos de tie-
rra. nevadas y erupciones volcnicas. u otras catstrofes de
223
ese carcter. calificadas estrictamente como tales por ambas

Partes. a fin de proteger la vida. los bienes y la salud y sal-
vaguardar a los habitantes de las zonas fronterizas comunes
que resulten afectados. Asimismo. el Comit debe recomen-
dar a las Partes programas concretos de cooperacin en los
aspectos de planificacin para evitar desastres y de apoyo a
la accin nacional y asistencia despus del desastre, en el
entendido de que la asistencia despus del desastre estar
limitada, excepto que se con venga en forma diferente. a la
zona fronteriza comn que ambas Partes determinen como
tal. Sin perjuicio de lo anterior, el Comit puede tambin
servir de foro para intercambiar informacin relativa a la
prevencin, atencin y rehabilitacin en caso de desastres
naturales fuera de sus zonas fronterizas comunes si la Parte
afectada expresa su inters. As lo establecen los Artculos I,
II y III del Acuerdo.
En 1983, los mismos gobiernos suscribieron el impor-
tante Convenio sobre Cooperacin para la Proteccin y Me-
joramiento del Medio ambiente en la Zona Fronteriza. que
entre otros objetivos incluye el de "proveer un marco para
el desarrollo de un sistema de notificacin para situaciones
de emergencia" (Artculo 1). El Convenio es. bajo este res-
pecto. complementario del Acuerdo de 1980. que contina
en vigencia. As lo aclara. por lo dems. el mismo Conve-
nio, cuando establece que nada de lo contenido en l "ser
entendido en perjuicio de otros acuerdos vigentes o futuros
entre las dos Partes, ni afectar los derechos y obligaciones
de las Partes conforme a acuerdos internacionales de los que
son parte" (Artculo 17).
En un plano regional, hay que recordar, en fin, que el
Convenio de Panam. constitutivo del Sistema Econmico
Latinoamericano (SELA), incluye entre los objetivos de ese or-
224
ganismo no slo "estimular la cooperacin para la protec-

cin, conservacin y mejoramiento del medio ambiente",
sino tambin, especficamente, "apoyar los esfuerzos de ayu-
da a los pases que afronten situaciones de emergencia ...
provenientes de desastres naturales" (incisos "k " y "1 ", res-
pectivamente, del No. I del Artculo 5). Mxico es parte en
este Convenio (D. O. 08-04-76).
45. Las medidas correctivas
La Ley Federal de Proteccin al Ambiente establece dos tipos

de medidas correctivas. En efecto. su artculo 14 establece
que "en los casos de contaminacin ambiental con repercu-
siones peligrosas para los ecosistemas o la salud pblica, as
como para la flora y fauna, la Secretara de Desarrollo Ur-
bano y Ecologa, dictar y aplicar de inmediato las disposi-
ciones y medidas correctivas que procedan, en coordinacin
con las autoridades competentes". La LFPCCA no contena una
norma de este tipo.
La generacin y aplicacin de las mencionadas medidas
se encuentra condicionada por la concurrencia de los si-
guientes hechos: 1) que se trate de un caso de contaminacin
ambiental; y 2) que se trate de un caso de contaminacin
ambiental; y 2) que este caso de contaminacin ambiental
tenga repercusiones peligrosas para los ecosistemas o la sa-
lud pblica, as como para la flora y fauna. La verdad es que
este precepto debera haber quedado extendido a todos los
casos de deterioro del ambiente y no slo a los casos de con-
taminacin ambiental.
Pero, de las medidas correctivas se ocupa tambin el Ar-
tculo 54 de la LFPA, cuando establece que "la Secretara de
Desarrollo Urbano y Ecologa. con base en los resultados de
225
las inspecciones a que se refiere el artculo 52 de esta Ley,

dictar las medidas necesarias para corregir las deficiencias
que se hubieren encontrado, notificndolas al interesado y
dndole un plazo adecuado para su realizacin". El precepto
se encuentra ubicado dentro del Captulo de la LFPA sobre
medidas de seguridad y sanciones. Sin embargo, estas medi-
das no son propiamente medidas de seguridad, como las que
aparecen reguladas en ese Captulo. Por otra parte, como re-
sulta del texto del artculo 54, la aplicacin de estas medidas
correctivas tiene lugar dentro de un proceso de inspeccin
y, adems, no se encuentran condicionadas por la existencia
de una situacin de contaminacin ambiental de las carac-
tersticas sealadas en el artculo 14 de la LFPA. En conse-
cuencia, se trata de un tipo de medida correctiva distinta de
las medidas correctivas previstas en este ltimo precepto, en
tanto se dictan dentro de un determinado procedimiento y
para modificar situaciones que no necesariamente son de
contaminacin ambiental.
La verdad es que la existencia de un doble sistema de
medidas correctivas en la LFPA, carece de toda justificacin.
Por otra parte, la vaguedad de las disposiciones respectivas
que ni siquiera sealan en qu pueden consistir las mencio-
nadas medidas correctivas, hace aconsejable que ellas sean
reguladas de una manera precisa.
46. Las sanciones administrativas
Uno de los mecanismos correctivos ms importantes de la

LFPA est constitudo por las sanciones administrativas, consis-
tentes en multa, clausura, arresto y decomiso (artculo 56).
Las mencionadas sanciones administrativas se aplican en
todos los casos de contravencin a los preceptos de la Ley
226
Federal de Proteccin al Ambiente y sus reglamentos, pues

cualquier violacin a sus normas constituye una infraccin.
As lo establece el artculo 56 de la LFPA. Estas sanciones deben
ser aplicadas por la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecolo-
ga, a travs del procedimiento establecido por la LFPA para ese
efecto. La Secretara puede castigar cada infraccin con una o
ms de las sanciones administrativas previstas por la LFPA.
El sistema seguido por la LFPCCA era diverso, pues esa Ley se

limitaba a establecer las sanciones aplicables y reservaba
a los reglamentos la determinacin de las infracciones que
daran motivo a la aplicacin de esas sanciones. La LFPCCA
estableci como sanciones, adems de las multas y la clau-
sura, la ocupacin temporal, total o parcial, de las fuentes
contaminantes. En consecuencia, esa Ley no inclua como
sanciones administrativas el arresto y el decomiso, pero in-
clua como sancin administrativa la ocupacin de la fuente
contaminante.
La LFPA termin por absorber todas las disposiciones sobre

sanciones administrativas establecidas en los reglamentos
que se haban puesto en vigor bajo la vigencia de la LFPCCA, al
prescribir que cualquier violacin a esos reglamentos cons-
tituira una infraccin y sera sancionada de acuerdo con la
Ley.
Respecto de la multa como sancin administrativa, hay
que decir que en la LFPA ella consiste en el equivalente de
veinte a veinte mil das de salario mnimo vigente en el Dis-
trito Federal y en el momento de la infraccin. La LFPCCA ha-
ba establecido una escala de multas desde 50 pesos y hasta
100 mil pesos. Por su parte, originalmente la LFPA haba he-
cho consistir la multa a un equivalente de cinco a diez mil
227
das del referido salario mnimo general vigente en el Distrito

Federal.
Debe tenerse presente que, de acuerdo con el artculo 21

constitucional, si el infractor no pagare la multa que se le
hubiese impuesto, se permutar sta por el arresto correspon-
diente, que no exceder en ningn caso de 36 horas. Ade-
ms, hay que tener presente que si el infractor fuese jornale-
ro, obrero o trabajador, no podr ser sancionado con multa
mayor del importe de su jornal o salario de un da. Tratndose
de trabajadores no asalariados, en cambio, la multa no exce-
der del equivalente a un da de su ingreso. Estas disposicio-
nes rigen en todos los casos de aplicacin de multas como
sanciones administrativas.
Por lo que hace a la sancin administrativa de clausura,

ella puede ser temporal o definitiva, parcial o total. La clau-
sura est referida exclusivamente a las fuentes contaminan-
tes. A diferencia de lo que ocurre con la medida de seguridad
de clausura definitiva, la aplicacin de sta como sancin
administrativa no requiere de que previamente se haya clau-
surada temporalmente la fuente del contaminante. En todo
caso, es necesario que el personal comisionado para ejecu-
tar estas sanciones, proceda a levantar acta detallada de la
diligencia, siguiendo para ello los lineamientos generales
previstos para las inspecciones (artculo 61). En lo que toca
al arresto como sancin administrativa, cabe sealar que ste
no puede exceder de 36 horas, tal como lo seala el artculo
21 constitucional.
Finalmente, la sancin administrativa de decomiso se
aplica exclusivamente a los objetos contaminantes y no a
los objetos contaminados, a diferencia de lo que ocurre con
228
la medida de seguridad de decomiso, que como se ha visto

se aplica slo a los objetos contaminados y no a los objetos
contaminantes.
Tal como se ha dicho ms atrs (vase el prrafo 42), el de-

comiso es inconstitucional. En este caso es doblemente in-
constitucional, porque el artculo 21 de la Constitucin Po-
ltica establece que "la imposicin de las penas es propia y
exclusiva de la autoridad judicial" y agrega que "compete a
la autoridad administrativa la aplicacin de sanciones por las
infracciones de los reglamentos gubernativos y de polica, las
que nicamente consistirn en multas y arrestos hasta por 36
horas ... ". La Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha des-
tacado esta limitacin del ius punendi administrativo en un
caso de decomiso, como puede leerse en la tesis contenida
en el Semanario Judicial de la Federacin, 1. IV, quinta po-
ca, p. 878. La misma norma constitucional hace dudosa que
la clausura pueda aplicarse como una sancin administrati-
va. Sin embargo, el artculo 5 constitucional autoriza que
el ejercicio de la libertad econmica pueda ser vedado "por
resolucin gubernativa, dictada en los trminos que marque
la ley, cuando se ofendan los derechos de la sociedad ... ", lo
que en nuestra opinin legitima constitucionalmente la clau-
sura en general y, con mayor razn, la clausura como sancin
administrativa.
47. La determinacin de las sanciones administrativas
El artculo 62 de la LFPA establece que "para la calificacin de

las infracciones a esta Ley, se tomarn en consideracin: I. La
gravedad de la infraccin; 11. Las condiciones econmicas
del infractor, y 111. La reincidencia si la hubiere". Con lo
229
anterior, la LFPA establece los criterios que la Secretara debe-

r observar en la determinacin de las sanciones aplicables
para los casos de infracciones a la Ley, que deben extenderse
igualmente a los casos de infracciones a sus reglamentos.
Respecto del criterio consistente en la gravedad de la in-
fraccin, hay que advertir que el artculo 56 de la LFPA pres-
cribe que, "cuando la gravedad de la infraccin lo amerite,
la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa, promover
lo conducente, ante las autoridades competentes, a efecto
de que se proceda a la cancelacin de la concesin, permi-
so, licencia y en general, de toda autorizacin otorgada para
operar, funcionar o prestar servicios".
Por consiguiente, cuando se trate de una infraccin que,
a juicio de la propia Secretara, revista caracteres graves, ella
deber, adems de aplicar la sancin administrativa corres-
pondiente, promover lo que corresponda para que se cancele
la autorizacin que pudiera haberse otorgado a la actividad
que ha generado la inspeccin.
En lo que hace al criterio consistente en las condiciones
econmicas del infractor, hay que recordar las disposiciones
del artculo 21 constitucional ms atrs transcritas. Estas dis-
posiciones hacen inaplicables las sanciones de multas si se
trata de trabajadores.
Finalmente, en lo que se refiere a la reincidencia, hay
que sealar que ella se encuentra definida en el artculo 56
de la LFPA como "cada una de las subsecuentes infracciones
a una misma disposicin legal o reglamentaria, cometidas
dentro de los tres aos siguientes a la fecha de la resolucin
en la que se hizo constar la infraccin precedente, siempre y
cuando sta no fuera desvirtuada". Por "resolucin en la que
se hizo constar la infraccin precedente", no cabe sino en-
tender el acta de inspeccin correspondiente. A lo anterior,
230
hay que agregar que el mismo artculo 56 de la LFPA dispone

que, en caso de reincidencia, "se podr imponer hasta dos
tantos del importe de la multa, y si la falta fuere grave, decre-
tarse la clausura definitiva".
48. El procedimiento para la aplicacin de las sanciones admi-

nistrativas
De acuerdo con la LFPA (artculos 58, 59 y 60), el procedi-

miento para la aplicacin de las sanciones administrativas
se inicia con un acta de inspeccin que debe ser turnada a
la unidad administrativa correspondiente de la Secretara de
Desarrollo Urbano y Ecologa. Recibida el acta de inspec-
cin, dicha unidad debe citar al interesado, personalmente o
por correo certificado con acuse de recibo, para que dentro
de un plazo no menor de cinco das hbiles ni mayor de
quince, comparezca a manifestar lo que a su derecho con-
venga, en relacin con los hechos asentados en el acta de
inspeccin.
Una vez odo al presunto infractor o a su representante
legal acreditado, y recibidas y desahogadas las pruebas que
ofreciere, se proceder a dictar la resolucin que correspon-
da dentro de los 30 das hbiles siguientes. Hay que entender
que este trmino se cuenta desde la fecha en que se hubiere
odo al supuesto infractor o, en su caso, a la fecha en que se
hubiere concludo el desahogo de las pruebas ofrecidas.
En caso de que el presunto infractor no compareciera
dentro del plazo citado para ese efecto, se deber proceder
a dictar, en rebelda, la correspondiente resolucin. Esta re-
solucin debe fundarse y motivarse. La misma puede ser im-
pugnada de la manera que se seala a continuacin.
231
49. El recurso de inconformidad
El artculo 64 de la Ley Federal de Proteccin el Ambiente

establece que "las resoluciones dictadas con fundamento en
esta Ley y sus reglamentos, podrn ser recurridas dentro del
trmino de quince das hbiles siguientes de su notificacin
... ". Sin embargo, la verdad es que las resoluciones que pue-
den impugnarse son, como lo dejan en claro los artculos 67
y 68, nicamente aqullas que imponen una sancin admi-
nistrativa u ordenan una medida de seguridad.
De acuerdo con lo prescrito en el mismo artculo 64 de la
LFPA, el recurso de inconformidad debe presentarse por escri-
to, directamente ante el titular de la unidad administrativa de
la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa que hubiere
emitido la resolucin que se impugna o por correo certifica-
do con acuse de recibo, en cuyo caso se tendr como fecha
de presentacin la del da en que haya sido depositado el
recurso correspondiente en la oficina de correo.
El artculo 69 de la LFPA agrega que la interposicin del re-
curso de inconformidad suspender la ejecucin de la reso-
lucin hasta en tanto sta se revoque, confirme o modifique.
Seala el mismo precepto que, en su caso. el inters fiscal
deber grarantizarse conforme a la Ley.
En el escrito a travs del cual se interponga el recurso, se
debe precisar el nombre y domicilio de quien promueve la
inconformidad, los agravios que le cause la resolucin o acto
impugnado, y la mencin de la autoridad que haya dictado
la resolucin u ordenado o ejecutado el acto. As lo esta-
blece el artculo 65 de la LFPA, que dispone adems que al
recurso debern acompaarse, en su caso, los documentos
justificativos de la personalidad del prornovente, si sta no se
tiene ya acreditada ante las autoridades de la Secretara de
232
Desarrollo Urbano y Ecologa, as como las pruebas que se

estimen pertinentes y el ofrecimiento de aqullas que deban
desahogarse posteriormente.
Si el recurrente hubiere ofrecido pruebas, stas debern
desahogarse dentro de los 30 das siguientes a la fecha de su
ofrecimiento, tal como lo prescribe el artculo 66 de la LFPA.
Transcurrido ese trmino, la autoridad que hubiere im-
puesto la sancin u ordenado la medida de seguridad, debe
turnar el expediente con su opinin "a la unidad adminis-
trativa de la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa que
corresponda, para que formule un dictamen jurdico sobre lo
actuado" (artculo 67). Esta unidau administrativa es la Direc-
cin General de Asuntos Jurdicos de la Secretara.
Una vez emitido ese dictamen jurdico, el Secretario de
Desarrollo Urbano y Ecologa debe confirmar, modificar o
revocar la sancin o medida de seguridad segn proceda
(artculo 68). Cabe advertir que el titular de la Secretara de
Desarrollo Urbano y Ecologa puede delegar la atribucin de
resolver los recursos de inconformidad (artculo 70).
Estas reglas sobre el recurso de inconformidad han deja-
do sin aplicacin las que contienen los reglamentos dictados
bajo la vigencia de la LFPCCA. Hay que sealar que la suspen-
sin de la ejecucin de la resolucin que ordena la aplica-
cin de una sancin administrativa o disponga una medida
de seguridad, puede generar inconvenientes, especialmente
cuando se trata de resoluciones que ordenen una medida de
seguridad. Es evidente que sera ms conveniente que la sus-
pensin pudiera ser calificada en cada caso por la autoridad
que impuso la sancin o que dispuso la medida de seguri-
dad. Adems, sera menester que la suspensin slo pudiera
tener lugar una vez que hubiere sido garantizado el inters
social comprometido. La verdad es que el artculo 69 de la
233
LFPAdesvirta a travs del mecanismo de la suspensin, el

carcter de "inmediatas" que tienen las medidas de seguridad
conforme el artculo 55 de la misma Ley.
50. La independencia de las sanciones administrativas de la lfpa
El artculo 56 de la Ley establece que las sanciones o las in-

fracciones que se cometan, sern aplicadas "sin perjuicio de
lo que disponga la Ley General de Salud y otros ordenamien-
tos aplicables ... ". Por su parte, el artculo 63 de la misma
Ley dispone que "las sanciones establecidas en este Captulo,
se impondrn sin perjuicio de otro tipo de responsabilidades
que surjan con apoyo en otras disposiciones legales".
Estos preceptos dejan en claro que la aplicacin de las
sanciones administrativas previstas en la LFPA, es indepen-
diente de la aplicacin de otras sanciones administrativas
previstas en la Ley General de Salud o en otros ordenamien-
tos, respecto de los mismos hechos. Por otra parte, este tipo
de responsabilidad es tambin independiente de la que pue-
da derivarse, en virtud de lo que dispongan otros ordena-
mientos jurdicos, de los mismos hechos (especialmente, la
responsabilidad civil y penal).
51. La responsabilidad civil
La Ley Federal de Proteccin el Ambiente no regula la res-

ponsabilidad civil que se deriva de hechos ambientalmente
ilcitos. Ella se limita a prescribir, como se ha visto, que las
sanciones administrativas establecidas en la LFPA se impon-
drn "sin perjuicio de otro tipo de responsabilidades que
surjan con apoyo en otras disposiciones legales" (artculo
63).
234
Entre estas responsabilidades, se encuentra aquella forma

de responsabilidad civil, comnmente denominada respon-
sabilidad extracontractual,105 que es regulada en los artcu-
los 1910 Y 1913 del Cdigo Civil para el Distrito Federal y
para toda la Repblica en el orden federal. Disponen estos
preceptos legales que "el que obrando ilcitamente o contra
las buenas costumbres cause dao a otro, est obligado a
repararlo, a menos que demuestre que el dao se produjo
como consecuencia de culpa o negligencia inexplicable de
la vctima" y que "cuando una persona hace uso de mecanis-
mos, instrumentos, aparatos o substancias peligrosas por s
mismos, por la velocidad que desarrollen, por su naturaleza
explosiva o inflamable, por la energa de la corriente elctri-
ca que conduzcan o por otras cuasas anlogas, est obligado
a responder del dao que cause, aunque no obre ilcitamen-
te, a no ser que demuestre que ese dao se produjo por culpa
o negligencia inexcusable de la vctima.
En consecuencia, el Cdigo consagra el llamado sistema
de "responsabilidad objetiva" o de "responsabilidad por ries-
go", en tanto prevalece en ese sistema un criterio objetivo,
contra el sistema tradicional de la "responsabilidad subjeti-
va" o "por culpa". El sistema establecido por el Cdigo es el
apropiado para los efectos de la tutela del ambiente, pues en
muchos casos no es fcil determinar la existencia de culpa o
negligencia en el autor del dao ambiental y, en todo caso,
parece adecuado desde muchos puntos de vista que el autor
de un hecho de esta naturaleza quede obligado a la indem-
nizacin respectiva, sin que el afectado deba entrar a probar
que hubo culpa o negligencia. En general, el principio de la
responsabilidad civil con culpa, antes indiscutido, ha des-
aparecido en el derecho y en la doctrina, para ser sustituido
por el principio de la responsabilidad sin culpa.
235
Sin embargo, en el campo del derecho ambiental, el prin-

cipio de la responsabilidad civil sin culpa no resuelve todos
los problemas que plantean los hechos ambientalmente il-
citos. Uno de esos problemas consiste en acreditar adecua-
damente la relacin causal entre los daos ambientales y los
hechos que los provocan, cuando a la generacin de esos
daos concurren un nmero indeterminado de personas,
como ocurre por ejemplo cuando se trata de la contamina-
cin de aguas provocada por diversos vertimientos. La lgica
individual propia del derecho civil, no permite resolver este
tipo de problemas. Otra de las dificultades que presenta el
sistema de responsabilidad civil, tiene que ver con la indem-
nizacin, que de acuerdo con la misma lgica individual del
derecho civil, es establecida en funcin de los aos y perjui-
cios sufridos por cada persona y no por los daos que afec-
ten a un nmero indeterminado de personas o a toda una
colectividad. La verdad es que el dao ambiental presenta
caractersticas especiales que exigen un tratamiento jurdico
diverso, pues se trata de un dao generalmente "colectivo"
(en tanto involucra a muchas personas) y "difuso" (en tanto
esas personas no siempre pueden quedar determinadas).
Como reflejo de lo anterior, el proceso civil -a travs del
cual se hace efectiva la respectiva responsabilidad-, est con-
cebido como un proceso entre individuos, en el cual se en-
cuentra legitimado para accionar slo aqul que ha sido per-
sonalmente afectado en sus intereses y en el que la condena
no puede extenderse al dao globalmente producido. En el
derecho comparado, sin embargo, se est dando una lenta
transformacin, que desde la perspectiva de un insigne pro-
cesalista, significa la "declinacin de una concepcin indivi-
dualista del proceso", que aparece cada da ms insuficiente
para tutelar "los nuevos intereses difusos y de grupo, que han
236
llegado a ser vitales para las sociedades modernas", como es

evidente en el campo del derecho ambiental. 106
El tema de la responsabilidad civil por el hecho ilcito
ambiental -que aqu es slo mencionado-, ha sido ya explo-
rado con xito por diversos autores, a os que nos remitirnos.
Los problemas de la responsabilidad civil en materia am-
biental, son a menudo relacionados con el principio "conta-
minador-pagador", del que se ha difundido ms su denomina-
cin que su contenido. La verdad es que, como se ha dicho
con mucha propiedad, el principio "contaminador-pagador,
significa que el costo de las medidas dispuestas por los pode-
res pblicos debe tener repercusin en el costo de los bienes y
servicios que son la causa de la contaminacin, por el hecho
de su produccin y/o consumo", de modo que "este principio
no es fundamentalmente un principio jurdico que implique el
reparto de responsabilidades por la contaminacin: apunta a
repartir los costos de las medidas de prevencin y de la lucha
contra la contaminacin". 108 Este principio ha sido aceptado
en el mbito internacional por la Comunidad Econmica Eu-
ropea, que lo define en los siguientes trminos: "Las personas
naturales o jurdicas, sea que estn regidas por el derecho p-
blico o por el privado, deben pagar los costos de las medidas
que sean necesarias para eliminar dicha contaminacin o para
reducirla hasta el lmite fijado por los estndares o medidas
equivalentes adoptados para asegurar la calidad. v cuando
ellos no fueren fijados. con los estndares o medidas equiva-
lentes fijados por la autoridad pblica" .109
52. La responsabilidad penal
La Ley Federal de Proteccin al Ambiente tampoco regula.

de una manera general, la responsabilidad penal que se deri-
237
va o puede derivarse de hechos ambientalmente ilcitos. sino

que se limita a establecer ciertos tipos penales de carcter
ambiental. que son examinados ms adelante. segn la na-
turaleza del bien jurdico penal mente tutelado. en diversos
captulos de esta obra.
En el sistema jurdico mexicano no existe un tipo genrico
que se denomine "delito ambiental" o "delito ecolgico". sino
tipos especficos de delitos, que protegen indirectamente al
ambiente a travs de la tutela de ciertos bienes jurdicos tradi-
cionales (vida. salud, patrimonio). As ocurre tambin en otros
pases.'11I Estos delitos se encuentran establecidos tanto en los
Cdigos penales cuanto en leyes especiales. la Ley Federal de
Proteccin al Ambiente ha venido a modificar esta situacin,
al configurar tipos delictivos en que los bienes jurdicos tute-
lados son, adems de los tradicionales, algunos otros como la
flora o la fauna, los ecosistemas o el ambiente en general.
Al igual de lo que ocurre en el caso del derecho civil, el
derecho penal se encuentra altamente influido por concep-
ciones individualistas, de modo que dentro de la legislacin
penal no encuentra una fcil ubicacin la tutela de los inte-
reses colectivos, como no sean aqullos que se hallan repre-
sentados de alguna manera por el Estado. Pero, tambin en
el caso del derecho penal est operando una transformacin,
que se expresa en la tendencia de criminalizar las conductas
antiambientales ms graves. La problemtica de la respon-
sabilidad penal en materia ambiental, se encuentra abierta.
Ella tambin ha sido explorada con xito por diversos auto-
res, a los que nos remitimos.111 Adems, ya existen algunos
modelos legislativos en esta materia.
En Venezuela, hay un proyecto de Ley de Proteccin Penal

del Ambiente (1981), que aborda de una manera sistemtica
238
este tema. El artculo lo. de ese proyecto establece que la Ley

en cuestin "tiene por objeto la imposicin de sanciones a
las personas naturales y jurdicas responsables de acciones
u omisiones que la misma califica como infraccin o delito.
por ser atentatorios contra el ambiente y los recursos natu-
rales renovables". El proyecto distingue. en consecuencia,
los ilcitos que por su gravedad son considerados delitos y
sancionados con penas privativas de la libertad (de I a 10
aos). de otros ilcitos que no merecen sanciones penales,
sino administrativas (multas, revocacin de permisos o au-
torizaciones, etc.). Sin embargo, las conductas sancionadas
penal mente son escasas, pues el nfasis del proyecto est
puesto en la correccin de los daos al ambiente y los recur-
sos naturales renovables. En todo caso, se establece como
regla general que las acciones u omisiones tipificadas como
delitos o infracciones. se sancionan "a ttulo de dolo o culpa",
entendindose que la accin u omisin es culposa "cuando
el resultado daoso peligroso, no querido, aunque previsible
por el agente, sea producto de su imprudencia, negligencia.
impericia o inobservancia de leyes. reglamentos. rdenes o
resoluciones de obligatorio cumplimiento" (articulo 30.). Por
otra parte. queda dicho en el proyecto que "las personas ju-
rdicas sern responsables por las infracciones cometidas a
causa del ejercicio de sus actividades o en los casos en que
el dao o peligro de dao provenga de actos realizados en
su representacin o por orden suya" (articulo 40.). Las san-
ciones a aplicarse pueden ser principales o accesorias. Entre
las primeras. figura la prisin. el arresto. la prohibicin de la
actividad de que se trate. la clausura. etc.: entre las segun-
das. la inhabilitacin para el ejercicio de funciones pbli-
cas o de profesionales. la ocupacin temporal. la suspensin
de actividadas. la obligacin de realizar ciertas actividades
239
para reparar o corregir el dao causado. etc. (articulo 50.).

Un aspecto importante del proyecto est constituido por la
creacin del Fondo de Inversiones Conservacionistas. para la
reparacin y correccin de los daos causados a la naturale-
za. cuando la sancin impuesta no incluye como pena acce-
soria la de rcsarci rlos (articulo 60.). El proyecto contempla.
adems. las disposiciones procesales necesarias para hacer
efecti va las responsabilidades que derivan de la comisin
de los ilcitos ambientales (articulas 12 a 16). asi como el
procedimiento penal administrativo a aplicarse en el caso de
infracciones (articulas 74 a 87). La mayor parte del proyecto.
sin embargo. est destinado a la tipificacin de los delitos e
infracciones contra la naturaleza y el ambiente (articulas 17 a
62). asi como al establecimiento de disposiciones comunes a
la Ley (articulo 63 a 73).
53. La obstruccin de funciones y la oposicin injustificada
Dentro del Captulo relativo a las sanciones. la LFPA incluye

una disposicin que se refiere a los casos de obstruccin de
las funciones encomendadas a las autoridades o al personal
encargado de la aplicacin de la Ley y a los casos de oposi-
cin injustificada para permitir que se realice alguna obra o
instalacin para evitar la contaminacin.
Se trata del artculo 57 de la LFPA. que se limita a prescribir
que estos actos sern sancionados de acuerdo a lo prescrito
por la Ley y sus reglamentos. Cabe advertir que las sanciones
a aplicarse no son otras que las administrativas establecidas
en el mismo Captulo, Hay que hacer notar, adems. que el
segundo caso se encuentra limitado a las obras o instalacio-
nes "para evitar la contaminacin". con lo que se dejan fuera
los casos que se refieren a otras obras o instalaciones que
240
sean necesarias para la proteccin del ambiente y que no

tengan que ver estrictamente con el propsito de evitar la
contaminacin.
Parece oportuno recordar que el Cdigo Penal para el
Distrito Federal en materia de fuero comn. y para toda la
Repblica en materia de fuero federal. sanciona al que. sin
causa legtima desobedeciere un mandato legtimo de la au-
toridad. as como el que empleando la fuerza, el amago o la
amenaza. se oponga a la autoridad pblica o sus agentes o
resista el cumplimiento de un mandato legtimo ejecutado
en forma legal (artculos 178 y 180). Por otra parte, el mismo
Cdigo sanciona al que procure con actos materiales impe-
dir la ejecucin de una obra o trabajos pblicos, mandados a
hacer con los requisitos legales por la autoridad competente,
o con su autorizacin (artculo 184).
54. La vigilancia e inspeccin
La LFPA destina su Captulo noveno a la inspeccin y vigi-

lancia (artculos 52 y 53). Hay que decir que no est clara
la diferencia que habra que hacer entre vigilancia e inspec-
cin, pues parecen expresiones sinnimas o, por lo menos,
implicadas la una en la otra. En efecto, tanto vigilancia como
inspeccin denotan la accin de velar o cuidar de una cosa.
El hecho es que el artculo 52 de la LFPA establece que "el
Ejecutivo Federal, por conducto de las autoridades a que se
refiere el artculo 50. de esta Ley, realizar la vigilancia e ins-
peccin que considere necesarias para el cumplimiento de
la misma y de sus reglamentos" (prrafo primero).
Las autoridades a que se refiere el artculo 50. de la LFPA
son, por una parte, la Secretara de Desarrollo Urbano y Eco-
loga, a quien le corresponde la aplicacin de la Ley; por
241
otra parte, las Secretaras de Agricultura y Recursos Hidruli-

cos y de Salubridad y Asistencia, as como las dems depen-
dencias del Ejecutivo Federal en el mbito de sus respectivas
competencias, todas las cuales deben intervenir bajo la co-
ordinacin de la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa.
Adems, el artculo 50, menciona como autoridades para la
aplicacin de la Ley a los Gobiernos de los Estados y de los
Municipios, que deben auxiliar en caso necesario a la Secre-
tara de Desarrollo Urbano y Ecologa, en el cumplimiento y
aplicacin de la Ley. En consecuencia, las autoridades facul-
tadas para realizar las funciones de vigilancia e inspeccin a
que se refiere el artculo 52 de la Ley, son todas aquellas que
tienen o pueden llegar a tener competencia para los efectos
de la aplicacin de la Ley.
El prrafo segundo del mismo artculo 52 de la LFPA, agre-
ga que "al respecto, el personal autorizado tendr acceso a
los lugares o establecimientos, objeto de dicha vigilancia e
inspeccin". Se trata de las llamadas "visitas domiciliarias".
En relacin con lo anterior, debe recordarse que el artculo
16, prrafo segundo, de la Constitucin Poltica, seala que
"la autoridad administrativa podr practicar visitas domicilia-
rias nicamente para cerciorarse de que se han cumplido los
reglamentos sanitarios y de polica ... ". La palabra "polica"
es usada por la Constitucin en el sentido de "polica admi-
nistrativa" que utiliza la doctrina francesa, esto es, como una
forma de intervencin de ciertas autoridades administrativas
y que consisten en imponer, para asegurar el rden pblico,
limitaciones a las libertades de los individuos. La disposicin
del artculo 52 de la LFPA que se est examinando, responde
precisamente a esta idea de polica administrativa y se en-
cuentra por tanto legitimada desde un punto de vista cons-
titucional.
242
Estas normas sobre vigilancia e inspeccin son com-

plementadas por el rticulo 53 de la LFPA, que prescribe lo
siguiente: "Las autoridades a que alude el artculo anterior,
estarn facultadas para requerir de las personas fsicas o mo-
rales toda la informacin que conduzca a la verificacin del
cumplimiento de las normas descritas por esta Ley y sus re-
glamentos". Dicha informacin puede ser requerida con mo-
tivo de una visita domiciliaria; pero, lo cierto es que tambin
puede serlo sin que medie dicha visita.
55. La participacin ciudadana. La accin popular
No slo por razones polticas, sino tambin por razones tcni-

cas, la participacin ciudadana es considerada como uno de
los mecanismos ms importantes para la proteccin del am-
biente. Sin embargo, entre nosotros esa participacin se en-
cuentra circunscrita, como se ha dicho, al ejercicio de la im-
propiamente denominada "accin popular". En efecto, la Ley
Federal de Proteccin al Ambiente destina todo un Captulo a
la llamada "accin popular" (artculos 71 a 75), que no es otra
cosa que la facultad de denunciar ciertos hechos y, como tal,
un aspecto del derecho constitucional de peticin. 1 12
La accin popular fue establecida por la LFPCCA, en los si-

guientes trminos: "Se concede accin popular para denun-
ciar ante la autoridad competente todo hecho que contamine
el medio ambiente, en los trminos de la presente Ley y sus
Reglamentos" (artculo 33).
Hay que sealar que el campo de la accin popular est

circunscrito a las acciones y omisiones que generen conta-
minacin. En consecuencia, no todos los hechos que degra-
243
den o deterioren el medio ambiente pueden ser materia de

accin popular, en los trminos de la LFPA.
Sobre esta accin popular -que en estricto rigor no es una
"accin", en el sentido procesal de la palabra-, cabe decir
que ella constituye sin embargo una de las pocas expresio-
nes de la participacin ciudadana en la LFPA.
Para facilitar el ejercicio de esta accin, el artculo 71
agrega que, si en la localidad no existiere representante de
las autoridades a que se refiere el artculo 50. de la Ley, la
denuncia se puede hacer ante la autoridad municipal, la que
la remitir para su atencin y trmite a la Secretara de Desa-
rrollo Urbano y Ecologa.
El artculo 72 prescribe que la accin popular puede ejer-
citarse por cualquier persona, bastando para darle curso, el
sealamiento de los datos necesarios que permitan localizar
la fuente de contaminacin, as como el nombre y el domi-
cilio del denunciante.
El artculo 73 dispone que la Secretara, al recibir la de-
nuncia, identificar debidamente al denunciante y escucha-
r, en su caso, a la persona a quien pueda afectar el resultado
de la misma.
El artculo 74 aade que la Secretara de Desarrollo Ur-
bano y Ecologa deber efectuar las visitas, inspecciones y,
en general, las diligencias necesarias para la comprobacin
de la existencia de la fuente contaminante denunciada, as
como su localizacin y clasificacin y la evaluacin de la
contaminacin producida. El mismo artculo establece que,
"despus de realizadas las diligencias que procedan, si fue-
re necesario, se dictarn las medidas tcnicas conducentes
y se proceder conforme a lo dispuesto en esta Ley". Tales
medidas tcnicas no pueden consistir sino en las medidas
correctivas previstas en el artculo 54 y las medidas de se-
244
guridad previstas en el artculo 55. Por otra parte, el que se

deba proceder conforme a lo dispuesto en la LFPA, significa
que, si fuera el caso, habr de turnarse el acta de inspeccin
para la iniciacin del procedimiento de aplicacin de una
sancin administrativa.
La regulacin de la accin popular concluye con una
disposicin en virtud de la cual la Secretara de Desarrollo
Urbano y Ecologa, una vez localizada la fuente de contami-
nacin denunciada y despus de que se dicten las medidas
correspondientes, debe hacrselo saber al denunciante. en
va de reconocimiento a su cooperacin cvica (artculo 75).
56. La proteccin del ambiente en su conjunto ante el derecho

internacional
Las normas jurdicas para la proteccin del ambiente en su

conjunto que se han examinado hasta ahora. son normas del
derecho interno mexicano. A continuacin. veremos de qu
manera las normas del derecho internacional mexicano con-
curren a completar el sistema jurdico para la proteccin del
ambiente en el pas.
La verdad es que, en principio, ningn sistema de derecho
interno es suficiente para ordenar racionalmente el ambiente
dentro de cada pas. dado que siempre es posible que algu-
nos importantes problemas ambientales que afecten a un pas
tengan su origen en otro pas. Cuando los efectos ambientales
nocivos generados en el territorio de un pas se transmiten a
otro pas, se dice que existe una situacin de "contaminacin
transfronteriza". La verdad es que la palabra "contaminacin"
no denota, en este caso como en muchos otros, todos los efec-
tos ambientales adversos posibles. Como quiera que sea, el
hecho es que las situaciones de contaminacin transfronte-
245
riza han ido asumiendo progresivamente caractersticas ms

graves, especialmente entre los pases industrializados. Estas
situaciones no afectan slo aquellas zonas geogrficas que son
estrictamente fronterizas, sino tambin extensas porciones de
territorio, que muchas veces estn localizadas a miles de kil-
metros de la fuente de la emisin contaminante. El conocido
problema de la llamada "lluvia cida", es uno de los muchos
ejemplos que permiten ilustrar la gravedad que ha llegado a
tener la contaminacin transfronteriza.
La ordenacin racional del ambiente entre las naciones,
en consecuencia, es tan importante como la ordenacin ra-
cional del ambiente en el interior de cada pas. En el ltimo
trmino, los ecosistemas nacionales no son sino parte de un
gran ecosistema global y la mantencin de su equilibrio in-
terno depende, muchas veces, de la mantencin del equili-
brio de otros ecosistemas y, en ltima instancia, del funcio-
namiento armonioso del ecosistema mundial. Por tanto, la
ordenacin racional del ambiente entre las naciones es tam-
bin un prerrequisito de la ordenacin racional del ambiente
en el interior de cada pas.
Para la consecucin de ese primer tipo de ordenacin del
ambiente, se ha ido desarrollando en los ltimos aos una
nueva rama del derecho internacional. Mxico ha prestado
una contribucin importante a la formacin de los nuevos
ordenamientos jurdicos internacionales que en la actuali-
dad se ocupan de la ordenacin del ambiente entre las na-
ciones, que se refleja en su participacin en un alto nmero
de los tratados, convenciones, convenios y acuerdos interna-
cionales vigentes sobre la materia. Pero, estos instrumentos
se refieren por lo general a la proteccin de cier-tos elemen-
tos ambientales y no tienen un alcance global que sera apro-
piado para la proteccin del ambiente en su conjunto.
246
En consonancia con el propsito de este captulo. a conti-

nuacin se examina el nico acuerdo internacional en el que
Mxico es parte y que podra considerarse como un compo-
nente del sistema jurdico nacional para la proteccin del
ambiente en su conjunto. Nos referirnos al Convenio sobre
Cooperacin y Mejoramiento del Medio Ambiente en la Zona
Fronteriza. suscrito con el gobierno de los Estados Unidos de
Amrica el 14 de agosto de 1983 y publicado en el D. O. del
22 de marzo de 1984. En ese Convenio se establece que los
Estados Unidos Mexicanos y los Estados Unidos de Amrica
"acuerdan cooperar en el campo de la proteccin ambiental
en la zona fronteriza sobre la base de igualdad. reciprocidad
y beneficio mutuo". quedando asentado que los objetivos del
mismo son "establecer las bases para la cooperacin entre
las Partes en la proteccin, mejoramiento y conservacin del
medio ambiente y los problemas que lo afectan as como
acordar las medidas necesarias para prevenir y controlar la
contaminacin en la zona fronteriza. v proveer el marco para
el desarrollo de un sistema de notificacin para situaciones
de emergencia" (Artculo 1).
Para ese efecto. "Las Partes se comprometen. en la me-
dida de lo posible. a adoptar las medidas apropiadas para
prevenir. reducir y eliminar fuentes de contaminacin en
su territorio respectivo que afecten la zona fronteriza de la
misma" (Artculo 2). dejndose establecido que ellas coor-
dinarn sus esfuerzos. de conformidad con sus propias le-
gislaciones nacionales y acuerdos bilaterales vigentes. para
atender problemas de contaminacin del aire. agua y suelos
en la zona fronteriza (Artculo 5).
El Convenio est limitado a los afectos ambientales ad-
versos que pueda generar la contaminacin ambiental en la
denominada "zona fronteriza". esto es. en el rea que el Art-
247
culo 4 define como "situada hasta 100 kilmetros de ambos

lados de las lneas divisorias terrestres y martimas de las Par-
tes". lo que constituye una limitacin; pero. el Convenio est
referido a todas las fuentes de contaminacin de cada pas,
donde quiera que stas se encuentren situadas, como resulta
del texto del recin transcrito Artculo 2.
Hasta ahora. la aplicacin del Convenio ha permitido
una serie de avances en la proteccin del ambiente de la
zona fronteriza. En efecto, las Reuniones de Coordinadores
Nacionales del Convenio se han venido celebrando con re-
gularidad. En la 11I y ltima de estas Reuniones -que se llev
a cabo en septiembre de 1986-. se discutieron temas relacio-
nados con materiales y residuos peligrosos. calidad del agua.
calidad del aire y Equipo de Respuesta Conjunta para con-
tingencias ambientales, como lo seala el comunicado con-
junto emitido por los Coordinadores que fue publicado por
la prensa nacional. Por otra parte. en el marco del Convenio
ya se han suscrito tres Anexos que vienen a complementarlo.
El ltimo de ellos fue suscrito el 12 de noviembre de 1986
y se refiere a los movimientos transfronterizos de desechos y
sustancias peligrosas.
248
103 Cf. Michel Prieur op. cito supra en nota 40, p. 2.

104 UICN-PNUMA-WWF, Estrategia Mundial para la
Conservacin, 1980, p. 2.
105 En contra de esa distincin y a favor de la tesis unita-
ria de la responsabilidad civil, cf.
Jess Hernndez Torres, Teora del hecho ilicito. Editorial
Stylo, Mxico, 1968.
106 Cf. Mauro Cappelletti "Formazioni sociali e interessi
di gruppo davanti alla giustizia civile" en Rivista di diritto
processuale. ao XXX (11 serie), No. 3 de julio-septiembre
1975, CEDAM, Padova (pp. 361 a 402). De este trabajo existe
una traduccin al espaol del autor de esta obra, publicado
en el Boletn mexicano de derecho comparado del Instituto
de Investigaciones Jurdicas de la UNAM (1978, XI, No. 32,
Mxico).
107 Cf. por ejemplo la obra de G. Martin Le droit a
l'environnement, de la responsabilit civile pour faits de po-
llution. cit. en nota 39. En lengua espaola puede consul-
tarse a Carmen Hernndez "Responsabilidad civil y medio
ambiente" en Derecho .v Medio Ambiente. op. cito SUDra.
en nota 43.
108 Cf. Alexander Kiss "El pnncipio 'contaminador-pa-
gador' en Europa Occidental" en El principio contaminador-
pagador (aspectos jurdicos de su adopcin en Amrica), pu-
blicacin de la Comisin Interamericana para el Derecho y
la Administracin del Ambiente (Editorial Fraterna, Buenos
Aires, 1983, p. 75).
109 La cita est extraida de Guillermo J. Cano "Introduc-
cin al tema de los aspectos jurdicos del principio 'contami-
nador-pagador"', en op. cito en la nota anterior, p. 15.
IIU Cf. Miguel A. Cobos Gmez de Linares "La protec-
cin penal del medio ambiente en Alemania (R.F.), Francia e
249
Italia" en Derecho y Medio Ambiente, op. cit. supra en nota

43, pp. 277 y ss., as como Luis Rodrguez Ramos "Presente y
futuro de la proteccin penal del medio ambiente en Espaa"
en la misma op. cito pp. 241 Y ss.
111 Cf. los trabajos citados en la anterior nota. En el m-
bito latinoamericano, cf. Jos Francisco Martnez Rincones,
Delito ecolgico, Universidad de Los Andes, Mrida (Vene-
zuela), 1978.
112 E carcter de "mera denuncia" de la llamada accin
popular es sealado por Ramn Martn Mateo, op. cito su-
pra, nota 37, respecto de la accin popular prevista en el
Reglamento para la prevencin y control de la contamina-
cin atmosfrica originada por la emisin de humos y polvos
(p. 119, nota 137 bis).
Captulo IV
La gestin ambiental
Sumario: 57. Los diversos aspectos de la gestin ambiental.

58. El concepto de gestin ambiental. 59. La proteccin del
ambiente como una funcin del Estado. 60. La incorpora-
cin de la gestin ambiental a la estructura del Estado. Cen-
tralizacin y descentralizacin. 61. La insercin de la ges-
tin ambiental dentro de la estructura administrativa del
Estado. Sectorizacin y transectorizacin. 62. Los modelos
administrativos para la gestin ambiental. 63. Una experien-
cia latinoamericana de Ministerio del Ambiente. 64. La crti-
ca de los modelos administrativos de gestin ambiental. 65.
Los modelos de Sistema Nacional del Ambiente 66. La pro-
teccin del ambiente como funcin del Estado mexicano. 67.
El Consejo de Salubridad General 68. La gestin ambiental
dentro de la Administracin Pblica Federal. 69. La Secreta-
ra de Desarrollo Urbano y Ecologa. 70. La Comisin Nacio-
nal de Ecologa. 71. La participacin ciudadana en la gestin
ambiental.
57. Los diversos aspectos de la gestin ambiental
En este captulo se examinan las cuestiones tanto tericas como

prcticas que presenta la gestin ambiental entendida sta como
direccin o gobierno de la proteccin del ambiente.
En consecuencia, junto con analizarse el concepto de
gestin ambiental, se examinan cmo sta se ha venido
transformando en una nueva funcin del Estado moderno
y sus problemas de adecuacin a la estructura tradicional
252
del Estado y, en especial, de su administracin Pblica. En

efecto, la gestin ambiental plantea requerimientos de des-
centralizacin y de transectorizacin que se estrellan con
una estructura estatal eminentemente centralizada y con una
estructura administrativa fuertemente sectorizada. Los pro-
blemas que ello genera son de difcil solucin. En este cap-
tulo se describen, por el inters que ello reviste, las distintas
soluciones que se han ensayado en el campo del derecho
comparado para ese efecto.
A continuacin, se estudia la manera como la gestin
ambiental se ha incorporado como una nueva funcin del
Estado mexicano, para lo cual se recuerda, en primer trmi-
no, el carcter eminentemente federal que tiene dicha ges-
tin, pero tambin su contrapartida en el rgimen municipal,
esto es, la centralizacin y la descentralizacin de la gestin
ambiental en el sistema jurdico mexicano. Luego, se exa-
mina el modo como ese sistema resuelve la cuestin de la
incorporacin de la gestin ambiental dentro de la Adminis-
tracin Pblica Federal, esto es, la manera como son tratados
los problemas de sectorizacin y de transectorizacin. Por
ltimo, se analiza la cuestin de la participacin ciudadana
en la gestin ambiental, a la a la luz de lo que establece el
sistema jurdico mexicano.
58. El concepto de la gestin ambiental
La expresin "gestin ambiental" es utilizada aqu como

equivalente de "direccin" o "gobierno" de la proteccin
del ambiente. En este sentido, la gestin ambiental es si-
nnima de "manejo ambiental" y designa al conjunto de
actividades que tienen por objeto el ordenamiento racional
del ambiente.
253
LA GESTIN AMBIENTAL
La gestin ambiental no se identifica necesariamente con

la administracin que el Estado hace del ambiente. En efecto,
si bien al Estado moderno le cabe de una manera preponde-
rante la funcin de la ordenacin racional del ambiente, ello
excluye la participacin en este proceso de los particulares,
sino que ms bien exige dicha participacin, como se ver a
continuacin.
59. La proteccin del ambiente como una funcin del Estado
Al igual de lo que ha venido sucediendo con la rectora del

desarrollo econmico y social, la gestin ambiental se ha
transformado en una funcin que compete, de manera prin-
cipal, al Estado. Esto ha ocurrido en la medida en que se ha
visualizado la problemtica ambiental como una problem-
tica social. As, se ha terminado por configurar una gestin
pblica del ambiente, en especial una gestin administrativa
a cargo del gobierno, de la que se espera sea capaz de llevar
a cabo el cambio ambiental requerido.
Los obstculos que ella enfrenta son, sin embargo, impo-
nentes. En efecto, la gestin pblica ambiental en los pases
capitalistas tiene o debe tener como objetivo final la sustitu-
cin de la racionalidad econmica prevaleciente, que con-
siste en la maximizacin de la tasa de ganancia en el corto
plazo, por criterios ecoproductivos, como tambin suele de-
cirse, por un sistema de productividad ecotecnolgica o de
una estrategia de desarrollo, segn se ha visto en el captulo
1 (vase el prrafo 7). Se trata de un cambio significativo, en
tanto pretende moderar y en ltima instancia eliminar, los
criterios que estn en la base de los procesos de acumula-
cin econmica prevalecientes. Pero, lo cierto es que estos
criterios son ampliamente compartidos por la sociedad en su
254
conjunto, includos muchas veces los propios sectores pro-

ductivos del gobierno.
La gestin ambiental es o debe ser entonces un gestin
de cambio, que promueve una transformacin sustancial de
los procesos productivos. Sin embargo, es evidente que el
Estado no pueda llevarla a cabo sin el apoyo social requerido
y, adems, sin antes transformarse a s mismo, como ocurre
en todos los procesos de cambio de cierta trascendencia. La
estrategia de modificar el Estado desde el Estado y, a partir
de all, modificar la orientacin de los procesos productivos,
tiene un margen limitado de posibilidades, que obviamente
debe explorarse al mximo.
Pero, en definitiva, la estrategia a seguirse para generar
cambios ambientales desde el Estado, pasa necesariamente
por su reforzamiento para el cambio, a travs de su progre-
siva ampliacin mediante la incorporacin de los sectores
de la sociedad civil favorables al cambio ambiental. Esto im-
plica, por una parte, politizar lo ambiental, en el sentido de
transformarlo en algo que interesa al conjunto de la sociedad
(a la "polis"), superando el nivel puramente tcnico-adminis-
trativo en que es manejado el problema ambiental; pero, por
otra parte, significa tambin socializar al Estado, esto es, res-
tituirlo al conjunto de la sociedad civil, contrarrestando la
influencia que tienen los bloques histricamente dominantes
en el seno del Estado. Socializar al Estado no significa, por
supuesto, estatizar la sociedad, sino que todo lo contrario.
Ms concretamente, la estrategia que debe seguirse des-
de el Estado ha de consistir en medidas tales como conse-
guir espacios para la gestin ambiental dentro del aparato
pblico, integrando en esos espacios no slo a los sectores
preexistentes que tienen que ver con la gestin ambiental y
a los dems sectores que, potencialmente, podran participar
255
LA GESTIN AMBIENTAL
en ella, sino tambin a la sociedad civil en su conjunto, en

especial a los movimientos sociales interesados en la protec-
cin del ambiente. As lo estn haciendo las administraciones
ambientales ms lcidas, que conscientes de que la orde-
nacin racional del ambiente supone un cambio sustancial,
tienen en claro que esta transformacin no podr darse sino
a travs de un reforzamiento del propio Estado y que ste
no podr provenir sino del conjunto de la sociedad civil. De
otra manera, las transformaciones que se realicen en el seno
del Estado para configurar una gestin ambiental apropia-
da, terminarn constituyndose en soluciones ms formales
que reales y no podrn incidir de una manera efectiva en un
cambio ambiental importante. La creacin de una especie de
Eco-Leviatn, no conduce a nada.
Por ltimo, hay que decir que ninguna poltica ambiental
puede sustentarse por s misma: ella debe estar plenamente
integrada a una poltica de desarrollo. No se puede ofrecer
un ambiente sano para las generaciones futuras si no se ofre-
ce, al mismo tiempo, los elementos necesarios para que las
generaciones presentes sobrevivan y se reproduzcan. La po-
ltica ambiental tiene que vincularse estrechamente con las
polticas de inversin y empleo, con las polticas fiscales y
financieras y, en general, con. todas las polticas que tienen
que ver con la estrategia del desarrollo. Con lo anterior, no
pretende minimizarse la importancia que tiene la insercin
formal de la dimensin ambiental en la esfera del Estado.
En efecto, dicha insercin es un paso importante para los
cambios que, desde el Estado, se pueden hacer, pues la ver-
dad es que la autonoma relativa del Estado moderno lo ha
transformado en un productor de hechos sociales significa-
tivos. Pero, la produccin de esos hechos tambin tiene sus
lmites.
256
60. La incorporacin de la gestin ambiental a la estructura del

Estado. Centralizacin y descentralizacin
Toda estructura pblica prev por lo menos dos sistemas de

gobierno (en sentido amplio), esto es, un sistema de gobierno
nacional y un sistema de gobierno local (municipal, en senti-
do tambin amplio). En los pases que se organizan como fe-
deraciones existe, adems, un sistema de gobierno para cada
una de las entidades federadas. En los pases que se organi-
zan unitariamente, en cambio, suelen encontrarse instancias
polticas o administrativas intermedias, que corresponde a
sus divisiones poltico-administrativas (regiones, provincias,
departamentos, etc.).
En estos ltimos pases, la manera como las funciones p-
blicas se distribuyen entre las autoridades poltico-administra-
tivas, indica el grado de centralizacin o de descentralizacin
de la correspondiente estructura estatal segn el nmero y la
importancia de las funciones que se asignan a los gobiernos
nacionales y a los gobiernos locales, as como a sus instancias
intermedias. En esos pases, la estructura estatal es por lo ge-
neral altamente centralizadora. En cambio, en los pases que
se organizan como federaciones, prevalece, como es obvio,
el principio de la descentralizacin de las funciones pblicas.
Sin embargo, ello no ocurre siempre as.
La incorporacin de la gestin ambiental a la estructura
del Estado, plantea algunos requerimientos de descentraliza-
cin, all donde las funciones pblicas se encuentran fuerte-
mente centralizadas. En efecto, es un principio inconcuso en
materia de gestin ambiental, que ella se lleve a cabo dentro
de un sistema que tenga un alto grado de descentralizacin,
pues se considera que el aprovechamiento de las capacida-
des locales es uno de los requisitos ms indispensable para
257
LA GESTIN AMBIENTAL
una gestin ambiental apropiada. Con todo, la necesidad de

que, adems, haya una gestin integral e integrada del am-
biente -esto es, referida a todos sus elementos y desde la
perspectiva del conjunto de stos-, determina que sta debe
contar tambin con un cierto grado de centralizacin. En
consecuencia, el problema consiste en armonizar adecua-
damente los requerimientos de descentralizacin y de cen-
tralizacin de la gestin ambiental, de modo que sta pueda
alcanzar un nivel de globalidad que es necesario, pero sin
caer en la generalidad y la abstraccin que caracterizan a la
gestin ambiental altamente centralizada, lo que slo puede
evitarse a travs de un sistema descentralizado.
En los pases fuertemente centralizados, la incorporacin
de la gestin ambiental a la estructura del Estado, ha tra-
do consigo un principio de descentralizacin, all donde se
ha procurado darle un marco adecuado. El problema que
persiste en esos pases consiste en que la descentralizacin
de la gestin ambiental no puede consolidarse dentro de un
sistema cuyas dems caractersticas son centralizadoras. En
los pases cuya estructura estatal es, en cambio altamente
descentralizada, como es el caso de los Estados Unidos de
Amrica, se ha venido dando el proceso inverso, esto es, un
cierto grado de "federalizacin" de la gestin ambiental, que
se ha estimado necesario para el manejo integral e integrado
del ambiente.'!'
Desde esa perspectiva, es oportuno sealar que la Rep-
blica Federal Alemana tiene un modelo de gestin ambien-
tal en el que parecen armonizarse de una manera apropiada
sus requerimientos de descentralizacin y centralizacin.
En efecto, la Constitucin de la Repblica Federal Alemana
(Grundgesetz) distribuye las funciones de proteccin del
ambiente entre la Federacin, los Estados y los Municipios,
258
correspondindole a la primera, de una manera principal,

el perfeccionamento de la legislacin ambiental, puesto
que ella tiene, por lo pronto, la facultad exclusiva de legis-
lar sobre trnsito areo y vas frreas pblicas, comercio ex-
terior y acuerdos sobre navegacin internacional. Tambin
ti ene la facultad concurrente con los Estados para legis-
lar sobre disposicin de residuos, control de la calidad del
aire, abatimiento de ruido, explotacin de energa nuclear
y proteccin de radiaciones, trfico por carreteras y ferroca-
rriles, mares, costas, y navegacin interior, energa, pesca,
promocin de la produccin agrcola y forestal, alimen-
tos, proteccin de animales y plantas, as como control de
epidemias y medicamentos. Hay que sealar que en estos
casos, las leyes federales pueden reemplazar las leyes que
hayan sido expedidas a nivel de los Eatados. La Federacin,
adems, tiene la facultad de expedir regulaciones generales
respecto del ahorro del agua, la proteccin de la naturaleza
y otras materias.
Los Estados (Lander), sin embargo, estn involucrados en
la legislacin federal a travs del Consejo Federal (Bundes-
rat), que se encuentra constituido precisamente por repre-
sentantes de los mismos Estados. En todo caso, los Estados
tienen atribuciones para completar la legislacin general de
la Federacin con sus propias leyes y tienen la facultad de
legislar concurrentemente con la Federacin sobre las mate-
rias antes sealadas en el sentido recin precisado.
Por su parte, las autoridades de los Municipios y distritos
tienen autonoma para resolver los problemas locales, en el
marco de la legislacin federal y estatal. Sus funciones in-
cluyen la instrumentacin de la proteccin del ambiente a
travs de diversas medidas. I 14
259
LA GESTIN AMBIENTAL
61. "La insercin de la gestin ambiental dentro de la estructu-

ra administrativa del Estado. Sectorizacin Y transectorizacin
La insercin de la gestin ambiental en la estructura admi-

nistrativa del Estado -por lo general, en la Administracin
Central del Estado-, encuentra su primer obstculo en la sec-
torizacin de esa estructura. Con la palabra "sectorizacin"
se designa aquella caracterstica de la Administracin Pbli-
ca que consiste en su divisin en sectores definidos. Entre
esos sectores, se encuentran algunos que tradicionalmente
han venido ejerciendo funciones respecto de determinados
elementos ambientales. Sin embargo, la gestin administra-
tiva del ambiente presenta ciertas caractersticas especiales,
que determinan la necesidad de establecer un tipo de es-
tructura jurdico-administrativa tambin especial, diversa de
las estructuras jurdico-administrativas establecidas para el
conjunto de la gestin estatal. Esta exigencia resulta de que
el ambiente ha de ser entendido principalmente como un sis-
tema en que se organizan los diversos elementos que hacen
posible la existencia, y el desarrollo de los organismos vivos.
En consecuencia, la gestin ambiental no puede ser conce-
bida nicamente como una gestin referida a cada uno de
los elementos del ambiente por separado, sino que adems
y preferentemente como una gestin referida a todos los ele-
mentos en su conjunto y en sus procesos de interaccin. De
all nace entonces la necesidad de una estructura jurdico-
administrativa distinta de la tradicional.
En sntesis: la gestin ambiental tiene una naturaleza
eminentemente transectorial, que no guarda ninguna rela-
cin con los criterios de sectorizacin o sub-sectorizacin
que han determinado la organizacin jurdicoadministrativa
del Estado. En otras palabras, la gestin ambiental no puede
260
ser concebida como un sector o un sub-sector ms del apara-

to jurdico-administrativo del Estado, porque es una gestin
de tipo transectorial. En esto consiste el llamado problema
de la "sectorizacin" de la administracin pblica central del
Estado, frente a los requerimientos de una gestin ambiental
que debe ser integral e integrada, esto es, debe estar referida
al conjunto de los elementos ambientales y debe tener en
consideracin todos los procesos de interaccin entre estos
elementos.
Con lo anterior no se quiere negar que, junto con una
gestin integral del ambiente, no debe haber una gestin
sectorial del mismo. La sectorizacin de la gestin ambiental
presenta, adems, algunas ventajas que no se pueden desco-
nocer. En efecto, los distintos sectores de la Administracin
Pblica que tienen a su cargo la gestin ambiental poseen el
control del recurso o elemento ambiental de que se trate o de
la actividad en que incide. Sin embargo, en la prctica la ges-
tin sectorial del ambiente tiene un carcter secundario fren-
te a los requerimientos de produccin y productividad que
se le hacen a los sectores correspondientes y, por lo general,
carece de enfoque holstico necesario.
62. Los modelos administrativos para la gestin ambiental
La necesidad de una estructura jurdico-administrativa que

permita un tipo de gestin integral e integrada del ambiente,
ha conducido al establecimiento de diversos modelos admi-
nistrativos en varios pases. Simplificando lo que se ha he-
cho en esos pases y, tambin, lo que se ha escrito sobre el
particular, 115 cabe decr que existen tres modelos bsicos
para la gestin ambiental, que se describen a continuacin
tomando en cuenta la manera como se han constituido:
261
LA GESTIN AMBIENTAL
1. Reforzamiento de una estructura jurdico-administrativa

preexistente. Este modelo corresponde a la experiencia que
se ha hecho cuando se le ha asignado a una determinada
estructura jurdico-administrativa preexistente -generalmente
a aqulla que estaba revestida de mayores competencias am-
bientales-, de nuevas competencias ambientales, lo que ha
sido acompaado, en algunos casos, de la funcin de velar
por la proteccin del ambiente en su conjuto. Esta potencia-
cin ha tenido lugar, por lo habitual, respecto de los Ministe-
rios de Salud o los Ministerios de Agricultura, sea reforzando
a dichos ministerios en su conjunto, sea reforzando a algunas
de las unidades que los integran. Sin embargo, la misma po-
tenciacin 'tambin ha tenido lugar respecto de ciertas insti-
tuciones autnomas del Estado que se encontraban dotadas
de competencias ambientales importantes.
2. Creacin de una estructura jurdico-administrativa especial.
Este modelo corresponde a la experiencia que se ha hecho
cuando se ha creado una estructura jurdico-administrativa
ad hoc para la gestin ambiental. Dentro de este modelo
es posible distinguir dos grandes sub-modelos, que a su vez
presentan ciertas diferencias entre s: (a) crecin de un Mi-
nisterio del Ambiente. que puede ser concebido como super
ministerio o como un ministerio especializado o como un
ministerio uramente coordinador. El primer caso se da cuan-
do en el Ministerio del Ambiente se integran todos los Mi-
nisterios con competencias ambientales importantes; el se-
gundo, cuando se integran en l slo aquellas unidades con
competencias ambientales especficas; y el tercero, cuando
el nuevo Ministerio coexiste con las estructuras jurdico-ad-
ministrativas anteriores -que no son desprovistas de sus com-
petencias ambientales especficas-, limitndose entonces di-
262
cho Ministerio a coordinar sus funciones; y (b) creacin de

un organismo ambiental ad hoc, que no tiene el rango de un
Ministerio y que se ubica por lo general bajo la dependen-
cia del jefe de gobierno o de los rganos de la planificacin
nacional. Este segundo sub-modelo puede presentar tambin
numerosas diferencias en lo relativo a las competencias del
nuevo organismo, pues adems de ser una instancia en la
que se globaliza la poltica ambiental, aunque sea a nivel
exclusivamente propositivo, es posible que dicho organismo
sea concebido tambin para funciones de ejecucin y/o de
control de las mismas polticas.
3. Creacin de una instancia de coordinacin de la gestin
ambiental. Este modelo corresponde a la experiencia que se
ha hecho cuando se ha creado un Ministerio del Ambien-
te puramente coordinador, pero con ms frecuencia cuando
se han creado comisiones de alto nivel a quienes se les ha
asignado la funcin de elaborar la poltica ambiental y, por
lo general, controlar su ejecucin. Este es el caso muy habi-
tual de las comisiones interministeriales o intersecretariales.
Una variante de este modelo ha consistido en la asignacin
de la funcin de coordinacin de la gestin ambiental a los
rganos de la planificacin nacional, como un aspecto de
sus funciones ms generales de coordinacin de la gestin
de desarrollo. En todos estos casos, las estructuras jurdico-
administrativas preexistentes conservan las competencias
asignadas previamente.
4. La combinacin de algunos elementos de los diversos mo-
delos. Sin embargo, lo ms comn es que los nuevos mode-
los para la gestin ambiental resulten de una combinacin de
algunos de los elementos que contienen los modelos antes
descritos. As, por ejemplo, es frecuente que se refuerce una
263
LA GESTIN AMBIENTAL
estructura jurdico-administrativa preexistente, otorgndole

nuevas competencias ambientales; pero, al mismo tiempo,
que se cree una instancia de coordinacin de la gestin am-
biental a travs de comisiones de alto nivel (comisiones inter-
ministeriales o intersecretariales). Este es el caso de Mxico,
donde en 1982 se reforz una estructura jurdico-administrati-
va preexistente -la ex Secretara de Asentamientos Humanos y
Obras Pblicas-, mediante su transformacin en la Secretara
de Desarrollo Urbano y Ecologa, a la que se le asignaron ade-
ms competencias ambientales que estaban radicadas en otras
Secretaras de Estado, para luego crearse en 1985, como ins-
tancia de coordinacin, la Comisin Nacional de Ecologa.
El caso de Mxico pudiera confundirse con el modelo
de la creacin de la estructura jurdico-administrativa espe-
cializada. Sin embargo, la verdad es que no ha tenido lu-
gar la creacin de un Ministerio del Ambiente (como super-
ministerio en el que se integran todos los Ministerios con
competencias ambientales importantes), ni de un Ministerio
especializado (en el que se integran slo aquellas unidades
ambientales con competencias especficas), ni menos an de
un Ministerio solamente coordinador (que coexiste con las
estructuras jurdico-administrativas preexistentes, que no son
desprovistas de sus competencias ambientales especficas y
respecto de las cuales se limita a coordinar sus funciones),
sino que el reforzamiento de una estructura jurdico-admi-
nistrativa, a travs de su transformacin, acompaada de la
creacin de una instancia de coordinacin. Algo similar ha-
ba ocurrido por lo dems en la dcada anterior, aunque en
un grado menor, con la potenciacin de la entonces Secre-
tara de Salubridad y Asistencia y la posterior creacin de
diversas comisiones intersecretariales.
264
63. Una experiencia latinoamericana de Ministerio del Ambiente
Entre los diversos ejemplos de creacin de Ministerios del

Ambiente, destaca en Amrica Latina y el Caribe el caso de
Venezuela, pas en el que a mediados de la dcada de los
setentas, la Ley Orgnica de la Administracin Central (Ga-
ceta Oficial del 28 de diciembre de 1976) cre un Minis-
terio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables,
cuyas funciones fueron descritas en el artculo 36 de esa Ley,
en trminos generales, de la siguiente manera: "Corresponde
al Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Re-
novables la planificacin y la realizacin de las actividades
del Ejecutivo Nacional para el fomento de la calidad de la
vida, del ambiente y de los recursos naturales renovables; la
elaboracin y ejecucin de los programas de conservacin,
defensa, mejoramiento, regulacin, aprovechamiento y uso
de las aguas, de los bosques, de la tierra y de los suelos; el
catastro, la conservacin, defensa, mejoramiento y regula-
cin de la fauna y de la flora silvestres; los parques naciona-
les y, en particular, las siguientes actividades ... " (que fueron
enunciadas en veintitrs numerales).
Debe sealarse que a este Ministerio se le encomendaron
numerosas funciones que antes estaban asignadas al ex Minis-
terio de Obras Pblicas, con base en el cual se cre el nuevo
Ministerio, as como otras funciones que estaban encomenda-
das a los Ministerios de Agricultura y Cra, de Sanidad y Asis-
tencia Social, de Minas e Hidrocarburos, y a otros organismos
del Ejecutivo Nacional. Lo anterior no implic que todas las
funciones relacionadas con el ambiente fueran concentradas
en el Nuevo Ministerio. En efecto, de acuerdo con la misma
Ley Orgnica de la Administracin Central, al Ministerio de
Sanidad y Asistencia Social le fueron asignadas "las actividades
265
LA GESTIN AMBIENTAL
de saneamiento ambiental y la construccin de obras relacio-

nadas con dichas actividades requeridas para proteccin de la
salud, que no estn atribudas a otras entidades gubernamen-
tales". As como otras actividades similares (artculo 30). De
otro lado, algunos Ministerios continuaron a cargo de ciertas
funciones relacionadas con el ambiente, las que sin embargo
pasaron a ejercer en coordinacin con el Ministerio del Am-
biente y de los Recursos Naturales Renovables. Este es el caso
del mismo Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, al cual le
correspondi "el establecimiento, en coordinacin con el Mi-
nisterio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables,
de normas tcnico-sanitarias dirigidas a evitar o reducir los
riesgos para la salud que implique la realizacin de los proce-
sos de industrializacin, de desarrollo agrcola, de desarrollo
urbanstico y otros" (artculo 30). Este es tambin el caso del
Ministerio de Agricultura y Cra, al cual le correspondi "el
Catastro Rural en los trminos establecidos en la Ley de Refor-
ma Agraria, en coordinacin con el Ministerio del Ambiente y
de los Recursos Naturales Renovables" (artculo 31). Lo mismo
puede decirse del Ministerio de Energa y Minas, al que le
fue asignado. "en coordinacin con el Ministerio del Ambien-
te y de los Recursos Naturales Renovables, la prevencin de
la contaminacin del medio ambiente derivado de explota-
ciones energticas, mineras o de hidrocarburos" (artculo 35).
Algo similar cabe decir del Ministerio del Desarrollo Urbano.
al que la Ley le asign "la programacin y el establecimiento
de prioridades de las obras de vialidad urbana, en coordina-
cin con el Ministerio del Transporte Y Comunicaciones y el
Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renova-
bles" (artculo 37).
Respecto de la estructura del Ministerio del Ambiente y
de los Recursos Naturales Renovables, hay que sealar que
266
le fueron adscritos tres organismos descentralizados: el Ins-

tituto Nacional de Obras Sanitarias, el Instituto Nacional de
Parques y el Instituto de Aseo Urbano para el Area Metropo-
litana de Caracas. El Ministerio fue organizado con base en
cinco Areas de Proceso: de Servicios Administrativos Y Ge-
renciales; de Investigacin y de Informacin Bsica; de Pla-
nificacin y Ordenamiento del Ambiente; de Administracin
del Ambiente; y de Infraestructura. El Ministerio estableci
catorce Zonas Administrativas, a nivel nacional, de acuerdo
con criterios de homogeneidad ecolgica y socio-econmi-
cos. En cada Zona existe una Direccin, as como cuatro
Divisiones ejecutoras de programas bsicos.
A lo anterior cabe agregar que, junto a estos rganos de
administra-cin, se crearon otros que cumplen funciones de
planificacin, de coordinacin y de vigilancia del ambiente,
como es el caso del Consejo Nacional del Ambiente, la Ofi-
cina Nacional del Ambiente y la Procuradura del Ambiente,
los que fueron creados en su momento por la Ley Orgnica
del Ambiente. El Consejo Nacional del Ambiente es un cuer-
po colegiado que se encuentra adscrito a la Presidencia de
la Repblica y que forma parte del sistema nacional de coor-
dinacin y planificacin. La Oficina Nacional del Ambiente,
por su parte, se encuentra tambin adscrita a la Presidencia
de la Repblica y cumple fundamentalmente funciones de
vigilancia, por s misma o a travs de otros organismos. Fi-
nalmente, la Procuradura del Ambiente tiene a su cargo la
representacin del inters pblico en los procesos civiles y
administrativos a seguirse contra los infractores de las leyes
especiales y los reglamentos (artculos 80., 11, 14, 15 y 30
de la Ley Orgnica del Ambiente).
267
LA GESTIN AMBIENTAL
64. La crtica de los modelos administrativos de gestin ambiental
Desde un punto de vista formal, se pueden formular algunas

crticas a los diversos modelos que han pretendido superar el
problema de la sectorizacin. Por lo que hace a los modelos
que se basan en una concentracin de funciones, sea que
sto se realice a travs del reforzamiento de una estructura
jurdico-administrativa preexistente, sea que se realice a tra-
vs de la creacin de una estructura jurdico-administrativa
ad hoc, la verdad es que en ambas situaciones siempre tie-
ne lugar un complicado proceso de transferencia y, en todo
caso, las funciones que se transfieren pierden algunas de las
propiedades que ellas tenan en su sector original. Esto se
advierte claramente si se piensa que, por regla general, este
tipo de modelo implica la separacin de la gestin ambiental
de la gestin econmica. En lo que toca a los modelos que
consisten en la creacin de instancias de coordinacin que
no tienen facultades decisorias, hay que sealar que muchas
veces estas funciones de coordinacin terminan ejercindo-
se en el vaco.
Sin embargo, la crtica de los modelos slo puede hacer-
se a la luz de lo que indica la realidad de cada pas, porque
lo cierto es que no existe ningn modelo vlido para todas
las realidades posibles.
Pero, yendo ms all de las crticas formales, la verdad es
que los modelos de gestin ambiental, tal como ellos han sido
concebidos y funcionan en la prctica, carecen por lo general
de la fuerza administrativa necesaria para que a travs de ellos
se lleve a cabo una gestin ambiental apropiada. En efecto, la
mayora de los modelos de gestin ambiental que se han ve-
nido creando se han transformado rpidamente en soluciones
que tienen un carcter ms formal que real, pues sus posibi-
268
lidades de incidir en un cambio significativo del manejo del

ambiente, han resultado inferiores a las potencialidades que
se les atribuyeron en el momento de su establecimiento.
En Amrica Latina y el Caribe, la gestin ambiental se en-

cuentra organizada de una manera dismil entre pas y pas.
En un estudio sobre la cooperacin horizontal en asuntos
ambientales en Amrica Latina y el Caribe, se analizan cr-
ticamente, entre otras cosas, las carencias internas frente a
los requerimientos de la cooperacin horizontal y se destaca
la heterogeneidad institucional que prevalece en la regin,
sealndose que slo 10 pases "han establecido organismos
ambientales propiamente tales, responsables de la aplicacin
de una poltica ambiental global" (Ministerios, Subsecretaras,
Sistemas o Comisiones). En ese mismo estudio se indica que
cuando no se han creado nuevos organismos ambientales,
"las responsabilidades han sido adjudicadas a rganos de la
administracin ya existentes como de planificacin" o a los
sectores como la agricultura y los recursos naturales.f salud!
y turismov.? En todo caso, en dicho estudio se afirma que, en
la actualidad, "en la mayora de los pases, los organismos en-
cargados de los asuntos ambientales son las instituciones ms
nuevas dentro de la administracin pblica; an no amplia-
mente aceptadas; con presupuestos restringidos; y vulnera-
bles a las repercusiones ms fuertes ante cualquier crisis, por
ser los eslabones ms dbiles de la estructura administrativa",
lo que lleva a su autor a postular el fortalecimiento de esos
organismos, como uno de los prerrequisitos para la eficacia
de la cooperacin ntrarregional.I'"
269
LA GESTIN AMBIENTAL
65. El modelo de Sistema Nacional del Ambiente
En Amrica Latina y el Caribe ha comenzado a formarse,

adems, una nueva experiencia sobre gestin ambiental,
consistente en la creacin y funcionamiento de los llamados
Sistemas Nacionales del Ambiente. Desde un punto de vis-
ta jurdico-administrativo, la expresin "sistema" denota un
conjunto de rganos pblicos, que aparecen relacionados
entre s en razn de las funciones que estn llamados a cum-
plir. La palabra sistema designa entonces una organizacin
funcional que, en el caso que ahora interesa, est colocada
al servicio de la gestin del ambiente. La idea de sistema no
es una novedad en el campo jurdico-administrativo, pues ya
ha tenido una recepcin ms o menos amplia en materia de
planificacin del desarrollo (por ejemplo, en la propia Ley de
Planeacin de Mxico).
En Amrica Latina y el Caribe, estas experiencias se han
comenzado a forjar en Brasil, Costa Rica y Cuba. De las di-
versas maneras como puede constituirse un sistema Nacional
para la gestin ambiental, vale la pena detenerse en el caso
de Brasil, que es un pas, al igual que Mxico, organizado
como una Federacin.
La materia se encuentra regulada por la Ley No. 6,938,
del 31 de agosto de 1981, sobre Poltica Nacional del Medio
Ambiente, as como por el Decreto No. 88,351, del lo. de
junio de 1983, que reglamenta esa Ley y otra sobre creacin
de Estaciones Ecolgicas y Areas de Proteccin Ambiental
(Ley No. 6,902, del 27 de abril de 1981), con las modifica-
ciones que introdujo el Decreto No. 91,305 de 1985. La Ley
sobre Poltica Nacional del Medio Ambiente establece en su
artculo 60. que "los organismos y entidades de la Unin,
de los Estados, del Distrito Federal, de los Territorios y de los
270
Municipios, as como las Fundaciones creadas por el Poder

Pblico, responsables de la proteccin y mejoramiento de la
calidad ambiental, constituirn el Sistema Nacional del Me-
dio Ambiente, SISNAMA ... ", disponiendo que ste se encuen-
tra estructurado por: 1) un rgano superior, que es el Consejo
Nacional del Medio Ambiente, CONAMA, que tiene "la funcin
de asistir al Presidente de la Repblica en la formulacin
de la Poltica Nacional del Medio Ambiente"; 2) un rgano
central, que es la Secretara Especial del Medio Ambiente,
SEMA, antes del Ministerio del Interior, y ahora del Ministerio
de Desarrollo Urcano y Medio Ambiente, "a la que le cabe
promover, regular y evaluar la Poltica del Medio Ambiente";
3) los llamados "rganos sectoriales", que son los organismos
o entidades integrantes de la Administracin Pblica Federal
Directa o Indirecta, as como las Fundaciones creadas por el
Poder Pblico, cuyas actividades estn, total o parcialmente,
asociadas a la preservacin de la calidad ambiental o a la
regulacin del uso de los recursos ambientales; 4) los llama-
dos "rganos seccionales", que son los organismos o entida-
des estaduales responsables de la ejecucin de programas
y proyectos y del control y fiscalizacin de las actividades
susceptibles de degradar la calidad ambiental; y 5) los llama-
dos "rganos locales", que son los organismos o entidades
municipales responsables del control y fiscalizacin de esas
actividades, dentro de sus respectivas reas de jurisdiccin.
Lo anterior debe entenderse dentro del contexto constitucio-

nal respectivo. Como seala Paulo Affonso Leme Machado,
"la Enmienda Constitucional 1/69, como las Constituciones
anteriores, no mencion expresamente el ambiente al repar-
tir la competencia legislativa entre la Unin, los Estados y
los Municipios ... ". Sin embargo, " ... muchas materias que
271
LA GESTIN AMBIENTAL
integran el tema ambiente, fueron contempladas en el tex-

to mayor del pas. As, las aguas, la flora, la caza, la pesca,
la energa nuclear, los yacimientos minerales y la groteccin
de la salud fueron objeto de disposiciones constitucionales".
I 7 Lo que aqu debe destacarse es que el artculo 80. de
la Constitucin de la Repblica Federal de Brasil vigente (la
Constitucin de 24 de enero de 1967, enmendada en 1969),
dispone que compete a la Unin legislar, entre otras mate-
rias, sobre "normas generales" de defensa y proteccin de la
salud, as como sobre las siguientes materias: yacimientos,
minas y otros recursos minerales; metalurgia, flora, caza y
pesca; aguas; energa elctrica, trmica, nuclear o cualquier
otra; etc. (incisos "e", "h", "i" y otros de la fraccin XVII). El
trmino "legislar" no se circunscribe a la emisin de leyes en
el sentido formal de esta palabra, sino al "establecimiento de
normas que disciplinan las actividades polticas y adminis-
trativas mencionadas expresamente en la Constitucin, com-
prendiendo principalmente las leyes en su sentido material".
1 18 En todo caso, hay que sealar que, respecto de la de-
fensa y proteccin de la salud, as como de otras materias, la
competencia de la Unin no excluye a la de los Estados para
legislar supletoria mente sobre ese punto, respetando la ley
federal (pargrafo nico del artculo 80.).
Dentro de ese marco, la LPNMA crea el Consejo Nacional

del Medio Ambiente (artculo 70.) y le confiere un conjunto
de atribuciones, entre ellas las de establecer normas, crite-
rios y patrones ambientales (artculo 80.), sin perjuicio de las
atribuciones de los Estados, en la esfera de sus competen-
cias y en las reas de su jurisdiccin, para elaborar "normas
supletorias y complementarias y patrones relacionados con
el medio ambiente; con observancia de los que fueran esta-
272
blecidos por el CONAMA" (pargrafo l o: del artculo 60.), as

como de las atribuciones de los Municipios para elaborar las
mismas normas, "observando las normas y los patrones fede-
rales y estaduales" (pargrafo 20. del artculo 60.).
Es menester sealar que la instauracin de este Sistema
Nacional del Medio Ambiente en 1981 y su reglamentacin
representa una etapa dentro de un proceso de formacin de
un modelo de gestin ambiental, que se inicia con ms fuer-
za en los Estados miembros de la Unin, como lo enfatiza
Flora Cerqueira con el caso del Estado de Baha 119 que en
la propia Unin. Sin embargo, en el nivel federal es creada
en 1973 la Secretara Especial del Medio Ambiente y es ins-
tituido el Consejo Consultivo del Medio Ambiente, Consejo
que empero "fue extinguido en la prctica,,120
La experiencia del SISNAMA es demasiado reciente como
para determinar si ella ha correspondido a las expectativas
que pudiera haber creado este modelo de coordinacin ver-
tical y horizontal para la gestin del ambiente. Tericamente,
parece un modelo que resuelve de una manera apropiada los
problemas de centralizacin y descentralizacin, de sectori-
zacin y de globalizacin, etc., que presenta la gestin am-
biental. En todo caso. siempre queda planteada la duda de
si todos estos empeos por definir un sistema de gestin am-
biental adecuado, pueden influir efectivamente sobre la pro-
teccin del ambiente, incluso frente a los grandes proyectos
del propio Estado, pues como dice Flora Cerqueira todo el
esfuerzo jurdico "para la incorporacin de la dimensin am-
biental (en la administracin pblica), tiene sus lmites en la
falta de poder de decisin de las instituciones definidas le-
galmente como responsables, lo que trae como consecuen-
cia una tendencia al formalismo." 21
273
LA GESTIN AMBIENTAL
66. La proteccin del ambiente como funcin del Estado mexicano
La proteccin del ambiente se ha constituido en una nueva

funcin del Estado mexicano, a partir de las disposiciones de
la Constitucin Poltica que en 1917 le asign el cometido
de velar por la conservacin de los recursos naturales, que
en 1971 le explicit su tarea de prevenir y controlar la con-
taminacin ambiental, que pudiera afectar la salud humana,
y que en 1983 le encomend la labor de sujetar el uso de
los recursos productivos al beneficio general, cuidando de su
conservacin y del medio ambiente, todo ello en los trmi-
nos ya examinados en el captulo 11 y sin perjuicio de otros
cometidos constitucionales ms especficos.
La manera cmo se ha incorporado esta funcin en la es-
tructura del Estado mexicano y, en especial, en su estructura
administrativa, tiene que ver con la manera cmo se encuen-
tran configuradas dichas estructuras, pero tambin con las
modificaciones que se le han introducido para insertar en
ellas la funcin de proteccin del ambiente.
El Supremo Poder de la Federacin se divide, para su ejerci-

cio, en legislativo, ejecutivo y judicial (artculo 49). El Poder
Legislativo se deposita en un Congreso General, que se divi-
de en dos Cmaras: una de Diputados y otra de Senadores
(artculo 50). El ejercicio del Poder Ejecutivo se deposita en
un solo individuo que se denomina Presidente de los Estados
Unidos Mexicanos (artculo 80). El ejercicio del Poder Judi-
cial de la Federacin se deposita en una Suprema Corte de
Justicia y en otros tribunales que le son dependientes jerr-
quicamente (artculo 94).
Por su parte, el Poder de cada Estado se organiza de la ma-
nera que disponga su propia Constitucin Poltica; pero sin
274
que ella pueda contravenir, como se ha dicho, las estipula-

ciones del Pacto Federal (artculo 41). Por consiguiente, cada
Estado debe adoptar, para su rgimen interior, la forma de go-
bierno republicano, representativo, popular, teniendo como
base de su divisin territorial y de su organizacin poltica y
administrativa, el Municipio Libre, conforme a las bases esta-
blecidas por la Constitucin Federal, que preven la existencia
en cada Municipio de un Ayuntamiento de eleccin popular
directa, a cuyo cargo est la administracin del Municipio
(artculo 115).
El Distrito Federal cuenta con una organizacin distinta,
pues en l la funcin legislativa est encomendada al Congre-
so de la Unin, la funcin ejecutiva al Presidente de la Rep-
blica -que ejerce el gobierno del Distrito Federal por conducto
de llamado Departamento del Distrito Federal-, y la funcin
judicial a los Tribunales del Distrito Federal, el Departamento
del Distrito Federal est a cargo de un jefe nombrado por el
Presidente de la Repblica (artculo 73, fraccin VI, y 92).
En trminos generales, la incorporacin de la gestin am-

biental en la estructura del Estado mexicano ha seguido la
tendencia altamente centralizadora que caracteriza a la fun-
cin pblica en el pas, lo que ha determinado que ella ha
sido federalizada en su casi totalidad, en los trminos que
se han sealado ms atrs (vase el prrafo 24). Pero, los
Municipios han sido investidos por la Constitucin de atribu-
ciones ambientales (Vase el prrafo 25). Por otra parte, la in-
sercin de la gestin ambiental en la Administracin Pblica
Federal, ha tenido lugar dentro de un marco eminentemente
sectorizante, como es el que proporciona la Ley del ramo,
marco que sin embargo ha sido complementado a travs de
un mecanismo de coordinacin establecido para ese efecto.
275
LA GESTIN AMBIENTAL
Al examen de esta ltima cuestin estn destinados los p-

rrafos que siguen.
67. El Consejo de Salubridad General
En principio, uno de los principales actores de la gestin

ambiental es el Consejo de Salubridad General. As resulta
de la propia Constitucin Poltica, que en la ya examinada
base 4a. de la fraccin XVI del artculo 73, le encomienda
la funcin de adoptar medidas para prevenir y combatir la
contaminacin ambiental.
De all que la LFPCCA, en su momento, dispuesto que la
aplicacin de esa Ley y de sus Reglamentos competera al
Ejecutivo Federal, "por conducto de la Secretara de Salubri-
dad y Asistencia y del Consejo de Salubridad General" (art-
culo 50.). Originalmente, la LFPA reprodujo la misma dispo-
sicin; pero, la reforma de 1984 determin que se omitiera
mencionar al Consejo de Salubridad General, al lado de la
Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa, como una de
las principales autoridades para la aplicacin de esa Ley.
La verdad es que la LFPA tiene un mbito ms amplio que el
de la prevencin y control de la contaminacin ambiental,
lo que sin embargo no es razn suficiente para excluir al
Consejo de las autoridades encargadas en la aplicacin de
la Ley. Por otra parte, aunque la LFPA no lo diga, el Consejo
de Salubridad General ser una autoridad encargada de la
aplicacin de esa Ley mientras mantenga sus atribuciones
constitucionales en orden de adoptar medidas para la pre-
vencin y control de la contaminacin ambiental, atribu-
ciones que por dems se encuentran reiteradas por la Ley
General de Salud.
276
El Consejo de Salubridad General es un rgano que depende

directamente del Presidente de la Repblica. Su organizacin
y funcionamiento se rigen por un Reglamento Interior, for-
mulado por el propio Consejo y sometido a la aprobacin
del presidente de la Repblica para su expedicin. El Regla-
mento vigente fue expedido en 1974 (D.O. 11-11-74; con
reformas en D.O. 17-01-83). El Consejo est integrado por un
presidente que es el Secretario de Salubridad y Asistencia, un
secretario, doce vocales titulares y los vocales que el propio
Reglamento determine. Esto es lo que disponen los artculos
15 y 16 de la Ley General de Salud. La misma Ley se encar-
ga de precisar las atribuciones del Consejo, colocando en
primer trmino la de "dictar medidas contra el alcoholismo,
venta y produccin de substancias txicas, as como las que
tengan por objeto prevenir y combatir los efectos nocivos de
la contaminacin ambiental en la salud, las que sern revi-
sadas despus por el Congreso de la Unin, en los casos que
le competan" (artculo 17, fraccin 1). Represe en que este
precepto legal circunscribe el campo de tales medidas a la
prevencin y control "de los efectos nocivos de la contami-
nacin ambiental en la salud". No io hacia as, en cambio,
el precepto correspondiente del Cdigo Sanitario de 1973,
abrogado por la Ley General de Salud, cuyas disposiciones
sobre el Consejo de Salubridad 'pasaron a esta ltima, con
esa modificacin.
Hay que decir que en todos estos aos, el Consejo de

Salubridad General no ha ejercido sus atribuciones constitu-
cionales y legales en materia de prevencin y control de la
contaminacin ambiental. En el caso en que lo haga, habr
que tener presente que, de acuerdo con la Constitucin Pol-
tica, sus disposiciones generales son obligatorias en todo el
277
LA GESTIN AMBIENTAL
pas y que stas deben ser revisadas despus por el Congreso

de la Unin "en los casos que le competan", lo que hace su-
poner que el Consejo puede, incluso, adoptar medidas que
excedan el marco jurdico vigente en materia de prevencin
y control de la contaminacin ambiental.
68. La gestin ambiental dentro de la Administracin Pblica

Federal
La concentracin de la gestin ambiental en la Federacin,

implica que todos sus aspectos administrativos se encuentran
a cargo del Presidente de la Repblica y, por consecuencia,
de la Administracin Pblica Federal.
Las funciones de proveer en la esfera de lo administrativo a la

exacta observancia de las leyes que la fraccin 1 del artculo
89 constitucional encomienda al Presidente de la Repblica,
se llevan acabo, fundamentalmente a travs de la Administra-
cin Pblica Federal, que de acuerdo con el artculo 90 cons-
titucional es centralizada y paraestatal. El mismo precepto
dispone que la ley orgnica que expida el Congreso de la
Unin -que es la Ley Orgnica de la Administracin Pblica
Federal de 1976-, distribuir los negocios del orden adminis-
trativo de la Federacin que estarn a cargo de las Secretaras
de Estado y Departamentos Administrativos y definir las ba-
ses generales de creacin de las entidades paraestatales y la
intervencin del Ejecutivo Federal en su operacin.
La Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal

(D.O. 29-12-76; con erratas en D.O. 02-02-77 y reformas y
adiciones en los D.O. 08-12-78, 04-01-82, 29-12-82, 30-12-
83, 21-01-85, 14-05-86 y 24-12-86), establece las bases de
278
la Administracin Pblica Federal, centralizada y paraestatal,

disponiendo que la primera estar integrada por "la Presiden-
cia de la Repblica, las Secretaras de Estado, los Departa-
mentos Administrativos y la Procuradura General de la Rep-
blica", mientras que la segunda lo estar por "los organismos
descentralizados, las empresas de participacin estatal, las
instituciones nacionales de crdito, las organizaciones auxi-
liares nacionales de crdito, las instituciones nacionales de
seguro y de fianzas y los fideicomisos" (artculo 10.).
La LOAPF regula la Administracin Pblica Centralizada,
para cuyo efecto establece ciertas reglas generales, as como
el nmero y las atribuciones de las dependencias que inte-
gran dicha Administracin (artculos 10 a 44). Las Secretaras
de Estado y los Departamentos Administrativos tienen igual
rango y, por tanto, no hay entre ellos preeminencia alguna
(artculo 10). Los titulares de las dependencias ejercen las
funciones de su competencia por acuerdo del Presidente de
la Repblica (artculo 11). Los Reglamentos Interiores de las
dependencias, que son expedidos por el Presidente de la
Repblica, determinan las atribuciones de sus unidades ad-
ministrativas (artculo 18).
La misma LOAPF regula la Administracin Pblica Paraesta-
tal (artculos 45 y siguientes), prescribiendo que el Presidente
de la Repblica agrupar a las entidades que la integran en
sectores definidos, para cuyo efecto habr de considerar el
objeto de cada una de dichas entidades en relacin con la
esfera de competencia que la propia LOAPF y otras leyes atri-
buyen a las Secretaras de Estado y Departamentos Adminis-
trativos (artculo 48). Cada uno de estos sectores tiene como
coordinador a la dependencia que corresponda segn la ma-
nera como se haya hecho el agrupamiento. La organizacin,
funcionamiento y control de las entidades paraestatales de la
279
LA GESTIN AMBIENTAL
Administracin Pblica Federal se encuentra regulada en for-

ma detallada por la Ley Federal de las Entidades Paraestatales
(D.O. 14-05-86).
La manera como se halla inserta la gestin ambiental en la
estructura de la Administracin Pblica Federal se encuentra
regulada entonces por la Ley Orgnica de esa Administracin,
pues ella es la que distribuye las respectivas competencias
entre las dependencias que integran dicha Administracin.
Sin embargo, el tema de la distribucin de las competencias
administrativas no se agota con la Ley Orgnica de la Admi-
nistracin Pblica Federal, ya que la verdad es que existe en
general una clara tendencia de incluir disposiciones sobre
competencias administrativas en todo tipo de ordenamientos
jurdicos, lo que tambin ocurre en el campo ambiental, es-
pecialmente con la Ley Federal de Proteccin al Ambiente,
que contiene muchas disposiciones sobre competencia ad-
ministrativa en materias ambientales.
El modelo de gestin ambiental establecido actualmente
en la LOAPF es la expresin de un proceso de transicin inicia-
do en 1972, bajo la vigencia de la Ley de Secretaras y De-
partamentos de Estado de 1958, con la creacin de la Subse-
cretara de Mejoramiento del Ambiente. En la formacin de
este modelo han influido de una manera determinante, en un
principio la LFPCCA y, luego, la LFPA.
La primera de esas Leyes transform la prevencin y el
control de la contaminacin ambiental en una funcin del
Ejecutivo Federal que de alguna manera deba ser centra-
lizada en una dependencia de la Administracin Pblica
Federal, sin perjuicio de que las dependencias que tenan
competencia para la prevencin y control de la contamina-
cin de ciertos elementos ambientales o de la generada por
ciertas actividades econmicas. continuaran ejerciendo esas
280
atribuciones, pero ahora de un modo coordinado con la de-

pendencia sobre la cual recaera fundamentalmente la res-
ponsabilidad de la prevencin y control de la contaminacin
ambiental.
El artculo 5o. de la LFPCCA dispuso que "la aplicacin de esta

Ley y sus Reglamentos compete al Ejecutivo Federal por con-
ducto de la Secretara de Salubridad y Asistencia y del Con-
sejo de Salubridad General" (prrafo primero); pero, agreg
inmediatamente a continuacin que "sern competentes
tambin, en coordinacin con la Secretara de Salubridad y
Asistencia: la Secretara de Recursos Hidrulicos, en materia
de prevencin )' control de la contaminacin de las aguas;
la Secretara de Agricultura y Ganadera en materia de pre-
vencin y control de la contaminacin de los suelos; y la
Secretara de Industria y Comercio en materia de prevencin
y control de la contaminacin por actividades industriales o
comerciales" (prrafo segundo). A lo anterior se aadi que
habra, adems, "autoridades axiliares" para la aplicacin de
la Ley y sus Reglamentos. Para ese efecto. el mismo artculo
50. puntualiz que "son autoridades auxiliares: todos los fun-
cionarios y empleados que dependan del Ejecutivo Federal,
de los Ejecutivos de los Estados, de los Territorios y de los
Ayuntamientos" (prrafo tercero).
De esta manera, la entonces Secretara de Asistencia y

Salubridad y hoy Secretara de Salud -acompaada por el
Consejo de Salubridad General-, se transform en la depen-
dencia rectora de la prevencin y control de la contamina-
cin ambiental. Esto implic una modificacin de la en esa
poca vigente Ley de Secretaras y Departamentos de Estado
de 1958, que encomendaba a esa dependencia la funcin
281
LA GESTIN AMBIENTAL
ms restringida de atender al saneamiento ambiental. Fue

esa modificacin la que por lo dems permiti la creacin
de la mencionada Subsecretara de Mejoramiento del Am-
biente, como se dej en claro en el acuerdo respectivo, que
invoc precisamente el artculo 50. de la LFPCCA como funda-
mento de dicha creacin (D.O. 20-01-72).
Que la Secretara de Salubridad y Asistencia se hubiera
transformado en la dependencia rectora de la prevencin y
control de la contaminacin ambiental, signific que en el
mbito de la Administracin Pblica Federal comenzaron a
darse aquellos cambios que eran y son necesarios para que
pueda tener cabida una gestin integral e integrada del am-
biente. Aunque limitado al tema de la contaminacin am-
biental, este nuevo modelo de gestin corresponda a la
experiencia seguida en otros pases, que haban optado por
reforzar una estructura jurdico-administrativa preexistente,
ampliando el campo de su competencia.
En 1976, la Ley Orgnica de la Administracin Pblica
Federal se ocup de este nuevo campo de atribuciones que
la LFPCCA haba asignado a la Secretara de Salubridad y Asis-
tencia y que, dos aos ms tarde, el Cdigo Sanitario le ha-
ba confirmado, a travs de las disposiciones que otorgaban
atribuciones a esa dependencia en lo relativo al "saneamien-
to del ambiente".
Aunque el concepto de saneamiento ambiental se en-
cuentra por lo general limitado a las acciones relativas a los
elementos ambientales 9 tienen Que ver con la salud huma-
na, el Cdigo Sanitario de 1973 incorpor una idea de "sa-
neamiento del ambiente" que estaba referida no slo a "ac-
tividades de mejoramiento, conservacin y restauracin del
medio ambiente tendiente a preservar la salud, as como de
prevencin y control de aquellas condiciones del ambiente
282
que perjudican la salud humana" (artculo 44) que es lo ha-

bitual-, sino que se extenda adems a investigaciones y pro-
gramas cuya finalidad fuera "la preservacin de los sistemas
ecolgicos y el 'mejoramiento del medio, as como aqullos
para el desarrollo de tcnicas y procedimientos que permitan
prevenir, controlar y abatir la contaminacin del ambiente"
(artculo 46).
Es a la luz de estas disposiciones que debe fijarse el al-
cance que tena la atribucin que la LOAPF le encomend a
la Secretara de Salubridad y Asistencia en orden a "planear
y conducir la poltica de saneamiento ambiental", que es
una facultad ms amplia que lo que pudiera suponerse.122
Aunque la ahora vigente Ley General de Salud no emplea
el concepto de "saneamiento ambiental" o "saneamiento del
ambiente", la LOAPF lo sigue utilizando con estas dos acepcio-
nes, para encomendarle a la Secretara de Desarrollo Urbano
y Ecologa la funcin de formular y conducir la poltica de
saneamiento ambiental (artculo 37, fraccin XV).
Por ahora, lo que interesa destacar es que este sistema de
gestin global se fue consolidando progresivamente. Como
ocurre en estos casos, el problema que deba resolverse era
la coordinacin que haba que alcanzar con la gestin secto-
rial. La LOAPF se haba circunscrito a recordar, en la fraccin
XL del artculo 35, que a la ahora Secretara de Agricultura
y Recursos Hidrulicos le correspondan regular las aguas
residuales para evitar la contaminacin que ponga en peligro
la salud pblica o degrade los sistemas ecolgicos, "en co-
ordinacin con las Secretaras de Asentamientos Humanos y
Obras Pblicas y de Salubridad y Asistencia". A ello se agre-
gaban, como es obvio, las disposiciones del artculo 50. de
la LFPCCA y de otros ordenamientos jurdicos. Pero, este sis-
tema de coordinacin era notoriamente insuficiente. De all
283
LA GESTIN AMBIENTAL
que por Acuerdo expedido en 1978 se creara una Comisin

Intersecretarial de Saneamiento Ambiental (D.O. 2508-78),
que hasta 1982 cumpli la funcin de coordinar las accio-
nes de las diversas dependencias involucradas en la gestin
ambiental. Por otra parte, la Ley Federal de Proteccin al Am-
biente que entr en vigor a principios de 1982, puso un claro
nfasis en la coordinacin que debera haber en el ejercicio
de las funciones ambientales que ella le asign a ms de una
Secretara, como se ver ms adelante.
69. La Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa
El proceso de bsqueda de un sistema administrativo de ges-

tin ambiental apropiado, ha continuado con la Administra-
cin que inici sus funciones ello. de diciembre de 1982. En
efecto, una de las primeras medidas de esa Administracin
consisti en proponer una reforma de la Ley Orgnica de la
Administracin Pblica Federal, que inclua entre otras cosas
la creacin de la actual Secretara de Desarrollo Urbano y
Ecologa. La idea que se encontraba detrs de esa iniciativa,
qued perfectamente explicitada en su Exposicin de Moti-
vos, en la que se dijo lo siguiente:
"El desarrollo econmico del pas ha trado al pueblo de Mxi-

co una mejora notable en la satisfaccin de sus necesidades
bsicas, tanto fsicas como sociales. Sin embargo, dicho pro-
greso no ebe sustentarse en una produccin de bienen y ser-
vicios a partir de una explotacin inadecuada de los recursos
naturales que origine su deterioro y una creciente contami-
nacin del medio ambiente; de ah la necesidad de integrar
en un solo rgano las facultades relativas a ecologa, medio
ambiente, asentamientos humanos y ordenamiento territorial
284
de la Repblica, como medida para que, con un carcter in-

tegrador de los elementos de proteccin del medio ambiente
y la ecologa, se apoyen en forma congruente las acciones
del desarrollo socio-econmico, cuyo objetivo primordial 10
constituye precisamente el mejoramiento de la calidad de la
vida de la poblacin.
Por ello, se propone transformar a la actual Secretara de
Asentamientos Humanos y Obras Pblicas en una nueva de-
pendencia que adems del desarrollo urbano y los asenta-
mientos humanos, se complemente con las facultades relati-
vas a la proteccin ecolgica, mejoramiento del ambiente y
la conduccin de la poltica de vivienda, dando origen a la
Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa.
Consecuentemente, a dicha Secretara se le atribuyen las
facultades para preservar los recursos forestales, de la flora y
de la fauna silvestres con que cuenta la geografa nacional y
contrarrestar de manera decidida, los efectos nocivos de la
excesiva concentracin industrial.
En atencin al propsito de descentralizar la vida nacional
se pretende, asimismo, una participacin activa de los go-
biernos estatales y municipales en la definicin y desarrollo
de programas de vivienda, y de agua potable y alcantarillado,
que respondan a su propia problemtica y al manejo del sis-
tema de reservas territoriales.
Resulta en igual orden de importancia la adicin que se
propone para que dicha Secretara, adems de promover el
desarrollo urbano de la comunidad, este facultada para fo-
mentar la organizacin de cooperativas de vivienda y mate-
riales de construccin a fin de coadyuvar a resolver los agu-
dos problemas que en este rengln se presentan en nuestro
pas".
285
LA GESTIN AMBIENTAL
Como se ha dicho ms atrs, la Secretara de Desarrollo

Urbano y Ecologa corresponde al modelo de reforzamiento
de una estructura administrativa preexistente -en este caso
la ex Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pbli-
cas-, mediante la asignacin de competencias ambientales
que antes se encontraban radicadas en otras Secretaras -en
este caso, principalmente en la ex Secretara de Salubridad y
Asistencia, pero tambin en alguna medida en la Secretara
de Agricultura y Recursos Hidrulicos-, as como mediante
la asignacin de nuevas competencias ambientales. Como
tambin se ha dicho ms atrs, la creacin de la Secretara
de Desarrollo Urbano y Ecologa no puede identificarse con
el modelo de la creacin de una estructura jurdico-adminis-
trativa especializada, porque la verdad es que esta Secreta-
ra ni absorbi las dems Secretaras con competencias am-
bientales, ni se integraron en ella por lo menos las unidades
ambientales de esas Secretaras, ni asumi las veces de una
instancia coordinadora, que son las tres formas de acuerdo
con las cuales se crea un Ministerio del Ambiente.
Las competencias ambientales de la Secretara se encuen-
tran consignadas en el artculo 37 de la Ley Orgnica de la
Administracin Federal y en otros ordenamientos jurdicos,
especialmente en la Ley Federal de Proteccin al Ambiente.
A la luz de lo que dispone ese precepto de la LOAPF, estas
competencias se pueden agrupar en aqullas que correspon-
dan a la ex Secretara de Asentamientos Humanos y Obras
Pblicas, en aqullas que correspondan a otras Secretaras,
y en aqullas que no correspondan a otra Secretara y, por
tanto, son nuevas. De esta agrupacin resulta que la Secre-
tara de Desarrollo Urbano conserv prcticamente todas las
atribuciones de la ex Secretara de Asentamientos Humanos
y Obras Pblicas, que estaban referidas fundamentalmente a
286
los temas de los asentamientos humanos, el desarrollo urba-

no, los bienes nacionales y, en menor medida, la vivienda,
que fue un tema que adquiri una mayor dimensin dentro
de la nueva Secretara, mientras que desapareca el nfasis
en las obras pblicas que tena la antigua Secretara. Por otra
parte, la nueva Secretara recibi de la Secretara de Salu-
bridad y Asistencia la atribucin de formular y conducir la
poltica de saneamiento ambiental, aunque en la inteligencia
de que ello deba hacerlo en coordinacin con dicha Se-
cretara, lo que implic que la nueva Secretara tomara a su
cargo la proteccin del ambiente, de acuerdo con el sentido
que tena la expresin saneamiento ambiental en la legisla-
cin vigente en esa poca (en especial, en el Cdigo Sanita-
rio). Por otra parte, a la nueva Secretara le fueron asignadas
diversas atribuciones que tena la Secretara de Agricultura y
Recursos Hidrulicos en materia de flora y fauna terrestres,
as como en materia especficamente forestal. Por ltimo, a
la nueva Secretara le fueron asignados cometidos inditos
en la organizacin de la Administracin Pblica Federal,
como fueron los relativos a la proteccin de los ecosistemas
naturales, aunque este tema ya se encontraba presente en la
Ley Federal de Proteccin al Ambiente.
Las competencias ambientales de la Secretara de Desa-
rrollo Urbano y Ecologa son examinadas, segn la materia
a que se refieran, en los captulos de esta obra que tratan del
respectivo tema.
70. La Comisin Nacional de Ecologa
El proceso de perfeccionamiento del modelo administrativo

de gestin ambiental a nivel nacional, ha continuado con la
creacin de la Comisin Nacional de Ecologa, que es ac-
287
LA GESTIN AMBIENTAL
tualmente el principal de los organismos de coordinacin

horizontal de la gestin ambiental, a nivel de las depen-
dencias federales. La Comisin fue creada por el Acuerdo
presidencial publicado en el Diario Oficial de la Federacin
del 18 de abril de 1985. El Acuerdo se encuentra fundamen-
tado en el artculo 21 de la LOAPF, 'que permite al Presidente
de la Repblica constituir comisiones intersecretariales para
el despacho de asuntos en el que deban intervenir varias
Secretaras de Estado.
La Comisin Nacional de Ecologa ti ene un carcter per-
manente y su funcin consiste en "analizar y proponer prio-
ridades en materia ecolgica" (artculo lo.). La Comisin est
integrada por los titulares de las Secretaras de Programacin
y Presupuesto, Desarrollo Urbano y Ecologa y Salud (artcu-
lo 20.) y su presidencia corresponde al titular de la Secretara
de Desarrollo Urbano y Ecologa. Como Secretario Tcnico,
acta la Secretara Tcnica del Gabinete de Salud. La Comi-
sin cuenta, adems, con. un Secretario Ejecutivo nombra-
do por la propia Comisin (artculo 30.). Hay que sealar
que la Comisin puede invitar a las autoridades estatales y
municipales y, adems, a otras dependencias y entidades de
la Administracin Pblica Federal cuyas atribuciones tengan
relacin con el objeto propio de la Comisin. Tambin ella
puede invitar a participar en sus deliberaciones a los repre-
sentantes de los sectores social y privado, quienes pueden
formar parte de las subcomisiones especiales, cuando se es-
time pertinente (artculo 40.).
Las funciones de la Comisin Nacional de Ecologa se en-
cuentran especificadas a travs de las nueve fracciones que
integran el artculo 70. del Acuerdo. Como se recordar, el ob-
jeto de la Comisin consiste en analizar y proponer priorida-
des en materia ecolgica. Lo anterior queda circunscrito por la
288
fraccin I del artculo 70. a aquellas prioridades nacionales en

materia ecolgica "que requieran instrumentacin sectorial".
Para ese efecto, el mismo artculo 70. seala como funcin de
la Comisin la de "recomendar las bases de coordinacin que
hagan viables las acciones de carcter intersectorial en mate-
ria de ecologa" (fraccin 11), as como "proponer las bases
de instrumentacin para las acciones de carcter intersectorial
que correspondan a cada dependencia" (fraccin 111). Como
consecuencia de lo anterior, el mismo precepto legal faculta
a la Comisin para "realizar el seguimiento de las acciones
derivadas de la ejecucin de los programas a los que se refie-
ren las fracciones 11 y 111 de este artculo" (fraccin IV). Las
funciones de la Comisin se extienden, sin embargo, a otras
materias. En efecto, a ella le corresponde tambin "proponer
las bases conforme a las cuales las dependencias integrantes
de la Comisin se coordinarn con los Gobiernos Estatales,
para la realizacin de los programas a los que aluden las
fracciones segunda y tercera (fraccin V). Por otra parte, ella
debe "proponer las bases conforme a las cuales la Comisin
contribuya con las organizaciones internacionales, respecto
a las actividades relacionadas con el objeto de la misma y
solicitar asesoramiento de dichos organismos cuando lo juz-
gue conveniente" (fraccin VI). Adems, le corresponde a la
Comisin "proponer las medidas que deben operar en casos
de emergencia ecolgica" (fraccin VII), as como "expedir su
reglamento interior" (fraccin VIII). Esta enumeracin de las
funciones de la Comisin concluye con una disposicin en
virtud de la cual ella se encuentra facultada para "realizar las
dems actividades que sean necesarias para el cumplimiento
de su objeto" (fraccin IX).
Respecto al funcionamiento de la Comisin, el Acuerdo
seala que sta "celebrar sesiones extrraordinarias cuando
289
LA GESTIN AMBIENTAL
menos dos veces al ao y sesiones extraordinarias cuando la

urgencia de algn asunto lo requiera" (artculo 50.) agregan-
do que "contar con las subcomisiones que sean necesarias,
cuyas funciones e integracin sern definidas por el Regla-
mento Interior" (artculo 60., prrafo primero).
La Comisin Nacional de Ecologa vino a sustituir a la
ya mencionada Comisin Intersecretarial de Saneamiento
Ambiental, creado por Acuerdo presidencial en 1978. La
Comisin Intersecretarial de Saneamiento Ambiental dej
de funcionar en 1982, ebido a la restructuracin Que tuvo
en la Administracin Pblica Federal. Las diferencias ms
importantes que se advierten entre una y otra Comisin,
consisten en lo siguiente: 1) la Comisin Intersecretarial de
Saneamiento Ambiental estaba integrada por los represen-
tantes de diez dependencias federales y del Departamento
del distrito Federal,123 mientras que la Comisin Nacional
de Ecologa se encuentra integrada por los titulares de slo
tres Secretaras de Estado, lo que evidentemente facilita el
funcionamiento de esta ltima; 2) la Comisin Intersecreta-
rial de Saneamiento Ambiental contemplaba la posibilidad
de que se invitara a participar en ella a otras dependencias
y entidades de la Administracin Pblica Federal, as como
a los representantes de los Gobiernos de los Estados o de
los Municipios, lo que el Acuerdo de creacin de la Comi-
sin Nacional de Ecologa extiende a los "representantes de
los sectores social y privado". Esto significa una ampliacin
importante de la Comisin, aunque dicha ampliacin tiene
un carcter eminentemente corporativo; y 3) la Comisin
Intersecretarial de Saneamiento Ambiental fue creada bajo
la vigencia de la LFPCCA, mientras que la Comisin Nacional
de Ecologa fue creada bajo la vigencia de la LFPA y luego
de la creacin de la Secretara de Desarrollo Urbano y Eco-
290
loga, lo que determina otras diferencias entre una y otra

Comisin.
71. La participacin ciudadana en la gestin ambiental
Como se ha dicho ms atrs, existen razones no slo tcni-

cas, sino tambin polticas, para estimar que la gestin am-
biental debe contener un fuerte ingrediente de participacin
popular. As lo han entendido las propias administraciones
ambientales, que cada vez con mayor frecuencia buscan,
por as decirlo, el apoyo popular para la gestin a su cargo.
Al igual de lo que ocurre con la llamada planificacin
"democrtica", el requerimiento de la participacin popular
se hace sentir fuertemente en la gestin ambiental. Este tipo
de requerimiento se encuentra presente no slo en los sis-
temas polticos en los que no existe un Estado de Derecho,
sino tambin en los sistemas donde existe ese tipo de Estado.
Ello es notorio, por ejemplo, en un pas como los Estados
Unidos de Amrica, en el que las leyes ambientales y espe-
cialmente la NEPA establecieron, desde un principio, un estilo
de participacin popular en las decisiones administrativas
sobre el ambiente.
En el fondo de las cosas, la participacin ciudadana no
implica la implantacin de mecanismos correctivos de la si-
tuacin de predominio que ha alcanzado el llamado "Estado
administrativo" sobre el "Estado representativo." En efecto,
aunque el primero se encuentra tericamente subordinado
al segundo, la verdad es que este ltimo ha alcanzado una
preponderancia que en nuestros pases deriva, por una par-
te, de los regmenes presidencialistas imperantes y, por otra
parte, de la propia complejidad que ha alcanzado la ad-
ministracin pblica moderna. De esta manera, al lado de
291
LA GESTIN AMBIENTAL
Estado representativo ha surgido un Estado administrativo,

que como dice Norberto Bobbio "obedece a una lgica de
poder completamente distinta: descendente, no ascendente;
secreto, no pblico; jerarquizado, no autnomo; tendiente
a la inmovilidad, no dinmico; conservador, etc.,,124 En el
campo ambiental, el predominio del Estado administrativo
trae consigo que la poltica ambiental se formule fuera de la
democracia representativa y de toda forma de democracia.
La participacin ciudadana en la gestin ambiental, pue-
de asumir diversas modalidades que no son incompatibles
entre s. La forma ms apropiada de democracia directa est
constituida por el plebiscito, que permite vincular las deci-
siones de los gobernantes a las decisiones de los goberna-
dos. Esta forma de democracia directa no es excluyente de
la consulta popular, que es un proceso de informacin y de
debate que puede orientar las decisiones estatales sobre el
ambiente. En todo caso, ninguna de las formas de democra-
cia directa es incompatible con la participacin de los repre-
sentantes del pueblo, esto es con las formas de democracia
representativa, que parecen siempre insuficientes, pero que
son tambin siempre necesarias.
Hay que sealar que dentro de la legislacin federal en
general no se encuentran previstos los mecanismos de ple-
biscito y de consulta popular, salvo en el caso de la Ley de
Planeacin, que establece un sistema nacional de planea-
cin democrtica que incluye la participacin de la ciudada-
na bajo la forma de consulta popular. Sin embargo, la legis-
lacin relativa al Distrito Federal establece tanto la consulta
popular cuanto el plebiscito.
La legislacin ambiental no suple estas omisiones, pues
se limita a establecer la llamada "accin popular", que ha
sido examinada en el captulo anterior y que, como se ha
292
dicho, no es otra cosa que una expresin del derecho cons-

titucional de peticin.
En la realidad de los hechos, las autoridades ambientales
federales han procurado salvar la distancia que existe entre
la gestin pblica del ambiente y la ciudadana, a travs de la
consulta popular. Una consulta de esta clase se llev a cabo
en la etapa de formulacin del Plan Nacional de Desarrollo
1983-1988. Por otra parte, en 1984 tuvo lugar la ya mencio-
nada "Primera Reunin Nacional de Ecologa", que estuvo
precedida de varias Reuniones Regionales. El propsito que
llev a la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa o orga-
nizar estos eventos, fue precisamente el de proporcionar un
foro donde pudieran expresarse todo tipo de opiniones sobre
la poltica ambiental. Sin embargo, la participacin ciudada-
na en estos casos estuvo de hecho restringida a relativamente
pocas personas, pues no fue organizada de modo que pudie-
ra haber una participacin "informada" y la verdad es que
la informacin es uno de los prerrequisitos bsicos de una
verdadera participacin.
El tema de la participacin ciudadana en la gestin ambiental

tiene que ver directamente con el de los movimientos socia-
les que la problemtica ambiental ha generado. Con la expre-
sin "movimientos sociales" designamos todas las formas de
organizacin de la sociedad civil que han ido apareciendo en
el mundo en funcin de esa problemtica o de algunos aspec-
tos especficos suyos. Algunas de esas organizaciones son en
la actualidad partidos polticos (1os llamados "partidos ver-
des"), en el sentido de que con ti en den abiertamente por el
poder poltico frente a los partidos tradicionales y 10 hacen,
,en algunos casos, con xito, como ocurre por ejemplo en
la Repblica Federal Alemana y, en menor medida, en otros
293
LA GESTIN AMBIENTAL
pases de Europa. El fenmeno ha llamado la atencin de los

politlogos y ha contribuido, en ciertas ocasiones, a que la
problemtica ambiental sea considerada de una manera ms
atenta por los programas polticos. Sin embargo, por lo gene-
ral estos movimientos sociales han generado organizaciones
que no aspiran a asumir el poder poltico, sino a participar o
influir en la gestin ambiental. Se trata de las llamadas "or-
ganizaciones no gubernamentales" (ONG, en la terminologa
internacional), cuya importancia ha ido en creciente aumen-
to y que, por cierto, presentan profundas diferencias entre s.
En efecto, entre las antiguas y las nuevas ONG, hay organiza-
ciones internacionales, nacionales y locales, que muchas ve-
ces tienen una visin distinta de la problemtica ambiental,
en tanto son expresiones de diversos sectores de la sociedad
civil. 125 Sus relaciones con los poderes pblicos, as como
sus recursos, son tambin diferentes. En Mxico, ya existe
una gran variedad de organizaciones de este tipo, que van
desde movimientos de base hasta Fundaciones e Institutos
de investigacin. Un alto nmero de ellas se han integrado
en la Federacin Conservacionista Mexicana, A.c., 10 que ha
permitido que se transformen en interlocutores ms vlidos
del poder poltico en el pas. Pero, al lado de las ONG exis-
ten tambin un conjunto de movimientos sociales que tienen
una naturaleza ms bien circunstancial en tanto se organizan
en funcin-de algunos problemas determinados que son de
mucha importancia, como ocurre en Mxico.!"
294
113 El tema del federalismo y el ambiente en ese pas, es

analizado con mucha claridad por Roger W. Findley y Daniel
A. Farber en Environmental Law. cito en nota 46.
114 Cf. la publicacin de la Agencia Federal del Ambien-
te de la RFA (Umweltbundesamt), Functions and organiza-
tion o.f environmental protection in the Federal Repub/ic of
Germany, Berln, 1984. p, 9 el passim.
115 Cf. Pedro de Miguel "El medio ambiente y la admi-
nistracin del Estado: aspectos estructurales" en Luis Rodr-
guez (coordinador) Derecho y medio ambiente. cito en nota
43, pginas 84 a 101, cuyo trabajo se sigue de cerca en lo
que se dice respecto de los modelos
para la gestin ambiental.
116 Cf. Jaime Hurtubia "La cooperacin horizontal en
asuntos ambientales en Amrica Latina y el Caribe: los de-
safos de una idea en tiempos de crisis", en CEPALlILPESI
PNUMA La dimensin ambiental en la planificacin del de-
sarrollo. 1, Grupo Editorial Latinoamericano. Buenos Aires,
1986, pp. 270 y 273.
117 Cf. Direito ambiental brasileiro, Sao Paulo, Ed. Re-
vista dos Tribunais, 1982, pp. 5 y 6. 118 Es la opinin de
Themistocles B. Cavalcanti, reproducida por Leme Machado
en op.
cito supra. p, 7.
119 Cf. "Incorporacin de la dimensin ambiental en una
Administracin Pblica sectorializada y centralizada. As-
pectos legales, institucionales y tcnicos", ponencia indita
presentada por su autora al I Seminario Latinoamericano de
Sistemas Ambientales para la Planificacin (Mxico, diciem-
bre 1985).
120 Cf. de Leme Machado la op. cito en nota 117, p.
12.
295
121 Cf. op. cito supra. nota 119, p. 8.

122 De este precepto se dijo que, "plenamente ejercido
y acatado en cualquier lugar y tiempo, sera suficiente para
coordinar a las diferentes autoridades competentes en aspec-
tos ambientales. para atender y resolver situaciones de dete-
rioro o dao al medio ambiente". Cf. Enrique Flores "Instru-
mentos jurdicos" en Manuel Lpez Portillo (comp.) El medio
ambiente en Mxico: temas, problemas y alternativas. FCE,
Mxico, 1982, p. 331.
123 La reforma del Acuerdo que cre la Comisin Inter-
secretarial de Saneamiento Ambiental (D. O. 18-05-81 l. in-
cluy a los representantes de cinco nuevas Secretaras como
miembros de la Comisin.
124 Cf. "Alternativas a la democracia representativa?"
en Existe una teora marxista del Estado? Universidad Au-
tnoma de Puebla, Mxico, 1978, p. 51 (artculo publicado
originariamente en 1975 en la revista terica del partido so-
cialista italiano Mondoperaio).
125 Una reflexin crtica sobre los ONG se puede en-
contrar en Majid Rahnema "El significado creciente de las
organizaciones no gubernamentales", publicado en la revista
Desarrollo 1.. Cooperacin (D+C), Editorial Nomos, Bonn,
No. 3, 1986.
U Un anlisis de los mismos se puede encontrar en el
anlisis que hacen Juan Manuel Sandoval Palacios e Iln
Semo Groman en su trabajo sobre "Los movimientos sociales
ecologistas en Mxico" (\ 985, indito).
296
297
Captulo V
La poltica ambiental
Sumario: 72. El tema de la poltica ambiental. 73. La poltica

ambiental. 74. La poltica de ecologa. 75. La formulacin de
la poltica ambiental dentro de la Administracin Pblica Fe-
deral. 76. La formulacin de la poltica ambiental dentro de
la planeacin nacional del desarrollo. 77. El ordenamiento
ecolgico del territorio. 78. La poltica ambiental en Mxico
(1970-1982). 79. La poltica ambiental durante la presente
Administracin (1982-1988). 80. Las polticas ambientales
definidas en la planeacin nacional del desarrollo. 81. Los
mecanismos jurdicos para la formulacin y la ejecucin de
la poltica ambiental. 82. La investigacin ambiental. 83. El
contexto de la investigacin ambiental. 84. La educacin
ambiental. 85. Los mecanismos fiscales. 86. Los mecanismos
financieros. 87. Los mecanismos de comercio exterior. 88. La
evaluacin de la poltica ambiental.
72. El tema de la poltica ambiental
En una obra de derecho ambiental, el tema de la poltica am-

biental debe ser examinado desde la perspectiva del marco
jurdico dentro del cual se formula y se aplica dicha poltica,
sin perjuicio de que, adems, se resee la poltica diseada
dentro de un sistema jurdico dado.
Esto es lo que se pretende hacer en el presente captu-
lo, donde se comienza por precisar los diversos planos en
que se formula la poltica ambiental, destacndose que la
legislacin ambiental es la primera expresin de la polti-
ca ambiental, anterior y superior a las polticas ambientales
298
que se formulan administrativamente. A continuacin, se es-

tudian los dos planos de formulacin administrativa de las
polticas ambientales en Mxico, que son el plano de la Ad-
ministracin Pblica Federal y el de la planeacin nacional
del desarrollo. Tambin se examina lo que entre nosotros se
denomina "ordenamiento ecolgico del territorio", que es un
proceso de planeacin complementario de la planeacin na-
cional del desarrollo.
Luego, se resea la poltica ambiental que ha tenido vi-
gencia en Mxico, distinguindose entre el periodo que va
de 1970 a 1982 del que se inicia en 1982 y que se extiende
hasta estos das. Respecto de este ltimo periodo, se analizan
las polticas ambientales definidas en el proceso de planea-
cin nacional del desarrollo iniciado en 1983 y que se en-
cuentran en vigor.
Ms adelante, se examinan los mecanismos jurdicos
existentes para la formulacin y ejecucin de la poltica am-
biental. El propsito de los prrafos que se destinan a esta
materia, consiste en poner de relieve como el sistema jurdi-
co puede y debe constituirse no slo en la expresin de la
poltica ambiental, sino tambin en un nnruneno d~ la
misma. Los mecanismos analizados son los que se refieren a
la investigacin y a la educacin ambientales, as como los
mecanismos fiscales, financieros y de comercio exterior.
Finalmente, se examina la cuestin de la evaluacin de la
poltica ambiental, para destacar que no existen reglas jurdi-
cas existen reglas jurdicas especficas sobre esta materia.
73. La poltica ambiental
Lo primero que debe esclarecerse es el alcance de la expre-

sin "poltica ambiental". En general, cuando utilizamos la
299
palabra "poltica", junto con un adjetivo que la califica (v. gro

"poltica econmica"), lo hacemos para designar la formula-
cin de un conjunto de acciones que se estiman necesarias,
con base en ciertas previsiones, para alcanzar una serie de
objetivos. El sujeto por excelencia de cualquier poltica es el
Estado, en tanto manifestacin superior de la "polis".
La idea de "poltica ambiental" representa una especifi-
cidad de la idea ms general de poltica, ya que designa un
conjunto de acciones, diseadas habitualmente por el Estado,
que se consideran indispensables para lograr una ordenacin
racional del ambiente, que de no mediar tales acciones no
sera posible lograr. La poltica ambiental es, por decirlo de
una manera simple, la respuesta a la pregunta sobre el qu
hacer? para conseguir una ordenacin racional del ambien-
te. Se trata, en sntesis, de determinar como debe actuarse
sobre la realidad para generar ciertos efectos ambientales,
que de acuerdo con las tendencias actuales de esa realidad
no podran generarse.
En el Glosario sobre trminos del medio ambiente, de que son

autores Vicente Snchez y Beatriz Guiza (El Colegio de Mxico,
Mxico, 1982), la poltica ambiental es definida como el "con-
junto de medidas que poseen un mnimo de coherencia entre s,
tendientes a lograr un ordenamiento ambiental" (p. 73).
El proceso de formulacin de la poltica ambiental puede

confundirse fcilmente con el de la planeacin ambiental,
como ocurre tambin con la poltica econmica y la planea-
cin econmica. Sin embargo, la verdad es que la planea-
cin en general, es slo uno de los espacios posibles para la
formulacin de cualquier poltica, porque esta ltima pue-
de disearse dentro o fuera de un proceso de planeacin y,
300
por lo general, tiene una expresin anterior y superior en el

ordenamiento jurdico, que determina sus lineamientos ms
generales.
En efecto, la primera manifestacin de la poltica ambien-
tal del Estado est constituida por su propio sistema jurdico,
en tanto este contiene un repertorio de normas que indican
la manera como debe ordenarse racionalmente el ambien-
te. A esas polticas ambientales se encuentran subordinadas
las que pudieran formularse dentro de un proceso formal de
planeacin ambiental, pues este ltimo se encuentra prede-
terminado por lo que disponga sobre polticas ambientales el
sistema jurdico.
Lo dicho no excluye que el sistema jurdico pueda ser
considerado tambin como un instrumento de la poltica que
se disee en el proceso de planeacin; pero, ello no debe ha-
cernos perder de vista que el sistema jurdico es el principio
ordenador fundamental de toda la accin del Estado. Por otra
parte, ello tampoco excluye que en el proceso formal de pla-
neacin ambiental se formulen polticas legislativas sobre el
ambiente, es decir, polticas tendientes a modificar el marco
jurdico de la planeacin ambiental, incluidas las polticas
ambientales definidas por ese marco.
Pero, las polticas ambientales pueden tambin ser formu-
ladas fuera de un proceso formal de planeacin ambiental,
por una va que podra denominarse puramente administra-
tiva. Ello puede tener lugar aun donde exista un proceso for-
mal de planeacin ambiental; pero, si los planes, programas
o proyectos que genere ese proceso son jurdicamente obli-
gatorios para la Administracin, las polticas ambientales que
sta pueda formular se encontrarn subordinadas a aqullas
que hayan sido definidas en la planeacin ambiental y, por
cierto, a las definidas por el sistema jurdico.
301
Por consiguiente, los espacios posibles para la formula-

cin de una poltica ambiental se encuentran constituidos,
primeramente, por el sistema jurdico estatal y, luego, por
la planeacin ambiental que haga el propio Estado o por el
mbito de accin que el sistema jurdico le conceda a los r-
ganos del Estado para formular la poltica ambiental. En todo
caso, se tratar de polticas ambientales que por lo general
estarn subordinadas unas a otras, de la manera que se ha
sealado ms atrs.
Estas precisiones parecen necesarias para entrar a anali-
zar la manera como la poltica ambiental es regulada entre
nosotros, porque lo cierto es que ella se encuentra en los tres
planos antes indicados.
En efecto, el sistema jurdico nacional -empezando por
la Constitucin Poltica-, establece ciertos lineamientos de
poltica ambiental, que determinan las polticas ambientales
que pueden formularse en otros planos. Aunque el princi-
pal de los ordenamientos jurdicos ambientales vigente -la
Ley Federal de Proteccin al Ambiente-, no est orientado
fundamentalmente al tema de la poltica ambiental (como lo
hacen, por ejemplo, la Ley de Poltica Nacional del Ambiente
de los Estados Unidos de Amrica o la Ley que dispone sobre
Poltica Nacional del Medio Ambiente del Brasil), la verdad
es que una lectura de ese ordenamiento permite encontrar
un conjunto de polticas ambientales.
Por otra parte, la existencia de un sistema de planeacin
como el que rige en Mxico, hace posible que, como se ha
hecho, la formulacin de polticas ambientales en planes y
programas que vinculan jurdicamente a la Administracin
Pblica Federal y, eventualmente, a otros sectores.
Por ltimo, la Ley Orgnica de la Administracin Pblica
Federal faculta a ciertas dependencias y, de una manera muy
302
especial, a la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa,

para formular polticas relativas al ambiente, en el marco de
lo que disponga el sistema jurdico y los planes y programas
que se encuentran en vigor.
La poltica ambiental no se encuentra definida por la le-
gislacin ambiental, sino slo mencionada en la LFPA, cuan-
do este ordenamiento jurdico prescribe que las normas tc-
nicas para el ordenamiento ecolgico del territorio debern
emitirse "de acuerdo con la poltica ambiental" (artculo 60.).
Aunque todo hara suponer que esta mencin encontrara su
correlato en la Ley Orgnica de la Administracin Pblica
Federal, la verdad es que sta no menciona dicha poltica,
pero en cambio menciona una serie de polticas que tienen
que ver de alguna manera con la poltica ambiental. Este es el
caso de la llamada "poltica de saneamiento ambiental", que
de acuerdo con la LOAPF le corresponde formular y conducir
a la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa, en coordi-
nacin con la Secretara de Salud (artculo 37, fraccin XV).
Como se dice ms atrs, la expresin "saneamiento ambien-
tal" tena una connotacin amplia, a la luz del Cdigo Sani-
tario que se en con traba en vigencia cuando esa expresin
se incorpor a la LOAPF. Adems, el mismo ordenamiento ju-
rdico menciona las llamadas "polticas generales de asenta-
mientos humanos, vivienda y ecologa", cuya formulacin y
conduccin tambin corresponde a la Secretara de Desarro-
llo Urbano y Ecologa (artculo 37, fraccin 1). La LOAPF men-
ciona, asimismo, otras polticas que tambin tienen que ver
con la poltica ambiental, como las polticas agropecuaria,
forestal, industrial, comercial, pesquera, turstica, etc.; pero,
no emplea jams la expresin "poltica ambiental".
A falta de una definicin legal de poltica ambiental, ella
debe construirse en torno del concepto de ambiente definido
303
por la LFPA y, en consecuencia, hay que entender por poltica

ambiental aquella que se encuentra referida a la proteccin
del conjunto de los elementos naturales, artificiales o indu-
cidos por el hombre, sean stos de naturaleza fsica, qumica
o biolgica, que propician la existencia, transformacin y
desarrollo de los organismos vivos.
74. La poltica de ecologa
La expresin "poltica de ecologa" es utilizada por la Ley

Orgnica de la Administracin Pblica Federal, para sealar
una de las atribuciones de la Secretara de Desarrollo Urba-
no y Ecologa, que consiste en formular la poltica general de
"ecologa", entre otras polticas (artculo 37, fraccin 1). Es
necesario entonces determinar el exacto alcance que tendra
esta expresin y, en especial, si ella sera un sinnimo de
"poltica ambiental".
La verdad es que no es posible identificar "poltica am-
biental", en el sentido que se le ha dado en el prrafo ante-
rior, con "poltica de ecologa", como resulta del contexto del
mismo artculo 37 de la LOAPF. En efecto, en dicho precepto
la poltica de ecologa aparece como algo diverso de las pol-
ticas de asentamientos humanos, urbanismo y vivienda, que
son mencionadas en la misma fraccin 1 del artculo 37, al
lado de la poltica de ecologa. Por otra parte, en ese precep-
to la poltica de ecologa aparece tambin como algo diverso
de la poltica de saneamiento ambiental, que es mencionada
en la fraccin XV del artculo 37, con independencia de la
poltica de ecologa. Si la poltica de ecologa no es ni po-
ltica de asentamientos humanos, urbanismo y vivienda, ni
poltica de saneamiento ambiental, su contenido es nece-
sariamente ms restringuido que el de la poltica ambiental,
304
por lo que no puede identificarse con ella, sino ms bien

como un aspecto de la misma.
El alcance preciso que ti ene la expresin "poltica de
ecologa" en el artculo 37 de la LOAPF, es el de poltica re-
ferida a los ecosistemas naturales, como lo indica no slo
un proceso de exclusin de otros contenidos, sino adems
el sentido propic que tiene la palabra "ecologa". Pero, a la
misma conclusin se arriba tambin si se examinan, en su
conjunto, las atribuciones que el artculo 37 de la LC,\PF
asigna a la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa, que
cuando no estn referidas a cuestiones de asentamientos hu-
manos, urbanismo y vivienda, lo estn a cuestiones que tie-
nen que ver con "Criterios ecolgicos", con "ecosistemas",
con "sistemas ecolgicos" y con la "ecologa" (fracciones XVI,
XVII, XVIII, XXV, y XXVI), esto es, con cuestiones que ataen a los
ecosistemas naturales.
En consecuencia, la "poltica de ecologa" ha de ser ju-
rdicamente considerada como una parte de la poltica am-
biental, tal como ella ha sido definida ms atrs, desde la
perspectiva de la Ley Federal de Proteccin al Ambiente.
75. La formulacin de la poltica ambiental dentro de la Admi-

nistracin Pblica Federal
La formulacin de esa poltica, dentro del mbito de la Ad-

ministracin, corresponde de manera principal, pero no ex-
clusiva, a la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa. En
efecto, la suma de las polticas de asentamientos humanos,
urbanismo, vivienda, ecologa y saneamiento ambiental, no
da como resultado la poltica ambiental. Existen an otras
polticas que de alguna manera se refieren a elementos am-
bientales y que la LOAPF encomienda a otras dependencias,
305
como es el caso de la poltica de seguridad e higiene indus-

triales (que la fraccin XI del artculo 40 denomina "medi-
das"), de la poltica de turismo (artculo 42, fraccin 1), de la
poltica de pesca (artculo 43, fraccin 1) y de otras.
Por otra parte, la tarea de formular esas polticas, ha
terminado quedando subordinada a la planeacin nacional
del desarrollo, que se ha transformado en el espacio ms
importante para la formulacin de la poltica ambiental,
como se ver a continuacin. En todo caso, la Secretara de
Desarrollo Urbano y Ecologa se encuentra facultada para
formular algunas de esas polticas y, adems, para llevar a
cabo programas ambientales. En efecto, el artculo 90. de
la LFPA prescribe que "la Secretara de Desarrollo Urbano y
Ecologa en los trminos de lo dispuesto por esta Ley, desa-
rrollar programas tendientes a mejorar la calidad del aire,
de las aguas, del medio marino, del suelo y del subsuelo,
as como aquellas reas cuyo grado de contaminacin se
considere peligroso para la salud pblica, la flora, la fauna
y los ecosistemas".
Con este precepto se vincula el artculo 50. de la LFPA,
cuya fraccin III faculta a la Secretara de Desarrollo Urbano
y Ecologa para "realizar programas por s misma y coordina-
damente con otras dependencias, entidades e instituciones
del sector pblico, social y privado, para la realizacin de
las actividades a que se refieren las fracciones anteriores".
Dichas fracciones tratan del establecimiento de los criterios y
procedimientos de conservacin, proteccin, preservacin,
mejoramiento y restauracin del medio ambiente para el or-
denamiento ecolgico del territorio nacional, y los criterios
ecolgicos para el uso y destino de los recursos naturales,
as como de la prevencin y control de la contaminacin
del medio ambiente y sus causas. El mencionado precepto
306
constituye entonces una especifica.cin de aquel contenido

en el artculo 50., fraccin III, de la LFPA.
Sin embargo, la facultad de formular algunas de esas
polticas ambientales y de llevar a cabo los mencionados
programas, se encuentra hoy subordinada a las polticas am-
bientales que se definan dentro del proceso de planeacin
del desarrollo, en los trminos de la Ley sobre la materia.
76. La formulacin de la poltica ambiental dentro de la pla-

neacin nacional del desarrollo
El marco ms importante para la formulacin de la poltica

ambiental, se encuentra actualmente contituido por la pla-
neacin nacional del desarrollo, cuya Ley no se refiere es-
pecficamente a la planeacin ambiental, pero tampoco la
excluye, lo que ha permitido que en Mxico se haya hecho
una planeacin ambiental a partir de 1983, que se inicia con
el mismo Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988 en vigor
y que se extiende al Programa Nacional de Ecologa 1984-
1988, tambin en vigor, as como a otros Programas vigentes
de relevancia ambiental.
El tema de la incorporacin de la dimensin ambiental en
la planificacin del desarrollo, ha sido estudiado ampliamente,
por lo menos en la regin latinoamericana, aunque la verdad
es que an quedan muchos problemas por examinarse. Ello
ha sido favorecido por la existencia de un proyecto CEPAL/PNU-
MA denominado "Incorporacin de la dimensin ambiental en
los procesos de planificacin del desarrollo: estudio de casos,
aspectos metodolgicos y cooperacin horizontal", en el que
se ha acumulado una importante cantidad de conocimientos
sobre el tema. Dentro de ese proyecto, se generaron dos traba-
jos que se refieren a este tema desde un punto de vista jurdico
307
y a los que nos remitimos frente a la imposibilidad de tratar

aqu del problema con la amplitud que sera necesaria.':"
Las bases jurdicas de la planeacin nacional del desarro-
llo en Mxico, se encuentran en los artculos 25 y 26 de la
Constitucin Poltica, que de acuerdo con el texto que pasa-
ron a tener en 1983, disponen: 1) que corresponde al Estado la
rectora del desarrollo nacional, para lo cual planear, condu-
cir, coordinar y orientar la actividad econmica del pas;
2) que el Estado organizar un sistema de planeacin demo-
crtica del desarrollo; 3) que los objetivos de la planeacin se
encuentran determinados por los fines del proyecto nacional
contenido en la propia Constitucin Poltica; y 4) que habr
un plan nacional de desarrollo al que se sujetarn obligato-
riamente los programas de la Administracin Pblica Federal.
La Ley de Planeacin (D.O. 05-01-83) desarrolla estas ba-
ses constitucionales, a partir de la definicin de la planeacin
nacional del desarrollo (artculo 30.) y del sealamiento de sus
objetivos (artculo 20.), entre los que figura la atencin de las
necesidades bsicas de la poblacin y la mejora, en todos sus
aspectos, de la calidad de la vida, para lograr una sociedad
ms igualitaria (fraccin III). La conduccin de la planeacin
es responsabilidad del Ejecutivo Federal, con la participacin
democrtica de los grupos sociales, para lo cual la misma Ley
Establece las bases de un Sistema Nacional de Planeacin De-
mocrctica (artculos 40. y 12 a 20). El corazn de la planea-
cin se encuentra constituido por el Plan Nacional de Desa-
rrollo, que contiene las previsiones que se refieren al conjunto
de la actividad econmica y social. A ese Plan se encuentran
subordinados los programas sectoriales, institucionales, regio-
nales y especiales que se formulen (artculo 26).
Es importante sealar que una vez aprobados el Plan y los
programas, ellos devienen obligatorios para las dependencias
308
de la Administracin Pblica Federal, as como para las entida-

des paraestatales, de acuerdo con las disposiciones legales que
resulten aplicables (artculos 90. y 32). A lo anterior hay que
agregar que el Ejecutivo Federal puede convenir con los go-
biernos de los Estados la coordinacin que se requiera para que
estos gobiernos coadyuven, en el mbito de sus respectivas ju-
risdicciones, a la consecucin de los objetivos de la planeacin
nacional del desarrollo (artculo 33), as como concertar con las
representaciones de los grupos sociales o con los particulares
interesados la ejecucin del Plan y los programas (artculo 37).
Por otra parte, el Ejecutivo Federal, mediante el ejercicio de las
atribuciones que le confiere la Ley, debe inducir las acciones de
los particulares y, en general, del conjunto de la poblacin, a fin
de propiciar la consecucin de los objetivos y prioridades del
Plan y los programas (artculos 32, 40 y 41).
Es en este plano donde ha llegado a adquirir un relieve ju-
rdico la poltica ambiental, pues las prescripciones del Plan y
los programas son, como se ha dicho, obligatorias para la Ad-
ministracin Pblica Federal, y pueden tambin llegar a serias
para el sector pblico no federal y para los particulares.l'" lo
que implica que la poltica ambiental as formulada alcanza o
puede alcanzar, segn los casos, una fuerza vinculante similar
a la que se deriva de las normas jurdicas. Por otro lado, la
poltica ambiental vigente en Mxico diversa de la expresada
en la legislacin ambiental, no es otra que la definida en la
planeacin nacional del desarrollo.
77. El ordenamiento ecolgico del territorio
El proceso de planeacin ambiental debe entenderse com-

plementado por lo que la LFPA denomina "ordenamiento eco-
lgico", y que ella define en los siguientes trminos: "Artculo
309
40.- Para los efectos de esta Ley se considera: ORDENA-

MIENTO ECOLOGICO: El proceso de planeacin dirigido a
evaluar y programar el uso del suelo en el territorio nacional,
de acuerdo con sus caractersticas potenciales y de aptitud,
tomando en cuenta los recursos naturales, las actividades
econmicas y sociales, y la distribucin de la poblacin, en
el marco de una poltica de conservacin y proteccin de los
sistemas ecolgicos".
A este tipo de ordenamiento se refiere el prrafo primero
del artculo 80. de la Ley, cuando prescribe lo que sigue: "La
Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa, deber emitir las
normas tcnicas de ordenamiento ecolgico del territorio de
acuerdo con la poltica ambiental, a las que debern sujetar-
se los proyectos de obras sobre desarrollo urbano, parques
nacionales, zonas de reserva y refugios de fauna silvestre y
especies migratorias, refugios pesqueros, reas industriales y
de trabajo y zonificacin en general".
Estas disposiciones fueron introducidas en la LFPA por las

modificaciones que se pusieron en vigor en 1984. Antes de
esa poca, el artculo 40. no inclua tal definicin y el art-
culo 60. se limitaba a prescribir que las dependencias del
Ejecutivo Federal deberan llevar a cabo sus proyectos o tra-
bajos "sobre desarrollo urbano, parques nacionales, refugios
pesqueros, reas industriales y de trabajo y de zonificacin
en general, fomentando en su caso la descentralizacin in-
dustrial para prevenir los problemas inherentes a la contami-
nacin ambiental"
La expresin "ordenamiento ecolgico" presenta ciertas

semejanzas con las de "ordenamiento ambiental" y "ordena-
cin del territorio". Sin embargo, no son sinnimas, porque
310
el ordenamiento ecolgico as definido es algo menos que

el ordenamiento ambiental y algo ms que la ordenacin
del territorio. En efecto, el ordenamiento ambiental conlleva
la idea de la planeacin de todo el ambiente y su manejo,
mientras que el ordenamiento ecolgico previsto en la LFPA
se encuentra referido a un proceso de planeacin del uso del
suelo. Por su parte, la ordenacin del territorio se halla cir-
cunscrita a una definicin de los usos del suelo de acuerdo
con sus aptitudes, mientras el ordenamiento ecolgico a la
manera establecida en la LFPA es una definicin de esos usos
que debe considerar numerosos y variados factores.
En el Glosario sobre trminos ambientales citado en el p-

rrafo 73, se lee que el ordenamiento ambiental consiste en
una "serie concertada de anlisis, procesos y maniobras que
permiten una utilizacin adecuada del medio ambiente, con
el fin de promover un desarrollo econmico sostenible que
satisfaga las necesidades reales de la poblacin presente y
futura", expresndose adems que dicho trmino designa "un
proceso que comprende las siguientes etapas: evaluacin o
diagnstico ambiental, planificacin ambiental y gestin o
manejo ambiental".
En cambio, el ordenamiento ecolgico aparece como sin-
nimo de ordenamiento ambiental cuando se le define como
"el proceso de planeacin fsica-ambiental dirigida a: evaluar y
programar el uso y destino de los recursos naturales en funcin
de sus caractersticas potenciales y su vocacin; a definir alter-
nativas para manejo, considerando la distribucin espacial de
la poblacin, de las actividades productivas que realice y las
prioridades nacionales de desarrollo, todo ello en el marco de
una poltica de conservacin y proteccin de los ecosistemas,
como lo establece el Plan Nacional de Desarrollo". 129
311
Aunque el ordenamiento ecolgico es definido en el ar-

tculo 40. como un proceso de planeacin, 'la LFPA no con-
tiene reglas que indiquen la manera como se lleva a cabo
dicho proceso. En efecto, ella se limita a sealar en el artcu-
lo 60. que la Secretara emitir "las normas tcnicas de orde-
namiento ecolgico del territorio de acuerdo con la poltica
ambiental". a las que debern sujetarse los proyectos de las
obras que all se enumeran. Pero. el proceso de ordenamien-
to ecolgico del territorio no se reduce a la emisin de nor-
mas tcnicas, sino que exige la formulacin de .prograrnas
para el uso del suelo, de los que forman parte esas normas
tcnicas.
La definicin de "ordenamiento ecolgico" aparece remi-
tida a su vez a un marco constituido por la poltica de con-
servacin y proteccin de los "sistemas ecolgicos". Esta l-
tima expresin no es definida por la Ley, la que sin embargo
define lo que debe entenderse por "ecosistema" y, con ello.
proporciona una idea de lo que seran los "sistemas ecolgi-
cos". En efecto. los sistemas ecolgicos no pueden ser sino
el conjunto de los ecosistemas que existen en el pas. Pues
bien, dispone el artculo 40. de la LFPA que "para los efectos
de esta Ley se considera: ECOSISTEMA: La unidad bsica de
interaccin de los organismos vivos entre s y sobre el am-
biente, en un espacio determinado". De donde resulta que
los sistemas ecolgicos son la suma de estas unidades bsi-
cas de interaccin de los organismos vivos entre s y sobre el
ambiente, en un espacio que necesariamente es el territorio
nacional.
Como recuerda Jaime Hurtubia, el concepto de ecosistema

fue formulado por el botnico ingls A. Tasley (1935), quien
lo defini como "un sistema total que incluye no slo los
312
complejos orgnicos sino tambin el complejo total de facto-

res que constituyen lo que llamamos medio ambiente". Este
concepto fue aceptado por toda' la comunidad cientfica y
con base en l se inici la tercera fase de la evolucin de
la ecologa, transformada ahora en la ciencia de sntesis e
integracin que conocernos, cuya unidad de estudio es el
ecosistema. Para el mismo autor, "el ecosistema es una uni-
dad estructural, funcional y de organizacin, consistente en
organismos (incluido el hombre) y las variables ambientales
(biticas y abiticas) de un rea determinada'l.P''
Con el concepto de ordenamiento ecolgico se vincu-

la otro tambin definido por la LFPA, a saber el concepto de
"marco ambiental". En efecto, por marco ambiental se en-
tiende "la descripcin del ambiente fsico actual, incluyendo
entre otros, los aspectos socioeconmicos del sitio o sitios en
donde se pretenda llevar a cabo un proyecto de obras y sus
reas de influencia y en su caso, una prediccin de las con-
diciones ambientales futuras si no se realizara el proyecto"
(artculo 40.). La vinculacin entre ambos conceptos resulta
de que el ordenamiento ecolgico, al igual que otras activi-
dades, requiere de un anlisis previo del marco ambiental
correspondiente.
La definicin de "marco ambiental" fue introducida en la
LFPA por la reforma que se puso en vigor en 1984. Hay que
sealar, sin embargo, que la Ley no emplea esa expresin
en ninguna de sus disposiciones, ni siquiera en aquellas que
regulan el ordenamiento ecolgico, lo que no deja de ser
sorprendente. Con todo, la definicin es til en tanto indica
lo que debe hacerse cuando haya que describir el ambiente
en donde se pretenda llevar a cabo un proyecto de obras. Por
otra parte, cabe decir que, al dejar en claro que los aspec-
313
tos socioeconmicos deben incluirse en la descripcin del

ambiente, la definicin sugiere una idea de ambiente ms
amplia que la contenida en el mismo artculo 40. que como
se ha visto limita el concepto de ambiente a los elementos
fsicos, qumicos y biolgicos que favorecen la vida.
Por ltimo, hay que sealar que la reforma de los artculos
50. y 12 de la LFPA que se puso en vigencia en 1984, encomen-
d a la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa un conjun-
to de funciones que se refieren al ordenamient ecolgico del
territorio. En efecto, el primero de esos preceptos prescribe
ahora que la Secretara est facultada para "establecer los cri-
terios y procedimientos de conservacin, proteccin, preser-
vacin, mejoramiento y restauracin del medio ambiente para
el ordenamiento ecolgico del territorio nacional...", agregan-
do que adems est facultada para "realizar programas por s
misma y coordinadamente con otras dependencias, entida-
des e instituciones del sector pblico, social o privado", que
impliquen la realizacin de actividades como las relativas a
conservacin, proteccin, preservacin, mejoramiento y res-
tauracin del ambiente para el ordenamiento ecolgico del
territorio nacional (fracciones 1 y 11I). Por su parte, el segundo
de dichos preceptos faculta a la Secretara para proponer al
Ejecutivo Federal, previa opinin de las dependencias compe-
tentes cuando ello fuera procedente, la expedicin de las dis-
posiciones conducentes para "establecer normas y polticas de
ordenamiento ecolgico en aquellas reas en las que, para el
establecimiento de programas de desarrollo, resulte necesario
y de primordial importancia mitigar los efectos adversos en el
medio ambiente" (inciso "f").
Es interesante el modelo que Venezuela proporciona con su

Ley Orgnica de Ordenacin del Territorio de 1983. En ese
314
pas, la Ley Orgnica del Ambiente de 1976 haba estableci-

do que habra un Plan Nacional de Conservacin, Defensa y
Mejoramiento del Ambiente, que formara parte del Plan de
la Nacin (artculo 70.). La Ley Orgnica de Ordenacin del
Territorio desarroll uno de los aspectos de ese Plan, que era
la ordenacin del territorio, a la que defini como "la regu-
lacin y promocin de la localizacin de los asentamientos
humanos, de las actividades econmicas y sociales de la po-
blacin, as como el desarrollo fsico espacial, con el fin de
lograr una armona entre el mayor bienestar de la poblacin,
la optimizacin de la explotacin y uso de los recursos natu-
rales y la proteccin y valorizacin del medio ambiente, como
objetivos fundamentales del desarrollo integral" (artculo 20.).
La misma Ley regul los instrumentos bsicos para la ordena-
cin del territorio: Plan Nacional de Ordenacin del Territorio,
Planes Regionales de Ordenacin del Territorio, Planes Sec-
toriales, Planes de Ordenacin de las Areas bajo Rgimen de
Administracin Especial y Planes de Ordenacin Urbanstica.
78. Poltica ambiental mexicana (1970-1982)
La poltica ambiental -como poltica de carcter holstico-,

hace su aparicin en Mxico en el ao 1971, durante la
Administracin del Lic. Luis Echeverra (1970-1976), con la
promulgacin de la Ley Federal para Prevenir y Controlar la
Contaminacin Ambiental. En efecto, ese ordenamiento ju-
rdico contiene el primer conjunto de polticas ambientales
-en el sentido antes sealado-. que conoce el pas. La Ley
tiene, sin embargo, numerosos antecedentes en la historia
moderna del pas, en especial en la misma Constitucin Po-
ltica de 1917, que como se ha visto contiene las directrices
fundamentales para la proteccin de los recursos naturales.
315
La tendencia de establecer la poltica ambiental a travs

de ordenamientos jurdicos se extiende no slo con los re-
glamentos de la LFPCCA, sino tambin con la promulgacin en
1973 de un nuevo Cdigo Sanitario, que confirma las nor-
mas fundamentales sobre lo que ese Cdigo denominar "sa-
neamiento del ambiente". Sin embargo, paralelamente co-
mienzan a crearse rganos para la formulacin de la poltica
ambiental, como es el caso de una comisin intersecretarial
instituida por acuerdo verbal del Presidente de la Repblica
en 1971 y de cuya labor no existe una informacin suficiente,
y como es el caso tambin del llamado Grupo Intersecretarial
de Asuntos Internacionales sobre el Medio Ambiente, insti-
tuido en junio de 1973 para delinear una poltica ambiental
que facilitara la participacin de Mxico en las reuniones y
programas internacionales.t '
Durante la Administracin del Licenciado Jos Lpez Porti-
llo (1976-1982), la Ley Orgnica de la Administracin Pblica
Federal, en 1976, introdujo la idea de poltica ambiental, bajo
la expresin "saneamiento ambiental", que como se vio ms
atrs, tiene una connotacin ms amplia que la que podra
atribursele de acuerdo con su significacin literal. En efecto,
esa Ley le encomend a la entonces Secretara de Salubridad
y Asistencia "planear y conducir la poltica de saneamiento
ambiental (artculo 39, fraccin VI). As, apareci la idea de la
planeacin como instrumento de la poltica ambiental, moda-
lidad que por lo dems era comn a toda la LOAPF.
La creacin de la Comisin Intersecretarial de Sanea-
miento Ambiental en 1978, tuvo por objeto establecer un
mecanismo de coordinacin horizontal para las diversas de-
pendencias federales que tenan a su cargo la formulacin de
polticas que interesaban a la proteccin del ambiente. As,
la nueva Comisin fue instituida, con carcter permanente,
316
"para conocer de la planeacin y conduccin de la poltica

de saneamiento ambiental, la investigacin, estudio, preven-
cin y control de la contaminacin, el desarrollo urbano, la
conservacin del equilibrio ecolgico y la restauracin y me-
joramiento del ambiente" (artculo Io.), encomendndosele
como la primera de sus funciones la de "formular un progra-
ma quinquenal de actividades, con efectos a partir de 1978,
as como programas anuales que debern ser sometidos a
consideracin del Ejecutivo ... " (artculo 20.). A la tarea de
la Comisin se debe el Programa Coordinado para Mejorar
la Calidad del Aire en el Valle de Mxico, que fue aprobado
oficialmente (D.O. 07-12-79).
La poltica ambiental de esa Administracin concluy
con la expedicin de la Ley Federal de Proteccin al Am-
biente, actualmente en vigor, que contiene un repertorio de
polticas ambientales que hacen las veces de marco dentro
del cual se han formulado las polticas ambientales de la
presente -Administracin, que como se ver a continuacin
tienen su expresin fundamental en la planeacin nacional
del desarrollo.
79. La poltica ambiental durante la actual administracin
Para analizar la poltica ambiental durante la presente Ad-

ministracin, es menester remontarse a la campaa presi-
dencial del Lic. Miguel de la Madrid (1981-1982). Una de
las particularidades de dicha campaa, fue el nfasis que se
puso en el tema ambiental. En efecto, el entonces candidato
presidencial del Partido Revolucionario Institucional mani-
fest pblicamente, en diversas oportunidades, su preocu-
pacin por la proteccin del ambiente, avanzando algunas
ideas sobre la poltica ambiental. 132
317
Ello condujo al hecho sin precedentes de que en la propia

campaa se organiz y llev cabo, en 1982, una reunin es-
pecial de consulta popular sobre el tema, en la que el Lic. De
la Madrid expres el compromiso que su gobierno asumira
frente a la problemtica ambiental, en los siguientes trmi-
nos: "Tomamos el compromiso poltico de ser los defensores
del medio ambiente y de la ecologa; tomamos el compromi-
so poltico de incorporar la preocupacin ecolgica dentro
del programa de gobierno 19821988.,,133
No es posible resumir aqu los numerosos y variados an-
lisis que se hicieron de la problemtica ambiental de Mxico
y de lo que seran las polticas ambientales apropiadas para
resolverla, por lo que nos limitaremos a sealar la importan-
cia que todo ello tuvo en lo que ms tarde sera la poltica
ambiental de la presente Administracin. Tambin hay que
destacar el hecho de que otro de los partidos polticos con-
tendientes en la eleccin presidencial de 1982, se preocup
de realizar un evento sobre el mismo tema. Nos referirnos
al Partido Socialista Unificado de Mxico (Rama Universita-
ria Seccional UNAM, organismo de base de Ciencias), Que en
1982 organiz el Primer Foro de Ecologa y Recursos Natu-
rales.'3"4
La toma de posesin del nuevo Presidente de la Repbli-
ca (10. de diciembre de 1982), tuvo como marco la agudi-
zacin de la crisis econmica y de all que la parte principal
del discurso de toma de posesin se encamin a delinear un
Programa Inmediato de Reordenacin Econmica (PIRE). Sin
embargo, el 4 de diciembre de 1982 el Ejecutivo Federal dio
el primer paso en materia de poltica ambiental, al remitir al
Congreso de la Unin una iniciativa de reformas y adiciones
a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, que
inclua entre otras materias la creacin de la Secretara de
318
Desarrollo Urbano y Ecologa. Esta iniciativa fue aprobada

y entr en vigor ello. de enero de 1983. El segundo paso
consisti en la incorporacin de consideraciones ambienta-
les en el Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988, aprobado
por Decreto publicado en el "Diario Oficial" de la Federa-
cin del 31 de mayo de 1983.135 Estas consideraciones no
son meras referencias a la proteccin del ambiente, sino que
un conjunto de polticas coherentes entre s, diseadas para
alcanzar el objetivo de la proteccin del ambiente. En efecto,
el Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988 se encuentra es-
tructurado en tres grandes partes: 1) los principios polticos,
el diagnstico, el propsito, los objetivos y la estrategia; 2)
la instrumentacin de la estrategia; y 3) la participacin de
la sociedad en la ejecucin del Plan. El tema ambiental se
encuentra presente explcitamente en la primera y en la se-
gunda parte, e implcitamente en la tercera parte.
Hay que decir que en el decreto que aprob el PND, se es-
tableci que se formularan diversos Programas de Mediano
Plazo y su correspondiente Programa Operativo Anual, se-
alndose las dependencias que seran responsables de esa
elaboracin. Entre esos Programas, figuraba un Programa de
Ecologa, a cargo de la Secretara de Desarrollo Urbano y
Ecologa; pero, tambin otros Programas de inters ambien-
tal, como los siguientes: de Desarrollo Urbano y Vivienda, a
cargo de la misma Secretara: el Programa de Salud, a cargo
de la entonces Secretara de Salubridad y Asistencia Pblica;
el de Desarrollo Rural Integrado, el de Agua y el de Bosques,
a cargo de la Secretara de Agricultura y Recursos Hidruli-
cos; el de Pesca y Recursos del Mar, a cargo de la Secretara
de Pesca, etc.
En junio de 1984, la Secretara de Desarrollo Urbano y
Ecologa organiz un importante evento, que se denomin
319
"Primera Reunin Nacional de Ecologa". La amplitud de este

foro permiti nuevamente que se manifestaran toda clase de
opiniones sobre la poltica ambiental, provenientes de diver-
sos sectores de la sociedad mexicana. As, por ejemplo, el
Partido Socialista Unificado de Mxico present una serie de
ponencias sobre los temas que inclua el evento.136
Finalmente, en septiembre de 1984 se puso en vigor el
Programa Nacional de Ecologa 1984-1988 (D.O. 26-09-84),
que vino a desarrollar los lineamientos sobre poltica am-
biental contenidos en el PND. En la misma poca (agosto y
septiembre de 1984), se pusieron en vigor otros Programas
que tambin incluyen polticas de inters ambiental, como
los antes sealados Programas de Desarrollo Urbano y Vi-
vienda, de Salud, etc.
De esta manera, la poltica ambiental vigente en Mxico
ha quedado establecida, en primer trmino, por el sistema ju-
rdico en vigor; pero, en segundo trmino y de una manera
que no cabe calificar sino como principal, por la planeacin
nacional del desarrollo, al menos durante la presente Admi-
nistracin. En consecuencia, las atribuciones que la LOAPF le
asigna a diversas dependencias de la Administracin Pblica
Federal para formular polticas ambientales -como es el caso
de la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa respecto de
la "poltica ecolgica"-, se encuentran subordinadas a las pres-
cripciones del PND y de los respectivos Programas que se ocu-
pan de la poltica ambiental pues de acuerdo con las disposi-
ciones relativas de la Ley de Planeacin (y de la propia LOAPF),
tales prescripciones son obligatorias para la Administracin
Pblica Federal. Estas atribuciones han pasado a ser atribucio-
nes significativamente regladas antes que discrecionales.
Por la naturaleza del tema tratado en este libro, cabe des-
tacar los esfuerzos que se han venido haciendo en materia
320
de diseo de una poltica legislativa para el ambiente. Entre

ellos, deben mencionarse los llevados a cabo por la Comisin
de Ecologa y Medio Ambiente de la Cmara de Diputados
(LII Legislatura), que organiz cuatro Reuniones Regionales
sobre Legislacin Ambiental, para el examen de algunos te-
mas especficos (contaminacin por aguas, por energticos,
etc.), con miras a la formulacin de una poltica legislativa
al respecto.v"
80. Las polticas ambientales definidas en la planeacin nacio-

nal del desarrollo
El tema ambiental se encuentra recogido en el Plan Nacio-

nal de Desarrollo 1983-1988 desde su primera parte, y en
especial dentro de la descripcin de la estrategia, donde se
le destina un prrafo especial ("5.3.5.3 Preservar el medio
ambiente y fortalecer el potencial de desarrollo de los re-
cursos naturales"). Dentro de ese prrafo se manifiesta, entre
otras cosas, que "la estragegia del Plan otorga un peso es-
pecfico" al criterio ambiental, precisndose que ese criterio
"se introducir de manera explcita en la programacin de
los proyectos". En consecuencia, en la parte segunda sobre
instrumentacin de la estrategia, el Plan incluye, dentro de
las polticas sociales, la poltica que denomina "ecolgica"
(seccin "7.7. Ecologa"). All se dice que "el medio ambiente
es al mismo tiempo resultante del proceso de desarrollo y
prerrequisito para que tenga lugar". Luego, se lleva a cabo un
diagnstico.y una enunciacin de los propsitos del plan en
materia de ecologa, con base en lo cual se formulan ciertos
lineamientos de estrategia, que son clasificados en lineamien-
tos de orden correctivo y lineamientos de orden preventivo.
Entre los primeros se incluye el control y disminucin de la
321
contaminacin ambiental y la restauracin ecolgica de zo-

nas deterioradas; entre los segundos, una serie de lineamien-
tos que van desde la generacin de polticas diferenciadas y
especficas de manejo de los recursos naturales hasta una po-
ltica legislativa para completar el sistema jurdico existente
al respecto. Por ltimo, se desarrollan como lneas generales
de accin una serie de programas, cuyas actividades bsicas
son enunciadas: prevencin y control de la contaminacin
ambiental, agua, suelo, aire, restauracin ecolgica, flora y
fauna silvestres y conservacin y enriquecimiento de los re-
cursos naturales renovables.
Por su parte, el Programa Nacional de Ecologa de 1984-
1988 contiene un diagnstico que, junto con significar una
crtica al estilo de desarrollo vigente, ofrece algunos datos
de inters. Entre ellos, cabe destacar el relativo alto nivel de
contaminacin de las cuencas hidrolgicas, ya que 20 de
las 218 cuencas hidrolgicas analizadas concentran ms del
80% de las descargas de aguas residuales y afectan alrede-
dor del 75% de la poblacin total del pas. Tambin hay que
destacar lo que se dice del alto nivel del deterioro de la cali-
dad del aire en las principales ciudades y centros industriales
del pas (Mxico, Monterrey, Guadalajara y Coatzacoalcos-
Minatit1n) y el hecho de que los vehculos automotores
constituyen la principal fuente de contaminacin de la at-
msfera y de que las industrias ms contaminadoras son la
industria petrolera, la cementera, la minero-metalrgica, la
qumica, la azucarera, la termoelctrica, la papelera y la de
alimentos. En el diagnstico se precisa adems el nivel cr-
tico que ha alcanzado el problema de los residuos slidos,
as como la carencia de sistemas adecuados para el manejo
y disposicin final de dichos residuos. Otro punto destacado
del diagnstico es el que se refiere a la explotacin irracio-
322
nal de los recursos forestales y a la expansin de la frontera

agropecuaria sobre reas inapropiadas, lo que estara gene-
rando una prdida productiva de cuatrocientas mil hectreas
anuales aproximadamente. En general, la situacin tanto de
la flora como de la fauna es calificada de crtica en el
diagnstico. Por otra parte, se hace notar que el conjunto
de parques nacionales y reservas existentes en el pas cubre
menos del 1 % del territorio y su estado de conservacin es
deficiente. Adems, existen reas naturales que requieren de
proteccin para mantener el potencial bitico de desarrollo
de cada una de las regiones ecolgicas del pas. Todo lo an-
terior se inscribe en un marco en que se destaca el bajo nivel
de educacin, la falta de conciencia ambiental, la carencia
de un marco jurdico apropiado y eficaz. y las limitaciones
de los instrumentos financieros y administrativos.
Con base en ese diagnstico, el Programa Nacional de
Ecologa 1984-1988 reitera la existencia de objetivos de ca-
rcter correctivo y de carcter preventivo. Los primeros dan
lugar a una lnea de accin que se inscribe en el propsito
de contribuir a la reordenacin econmica del pas; los se-
gundos, a una lnea de accin que est orientada al cambio
estructural propuesto en el Plan Nacional de Desarrollo. Las
lneas de estrategia del programa estn referidas al ordena-
miento ecolgico del territorio; a la prevencin y control de
la contaminacin ambiental; a la conservacin, preservacin
y restauracin de los recursos naturales para su manejo inte-
gral; y a la educacin ambiental. El Programa se concentra
en 11 proyectos estratgicos a desarrollarse en el periodo
1984-1988. Estos proyectos estratgicos se refieren a las si-
guientes materias: 1) ordenamiento ecolgico del territorio;
2) impacto ambiental; 3) prevencin y control de la conta-
minacin del agua; 4) prevencin y control de la contamina-
323
cin del suelo; 5) prevencin y control de la contaminacin

del aire; 6) sistema nacional de reas naturales protegidas;
7) restauracin ecolgica; 8) formacin de conciencia am-
biental; 9) aprovechamiento integral de la vida silvestre; 10)
ciencia y tencologas ecolgicas aplicadas al desarrollo; 11)
unidades integrales de manejo de los recursos naturales.
El Programa Nacional de Ecologa 1984-1988 reconoce
el carcter de transectorial de la problemtica ambiental y
propone su ejecucin coordinada con diversas dependen-
cias y entidades de la Administracin Pblica Federal, as
como con los gobiernos estatales y municipales y los secto-
res social y privado.
Existen adems otras polticas ambientales definidas en di-
versos Programas, que se refieren a aspectos sectoriales de la
proteccin del ambiente. Ellas son examinadas ms adelante.
81. Los mecanismos jurdicos para la formulacin y ejecucin

de la poltica ambiental
La formulacin de la poltica ambiental es un proceso de

suyo complejo, en el que, una vez delimitados los hechos
sobre los cuales se estima necesario actuar, es necesario in-
terpretar los mismos y disear las medidas apropiadas para
modificarlos.
Sobre la existencia de ciertos hechos bsicos, puede exis-
tir un cierto acuerdo. No ocurre lo mismo con la interpreta-
cin de esos hechos y, menos an, con la manera de modifi-
carlos, si fuere el caso.
Las diversas interpretaciones de los hechos y las polti-
cas ambientales subsecuentes, por otra parte, no escapan a
un conjunto de determinaciones, que tienen que ver con la
totalidad de la realidad en que el observador se encuentra in-
324
merso y con la manera como percibe esa realidad. Nada ms

ilustrativo al respecto, que el conjunto de opiniones de aque-
llos expertos que, en su poca, participaron en la revisin del
borrador del documento preparado para la Conferencia de
Estocolmo sobre el Medio Humano y divulgado ms tarde
bajo el ttulo de "Una sola tierra".138
A las complicaciones de la formulacin de la poltica am-
biental, hay que agregar las de su ejecucin. Como se dice
reiteradamente a lo largo de esta obra, la poltica ambiental
va dirigida, en definitiva, a la modificacin de prcticas pro-
ductivas que degradan al ambiente. El cambio de la lgica
econmica que se encuentra detrs de esas prcticas, no es
una tarea fcil, como lo pone de manifiesto el informe sobre
el estado del medio ambiente 1972-1982 del Programa de
Naciones Unidas para el Medio Ambiente, en el que se anali-
zan toda una dcada de importantes esfuerzos encaminados
a corregir las tendencias productivas que estn modificando
de manera adversa al ambiente a nivel mundial.l "
Una de las funciones de la legislacin ambiental consis-
te en apoyar el proceso de formulacin y de ejecucin de la
poltica ambiental, a travs de mecanismos jurdicos apropia-
dos. En el campo de la formulacin de la poltica ambien-
tal, uno de sus aspectos ms importantes tiene que ver con la
investigacin de los problemas ambientales. Por su parte, en
el campo de la ejecucin de la poltica ambiental revisten es-
pecial importancia la cuestin de la educacin ambiental, as
como ciertos mecanismos de carcter econmico que pueden
coadyuvar eficientemente a la consecucin de los fines de la
poltica ambiental. En los prrafos que siguen, se examina la
manera como la legislacin mexicana regula estas materias.
Por ltimo, en lo que se refiere al campo internacio-
nal, es oportuno sealar que una de las actividades de re-
325
levancia ambiental del SELA ha consistido en la creacin de

una Red de Informacin Tecnolgica Latinoamericana, para
cuyo efecto se celebr un convenio internacional denomi-
nado "Acta Constitutiva de la Red de Informacin Tecnol-
gica Latinoamericana (RITLA)", del cual Mxico es parte (D.
O. 16-05-85). De acuerdo con el artculo 1 de esa Acta,
la RITLA "es un instrumento descentralizado de cooperacin
regional abierto a la participacin de los Estados miembros
del Sistema Latinoamericano, SELA, y destinado a contribuir
al desarrollo tecnolgico regional a travs del sistema de
informacin" .
82. la investigacin ambiental
La investigacin ambiental es uno de los mecanismos bsi-

cos de toda poltica ambiental. La LFPA prescribe a este res-
pecto que "la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa fo-
mentar y propiciar programas de estudio, investigaciones
y otras actividades tcnicas y cientficas para desarrollar nue-
vos sistemas, mtodos, equipos y dispositivos que permitan
proteger al ambiente, invitando a participar en la solucin
de este problema a las instituciones de alto nivel educativo,
cientfico y de investigacin, a los sectores social y privado y
a los particulares en general" (artculo 80.).
La investigacin ambiental estaba tambin considerada en la

LFPCCA, cuyo artculo 70. dispona lo siguiente: "El Ejecutivo
Federal fomentar y propiciar programas de estudios, inves-

tigaciones y otras actividades para desarrollar nuevos m-
todos, sistemas, equipos, aditamentos, dispositivos y dems
que permitan prevenir, controlar y abatir la contaminacin,
invitando para cooperar a la solucin de este problema a las
326
instituciones de alto nivel educativo, al sector privado y a los

particulares en general."
Esta norma se vincula con el precepto contenido en el artcu-

lo 50. de la LFPA, que faculta a la Secretara de Desarrollo Urbano
y Ecologa para "realizar y fomentar investigaciones y promover
programas para el desarrollo de tcnicas y procedimientos que
permitan prevenir, controlar y abatir la contaminacin del medio
ambiente y de los recursos que lo integran" (fraccin VI).
La LFPCCA no contena una disposicin de esta naturaleza. Sin

embargo, su artculo 13 prescriba la realizacin de un pro-
grama tendiente a investigar y evaluar, especficamente, la
calidad del aire en las reas que, al juicio del Ejecutivo Fede-
ral, fuere necesario.
Las disposiciones relativas de la LFPA tienen un sesgo emi-

nentemente tecnolgico; pero, no excluyen las investigacio-
nes de carcter propiamente cientfico, que son la base de
los desarrollos necesarios para la proteccin del ambiente.
El tema de la investigacin ambiental se relaciona con el
de la informacin ambiental. Respecto de esta ltima, hay
que sealar que la LFPA faculta a la Secretara de Desarrollo
Urbano y Ecologa para "recopilar, revisar, intercambiar e in-
tegrar la informacin relacionada con la contaminacin del
medio ambiente y de los recursos que la integran, y su con-
trol, en coordinacin con organismos pblicos o privados,
nacionales o internacionales" (artculo 50., fraccin V). Esta
disposicin no tiene antecedentes ni en la LFPCCA, ni en el
texto original de la LFPA.
En el plano de la informacin ambiental, hay que tener pre-

sente que existe una Ley de Informacin Estadstica y Geo-
327
grfica (D.O. 30-12-80; con reformas y adiciones en D.O.

12-12-83), que regula el funcionamiento de los Servicios
Nacionales de Estadstica y de Informacin Geogrfica, que
seala cmo las dependencias y entidades de la Administra-
cin Pblica Federal ejercern sus funciones en tanto parte
integrante de esos Servicios, que fija las bases para la coordi-
nacin con los gobiernos estatales y municipales y para pro-
mover la colaboracin de los sectores social y privado, que
promueve la integracin de los Sistemas Nacionales Estads-
tico y de Informacin Geogrfica, y que regula el desarrollo
y utilizacin de la informacin de los mismos servicios (art-
culo 20.). En esa Ley se prescribe que el Servicio Nacional de
Informacin Geogrfica comprende, entre otros elementos,
la elaboracin de estudios del territorio nacional (incluidos
los relativos al uso del suelo), el levantamiento de inventarios
nacionales de recursos naturales y de la infraestructura del
pas, y la informacin geogrfica que produzcan las depen-
dencias y entidades, los poderes y los servicios estatales y
la autoridades municipales, cuando sta resulte del inters
nacional (artculo 1).
83. El contexto de la investigacin ambiental
Las normas sobre investigacin ambiental deben considerar-

se dentro del contexto de la poltica nacional de ciencia y
tecnologa.
A este respecto, ca be decir que en 1970 se cre el Con-
sejo Nacional de Ciencias y Tecnologa, que de acuerdo con
la Ley que lo instituy (D.O. 29-12-70; reformas en D.O.31-
12-74 y erratas en D.O. 05-03-75), es un organismo pblico
descentralizado, que asesora y auxilia al Ejecutivo Federal
en la fijacin, instrumentacin, ejecucin y evaluacin de la
328
poltica nacional de ciencia y tecnologa (artculo lo.).

Por otra parte, debe sealarse que en 1985 se expidi
una Ley para Coordinar y Promover el Desarrollo Cientfi-
co y Tecnolgico (D.O.210183), que entre otras cosas crea
el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa, el Programa
Nacional de Desarrollo Tecnolgico y Cientfico (que ten-
dr sus correspondientes programas operativos anuales), y
la Comisin para la Planeacin del Desarrollo Tecnolgico
y Cientfico. De acuerdo con la Ley, las atribuciones que co-
rresponden al Estado para coordinar, normar y promover el
desarrollo cientfico y tecnolgico que requiere el desarrollo
nacional, las ejerce el Ejecutivo Federal a travs de la Secre-
tara de Programacin y Presupuesto, sin perjuicio de otras
atribuciones o funciones en materia de ciencia y tecnologa
competan a las dems dependencias y entidades de la Admi-
nistracin Pblica Federal, conforme a esa Ley (artculo 11).
La misma Ley prescribe que a las dependencias de la Ad-
ministracin Pblica Federal -entre ellas, obviamente, a la
Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa-, les compete, en
lo que corresponde a sus actividades vinculadas al Sistema
Nacional de Ciencia y Tecnologa: 1) participar en la elabo-
racin del Programa Nacional de Desarrollo Tecnolgico y
Cientfico, proyectando sus actividades en materia de inves-
tigacin cientfica y tecnolgica, conforme a las polticas y
prioridades que se establezcan al efecto; 2) incorporar en
los programas sectoriales respectivos, las acciones relativas
a la generacin, difusin y aplicacin de los conocimientos
cientficos y tecnolgicos, en congruencia con los objetivos,
estrategias y metas del Programa Nacional de Desarrollo Tec-
nolgico y Cientfico; y 3) vigilar que las entidades del sector
que coordinen, conduzcan sus actividades conforme a las
polticas y prioridades que se establezcan para satisfacer los
329
requerimientos del desarrollo cientfico y tecnolgico nacio-

nal (artculo 16).
Por ltimo, en lo que se refiere al campo internacional,
es oportuno sealar que una de las actividades de relevancia
ambiental del SELA ha consistido en la creacin de una Red de
Informacin Tecnolgica Latinoamericana, para cuyo efec-
to se celebr un convenio internacional denominado "Acta
Constitutiva de la Red de Informacin Tecnolgica Latino-
americana (RITLA)", del cual Mxico es parte (D. O. 16-05-
85). De acuerdo con el artculo 1 de esa Acta la RITLA "es un
instrumento descentralizado de cooperacin regional abierto
a la participacin de los Estados miembros del Sistema Lati-
noamericano, SELA, y destinado a contribuir al desarrollo tec-
nolgico regional a travs del sistema de informacin" .
84. La educacin ambiental
La educacin ambiental es tambin uno de los mecanismos

bsicos de toda poltica ambiental. El artculo 10 de la LFPA
establece en esta materia que "el Ejecutivo Federal, a travs
de la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa y de Educa-
cin Pblica as como de las dependencias y organismos que
en cada caso estime convenientes. promover el desarrollo
de programas docentes e informativos a nivel nacional, sobre
la significacin del problema de la contaminacin ambiental,
orientando especialmente a la niez y a la juventud, hacia el
conocimiento y acciones tendentes a resolver los problemas
ecolgicos y proteger el ambiente".
La LFPCCA ya se haba ocupado de este tema, al prescribir que

"el Ejecutivo Federal a travs de las dependencias u organis-
mos que designe desarrollar un programa educativo e in-
330
formativo a nivel nacional sobre lo que el problema de la

contaminacin ambiental significa, orientando muy especial-
mente a la niez y a la juventud hacia el conocimiento de los
problemas ecolgicos" (artculo 80).
Con este precepto se vincula el artculo 50. de la Ley

Federal de Educacin (D.O. 29-11-73, varias veces modifi-
cada), que dispone que la educacin que se imparta tendr,
entre otros objetivos, hacer conciencia de la necesidad de
un mejor aprovechamiento social de los recursos naturales y
contribuir a preservar el equilibrio ecolgico. Este precepto
se vincula a su vez con el artculo 30. constitucional, que
prescribe que la educacin que se imparta atender, entre
otros elementos, al aprovechamiento de los recursos del
pas.
El texto del artculo 10 de la LFPA se refiere tanto a la edu-
cacin formal cuanto a la educacin no formal. Como resa-
bio de lo que dispona a este respecto la LFPCCA, en ese art-
culo se mantiene como centro de inters el problema de la
"contaminacin ambiental", lo que sin embargo es matizado
ms adelante con la referencia que se hace al "conocimiento
y acciones tendentes a resolver los problemas ecolgicos y
proteger el ambiente". La cuestin de la capacitacin am-
biental, sin embargo, no aparece regulada en este precepto.
85. Los mecanismos fiscales
Es evidente que todo sistema de proteccin del ambiente,

debe incluir medidas fiscales apropiadas. La LFPA es, sin em-
bargo, omisa en esta materia. Con todo, el sistema jurdico
vigente de estmulos fiscales permite la adopcin de medidas
fiscales para la proteccin del ambiente, lo que por lo dems
331
se ha hecho.
En ese orden de ideas, hay que decir que la vigente Ley de
Ingresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal de 1987 (D. O.
31-12-8~), al igual de lo que hicieron las precedentes Leyes de
Ingresos, faculta a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico
para que pueda otorgar estmulos y subsidios, entre otros, al
sector agropecuario y forestal y al sector pesquero, as como a
la investigacin cientfica y al desarrollo tecnolgico y a otras
actividades sectoriales y regionales prioritarias en los trminos
del Plan Nacional de Desarrollo y sus programas, como es el
caso de las actividades que dicen relacin con la proteccin
del ambiente (artculo 14, fraccin 1, incisos "a", "b", "j" y "").
Adems, la misma Ley de Ingresos faculta a la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico para otorgar estmulos y subisidos,
entre otros, a la importacin de equipos y de aditamentos para
evitar, controlar y disminuir la contaminacin ambiental, que
efecten directamente los industriales nacionales para instalar-
los en sus fbricas (artculo 13, fraccin 1, inciso "i").
Por otra parte, las disposiciones de la Ley Orgnica de la
Administracin Pblica Federal permiten establecer un siste-
ma de estmulos fiscales para la proteccin del ambiente. Con
base en esas disposiciones se puso en vigor en 1981 un De-
creto que establece los estmulos fiscales para el fomento de
la actividad preventiva de la contaminacin ambiental (D. O.
23-03-81; con erratas en D. O. 11-01-82). Este Decreto tiene
por objeto estimular la actividad de prevencin a la conta-
minacin ambiental, fomentando para ello: 1) la fabricacin
de equipos, dispositivos y aditamentos aticontaminantes, as
como el incremento del empleo en esta industria; y 2) la uti-
lizacin de tales bienes por parte de las industrias que por la
naturaleza de sus actividades lo requiera (artculo lo.). Para
ese efecto, el Decreto concede estmulos fiscales que consis-
332
ten en un crdito contra impuestos federales no destinados a

un fin especfico y que se otorgan mediante certificados de
promocin fiscal. A este beneficio tienen derecho todas las
personas fsicas o morales de nacionalidad mexicana que,
en cualquier lugar del pas (excepto en la llamada zona III
A), realicen inversiones destinadas al desarrollo de la acti-
vidad de fabricacin de equipo anticontaminante, as como
las personas fsicas o morales que fabricando dicho equipo
anticontaminante, incrementen el nmero de empleados en
esa industria. Adems, tienen derecho al mismo beneficio las
personas fsicas o morales que adquieran equipo anticonta-
minante nuevo y de fabricacin nacional. Es lo que dispo-
nen, en sntesis, los artculos 20., 50., 60. y 13 del Decreto.
Este tipo de medidas podran y deberan profundizarse y
extenderse a otros campos de las actividades econmicas.
En efecto, no es suficiente estimular a las industrias para que
produzcan o adquieran equipos anticontaminantes. Por otra
parte, hay que extender tales medidas a otros campos de ac-
tividades, que al igual que las industriales, pueden deterio-
rar el ambiente (como recientemente se hizo respecto de las
actividades forestales). Este es el caso, por ejemplo, de las
actividades agropecuarias y pesqueras. Incluso, la misma ac-
tividad turstica puede representar en un momento dado un
factor importante de deterioro del ambiente.
'La Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal
contiene un conjunto de disposiciones sobre estmulos fisca-
les, que deben tenerse presente cuando se disea una poltica
ambiental. En efecto, de acuerdo con esa Ley corresponde a
la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico determinar los
criterios y montos globales de los estmulos fiscales, evaluar
sus resultados y administrar su aplicacin, cuando no com-
peta a otra Secretara (artculo 31). Por su parte, correspon-
333
de a la Secretara de Programacin y Presupuesto verificar

que la inversin de los subsidios que otorgue la Federacin
se efeceen los trminos establecidos (artculo 32). En lo que
se refiere a las actividades agropecuarias, corresponde a su
vez a la Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos par-
ticipar con la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico en el
establecimiento de criterios generales para estmulos fiscales
relativos al fomento de la produccin agropecuaria, as como
administrar su aplicacin y vigilar y evaluar sus resultados' (ar-
tculo 35). Por otro lado, corresponde a la Secretara de Pesca
participar con la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico en
la determinacin de los criterios generales para el estableci-
miento de los estmulos fiscales necesarios para el fomento
de la actividad pesquera, as como administrar su aplicacin
y vigilar y evaluar sus resultados (artculo 43). A su vez, co-
rresponde a la Secretara de Fomento y Comercio Industrial
estudiar y determinar mediante reglas generales, conforme a
los montos globales establecidos por la Secretara de Hacien-
da y Crdito Pblico, los estmulos fiscales necesarios para el
fomento industrial. Por ltimo, que corresponde a la Secretara
de Turismo participar con la Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico en la determinacin de los criterios generales para el
establecimiento de los estmulos fiscales necesarios relativos
al fomento de la actividad turstica, as como administrar su
aplicacin y vigilar y evaluar sus resultados (artculo 42). To-
das estas disposiciones permitiran la elaboracin de un siste-
ma ms apropiado de estmulos fiscales para la proteccin del
ambiente, que el que existe en la actualidad.
86. Los mecanismos financieros
La proteccin del ambiente requiere, adems de la implan-

334
tacin de medidas financieras adecuadas. La LFPA es tambin

omisa en esta materia; pero, existen otras disposiciones que
permitiran adoptar algunas medidas de esta naturaleza.
De acuerdo con la Ley Orgnica de la Administracin
Pblica Federal, corresponde a la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico dirigir la poltica crediticia (artculo 31). Por
su parte, corresponde a la Secretara de Agricultura y Recur-
sos Hidrulicos participar con la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico en el establecimiento de criterios generales
para estmulos financieros relativos al fomento de la produc-
cin agropecuario (artculo 35). De su lado corresponde a la
Secretara de Pesca participar con la Secretara de Hacienda
y Crdito Pblico en la determinacin de los criterios ge-
nerales para el establecimiento de los estmulos financieros
necesarios para el fomento de la actividad pesquera (artculo
43). Estas son las disposiciones bsicas que deben tomarse
en cuenta para el establecimiento de un sistema de medidas
financieras encaminadas a la proteccin del ambiente.
Por otra parte, existen algunas disposiciones legales espe-
ciales que ti enen por objeto establecer medidas oficiales de
naturaleza financiera para la proteccin del ambiente, como
las que instituyen Fondos para ciertos efectos.
Otro mecanismo para establecer medidas financieras ade-
cuadas para la proteccin del ambiente, son los fideicomisos
pblicos. De conformidad con las normas vigentes de la Ley
Orgnica de la Administracin Pblica Federal, los fideico-
misos de la administracin pblica centralizada, deben cons-
tituirse previa autorizacin de la Secretara de Estado encar-
gada de la coordinacin del sector correspondiente, para la
integracin de los respectivos comits tcnicos (artculo 49).
As, en 1981 se dict un acuerdo para la constitucin de un
fideicomiso que se denomin Fondo Nacional para Prevenir y
335
Controlar la Contaminacin Ambiental (D. O. 15-06-81).

Por otra parte, en las leyes orgnicas de la llamada "ban-
ca de desarrollo" ciertas medidas financieras que tienen que
ver con la proteccin del ambiente. As ocurre, por ejemplo,
con la Ley Orgnica del Sistema Banrural (D. O. 13-01-86),
que subordina las actividades de las sociedades nacionales
de crdito que integran dicho Sistema a los objetivos y priori-
dades del Programa de Desarrollo Rural Integral y, de esta
manera, a los objetivos y prioridades de carcter ambiental
de dicho Programa (artculo 20.). Ello es ms claro an en el
caso de la Ley Orgnica del Banco Nacional Pesquero y Por-
tuario (D. O. 13-01-86), que no slo dispone que esa banca
de desarrollo prestar el servicio pblico de banca y crdito
con sujecin a los objetivos y prioridades del Plan Nacio-
nal de Desarrollo (y en especial del Programa Nacional de
Financiamiento del Desarrollo), sino que adems especifi-
ca que ella estar facultada para dar apoyo financiero, entre
otras actividades, al desarrollo de la acuacultura (artculo 20.
y 60. fraccin V, inciso "e"). Lo mismo ocurre en el caso de
la Ley Orgnica del Banco Nacional de Obras y Servicios
Pblicos, que faculta a ese Banco, entre otras cosas, para
financiar y proporcionar asistencia tcnica a los municipios
para la formulacin, administracin y ejecucin de sus pla-
nes de desarrollo urbano y para la creacin y administracin
de reservas territoriales y ecolgicas, as como para apoyar
los programas de vivienda y el aprovechamiento racional del
suelo urbano (artculo 60., fracciones III y V).
87. Los mecanismos de comercio exterior
A la proteccin del ambiente pueden concurrir tambin las

normas sobre comercio exterior, como 10 hace, la nueva Ley
336
Reglamentaria del artculo 131 de la Constitucin Poltica

de los Estados Unidos Mexicanos en Materia de Comercio
Exterior (D. O. 13-01-86; con erratas en D. O. 23-0186), que
faculta al Ejecutivo Federal para que, en los trminos de ese
precepto constitucional, establezca medidas de regulacin y
restricciones a la exportacin o importacin de mercancas,
que pueden consistir en el requisito de permiso previo, en
cupos mximos, en cuotas compensatorias o en prohibicio-
nes (artculo lo., fraccin II).
Al sealar la manera como se ejercer dicha facultad, la
Ley dispone que estas medidas deben ser adoptadas por la
Secretara de Comercio y Fomento Industrial, por resolucio-
nes o acuerdos que se publicarn en el "Diario Oficial" de la
Federacin, puntualizando que en los casos de cuotas com-
pensatorias definitivas y de prohibiciones, la Secretara debe
escuchar previamente la opinin de la Comisin de Arance-
les y Controles al comercio exterior, como lo hace, la nueva
Ley Reglamentaria del artculo das de seguridad nacional, de
salud pblica, de sanidad fitopecuaria o de aprovechamien-
to o conservacin de especies, tambin podr la Secretara
de Comercio y Fomento Industrial prohibir la importacin o
exportacin de mercancas a peticin de la autoridad compe-
tente" (artculo 20., fraccin II). A continuacin y con motivo
de la reglamentacin de las restricciones a la exportacin e
importacin, la Ley aade que las medidas de regulacin o
restricciones a la exportacin de mercancas consistentes en
requisito de permiso previo, cupos mximos y prohibiciones,
se establecern, entre otros casos, "cuando se trate de pre-
servar la fauna y la flora en riesgo o peligro de extincin o
de asegurar la conservacin o aprovechamiento de epecies";
"cuando se requiera conservar los bienes de valor histrico,
artstico, arqueolgico o valioso por cualquier otra circunstan-
337
cia"; y "cuando sean necesarias conforme a disposiciones so-

bre seguridad .nacional, salud pblica, sanidad fitopecuaria o
cualquier otra disposicin o requerimiento de orden pblico"
(artculo 40., fracciones IV, V, y VI). A su vez, las mismas medi-
das, pero ahora referidas a la importacin de mercancas, se
establecern, entre otros casos, "cuando sean necesarias para
dar cumplimiento a disposiciones sobre seguridad nacional,
salud pblica, sanidad fitopecuaria o cualquier otro requeri-
miento de orden pblico (artculo 60., fraccin VII).
Por otra parte, la nueva Ley faculta adems al Ejecuti-
vo Federal para establecer, en los trminos del artculo 131
constituicional, restricciones a "la circulacin o el trnsito
por el territorio nacional de las mercancas procedentes del y
destinadas al extranjero, por razones de seguridad nacional,
de salud pblica, de sanidad fitopecuaria o conservacin o
aprovechamiento de especies" (artculo lo., fraccin III). Al re-
gular la manera corno se ejercer esta facultad, la Ley dispo-
ne que "las restricciones para la circulacin o trnsito por el
territorio nacional de mercancas procedentes del y destina-
das al extranjero, podrn ser ordenadas por la dependencia
del Ejecutivo Federal que corresponda conforme a las leyes
aplicables ... " (artculo 20., fraccin III).
88. La evaluacin de la poltica ambiental
No existe un documento oficial que haga una evaluacin de

la poltica ambiental, corno no sean los informes de ejecu-
cin del Plan Nacional de Desarrollo, que de conformidad
con lo prescrito en el artculo 60. de la Ley de Planeacin,
el Ejecutivo Federal debe presentar anualmente al Congreso
de la Nacin.
Otro tipo de documento oficial donde puede encontrarse
338
este tipo de evaluacin, son los informes presidenciales, que

de acuerdo con el artculo 69 constitucional, el Presidente
de la Repblica debe presentar anualmente, a la apertura de
las sesiones del Congreso de la Unin, sobre el estado gene-
ral que guarda la administracin pblica del pas.
La Ley sobre Poltica Nacional del Ambiente de los Estados

Unidos de Amrica, establece que el Presidente de la Rep-
blica remitir anualmente al Congreso, a partir del lo. de julio
de 1970, un informe sobre la calidad del ambiente (Environ-
mental Quality Report), cuyo contenido es minuciosamente
regulado por la misma Ley (seccin 201). En Francia, el de-
creto de 28 de julio de 1975, relativo al Alto Comite del Am-
biente, estableci la obligacin de ese Comit de presentar
cada ao un informe al gobierno. Pero, la verdad es que no se
trata de un documento como el que se elabora en los Estados
Unidos de Amrica, pues es un documento destinado a la
informacin del gran pblico y no con ti ene una evaluacin
crtica del ambente.P? Por lo dems actualmente ese Comit
no es responsable de la preparacin de ese informe, sino que
es consultado al respecto.
El Primer Informe de Ejecucin del PND (1983) constituye,

respecto de lo que ahora interesa, un mero recuento de las
acciones del gobierno federal en materia de proteccin del
ambiente. As ocurre con su seccin 4.3.9 sobre "Ecologa",
que destaca las principales acciones sobre ordenamiento
ecolgico del territorio; prevencin y control de la conta-
minacin ambiental; conservacin, preservacin y restaura-
cin ecolgica; y aprovechamiento y enriquecimiento de los
recursos naturales.l" Algo similar ocurre con los documen-
tos oficiales que posteriormente se han venido expediendo
339
en materia de ejecucin de la planeacin. Sin embargo, en

1986 la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa public
un Informe sobre el estado del medio ambiente en Mxico,
que si bien presenta ms las caractersticas de un diagnstico
que de una evaluacin de la poltica ambiental, ofrece por lo
menos un hito de referencia para futuras evaluaciones de la
poltica ambiental.
De este ltimo Informe resulta, por la va de comparacin
con el diagnstico del Programa de Ecologa 1984-1988, que
nada ha cambiado de manera sustancial. Sin embargo, es
difcil que en un periodo tan breve haya podido haber cam-
bios sustanciales. En general, los efectos de las polticas am-
bientales slo pueden evaluarse en el mediano y largo plazo,
salvo en los casos de ciertas polticas cuyos objetivos son
de corto plazo. Esto no significa, por cierto, que no tengan
importancia las polticas de corto plazo, porque la verdad es
que el mediano y largo plazo se construye a partir de lo que
se hace en el corto plazo.
Sin embargo, las polticas ambientales recientemente
diseadas son, en muchos sentidos, la extensin y profun-
dizacin de otras que fueron formuladas hace ya muchos
aos. Por eso, es importante hacer, aunque sea de manera
somera, una evaluacin de las grandes polticas ambientales
que, desde hace tiempo, se encuentran formalmente vigen-
tes en el pas, a la luz de lo que han sido sus resultados. En
efecto, esa evaluacin nos permitir, por lo menos, entender
cules son las debilidades intrnsecas de la poltica ambien-
tal cuando ella no considera suficientemente los obstculos
que deben superar, as como las dificultades que presenta su
aplicacin.
A los 70 aos de la puesta en vigor de la primera gran
poltica ambiental formulada en Mxico -la poltica de con-
340
servacin de los recursos naturales, enunciada en el prrafo

tercero del artculo 27 constitucional-, el balance que cabe
hacer sobre la vigencia que esa poltica ha tenido realmente
en el pas no puede ser ms desolador. En las pginas que
siguen se vern los extremos en verdad crticos a que ha lle-
gado el deterioro de los recursos naturales en el pas. As, por
ejemplo, en materia de suelos se dir que. de acuerdo con
diagnsticos oficiales, el 80% del territorio nacional presenta
algunos problemas de erosin y, dentro de ese 80%, el 16%
muestra un avance crtico de desertificacin. Por su parte, en
materia de aguas se destacar que, con arreglo a los mismos
diagnsticos, que 20 cuencas presentan graves problemas de
contaminacin, que afectan al 75% de la poblacin nacio-
nal. A su vez, en materia de flora silvestre se pondrn de
relieve, entre otros elementos, los altos niveles alcanzados
por la deforestacin de selvas y bosques. que ha determina-
do entre otras cosas que, hacia 1980. quedara en el sureste
del pas slo el 5% de las selvas que existan a principios del
siglo. Y as sucesivamente.
A estos extremos se ha arribado no obstante que la pol-
tica de conservacin de los recursos naturales ha tenido una
presencia en el pas no slo a travs de la Constitucin Pol-
tica, sino tambin de los numerosos ordenamientos jurdicos
que han desarrollado e instrumentado dicha poltica en los
ltimos 70 aos y de los muchos planes, programas y pro-
yectos oficiales que han tendido a los mismos fines, cuyos
xitos son hasta ahora menguados y, en todo caso, no han
podido contrarrestar la generalizacin y profundizacin del
fenmeno de destruccin de los recursos naturales que ella
ha pretendido combatir.
Otro tanto puede decirse de la gran poltica sobre pre-
vencin y control de la contaminacin ambiental que afecta
341
la salud humana -que fue explicitada constitucionalmente

en 1971, pero que ti ene una vigencia anterior en el pas-,
cuyos resultados son tambin desoladores, pese a que dicha
poltica ha sido complementada por un sistema jurdico que,
no obstante sus imperfecciones, es por lo menos suficiente
para combatir muchos de los efectos contaminantes que hoy
se lamentan, as como por programas y acciones que el go-
bierno federal viene poniendo en prctica, hasta donde sa-
bemos, desde 1972. Uno de los ejemplos ms sobresalientes
de estos pobres resultados, se encuentra constituido por los
niveles que ha alcanzado la contaminacin atmosfrica en
todo el pas y, en especial, en algunas ciudades. En efecto,
las emisiones anuales de contaminantes en el territorio na-
cional -que son superiores a los 16 millones de toneladas-, se
concentran con particular intensidad en algunas ciudades de
alta densidad industrial y/o demogrfica, donde alcanzan ni-
veles crticos (en la ciudad de Mxico se concentra el 23.6%
de esas emisiones, en Guadalajara el 3.5%, en Monterrey eT
3%, y en otras ciudades el 70% restante). Por otra parte, la
contaminacin atmosfrica va en constante aumento, como
ocurre en la ciudad de Mxico, donde los promedios anuales
de concentraciones de partculas suspendidas totales y de
bixido de azufre, se han incrementado considerablemente
entre 1974 y 1984, como lo indica el reciente Informe de la
Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa sobre el estado
del medio ambiente en Mxico (en p. 35 el passim). Todo
esto ha ocurrido bajo la plena vigencia formal de las polti-
cas diseadas contra la contaminacin atmosfrica y formu-
ladas claramente en muchas normas jurdicas y en toda clase
de instrumentos de la planeacin.
Este ltimo ejemplo puede ser empleado tambin para
analizar las causas ms profundas de la insuficiencia y de la
342
ineficacia de la poltica ambiental que se ha puesto en vigor

en el pas. En efecto, la poltica ambiental es la expresin de
una voluntad encaminada a modificar, deliberadarnente, los
procesos sociales y, en especial, econmicos, que degra-
dan el ambiente. Por lo general. la Dollhca ambIental se
ha concenhado en
combatir los efectos nocivos para el ambiente que gene-
ran esos procesos sociales, antes que combatir sus causas.
As ha ocurrido tambin en materia de contaminacin at-
mosfrica. Pero, la contaminacin atmosfrica no puede ser
contrarrestada nicamente con un puado de polticas que
actan de manera correctiva sobre el problema especfico,
sino tambin y de una manera preferente a travs de un con-
junto de polticas que ataquen las causas de dicho problema.
Como es bien sabido que la contaminacin atmosfrica tiene
un origen vehicular e industrial. As, en el valle de Mxico,
donde se concentran cerca de 18 millones de habitantes, hay
3 millones de vehculos y 30 mil industrias que son responsa-
bles, respectivamente, del 85% y del 10% de los altos niveles
de contaminacin atmosfrica existente, tal como 10 seala
el mismo Informe citado ms atrs. Pues bien, este extraordi-
nario nmero de vehculos que circulan diariamente por el
Valle de Mxico, no es slo una consecuencia directa de esa
concentracin demogrfica, sino que, fundamentalmente, de
un conjunto de polticas que han propiciado el desarrollo del
transporte privado. Por su parte, el tambin extraordinario
nmero de industrias ubicadas en el mismo valle se expli-
ca por otro conjunto de polticas errneas sobre localiza-
cin de las empresas. El hecho es que slo recientemente
se han adoptado y puesto en ejecucin polticas que estn
favoreciendo el desarrollo del transporte pblico y que estn
combatiendo la tendencia hacia la concentracin industrial
343
e impulsando la relocalizacin de las empresas existentes.

Del xito que tengan estas polticas depende, fundamental-
mente, que se abata la contaminacin atmosfrica que afecta
al Valle de Mxico. Por cierto, para la solucin de este pro-
blema es tambin necesario contar con un sistema jurdico
adecuado, que permita mantener las emisiones contaminan-
tes dentro de ciertos estndares razonables. Sin embargo, no
es posible exigir a ese sistema que, por ejemplo, a travs del
establecimiento de estndares social o tcnicamente absur-
dos y que por otra parte tendran que ir en constante aumen-
to, combata la contaminacin atmosfrica de origen vehicu-
lar e industrial en el Valle de Mxico.
En el invierno 1985-1986, los ndices de contaminacin es-

pecialmente elevados que se registraron en el Valle de Mxi-
co, crearon una situacin crtica que llev al Ejecutivo Fede-
ral, a propuesta de la Comisin Nacional de Ecologa, a la
adopcin de un conjunto de medidas que teman por objeto
principal abatir esos altos ndices, a travs de acciones como
dotar progresivamente a los autobuses de motores anticonta-
minantes, ampliar la red de transporte colectivo urbano no
contaminante, introducir modificaciones en la gasolina que
reducira sus efectos contaminantes, etc. Las llamadas "21
medidas" fueron instrumentadas jurdicamente a travs de un
Decreto publicado en el "Diario Oficial" de la Federacin del
14 de febrero de 1986 ("Decreto por el que las Dependencias
y Entidades de la Administracin Pblica Federal, procedern
en el ejercicio de las atribuciones de su competencia o en
la realizacin de los programas y actividades a su cargo, a
ejecutar los ajustes o modificaciones conducentes a efecto
de observar y dar pleno cumplimiento a las medidas previs-
tas en este Ordenamiento"). La adopcin de estas medidas
344
constituye un tan interesante como necesario paso adelante

en la formulacin de polticas ambientales especficas para
combatir un fenmeno de contaminacin especialmente gra-
ve. pero tomando en cuenta las causas que lo originan. La
eficiencia de estas medidas est siendo puesta a prueba en
el invierno 1986-1987. pues las condiciones meteorolgicas
del Valle de Mxico estn nuevamente propiciando un agra-
vamiento de los ndices de contaminacin (por la presencia
de calmas y de inversin trmica). En los momentos en que
se concluye esta obra, se ha dado otro paso adelante con la
adopcin de las ahora llamadas "100 medidas", que son un
conjunto de acciones para 1987 y 1988 que, de acuerdo con
la publicacin oficial expedida para ese efecto. han sido in-
tegradas en el mbito de la Comisin Nacional de Ecologa.
por instrucciones del Presidente de la Repblica. Las prime-
ras 36 medidas estn encaminadas a combatir la contamina-
cin atmosfrica.
Todo lo dicho pone en claro que el xito de la poltica

ambiental est fincado, fundamentalmente, en que ella con-
sidere atentamente las causas que, en ltima instancia, deter-
minan la existencia de las situaciones ambientales nocivas,
para que acte congruentemente sobre esas causas. Pero, ese
xito slo podr alcanzarse si la poltica ambiental, correcta-
mente concebida, puede prevalecer en los hechos sobre las
que han propiciado en el pas el deterioro de su ambiente,
cuando ellas no han tenido en cuenta, por lo menos de una
manera suficiente, la cuestin de la proteccin del ambiente.
Esto implicara, por cierto, un cambio en el estilo de desa-
rrollo, como se ha dicho ms atrs (vase especialmente el
prrafo 7).
Los obstculos que se oponen a la vigencia real de una
345
poltica ambiental en el pas, son difciles de remontar. Por

cierto, ha habido avances conceptuales y polticos importan-
tes en esta materia. Sin embargo, tambin existen indicios
preocupantes sobre lo que sern los resultados de la polti-
ca ambiental formulada durante la presente Administracin.
Ellos tienen que ver con el marco ms general de la crisis
econmica que afecta al pas. En general, la crisis econmi-
ca ha contribuido, en casi toda Amrica Latina, a erosionar
la poltica ambiental. As, por ejemplo, la crisis econmica
ha determinado la existencia de una fuerte presin sobre los
recursos naturales, dado que ha obligado a los pases de la
regin a incrementar, hasta donde ha sido posible, las expor-
taciones de sus productos primarios, tanto para combatir la
cada de sus precios relativos en el mercado mundial, como
para continuar sirviendo el pago de la deuda externa. Por su
parte, la crisis financiera del Estado latinoamericano como
consecuencia de la cada de sus ingresos, ha determinado
tambin que en muchos casos se haya revisado la prioridad
que, en un principio, se haba asignado a sus acciones para
la proteccin del ambiente. Esto tambin est ocurriendo en
Mxico, donde al igual de lo que sucede en otros pases, lo
que se haga o lo que no se haga hoy por la proteccin del
ambiente, puede influir decisivamente en el futuro de la na-
cin mexicana.
346
127 Cf. Ricardo Koolen "La organizacin institucional del

Estado en relacin con la incorporacin de la dimensin am-
biental en la planificacin del desarrollo" y Ral Braes "La
incorporacin jurdica de la dimensin ambiental en la pla-
nificacin del desarrollo", ambos publicados en CEPALlIL-
PES/PNUMA La dimensin ambiental en la planificacin del
desarrollo. 1, Grupo editor Latinoamericano, Buenos Aires,
1986, pp. 47-89 Y 91-107, respectivamente. Nuestro traba-
jo es una versin revisada y ampliada de otro denominado
"Notas sobre la incorporacin jurdica de la dimensin am-
biental en la planificacin del desarrollo", publicado en la
Revista Interamericana de Planificacin (SIAP, Mxico, volu-
men XVIII, nmero 68, marzo de 1984).
128A travs de los recin mencionados convenios de
concertacin, que son "de cumplimiento obligatorio para
las partes que lo celebren", correspondiendo a los tribunales
federales resolver las controversias que se suscitaran al res-
pecto (artculos 38 y 39 de la Ley de Planeacin).
129 As lo hacia, antes de la reforma del artculo 40., el
Arq. Mario Fernndez, a la sazn Director General de Or-
denamiento Ecolgico e Impacto Ambiental en la Secretara
de Desarrollo Urbano y Ecologa (Cf. su ponencia "El orde-
namiento ecolgico y su regulacin jurdica para los cen-
tros de poblacin" en I Reunin Regional sobre Legislacin
Ambiental. publicacin de la LII Legislatura de la Cmara de
Diputados del Congreso de la Unin y de la Secretara de
Desarrollo Urbano y Ecologa, Mxico, 1984).
130 Cf. "Ecologa y desarrollo: evolucin y perspectivas
del pensamiento ecolgico" en Osvaldo Sunkel y Nicolo Gli-
go (comp.) Estilos de desarrollo y medio ambiente en Amri-
ca Latina, FCE, Mxico, 1980, vol. 1, pp. 172 Y 173.
1)1 Existe un informe de labores de esa Comisin, que
347
cubre el periodo 1973-1976, editado por la Secretara de Re-

laciones Exteriores en septiembre de 1976 (dos volmenes).
132 Cf. Miguel de la Madrid, Pensamiento polico (20 de
noviembre de 1981-25 de enero de 1982), Partido Revolu-
cionario Institucional (Coordinacin General de Documen-
tacin y Anlisis), Mxico, 1982, pp. 159, 222, 223, 287, y
304. Cf. tambin el folleto intitulado Defensa Ambiental. Co-
mit Directivo del PRI en el Distrito Federal, Mxico, 1982,
que contiene una sntesis del pensamiento del Lic. De la Ma-
drid sobre el tema y, en especial, v. su sugerencia de crear
inmediatamente Comits de Defensa del Medio Ambiente.
133 Cf. Medio ambiente y calidad de la vida, Partido
Revolucionario Institucional (Instituto de Estudios Polticos,
Econmicos y Sociales), Mxico, 1982, que contiene las in-
tervenciones que se hicieron en dicha reunin de consulta
popular.
134 Cf. Julia Carabias y Vctor Manuel Toledo (coordina-
dores) Ecologia y recursos naturales. Hacia una politica eco-
lgica del PSUM, Ediciones del Comit Central del PSUM,
Mxico, 1982, con trabajos de Rolando Cordera y otros.
135 La elaboracin del PND estuvo precedida de una serie
de consultas populares. Una sntesis de algunas de ellas pue-
den encontrarse en Ecologia, SEDUE, Mxico, 1983, 80 pp.
y en Desarrollo Urbano y Vivienda, SEDUE, Mxico, 1983,
112 pp.
136 Cf. Hacia una polica ecolgica (ponencias presen-
tadas por el PSUM a la Primera Reunin Nacional de Ecolo-
ga organizada por la SEDUE), Ediciones del Comit Central,
Mxico, 1984, 61 pp.
137 El contenido de estas Reuniones se encuentra en
cuatro volmenes editados por la
Cmara de Diputados (LII Legislatura) y la Secretara de
348
Desarrollo Urbano y Ecologa.

138 Cf. Brbara Ward y Ren Dubos, Una sola tierra, FCE,
Mxico, 3a. reimpresin, 1984. 139 Cf. el informe de esa de-
nominacin, publicada por el PNUMA (Nairobi, 1982).
140 Es la opinin de Michel Prieur en op. cit supra, nota
40, en relacin con el primer informe francs sobre el estado
del ambiente, que cubre los aos 1976 y 1977.
141 Lo anterior es desarrollado en las pginas 118, 119
Y 120 del Informe de Ejecucin 1983, documento del Poder
Ejecutivo Federal editado por la Secretara de Programacin
y Presupuesto, Mxico, 1984.
Parte Segunda
La proteccin de los ecosistemas terrestres

Captulo VI
La proteccin de los suelos
Sumario: 89. La delimitacin del tema. 90. Los problemas de

los suelos en Mxico. 91. La proteccin de los suelos en la
Ley Federal de Proteccin al Ambiente. 92. La proteccin de
los suelos en la Ley de Conservacin del Suelo y Agua. 93.
Las disposiciones sobre proteccin de los suelos respecto de
sus procesos de contaminacin. La prohibicin de descargar
contaminantes en los suelos. 94. El rgimen jurdico de los
residuos en la Ley Federal de Proteccin al Ambiente. 95. La
regulacin de los residuos en otros ordenamientos jurdicos.
96. La proteccin de los suelos respecto de sus usos agrco-
las y ganaderos. 97. La proteccin de [os suelos en la Ley
Federal de Reforma Agraria. 98. La proteccin de los suelos
en la Ley de Fomento Agropecuario. 99. La cuestin de los
minifundios. 100. La cuestin de las tierras ociosas. 101. La
artificializacin excesiva de los suelos. Los fertilizantes y los
plaguicidas. 102. Los productos agroqumicos en la Ley Ge-
neral de Salud. 103. Las Normas Oficiales Mexicanas sobre
proteccin de los suelos.
89. La delimitacin del tema
Con este captulo se inicia el anlisis de los aspectos jurdi-

cos de la proteccin de los ecosistemas terrestres, a travs del
examen de la legislacin que se ocupa de cada uno de sus
elementos. Aunque estos elementos configuran una unidad
que hara aconsejable un estudio conjunto de todos ellos y,
en especial, desde la perspectiva de sus procesos de inte-
raccin, el hecho de que ellos se encuentran legislados por
352
separado determina la necesidad de emplear el mtodo que

se utilizar a continuacin, que distingue la proteccin de
los suelos de otros sistemas de proteccin que estn referi-
dos a los siguientes elementos: la flora, la fauna silvestre, las
aguas, los recursos minerales y los recursos energticos. En
efecto, el sistema jurdico que se est examinando no regula
los ecosistemas terrestres como tales, ni mucho menos hace
distinciones entre ellos, salvo en contados casos y, por lo
general, no como ecosistemas terrestres, sino como ecosis-
tema global, a la manera de la legislacin que se refiere al
ambiente en su conjunto. Tampoco existe en ese sistema una
categora que pudiera unificar jurdicamente todos o algu-
nos de esos elementos, como la idea de "naturaleza", que
en Francia ha servido como punto de partida para una Ley
sobre proteccin de la naturaleza, o la idea de "patrimonio
natural", utilizada en algunos acuerdos internacionales. Sin
embargo, por la va de la integracin, sera posible entre no-
sotros construir un "derecho de proteccin de la naturaleza",
que organizara todas las normas que se refieren a la materia.
En esta Parte Segunda se pretende hacer un primer esfuerzo
en este sentido.
El examen de los aspectos jurdicos de la proteccin de los
suelos, por otra parte, plantea algunas cuestiones metodolgi-
cas, porque el anlisis respectivo se puede llevar a cabo desde
diversos puntos de vista. Uno de ellos sera el relativo a los
problemas que pueden afectar a los suelos, que en definitiva
no es un mtodo apropiado, pues la legislacin sobre suelos
no se encuentra organizada en funcin de esos problemas,
salvo en lo que se refiere a la contaminacin. En efecto, la
legislacin sobre suelos no regula especficamente problemas
tales como la erosin, la salinizacin, la laterizacin, la de-
sertificacin, etc., sino que trata en general de la degradacin
353
de los suelos, en disposiciones que por lo general se hallan

dispersas, y en particular de la contaminacin de los mismos,
en normas que en cambio se encuentran relativamente orga-
nizadas entre s. Otro punto de vista posible para estudiar la
proteccin jurdica de los suelos sera el que toma en conside-
racin los usos de los suelos. Este punto de vista es ms ade-
cuado que el anterior, pues la legislacin sobre suelos tiende
a distinguir entre esos usos cuando establece reglas para su
proteccin. Los usos principales del suelo son los agrcolas y
ganaderos, los forestales, los urbanos, los de transportes, los
industriales, y los de recreacin y turismo.
De acuerdo con la idea ms general de esta obra de se-
guir de cerca la manera cmo se encuentra estructurada la
legislacin mexicana, en este captulo se estudia la protec-
cin jurdica de los suelos, desde una doble perspectiva: la
proteccin frente a la contaminacin y la proteccin frente a
los usos agrcolas y ganaderos. Dentro del tema de la protec-
cin frente a la contaminacin, se incluye el de los residuos
slidos, dado que as se encuentra legislado entre nosotros.
Por otra parte, el examen de la proteccin de los suelos se
circunscribe a la cuestin de los usos agrcolas y ganaderos,
a partir de la consideracin de que son fundamentalmente
esos usos los que provocan los procesos ms importantes de
degradacin de los suelos, reservndose en cambio el estu-
dio de la proteccin de los dems usos para el momento en
que se examinan, por separado, las actividades forestales,
urbansticas, industriales, etc. En este anlisis se incluye, por
cierto, el relativo a la proteccin de los suelos frente al uso
de los productos agroqumicos, dada la vinculacin que ellos
tienen con las actividades agropecuarias, aunque lo cierto es
que tambin podran ser examinados desde el punto de vista
de sus efectos en la salud humana.
354
En consecuencia, este captulo comprende, en primer tr-

mino, el anlisis de las escasas reglas existentes sobre la pro-
teccin en general de los suelos, contenidas en la Ley Federal
de Proteccin al.Ambiente y en la Ley de Conservacin del
Suelo y Agua, para centrarse a continuacin en el examen de
las normas que se ocupan de la contaminacin de los suelos y,
en especial, del rgimen jurdico de los residuos. Estas normas
se encuentran en la LFPA, pero tambin en otros ordenamien-
tos jurdicos, que deben considerarse como supletorios de la
misma en esta materia. A continuacin, el anlisis se extiende
al sistema jurdico de proteccin de los suelos respecto de
sus usos agrcolas y ganaderos, a partir de lo que disponen
sobre el particular la Ley Federal de Reforma Agraria y la Ley
de Fomento Agropecuario. La cuestin de los minifundios y
de las tierras ociosas regulada en esta ltima Ley, considerada
separadamente. Luego, este captulo se ocupa de la manera
como se protegen los suelos a travs de la regulacin de los
productos agroqumicos, cuyo uso excesivo o indiscriminado
puede generar efectos indeseados. Las normas respectivas se
encuentran principalmente en la Ley de Sanidad Fitopecua-
ria de los Estados Unidos Mexicanos y en la Ley General de
Salud. Por ltimo el captulo se aboca a la descripcin de la
manera como la proteccio de los suelos se halla regulada a
nivel de las Normas Oficiales Mexicanas.
90. Los problemas de los suelos en Mxico
La cuestin de la conservacin de los suelos tiene que ver, en

primer trmino. con el hecho de que ellos sean utilizados de
acuerdo con sus aptitudes naturales y. en segundo trmino,
con que el manejo que se haga de ellos sea tcnicamente
adecuado. De otra manera, se corre el riesgo de que los des-
355
equilibrios que se introduzcan, generen una serie de efectos

fsicoqumicos que traigan como consecuencia la prdida de
la fertilidad del suelo. esto es. la prdida de su humus, con
las sustancias que lo hacen productivo, como el nitrgeno,
el fsforo, el potasio y otras. Sin embrgo, la erosin de los
suelos tambin puede tener su causa en fenmenos natu-
rales. tales como las lluvias y los vientos. La degradacin de
los suelos puede conducir a esa situacin sin regreso que se
denomina desertifcacin.
La desertificacin consiste en "la reduccin o destruccin
del potencial biolgico de la tierra que puede llevar a la crea-
cin de condiciones anlogas a las de un desierto natural"
como qued precisado en la Conferencia de las Naciones
Unidas sobre Problemas de la Desertificacin, que se llev
a cabo en Nairobi (Kenia) en 1977.142 Por lo general, la
desertificacin es el resultado de factores naturales y huma-
nos (antropognicos). Se trata de un proceso que ha termi-
nado por despertar una justificada preocupacin en todo el
mundo: en los inicios de la dcada de los 80, muchos pases
se enfrentaban con casos de desertificacin; los territorios
afectados por la desertificacin eran habitados por 600 millo-
nes de personas, esto es, casi una sexta parte de la poblacin
mundial de ese entonces; los desiertos de origen atropog-
nico ya ocupaban unos 9 millones de kilmetros cuadrados;
y como consecuencia de la desertificacin antropognica se
estaban restando anualmente unas 5 a 7 millones de hec-
treas a los usos productivos. 143 En Mxico, de los 157
millones de hectreas que presentan algunos problemas de
erosin (que representan el 80% del territorio nacional), el
16% muestra un avance crtico de desertificacin.144
Respecto de la vocacin de los suelos en Mxico, hay
que destacar que, como lo hace el Programa Nacional de
356
Ecologa 1984-1988, en los aproximadamente dos millones

de kilmetros cuadrados del territorio nacional, un 17% del
suelo es apto para la agricultura, cerca del 50% para la gana-
dera y un 14% est cubierto por bosques. 145
Ahora bien, por lo que hace al uso de los suelos en el pas.
el Programa Nacional de Desarrollo Rural Integral 1985-1988
seala que dicho uso presenta actualmente la siguiente estruc-
tura: "10% agrcola, 13.5% pastizales, 44.3% matorrales, 14%
selvas. 14.8% bosques y 1.2% de cuerpos de agua, aproxima-
damente". La agricultura ocupa slo 20.8 millones de hectreas
(de las cuales el 78% son reas de temporal). en contraste con
los 128 millones de hectreas que ocupan las actividades pe-
cuarias (que se integran fundamentalmente con pastizales. ma-
torrales y bosques). La notable expansin que han tenido las
actividades ganaderas, se ha llevado a cabo con altos costos
ecolgicos. Poues ha invadido espacios con vocacin esen-
cialmente forestal o agrcola. 46 As, la ganadera ha ocupado
importantes espacios en las zonas con selvas tropicales hme-
das del pas, que es el ecosistema con mayor potencial produc-
tivo con que cuenta la nacin, con el resultado de que, por cada
hactrea dedicada a producir de 0.5 a 1 cabeza de ganado, la
nacin ha perdido alrededor de 250 especies de plantas y unas
200 de animales, que conforman un potencial forestal, alimen-
ticio, medicinal, industrial, domstico y por supuesto forrajero,
perdidos para siempre. Por otra parte, se ha incrementado sus-
tancialmente el destino de las mejores tierras del pas al cultivo
forrajero: en 1980, cerca de 3 millones de hectreas estaban
dedicadas a ese tipo de cultivo. Finalmente, la ganadera de la
zona norte del pas tiene un carcter eminentemente extensivo,
lo que significa un desperdicio del espacio.
Es del caso sealar que el rgimen jurdico de tenencia
de la tierra favorece la existencia de latifundios ganaderos
357
para la prctica de la ganadera extensiva. Por otra parte, la

poltica de expansin de la frontera agrcola del propio Es-
tado y sus mecanismos de aplicacin, han permitido la de-
forestacin a base de maquinaria de grandes extensiones de
terreno con fines pecuarios en el trpico.
El mismo Programa destaca algunos de los problemas del
uso actual y potencial del suelo, cuando seala que "existen
zonas de selva de diferente tipo cuya vegetacin ha sido per-
turbada y sustituida por especies forrajeras" o cuando precisa
que "las zonas ridas y semiridas, por sus condiciones agro-
climatolgicas, deben destinarse al aprovechamiento gana-
dero con prcticas de manejo para su recuperacin y mejo-
ramiento" o cuando advierte que "en las praderas tropicales
y subtropicales se ha subutilizado el potencial forrajero, por
lo cual deben evitarse nuevos desmontes, concentrndose
los esfuerzos en optimizar el uso de las superficies ganade-
ras actuales" .147 De all que dicho Programa plantee que
"las consideraciones sobre el uso actual y potencial del suelo
implica la necesidad de emprender acciones encaminadas a
reorientar actividades productivas, en atencin a la funcin
natural del uso de la tierra; a desarrollar el potencial produc-
tivo que ofrezca las mejores condiciones para impular las
actividades agropecuarias, y a fortalecer las tareas de conser-
vacin del recurso" .148
Ahora bien, las actividades agropecuarias pueden influir
en el deterioro de los suelos cuando ellas significan un uso
excesivo de los mismos, o su subutilizacin. El sobreuso de
los suelos tiene lugar habitualmente a travs del monoculti-
vo, del sobrecultivo y del sobrepastoreo.
El modelo que ha predominado en la agricultura mexica-
na en las ltimas dcadas, est orientado precisamente ha-
cia el monocultivo. Ese modelo "modifica las condiciones
358
naturales con el objeto de implantar ecosistemas artificiales

basados en una sola especie (monocultivo) y sobre superfi-
cies extensas. que se mantienen mediante grandes insumos
energticos y econmicos.l'" Sus espectaculares resultados
iniciales, se ven contrarrestados por sus inconvenientes eco-
lgicos, que ms temprano o ms tarde se transforman en
una limitante. En efecto, "el modelo tecnolgico especiali-
zado en la agricultura resulta ecolgicamerue inadecuado
porque entre otras cosas produce la erosin del suelo y el
abatimiento de su fertilidad. la salinizacin y el agotamiento
de los mantos acuferos en las reas de riego. la contamina-
cin a partir de los fertilizantes y plaguicidas qumicos que
utiliza. la disminucin de la diversidad (erosin) gentica de
las especies cultivadas. el aumento de vulnerabilidad a nue-
vas plagas y enfermedades de los monocultivos extensos, y
el uso cada vez mayor de insumos energticos no renova-
bles (petrleo y gas natural)".150 En Mxico. aunque se sabe
poco de los efectos ecolgicos de la agricultura moderna.
existen algunos indicios preocupantes sobre el nivel que ha
alcanzado la erosin. como consecuencia. entre otros facto-
res, de ese tipo de agricultura. que en las reas de temporal y
de pendiente, por ejemplo, "obliga a dejar los terrenos agr-
colas desprovistos de cubierta vegetal du-' rante un periodo
del ao". lo que los hace muy vulnerables. 151
El sobreculti vo, por su parte, tambin inf1uye enla pr-
dida de fertilidad y en la erosin, generando una cadena que
va de la disminucin del rendimiento de los cultivos y de la
superficie cultivada, pasando por cambios en la estructura
de los cultivos (cultivos de menor productividad), hasta la
intensificacin del sobreuso del suelo.
A su vez. el sobrepastoreo contribuye a la degradacin de
los suelos a travs de la prdida de stos de su capacidad para
359
amortiguar la accin de la lluvia y del viento. lo que los hace

ms vulnerables a la erosin. En Mxico. se ha estimado que
el sobrepastoreo en la zona norte del pas se ha llevado al
extremo de que los ecosistemas respectivos "soportan el tri-
ple del nmero de cabezas recomendado por el coeficiente
de agostadero tcnicamente recomendado". 152
Por cierto. la estructura de la tenencia de la tierra, influye de

una manera importante en el uso de los suelos. El complejo
latifundio-minifundio que ha prevalecido en Amrica Latina.
ha dado lugar simultneamente a un uso excesivo del suelo y
a una subutilizacin del mismo. El uso excesivo se ha llevado
a cabo, dentro de los latifundios, en las reas de la fronte-
ra agrcola, causando un deterioro muy superior al que han
generado los minifundios. En estos timos, por su parte, han
predominado los cultivos superiores a la capacidad del suelo,
por razones de sobreviviencia de los minifundistas. De otro
lado. la subutilizacin del suelo ha sido una de las caracte-
rsticas de los latifundios tradicionales, en los que la produc-
tividad ha estado por debajo de los niveles potenciales que
tericamente podran alcanzarse sin degradar los recursos.
Adems, la subutilizacin ha coexistido con el deterioro de
estos ltimos, cuando se han aplicado mtodos basados en
tcnicas inadecuadas.P!
La situacin de los suelos en Mxico, es ms que preocu-

pante, como lo ponen de manifiesto algunas estimaciones
oficiales. As, por ejemplo, el Programa Nacional de Desa-
rrollo Rural Integral 1985-1988 seala que "la alteracin de
los recursos naturales ha provocado una acelerada desfores-
tacin, una progresiva erosin y un avance de la desertifica-
cin. Se estima que 157 millones de hectreas que represen-
360
tan el 80% de la superficie del territorio nacional, muestran

algunos problemas de erosin y de stas, el 16% presenta
un avance crtico de desertificacin. La mitad de las tierras
cultivadas se deterioran anualmente a causa de la destruc-
cin de los bosques y selvas, la prctica de una agricultura
mal planificada, el sobrepastoreo y la ganadera sin control".
Y agrega que "las prdidas del suelo, estimadas con base en
la informacin hidromtrica, son de 2.8 toneladas/ ha/ao,
lo que representa a nivel nacional una prdida anual de 560
millones de toneladas de suelo frtil. Adicionalmente se ha
estimado que se pierden 2.8 kg./ha/ao del nitrgeno, 4.2
de fsforo y 4.2 de potasio, adems de la materia orgnica
y otros minerales naturales del suelo. Estos procesos erosi-
vos son causados principalmente por la lluvia, el viento, los
escurrimientos superficiales y las prcticas inadecuadas de
manejo de los suelos" '54
Un aspecto especial de la conservacin de los suelos se
encuentra constituido por el problema que presenta la con-
taminacin de los mismos por efecto de los residuos. El Pro-
grama Nacional de Ecologa 1984-1988 se ocupa especial-
mente de este tema, destacando en primer trmino que "los
problemas de residuos slidos son especialmente graves en
las grandes ciudades del pas, as como en las zonas tursticas
e industriales. En general, aun cuando la generacin de basu-
ra per cpita en el pas es inferior a la generada en los pases
desarrollados, existe una carencia de sistemas eficientes de
recoleccin, tratamiento y disposicin final de los residuos
slidos urbanos e industriales". '55 Ms adelante, el Progra-
ma incluye algunos indicadores que permiten apreciar la gra-
vedad de la situacin. Entre ellos destaca el relativo al incre-
mento per cpita de los residuos slidos y a su modificacin:
este incremento ha sido de casi siete veces en las ltimas tres
361
dcadas y ha cambiado de elementos biodegradables a ele-

mentos de lenta y difcil degradacin. Del total del volumen
generado, el 90% no cuenta con almacenamiento adecuado,
es recolectado slo el 70% con tcnicas y equipos deficien-
tes, se da tratamiento nicamente al 5%, y la disposicin fi-
nal del 95% se lleva a cabo en tiraderos a cielo abierto. En el
campo de los residuos industriales, la situacin parece ms
crtica an, pues ellos han aumentado exponencialmente al
crecimiento industrial, estimndose que slo el 2% de ellos
recibe tratamiento medianamente aceptables y slo una nti-
ma porcin es reciclada.P" De all el mismo Programa plan-
tea como estrategia para abatir y controlar la contaminacin
del suelo, la creacin de sistemas de recoleccin, manejo y
disposicin final de residuos slidos que incluyan el estable-
cimiento de rellenos sanitarios y cementerios industriates.!"
sin perjuicio de que, en un plano ms general, tambin com-
prenda acciones tendientes a reintegrar a la produccin zo-
nas erosionadas e improductivas y restablecer ecosistemas,
incluyendo los cuerpos de agua que lo requieran, mediante
la recuperacin del suelo de reforestacin y restitucin de la
cubierta vegetal en cuencas y laderas.'
91. La proteccin de los suelos en la Ley Federal de Proteccin

al Ambiente
La Ley Federal de Proteccin al Ambiente destina un cap-

tulo especial a la proteccin de los suelos. Pero, lo que all
se regula es la contaminacin de los suelos y, en especial,
el problema de los residuos, particularmente de los residuos
slidos.
Sin embargo, en el artculo 38 y ltimo de ese captulo
se incluye una norma ms amplia para la proteccin de los
362
suelos, a travs del establecimiento de un sistema de auto-

rizacin para su uso. En efecto, dispone ese precepto que
"los proyectos de obras e instalaciones necesarias para la
utlizacin o explotacin de los suelos para fines urbanos,
industriales, agropecuarios, recreativos y otros, se sometern
a la autorizacin de la Secretara de Desarrollo Urbano y
Ecologa, en lo que respecta a la proteccin del ambiente y
resolver tomando en cuenta el dictamen que emitan las de-
pendencias competentes, segn el tipo de obra o instalacin
de que se trate" (prrafo primero).
La norma presenta algunas similitudes con aquella de
carcter ms general relativa a la manifestacin de impac-
to ambiental, contenida en el artculo 70. de la misma LFPA
(vase el prrafo 34). Incluso es posible pensar que ambas
normas se refieren a lo mismo, no slo porque los proyectos
a que se refiere el artculo 70. implican siempre el uso del
suelo, sino tambin porque la autorizacin prevista en el ar-
tculo 38 est prescrita "en lo que respecta al ambiente", en
general. Sin embargo, no es razonable sostener que sta o
cualquier otra materia se encuentre dos veces legislada. La
verdad es que se trata de un doble e innecesario sistema de
autorizaciones. Lo anterior se explica, pero no se justifica, si
se recuerda que la LFPCCA contena una norma similar a la del
artculo 38 de la LFPA, que fue reproducida en ste, con algu-
nos cambios poco afortunados en materia de redaccin y, al
parecer, sin tener en cuenta que la LFPA estaba introduciendo
la manifestacin del impacto ambiental, que era un meca-
nismo jurdico no previsto en la LFPCCA.159 Por otra parte,
es de sealarse que un sistema y otro de autorizacin, estn
sujetos a reglas diversas. As, por ejemplo, la autorizacin
del artculo 38 prev la intervencin de otras dependencias,
cuyo dictamen debe ser tomado en cuenta por la Secretara
363
de Desarrollo Urbano, lo que no ocurre con la autorizacin

del artculo 70. Adems, la necesidad de la autorizacin no
depende de que un proyecto de obra pueda generar conta-
minacin o deterioro ambiental por exceder ciertos estnda-
res, sino nicamente del hecho de que se vayan a utilizar o
explotar suelos para cualquier: fin.
Como se dice ms adelante (Vase el prrafo 106), el art-
culo 38 de la LFPA fue adicionado con un prrafo, que estable-
ce una regla sobre proteccin de los ecosistemas forestales y
que, en consecuencia, es analizada en el captulo relativo a
la proteccin de la flora, incluidos los bosques.
92. La proteccin de los suelos en la Ley de Conservacin del

Suelo y Agua
En el ao 1946 se puso en vigor una Ley de Conservacin del

Suelo y Agua (D. O. 06-07-46), cuyas disposiciones han pa-
sado a ser supletorias de la LFPA en materia de proteccin de
los suelos (as como en materia de proteccin de las aguas).
Aunque esta Ley parece haber perdido toda importancia, el
hecho es que ella permanece formalmente vigente.
Establece el artculo lo. de la Ley que "ti ene por objeto
fomentar, proteger y reglamentar la conservacin de los re-
cursos de suelos y aguas, bsicos para la agricultura nacio-
nal". El artculo 20. agrega que "quedan sujetos a las disposi-
ciones de esta Ley y su Reglamento los ejidos, la propiedad
agrcola privada y los terrenos nacionales".
En lo que ahora interesa, cabe destacar que la Ley con-
templa la posibilidad de establecer "Distritos de Conserva-
cin del Suelo". Al respecto, se declara de utilidad pblica el
establecimiento de dichos Distritos (artculo 30., fraccin V);
se prev que estos Distritos podrn ser creados por acuerdo
364
del Secretario de Agricultura o por solicitud de ms del 50%

del nmero de campesinos, propietarios o ejidatarios de al-
guna zona, o por cualquier nmero de personas, siempre
que representen ms del 50% de la superficie de la zona en
que se trata de establecer el Distrito, as como por convenios
entre los Gobiernos de los Estados y la Federacin (artculo
90.); se dispone que una vez aprobado el establecimiento de
un Distrito de Conservacin del Suelo, se dar a conocer su
ubicacin y delimitacin por medio de publicaciones (art-
culo 10); Y se prescribe que la Direccin de Conservacin
del Suelo y Agua de la Secretara de Agricultura proceder a
la organizacin de tales Distritos (artculo 11).
Es interesante conocer las medidas que establece el ltimo
de los preceptos citados para la organizacin de los Distritos
de Conservacin del Suelo. Estas mdidas comprenden "todos
los estudios, investigaciones, experimentaciones y demostra-
ciones necesarios para determinar los mejores mtodos para
conservar los recursos de suelo y aguas, entre los que se in-
cluirn los indispensables para tratar de evitar o cambiar los
mtodos y procedimientos de cultivo que aceleren la erosin,
estableciendo los ms adecuados, entre los que pueden com-
prenderse: trabajos de ingeniera para construir terrazas o ban-
cales, presas, diques, bordos; la utilizacin de cultivos en fajas,
en contorno; mtodos adecuados de riego, de revegetacin
con rboles y pastos; rotacin de cultivos, control de escurri-
miento; cambio de uso del subsuelo; control de torrenteras y,
en general, todas las medidas que la mejor tcnica aconseje
dentro de nuestro medio social y econmico".
La Ley dispone que "el Ejecutivo Federal podr adquirir o
expropiar, en su caso, los terrenos estrictamente necesarios
para el establecimiento de viveros, fajas forestales, formacin
de lagunas permanentes, estaciones experimentales, o para
365
el establecimiento de reservas nacionales de conservacin"

(artculo 15).
93. Las disposiciones sobre proteccin de los suelos respecto

de sus procesos de contaminacin. La prohibicin de descargar
contaminantes en los suelos
Al igual de lo que ocurre con los anteriores captulos de la

LFPA, el captulo quinto sobre proteccin de los suelos se abre
con una norma que establece la correspondiente prohibicin
de descargar contaminantes. En efecto, prescribe la parte pri-
mera del artculo 34 de la Ley que "queda prohibido descar-
gar, depositar o infiltrar contaminantes en los suelos, sin el
cumplimiento de las normas reglamentarias y los lineamientos
tcnicos correspondientes que para tal efecto se expidan ... ".
Tales normas y lineamientos no existen. Lo que existe es
otra norma contenida en la misma LFPA que dispone la nece-
sidad de someter a un tratamiento previo todos los contami-
nantes que se depositen o infiltren en el suelo o subsuelo.
Prescribe esa norma que todo tipo de contaminantes (entre
ellos, los residuos slidos), "provenientes de usos pblicos,
domsticos, industriales, agropecuarios o de cualquier otra
especie, que se acumulen o puedan acumular y por consi-
guiente se depositen o infiltren en el suelo o subsuelo, debe-
rn contar con previo tratamiento a efecto de reunir las condi-
ciones necesarias para prevenir o evitar: I. La contaminacin
del suelo; II. Las alteraciones nocivas en el proceso biolgico
de los suelos: III. La modificacin, trastornos o alteraciones
en el aprovechamiento, uso o explotacin del suelo; y IV. La
contaminacin de los ros, cuencas, cauces, lagos, embalses,
aguas marinas, mantos acuferos, aguas subterrneas y otros
cuerpos de agua ... " (artculo 36).
366
En consecuencia, del conjunto de ambas normas resulta

que queda prohibido descargar, depositar o infiltrar contami-
nantes en el suelo o en el subsuelo, si no son sometidos a un
tratamiento previo que garantice que el suelo no sea degra-
dado. El artculo 36, como se podr apreciar, extiende este
sistema de proteccin de los suelos, a la proteccin de las
aguas (que es materia de otro captulo de la LFPA). Pero, como
ya se ver, cuando la LFPA regula la proteccin de las aguas,
tambin ella se ocupa de establecer normas de proteccin de
los suelos, especialmente en los casos de derrames o infiltra-
ciones de aguas residuales (vase el prrafo 137).
La mencionada prohibicin de descarga se encuentra re-
forzada penalmente por la configuracin en la LFPA del delito
de contaminacin de los suelos. En efecto, proscribe el art-
culo 76 de esa Ley que "se impondr la pena de seis meses a
tres aos de prisin y multa por el equivalente de cincuenta
a diez mil das de salario mnimo general vigente en el Dis-
trito Federal, al que intencionalmente o por imprudencia ...
II. Descargue, deposite o infiltre contaminantes peligrosos en
los suelos, que provoquen o puedan provocar daos graves a
la salud pblica, la flora, la fauna o los ecosistemas ... ". Esta
fraccin fue introducida en la LFPA por las reformas y adicio-
nes en vigor desde 1984.
Hay que decir que esta conducta estaba tipificada penalmen-

te, en cierto modo, por la antigua fraccin 11 del artculo 76
de la LFPA, que pas a ser la fraccin III del mismo artculo
y que trata principalmente del delito de contaminacin de
las aguas (vase el prrafo 137). Prescribe esa norma que se
aplicar la misma sancin a quien" .. .infiltre en el suelo o
subsuelos, aguas residuales, desechos o contaminantes que
causen o puedan causar daos graves a la salud pblica, la
367
flora, las faunas o los ecosistemas ... ". Por consiguiente, la

infiltracin de contaminantes en los suelos (sean o no peli-
grosos), termin 'siendo doblemente sancionada en la LFPA.
Se trata de un delito de mera conducta, pues lo que se

sanciona es incluso la posibilidad de que se puedan causar
daos graves a la salud pblica, la flora, la fauna o los eco-
sistemas.
Por su parte, hay que tener presente que el desecho de
sustancias txicas o peligrosas, con inminente riesgo a la sa-
lud de las personas y llevado a cabo sin la autorizacin de
la Secretara de Salud o contraviniendo los trminos en que
sta hubiera sido concebida, es sancionado penalmente con
la Ley General de Salud, en los trminos de su artculo 456.
94. El rgimen jurdico de los residuos en la Ley Federal de

La Ley Federal de Proteccin al Ambiente se ocupa de la re-

gulacin de los residuos con motivo de la proteccin de los
suelos, aunque el tema excede la proteccin de los suelos,
puesto que los residuos pueden afectar simultnea o separa-
damente otros elementos ambientales, tales como la atms-
fera, las aguas, etc. La LFPA trata de los residuos en general,
pero tambin establece reglas especiales para los residuos
slidos y los de naturaleza peligrosa o potencialmente peli-
grosa, as como los de lenta degradacin.
La primera norma que establece la Ley para este efecto dis-
pone que la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa expe-
dir las normas a que deba sujetarse y, en su caso, autorizar
"el funcionamiento de los sistemas de recoleccin, almacena-
miento, transporte, alojamiento, uso, reuso, tratamiento y dis-
368
posicin final de residuos slidos, lquidos o gaseosos, inde-

pendientemente de la persona fsica o moral que los genere,
y prestando especial atencin a los de naturaleza peligrosa o
potencialmente peligrosa" (parte segunda del artculo 34).
Esta norma debe concordarse con la contenida en el artculo

15 de la misma LFPA, en virtud de la cual se faculta a la Se-
cretara de Desarrollo Urbano y Ecologa para promover ante
las dependencias competentes, la imposicin de las restric-
ciones necesarias, entre otras, en materia de disposicin final
de sustancias contaminantes o peligrosas para el ambiente.
Lo anterior debe entenderse sin perjuicio de las atribuciones
de los Municipios, en orden a mantener, entre otros servicios
pblicos dentro de sus territorios jurisdiccionales, aquellos
que correspondan a la llamada "limpia" (artculo 115 consti-
tucional, fraccin III).
A continuacin, el artculo 35 de LFPA establece que "toda

persona fsica o moral, pblica o privada, que realice activi-
dades por la que se genere, almacene, recolecte, transporte,
trate, aproveche o disponga de residuos slidos y de residuos
de naturaleza peligrosa o potencialmente peligrosa, deber
sujetarse a las normas y disposiciones que para tal efecto se
expidan", La norma, que est limitada a los residuos slidos
y a los de naturaleza peligrosa o potencialmente peligrosa,
parece innecesaria atendido a lo previsto en el artculo 34,
recin transcrito. En cambio, es ms que necesario que estas
disposiciones sean adecuadamente reglamentadas.
De los residuos slidos se ocupa tambin el artculo 36
de la LFPA, examinado ms atrs (vase el prrafo 93). En efec-
to, los residuos slidos, al igual que todos los contaminantes
que se acumulen o puedan acumular y por consiguiente se
369
depositen o infiltren en el suelo o subsuelo, deben contar

con un tratamiento previo a efecto de reunir las condiciones
necesarias para prevenir o evitar la degradacin de los suelos
y de las aguas. Sin embargo el artculo 36 agrega algo ms
especficamente relativo a los residuos slidos, a saber que la
Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa "celebrar acuer-
dos de coordinacin y asesora con los Gobiernos Estatales J
.vlunicipales en la evolucin y mejoramiento del sistema de
recoleccin, tratamiento y disposicin de residuos slidos en
general, en la identificacin de alternativas de reutilizacin y
disposicin final, as como la formulacin de programas para
dicha reutilizacin y disposicin final de residuos slidos,
incluyendo la elaboracin de inventario de los mismos y sus
fuentes generadoras".
Otra preocupacin de la LFPA tiene que ver con los re-
siduos de lenta degradacin. Sobre el particular, el prrafo
segundo del artculo 37 de la Ley prescribe que "los proce-
sos industriales que generen residuos de lenta degradacin,
como plsticos, vidrios, aluminio y otros materiales simila-
res, se ajustarn al reglamento que al efecto se expida".
Finalmente, la LFPA se ocupa de la generacin de residuos
slidos por los empaques y envases de productos, disponien-
do al respecto que "la Secretara de Desarrollo Urbano y Eco-
loga propiciar que el empaque y envase de productos de
todo tipo sea de naturaleza tal que reduzca la generacin
de residuos slidos". Con ese objeto, 'Se establece adems
que "el Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretara de
Desarrollo Urbano y Ecologa y de las dems dependencias
competentes, elaborarn los estudios convenientes con el
fin de establecer los estmulos e incentivos, que en su caso
deben aplicarse a la produccin y utilizacin de envases y
empaques que reduzcan la generacin de residuos slidos".
370
Estas disposiciones -que se encuentran contenidas en los p-

rrafos primero y tercero del artculo 37 de la Ley-, fueron
puestas en vigor en 1984.
Adems de estas disposiciones de la LFPA que regulan di-
rectamente el tema de los residuos, existen otras del mis-
mo ordenamiento que lo hacen indirectamente. En efecto,
cuando la LFPA trata de la proteccin de la atmsfera y de
las aguas, establece disposiciones que, al igual de las conte-
nidas en materia de proteccin de los suelos, tienen que ver
con los residuos. As, por ejemplo, en materia de proteccin
de agua hay que tener presente las disposiciones de LFPA y
del Reglamento para la Prevencin y Control de la Conta-
minacin de Aguas (en concurrencia con las disposiciones
de la Ley Federal de Aguas), dado que estos ordenamientos
jurdicos se ocupan especialmente de las aguas residuales,
que tambin deben ser consideradas residuos. De la misma
manera, las disposiciones sobre proteccin de la atmsfera
son relevantes en la materia, si se considera que ciertos de-
sechos se transforman en partculas en suspensin. En con-
secuencia, hay que entender que los residuos se encuentran
tambin reglados en las disposiciones sobre esa materia de la
LFPA, as como en el Reglamento para la Prevencin y Control
de la Contaminacin Atmosfrica originada por la Emisin
de Humo y Polvos.
95. La regulacin de los residuos en otros ordenamientos jurdicos
Los residuos se encuentran regulados por otros ordenamien-

tos jurdicos, entre los que debe mencionarse a la Ley Regla-
mentaria del Artculo 27 Constitucional en Materia Minera
y a su Reglamento, que al tratar de las plantas de beneficio
disponen que los concesionarios de las mismas tienen, en-
371
tre otras obligaciones, la de controlar el desprendimiento de

polvos, humo o gases que causen perjuicio a terceros, as
como la de depositar los residuos en terrenos de la empresa
y cuidar de que las cargas lquidas de las plantas que se arro-
jen a una va pluvial vayan desprovistas de toda sustancia
nociva (artculo 62 de la Ley y 179 a 191 del Reglamento).
Tambin debe mencionarse entre estos ordenamientos el
Reglamento de Trnsito en Carreteras Federales, que dispone
que est prohibido dejar o tirar, sobre la va pblica, basura,
botellas, vidrios, clavos, tachuelas, alambre, latas y otro ma-
terial que pueda daar a las personas o vehculos que hacen
uso de la va (artculo 66).
Aunque la Ley General de Salud no se ocupa directamen-
te de los residuos, es necesario considerar las atribuciones
que le corresponden a la hoy Secretara de Salud en materia
de efectos del ambiente en la salud humana. En ese senti-
do, debe recordarse que corresponde a esa Secretara, entre
otras atribuciones, determinar los valores de concentracin
mximas permisibles para el ser humano de contaminantes
en el ambiente, as como apoyar el saneamiento bsico (art-
culo 118, fracciones primera y cuarta).
Tambin debe mencionarse aqu el Reglamento para los
Establecimientos Industriales y Comerciales Molestos, Insa-
lubres o Peligrosos, que se ocupa de los sonidos, trepidacio-
nes, cambios sensibles de temperatura, luces, polvos, chis-
pas, humos, vapores de agua o malos olores de los mismos
establecimientos. Estas disposiciones tambin pueden ser
consideradas desde el punto de vista de la regulacin de los
residuos.
En otros pases, el rgimen jurdico de los residuos se en-
cuentra contenido en leyes especiales. As, en los Estados
Unidos de Amrica, la cuestin de los desechos slidos est
372
regulada por la Ley sobre Disposicin de Desechos Slidos de

1965 (Solid Waste Disposal Act), modificada por la Ley sobre
Recuperacin de Recursos de 1970 (Resource Recovery Act),
y ms tarde por la Ley sobre Conservacin y Recuperacin
de Recursos de 1976 (Resource Conservation and Recovery
Act), que hicieron prevalecer el concepto de recuperacin
sobre el de disposicin. En la Repblica Federal Alemana el
ordenamiento bsico sobre la materia est constitudo por
la Ley sobre Disposicin de Residuos de 1977, modificada
en 1982, as como por las diversas leyes sobre disposicin
de residuos de los Estados federados. En Francia, la Ley No.
75-633 del 15 de julio de 1975, relativa a la eliminacin
de desechos y la recuperacin de materiales, es a su vez el
ordenamiento ms general sobre el tema en ese pas. En Es-
paa, la Ley de Desechos y Residuos Slidos Urbanos de
1975, se ocupa de regular a nivel nacional, por vez primera,
esta materia.
96. La proteccin de los suelos respecto de sus usos agrcolas y

ganaderos
Como se ha visto ms atrs, la regla fundamental para la pro-

teccin de los suelos consiste en que stos sean utilizados
de acuerdo con sus aptitudes naturales y con arreglo a una
tcnica adecuada. En consecuencia, un sistema jurdico de
proteccin de los suelos respecto de sus usos agrcolas y ga-
naderos debera establecer que esas prcticas se llevaran a
cabo en terrenos que tuvieran esa vocacin y de acuerdo con
una tcnica que tomara en cuenta su conservacin. No est
dems recordar que una parte importante de los desiertos
actualmente existentes, han sido creados por prcticas agr-
colas y ganaderas inadecuadas. El sobreuso de los suelos -a
373
travs del monocultivo, el sobrecultivo y el sobrepastoreo-.

as como su subutilizacin, han sido factores que han propi-
ciado la prdida de fertilidad de los suelos.
Sin embargo, no es habitual que las actividades agrope-
cuarias sean reguladas jurdicamente desde la perspectiva de
la proteccin de los suelos, ni desde otras que no sean las
relativas al rgimen de dominio de las tierras. Entre nosotros
y dicho de una manera muy general, no existen normas jur-
dicas que regulen las actividades agropecuarias para estable-
cer, por lo pronto, prescripciones en virtud de las cuales cier-
tas tierras deban destinarse a usos agrcolas y otras a usos
ganaderos. Lo que existen son normas jurdicas que limitan
la llamada "expansin de la frontera agropecuaria" a costa de
los terrenos forestales, al someter los desmontes a un sistema
de autorizaciones (vase prrafo 113). Tambin existen nor-
mas que protegen los usos agrcolas de los suelos, frente a
sus usos urbanos. En efecto, desde 1976, la Ley General de
Asentamientos Humanos incluye, dentro de las regulaciones
a la propiedad en los centros de poblacin, una norma que
tiene por objeto establecer una preferencia de los usos agr-
colas de las tierras, as como de sus usos forestales y mineros,
frente a los usos urbanos de las mismas.
La disposicin se encuentra contenida en el artculo 48 de la

Ley (antes de 1984, lo estuvo en su artculo 47), que en su p-
rrafo primero prescribe que "las reas y predios de un centro
de poblacin, cualquiera que sea su rgimen jurdico, estn
sujetos a las disposiciones que en materia de ordenacin ur-
bana dicten las autoridades conforme a la ley", pero que en
su prrafo segundo agrega que "las tierras que se encuentran
en explotacin minera, agrcola o forestal o que sean aptas
para estos tipos de explotacin, debern utilizarse preferente-
374
mente en dichas actividades, de las que slo podrn retirarse

para ser incorporadas al proceso de urbanizacin de acuerdo
con la legislacin especial sobre estas materias",
Hay que enfatizar que las tierras agrcolas, forestales y

mineras a que se refiere la Ley, no son slo aquellas que se
encuentran atualmente destinadas a ese tipo de explotacio-
nes, sino adems las que son susceptibles de serIo. Tambin se
encuentra previsto que la incorporacin de las mismas al pro-
ceso de urbanizacin, slo puede hacerse de acuerdo con la
legislacin especial sobre estas materias. As, por ejemplo, en
la Ley Federal de Reforma Agraria se contempla la posibilidad
de que los bienes ejidales y comunales puedan ser expropia-
dos, entre otras causas de utilidad pblica, para "la creacin,
mejoramiento, conservacin y crecimiento de los centros de
poblacin cuya ordenacin y regulacin se prevea em los pla-
nes de desarrollo urbano y vivienda, tanto nacionales como
estatales y municipales" (artculo 112, fraccin VI).
Por otra parte, tampoco existen normas que sealen la ma-
nera como deben manejarse las tierras agrcolas y ganaderas.
Nuevamente, lo que existen son normas de proteccin de los
terrenos forestales frente al pastoreo (vase el prrafo 98). En
estricto rigor, no existen normas que, desde la perspectiva de la
proteccin de los suelos, prohban las prcticas relacionadas
con la sobre utilizacin o subutilizacin de los mismos.
Dicho tambin de una manera muy general, el principio
de la libertad econmica prevalece en esta manteria como en
otras, sobre cualquier otra norma. La Ley Federal de Protec-
cin del Ambiente contiene, sin embargo, una restriccin que
se encuentra establecida en funcin de la proteccin de los
suelos. Se trata de la norma del artculo 38 de esa Ley, exami-
nada ms atrs. Pero, esa restriccin se refiere nicamente a la
375
autorizacin de "proyectos de obras e instalaciones necesarias

para la utlizacin o explotacin de los suelos", entre otros,
para fines agropecuarios (vase el prrafo 91 ).
Con todo, el Estado dispone de una serie de instrumentos
jurdicos que le permiten orientar las actividades agropecua-
rias y, por tanto, procurar un manejo ambientalmente adecua-
do de los suelos agrcolas y ganaderos. En efecto, el Estado
puede influir, con matices diversos, en las actividades agrope-
cuarias que se lleven a cabo tanto en el rea de la propiedad
ejidal y comunal, cuanto en el rea de la propiedad privada.
El tema es vasto y complejo, porque se encuentra vinculado
estrechamente al rgimen de dominio de las tierras o, como se
su ele decir, a la estructura de la tenencia de la tierra. A con-
tinuacin, intentaremos ofrecer una visin de lo que sera un
sistema jurdico de proteccin de los suelos en la legislacin
vigente frente a los usos agrcolas y ganaderos de los mismos,
sistema que se configura con base a las atribuciones que de-
tenta el Estado respecto de los recursos naturales.
El punto de partida se encuentra en las disposiciones
constitucionales que se refieren a la propiedad y al manejo
de los recursos naturales, examinados en el captulo II (van-
se los prrafos 17 y ss.). Como se recordara, estas disposicio-
nes no slo permiten la adopcin de medidas tendientes a
la conservacin de los recursos naturales, sino que ordenan
que ellas se pongan en vigor, cualquiera que sea el sistema de
propiedad de que se trate. Esta idea se expresa con admirable
claridad en el artculo 27 constitucional, cuando prescribe
que "se dictarn las medidas necesarias", entre otras cosas,
"para el fomento de la agricultura y para evitar la destruccin
de los elementos naturales y los daos que la propiedad pue-
da sufrir en , perjucio de la sociedad ... " (prrafo tercero). En
consecuencia, todos los ordenamientos jurdicos que tienen
376
que ver con el rgimen de dominio de los suelos y de sus

usos, estn subordinados a ese mandato constitucional. La
manera como esos ordenamientos reflejan dicho mandato,
vara segn los casos.
Los principales ordenamientos jurdicos que se refieren a
la materia son, en primer trmino, la Ley Federal de Reforma
Agraria y su Reglamento y, en segundo trmino, la Ley de
Fomento Agropecuario y su Reglamento.
97. La proteccin de los suelos en la Ley Federal de Reforma

Agraria
La Ley Federal de Reforma Agraria vigente (D. O. 16-04-71,

varias veces modificada), constituye hasta ahora la ltima
etapa de un proceso de profunda modificacin del rgimen
de propiedad de las tierras, que se inicia con la histrica Ley
de 6 de enero de 1915, emanada durante las luchas revolu-
cionarias y confirmada en 1917 por las prescripciones de la
Constitucin Poltica que se aprob en el tambin histrico
Congreso de Quertaro. Desde entonces, el pas ha conta-
do con numerosos ordenamientos agrarios, que se han su-
cedido unos a otros en la bsqueda del perfeccionamiento
de los mecanismos jurdicos apropiados para la consecu-
cin de los propsitos agrarios establecidos en el artculo
27 constitucional, que por otra parte tambin ha sido objeto
de modificaciones. Consecuentemente, la LFRA en vigor se
sigue ocupando del reparto de tierras a los campesinos y del
restablecimiento del sistema comunal, con las limitaciones
que impone la existencia de la pequea propiedad agrcola
y ganadera en explotacin.
Pero, la LFRA vigente se ocupa adems de la explotacin
agropecuaria, procurando un efectivo aprovechamiento de
377
los predios. As lo exige, por lo dems, la funcin social que

debe cumplir la propiedad. De all que en la Exposicin de
Motivos que acompa al proyecto de Ley Federal de Refor-
ma Agraria vigente se diga que la idea de explotacin agro-
pecuaria es una de las fuentes inspiradoras de numerosas dis-
posiciones. "Cada vez que se ha definido un derecho, creado
un estmulo o propuesto una sancin, el fondo de la decisin
adoptada se encontrar" -expresa esa Exposicin, "en la hi-
ptesis de un efectivo o nulo aprovechamiento del predio,
ya que de esta situacin depender en ltima instancia, que
la riqueza pblica, constituida por tierra, bosques, aguas y,
en general, todos los recursos naturales, beneficien a la co-
munidad nacional y propugnen el desarrollo de las fuerzas
productivas del pas".160 Esta idea de efectivo aprovecha-
miento va aparejada en numerosas disposiciosnes de la Ley,
a la de proteccin de los recursos naturales en general y de
los suelos en especial.
La norma jurdica ms relevante -pero aplicable slo a
los ejidos y comunidades-, se encuentra en el artculo 154
de la Ley, ubicado en el 'captulo relativo a la produccin en
ejidos y comunidades (captulo 11 del Libro Tercero, sobre
organizacin econmica de los ejidos), que prescribe, a la
letra, lo que sigue: "Los ejidos y comunidades estarn obli-
gados a la conservacin y cuidado de los bosques confor-
me a las disposiciones que dicte la Secretara de Agricultura
y Recursos Hidrulicos y a los preceptos legales relativos;
en todo caso habrn de contribuir a los programas de refo-
restacin, creacin y cuidado de viveros de rboles fruta-
les y maderables, formacin de cortinas de rompe vientos y
linderos arbolados, y, en general, al fomento de la riqueza
forestal. Asimismo, debern cumplir estrictamente con las
disposiciones, programas y tcnicas que sobre conservacin
378
de suelos y aguas dicten las autoridades correspondientes

y todas aquellas referentes a sanidad animal o vegetal, las
que sern informadas a las autoridades ejidales para que la
Asamblea General colabore estableciendo sanciones a los
infractores." La norma transcrita tiene sus antecedentes en el
artculo 207 del Cdigo Agrario de 1942 y ste en el artculo
154 del Cdigo Agrario de 1940. I La materia regulada exce-
de la proteccin de los suelos, pues se extiende a la protec-
cin de las aguas y de los bosques. Centrndonos por ahora
slo en la primera, hay que destacar dos peculiaridades que
ofrece este sistema de proteccin de los suelos, a saber: 1)
las normas sobre conservacin de los suelos son estableci-
das por las "autoridades correspondientes", bajo la forma
de "disposiciones", "programas" y "tcnicas", que deben ser
cumplidos estrictamente por los ejidos y comunidades; y 2)
el incumplimiento de los mismos acarrea sanciones, que sin
embargo son establecidas por la Asamblea General (que es la
mxima autoridad de los ejidos y comunidades) y no por las
autoridades de las que emanan tales disposiciones, progra-
mas y tcnicas, con lo que el grado de eficacia que lleguen
a tener las medidas que se adopten queda en manos de los
propios ejidatarios y cornuneros.l'"
98. La proteccin de los suelos en la Ley de Fomento Agro-
pecuario La Ley de Fomento Agropecuario (D. O. 02-01-81),
es otro ordenamiento fundamental en materia de proteccin
de los suelos. Como se expresa en su artculo lo., esa Ley
"tiene por objeto el fomento de la produccin agropecuaria
y forestal, para satisfacer las necesidades nacionales y elevar
las condiciones de vida en el campo". En consecuencia, las
disposiciones ms importantes de la LFA estn encaminadas
a la planeacin del desarrollo agropecuario y forestal (art-
culos 50. a 22), as como a la organizacin de la produc-
379
cin (artculos 23 a 62). Pero, no menos importantes son las

disposiciones sobre reagrupacin de la pequea propiedad
(artculos 63 a 70) y sobre tierras ociosas (artculos 71 a 93),
que terminan por conformar la estructura bsica de la Ley.
Muchas de estas disposiciones tienen un sesgo ambiental y,
algunas de ellas, ponen un especial nfasis en la proteccin
de los suelos.
Al igual de lo que se hizo con la iniciativa de la Ley Federal
de Reforma Agraria, en la Exposicin de Motivos de la LFA se
destaca que "es en el aprovechamiento de la tierra en donde
se evidencia la necesidad de cuidar que la propiedad en todas
sus formas, cumpla con la funcin social que la Constitucin
le asigna ... ".163 En esta idea se inspiran algunas de las nor-
mas ambientalmente ms relevantes de la LFA, que prevn la
expropiacin como mecanismo de rescate para la explotacin
agrcola de los terrenos de agostadero susceptibles de culti-
vo, estn o no dedicados a la ganadera y cualquiera que sea
el rgimen de propiedad de dichos terrenos (artculos 43 a
47). Se trata de medidas que tienen por objeto contrarrestar
el creciente proceso de "ganaderizacin", al que se ha hecho
referencia ms atrs (vase el prrafo 90), siendo de sealarse
por otra parte que ese proceso se encuentra propiciado por la
misma Constitucin Poltica. 164
Un anlisis sistemtico de la Ley de Fomento Agropecua-
rio muestra que ya sus disposiciones generales expresan una
preocupacin por la proteccin de los suelos y, en general,
de los ecosistemas que sustentan en ellos. En efecto, al regu-
larse las atribuciones de la Secretara de Agricultura y Recur-
sos Hidrulicos en materia de fomento agropecuario, junto
con sealarse que a ella le corresponder "proponer el uso
apropiado de los suelos, con objeto de aumentar la producti-
vidad", se le encomien da realizar estudios tcnicos sobre las
380
actividades agrcolas, ganaderas y forestales susceptibles de

realizarse en cada zona o regin,. teniendo en cuenta, ade-
ms de las consideraciones socio-econmicas necesarias,
aquellas de naturaleza ecolgica (artculo 40. fracciones III,
IV y V). Por otra parte, tambin se encomienda a la misma
Secretara realizar y mantener actualizados los estudios tc-
nicos sobre la aptitud productiva y clasificacin de los recur-
sos agrcolas, pecuarios y forestales, as como los inventarios
regionales correspondientes (artculo 40., fraccin VII).
Las normas sobre planeacin y programacin de la Ley
de Fomento Agropecuario -que ahora deben considerarse
a la luz de la posterior Ley de Planeacin-, se encuentran
orientadas fundamentalmente por los criterios productivos
que dieron origen a esa Ley. Sin embargo, ellas no dejan de
expresar que la Secretara de Agricultura y Recursos Hidru-
licos "promover el aprovechamiento de las tierras agrco-
las, pecuarias o forestales, cualquiera que sea su rgimen
de tenencia, para alcanzar los mximos de su potencialidad
productiva" (artculo 17, prrafo segundo), lo que debe en-
tenderse en armona con las atribuciones de la misma Secre-
tara relativas a la proteccin de los suelos contenidas en el
artculo 40. de la Ley.
Ms relevantes ambientalmente son las normas sobre or-
ganizacin de la produccin, que regulan por lo pronto la
conformacin de los distritos de temporal, que "compren-
dern zonas con caractersticas ecolgicas y socioecon-
micas similares" (artculo 23) y cuyos terrenos debern ser
aprovechados racionalmente, "considerando las caractersti-
cas del clima, la regularidad de los ciclos pluviales y dems
condiciones naturales favorables a la produccin" (artculo
25). Esas normas incluyen el establecimiento de las en su
momento discutidas "unidades de produccin", a integrar-
381
se facultativamente por los ejidos o cumunidades entre s o

"con colonos y pequeos propietarios, con la vigilancia de
la Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos" (artcu-
lo 32), lo que excede el tema ambiental propiamente tal;
pero, tambin comprenden las ya mencionadas reglas sobre
incorporacin a la produccin agrcola de los terrenos de
agostadero susceptibles de cultivo. Como se recordar, la
Constitucin considera esos terrenos para definir la pequea
propiedad agrcola (artculo 27 constitucional, fraccin XV).
Ahora, la LFA declara que "es causa de utilidad pblica el
destino a la produccin agrcola de los terrenos de agosta-
dero susceptibles de cultivo" (artculo 43), prescribiendo la
expropiacin de los mismos, sin perjuicio de lo previsto en
la Ley de Reforma Agraria, pero limitando el mbito de dicha
expropiacin, cuando ellos estn dedicados a la ganadera,
a los predios ganaderos con ms de 200 hectreas, para que
con ellos se establezcan distritos de temporal (artculo 44).
Las normas sobre organizacin de la produccin incluyen,
adems, reglas sobre mecanizacin y servicios (artculos 48
a 52) y sobre asistencia tcnica y crdito (artculos 58 a 62),
que tambin son importantes desde un punto de vista am-
biental, si se considera la influencia que a travs de ellas
puede llegar a tener el Estado en la utilizacin racional de
los suelos.
El Reglamento de la Ley de Fomento Agropecuario regu-
la detalladamente todas estas materias, as como otras de la
propia Ley que se examinan ms adelante.
99. La cuestin de los minifundios
Un aspecto especial del sistema jurdico de proteccin de los

suelos respecto de sus usos agrcolas, se encuentra constitui-
382
do por las normas que tienen por objeto combatir los mini-
fundios y la existencia de tierras ociosas, que favorecen tanto
la sobreutilizacin cuanto la subutilizacin de los suelos.
La Ley Federal de Reforma Agraria vigente procur corre-
gir el fenmeno del minifundio, propiciando la colectiviza-
cin de los ejidos. En la Exposicin de Motivos del proyecto
de LFRA, se lee: "El reparto de la tierra, meta inmediata de los
gobiernos revolucionarios, cumple en esencia su objetivo,
que consiste en la destruccin del sistema feudal-hacendista
en que se asentaba el viejo rgimen; pero al mismo tiempo
procura establecer una sociedad ms justa y democrtica en
el campo; sin embargo, en algunas regiones del pas, por
la presin demogrfica, aparece el minifundismo, cuya falta
de rentabilidad conduce a formas de vida que los principios
de la Revolucin Mexicana tratan de hacer desaparecer. Las
formas de aprovechamiento y organizacin de los produc-
tores agrcolas que contempla la presente iniciativa, ti ene
el propsito de evitar que se incremente este problema y de
corregirlo donde exista, El ejido como empresa implica la
decisin libremente adoptada por los ejidatarios, de agrupar
sus unidades de dotacin en tal forma que el conjunto de
ellas se transforme en una organizacin rentable capaz de
elevar su nivel de vida ... ".165
Consecuentemente, el artculo 130 de la LFRA establece
que "los ejidos provisionales o definidos se explotarn en
forma colectiva salvo cuando los interesados determinen su
explotacin en forma individual, mediante acuerdo tomado
en Asamblea General, convocada especialmente con las for-
malidades establecidas por esta Ley".
El texto original del artculo 130, era diverso: "Los ejidos pro-
visionales o definitivos y las comunidades podrn explotar-
383
se en forma individual o colectiva. La explotacin colectiva

de todo un ejido slo podr ser acordada o revocada por el
Presidente de la Repblica, previa elaboracin de los estu-
dios necesarios por el Departamento de Asuntos Agrarios y
Colonizacin; en todo caso deber mediar solicitud de los
ncleos interesados aprobada en Asamblea General por las
dos terceras partes de sus 'integrantes ... " (Con excepcin
de los casos en que la explotacin colectiva de los ejidos es
determinada por el Presidente de la Repblica). Sucesivas re-
formas le dieron la forma actual al precepto. Entre ellas, cabe
destacar la ltima (D. O. 17-01-84), que sustituy la idea de
que los ejidos "podran" ser explotados colectivamente, por
la idea de que "deberan" serio (salvo cuando los interesados
determinaran lo contrario).
El artculo 131 de la misma LFRA agrega que "el Presiden-

te de la Repblica determinar la forma de explotacin co-
lectiva de los ejidos" en los casos que menciona el mismo
precepto, entre los cuales se destacan, desde un punto de
vista ambiental, el del "adecuado aprovechamiento de los
recursos" y el de "los ejidos forestales y ganaderos".
Por su parte, la Ley de Fomento Agropecuario tambin se
ocup de este fenmeno, estableciendo reglas para la reagrupa-
cin de la pequea propiedad. 166 A esta materia se encuentra
destinado, como se ha dicho, el Ttulo Cuarto de la Ley. Para
los efectos de la misma, se considera minifundio "la superficie
de terrenos que destinndose a la explotacin agrcola, tenga
una extensin hasta de cinco hectreas de riego o humedad o
sus equivalentes en otras clases de tierra, as como la que no
baste para obtener cuando menos una produccin que arroje
como beneficio el doble del salario mnimo en el campo que
corresponda a la regin" (arteulo 63). Por consiguiente, la idea
384
de minifundio est vinculada no slo a una determinada super-

ficie agrcola que se considera insuficiente, sino tambin a la
aptitud de la tierra de que se trate para generar una determina-
da produccin mnima. Para combatir el minifundismo, la LFA
establece que "sern nulos de pleno derecho los contratos de
compraventa, donacin, permuta o cualquier otro acto jurdi-
co que tenga por objeto o d por resultado el fraccionamiento
de minifundios ... " (artculo 66); pero, tambin incluye normas
que tienen por objeto promover la desaparicin de los minifun-
dios existentes. As, la Ley dispone que "la Secretara y la Banca
Oficial, de acuerdo con sus respectivas funciones, darn pre-
ferencia de apoyo tcnico y financiero en los casos de agrupa-
miento, por cualquier ttulo legal de minifundios" (artculo 68),
prescribiendo adems que "la transmisin de la propiedad que
tenga por objeto el agrupamiento de minifundios estar exenta
del pago de los impuestos federales que pudieran causarse con
motivo de la operacin que la origine" (artculo 69) y que "los
minifundistas dueos o poseedores de predios colindantes con
otros minifundios tendrn el derecho del tanto en los casos de
enajenacin, y si lo ejerciera ms de uno quedar a voluntad
del vendedor escoger al adquiriente" (artculo 70).
El Reglamento de la Ley de Fomento Agropecuario comple-
menta las normas que se han transcrito (artculos 123 a 131),
regulando adems la idea de que las entidades paraestatales de-
signadas por la Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos
para esos efectos, promuevan programas para la asociacin con
los ahora llamados "parvifundistas" (del latn parva, pequea).
100. La cuestin de las tierras ociosas
El tema de las tierras sin explotacin -y tambin de aqu-

llas subexplotadas-, interesa al derecho ambiental, en tan-
385
to esa situacin, si bien puede favorecer la conservacin de

los suelos y de los ecosistemas que se sustentan en los mis-
mos, puede tambin ser un factor determinante de la sobre-
explotacin de otros suelos y, en algunos casos, permitir una
degradacin de las tierras sin explotar que de otra manera
podra evitarse.
La materia se encuentra actualmente regulada por la Ley
de Fomento Agropecuario, que abrog la ley de tierra ociosas
de 1920 (Artculo segundo transitorio de la LFA). El concepto
de "tierras ociosas" es definido as por el artculo 71 de la LFA:
"Se consideran tierras ociosas los terrenos aptos para la pro-
duccin agrcola que se encuentren sin explotacin, en los
trminos y condiciones que expresamente seala esta Ley."
Tales trminos y condiciones consisten en la declaracin de
ociosidad de las tierras que debe hacer la Secretara de Agri-
cultura y Recursos Hidrulicos, cuando dichas tierras no se
encuentran cultivadas en las fechas y en las reas mnimas
que fija para cada regin la misma Secretara. Si se trata de
tierras pertenecientes a ejidos y comunidades, debe proce-
derse en los trminos de la Ley Federal de Reforma Agraria.
La consecuencia de la declaracin de ociosidad es la ocupa-
cin de las tierras por la Nacin, para su aprovechamiento
en la forma que determina la misma LFA. As lo disponen los
artculos 72 a 93 de la Ley ..
El Reglamento de la Ley de Fomento Agropecuario abun-
da en reglas sobre la misma materia, que se refieren a la de-
nuncia de tierras ociosas, a la definicin de las mismas, a las
causas justificadas que impidan la explotacin, a la suspen-
sin del procedimiento de declaracin de ociosidad, a las
tierras ociosas en litigio, y al aprovechamiento de las tierras
ociosas (artculos 139 a 162).
386
101. La artificial.izacin excesiva de los suelos. Los fertilizantes

y los plaguicidas
Otro de los problemas relacionados con la proteccin de los

suelos tiene que ver con la introduccin de los fertilizantes y
de los plaguicidas promovida por la llamada "revolucin ver-
de", pues esa introduccin ha trado consecuencias lamen-
tables cuando ellos han sido utilizados de una manera exce-
siva. En Mxico, no se sabe mucho sobre la accin que han
tenido los fertilizantes sobre los suelos, aunque la superficie
fertilizada se ha incrementado notablemente (de 1. 7 8 millo-
nes de hectreas en 1960 a 10.2 millones en 1983). El hecho
es que el uso indiscriminado de fertilizantes puede causar
alteraciones qumicas de los suelos e, incluso, problemas de
toxicidad para las plantas. Por otra parte, el uso tambin in-
discriminado de los plaguicidas puede traer consecuencias
tales como el aumento de las plagas y enfermedades que
estn llamados a combatir (por aumento de la resistencia
de los vectores), lo que origina a su vez un crculo vicioso
(porque hace necesario una mayor diversificacin y dosifi-
cacin de los plaguicidas) y, en definitiva, genera problemas
de toxicidad para los seres humanos y para los propios cul-
tivos. Con todo, de los plaguicidas no se puede prescindir
en un pas como Mxico, donde los ataques de las plagas y
enfermedades a la agricultura ocasionan prdidas de hasta
30% de la produccin agrcola y del 20% de la produccin
almacenada.l'"
Las disposiciones fundamentales sobre fertilizantes y pla-
guicidas se encuentran en la Ley de Sanidad Fitopecuaria de
los Estados Unidos Mexicanos (D. O. 13-12-74), que tiene
por objeto la proteccin y conservacin de los vegetales y
animales contra la accin perjudicial de plagas y enfermeda-
387
des. Pero, los fertilizantes y plaguicidas se hallan tambin re-

gulados por la Ley General de Salud (D. O. 07-02-84), desde
el punto de vista de la proteccin de la salud humana.
En otros pases, estas materias se encuentran reguladas por

leyes especiales. As, en los Estados Unidos de Amrica exis-
te una Ley Federal sobre Insecticidas, Pesticidas y Raticidas
de 1947 (Federal Insecticide, Fungicide and Rodenticide
Act. FIFRA), modificada en 1972 por la Ley Federal sobre Con-
trol de los Pesticidas en el Ambiente (Federal Envorinmental
Pesticides Control Act. FEPCA) y nuevamente modificada en
1975. En la Repblica Federal Alemana existen diversas leyes
que se ocupan de la misma materia, como la Ley de Fertili-
zantes de 1977, la Ley sobre DDT de 1972, etc. En Francia, la
regulacin sobre plaguididas se encuentra en la Ley de 2 de
noviembre de 1943, cuyo campo de aplicacin fue exten-
dido por la Ley de 22 de diciembre de 1972, mientras que los
fertilizantes se encuentran regidos por la ley de 13 de julio de
1979. Hay que hacer notar que el 28 de noviembre de 1985,
la Conferencia de la FAO adopt un Cdigo Internacional de
Conducta para la Distribucin y Utilizacin de Plaguicidas.
Las normas que interesan de la LSFEUM son las contenidas

en su Captulo Y, que trata del registro y control de las em-
presas que se dediquen a la formulacin, fabricacin, im-
portacin o comercio de plaguicidas, fertilizantes, sustancias
similares y equipos para su aplicacin. En efecto, la ley esta-
blece all que dichas empresas estn obligadas a: 1) obtener
constancia de registro y de autorizacin de funcionamiento
expedidas por la Secretara de Agricultura; 2) registrar en la
misma Secretara los productos tcnicos, mezclas, sustancias
coayudantes y cada modelo de equipo que se use en la apli-
388
cacin de plaguicidas, herbicidas o fertilizantes; y 3) registrar

a los profesionales responsables de su funcionamiento y de
la fabricacin, calidad y recomendaciones de uso de los pro-
ductos (artculo 41). Sin embargo, la idea ms fundamental se
encuentra contenida en el artculo 42 de la Ley que prescribe
que la Secretara "prohibira la importacin y fabricacin en
el pas, de sustancias y productos utilizables en los cultivos,
como fertilizantes, plaguicidas o medios de combate de en-
fermedades y plagas, y equipos para su aplicacin, cuando
tenga conviccin cientfica de que su uso resulta nocivo a los
cultivos, a las personas y animales, o pueda crear resistencia
a tratamientos posteriores" (prrafo primero).
Respecto de los plaguicidas en particular, la Ley establece
que la Secretara estar facultada para determinar los que de-
ban importarse para combatir plagas y enfermedades, as como
para fijar las cantidades requeridas para atender las necesida-
des fitosanitarias del pas (artculo 43). Igualmente, la Secretara
est facultada para determinar los equipos para la aplicacin de
plaguicidas que deban importarse, cuando no existan mode-
los similares de fabricacin nacional, o stos no renan las
especificaciones tcnicas necesarias para su uso eficaz (artculo
44). Ms an, prescribe la misma Ley que las empresas y per-
sonas que se dediquen a la aplicacin de plaguicidas agrcolas,
debern obtener permiso de operacin, expedido por la Secre-
tara, y estarn obligadas a permitir la revisin de sus equipos,
para determinar su estado de funcionamiento y eficiencia.
Respecto de los productos agroqumicos en general el ar-
tculo 45 de la Ley establece que su registro se conceder
cuando el anlisis fsico-qumico realizado por la Secretara
compruebe que el producto se ajusta a la formulacin ofre-
cida por el fabricante, y cuando el resultado de la experi-
mentacin demuestre su eficacia. Adems, tratndose de
389
productos de importacin, ser necesario exhibir constan-

cias oficiales de uso en el pas de orgen. Los registros que se
concedan pueden cancalarse en los siguientes casos: 1) si se
trata de productos de importacin, cuando sea cancelada o
suspendida la vigencia de las patentes o licencias en el pas
de origen, o se compruebe su ineficacia o que su toxicidad
excede los lmites de tolerancia sealados por el Reglamento;
2) si se trata de productos nacionales, cuando se compruebe
la alteracin de la frmula o que se ha presentado cualquiera
de los dos casos finales que se mencionan ms atrs; y 3) si
se trata de fabricantes, distribuidores, almacenistas, comer-
ciantes y aplicadores, cuando no cumplan con los requisitos
que determinan la Ley y sus Reglamentos (artculo 46). Es de
sealarse que el registro y su cancelacin, cuando procedan,
se publicarn en el Diario Oficial de la Federacin (artculo
47). En todo caso, la Secretara de Agricultura asesorar a
los agricultores sobre la forma en que deben proceder a la
aplicacin de estos productos, de acuerdo con el nivel de re-
siduos determinados en sus laboratorios y en relacin con las
tolerancias, aceptadas de comn acuerdo con la Secretara
de Salubridad y Asistencia (artculo 49). Finalmente, los la-
boratorios particulares que se dediquen al anlisis de las sus-
tancias y productos a que se refiere la Ley, deben obtener de
la Secretara permiso para su funcionamiento (artculo 50).
Todas estas disposiciones se encuentran desarrolladas en el
Reglamento de la Ley de Sanidad Fitopecuaria de los Estados
Unidos Mexicanos en Materia Vegetal (D. O. 18-01-80). Son
especialmente relevantes, en esta materia, los artculos 119 a
133, 137 a 138, y 141 y 142 del mencionado Reglamento.
Respecto de los fertilizantes, cabe sealar que la Ley Orgni-

ca de la Administracin Pblica Federal otorga atribuciones
390
a la Secretara de Energa, Minas e Industria Paraestatal para

formular y conducir la poltica de desarrollo de la industria
de fertilizantes en coordinacin con las dependencias corres-
pondientes, as como aprobar y coordinar los programas de
produccin de las entidades de la administracin pblica fe-
deral. Adems le compete a la misma Secretara promover, Y
en su caso, organizar la investigacin tcnico-industrial en
materia de fertilizantes (artculo 33, fraccin IX). En Mxico
existe una importante industria paraestatal de fertilizantes.
El desarrollo de la industria nacional de los productos agro-
qumicos en general, se encuentra favorecido por el hecho
de que la Ley de Invenciones y Marcas (D. O. 10-02-76), es-
tablece que no son patentabies los fertilizantes, plaguicidas.
herbicidas y fungicidas (artculo 10).
102. Los productos agroqumicos en la Ley General de Salud
La Ley General de Salud se ocupa tambin de los productos

agroqumicos, desde el punto de vista de sus efectos en la salud
humana. As, el Ttulo XII sobre control sanitario de productos
y servicios y de su importacin y exportacin, contiene un ca-
ptulo que se refiere especficamente a los plaguicidas y fertili-
zantes, junto con las llamadas substancias txicas. De acuerdo
con la Ley, se entiende por plaguicida "cualquier substancia o
mezcla de substancia que se destine a destruir, controlar, preve-
nir o repeler la accin de cualquier forma de vida animal o ve-
getal". En consecuencia, la expresin plaguicida comprende los
herbicidas y fungicidas. Por su parte, por fertilizante se entiende
"cualquier substancia o mezcla de substancia que se destinen
a mejorar el crecimiento y productividad de las plantas". As lo
dispone el artculo 278 de la LGS.
391
Aparte de las disposiciones que son comunes a todos

los productos sometidos a control sanitario (artculo 194 a
214), la Ley General de Salud establece algunas disposicio-
nes especficas respecto de los plaguicidas y los fertilizan-
tes. As junto con sealar las atribuciones de la Secretara de
Salubridad y Asistencia en la materia, la Ley prescribe que
"durante el proceso y uso de los plaguicidas y fertilizantes,
se evitar el contacto y la proximidad de los mismos con ali-
mentos y otros objetos cuyo empleo, una vez contaminado,
represente riesgo para la salud humana" (artculo 280). Asi-
mismo, la Ley prescribe que "en las etiquetas de los envases
de plaguicidas y fertilizantes, adems de lo establecido en el
artculo 210 de esa Ley, en lo conducente, debern ostentar
claramente la leyenda sobre los peligros que implica el ma-
nejo del producto, su forma de uso, sus antdotos en caso de
intoxicacin y el manejo de los envases que los contengan
o los hayan contenido, de conformidad con las disposicio-
nes legales aplicables y las normas que dicte la Secretara de
Salubridad y Asistencia" (artculo 281). Estas disposiciones
deben entenderse en concordancia con las de la Ley Federal
de Proteccin al Consumidor que tratan de las etiquetas de
productos peligrosos en general.
Adems de establecer reglas generales sobre importacin
y respecto de los productos sujetos a control sanitario, la Ley
General de Salud incluye tambin algunas reglas para los
plaguicidas y fertilizantes. En ese sentido, prescribe que "se
requiere autorizacin sanitaria de la Secretara de Salubridad
y Asistencia para la importacin de los mismos" y que "la
importacin de plaguicidas o componentes de accin resi-
dual y los de cualquiere composicin qumica, nicamente
se autorizarn cuando stos no entraen peligro para la salud
humana y no sea posible la sustitucin adecuada de los mis-
392
mos". Tambin se prev que "cuando se autorice la importa-

cin de las substancias mencionadas en el artculo anterior,
corresponde a la Secretara de Salubridad y Asistencia vigilar
y controlar las actividades que con ellas se efecten, en los
trminos de las disposiciones aplicables". As lo establecen
los artculos 298 y 299 de la Ley.
Cabe sealar que existe un Acuerdo que estable-
ce las normas sanitarias que regulan la importacin,
fabricacin,transporte, comercio y utilizacin de plaguicidas
(D.O. 09-07-68). Tambin existe un Reglamento para el Con-
trol y Uso de Herbicidas (D. O. 17-12-73).
103. las Normas Oficiales Mexicanas sobre proteccin
de los suelos
La aplicacin de las normas jurdicas sobre proteccin de
los suelos requiere, como ocurre con casi todas las disposi-
ciones relativas a la proteccin del ambiente, de la existencia
de normas tcnicas apropiadas.
En materia de proteccin de los suelos, las Normas Ofi-
ciales Mexicanas expedidas hasta ahora han cubierto dos
campos: la contaminacin por residuos preferentemente mu-
nicipales y los diversos aspectos que presentan los productos
agroqumicos.
En lo que se refiere a la contaminacin por residuos, hay
que decir que entre 1984 y 1985 se expidieron un nmero
importante de Normas Oficia- . les Mexicanas, que can-
celaron otras expedidas hace una dcada atrs, pero que
tambin se extendieron a materias no reguladas hasta ahora.
Son de especial importancia las normas que se refieren a la
contaminacin de los suelos por residuos slidos municipa-
les y que fueron puestas en vigor por la resolucin publicada
en el "Diario Oficial" de la Federacin del 14 de diciembre
de 1984. Tambin es particularmente importante la Norma
393
Oficial Mexicana sobre teminologa en los casos de con-

taminacin del suelo por residuos slidos, puesta en vigor
por la resolucin publicada el 18 de marzo de 1985 en el
mismo peridico oficial. Otras Normas Oficiales Mexicanas
expedidas ltimamente son aqullas cuyas resoluciones de
vigencias se encuentran publicadas en el "Diario Oficial" de
la Federacin de los das 18 de marzo, 8 de agosto y 4 de
noviembre de 1985, as como de los das 14 de abril y 14 de
julio de 1986.
El campo de las Normas Oficiales Mexicanas que se re-
fieren a los fertilizantes y plaguicidas es ms vasto y comple-
jo. En esta materia, existen Normas que datan de fines de la
dcada de los 60 y principio de la dcada de los 70, cuyo
nmero y variedad impide citarlas una a una. En los ltimos
aos, se han expedido diversas Normas Oficiales Mexicanas
sobre fertilizantes, como son aqullas cuyas declaratorias de
vigencia fueron publicadas en el "Diario Oficial" de la Fede-
racin del 12 de agosto y del 14 de diciembre de 1984, del
8 de agosto y 14 de noviembre de 1985, y del 14 de abril
y 14 de julio de 1986. Por su parte, tambin se han expedi-
do nuevas Normas Oficiales Mexicanas sobre plaguicidas,
como es el caso de aqullas cuyas declaratorias de vigencia
aparecen publicadas en el "Diario Oficial" de la Federacin
de los das 2 de agosto y 14 de diciembre de 1984, de los
das 8 de agosto y 4 de noviembre de 1985, y de los das 14
de abril y 14 de julio de 1986.
394
14, Cf. Centro de los proyectos internacionales Gu{a para

confeccionar los esquemas integrales para la lucha contra la
desertiticacion, Proyecto URSS-PNUMA, Mosc, s.f., p. 5.
14) Ibidem , p. 6.
144 cr. Programa Nacional de Desarrollo Rural Integral
1985-1988, seccin 2.5.8. (publicado en el D. O. 20-05-
85).
145 Cf. la seccin 1.1. de ese Programa (D.O. 26-09-
84).
140 Cf. para todo lo que sigue Vctor Manuel Toledo et.
alt., Ecologia y autosuficiencia
.alirneruaria, Siglo XXI, Mxico, 1985, pp. 46, 47 y 48.
147 Cf. para todo lo anterior la seccin 1.5.7. del Pro-
grama, cito supra en nota 144. 148. Cf. la seccin 4.3. del
Programa.
149 Cf. Vctor Manuel Toledo et. alt. Ecologia y autosufi-
ciencia alimentaria, cito en nota
146, p. 22.
150 lbidem , p. 38. 151 Ibidem , p, 41.
15, Ibidem , p. 47.
15) Para todo lo anterior, cf. Nicolo Gligo "El manejo in-
tegrado de recursos naturales agrcolas" en Revista Interame-
ricana de Planificacin. SIAP, Mxico, vol. XVIII, nm. 69,
marzo de 1984, pp, 94 y ss.
1>4 Op. cito supra, en nota 144, seccin 2>5.8. 155 Cf.
op. cito supra en nota 145, seccin 1.1. 156 lbidem, seccin
1.3.2.
157 Ibidem, seccin 3.2.
158 Idem.
159 El artculo 28 de la LFPCCA estableca que "la utiliza-
cin y explotacin de los suelos para fines urbanos, indus-
triales, agropecuarios, recreativos y otros, debern realizarse
395
con sujecin a las leyes y reglamentos existentes y a los que

al efecto dicte el Ejecutivo Federal" (prrafo primero), agre-
gando que "las obras e instalaciones necesarias para llevar a
cabo dicha utilizacin y explotacin, debern ser sometidas
a la aprobacin de la Secretara de Salubridad y Asistencia
por conducto de las dependencias a que se refiere esta ley, a
fin de evitar la contaminacin, erosin, degradacin o des-
truccin de los suelos" (prrafo segundo), lo que contribua a
dejar en claro que la autorizacin prescrita por la Ley tenia
por objeto, exclusivamente, la proteccin de los suelos. La
norma era necesaria, puesto que la LFPCCA no inclua el me-
canismo de la manifestacin del impacto ambiental.
160 Cfr. Martha Chvez Padrn, Ley Federal de Reforma
Agraria. Ley de Fomento Agropecuario. Exposicin de Mo-
tivos, antecedentes, reformas, comentarios y correlaciones,
Porra, Mxico, 30a. ed., 1984, p, 47.
161 Ibidem.
16, Vase en la nota 202 lo que se ha dicho sobre la efica-
cia de esta norma. 16) Martha Chvez Padrn, op. cito supra.
en nota 160, p. 407.
164 Este proceso de "ganaderizacin" tiene su punto de
partida en el concepto de pequea propiedad ganadera,
establecida en el artculo 27 constitucional. En efecto, esta
disposicin expresa que "se considerar pequea propiedad
ganadera la que no exceda de la superficie necesaria para
mantener hasta 500 cabezas de ganado mayor o su equiva-
lente en ganado menor, en los trminos que fija la Ley, de
acuerdo con la capacidad forrajera de los terrenos" (fraccin
XV). De acuerdo con el mismo precepto, la pequea propie-
dad ganadera es inafectable,
165 Cf. Martha Chvez Padrn, op. cito supra en nota
160, p. 45.
396
166 Estas reglas tienen su antecedente ms inmediato

en la Ley Reglamentaria del prrafo tercero del artculo 27
constitucional, Que fija la superficie mnima de la pequea
propiedad y seala la forma de reagruparla (1945), abrogada
por el artculo segundo transitorio de la LFA.
167 Los datos estn extrados del Programa Nacional de
Desarrollo Rural Integral 1985J9&8. seccin 2.5. 13., cito en
nota 144.
Captulo VII
La proteccin de la flora
Sumario: 104. El mbito de la proteccin jurdica de la flora.

105. Los problemas de la flora en Mxico. 106. La proteccin
de la flora en la Ley Federal de Proteccin al Ambiente. 107.
La proteccin de la flora en la Ley Forestal. 108. La orde-
nacin forestal de las cuencas. 109. Las reservas nacionales
forestales y otras reas sujetas a conservacin. 110. La pro-
teccin forestal. 111. El fomento y la restauracin forestales.
112. Los aprovechamientos y los servicios tcnicos forestales.
113. Los desmontes y el pastoreo. 114. La exportacin de la
flora. "15. Las medidas financieras y fiscales para la protec-
cin de la flora. 116. La proteccin del paisaje. 117. Las atri-
buciones de la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa
en materia de flora silvestre. 118. Las normas internacionales
sobre proteccin de la flora.
104. El mbito de la proteccin jurdica de la flora
Este captulo est destinado a examinar el sistema de protec-

cin jurdica de la flora silvestre terrestre, incluidos los bos-
ques. La legislacin que se ocupa especficamente del tema,
suele centrar su atencin sobre este ltimo elemento, por la
importancia econmica que tienen los bosques. As ocurre
tambin en Mxico. Sin embargo, la legislacin que se refie-
re a la proteccin del ambiente en su conjunto, ha incorpo-
rado correctamente la idea de que es menester la proteccin
de la totalidad de la flora silvestre, no slo por ciertas con-
sideraciones econmicas que derivan de sus usos producti-
vos actuales y potenciales, sino tambin por consideraciones
398
ambientales que tienen que ver con la conservacin del pa-

trimonio natural y la estabilidad de los ecosistemas.
En Mxico, de la proteccin de la flora silvestre, incluidos
los bosques, se ocupan diversos ordenamientos jurdicos. En
este captulo se examinan slo aqullos que estn abocados
especficamente a este tema.
Ese examen se inicia con la Ley Federal de Proteccin al
Ambiente, que aunque no regula directamente la proteccin
de la flora silvestre terrestre, incluidos los bosques, no deja
de hacerlo de una manera indirecta, como se ver a con-
tinuacin. Las disposiciones la LFPA sobre la materia deben
considerarse antes que ninguna otra, pues como se ha re-
cordado varias veces ellas se aplican con preferencia a cual-
quiera otra disposicin contenida en otros ordenamientos
que se refieran a la proteccin del ambiente y/o de alguno
de sus elementos (como la flora), los que deben entenderse
como supletorios de la LFPA.
En materia de proteccin de la flora silvestre, tiene este
carcter, en primer trmino, la nueva Ley forestal de 1986 (D.
O. 30-05-86), cuyas disposiciones tienen por objeto "ordenar
y regular la administracin, la conservacin, la proteccin,
el fomento, la restauracin y el aprovechamiento de los re-
cursos forestales, de conformidad con los lineamientos de
poltica forestal que esta Ley establece" (artculo lo., prrafo
primero).
En segundo trmino, deben considerarse las disposicio-
nes de la Ley de Sanidad Fitopecuaria de los Estados Unidos
Mexicanos (D. O. 13-12-74), que tiene por objeto la protec-
cin y conservacin de los vegetales y animales contra la
accin perjudicial de plagas y enfermedades (artculo lo.).
Esta Ley se encuentra complementada por una serie de regla-
mentos. De entre stos, interesa ahora el llamado Reglamen-
399
to de la Ley de Sanidad Fitopecuaria de los Estados Unidos

Mexicanos en Materia vegetal (D. O. 18-01-80).
En cuanto a las normas internacionales que deben con-
siderarse para este mismo efecto, hay Que mencionar las
contenidas en la Convencin Internacional de Proteccin
Fitosanitaria (D. O. 04-03-82), as como las incluidas en la
Convencin para la Proteccin de la Flora, Fauna y Bellezas
Escnicas Naturales de los pases de Amrica (D. O. 20-05-
42) y en la Convencin para la Proteccin del Patrimonio
Mundial, Cultural y Natural (D. O. 02-05-84). Estas Conven-
ciones han sido suscritas y ratificadas por Mxico.
105. Los problemas de la flora en Mxico
Los ecosistemas terrestres de Mxico presentan una riqueza y

diversidad de especies vegetales que son nicas en el mundo: el
pas cuenta con cerca del 10% de la flora mundial, expresada en
ms de 25,000 especies de plantas superiores. Actualmente, el
aprovechamiento de esa vegetacin se encuentra concentrado
en unas cuantas especies, pese a que dicho aprovechamiento
podra comprender una 4,500 especies ms. Este potencial de
especies de inters econmico es particularmente alto en las
zonas ridas (2,582 especies). En la zona templada, la de trpi-
co hmedo y la de trpico seco, dicho potencial es de 864, 704
y 349 especies, respectivamente.!"
Sin embargo, la afectacin de que han sido objeto los
ecosistemas donde tienen su hbitat estas especies, determi-
na que ellas se encuentren amenazadas o en peligro de ex-
tincin, particularmente en el trpico hmedo y en las zonas
templadas y ridas.169
Los recursos forestales del pas se extienden en reas que
ascienden a 40,956 millones de hectreas que se hallan cu-
400
biertas por bosques y selvas, y 83,508 millones de hectreas

que tienen arbustos y matorrales, las que representan el 21 %
~ el 43%, respectivamente, de la superficie total del territorio
nacional. I
Pero, los niveles de deforestacin de los bosques y sel-
vas son altos: hasta 1979, abarcaban aproximadamente 12
millones de hectreas de bosques templados y 5 millones
de hectreas de selvas tropicales.171 La sola expansin de
la frontera agrcola en el sureste del pas, ha determinado
que hacia 1980 quedara nicamente el 5% de las selvas
tropicales que existan a principios del siglo.l72 Adems, la
deforestacin en el pas ha sido uno de los factores ms de-
terminantes en la aceleracin de los procesos de erosin y
desertificacin, que han llegado a tener un ritmo de 225 mil
hectreas por ao.173
Por otra parte, los incendios descontrolados, aunados a
prcticas de explotacin que implican un notable desperdi-
cio de especies, terminan por configurar un cuadro sombro
de la situacin de los recursos forestales en Mxico. En efec-
to, las explotaciones forestales aprovechan slo entre el 60
y el 70% de la biornasa, concentrndose principalmente la
explotacin de los bosques templados en las conferas y des-
aprovechndose los encinos. mientras que la de los bosques
tropicales se concentran slo en las maderas preciosas.V"
En Amrica Latina en su conjunto, la situacin no es mejor.

A mediados de la dcada de los 70, se lleg a la conclusin
de que el ritmo de tala de los bosques en la regin poda es-
timarse entre 5 o 10 millones de hectreas al ao. esto es. lo
suficiente para satisfacer unas cinco veces la demanda de ese
entonces de Amrica Latina y ms de 1.6 veces la demanda
mundial.I75 Es evidente que detrs de este verdadero pro-
401
ceso de desvastacin. se encuentran factores tales como la

expansin de la frontera agrcola o el uso de la madera como
combustible u otros, que estn determinados por situaciones
de subdesarrollo y sus complejas circunstancias.
La necesidad de adoptar medidas profundas para corregir

las tendencias que se observan. es indiscutible. El Programa
Nacional de Desarrollo Rural Integral 1985-1988 toma nota
de lo anterior, cuando expresa que "el bosque y en general
los recursos forestales, representan un potencial importante en
cuanto a la generacin de ingresos, empleo y la diversifica-
cin de las actividades, por 10 que su preservacin y explo-
tacin adecuada. ser atendida y apoyada con preferencia".
Consecuentemente, el mismo Programa propone: "Se incre-
mentarn los programas de fomento y de financiamiento para
la industria forestal y de infraestructura productiva y de apo-
yo. Asimismo, se proporcionar asistencia tcnica a la planta
forestal para lograr el aprovechamiento integral del rbol. Se
vigilar que en las regiones boscosas o con vocacin forestal,
no se practiquen actividades agropecuarias para evitar daos
ecolgicos de importancia, se protegern los bosques y selvas
de las talas clandestinas, y se ejecutarn acciones permanen-
tes de prevencin, combate y control de incendios.,,176 Por
su parte, el Programa Nacional de Ecologa 1984-1988 propo-
ne el establecimiento de un Sistema Nacional de Areas Prote-
gidas (SINAP), dentro del cual se incrementar la superficie del
territorio nacional que se encuentra jurdicamente protegida
(teniendo en consideracin la representatividad de los ecosis-
temas), as como iniciar un proceso de restauracin ecolgica
que incluye acciones de reforestacin, que en el mediano pla-
zo alcanzaran un porcentaje de recuperacin del 22% y que
estabilizaran el fenmeno hasta en un 30%.177
402
El instrumento jurdico fundamental para la ejecucin de

las acciones pertinentes, es la nueva Ley Forestal de 1986. En
efecto, las insuficiencias de la antigua Ley Forestal de 1960
determinaron su reemplazo por esta nueva Ley Forestal, re-
cientemente aprobacda. sin embargo, lo cierto es que tales
insuficiencias no eran tan graves, como lo eran en cambio
los inconvenientes que se opusieron a su cabal aplicacin.
Con esos mismos inconvenientes se habr de encontrar la
nueva Ley Forestal. Su xito depender, fundamentalmente,
de la manera como se enfrenten, en la prctica, los comple-
jos procesos sociales que suelen desbordar por todos lados
este tipo de leyes.
106. La proteccin de la flora en la Ley Federal de Proteccin al

Ambiente
Como se ha dicho ms atrs, la Ley Federal de Proteccin al

Ambiente regula slo de una manera indirecta la proteccin
de la flora. En efecto, como el objeto de la Ley consiste en
establecer las normas para la conservacin, proteccin, pre-
servacin, mejoramiento y restauracin, entre otros, de los re-
cursos que integran el ambiente (artculo 20.), y como sto lo
hace la LFPA a travs de la regulacin de la prevencin y control
de la contaminacin de la atmsfera, de las aguas, del medio
marino y de los suelos, as como de la generada por los efectos
de la energa trmica, el ruido y las vibraciones, el tema de la
proteccin de la flora queda aparentemente fuera de la LFPA.
Sin embargo, la verdad es que este tipo de proteccin es dis-
pensado por la Ley, desde el momento en que ella considera
el dao real o potencial a la flora como uno de los elementos
a utilizarse para calificar los diversos tipos de contaminacin.
As lo ponen de manifiesto varias disposiciones de la LFPA.
403
Este es el caso, por ejemplo, del artculo 17, que prohi-

be expeler o descargar contaminantes en la atmsfera que
provoquen o puedan provocar degradacin o molestia en
perjuicio, entre otros, de la flora. Lo mismo sucede con el
artculo 21, que prohibe descargar aguas residuales o cual-
quier sustancia que sea daina, entre otras, a la flora. Algo
similar tiene lugar en el artculo 29, que prohibe descargar
en las aguas marinas sustancias o residuos de cualquier tipo,
as como aguas residuales que contengan contaminantes no-
civos, entre otros, para la flora (en este caso, para la flora ma-
rina). Por otra parte, los delitos ambientales que configuran
los artculos 76 y 77 de la LFPA, toman en consideracin los
daos que pueda ocasionar, entre otros elementos, a la flora.
Adems, las disposiciones generales de la misma LFPA men-
cionan en diversas oportunidades a la flora como uno de los
elementos a protegerse. En consecuencia, la proteccin de la
flora es una idea que se encuentra presente en la LFPA, aun-
que ella no le destine especficamente algunos preceptos.
La nica disposicin de la LFPA que podra quizs considerar-

se como atinente de manera directa a este tema, se encuentra
contenida en el prrafo segundo del artculo 38 de la Ley,
precepto que se encuentra ubicado en el captulo relativo a la
proteccin de los suelos y que fue examinado ms atrs (va-
se el prrafo VI-3). Prescribe esa norma que "la Secretara de
Desarrolo Urbano y Ecologa podr solicitar la cancelacin
o suspensin de las concesiones o permisos forestales que
durante su explotacin o aprovechamiento ocasionen graves
daos al ecosistema. Cualquier ciudadano podr formular
denuncia ante la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa
para los efectos de lo que establece este prrafo". La norma
corresponde a una adicin que se introdujo al texto original
404
del artculo 38o y no sigue la tcnica con que fue estructurada

la LFPA. Ella puede entenderse como una regla especficamen-
te dirigida a la proteccin de la flora, si la referencia hecha
al "ecosistema" se entiende a su vez como dirigida al "eco-
sistema forestal" en explotacin. De paso, hay que decir que
dicha norma reitera la idea de la "accin popular" contenida
en los artculos 71 y siguientes de la LFPA, aunque circunscrita
por esos artculos a los hechos que generen "contaminacin";
pero, a su vez, limita la facultad de denunciar a los "ciudada-
nos", expresin que como se sabe tiene un significado preci-
so en el artculo 34 de la Constitucin Poltica.
107. La proteccin de la flora en la Ley Forestal
La nueva Ley Forestal de 1986 es el ordenamiento jurdico

ms importante en materia de proteccin de la flora. Ella
vino a sustituir a la Ley Forestal de 1960, que a su vez haba
sustituido a la Ley Forestal de 1947.
Amrica Latina es una regin prodiga en ordenamientos ju-

rdicos forestales. Para mencionar slo algunos de aqullos
que estn destinados especficamente a esta materia, diga-
mos que en Argentina una Ley de Defensa de la Riqueza Fo-
restal (1948), en Repblica Dominicana una Ley sobre Con-
servacin Forestal y Arboles Frutales (1962), en Uruguay una
Ley Forestal (1961), en Panam la llamada Legislacin Fores-
tal (1966), en Venezuela una Ley Forestal de Suelos y Aguas
(1966), en Bolivia una Ley General Forestal (1974), en Gua-
temala una Ley Forestal (1974) y en Per una Ley Forestal y
de Fauna Silvestre (1975). Se trata de ordenamientos jurdicos
que tienen por funcin principal procurar la conservacin y
explotacin racional de los bosques.
405
La Ley Forestal "es reglamentaria del Artculo 27 Cons-

titucional" (artculo 1o., prrafo primero), esto es, tiene su
fundamento constitucional en ese precepto de la Carta Fun-
damental y por consiguiente, como todas las de su gnero,
debe entenderse inspirada en la idea de regular, en bene-
ficio social, el aprovechamiento de los elementos natura-
les susceptibles de apropiacin, con objeto de hacer una
distribucin equitativa de la riqueza pblica, cuidar de su
conservacin, lograr el desarrollo equilibrado del pas y el
mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin
rural y urbana.
Como se dijo ms atrs, el objeto de la Ley consiste en or-
denar y regular la administracin, la conservacin, la protec-
cin, el fomento, la restauracin y el aprovechamiento de los
recursos forestales. El mbito material de la Ley se encuentra
determinado, entonces, por el concepto de "recursos foresta-
les", que sin embargo no es definido por la propia Ley.
La Ley Forestal de 1960 regulaba, en primer trmino, la con-

servacin, restauracin, fomento y aprovechamiento de la
"vegetacin forestal", expresin que tampoco defina. En cam-
bio, defina lo "forestal" como "toda cubierta vegetal consti-
tuida por rboles, arbustos y vegetacin espontnea que ten-
ga una influencia directa contra la erosin anormal, en el
rgimen hidrogrfico y sobre las condiciones climatolgicas
y que, pueda adems desempear funciones de produccin o
recreo" (prrafo primero del artculo 70.). Para encontrar una
definicin de "vegetacin forestal" era menester ir al Regla-
mento de esa Ley, de acuerdo con el cual ella es "la constitui-
da por formas leosas, hervceas, trazas o graminoides que,
al desarrollarse de un modo espontneo y permanente, pro-
tegen al suelo contra la erosin y la desecacin" (artculo lo.).
406
El mbito de la Ley Forestal de 1960 comprenda, en conse-

cuencia, la flora silvestre, aunque con ciertas excepciones.
En ausencia de una definicin legal, es menester entender

que la expresin "recursos forestales" tiene aquel sentido am-
plio que no slo le es' propio, sino tambin que le correspon-
de de acuerdo con el uso que ha tenido dentro de la legisla-
cin mexicana. En ese orden de cosas, es de recordarse que
el Reglamento de la Ley Forestal de 1960 -que se encuentra
an en vigor-, define los "recursos forestales" como "los sue-
los, la vegetacin espontnea, los animales silvestres y los
productos o residuos orgnicos que existen en los terrenos
forestales" (artculo lo.). La expresin "recursos forestales" no
se encuentra entonces circunscrita slo a la idea de "rboles"
o "arbustos" asociados entre s, sino que comprende, adems
al conjunto de la flora, entre otros elementos.
El artculo tercero transitorio de la nueva Ley Forestal dispone

que "en tanto el Ejecutivo expide el Reglamento de esta Ley,
seguir aplicndose en lo que no la contra venga el Regla-
mento de la Ley Forestal publicado en el Diario Oficial de la
Federacin el 23 de enero de 1961" Y agrega que ese Regla-
mento deber expedirse "en un plazo no mayor de 180 das",
a partir de la publicacin de la nueva Ley, lo que no se hizo
dentro de ese plazo.
Es importante tener en cuenta que las disposiciones de la

nueva Ley Forestal "son aplicables a todos los terrenos fores-
tales, cualquiera que sea su rgimen de propiedad ... " (ar-
tculo 40.). Por "terreno forestal" debe entenderse, mientras
el nuevo Reglamento no disponga otra cosa, lo siguiente: a)
el cubierto por vegetacin forestal; b) el que an cuando no
407
tenga esa vegetacin en el presente, necesite por su declive y

estructura, ser protegido de una cubierta vegetal permanente
para asegurar su conservacin; y e) el que por sus condicio-
nes topogrficas, agrolgicas y climticas, es impropio para
una agricultura permanente y remunerativa (artculo 10. del
Reglamento de la Ley Forestal de 1960).
La nueva Ley Forestal se encuentra estructurada por 90
artculos, que se distribuyen en cinco ttulos que tratan, su-
cesivamente, del objeto de la Ley, de la planeacin y ad-
ministracin de los recursos forestales, del manejo integral
de los recursos forestales, de la produccin forestal; y de la
inspeccin y vigilancia y de las infracciones y delitos. Anque
la casi totalidad de esos preceptos tienen que ver, directa o
indirectamente, con la proteccin de la flora, las disposicio-
nes principales en esta materia se concentran en el Ttulo
Tercero, que se ocupa del manejo integral de los recursos
forestales (artculo 18 a 63). Dicho Ttulo se encuentra inte-
grado por cinco captulos, que tratan a su vez de las siguien-
tes materias: 1) de la ordenacin forestal de las cuencas; 2)
de las reservas nacionales forestales y otras reas sujetas a
conservacin; 3) de la proteccin forestal; 4) del fomento y
la restauracin forestales; y 5) de los aprovechamientos y los
servicios tcnicos forestales. Cada una de estas materias se-
rn examinadas en los siguientes prrafos.
108. La ordenacin forestal de las cuencas
La idea de la ordenacin forestal de las cuencas es uno de los

componentes de la idea ms general de la ordenacin y regula-
cin forestales, tal como lo seala el artculo lo. de la Ley, cuan-
do expresa que dicha ordenacin y regulacin comprender,
entre otras acciones, "la ordenacin forestal de las cuencas hi-
408
drogrficas a travs de las disposiciones de esta Ley, en bosques,

selvas y zonas ridas y semiridas para un manejo integral de
ellos" (fraccin III). Por otra parte, la idea de ordenacin y regu-
lacin forestales se encuentra vinculada a los lineamientos de
poltica nacional que para ese efecto establece el artculo 20. de
la Ley, entre los cuales se incluyen los de "regular y promover,
con base en programas integrales, la proteccin, conservacin,
fomento y restauracin de los recursos forestales, conforme a
los requerimientos de desarrollo social" (fraccin 11) y "regular
el aprovechamiento integral de alta productividad de los recur-
sos forestales, regidos por los conceptos de uso mltiple y de
rendimiento persistente" (fraccin III).
Dentro de ese marco, las disposiciones que se refieren es-
pecficamente a la ordenacin forestal de las cuencas estable-
cen un sistema de ordenacin forestal, que est basado en la
formulacin de declaratorias para la ordenacin y delimitacin
de "los terrenos forestales que deben permanecer como tales,
los que puedan reincorporarse al uso forestal, los que sean
susceptibles de ser utilizados en actividades agropecuarias y
aqullos que deban mantenerse inalterables ... ", todo ello con
las precisiones y los alcances del caso que establecen los art-
culos 18, 19, 20 y 21 de la Ley. El artculo 22 de la misma Ley,
por su parte, agrega que se podrn declarar "usos, en aquellas
reas que podrn dedicarse, primordialmente, a actividades
forestales productivas" (fraccin 1), as como "reservas, en
aquellas reas que podrn dedicarse, primordialmente, a ac-
tividades de cultivo integral, reforestacin y conservacin de
los recursos forestales" (fraccin 11) y "destinos, en aquellas
reas que podrn dedicarse, primordialmente, a actividades
de proteccin y restauracin forestales" (fraccin III).
En todo caso, de acuerdo con lo dispuesto en el prrafo
segundo del artculo 18 de la Ley, las declaratorias deben
409
ajustarse a las previsiones y objetivos del Plan Nacional de

Dasarrollo y, adems, deben basarse en el Programa Secto-
rial Forestal, que instituye el artculo 70. de la Ley.
La Ley Forestal, junto con instituir el mencionado Programa

Sectorial Forestal, crea adems las figuras de los programas
"especficos" -que son aqullos que tienen por objeto defi-
nir las directrices particulares del desarrollo forestal en reas
o zonas determinadas-, y de los programas de contingencia
para atender las emergencias forestales (artculo 70.).
Estas medidas de ordenacin forestal, estn acompaa-

das de otras, que son las regulaciones que puede expedir
la Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos y los
dictmenes generales de impacto ambiental que pueden
emitir la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa. En
efecto, la primera de esas Secretaras est facultada para
regular el manejo integral de los recursos forestales den-
tro de las cuencas hidrogrficas, mientras que la segunda
est autorizada para emitir este tipo de dictmenes, sea
por regiones, sea por ecosistemas territoriales definidos o
para especies vegetales determinadas (artculo 23, prrafo
primero y segundo).
A propsito de tales dictmenes por "regiones", es menes-

ter sealar que el artculo 18 de la Ley Forestal establece un
sistema de regionalizacin forestal. En efecto, el prrafo se-
gundo de ese precepto dispone que "el territorio nacional se
dividir en regiones de acuerdo con la naturaleza peculiar de
sus recursos, comprendiendo las cuencas hidrogrficas con
objeto de propiciar y asegurar una mejor administracin fo-
restal y contribuir al desarrollo rural integrado".
410
El conjunto de estas medidas de ordenacin forestal, tie-

nen efectos obligatorios. Por lo pronto, el prrafo final del
artculo 19 de la LF previene que "la Secretara de Agricultura
y Recursos Hidrulicos no expedir ningn permiso o auto-
rizacin que contra venga a las disposiciones de las decla-
ratorias a que se refiere esta Ley ... ". Por su parte, el prrafo
segundo del artculo 23 del mismo ordenamiento dispone
que "los estudios y permisos para los aprovechamientos fo-
restales, cambio de uso de terrenos forestales y extraccin
de materiales de dichos terrenos, debern de considerar las
citadas regulaciones, las declaratorias correspondientes y los
dictmenes generales de impacto ambiental.", Hay que ad-
vertir que los permisos otorgados por la Secretara en contra-
vencin de una declaratoria "sern inexistentes o no produci-
rn efecto jurdico alguno ... " (artculo 19, prrafo final).
En concordancia con lo anterior, el artculo 25 de la
Ley prescribe que "los permisos que expida la Secretara
de Agricultura y Recursos Hidrulicos para cambio de uso
de las tierras forestales con fines agrcolas, ganaderas, ur-
banos, recreativos y otros usos, estarn invariablemente
fundamentados en estudios tcnicos y socieconmicos que
garanticen una mejor utilizacin de los recursos naturales
y eviten la erosin del suelo, de conformidad con lo esta-
blecido en el artculo 23 de esta Ley" (prrafo primero). En
otras palabras, dentro de lo permitido por las declaratorias,
regulaciones y dictmenes generales de impacto ambiental,
la Secretara puede autorizar cambio de uso de los terrenos
forestales, con tal de que quede garantizada una mejor uti-
lizacin de los recursos naturales con ese cambio y, ade-
ms, se evite la erosin del suelo. De all, que, cuando los
estudios determinen "que el valor social o ecolgico de los
recursos forestales existentes sea igualo superior al de cual-
411
quier otro uso alternativa, deber conservarse la vegetacin

y no se autorizar el cambio de uso de las tierras forestales"
(artculo 25, prrafo segundo).
Sin embargo, la misma Ley previene que "en ningn caso
se autorizar el cambio de uso del suelo para fines agrope-
cuarios o de cualquiera otra naturaleza en las tierras foresta-
les que integran las partes altas de las cuencas hidrogrficas,
las reservas nacionales forestales, las zonas protectoras fores-
tales, los parques nacionales y otras reas sujetas a preserva-
cin ecolgica" (artculo 26).
En estrecha relacin con lo anterior, el artculo 29 de la
LF agrega que "el Ejecutivo Federal, con fundamento en los
estudios tcnicos y socioeconmicos realizados por la Se-
cretaa de Agricultura y Recursos Hidrulicos, podr decre-
tar el establecimiento de las zonas protectoras forestales que
sean necesarias para asegurar eficazmente la proteccin de
los suelos, las cuencas de captacin, los regmenes hidro-
lgicos, la vegetacin y en general, la conservacin de los
recursos naturales" (prrafo primero).
La idea de las zonas protectoras ya estaba prevista en la Ley

Forestal de 1960, como un mecanismo para proteger el sue-
lo, mantener y regular el rgimen hidrolgico y mejorar las
condiciones de higiene de la poblacin, as como para cual-
quier otro fin que se considerare conveniente.
109. Las reservas nacionales forestales y otras reas sujetas a

conservacin
La nueva Ley Forestal, al igual que la Ley precedente, esta-

blece la figura de las reservas nacionales forestales, como
uno de los mecanismos para la proteccin de la flora.
412
Estas reservas se constituyen mediante declaratoria del Eje-

cutivo Federal, con aquellos terrenos forestales de propiedad
de la Nacin y con aquellos otros de capacidad de uso forestal
que el Gobierno Federal dedique o adquiera para ese efecto
(artculo 30). Las reservas nacionales forestales son organiza-
das y administradas por la Secretara de Agricultura y Recursos
Hidrulicos, que debe realizar en ellas los trabajos de conser-
vacin, proteccin, restauracin, fomento y aprovechamien-
to; pero, esta dependencia puede entregar la administracin
y aprovechamiento de las mismas a entidades paraestatales
(artculo 31). A la misma Secretara le compete, aunque en co-
ordinacin con la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa,
establecer las normas tcnicas de conservacin y aprovecha-
miento del hbitat de la fauna silvestre dentro de los progra-
mas y proyectos de manejo integral (artculo 32).
Por otra parte, el Ejecutivo Federal puede decretar, dentro
de los terrenos forestales, el establecimiento de reservas de la
bisfera, monumentos naturales, porque nacionales y otras
reas naturales protegidas, para asegurar la conservacin de
sus ecosistemas (artculo 33, primer acpite). Los parques
nacionales son una categora de rea natural protegida que
tiene una larga historia en la legislacin nacional. 178 Sin
embargo, la nueva Ley Forestal se limita slo a mencionar-
los. En cambio, las reservas de la bisfera y los monumentos
naturales, son categoras de reas naturales protegidas relati-
vamente recientes (vanse los prrafos 40 y 105). Deacuerdo
con la Ley Forestal, estas reas naturales protegidas se esta-
blecen a travs de un decreto, que deber fundamentarse en
estudios que coordinen.nadamente realicen las Secretaras
de Agricultura y Recursos Hidrulicos y de Desarrollo Urba-
no y Ecologa (artculo 33, segundo acpite).
413
110. La proteccin forestal
Bajo esta denominacin, la nueva Ley Forestal regula tres

materias que la Ley Forestal de 1960 haba incluido, junto
con otras, dentro de su Ttulo Tercero relativo a la conser-
vacin de los recursos forestales. Se trata de los incendios
forestales, de las plagas y enfermedades forestales, y de las
vedas forestales.
Respecto de los incendios forestales, cabe decir que stos

pueden tener como causa factores naturales o la mano del
hombre. En uno y otro caso, los incendios implican la des-
truccin de importantes recursos biticos y la prdida de casi
todo el ecosistema. Los efectos de los incendios forestales
han aumentado sin cesar, en todo el mundo. Una parte im-
portante de dichos incendios se debe a prcticas agrcolas
inadecuadas o mal ejecutadas. Sin embargo, hay que tener
presente que el fuego acta tambin como un regulador im-
portante en la vida de los ecosistemas, bajo ciertas circuns-
tancias. En efecto, existen ciertos ecosistemas cuyo desarrollo
es controlado precisamente a travs del fuego, que favorece
la existencia de ciertas especies a costa de otras. A partir de la
constatacin de este hecho, el hombre tambin ha pretendido
utilizar el fuego como un factor de regulacin. La cuestin,
en estos casos, consiste en establecer un apropiado control
del uso deliberado del fuego. Por eso, la legislacin forestal
se ocupa de los incendios no slo para prevenir aqullos que
son indeseados, sino tambin para controlar aqullos que
son tiles, como se ver a continuacin.
Las disposiciones de la nueva Ley Forestal en materia de

prevencin y control de incendios no se separan mucho de
414
las que ya haban establecido la Ley Forestal de 1960, pero

estn tcnicamente mejor concebidas. La primera de ellas
establece que en los terrenos forestales y en sus colindancias
slo se podr hacer uso del fuego bajo los procedimientos
o formas que no impliquen riesgos y en los trminos que
establezca la Secretara de Agricultura y Recursos Hidruli-
cos (artculo 34, prrafo primero). Esto es, no se prohibe en
trminos absolutos el uso del fuego, sino que se condiciona
su empleo a las regulaciones de la Secretara. Por otra par-
te, se dispone que la misma Secretara podr declarar zonas
peligrosas aquellas susceptibles de riesgos mayores de incen-
dio de recursos forestales y establecer medidas ms riguro-
sas de proteccin con regmenes especiales de prevencin
y control (artculo 34, prrafo segundo), lo que no estaba
previsto en la Ley anterior. Las normas sobre prevencin y
control de incendios que fije la Secretara de Agricultura y
Recursos Hidrulicos, son obligatorias para los propietarios
y poseedores por cualquier ttulo, los pobladores, los admi-
nistradores y encargados de terrenos forestales, as como los
titulares de permisos de aprovechamiento (artculo 35). Pero,
adems, la misma Secretara debe organizar y promover, en
coordinacin con el Gobierno del Distrito Federal, los go-
biernos de los Estados y Municipios, campaas permanentes
de difusin y cultura forestal en zonas rurales y urbanas, para
dar a conocer la importancia de las actividades de preven-
cin y combate de incendios forestales (artculo 37), lo que
tampoco estaba previsto en la Ley anterior, aunque de algu-
na manera se llevaba a cabo en la prctica.
La LF contiene otras disposiciones sobre la materia que se re-

fieren a la cooperacin que se debe prestar en la prevencin
y control de los incendios (artculos 36 y 38), entre las cuales
415
figura una relativa a la promocin de la participacin de las

instituciones privadas y de la ciudadana en general en estas
tareas.
En lo que toca a las plagas y enfermedades forestales, la

nueva Ley Forestal prescribe que la Secretara de Agricultura
y Recursos Hidrulicos dictar las normas para la preven-
cin, control y combate de plagas y enfermedades forestales
(artculo 39, prrafo primero), disponiendo que los propie-
tarios y poseedores de los terrenos forestales afectados y los
titulares de permisos de aprovechamiento estn obligados a
realizar los trabajos de sanidad forestal, de acuerdo con los
lineamientos que en la materia dicte la misma Secretara (ar-
tculo 40, prrafo primero). Esta ltima prevencin va acom-
paada de otra en virtud de la cual dicha Secretara puede
realizar tales trabajos, quedando obligados en ese caso los
propietarios y poseedores y los titulares de permisos de apro-
vechamiento a pagar los derechos que procedan conforme a
la Ley (artculo 40, prrafo segundo).
Sin embargo, esta materia se rige principalmente por las
disposiciones de la ya mencionada Ley de Sanidad Fitopecuria
de los Estados Unidos Mexicanos, la que, como se ha dicho
ms atrs, tiene por objeto la proteccin y conservacin de los
vegetales y animales contra la accin perjudicial de plagas y
enfermedades. A este respecto, hay que sealar que la LSFEUM
prescribe que sus disposiciones y las de sus reglamentos, "se
aplicarn sin perjuicio de las establecidas por la Ley Fores-
tal y su Reglamento en materia de sanidad forestal siempre
que no se opongan a las de la presente Ley" (artculo 64). En
consecuencia, las normas de la LSFEUM Y las de su Reglamento
pertinente -que es el ya aludido Reglamento de la Ley de Sani-
dad Fitopecuaria de los Estados Unidos Mexicanos en Materia
416
Vegetal, se aplican con preferencia a las de la Ley Forestal y

su Reglamento. La LSFEUM tiene su fundamento constitucional
en el multicitado prrafo tercero del artculo 27 de la Carta
Fundamental, en tanto regula la conservacin de recursos na-
turales susceptibles de apropiacin (vase el prrafo 24).
Las disposiciones de sanidad vegetal contenidas en la LSFEUM,

se refieren a los siguientes temas: 1) funciones fitosanitarias; 2)
medidas de seguridad en materia de sanidad vegetal; 3) impor-
tacin y exportacin de vegetales susceptibles de diseminar
plagas o enfermedades; 4) coordinacin y cooperacin para la
prevencin y combate de plagas y enfermedades; 5) registro y
control de precios; 6) agentes biolgicos tiles a la agricultura;
7) servicios profesionales de sanidad vegetal; 8) promociones,
franquicias y estmulos; y 9) sanidad vegetal en el ramo forestal
(articulas 24 a 64). Estos temas son ampliamente desarrollados
por el ya mencionado Reglamento de la Ley en Materia Vege-
tal (artculos lo. a 194), as como por algunas normas de un Re-
glamento (D. O. 08-02-72; con erratas en D. O. 23-02-72), que
establece las disposiciones a que se sujetar el funcionamiento
de viveros o centros de multiplicacin y/o propagacin de las
plantas arbreas, arbustos y herbceas, productoras de frutos,
de ornato, productoras de flores y hortcolas, en la Repblica
Mexicana (artculos lo. a 35).
En materia de vedas, la nueva Ley Forestal no modifica

sustancialmente el rgimen jurdico preexistente de stas. En
efecto, el artculo 41 de la Ley establece que el Ejecutivo Fe-
deral podr decretar el establecimiento de vedas forestales
totales, parciales, indefinidas o temporales, previa citacin y
audiencia de los interesados (prrafo primero). Por su parte, el
artculo 42 de la misma Ley dispone que los decretos precisa-
417
rn la naturaleza, temporalidad, los lmites de las reas o zo-

nas y, en su caso, los recursos forestales que se veden (prrafo
segundo).
Lo que las nuevas disposiciones precisan es que las ve-
das se decretarn de acuerdo con los estudios tcnicos y so-
cioeconmicos que elabore la Secretara de Desarrollo, Urba-
no y Ecologa, pero dejando en claro que cuando se afecten
terrenos ejidales o comunales intervendr la Secretara de la
Reforma Agraria, en los trminos de la legislacin agraria, y
todo ello sin perjuicio de la intervencin que le corresponda
a la Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos, de con-
formidad con la propia Ley Forestal, la Ley Federal de Reforma
Agraria y otras leyes aplicables (artculo 41 ).
Las vedas pueden levantarse, en cuyo caso habr de se-
guirse el mismo procedimiento empleado para decretar las
(artculo 41, prrafo primero). Aunque la nueva Ley Forestal
no lo diga -a diferencia de lo que haca la Ley Forestal de
1960-, es obvio que las vedas pueden tambin modificarse.
Este mecanismo protector de los recursos forestales, ha sido

empleado muchas veces en el pas. En la recopilacin de
Leyes y Reglamentos sobre aguas. bosques, colonizacin,
minas y petrleo, anotada y concordada por el Lic. Manuel
Andrade (Ediciones Andrade, Mxico, 8a. ed., 1979, tomo
1), pueden consultarse los diversos decretos que, a lo largo
de los aos, han establecido y levantado vedas forestales en
distintos puntos del pas.
111. El fomento y la restauracin forestales
Bajo esta denominacin, la nueva Ley Forestal regula funda-

mentalmente la cuestin de la forestacin y reforestacin, lo
418
que la anterior Ley haca bajo la denominacin "restauracin

y fomento de los recursos forestales".
La forestacin y la reforestacin no consisten simplemente en

plantar rboles donde los hubo, sino ms bien en devolverle
a los terrenos forestales su aptitud de tales. esto es restituir-
les la cubierta vegetal y tambin su fertilidad. As lo exige
la explotacin que se hace de los recursos forestales y. en
general. los procesos que provocan su extincin y la prdida
de la fertilidad de los suelos forestales. En Mxico, el ritmo
de forestacin y reforestacin es muy inferior al de desfores-
tacin, no obstante la vigencia de disposiciones con las que
se eximinarn a continuacin. Este fenmeno se explica no
slo por la inobservancia que han tenido este tipo de nor-
mas. sino tambin y de manera especial por la prctica de
las talas ilegales. que representan una parte significativa de
los aprovechamientos forestales y que desbordan todos los
programas de forestacin y reforestacin.
La idea principal en esta materia se halla contenida en el art-

culo 45 de la Ley. que establece que la Secretara de Agricultura
y Recursos Hidrulicos. en coordinacin con la Secretara de
Desarrollo Urbano y Ecologa y con otras dependencias federa-
les, as como los gobiernos del Distrito Federal. de los Estados y
de los Municipios y con los sectores privado y social. promover
y realizar programas de forestacin y reforestacin. El objeto
de estos programas ser: (a) conservar y fomentar los recursos
forestales en todo el territorio nacional; (b) contribuir a la satis-
faccin de las necesidades futuras de productos forestales de di-
versas especies aprovechables; (e) coadyuvar a la productividad
alimentaria; (d) conservar los regmenes hdricos: y (e) realizar
todas aqullas acciones que contribuyan al fomento forestal.
419
En consonancia con lo anterior, el artculo 47 de la Ley

prescribe que los propietarios y poseedores de predios fores-
tales y titulares de aprovechamiento. de conformidad con los
programas y estudios de reforestacin que formulen coordina-
damente con la Secretara de Agricultura y Recursos Hidruli-
cos, estarn obligados a: (a) la regeneracin de la vegetacin
en las reas sujetas a aprovechamientos; (b) reforestar los te-
rrenos que hayan perdido su cubierta vegetal por incendios,
plagas. enfermedades, fenmenos meteorolgicos o cortas
ilcitas; y (c) reforestar las reas cuyas condiciones muestren
degradacin o insuficiencia de renuevo natural. En caso de
incumplimiento de estas obligaciones, la Secretara har efec-
tivas las responsabilidades y realizar los trabajos, exigiendo
el pago de los gastos y erogaciones que hubiere hecho.
La nueva Ley Forestal establece, adems, otras medidas que

tienen que ver con el fomento y la restauracin forestales,
como son las que se refieren a los recursos genticos fores-
tales y a las semillas y material vegetativo (artculo 43), a los
viveros forestales (artculo 44) y a las sociedades silvcolas
reforestadoras (artculo 46).
Como se ha dicho ms atrs, la nueva Ley Forestal intro-

duce, asimismo, la idea de los programas de contingencia
para atender las emergencias forestales. As, lo hace el art-
culo 48 de ese ordenamiento, que prescribe que "en los ca-
sos de desastres o emergencias de carcter forestal, la misma
Secretara (de Agricultura y Recursos Hidrulicos) formular
programas de contingencias por zonas o regiones del pas
con objeto de atender a dichas necesidades", los que "debe-
rn comprender los apoyos de crditos, insumos, inversiones
y dems que se requieran a fin de llevarlos a la prctica",
420
112. Los aprovechamientos y los servicios tcnicos forestales
Un elemento fundamental del sistema de proteccin forestal,

se encuentra constituido por el rgimen de los aprovecha-
mientos. A la regulacin de esta materia estn destinados los
artculos 49 a 63 de la nueva Ley Forestal.
El aprovechamiento de los recursos forestales, se halla su-
jeto a los permisos que para ese efecto otorgue la Secretara de
Agricultura y Recursos Hidrulicos. Estos permisos, a su vez,
deben concederse con base en los estudios de manejo integral
que se hagan y teniendo en cuenta las restricciones ecolgicas
que establezca la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa.
As lo prescribe el prrafo primero del artculo 50 de la Ley.
Los aprovechamientos de los recursos forestales se cla-
sifican en persistentes, especiales, nicos, no comerciales,
de plantaciones, y de colectas cientficas (artculo 51). Los
aprovechamientos no comerciales y de plantaciones slo re-
quieren para su ejercicio la determinacin de volmenes y el
marqueo correspondiente por parte de los servicios tcnicos
forestales (artculo 52).
Por otra parte, los permisos pueden ser modificados, sus-
pendidos o revocados por la Secretara de Agricultura y Re-
cursos Hidrulicos, previo el cumplimiento de la garanta de
audiencia (artculo 56, prrafo primero). Las causas de suspen-
sin y de revocacin se encuentran descritas en los artculos 57
y 58 de la Ley, respectivamente. Entre estas ltimas, figura "el
incumplimiento de las obligaciones impuestas en los permisos
y de las normas de preservacin ecolgica, cuando se hayan
causado graves daos a los recursos forestales, al hbitat de la
fauna silvestre, o comprometido su regeneracin y su capaci-
dad productiva" (fraccin 11). Pero, adems, "cuando exista
un riesgo inminente de dao a los ecosistemas", las Secretaras
421
de Agricultura y Recursos Hidrulicos y de Desarrollo Urbano

y Ecologa, pueden revocar, modificar o suspender los permi-
sos de aprovechamiento (artculo 56, prrafo segundo). Ms
an, la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa puede, con
base en los estudios correspondientes, solicitar la revocacin,
modificacin o suspensin de tales permisos "cuando se com-
pruebe que se ocasionan graves daos al ecosistema" (artculo
56, prrafo tercero).
Dentro de las normas sobre aprovechamiento, se incluye
una en virtud de la cual la extraccin de materiales, los traba-
jos mineros, las excavaciones y todas aquellas acciones que
alteren la cubierta y suelos forestales, requerirn de autoriza-
cin de la Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos,
la que en su expedicin deber tomar en consideracin las
prevenciones que en materia de minas y petrleo establecen
las leyes del ramo. No est dems recordar que una de las
principales causas del deterioro de los recursos forestales en
las zonas tropicales del pas, especialmente en el trpico h-
medo, se halla constituida por la explotacin petrolera.179
La ejecucin de tales trabajos debern tener en cuenta las de-
claratorias. regulaciones y dictmenes generales de impacto
ambiental existentes. as como los programas y estudios de
reforestacin, mencionados en los artculos 23 y 47 de la LF,
respectivamente. Esto es 10 que dispone el artculo 53 de la
Ley, que viene a agregar una autorizacin ms a las ya existen-
tes en materia de uso del suelo (vanse los prrafos 35 y 91).
11 3. Los desmontes y el pastoreo
A diferencia de 10 que ocurra con la Ley Forestal de 1960,

la nueva Ley Forestal no contiene disposiciones que se refie-
ran especialmente a los desmontes.
422
La Ley Forestal de 1960 destinaba tres preceptos a la regula-

cin de los desmontes, dentro del Ttulo Tercero sobre con-
servacin de los recursos forestales, a travs de los cuales
se subordinaban esos desmontes a una autorizacin. As,
en primer trmino, el artculo 44 de la Ley estableca que
"los desmontes en terrenos cubiertos de vegetacin arbrea
o arbusiva, para abrir nuevas tierras al cultivo agrcola o a
la explotacin ganadera, slo se autorizar por la autoridad
forestal, cuando la pendiente del terreno no sea superior al
15% y los suelos, en su espesor y calidad, permitan el uso
que pretenda hacerse de ellos, en forma permanente y con
mayores beneficios econmicos que los que puedan obtener-
se con su aprovechainiento forestal, pues en caso contrario,
deben permanecer enmontados". Por su parte, el artculo 45
de la Ley agregaba que "se autorizarn los desmontes previo
estudio del terreno para comprobar la concurrencia de los
requisitos estipulados en el artculo anterior. Adems debern
realizarse simultneamente a los desmontes, los trabajos para
las nuevas explotaciones agrcolas o ganaderas". Por ltimo,
el artculo 46 de la Ley prescriba que "al autorizarse los des-
montes se fijarn sus formas y los plazos correspondientes.
Tambin se determinar la vegetacin que haya de respetarse
para construir rompe vientos, proteger los cauces hidrulicos
y procurar la conservacin del suelo y el agua". La materia se
encuentra normada, asimismo por los artculos 123 a 132 del
Reglamento de la Ley Forestal.
La ausencia de este tipo de regulaciones en la nueva Ley

Forestal se explica porque todo el sistema de manejo integral
de los recursos forestales en ese ordenamiento jurdico, ex-
c1uye la prctica del desmonte sin un permiso previo. De all
que la nueva Ley Forestal se limite, simplemente, a sancionar
423
el desmonte, sea como infraccin forestal, sea como delito.

En efecto, el artculo 83 de la LF inc1uye como infraccin fo-
restal la conducta de "efectuar desmontes o cambiar el uso de
terrenos forestales sin el permiso correspondiente, en reas
que aislada o conjuntamente abarquen hasta tres hectreas
en bosques o selvas y hasta diez hectreas en zonas ridas
o semiridas" (fraccin VIII). Estas infracciones son sancio-
nadas administrativamente por la Secretara de Agricultura y
Recursos Hidrulicos con multas o con la suspensin o revo-
cacin del permiso, cualquiera que sea su naturaleza (artcu-
lo 81). Por su parte, el artculo 89 de la LF criminaliza la con-
ducta de quin "efecte sin permiso desmontes o cambie de
uso terrenos forestales en reas que aislada o conjuntamente
abarquen ms de tres hectreas en bosques o selvas o ms
de diez hectreas en zonas ridas o serniridas" (fraccin IV).
Este delito es sancionado con la pena de uno a cinco aos de
prisin y multa por el equivalente de un da a diez mil das
de salario mnimo general vigente en la regin donde se hu-
biere cometido, segn la gravedad, circunstancias y el dao
causado (artculo 89).
La criminalizacin de conductas de esta naturaleza, no es

algo nuevo. La Ley Forestal de 1960 tambin lo haca, cuan-
do sancionaba con uno a diez aos de prisin y multa "al que
sin autorizacin, en montes maderables, efecte desmontes
que aislada o conjuntamente abarquen una superficie mayor
de cinco hectreas" (artculo 127, fraccin IV). Sin embargo,
este tipo de disposiciones no han podido impedir, hasta aho-
ra, la tala inmoderada, que no slo implica un desperdicio de
la riqueza forestal, sino tambin, muchas veces, la prdida de
fertilidad de los suelos. En los trpicos, por ejemplo, es co-
mn la prctica de los desmontes para efectos de expansin
424
de la frontera agrcola y ganadera, con la consecuencia de

una ruptura del ciclo de los nutrientes de los suelos, que va
acompaada de una dispersin de los mismos por la accin
del sol y de las lluvias sobre los delgados suelos tropicales.
Algo similar ha ocurrido con las disposiciones sobre pas-

toreo. En efecto, la Ley Forestal de 1960 contena algunas
disposiciones en esta materia, como el artculo 47, que de-
claraba de inters pblico la limitacin y el control de pas-
toreo para la adecuada conservacin y propagacin de la
vegetacin forestal y en su caso la prohibicin de pastoreo
determinadas especies de ganado, y el artculo 48, que dis-
pona que "la autoridad forestal delimitar dentro de la mis-
ma zona boscosa las reas en que se prohibe o se permite el
pastoreo, sealando, en estas ltimas, las especies y el n-
mero de cabezas que puedan pastar en ellas. Para tal efecto,
se declaran de utilidad pblica la construccin de cercas". El
Reglamento de la Ley, por su parte, abunda en mayores deta-
lles sobre el particular, en sus artculos 133 a 139.
En cambio, la nueva Ley Forestal se limita a sancionar,
como infraccin, la conducta de establecer "zonas de pas-
toreo o encerraderos para ganado en reas forestales, con
violacin a esta Ley, sus disposiciones reglamentarias, o a los
permisos respectivos" (artculo 83, fraccin VII).
114. La exportacin de la flora
En consonancia con lo ahora establecido en materia de co-

mercio exterior (vase el prrafo 87), del artculo 71 la nueva
Ley Forestal prescribe que los permisos para exportar vege-
tacin y productos forestales y sus derivados, incluyendo los
celulsicos, papel y sus manufacturas, debern otorgarse por
425
la Secretara de Comercio y Fomento Industrial, previa opi-

nin favorable de la Secretara de Agricultura y Recursos Hi-
drulicos (prrafo primero). Pero, adems, el mismo precepto
agrega que en el caso de las especies declaradas como raras,
amenazadas o en peligro de extincin, deber contarse con
la opinin de la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa
(prrafo segundo).
115. Las medidas financieras y fiscales para la proteccin de la

flora
En el captulo V sobre la poltica ambiental, se sealaron

los mecanismos jurdicos existentes para la adopcin de
medidas financieras conducentes a la proteccin del am-
biente en general, destacndose las figuras de los Fondos
y de los fideicomisos (vase el prrafo 86). Por otra parte,
en el mismo captulo se puso de relieve que existan otros
mecanismos que permitiran la adopcin de medidas fisca-
les encaminadas a la proteccin del ambiente en general,
como era el caso de los estmulos fiscales. Todos estos me-
canismos han sido utilizados en el campo de la proteccin
de la flora.
Por lo pronto, la nueva Ley Forestal mantiene el Fondo
Forestal a que se referan los artculos 20 a 24 de la Ley de
1960, el que ahora se denominar "Fondo para el Desarrollo
Forestal", ser fideicomiso del Gobierno Federal y tendr por
objeto coadyuvar con la Secretara de Agricultura y Recursos
Hidrulicos en las tareas de promocin e impulso de la acti-
vidad forestal (artculo 17).
Por otra parte, la figura jurdica del fideicomiso tambin ha

sido utilizada para fines similares, como es el caso del Fi-
426
deicomiso creado en 1974 para el Desarrollo del Plan de

Estructuracin de Bosques Artificiales, que tuvo iriginaria-
mente por objeto que la empresa de participacin estatal
mayoritaria Fbrica de Papel Tuxtepec, S. A., obtuviera parte
de la madera necesaria para elaborar sus productos. Este
fideicomiso fue modificado en 1979 (D. O. 13-11-79) y pos-
teriormente transformado en el Fideicomiso para el Desa-
rrollo de Proyectos Silvcolas Industriales (D. O. 10-03-82),
con objetivos ms amplios. Como esa transformacin no se
llev a la prctica, en 1985 se expidi por la Secretara de
Programacin y Presupuesto una resolucin que reiter la
de 1982 y fij los trminos de dicha transformacin (D. O.
09-05-85). Por ltimo, se autoriz la extincin de ese fidei-
comiso (D. O. 21-07-86).
Finalmente, hay que decir que las actividades forestales

se encuentran en la actualidad sujetas a un rgimen fiscal
especial, que contribuye a favorecer la proteccin de los
bosques. En efecto, con base en los mecanismos jurdicos
existentes sobre la materia, se expidi un Decreto que esta-
blece estmulos fiscales para el desarrollo y fomento integral
de la actividad forestal (D. O. 10-07-85), cuyas consideracio-
nes recuerdan que "el subsector forestal presenta un enorme
rezago en relacin a otras actividades, lo que se ha traducido
en una insuficiente produccin para satisfacer necesidades
internas a estos productos, en la marginacin social de los
productores asentados en las zonas forestales y en detrimen-
to del medio ecolgico". En consonancia con lo anterior,
el Decreto prescribe que se otorgarn estmulos fiscales en
apoyo de la realizacin de objetivos tales como "promover
el establecimiento y ampliacin de plantaciones forestales y
obras de proteccin y conservacin de suelos forestales", sin
427
perjuicio de otros se refieren directamente a la produccin

forestal y al empleo (artculo 1o.).
116. La proteccin del paisaje-
En este prrafo se examina la proteccin jurdica del paisaje,

con base en la consideracin de que ste se integra por lo
general, aunque no exclusivamente, con los elementos de la
flora silvestre.
En Mxico, el paisaje carece de un sistema de proteccin
en la legislacin interna que le sea especfico. La verdad es
que ningn ordenamiento jurdico establece reglas especiales
para la proteccin del paisaje. Sin embargo, la Ley Federal
de Proteccin al Ambiente considera al paisaje como un ele-
mento que queda comprendido dentro de su esfera, como lo
ponen de manifiesto las dos referencias que hace a su respec-
to. La primera de ellas se encuentra en su artculo 3o., que
prescribe que sern motivo de prevencin y control por parte
del Ejecutivo Federal los contaminantes y sus causas que, en
forma directa o indirecta, daen o degraden, entre otros, al
paisaje. Esta referencia al paisaje se incluy en la reforma que
en 1984 se hizo al mencionado artculo 3o. La segunda se ha-
lla en el prrafo segundo del artculo 6o., que impone a las de-
pendencias del Ejecutivo Federal el deber de estudiar, planear,
programar, evaluar y calificar los proyectos o trabajos que all
se indican, "cuidando la conservacin del paisaje urbano y
natural...". Esta referencia al paisaje tambin forma parte de
una reforma que en 1984 se hizo al citado artculo 6o.
En cambio, en las normas internacionales sobre protec-
cin de la flora que se examinan a continuacin, se estable-
cen reglas especiales para la proteccin del paisaje.
428
117. Las atribuciones de la Secretara de Desarrollo Urbano y

Ecologa en materia de flora silvestre
De acuerdo con el artculo 37 de la Ley Orgnica de la

Administracin Pblica Federal, corresponde a la Secretara
de Desarrollo Urbano y Ecologa normar el aprovechamiento
racional de la flora silvestre para conservarla y desarrollarla
(fraccin XIX); organizar y administrar reservas de flora terres-
tre y jardines botnicos (fraccin XXI); hacer exploraciones y
recolecciones cientficas de la flora terrestre (fraccin XXII); y
fomentar y distribuir colecciones de los elementos de la flora
terrestre (fraccin XXIII). Por su parte, con arreglo al artculo
35 de la misma Ley, corresponde a la Secretara de Agricul-
tura y Recursos Hidrulicos levantar y mantener actualizado
el inventario de la cubierta vegetal (fraccin XXXVI).
Estas atribuciones de la Secretara de Desarrollo Urbano y

Ecologa se encuentran desarrolladas en su ya mencionado
Reglamento Interior, especialmente en el artculo 25.
La Ley Federal de Proteccin al Ambiente menciona, a su

vez, otras atribuciones de la Secretara de Desarrollo Urbano
y Ecologa en materia de flora silvestre. As, el prrafo prime-
ro del artculo 60. de esa Ley dispone que la Secretara de-
ber emitir las normas tcnicas de ordenamiento ecolgico
del territorio a que debern sujetarse los proyectos de obras
sobre, entre otras materias, parques nacionales y zonas de
reserva. Por otra parte, el artculo 12, inciso "e", de la misma
Ley, encomienda a esa Secretara la propuesta al Ejecutivo
Federal de la expedicin de disposiciones conducentes para
la proteccin de la flora, en especial de aquellas especies
que estn en peligro de extincin o se consideren benficas
429
para el equilibrio de los ecosistemas. Finalmente, el artcu-

lo 14 de la Ley faculta a la Secretara para dictar y aplicar
de inmediato, en los casos de contaminacin ambiental con
repercusiones peligrosas para la flora, las disposiciones y
medidas correctivas que procedan, en coordinacin con las
autoridades competentes.
En la materia especficamente forestal, el artculo 37 de
la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal le en-
comien da a la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa
la organizacin y administracin de los parques nacionales
(fraccin IX), as como decretar las vedas forestales y manejar
la vigilancia forestal (fraccin XX), mientras que su artculo
35 le encomienda a la Secretara de Agricultura y Recursos
Hidrulicos un conjunto de atribuciones relacionadas con
los recursos forestales (fracciones XV a XXII), entre las que se
encuentra la de organizar y regular el aprovechamiento ra-
cional de los recursos forestales, atendiendo a las restriccio-
nes de proteccin ecolgica que seala la Secretara de De-
sarrollo Urbano y Ecologa (fraccin XVI) y la de fomentar y
realizar programas de reforestacin en coordinacin con la
misma Secretara (fraccin XVII).
Estas disposiciones deben entenderse tcita y parcialmen-
te modificadas por la nueva Ley Forestal y complementadas
por las normas del Acuerdo que crea la Comisin Nacional
Forestal (D. O. 06-02-86). En efecto, el primero de esos or-
denamientos jurdicos dispone que corresponde al Ejecutivo
Federal, por conducto de la Secretara de Agricultura y Re-
cursos Hidrulicos, la administracin forestal (artculo 50.);
prescribe que compete al mismo Ejecutivo Federal decretar
el establecimiento de vedas forestales (artculo 41); establece
que la inspeccin y vigilancia de la regulacin tcnica y ope-
rativa en materia forestal corresponde a la Secretara de Agri-
430
cultura y Recursos Hidrulicos y que la vigilancia y aplica-

cin de las normas ecolgicas forestales ser de competencia
de la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa (artculo
74, prrafo segundo); etc. Por su parte, el segundo de esos
ordenamientos crea la Comisin Nacional Forestal, con el ca-
rcter de comisin intersecretarial permanente, para lograr la
coordinacin del conocimiento, atencin y resolucin de los
asuntos de naturaleza forestal en que competa intervenir a las
Secretaras de Estado que la integran (artculo 10.); seala las
funciones que le correspondern a dicha Comisin (artculo
20.); dispone que la misma se integrar por los Secretarios de
Agricultura y Recursos Hidrulicos, de Desarrollo Urbano y
Ecologa y de la Reforma Agraria, quienes designarn sus res-
pectivos suplentes (artculo 30.); etc. (vase tambin el Regla-
mento Inte'rior de la Comisin, en D. O. 08-09-86).
118. Las normas internacionales sobre proteccin de la flora
Como se ha dicho ms atrs, Mxico es parte en diversos

convenios y convenciones internacionales que se refieren a
la proteccin de la flora.
La ms antigua de ellas es la Convencin para la Pro-
teccin de la Flora, de la Fauna, y de las Bellezas Escnicas
Naturales de los Pases de Amrica (D. O. 20-05-42), suscrita
en Washington en 1940. Tal como su denominacin lo indi-
ca, el campo de que se ocupa la Convencin es ms amplio
que el de la proteccin de la flora, pues ella est encami-
nada, como queda en claro en su Prembulo, a proteger y
conservar en su ambiente natural, ejemplares de todas las
especies y gneros de su flora y su fauna indgenas, inclu-
yendo las aves migratorias, as como proteger y conservar
los paisajes de incomparable belleza, las formaciones geo-
431
lgicas extraordinarias, las regiones y los objetos naturales

de inters o valor histrico o cientfico, y los lugares donde
existen condiciones primitivas dentro de los casos a que la
Convencin se refiere.
Las principales obligaciones que asumen los Gobiernos Con-

tratantes para ese efecto, se refieren a la creacin en sus res-
pectivos pases de parques nacionales, reservas nacionales
y reservas vrgenes, as como la de adoptar o recomendar a
sus cuerpos legislativos competentes, la adopcin de leyes y
reglamentos que aseguren la proteccin y conservacin de
los elementos que son objeto de la Convencin, y la de co-
operar los unos con los otros para promover los propsitos
de la misma Convencin (artculos 11, V y VI). Asimismo, los
Gobiernos Contratantes asumen la obligacin de tomar las
medidas necesarias para la vigilancia y reglamentacin de
las importaciones, exportaciones y trnsito de especies prote-
gidas de flora o fauna, o parte alguna de las mismas, por los
medios que seala la Convencin (artculo IX). Cabe decir
que la Convencin se ocupa especficamente de la protec-
cin de las aves migratorias o de inters esttico y de aqullas
que estn amenazadas de extincin, para lo que se incluyen
en un Anexo las especies cuya proteccin es urgente y de
especial importancia (artculos VII y VIII).
La Convencin para la Proteccin del Patrimonio Mundial,

Cultural y Natural (D. O. 02-05-84), es tambin un importante
instrumento internacional para la proteccin de la flora. Esta
Convencin fue adoptada en Pars en 1972, en el seno de la
Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la
Ciencia y la Cultura (UNESCO). Nuevamente, hay que decir que
el campo de la Convencin es ms amplio que el de la protec-
432
cin de la flora, pues ella regula no slo la proteccin del

patrimonio natural, sino tambin la del patrimonio cultural.
Por otra parte, el concepto de "patrimonio natural" utilizado
en la Convencin no coincide en todos sus trminos con el de
flora. En efecto, de acuerdo con el Artculo 2 de la Conven-
cin, para sus efectos se considera "patrimonio natural": 1) Los
monumentos naturales constituidos por formaciones fsicas y
biolgicas o por grupos de esas formaciones que tengan un
valor universal desde el punto de vista esttico o cientfico;
2) las formaciones geolgicas y fisiogrficas y las zonas es-
trictamente delimitadas que constituyan el hbitat de especies
animal y vegetal amenazadas, que tengan un valor universal
excepcional desde el punto de vista esttico o cientfico; y 3)
los lugares naturales o las zonas naturales estrictamente deli-
mitadas, que tengan un valor universal excepcional desde el
punto de vista de la ciencia, de la conservacin o de la belleza
natural. En otras palabras, el concepto de patrimonio natural
excede al de flora en tanto est referido tambin a otros ele-
mentos naturales. pero tambin tiene sentido restrictivo desde
el momento en que se refiere slo a aquellos elementos natu-
rales que tienen un valor universal excepcional.
La Convencin tiene por objeto proteger el patrimonio cul-

tural y natural de cada Estado. que represente un patrimonio
universal en cuya preservacin la comunidad internacional
entera tiene el deber de cooperar. Con ese objeto. la Conven-
cin establece que a cada Estado le incumbe primordialmente
la obligacin de identificar. proteger. conservar, rehabilitar y
transmitir a las generaciones futuras. el patrimonio cultural y
natural situado en su territorio. para lo cual cada Estado pro-
curar adoptar las medidas que la misma Convencin seala
(artculos 4 y 5). Pero, adems, la Convencin establece un
433
sistema de asistencia internacional en esta materia (artculos

19 a 29). creando por otra parte un Comit Interguberna men-
tal de Proteccin del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural
dentro de la UNESCO. as como un Fondo para la Proteccin
del Patrimonio Cultural y Natural (artculos 8 a 18).
Por ltimo. aqu debe mencionarse a la Convencin In-

ternacional de Proteccin Fitosanitaria (D. O. 04-03-82), que
es otro de los instrumentos internacionales que concurren
a la proteccin de la flora en Mxico. Aprobada en 1979
durante el 200. periodo de sesiones de la Conferencia de la
Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y
Alimentacin (FAO). la Convencin establece la obligacin
de sus partes contratantes de adoptar las medidas legislativas.
tcnicas y administrativas que se especifican en la misma
Convencin o en sus acuerdos suplementarios, todo ello con
el propsito de actuar eficaz y conjuntamente para prevenir
la difusin e introduccin de plagas en las plantas y produc-
tos vegetales y de promover las medidas para combatirlas. En
consecuencia, cada parte contratante asume la responsabili-
dad de hacer cumplir todos los requisitos de la Convencin
dentro de su territorio. As lo establece su Artculo I.
La Convencin prescribe que cada una de las partes contratan-

tes tomar las resoluciones necesarias para establecer: 1) una
organizacin oficial de proteccin fitosanitaria. con las funcio-
nes que la misma Convencin seala: 2) un servicio de infor-
macin responsable de la fusin dentro del pas de los informes
sobre plagas de plantas y productos vegetales y sobre los medios
para prevenirlas y combatirlas: y 3) una organizacin de inves-
tigaciones en el campo de la proteccin fitosanitaria (artculo 4).
434
168 Los datos estn extrados del Informe sobre el estado

del medio ambiente en Mxico.
Secretaria de Desarrollo Urbano y Ecologa, Mxico.
1986. p. 9.
169 cr. el Programa Nacional de Ecologia 1984-1988.
seccin 1.1 .. cito en nota 145. 110 cr. op. cito supra en nota
173. p, 8.
111 cr. op. cit supra en nota 145. seccin 1.2. 171 cr. op.
cit supra en nota 144. p. 9.
17.1 cr. op. cito supra en nota 145. seccin 1.3.2.
114 Cf. el Programa Nacional de Desarrollo Rural Inte-
gral 1985-1988. seccin 2.53 .. cit. en nota 144.
175 cr. El medio ambiente en Amrica Latina. documento
de la CEPALlPNUMA. fechado
en 1976.
176 cr. la seccin 4.3.2. de ese Programa. cit. en nota
144. 177 cr. las secciones 4.2.6. y 4.2.7.
J7ij Ellos se encontraban regulados en los artculos 62 y
72 de la Ley Forestal de 1960. as como en el Reglamento de
esa Ley. Hay que advertir que, adems desde 1942 existe un
Reglamento de Parques Nacionales e Internacionales (D. O.
20-05-42), que no ha sido abrogado expresamente por los
ordenamientos posteriores que han regido la materia, por lo
que cabe entender que por lo menos sus disposiciones sobre
parques internacionales se encuentranan vigentes. La nu-
trida aplicacin que se ha hecho de las disposiciones sobre
parques nacionales, impide que se haga siquiera una des-
cripcin de conjunto de esa aplicacin.
179 cr. el Informe sobre el estado del medio ambiente en
Mxico. cito supra en nota 168, p, 54.
Captulo VIII
La proteccin de la fauna silvestre
Sumario: 119. El contenido del captulo. 120. Los problemas

de la fauna en Mxico. 121. La proteccin de la fauna sil-
vestre en la Ley Federal de Proteccin al Ambiente. 122. La
proteccin de la fauna silvestre en la Ley Federal de Caza.
123. La Ley de Sanidad Fitopecuaria de los Estados Unidos
Mexicanos y sus Reglamentos. 124. Otras disposiciones so-
bre la proteccin de la fauna silvestre. 125. Las atribuciones
de la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa en materia
de proteccin de la fauna silvestre. 126. La proteccin de la
fauna silvestre en el derecho internacional.
En este captulo se examinan los aspectos jurdicos de la pro-

teccin de la fauna silvestre terrestre, pues los relativos a la
fauna silvestre cuyos ecosistemas son las aguas continentales
y las aguas marinas son abordados en los captulos relativos
a dichos ecosistemas.
Luego de hacerse algunas consideraciones sobre los pro-
blemas de la proteccin de la fauna silvestre en Mxico, su
sistema jurdico de proteccin es analizado a travs de la Ley
Federal de Proteccin al Ambiente, que si bien no contiene
disposiciones que se refieran de una manera directa a este
tema, lo cierto es que considera la proteccin de la fauna
silvestre en numerosas y variadas normas que se ocupan de
otras materias.
436
A continuacin, se examina la proteccin jurdica de la

fauna silvestre a travs de las prescripciones de la Ley Federal
de Caza, as como de las disposiciones aplicables de la Ley
de Sanidad Fitopecuaria de los Estados Unidos Mexicanos y
sus Reglamentos. Tambin se destina un prrafo especial a
las atribuciones de la Secretara de Desarrollo Urbano y Eco-
loga en materia de proteccin jurdica de la fauna silvestre.
Finalmente, el mismo tema es analizado desde las pers-
pectivas del derecho internacional, mediante la revisin de
las normas relativas de la Convencin para la Proteccin de
la Flora, Fauna y Bellezas Escnicas Naturales de los Pases
de Amrica y la Convencin para la Proteccin del Patrimo-
nio Mundial, Cultural y Natural. Tambin son considerados
para este efecto otros ordenamientos internacionales, de los
que Mxico no forma actualmente parte.
120. Los problemas de la fauna en Mxico
Al igual de 10 que ocurre con la flora, el pas tiene una fauna

silvestre altamente diversificada: existen aproximadamente
3,132 especies de mamferos, de las cuales 40 especies son
cinegticas (caza mayor y menor) y otras 557 ms son de
inters para el hombre, mientras que las especies conocidas
de aves ascienden a 1,051, de las cuales se permite la caza
de 56 y la captura de 61. El inters en la fauna silvestre se
encuentra concentrado en 1.4% de los mamferos y en el 4%
de las aves. Los reptiles y anfibios presentan una ms alta di-
versificacin an: se han llegado a reconocer 1,210 reptiles
y 227 anfibios.!"
Los recursos faunsticos del pas se encuentran sometidos
a una fuerte presin por la actividad cinegtica sin control y
el comercio ilegal de las especies."! lo que aunado a los pro-
437
LA PROTECCIN DE LA FAUNA
cesos ms generales de degradacin del ambiente que influ-

yen en el hbitat de las especies, determina que algunas de
ellas estn amenazadas o en peligro de extincion.l'" La estra-
tegia para su administracin ya ha sido diseada, de acuerdo
con una distincin entre las especies de atencin especial
(endmicas, amenazadas, en peligro de extincin, exticas
y nocivas) y especies de uso actual y de uso potencial. que
comprende la identificacin de cada una de las especies que
se encuentran en esas situaciones.P:' Las acciones respecti-
vas en el corto plazo tambin se encuentran diseadas.l'"
La proteccin de la fauna silvestre debe considerarse no
slo como una cuestin que atae al bienestar econmico,
cultural y esttico del hombre, sino tambin a la conserva-
cin de los ecosistemas terrestres de los cuales esa fauna es
uno de sus componentes biticos y, como tal. contribuye a
su equilibrio. Desde ese punto de vista, el sistema de protec-
cin de la fauna debera tener en cuenta todos los organis-
mos vivos que de alguna manera influyen positivamente en
el funcionamiento de los ecosistemas, procurando su conser-
vacin y desarrollo.
121. La proteccin de la fauna silvestre en la Ley Federal de

Proteccin al Ambiente
Como se ha dicho, la LFPA no contiene disposiciones que

se ocupen de manera directa de la proteccin de la fauna sil-
vestre. Sin embargo, sto no significa que el tema sea ajeno
a ella.
Al igual que lo que ocurre en materia de flora silvestre
(vase el prrafo 106), cabe decir que, como el objeto de la
Ley consiste en establecer las normas para la conservacin,
proteccin, preservacin, mejoramiento y restauracin, en-
438
tre otros, de los recursos que integran el ambiente, y como

sto lo hace la LFPA de manera principal a travs de la regu-
lacin de la prevencin y control de la contaminacin de la
atmsfera, de las aguas, del medio marino y de los suelos,
as como de la generada por efectos de la energa trmica,
el ruido y las vibraciones, la proteccin de la fauna silvestre
queda aparentemente fuera de la misma LFPA. Sin embargo,
esa proteccin es considerada por la Ley para calificar los
diversos tipos de contaminacin. Ademas, las disposiciones
generales sobre la proteccin del ambiente de la LFPA, tam-
bin consideran la proteccin de la fauna silvestre.
En efecto. cuando el artculo 17 de la LFPA establece la
prohibicin de expeler o descargar contaminantes en la at-
msfera, esta prohibicin queda referida a aqullos que
provoquen o puedan provocar degradacin o molestias en
perjuicio, entre otros. de la "fauna" en general. Lo mismo
ocurre con la prohibicin de descargar aguas residuales o
cualquier sustancia que establece el artculo 21 para la pro-
teccin de las aguas, pues ella comprende cualquier sustan-
cia que sea daina, entre otros, a la "fauna" en general. Algo
similar sucede con la prohibicin establecida en el artculo
21 de descargar en las aguas marinas sustancias o residuos
de cualquier tipo. as como aguas residuales que contengan
contaminantes, pues la prohibicin se encuentra circunscrita
a los contaminantes que sean nocivos. entre otros. para la
"fauna" martima. En cambio, la proteccin de la fauna no
es considerada cuando se regula la proteccin de los suelos
y la proteccin del ambiente por efectos de energa trmica,
ruido y vibraciones. Sin embargo. los delitos configurados en
el artculo 76 de la LFPA para la proteccin de la atmsfera,
los suelos, las aguas continentales y martimas, y el ambiente
de los efectos de la energa trmica, el ruido y las vibracio-
439
nes. son tipificados en funcin de los daos graves que ellos

provoquen o puedan provocar, entre otros, a la "fauna" en
general. De la misma manera. los delitos configurados en el
artculo 77 de la LFPA para sancionar penal mente la conta-
minacin por manejo de sustancias peligrosas o potencial-
mente peligrosas y por generacin de radiaciones ionizadas,
tienen en cuenta el riesgo o peligro grave o los graves daos
que se provoquen o se puedan provocar, entre otros, a la
"fauna" en general.
Por otra parte. las disposiciones generales de la misma
Ley se refieren en diversas oportunidades a la proteccin de
la fauna. Como estas normas estn orientadas a establecer
atribuciones de la Secretara de Desarrollo Urbano y Eco-
loga para este efecto, el anlisis de las mismas se hace ms
adelante (vase el prrafo 125).
Hay que recordar, una vez ms, que las normas de la
LFPA prevalecen sobre cualesquiera otras que regulen la mis-
ma materia. Ese es el sentido que tiene el artculo 20. de
la Ley, que como se recordar previene que son supletorias
de la misma las leyes que all se indican (entre ellas, la Ley
de Sanidad Fitopecuaria de los Estados Unidos Mexicanos)
y los dems ordenamientos en materia de suelo, subsuelo,
agua, aire, flora y fauna (como, por ejemplo, la Ley Federal
de Caza).
122. La proteccin de la fauna silvestre en la Ley Federal de

Caza
Tal como ocurre con la fauna acutica, la proteccin de la

fauna silvestre terrestre est regulada en un ordenamien-
to jurdico que parecera estar destinado a reglamentar su
apropiacin, como lo indica la denominacin del mismo.
440
Sin embargo, la verdad es que la Ley Federal de Caza vi-

gente (D.O.05-01-52) que reemplaz a la Ley de Caza de
1940, tiene por objeto "orientar y garantizar la conservacin,
restauracin y fomento de la fauna silvestre que subsiste li-
bremente en el territorio nacional, regulando su aprovecha-
miento" (artculo 1o.), es decir, va ms all de la pura regla-
mentacin de la misma.
Ello no ocurre slo en Mxico. En efecto, la caza era regla-

mentada en los pases de Amrica Latina en los Cdigos ci-
viles y en los Cdigos rurales y/o administrativos o en las
Leyes de Polica, donde existan este tipo de ordenamientos.
En muchos pases, las regulaciones respectivas fueron susti-
tuidas por leyes de caza, algunas de las cuales todava siguen
en vigor, como la ley dominicana de 1931 y la ley uruguaya
de 1935. Estas leyes asumieron un enfoque proteccionista de
la fauna silvestre, que slo posteriormente comenz a refle-
jarse en la denominacin de tales leyes, como ocurri por
ejemplo con el Estatuto de la Fauna Silvestre y Caza colom-
biano de 1969 y con la Ley de Proteccin a la Fauna Silvestre
venezolana de 1970.
La fauna silvestre est definida en la LFC como la "constitui-

da por los animales que viven libremente y fuera del control
del hombre", con la precisin de que "tambin se consideran
silvestres, para los efectos de esta Ley los domsticos que
por abandono se tornen salvajes y por ello sean susceptibles
de captura y apropiacin por los medios autorizados en este
ordenamiento y en su reglamento" (artculo 20.).
La fauna silvestre es de propiedad de la Nacin, al te-
nor de lo dispuesto en el artculo 30. de la Ley. En efecto,
ese precepto establece que "todas las especies animales que
441
subsisten libremente en el territorio nacional, son propiedad

de la Nacin y corresponde a la Secretara de Agricultura y
Ganadera autorizar el ejercicio de la caza y la apropiacin
de sus productos".
La proteccin de la fauna silvestre es regulada por un
conjunto de disposiciones de la LFC, que se encuentran dis-
persas en los diversos captulos que integran la Ley. La regla
ms fundamental es aqulla que prescribe que "el Ejecutivo
de la Unin, previo el estudio correspondiente establecer
las zonas de las reservas nacionales y determinar las vedas
temporales o indenifidas para obtener la repoblacin, propa-
gacin, aclimatacin o refugio de los animales silvestres, y
principalmente de especies en peligro de extincin" (artculo
90.). Con base en sta y otras disposiciones, la Secretara de
Desarrollo Urbano y Ecologa establecen anualmente el co-
rrespondiente calendario cinegtico.l'"
Junto con esta norma, debe considerarse la del artculo 27 de

la Ley, que decreta "una veda permanente en el territorio de
los parques y reservas nacionales, campos de experimenta-
cin y viveros", as como la del artculo 28 que establece que
dichos lugares habrn de ser considerados "centro de propa-
gacin de nuevas especies" y que habrn de ser utilizados por
las autoridades del ramo "para fomentar la cra de toda clase
de animales no predatorios". Para la aclimatacin y propaga-
cin, se preven algunas reglas especiales en los artculos 10
a 12 de la Ley.
Dentro de ese contexto, se regula el ejercicio del derecho

de caza, prohibindose aqulla que tiene fines comerciales y
limitndose la de carcter deportivo a las pocas permitidas.
La captura para fines de investigacin cientfica, culturales o
442
de repoblacin, queda sujeta al otorgamiento de una auto-

rizacin especial. Tambin se reglamentan los permisos de
caza as como las armas de caza y medios de captura. Esto
es lo que establecen los artculos 15 a 23 de la Ley.
La LFC dispone. por otra parte, que la Secretara de Agricul-

tura tendr a su cargo la inspeccin y vigilancia de todas las
actividades cinegticas en los trminos de la Ley, sus regla-
mentos y las dems disposiciones que de ella emanen. agre-
gando que las autoridades federales, locales y municipales.
los clubes de cazadores y todos los habitantes de la Rep-
blica, debern coadyuvar con la Secretara para el logro de
las finalidades sealadas en la Ley (artculos 60. y 70.). Estas
disposiciones deben entenderse modificadas por las reformas
y adiciones que se hicieron en 1982 a la Ley Orgnica de la
Administracin Pblica Federal, de la manera que se indica
ms adelante.
Otros mecanismos que establece la Ley para la protec-

cin de la fauna se refieren a la enseanza y difusin, as
como al transporte y a la exportacin de animales silvestres y
sus productos. Respecto de lo primero, establece la LFC que la
Secretara "impartir la enseanza especializada y difundir
por todos los medios a su alcance, los conocimientos nece-
sarios para asegurar la conservacin y fomento de la fauna
silvestre nacional" (artculo 8o.); y, respecto de lo segundo,
que el transporte de animales silvestres o de sus productos
o despojos requerir de permiso, quedando por otra parte
prohibida la exportacin de piezas de caza vivas o muer-
tas. as como de sus productos y derivados (artculos 24 a
26). Tambin debe considerarse como un mecanismo para
la proteccin de la fauna silvestre la declaracin de utilidad
443
pblica que la Ley hace respecto de diversas acciones que

tienen que ver con la proteccin de la fauna silvestre (art-
culo 40.), aunque la verdad es que algunas de las hiptesis
all previstas se pueden considerar como integradas en las
hiptesis ms generales de las fracciones VII y X del artculo
lo. de la Ley de Expropiacin.
Por otra parte, el artculo 5o. de la Ley establece que la
proteccin de las aves y dems animales silvestres migrato-
rios, se ejercer de acuerdo con los preceptos de la misma
Ley y su Reglamento, as como con los tratados internacio-
nales ya celebrados y los que en lo futuro se celebren, con lo
que queda reconocida la importancia que el derecho inter-
nacional presenta en esta materia.
Finalmente, la Ley se ocupa de configurar un conjunto
de delitos y faltas administrativas para los casos de inobser-
vancia de sus disposiciones, previndose para los primeros la
pena de hasta tres afias de prisin o multa, as como la inha-
bilitacin para obtener permisos de caza (artculos 29 a 40).
123. La Ley de Sanidad Fitopecuaria de los Estados Unidos

Mexicanos y sus Reglamentos
Como se dijo ms atrs, esta Ley tiene por objeto la protec-

cin y conservacin de los animales (y de los vegetales) con-
tra la accin perjudicial de plagas y enfermedades (artculo
lo.). Para ese efecto, la Ley establece las llamadas "funciones
de sanidad animal", que sin embargo no tienen por propsito
proteger a todos los animales, sino a las especies pecuarias,
entendindose por tales "la bovina, porcina, ovina, caprina y
equina; asimismo, de las aves criadas para su consumo o el
de sus productos, las abejas, los conejos; los animales de la-
boratorio, de zoolgico y los destinados a la produccin pe-
444
letera" (prrafo primero del artculo 65). En consecuencia, no

puede decirse que la Ley sea un instrumento (sino en casos
muy excepcionales), para la proteccin de la fauna silvestre,
como lo es de la flora silvestre.
La verdad es que la LSFEUM, considerada bajo la perspecti-
va de la sanidad animal, es ms bien un instrumento para la
proteccin del ambiente respecto de la contaminacin que
pudiera derivarse de las actividades pecuarias. As lo expresa,
por lo dems, el artculo 20. de la Ley, cuando declara que es
materia de sanidad fitopecuaria, entre otras, "coadyuvar en la
preservacin del medio ambiente, en coordinacin con otras
dependencias del Ejecutivo Federal, y evitar las contamina-
ciones que puedan derivarse de las actividades fitopecuarias"
(fraccin XI).
De all que en las disposiciones del Ttulo Tercero de la
LSFEUM sobre sanidad animal, no se encuentren propiamente
normas para la proteccin de la fauna silvestre, sino ms bien
de proteccin de animales que por lo general se encuentran
domesticados. Estas normas, indirectamente, protegen al am-
biente en su conjunto, de los efectos que pueden generar las
plagas y enfermedades de los animales. Por eso, la Ley incluye
en dicho Ttulo normas como la de la fraccin XXII del artculo
68, que considera medidas de seguridad de sanidad animal
"la aplicacin de medidas tcnicas contra la contaminacin
ambiental, originada por animales". Como es obvio, la ampli-
tud de la expresin "contaminacin ambiental" permite inclur
dentro de ella a la que afecte a la fauna silvestre.
Con esos mismos alcances, cabe considerar aqu el Re-
glamento de la Ley de Sanidad Fitopecuaria de los Estados
Unidos Mexicanos en materia de Movilizacin de Animales
y sus Productos (D. O. 11-07-79), as como el Reglamento
de la misma Ley que se refiere al control de productos bio-
445
lgicos, farmacuticos y alimenticios para animales (D. O.

29-06-63).
Este ltimo Reglamento fue dictado bajo la vigencia de
la Ley de Sanidad Fitopecuaria de 1940, pero ca be conside-
rarlo en vigor dado que la Ley vigente declar que todos los
Reglamentos vigentes continuaran aplicndose en lo que no
se opusieran a sus disposiciones.
Algo similar cabe decir del Reglamento para Campaas
de Sanidad Animal (D. O. 15-05-79), que regula, con base
en lo prescrito en la LSFEUM, la manera como deben llevarse
a cabo las actividades tendientes a combatir las plagas y en-
fermedades que ataquen a los llamados "animales Itiles al
hombre", bajo la forma de campaas.
124. Otras disposiciones sobre la proteccin de la fauna silvestre
Las normas jurdicas sobre proteccin de la fauna silvestre,

no se agotan con las contenidas en los ordenamientos jurdi-
cos que se han examinado hasta ahora. En efecto. todava es
posible encontrar en otros ordenamientos jurdicos algunas
reglas que se refieren especficamente a esta materia, como
es el caso de la Ley Forestal y de la Ley de Reforma Agraria.
As. por ejemplo. el artculo 32 de la nueva Ley Forestal dis-

pone que "la Secretara de Agricultura y Recursos Hidruli-
cos. en coordinacin con la Secretara de Desarrollo Urbano
y Ecologa. establecer las normas tcnicas de conservacin
y aprovechamiento del hbitat de la fauna silvestre dentro de
los programas y proyectos de manejo integral".
Por su parte. el artculo 154 de la Ley Federal de Reforma

Agraria prev -junto con otras medidas sobre conservacin de
446
suelos, bosques y aguas que se han examinado ms atrs-o

la adopcin de medidas de sanidad animal. "las que sern
informadas a las autoridades ejidales para que la asamblea
general colabore estableciendo sanciones a los infractores".
125. las atribuciones de la Secretara de Desarrollo Urbano y

Ecologa en materia de proteccin de la fauna silvestre
Las atribuciones de la Secretara en esta materia deben ser

examinadas a la luz de lo que dispone al respecto la Ley Or-
gnica de la Administracin Pblica Federal y la propia Ley
Federal de Proteccin al Ambiente.
En lo que concierne a la primera, hay que sealar que la
LOAPF encomienda a dicha Secretara normar el aprovecha-
miento racional de la fauna silvestre con el propsito de con-
servarla y desarrollarla (artculo 37-XIX); decretar las vedas
de caza; otorgar contratos, concesiones y permisos de caza o
de explotacin cinegtica; y organizar y manejar la vigilancia
de caza (artculo 37-XX); organizar y administrar reservas de
fauna terrestre y jardines zoolgicos (artculo 37-XXI); hacer
exploraciones y recolecciones cientficas de la fauna terres-
tre (artculo 37-XXII); y fomentar y distribuir colecciones de
los elementos de la fauna terrestre (artculo 37XXIII).
Estas disposiciones de la LOAPF han sido desarrolladas en el ya

mencionado Reglamento Interior de la Secretara de Desarro-
llo Urbano y Ecologa. especialmente en su artculo 25.
Por su parte, la LFPA se ocupa tambin de establecer atribu-

ciones de la Secretara sobre la misma materia, dentro de lo
que son las disposiciones generales de esa Ley. En efecto, al
regular el ordenamiento ecolgico del territorio, la LFPA faculta a
447
la Secretara para "emitir las normas tcnicas de ordenamiento

ecolgico del territorio de acuerdo con la poltica ambiental, a
las que debern sujetarse los proyectos de obra sobre zonas de
reserva y refugios de fauna silvestre y de especies migratorias "
(prrafo primero del artculo 6o.). Adems, la misma LFPA faculta
a la Secretara para proponer al Ejecutivo Federal la expedicin
de disposiciones conducentes para "proteger la ... fauna, espe-
cialmente aquellas especies que estn en peligro de extincin,
o se consideren benficas para el equilibrio de los ecosistemas"
(artculo 12, inciso "e"). Por ltimo, la LFPA faculta a la Secreta-
ra para que "en los casos de contaminacin ambientalcon re-
percusiones peligrosas para la fauna", dicte y aplique de inme-
diato "las disposiciones y medidas correctivas que procedan, en
coordinacin con las autoridades competentes" (artculo 14).
Estas son las disposiciones generales de la LFPA que men-
cionan expresamente las atribuciones de la Secretara en ma-
teria de proteccin de la fauna silvestre. A ellas se agregan las
disposiciones generales que confieren atribuciones a la Se-
cretara para la proteccin del ambiente en su conjunto, sin
mencionar expresamente el elemento de la fauna silvestre,
as como las disposiciones especiales que tambin confieren
atribuciones a la Secretara para la proteccin de ciertos ele-
mentos como la atmsfera, las aguas, etc., que consideran
explcitamente los efectos adversos que la contaminacin de
esos elementos pudieran generar para la fauna, como se ha
visto en el prrafo 3 de este captulo.
126. La proteccin de la fauna silvestre en el derecho internacional
La proteccin de la fauna silvestre por el derecho internacio-

nal, es especialmente importante en el campo de la regula-
cin del fenmeno de las especies migratorias.
448
La materia se encuentra regida por la ya antes menciona-

da Convencin para la Proteccin de la Flora, Fauna y Belle-
zas Escnicas Naturales de los Pases de Amrica que prote-
ge a las aves migratorias (vase el prrafo 118). Por tales se
entienden "las aves pertenecientes a determinadas especies,
todos los individuos de las cuales o algunos de ellos, cruzan,
en cualquier estacin del ao, las fronteras de los pases de
Amrica ... " (artculo 1). A su respecto, la Convencin es-
tablece que "los Gobiernos Contratantes adoptarn las me-
didas apropiadas para la proteccin de las aves migratorias,
de valor econmico o de inters esttico o para evitar la ex-
tincin que amenace a una especie determinada", agregando
que "se adoptarn las medidas que permitan, hasta donde
los respectivos gobiernos lo crean conveniente, utilizar ra-
cionalmente las aves migratorias, tanto en el deporte como
en la alimentacin, el comercio, la industria y para estudios
o investigaciones cientficas" (artculo VII).
Al mismo tema se refiere de una manera ms completa la

Convencin sobre la Conservacin de Especies Migratorias
de Animales Silvestres, suscrita en Bonn en 1979. Aunque
Mxico no forma parte de dicha Convencin, parece opor-
tuno mencionar por lo menos los principios fundamentales
de la misma. Tales principios, consisten en lo siguiente: (1) la
importancia que tiene el hecho de que los Estados concedan
una atencin especial a las especies migratorias cuyo estado
de conservacin es desfavorable y tomen individualmente o
en cooperacin las medidas necesarias para conservar dichas
especies y su hbitat; (2) el reconocimiento de la necesidad
de tomar medidas con miras a evitar que una especie migra-
toria no se convierta en una especie amenazada; y (3) el com-
promiso de las Partes para promover, cooperar y financiar tra-
449
bajos de investigacin relativos a especies migratorias; para

otorgar una proteccin inmediata a las especies migratorias
que figuran en el Anexo 1 de la Convencin; y para concluir
acuerdos sobre la conservacin y gestin de las especies mi-
gratorias incluidas en el Anexo 11 de la Convencin (artculo
11).187
Por supuesto, la Convencin no se limita a proteger las

aves migratorias. El propsito ms general de la Convencin
es, como se ha visto, que los pases establezcan los parques
nacionales, las reservas nacionales, los monumentos natu-
rales y las reservas de regiones vrgenes, para la proteccin,
entre otras cosas. de la fauna (artculo I a IV). Pero, adems,
en la Convencin se asume por los gobiernos el compromiso
de adoptar o de recomendar a sus respectivos cuerpos le-
gislativos competentes, la adopcin de leyes y reglamentos
que aseguren la proteccin de la fauna, fuera de los parques
nacionales y dems espacios previstos en la Convencin (ar-
tculo V). A ese compromiso se agregan otros de cooperacin
para la consecucin de los fines de la Convencin (artculos
VI y IX). Por su parte, se declara la urgencia e importancia
especial de la proteccin de ciertas especies que son men-
cionadas en el Anexo de la Convencin (artculo VIII).
Esta materia se encuentra tambin regulada por la tam-
bin ya mencionada Convencin para la Proteccin del Pa-
trimonio Mundial, Cultural y Natural (vase el prrafo VII-
16), que considera como patrimonio natural, entre otros, a
"las formaciones geolgicas y fisiogrficas y las zonas estric-
tamente delimitadas que constituyan el hbitat de especies
animal y vegetal amenazadas, que tengan un valor univer-
sal excepcional desde el punto de vista esttico o cientfico"
(artculo 2). Hay que recordar que en la Convencin queda
450
establecido que a cada Estado le incumbe primordialmente

la obligacin de identificar, proteger, conservar, rehabilitar y
transmitir a las generaciones futuras el patrimonio cultural y
natural situado en su territorio. para lo cual los Estados procu-
rarn adoptar las medidas que seala la misma Convencin
(artculos 4 y 5). Pero -como lo dice la misma Convencin-,
l patrimonio cultural y natural de cada Estado representa
un patrimonio universal, en cuya proteccin la comunidad
internacional entera tiene el deber de cooperar (artculos 1,
6 y 7). Es importante hacer notar que para los efectos de la
operacin de la Convencin, se prev la elaboracin de una
"Lista del patrimonio mundial en peligro (artculo 1 1).
Finalmente, entre los acuerdos internacionales sobre la
materia en que Mxico es parte, figura la Convencin rela-
tiva a los humedales de importancia internacional especial-
mente como hbitat de aves acuticas, hecha en la ciudad de
Ramsar (Irn) el 2 de febrero de 1971, as como el Protocolo
que modifica la mencionada Convencin, firmado en Pars el
3 de diciembre de 1982 (D. O. 29-08-86).
La proteccin de la fauna silvestre se lleva a cabo, adems,

por intermedio de la convencin sobre el Comercio Interna-
cional de las Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestre
(CITES), suscrita en Washington en 1973 y en la que Mxico no
es parte. Esta Convencin enumera en su Apndice I "las es-
pecies en peligro de extincin que son o pueden ser afectadas
por el comercio", cuyo trfico debe estar sujeto a reglamenta-
cin. Esta Convencin entr en vigor el lo. de julio de 1985 y
en ella son partes hasta ahora 86 pases.188 .
451
180 Los datos han sido extraidos del Informe sobre el

estado del medio ambiente en Mxico,
op. cit. supra en nota 168.
'~I Cf. el Programa Nacional de Ecologia 1984-1988,
seccin 1.1., en nota 145. ,,~ Ibidem, seccin 1,3.2.
183 En el Programa Nacional de Ecologia 1984-1988,
seccin 3.1.
184 En el Programa Nacional de Ecologia 1984-1988.
secciones 4.1.9. y 5.1.
185 La Ley Federal de Caza tiene su fundamento consti-
tucional en el varias veces mencionado prrafo tercero del
articulo 27 de la Constitucin Poltica, en la medida en que
se ocupa de la conservacin de un recurso natural suscepti-
ble de apropiacin (vase el prrafo 24), sin perjuicio de lo
que dispone el articulo 30. de la misma Ley sobre la propie-
dad de la Nacin respecto de la fauna silvestre.
I.h Al cerrarse esta obra. se encuentran en vigor el Calen-
dario cinegtico para la temporada 1986-1987 y un Calen-
dario especial para aves canoras en el mismo periodo (D. O.
24-06-86). Sin perjuicio de ellos, hay un conjunto de orde-
namientos que establecen vedas especificas. como son por
ejemplo los que se refieren a la Mariposa Monarca, el tucn.
etc.
'.7 El texto de la Convencin puede consultarse en Fer-
nando Fuentes (comp.) Calidad de vida. medio ambiente .v
ordenacin del territorio. Textos internacionales, CEOTMA-
('JFCA, Madrid, 1982, vol. III, pp. 295 y ss,
188 Ibidem. pp. 221 y ss.
Captulo IX.
La proteccin de las aguas continentales
Sumario: 127. El problema de la proteccin de las aguas en

Mxico. 128. El marco constitucional de las aguas. 129. Los
ordenamientos jurdicos que tratan de la proteccin de las
aguas. 130. Los usos de las aguas. El agua potable. 131. Los
dems usos de las aguas. 132. Las aguas del subsuelo. 133.
Las asignaciones y concesiones. La planeacin del aprovecha-
miento y conservacin de las aguas. 134. La distribucin de
las aguas de corrientes y depsitos. 135. Las aguas interna-
cionales. 136. La flora y fauna acuticas. 137. Las aguas resi-
duales. 138. Las plantas de tratamiento. 139. Los usos de las
aguas residuales. 140. Las Normas Oficiales Mexicanas en
materia de aguas.
127. El problema de la proteccin de las aguas en Mxico
Sobre la importancia que tiene el agua para la vida, no parece

necesario hablar aqu. Pero, quizs sea conveniente subrayar
que el problema de la proteccin del agua est referido no
slo a su cantidad, sino tambin a su calidad.
Respecto del primero de estos aspectos, debe sealarse que

algunas de las modificaciones que el hombre ha introducido
en el ambiente, han influido negativamente en el ciclo hidro-
lgico o en ciertas fases suyas, disminuyendo la oferta natural
de agua frente a una demanda siempre creciente, hasta el
punto que del agua se dice hoy que es un recurso "difcilmen-
te renovable". La proteccin de las aguas tiene que ver enton-
ces, en primer lugar, con la mantencin de las condiciones
454
naturales que permiten el proceso de su renovacin, es decir,

el ciclo de su evaporacin, precipitacin, depsito y flujo. La
proteccin de las aguas tiene que ver, 'en segundo lugar, con
el uso racional del recurso. .
Respecto de la mantencin de la calidad de las aguas, hay
que recordar que, histricamente, los cuerpos de aguas han
sido utilizados por el hombre, entre otros propsitos, como
recipientes de toda clase de dese-, chos, incluidas las mismas
aguas desechadas (aguas residuales), lo que ha determina-
do una alarmante prdida de su calidad. Es oportuno dejar
en claro que el agua no es un elemento natural "puro". En
consecuencia, cuando se habla de la mantencin de la cali-
dad del agua, lo que se pretende decir es que el agua debe
mantener aquellas aptitudes suyas que le permiten satisfacer
necesidades que son diversas y que presentan requerimientos
de calidad distintos entre s (consumo humano y de animales,
riego de la tierra, usos recreativos e industriales, etc.), por lo
que ms bien habra que hablar de "calidades" del agua.
Mxico cuenta con recursos hdricos relativamente es-

casos, lo que hace de la proteccin de sus aguas uno de
los problemas nacionales ms relevantes. El pas tiene 320
cuencas, aproximadamente, con un escurrimiento medio
anual de 410,000 millones de metros cbicos en promedio.
Pero, estos recursos se encuentran desigualmente repartidos:
el sureste del pas, en un rea no mayor del 20% del territo-
rio nacional, concentra 205,000 millones de metros cbicos,
mientras que el norte del pas, en un rea que es casi el 30%
del territorio nacional, hay slo 12,300 millones de metros
cbicos, es decir, slo el 3% del total disponible. I~Y Hay que
decir que, segn estimaciones oficiales recientes, la disponi-
bilidad total de agua corresponde al 25% de la precipitacin
455
LA PROTECCIN DE LAS AGUAS CONTINENTALES
media anual, pues el resto se pierde por filtraciones y eva-

poraciones. 190 De acuerdo con las mismas estimaciones,
para el aprovechamiento de los escurrimientos artificiales
se han construido 1,283 presas y vasos, con una capacidad
de 125,000 millones de metros cbicos, que representan el
30% de la disponibilidad media anual. Adems, existen en
el pas lagos y lagunas naturales que captan 14,000 millones
de metros cbicos. 191 No existe una evaluacin completa
de las aguas del subsuelo. Segn las estimaciones oficiales,
para 1970 haba 17,000 millones de metros cbicos de agua
subterrnea renovable en el 75% del territororio nacional y
110,000 millones de metros cbicos de aguas no renovables
en el 50% del territorio nacional.l'"
Entre los problemas ms significativos con que debe en-
frentarse el sistema de proteccin de las aguas, se encuen-
tran, de acuerdo con los diagnsticos oficiales, los relativos
a la contaminacin de las aguas. En ese sentido, dichos diag-
nsticos destacan el hecho de que 20 cuencas presentan gra-
ves problemas de contaminacin (que afectan al 75% de la
poblacin nacional), al concentrar ms del 80% de las des-
cargas de aguas residuales.l'" La contaminacin de las aguas
provoca una sensible reduccin de su oferta, lo que agrava
los problemas de escasez existentes.
La proteccin de las aguas tiene que ver tambin con
la de los ecosistemas que alberga el medio acutico. En al-
gunos cuerpos de agua, estos ecosistemas pueden llegar a
tener una importante significacin productiva, a travs de la
acuicultura (o acuacultura). En efecto, los estudios existentes
demuestran, por ejemplo, que los estuarios y las aguas cos-
teras marinas son de una alta fertilidad natural, comparable
con los mejores terrenos agrcolas. Lo anterior es especial-
mente relevante para el caso de Mxico, que cuenta con 1.6
456
millones de hectreas de superficie esturica y, aproxima-

damente, 12,500 kilmetros cuadrados de lagunas costeras,
como se seala en un trabajo sobre ecologa y autosuficien-
cia alimentaria.'94 Los autores de ese trabajo concluyen que,
"desde un punto de vista ecolgico el principal potencial
pesquero est, ms que en el mar, en las posibilidades de
la acuicultura de las aguas continentales y sobre todo en los
ecosistemas estuarinos", aadiendo que se ha calculado que
"si el total de las lagunas costeras de Mxico se manejase con
fines acucolas se contara con alimentos equivalentes a 26
millones de hectreas agrcolas.!"
La base de todo ecosistema est constituido por los nutrientes

y la luz solar. En el mar, estos elementos se encuentran ge-
neralmente muy separados, pues los primeros se hallan en el
fondo y los segundos en la superficie, por lo que la producti-
vidad media del ocano es slo la tercera parte de los conti-
nentes. Ello no ocurre en las aguas estuarinas y costeras, que
son de poca profundidad y ricas en materias orgnicas, por lo
que ofrecen una gran diversidad de especies. La mayor parte
del mar, en cambio, tiene una escasa productividad -equi-
valente a los desiertos terrestres-, y la captura de especies se
lleva a cabo respecto de las situadas al extremo de cadenas
alimenticias bastante largas.!"
128. El marco constitucional de las aguas
El sistema de proteccin jurdica de las aguas, debe exami-

narse a partir de su rgimen de dominio. El rgimen de do-
minio de las aguas se encuentra regulado bsicamente en la
Constitucin Poltica, que junto con sealar que la propiedad
457
de las aguas comprendidas dentro de los lmites del territorio

nacional corresponde originariamente a la nacin, la cual ha
tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a
los particulares, constituyendo la propiedad privada (vase
el prrafo 17), atribuye a la misma nacin el dominio directo
de las aguas que expresamente se enumeran para ese efecto,
declarando que las dems deben considerarse como parte
integrante de la propiedad de los terrenos por los que corran
o en los que se encuentren sus depsitos.
En efecto, el prrafo quinto del artculo 27 constitucional
dispone que "son de propiedad de la nacin las aguas de los
mares territoriales en la extensin y trminos que fije el dere-
cho internacional; las aguas marinas interiores; las de lagunas
y esteros que se comuniquen permanente o intermitentemente
con el mar; las de los lagos interiores de formacin natural
que estn ligados directamente a corrientes constantes; la de
los ros y sus afluentes directos o indirectos desde el punto
del cauce en que se inician las primeras aguas permanentes,
interminentes o torrenciales, hasta su desembocadura en el
mar, lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional; la de las
corrientes constantes o intermitentes y sus afluentes directos
o indirectos, cuando aqullas en toda su extensin o en par-
tes de ellas sirva de lmite al territorio nacional o a dos enti-
dades federativas, o cuando pase de una entidad federativa a
otra o cruce la lnea divisora de la Repblica; la de los lagos,
lagunas o esteros cuyos vasos, zonas o riberas, estn cruza-
das por lneas divisorias de dos o ms entidades o entre la
Repblica y un pas vecino, o cuando el lmite de las riberas
sirva de lindero entre dos entidades federativas o a la Rep-
blica con un pas vecino; las de los manantiales que broten
en las playas, zonas martimas, cauces, vasos o riberas de los
lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional y las que se
458
extraigan de las minas; y los cauces, lechos o riberas de los

lagos y corrientes interiores, en la extensin que fija la ley".
El mismo prrafo quinto agrega que "las aguas del subsuelo
pueden ser libremente alumbradas mediante obras artificia-
les y apropiarse por el dueo del terreno; pero, cuando lo
exija el inters pblico o se afecten otros aprovechamientos,
el Ejecutivo Federal podr reglamentar su extraccin y uti-
lizacin y aun establecer zonas vedadas, al igual que para
las dems aguas de propiedad nacional". Finalmente, dicho
prrafo previene que "cualesquiera otras aguas no incluidas
en la enumeracin anterior, se considerarn como parte in-
tegrante de la propiedad de los terrenos por los que corran
o en los que encuentren sus depsitos; pero si se localizaren
en dos o ms predios, el aprovechamiento de estas aguas se
considerar de utilidad pblica y quedar sujeto a las dispo-
siciones que dicten los Estados".
El artculo 27 de la Constitucin establece, adems, que
el dominio de la nacin sobre las aguas es inalienable e im-
prescriptible y que la explotacin, el uso o aprovechamiento
de las mismas por los particulares o por sociedades constitui-
das conforme a las leyes mexicanas, no podr realizarse sino
mediante concesiones otorgadas por el Ejecutivo Federal, de
acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las le-
yes (prrafo sexto).
Asimismo, el artculo 27 de la Constitucin establece al-
gunas reglas sobre la capacidad para adquirir el dominio de
las aguas o concesiones de las mismas as como sobre la
dotacin o restitucin de aguas (prrafo noveno).
En concordancia con lo anterior, la constitucin faculta
explcitamente al Congreso de la Unin para expedir leyes
sobre el uso y el aprovechamiento de las aguas de jurisdic-
cin federal (fraccin XVII del artculo 73).
459
Estas disposiciones constitucionales que establecen el r-

gimen de dominio de las aguas, deben ser consideradas en el
contexto de otras contenidas en el mismo artculo 27 cons-
titucional y que han sido examinadas en el captulo 11 de
esta obra. Con esto querernos remitirnos especialmente a las
prescripciones constitucionales que consagran el principio de
la funcin social de la propiedad privada y que establecen el
deber del Estado de velar por la distribucin equitativa de la
riqueza pblica constituida por los recursos naturales y por la
conservacin de los mismos (vanse los prrafos 17 y ss.).
Del conjunto de todas estas disposiciones resulta que el
Estado ti ene el deber constitucional de cuidar por la protec-
cin de las aguas. Ello deber hacerlo respecto de las aguas
que son de propiedad de la nacin; pero, tambin respecto
de aquellas que no lo son. En lo que concierne a las primeras,
las leyes sobre el uso o aprovechamiento de las mismas que
expida el Congreso de la Unin de acuerdo con la facultad
que le concede la fraccin XVII del artculo 73 constitucional,
habrn de tener en cuenta este mandato de la Constitucin
Poltica, como lo hace la vigente Ley Federal de Aguas, que
trata de las aguas de jurisdiccin federal. Pero, las facultades
del Congreso de la Unin se extienden tambin a las aguas
que no son de propiedad de la nacin, dado que en cualquier
tiempo la nacin puede imponer a la propiedad privada las
modalidades que dicte el inters pblico, as como regular en
beneficio social el aprovechamiento de los elementos natura-
les susceptibles de apropiacin, con el objeto de hacer una
distribucin equitativa de la riqueza pblica y cuidar de su
conseracin. Ms an, el Estado ti ene el deber de adoptar las
medidas necesarias para evitar la destruccin de los recursos
naturales en general y del agua en particular, como lo manda
el mismo prrafo tercero del artculo 27 constitucional.
460
El rgimen de dominio de las aguas se encuentra desa-

rrollado por la Ley Federal de Aguas que destina para ese
propsito el captulo 11 de su Ttulo Primero (artculos 50.
al 15), denominado "del rgimen legal de los bienes objeto
de esta Ley". Junto con reiterar algunas de las disposiciones
constitucionales sobre la materia, esa Ley incluye dentro de
las aguas de propiedad nacional. entre otras, las aguas del
subsuelo y las aguas residuales provenientes del uso de las
aguas que son de propiedad nacional (artculos 50 .. fraccin
XI y 80.). Tambin establece que la flora y fauna acuticas.
las sutancias y dems materiales que contengan las aguas de
propiedad nacional. son de propiedad de la nacin (artculo
60., fraccin IX).
En materia de dominio de las aguas, la Suprema Corte de Jus-

ticia de la Nacin ha establecido jurisprudencia sobre lo que
deben considerarse aguas nacionales y aguas de propiedad
privada. As, por ejemplo, la Corte ha declarado que "como
el artculo 27 constitucional, en el prrafo relativo. establece
los requisitos que se necesitan para considerar cules aguas
son nacionales. es indudable que slo tienen este carcter las
que llenan tales requisitos de excepcin, pues las dems son
de propiedad privada"." Tambin la Corte ha dicho que "del
contexto del artculo 27 constitucional. se ve que son aguas
nacionales, las corrientes que no sufren interrupcin. es de-
cir. que son perennes o permanentes, y las intermitentes. en
su rama principal cuando atraviesen dos o ms Estados". 198
precisando que "la continuidad y permanencia de las aguas
de una corriente. depende de su naturaleza misma, y de nin-
guna manera, de hechos extraos en los que intervenga la
mano del hombre"."? La misma Corte ha dejado asentado que
"las aguas de los manantiales que son aprovechadas o que
461
se consumen dentro de un mismo predio, no son naciona-

les".2oo
129. Los ordenamientos jurdicos que tratan de la proteccin

de las aguas
En Mxico, las aguas se encuentran reguladas por una plu-

ralidad de ordenamientos jurdicos de diversos niveles jerr-
quicos, que tienen como punto de partida las normas del
artculo 27 de la Constitucin Poltica que se refieren a dicha
materia. Como estos ordenamientos estn subordinados a las
ideas bsicas establecidas en la Constitucin respecto de la
distribucin equitativa y conservacin de los recursos hdri-
cos, todos ellos, de una u otra manera, tienen que ver con la
proteccin de las aguas.
En 1983. se estableci que en relacin con las aguas existan

"7 leyes federales: 7 reglamentos; 65 decretos que afectan un
solo tipo de aguas; 30 decretos que crean, delimitan o am-
plan el establecimiento de distritos y unidades de riego; 36
decretos diversos; 58 acuerdos sobre la organizacin. zonas
de incluencia y lmites de distritos de riego; 52 acuerdos que
declaran veda para concesionar el recurso; y 13 acuerdos
que crean, abrogan o limitan las funciones o existencia de
organismos relacionados con el agua".201
En este captulo se analizan slo aquellos ordenamientos

jurdicos que establecen las disposiciones ms importantes
sobre proteccin de las aguas, que son, adems de la Consti-
tucin Poltica, la Ley Federal de Proteccin al Ambiente y la
Ley federal de Aguas. La Ley General de Salud, la Ley Federal
de Reforma Agraria y otros ordenamientos que se mencionan
462
ms adelante, contienen tambin algunas disposiciones rele-

vantes sobre la materia.
La proteccin de las aguas comprende un universo de pro-

blemas, que por lo general no estn regulados en un mismo
ordenamiento jurdico. El problema global consiste en la pro-
teccin de las cuencas, lo que exige una ordenacin de las mis-
mas, esto es, la realizacin de las acciones que son necesarias
para la proteccin del sistema hidrogrfico en su conjunto y
de cada uno de sus elementos. La contaminacin de las aguas
es uno de los problemas especficos que enfrenta la proteccin
de las aguas y, como tal, suele estar en el centro de las pre-
ocupaciones del sistema jurdico de proteccin de las aguas.
La contaminacin de las aguas tiene como causas principales
la descarga de todo tipo de desechos en los cuerpos de aguas,
sean ros o arroyos, lagos o lagunas. Los ros, en especial, han
sido siempre considerados como conductores apropiados de
afluentes y como receptores adecuados de aguas residuales,
lo que ha trado como consecuencia. entre otros problemas,
los de su sedimentacin (o azolvamiento). La misma descarga
de contaminantes en los suelos que se infiltran en el subsuelo,
afecta los cuerpos de aguas subterrneas. Los cambios que se
introducen en los cuerpos de aguas pueden tambin condu-
cir a procesos indeseados de eutroficacin, de salinizacin o
de sobresaturacin. Un manejo apropiado de las aguas debe
resolver estos problemas y otros tales como la prevencin y
control de la erosin hdrica y las sequas, el establecimiento
de las reservas y vedas adecuadas, etc.
La Ley Federal de Proteccin al Ambiente contiene un

captulo que est dedicado especialmente a la proteccin de
las aguas, cuyas disposiciones, segn se ha visto en el prrafo
463
30, se aplican con preferencia a cualesquiera otras, de modo

que la Ley Federal de Aguas y los dems ordenamientos en
materia de agua son supletorias de esa Ley, tal como lo dis-
pone su artculo 20. Sin embargo, la verdad es que la LFPA
no regula de una manera integral la proteccin de las aguas,
pues se limita a tratar la contaminacin de las mismas, espe-
cialmente la proveniente de descargas de aguas residuales.
Las normas ms amplias sobre proteccin de aguas es-
tablecidas en la LFPA, se encuentran en el artculo 28 de la
misma. Dicho precepto prescribe, en primer trmino, que la
Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa, en coordinacin
con la de Salud y la de Agricultura y Recursos Hidrulicos
dictarn normas, para los fines de esta Ley, sobre "zonas
de proteccin de ros, manantiales, depsitos y en general,
fuentes de abastecimiento de agua para el servicio de las
poblaciones ... " (fraccin 1). La redaccin de este precepto
parece limitar la expedicin de esas normas, a las aguas que
se encuentren destinadas al servicio de las poblaciones. En
segundo trmino, el mismo artculo 28 faculta a las referidas
Secretaras para dictar normas sobre la "ejecucin de obras
relacionadas con el alojamiento, tratamiento y destino de
los residuos conducidos o no por sistemas de alcantarillado"
(fraccin 1). Por la ubicacin de este precepto, debe enten-
derse que los residuos a que el mismo se refiere, han de ser
residuos conducidos por agua.
La expresin "zona de proteccin" se encuentra definida en la

Ley Federal de Aguas como "la faja de terreno inmediata a las
presas, estructuras hidroelctricas e instalaciones conexas, en
la extensin que en cada caso fije la Secretara de Agricultura
y Recursos Hidrulicos, para su proteccin y adecuada ope-
racin, conservacin y vigilancia" (artculo 40., fraccin IX).
464
Otra norma de carcter amplio, pero limitada a los casos

de contaminacin de las aguas, se encuentra en el artculo
26 de la LFPA. Dispone ese precepto que "la Secretara de De-
sarrollo Urbano y Ecologa, con el auxilio de las Secretaras
de Salubridad y Asistencia y de Agricultura y Recursos Hi-
drulicos, as como las dems autoridades competentes, se-
gn el caso, vigilarn que en la ejecucin y funcionamiento
de obras, instalaciones y aprovechamientos se observen las
normas tcnicas para evitar la contaminacin de las aguas.
Al efecto los interesados debern proporcionar la informacin
que la primera les requiera". Este precepto resume disposicio-
nes que se encontraban en tres artculos diversos de la LFPCCA.
La atribucin de vigilancia a que se refiere el mismo precepto
se encuentra remitido a la observancia de las normas tcnicas
que tengan por objeto evitar la contaminacin de las aguas.
Todas las dems normas contenidas en el captulo res-
pectivo de la LFPA, tienen que ver con las aguas residuales,
por lo que en definitiva esta Ley puede ser calificada, desde
la perspectiva de la proteccin de las aguas, como un or-
denamiento jurdico relativo a la por lo dems importante
materia de las aguas residuales.
Las normas de la LFPA sobre proteccin de las aguas en
general deben entenderse, sin embargo en el contexto de
la Ley en que se encuentran insertas, que establece reglas
sobre la proteccin del ambiente en su conjunto, facultando
a la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa para llevar a
cabo las acciones necesarias para esa proteccin. En esos ca-
sos, la proteccin de las aguas se transforma en una actividad
que forma parte de otras que tienen un alcance ms amplio,
como es el de la proteccin del ambiente en su conjunto.
La Ley Federal de Aguas (D. O. 11-01-72; con erratas en
D. O. 16-0272 y reformas y adiciones en D.O. 23-12-74,03-
465
01-75 y 13-01-86), es sin lugar a dudas el ordenamiento jur-

dico que contiene el mayor nmero de disposiciones atinen-
tes a la proteccin de las aguas. En efecto, con base en las
prescripciones constitucionales respectivas, esa Ley tiene por
propsito "realizar una distribucin equitativa de los recursos
hidrulicos y cuidar de su conservacin", por lo que se abo-
ca a reglamentar "las disposiciones en materia de aguas, de
los prrafos quinto y sexto del artculo 27 de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos" y precisa que su
objeto consiste en "regular la explotacin, uso y aprovecha-
miento de las aguas propiedad de la nacin, incluidas aque-
llas del subsuelo libremente alumbradas por obras artificia-
les, para que se reglamente su extraccin, utilizacin y veda,
conforme lo exija el inters pblico" (artculo lo.). La idea de
la proteccin de las aguas, por tanto, se encuentra presente
en la lfa desde la primera de sus disposiciones y preside el
conjunto de las mismas.
La LFA est integrada por 186 artculos organizados en seis

Ttulos, que tratan sucesivamente de las siguientes materias:
disposiciones generales; de la explotacin, uso o aprovecha-
miento de las aguas; de las asignaciones y reservas y de las
concesiones y permisos; de la distribucin de las aguas co-
rrientes y depsitos; de las faltas y delitos; y de los recursos
administrativos. Sus disposiciones se encuentran comple-
mentadas principalmente por el Reglamento de la Ley de
Aguas de Propiedad Nacional (D. O. 2104-36; con erratas
en D. O. 01-06-36), que fue expedido bajo la vigencia de la
Ley de Aguas de Propiedad Nacional de 1936, pero que se
sigue aplicando en lo que no contravenga a la Ley Federal de
Aguas en vigor.
466
La Ley Federal de Aguas fue expedida cuando ya se en-

contraba en vigor la Ley Federal para Prevenir y Controlar la
Contaminacin Ambiental, que al igual que la vigente Ley
Federal de Proteccin al Ambiente, contena un captulo
destinado especialmente a la proteccin de las aguas, cuyas
normas no eran muy diversas de las hoy en vigor. La LFPCCA,
por otra parte, dispona que los ordenamientos sobre aguas
eran supletorios de sus prescripciones sobre la materia, tal
como lo hace actualmente la LFPA. Sin embargo, teniendo
en consideracin que la LFPCCA se circunscriba a regular la
cuestin de la contaminacin de las aguas y, especialmente,
lo relativo a las aguas residuales, la Ley Federal de Aguas
no se apart de la poltica seguida por su antecesora -Ia Ley
de Aguas de Propiedad Nacional, de 1936-, ocupndose en
consecuencia del recurso hdrico de una manera integral, lo
que por cierto implic que reiterara algunas de las disposi-
ciones sobre su porteccin de la LFPCCA, que hoy han pasado
a la LFPA. De all que la proteccin de las aguas deba ser exa-
minada ms bien a partir de las normas de la LFA antes que
de las normas de la LFPA, por mucho que las primeras sean
formalmente supletorias de las segundas.
La LFA contiene algunas disposiciones que se remiten a las

normas de proteccin de las aguas de la LFPCCA y, ahora, de
la LFPA. As, la LFA declara de utilidad pblica "la prevencin
y control de la contaminacin de las aguas, cualquiera que
fuere su rgimen legal, en los trminos de la Ley Federal para
Prevenir y Controlar la Contaminacin Ambiental, y dems
disposiciones aplicables" (artculo 20., fraccin XXI). Este
precepto no ha sido modificado, aunque s lo fueron otros
que ahora se remiten a la vigente Ley Federal de Proteccin al
Ambiente. Adems, la LFA establece, entre las atribuciones de
467
la Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos, algunas

relativas a las aguas residuales, que de acuerdo con el texto
modificado de la fraccin XIX de su artculo 17, consisten
en "resolver sobre las solicitudes de asignacin, concesin,
autorizacin o permiso para la explotacin, uso y aprove-
chamiento de aguas residuales, observando el trmite que al
efecto se sigue para las dems aguas nacionales de propiedad
nacional y de conformidad con las disposiciones de la Ley
Federal de Proteccin al Ambiente". Finalmente, la misma LFA
dispon e en su artculo 28 que los abastecimientos de agua
potable sern asignados o concedidos por dicha Secretara
una vez que se hubieren cumplido, segn lo previene el texto
modificado de ese artculo, "los requisitos exigidos por las
disposiciones sanitarias y la Ley Federal de Proteccin al Am-
biente y sus reglamentos" (prrafo segundo).
La concurrencia de dos o ms ordenamientos jurdicos en

la regulacin de la proteccin de las aguas, no ti ene nada de
sorprendente. Al igual de lo que sucede en Mxico, en mu-
chos otros pases la legislacin sobre aguas ha comprendido
siempre el tema de la proteccin de las mismas, incluido
el de la contaminacin. Sin embargo, los agudos problemas
planteados especialmente por los procesos de industraliza-
cin y de concentracin urbana, hicieron necesarios nuevos
ordenamientos jurdicos, que vinieron a reforzar por lo gene-
ral las normas sobre contaminacin de las aguas.
En los pases industrializados, la preocupacin por la con-

taminacin de las aguas ha dado lugar a la expedicin de
ordenamientos jurdicos que se abocan especialmente a este
tema. As, por ejemplo, en los Estados Unidos de Amrica
existe una Ley Federal sobre el Control de la Contaminacin
468
de las Aguas (Federal Water Pollution Control Act -FWCPA-,

ms conocida como Clean Water Act), que data de 1948,
aunque fue modificada cinco veces antes de que, en 1972,
llegara a tener el texto hoy vigente (pero, no debe olvidarse
que, en 1899, se haba puesto en vigor la Rivers and Harbors
Appropriations Act. conocida como la Refuse Act). La FWCPA,
al igual que otras de ese pas, contiene una declaracin de
polticas. que estn encaminadas a "restaurar y mantener la
integridad qumica. fsica y biolgica de las aguas de la na-
cin ... " (seccin 1 01), a travs de programas, cuya formu-
lacin y ejecucin son reguladas en la Ley. Adems, en 1974
fue promulgada una Ley sobre Seguridad del Agua Potable
(Safe Drinking Water Act. SDWA), que contiene entre otras co-
sas importantes disposiciones respecto de la proteccin de las
aguas subterrneas (secciones 1421 et seq.). En Japn, por su
parte, se han expedido ordenamientos jurdicos tales como
la Ley sobre Control de la Contaminacin de las Aguas de
1970 y otros que tratan del desarrollo de los recursos hdricos
y de diversos aspectos de la contaminacin marina. En Sue-
cia hay una Ley sobre Agua de 1918 (modificada en 1971) y
una Ley sobre Obras Hidrulicas Pblicas y Alcantarillado de
1955 (modificada en 1970), as como otras que se refieren
a las aguas marinas. En Francia, la Ley de 16 de diciembe
de 1964, relativa al rgimen y a la distribucin de las aguas
y a la lucha contra su contaminacin, regula esta materia,
en concurrencia con las disposiciones aplicables de diversos
Cdigos (civil, rural, de salud pblica, de municipalidades,
etc.) y otros ordenamientos.
En los pases de Amrica Latina, el recurso natural ms

legislado suele ser el agua. En el presente siglo, la materia ha
sido regulada especialmente por Leyes o Cdigos de Aguas,
469
que van desde la Ley boliviana de 1906 hasta el moderno

Cdigo uruguayo de 1979, que suele contener normas sobre
proteccin del recurso. Pero, la agudizacin del problema de
la contaminacin del agua, tambin ha determinado que la
nueva legislacin ambiental se haya ocupado de la protec-
cin de las aguas, como lo hace la LFPA entre nosotros. Este
es el caso del Cdigo colombiano de 1974, de la Ley ecuato-
riana de 1976 y de la Ley cubana de 1981. Sin embargo, del
problema tambin se siguen ocupando las leyes sobre aguas,
como la Ley panamea de 1966, la Ley peruana de 1969, la
Ley venezolana de 1966, etc.
130. Los usos de las aguas. El agua potable
La regulacin de las aguas de propiedad nacional es la primera

de las materias a que se aboca la Ley Federal de Aguas y en
torno de la cual se comienza a configurar un sistema de protec-
cin de las aguas. Se trata del Ttulo Segundo de la Ley, que se
ocupa de la explotacin, uso o aprovechamiento de las aguas.
Los usos de las aguas de propiedad nacional son regu-
lados en sendos captulos que tratan del abastecimiento del
agua potable, los Distritos de Riego, las Unidades de Riego
para el Desarrollo Rural, los Distritos de Drenaje y Protec-
cin contra las Inundaciones, los Distritos de Acuacultura,
las aguas para la generacin de energa elctrica destinada
al servicio pblico y las aguas del subsuelo. Previamente,
la Ley establece en sus disposiciones generales un orden de
prelacin para el uso de las aguas de propiedad nacional,
incluidas las aguas del subsuelo. Este orden de prelacin se
estructura de la siguiente manera: "1. Usos domsticos; 11.
Servicios pblicos urbanos; III. Abrevaderos de ganado; IV.
Riego de terrenos: a) Ejidales y comunales. b) De propie-
470
dad privada. V. Industrias: a) Generacin de energa elctrica

para servicio pblico. b) Otras industrias. VI. Acuacultura;
VII. Generacin de energa elctrica para servicio privado;
VIII. Lavado y entarquinamiento de terrenos; y IX. Otros". La
Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos debe ob-
servar ese orden, pero el Ejecutivo Federal puede alterarlo
cuando lo exija el inters pblico, salvo en el caso de los
usos domsticos, que siempre tienen preferencia. Esto es lo
que dispone el artculo 27 de la LFA.
El agua para usos domsticos y para servicios pblicos
urbanos, se encuentra regulada en el captulo 11 del Ttulo
Segundo de la LFA, que se ocupa "de los abastecimientos de
agua potable y de las de obras de alcantarillado" (artculos
28 a 41) y que fue totalmente modificado por las reformas
y adiciones publicadas en el D. O. 13-01-86. Se trata de lo
que otros preceptos denominan "agua para el uso o consumo
humano" o "agua potable".
La LFA previene que por usos domsticos se entiende la
"utilizacin de los volmenes de agua indispensables para
satisfacer las necesidades de los residentes de las casas habi-
tacin" y por servicios pblicos urbanos "el abastecimiento
de agua a las poblaciones en forma regular, uniforme y con-
tinua" (artculo 40., fracciones XI y XII).
El servicio pblico de agua potable y alcantarillado se en-
cuentra a cargo de los Municipios (artculo 115 constitucio-
nal, fraccin III, inciso "a"); pero, la Federacin participa de
alguna manera en la prestacin de ese servicio con motivo de
la asignacin o concesin de aguas nacionales para ese efecto
o realizacin total o parcial por la Federacin de las obras co-
rrespondientes. A esta materia se refieren los artculos 28 a 41
de la LFA. Por su parte, la Ley Orgnica de la Administracin
Pblica Federal establece que corresponde a la Secretara de
471
Agricultura y Recursos Hidrulicos "otorgar las asignaciones y

consesiones correspondientes a la dotacin de aguas para la
poblacin, previa consulta con la Secretara de Desarrollo Ur-
bano y Ecologa", as como "intervenir en la dotacin de agua
a los centros de poblacin e industrias y programar, proyectar,
construir, administrar, operar y conservar las obras de capta-
cin, potabilizacin y conduccin, hasta los sitios en que se
determine con la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa"
(artculo 35, fracciones XXXIV y XXXV).
Al igual de lo que sucede en otras partes, ha sido frecuente

entre nosotros que los sistemas de agua potable y alcantari-
llado sean construidos y administrados directamente por la
Federacin o por organismos suyos creados para ese efecto.
En 1980 se expidi un Acuerdo para que la entonces Secre-
tara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas, con la
intervencin de otras Secretaras competentes, procediera a
entregar a los gobiernos de los Estados o de los Ayuntamien-
tos, todos los sistemas de agua potable y alcantarillado que
administrare y operare directamente o a travs de organis-
mos creados para ese efecto (D. O. 05-11-80). En 1983 y en
concordancia con la poltica de descentralizacin, se expidi
otro Acuerdo por el que las Secretaras de Programacin y
Presupuesto, Contralora General de la Federacin y Desa-
rrollo Urbano y Ecologa, en la esfera de sus atribuciones,
estableceran las bases y procedimientos generales, a efecto
de fomentar el desarrollo de los sistemas de agua potable,
drenaje y alcantarillado en los centros de poblacin (D. O.
21-06-83), lo que se hizo tres meses despus (D. O. 27-09-
83). Sin embargo, es de prever, como lo hacen las recientes
reformas y adiciones a la LFA, que la Federacin habr de se-
guir realizando total o parcialmente dichas obras.
472
Como se ha visto ms atrs, la Ley Federal de Aguas pres-

cribe que las asignaciones o concesiones para el abastecimien-
to de agua se tramitar en estos casos, una vez que se hayan
cumplido los requisitos exigidos porlas disposiciones sanitarias
y la Ley Federal de Proteccin al Ambiente y sus reglamentos
(artculo 29). Respecto de las disposiciones sanitarias, hay que
decir que la Ley General de Salud establece que corresponde
a la Secretara del ramo emitir las normas tcnicas a que debe
sujetarse el tratamiento del agua para el uso y consumo huma-
no, as como vigilar su calidad (artculos 118, fraccin 1, y 119,
fraccin 11). La remisin a la Ley Federal de Proteccin al Am-
biente, por su parte, debe entenderse hecha a las normas que
con fundamento en esa Ley se expidan respecto de la materia.
A su vez, la LFA prev el asesoramiento tcnico de la Se-
cretara de Desarrollo Urbano y Ecologa en los proyectos
de las obras de agua potable y de alcantarillado que se pre-
tendan ejecutar (cuando as lo soliciten las correspondientes
autoridades estatales o municipales), con el objeto de asegu-
rar la compatibilidad de los sitios de entrega y recepcin del
agua en bloque, la eficiencia de la operacin de las obras y
el mejor aprovechamiento del agua (artculo 31). La LFA tam-
bin prev que en la celebracin de los convenios para la
entrega de agua en bloque a los sistemas usuarios, se incluya
entre otros elementos "el compromiso de implantar acciones
para el control de prdidas y uso eficiente del agua" (artculo
34, fraccin VII), lo que expresa una preocupacin especfica
del legislador por el uso racional del agua potable.
131. Los dems usos de las aguas
La Ley Federal de Aguas no regula los usos de las aguas si-

guiendo el orden de prelacin que ella misma establece en
473
su artculo 27, sino que se aboca a continuacin a normar

estos usos en funcin de los Distritos de Riego que se esta-
blezcan con motivo de los proyectos de obras de riego que se
ejecuten (artculos 42 a 72). La constitucin de los Distritos
de Riego se hace a travs de un Decreto del Ejecutivo Federal
y el servicio de riego dentro de ellos se lleva a cabo con arre-
glo a las modalidades que establece la LFA. La construccin
de esas obras implica un esfuerzo por captar y controlar las
aguas para aprovecharlas al mximo y evitar su desperdicio
(como se consign en la Exposicin de Motivos de la LFA). A
travs de los Distritos de Riego se pretende que el servicio de
riego se ajuste a las necesidades de la produccin agrope-
cuaria, de acuerdo con los planes de la Secretara de Agricul-
tura y Recursos Hidrulicos (artculo 58), y que los usuarios
queden obligados a usar el servicio de riego eficientemente y
para los fines fijados en los programas agrcolas anuales (ar-
tculo 65). Por otra parte, la LFA propende a una distribucin
equitativa de los recursos hidrulicos, prescribiendo para ese
efecto los mximos de las superficies que podrn ser regadas
en cada Distrito (artculos 55 y 56).
Junto con los Distritos de Riego, la Ley Federal de Aguas
prev la constitucin de las llamadas Unidades de Riego para
el Desarrollo Rural (artculos 73 a 83), que en los trminos
del recientemente modificado artculo 73 de la Ley, tienen
por objeto "proporcionar a las comunidades rurales servicios
de agua para uso domstico, de riego, pecuario, pisccola,
recreativo o industrial, mediante la construccin y rehabili-
tacin de obras hidrulicas ... " (prrafo primero).
La proteccin de las aguas en los ejidos y comunidades se

rige adems por las disposiciones especiales de la Ley Fede-
ral de Reforma Agraria que se ocupan de esta materia. Entre
474
estas normas figura el artculo 154 de la LFRA que en su parte

pertinente prescribe que los ejidos y comunidades debern
cumplir estrictamente con las disposiciones, programas y
tcnicas que sobre conservacin de aguas dicten las auto-
ridades correspondientes, las que sern informadas a las
autoridades ejidales para que la Asamblea General colabore
estableciendo sanciones a los infractores.i'"
De otro lado, la Ley Federal de Aguas prev la constitu-

cin de los Ilamados Distritos de Drenaje y Proteccin contra
las Inundaciones (artculos 84 a 86), a partir de las obras que,
en los trminos del tambin recientemente modificado art-
culo 84, la Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos
construya "para el control de avenidas, proteccin de zonas
inundables, drenaje o desecacin y las complementarias que
hagan posible el mejor aprovechamiento agrcola y pecua-
rio de las tierras, o para ayudar en la proteccin a centros
de poblacin e industriales y, en general, a las vidas de las
personas y sus bienes" (prrafo primero). Esta prescripcin
va acompaada de otra en virtud de la cual, "en casos de
desastres hidrometereolgicos, la Secretara (de Agricultura
y Recursos Hidrulicos) recomendar, organizar y ejecutar
las acciones necesarias para la defensa contra inundaciones,
atendiendo las disposiciones y programas que existen para
tal efecto y coordinndose con las dependencias federales
competentes" (prrafo segundo). '
Los usos de las aguas para la acuicultura (o acuacultura),
estn regulados en la Ley Federal de Aguas a travs de la cons-
titucin de los Distritos de Acuacultura (artculos 87 a 89), que
"tienen por objeto la preservacin y mejoramiento de las con-
diciones naturales de propiedad nacional, para el fomento y
la explotacin de especies acuticas animales y vegetales, y
475
la explotacin de sales y minerales" (artculo 88). Ms atrs se

han destacado las potencial idades de estas acti vidades (vase
el prrafo 127). Ahora, habra que agregar que el legislador
tuvo en claro la importancia de tales actividades. En efecto, en
la Exposicin de Motivos de la LFA se expresa:
"Mxico cuenta en sus lagunas litorales con una riqueza
potencial an no explotada tcnicamente en su totalidad. Por
tal motivo, la iniciativa propone la creacin de los Distritos
de Acuacultura en aguas de propiedad nacional. bien sean
corrientes, vasos de almacenamiento, lagos, lagunas, esteros
y mares territoriales. El desarrollo de este plan requiere del
desazolve de las lagunas litorales y del suministro de corrien-
tes de agua dulce, as como de la aplicacin de las dems
tcnicas hidrulicas adecuadas, para obtener un medio eco-
lgico que propicia el incremento de las especies acuticas
animales y vegetales".
En la discusin de la iniciativa ante la Cmara de Senadores,

el entonces Secretario de Recursos Hidrulicos insisti en es-
tas consideraciones, aadiendo que "Mxico cuenta aproxima-
damente con 1.500,000 hectreas de lagunas litorales. en las
cuales es posible incrementar la produccin pesquera mediante
obras que establezcan condiciones ecolgicas favorables" y se-
alando aue "las tcnicas hidrulicas aplicables y dems obras
no son costosas ... ".1 3 Sin embargo, a ms de una dcada de
vigencia de las normas respectivas, los Distritos de Acuacultura
no han tenido el desarrollo que, habra cabido esperar.
Los usos de las aguas para la generacin de energa elc-

trica destinada al servicio pblico son materia de una regu-
lacin especial en la LFA (artculos 100 a 106). Ms adelante
se examina la cuestin de la energa elctrica. ponindose
476
de relieve la carencia de consideraciones ambientales en la

Ley del Servicio Pblico de Energa Elctrica, pero tambin
la incorporacin de las mismas en la Ley Federal de Aguas.
Finalmente, dentro de las disposiciones que se refieren a los
usos de las aguas. la LFA trata de las aguas del subsuelo, materia
a la que por su importancia se le destina el prrafo que sigue.
Como puede llamar la atencin el hecho de que la LFA no

regule de una manera especial los usos de las aguas para las
industrias, parece oportuno sealar que ella por lo menos
pretendi revertir la tendencia de la concentracin industrial
-que entre otras cosas tambin concentra la demada de agua-,
al colocar los usos industriales a continuacin de los usos de
riego, esto es. al modificar el orden de prelacin existente
hasta esa poca, que favoreca los usos industriales respecto
de los usos de riego.
Este propsito de la LFA qued en claro con la exposicin
que hizo el entonces Secretario de Recursos Hidrulicos ante
la Cmara de Senadores, en la que expres que "el orden de
prelacin para el uso de las aguas nacionales es congruente
con la poltica del Gobierno Federal, de lograr un desarro-
llo ms equilibrado y socialmente justo. En efecto, se busca
el fortalecimiento del sector rural, estimulando el desarrollo
de la agricultura de riego, y se propicia la descentralizacin
industrial, procurando que las nuevas industrias se ubiquen
en donde haya disponibilidad de agua, sin que se establezca
una competencia de uso con el agricultor. ..". 204
132. Las aguas del subsuelo
Como se ha visto, la Constitucin establece que "las aguas

del subsuelo pueden ser libremente alumbradas mediante
477
obras artificiales y apropiarse por el dueo del terreno; pero,

cuando lo exija el inters pblico o se afecten otros aprove-
chamientos, el Ejecutivo Federal podr reglamentar su ex-
traccin y utilizacin y aun establecer zonas vedadas al igual
que para las dems aguas de propiedad nacional" (prrafo
quinto del artculo 27). Aunque el precepto constitucional
puede sugerir la idea de que las aguas del subsuelo no son de
propiedad de la Nacin, la Ley Federal de Aguas las incluye
explcitamente en la enumeracin que hace de las aguas de
propiedad de la Nacin (artculo 50., fraccin XI).
En la discusin de la Ley Federal de Aguas se plante la ne-

cesidad de modificar el prrafo quinto del artculo 27 consti-
tucional, para incluir expresamente las aguas del subsuelo en
la enumeracin que se hace de las que son propiedad nacio-
nal. Al respecto, las Comisiones Unidas de agua e irrigacin
nacionales y de la segunda seccin de estudios legislativos
de la Cmara de Senadores opinaron que no era necesario
tal reforma, porque el precepto constitucional en cuestin,
al disponer que el Ejecutivo Federal podr reglamentar su
extraccin y utilizacin y an establecer zonas vedadas, "al
igual que para las demas aguas de propiedad nacional", ya
les est atribuyendo este carcter a las aguas del subsuelo.
Al juicio de esas Comisiones, "el rgimen de las aguas (del
subsuelo) es de propiedad nacional y ... lo reglamentado por
los prrafos quinto y sexto en cuanto a aguas del subsuelo
libremente alumbradas y, en cuanto a todas, es el sistema de
constitucin del dominio privado sobre ellas".205
La Ley Federal de Aguas incluye entre sus disposicio-

nes generales una norma por la que "se declara de inte-
rs pblico el control de la extraccin y utilizacin de las
478
aguas del subsuelo, inclusive de las libremente alumbradas,

conforme lo dispongan los reglamentos que al efecto dicte
el Ejecutivo Federal y las normas relativas a las zonas ve-
dadas". (artculo 70.). La materia se encuentra regulada en
los artculos 107 a 112 de la Ley (como parte del Ttulo Se-
gundo sobre la explotacin, uso o aprovechamiento de las
aguas), tal como ellos fueron modificados por las reformas
y adiciones publicadas en el "Diario Oficial" de la Federa-
cin del 13 de enero de 1986. En efecto, all se establecen
normas para la regulacin de la extraccin y utilizacin de
las aguas del subsuelo, as como de las vedas de las mis-
mas, que estn acompaadas de otras ms generales para la
conservacin de esas aguas.
La regulacin que la LFA hace de la extraccin y utilizacin de

las aguas del subsuelo, as como de las vedas de las mismas,
plantea problemas de constitucionalidad. En efecto, la Cons-
titucin dispone que 'cuando 10 exija el inters pblico o se
afecten otros aprovechamientos, el Ejecutivo Federal podr
reglamentar su extraccin y utilizacin y an establecer zo-
nas vedadas al igual que para las dems aguas de propiedad
nacional., , es decir, remite la regulacin de estas materias
al Ejecutivo Federal. As lo reitera, por lo dems, el artculo
70. de la LFA, cuando declara de inters pblico el control de
la extraccin y utilizacin de las aguas del subsuelo, inclu-
sive de las libremente alumbradas. La cuestin es si dicha
remisin excluye la facultad del Congreso de la Unin para
legislar sobre estas mismas materias, como parte de la facul-
tad ms amplia que tiene para "expedir leyes el uso y aprove-
chamiento de las aguas de jurisdiccin federal" (fraccin XVII
del artculo 73 constitucional), porque si as fuere las normas
respecti vas de la LFA seran inconstitucionales.
479
En nuestra opinin, el Congreso de la Unin tiene facultad

para legislar sobre estas materias de las aguas del subsuelo y
el Ejecutivo Federal tiene facultad, como 10 dice la Constitu-
cin, para expedir los "reglamentos" respectivos. Lo contrario
significa admitir que, en este caso, la Constitucin establece
un sistema que es contradictorio con el principio de sepa-
racin de los poderes que la propia Constitucin consagra,
sin que haya ninguna razn que, bien o mal, lo justifique.
En efecto, el poder de legislar se encuentra depositado en el
Congreso (artculo 50), quien por otra parte tiene la facultad
explcita para legislar sobre las aguas de jurisdiccin federal
(artculo 73, fraccin XVII). Las aguas del subsuelo son aguas
de propiedad nacional, pues a ellas las asimila el prrafo ter-
cero del artculo 27 constitucional, para efectos que no son
puramente comparativos (como 10 pone de manifiesto el uso
de la expresin "dems"). El hecho de que al Ejecutivo Fede-
ral se le reconozca en ese precepto la facultad de expedir "re-
glamentos" sobre esta materia, puede entenderse como una
referencia quizs innecesaria dada su facultad ms general
de proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia
de las leyes (artculo 89, fraccin 1), que comprende la de
expedir los reglamentos que sean necesarios para este efecto;
pero, nunca como una subrogacin de su potestad reglamen-
taria a la potestad legislativa del Congreso de la Unin.
Respecto de estas ltimas, hay que decir que el artculo

107 de la Ley dispone que la Secretara de Agricultura y Re-
cursos Hidrulicos llevar un registro nacional permanente,
por zonas o regiones, de las obras de alumbramiento y de
los brotes de agua del subsuelo, para conocer el comporta-
miento de los acuferos y regular su explotacin, uso o apro-
vechamiento (prrafo primero). Para esos efectos, los usua-
480
rios de aguas del subsuelo estn obligados a dar aviso a la

Secretara de las obras de perforacin y de alumbramiento
existentes y de las que se realicen o pretendan realizarse, de-
biendo la Secretara, a su vez, solicitar los mismos datos a los
propietarios de las zonas no vedadas (prrafo segundo). Por
su parte, el artculo 111 de la Ley establece que la Secretara
podr realizar obras de infiltracin para abastecer los acufe-
ros, lo que tambin podrn hacer los organismos pblicos o
los particulares, mediante permiso de la Secretara y previa
aprobacin de un proyecto que, en todo caso deber conte-
ner medidas para evitar la contaminacin del acufero.
En cuanto a la regulacin de la extraccin y uso propia-
mente tales, el artculo 110 de la Ley prescribe que los re-
glamentos que se elaboren para el uso, explotacin y apro-
vechamiento de las aguas del subsuelo para cada una de
las zonas, incluyendo las vedadas (pues en ellas es tambin
posible la extraccin), se fijarn los volmenes de extrac-
cin que se autoricen, los usos a que se dediquen y las dis-
posiciones especiales que se requieran, de acuerdo con los
estudios socioeconmicos que al efecto realice la Secretara
de Agricultura y Recursos Hidrulicos, tomando en cuenta
principios de equidad, proteccin al empleo y fomento a la
produccin.
Por lo que concierne a las vedas, la Ley establece que
existen tres tipos de zonas de vedas: aquellas en las que no
es posible aumentar las extracciones sin peligro de abatir o
agotar los mantos acuferos, aquellas en las que la capacidad
de los mantos acuferos slo permite extracciones para usos
domsticos y servicios pblicos urbanos indispensables, y
aquellas en las que la capacidad de los mismos mantos per-
miten extracciones limitadas para usos domsticos, indus-
triales, de riego y otros. Los decretos de veda de las aguas
481
del subsuelo deben, junto con ubicar y delimitar la zona ve-

dada (y cumplir con otros requisitos), deben sealar el tipo
de veda de que se trata. Por otra parte, en su caso los usuarios
de las aguas del subsuelo en zonas vedadas estn obligados,
entre otras cosas, a observar las normas para las descargas de
aguas residuales y para el control de la contaminacin del
agua. Esto es lo que disponen en materia de vedas los artcu-
los 108 Y 109 de la Ley.
De su lado, la Ley Federal de Proteccin al Ambiente re-
gula la contaminacin de las aguas del subsuelo, a travs de
las disposiciones relativas a la proteccin de las aguas y la
proteccin de los suelos.
En efecto, esa Ley prohibe descargar, sin su previo tratamien-

to, en los depsitos o corrientes de agua o infiltrar en los
terrenos, aguas residuales que contengan contaminantes, de-
sechos, materias radiactivas o cualquier otra sustancia daina
a la salud de las personas, a la flora, a la fauna o a los bienes
en general (artculo 21). Asimismo, la Ley establece que las
aguas residuales que se descarguen en los depsitos o co-
rrientes o que por cualquier medio se infiltren en el subsuelo,
debern reunir las condiciones necesarias para prevenir la
contaminacin de los cuerpos receptores, interferencias en
los procesos de depuracin de las aguas y trastornos, entre
otros, en la capacidad hidrulica en los mantos acuferos (ar-
tculo 22). Estas disposiciones se encuentran desarrolladas en
el Reglamento para la Prevencin y Control de la Contami-
nacin de Aguas de 1973. Sin embargo, la verdad es que
este Reglamento no contiene ninguna referencia especfica
a la contaminacin de las aguas del subsuelo que deba ser
destacada aqu. Por otra parte, la Ley Federal de Proteccin
al Ambiente prohibe descargar contaminantes en los suelos,
482
sin el cumplimiento de las normas reglamentarias y los li-

neamientos tcnicos correspondientes que para tal efecto se
expidan (artculo 34), disponiendo adems que los residuos
slidos o cualquier otro tipo de contaminante que se acu-
mulen o puedan acumular y por consiguiente se depositen
o infiltren en el suelo o subsuelo, debern contar con previo
tratamiento a efecto de reunir las condiciones necesarias para
prevenir o evitar no slo la contaminacin del suelo, sino
adems, entre otros efectos, la contaminacin de "mantos
acuferos, aguas subterneas y otros cuerpos de agua" (artcu-
lo 36). Las infracciones que se cometan al respecto dan lugar
a sanciones administrativas y. en casos graves. a sanciones
penales (artculos 56 y 76), sin perjuicio de ciertas medidas
correctivas y de seguridad que pueden adoptarse administra-
tivamente (artculos 54 y 55).
133. Las asignaciones y concesiones. La planeacin del aprove-

chamiento y conservacin de las aguas
El ttulo Tercero de la Ley Federal de Aguas se ocupa de las

asignaciones y reservas. as como de las concesiones y per-
misos, incluyendo en su regulacin algunas disposiciones de
relevancia ambiental, que se analizarn a continuacin. Sin
embargo. como las ltimas reformas y adiciones de esa Ley
(D. O. 13-01-86) introdujeron un nuevo captulo a ese Ttulo,
que trata de la planeacin del aprovechamiento y conserva-
cin de las aguas (artculos 157 Bis a 157 Bis 8) y que viene
a reforzar los criterios sobre conservacin del agua que con-
tienen la LFA, es necesario iniciar el examen del Titulo Tercero
con el de las normas recientemente incorporadas a la Ley.
En ese nuevo captulo se crea un Sistema de Programacin
483
Hidrulica. que comprende un conjunto de actividades tales

como la formulacin e integracin de un Programa Nacio-
nal Hidrulico y los lineamientos y apoyos para la formu-
lacin de subprogramas especficos: regionales, estatales y
de los usos sectoriales del agua para el aprovechamiento y
administracin del recurso. as como la integracin de los
mismos (artculos 157 Bis y 157 Bis 1. fracciones 1 y II). El
Sistema comprende adems, entre otras cosas. la elaboracin
de normas para el uso, aprovechamiento, control de calidad
y reuso del agua, en coordinacin con las dependencias co-
rrespondientes (artculo 157 Bis 1, fraccin V). El Programa y
los subprogramas hidrulicos aprobados son de observacin
obligatoria para la Administracin Pblica Federal, objeto de
coordinacin con los gobiernos de los Estados y base para la
concertacin de convenios con los usuarios (artculo 157 Bis
8). La idea de la planeacin hidrulica no es nueva, pero este
tipo de regulacin s lo es.
Al tratar las asignaciones (artculos 113 a 118) -que son
los actos jurdicos por los cuales se otorga el derecho de
explotacin, uso o aprovechamiento de las aguas de propie-
dad nacional a los gobiernos de los Estados y del Distrito
Federal, los Ayuntamientos, los organismos descentralizados
o las empresas de participacin estatal (artculo 113)-, la Ley
establece que el Ejecutivo puede decretar reservas de aguas
destinadas a los servicios pblicos (artculo 117). lo que ya
haba previsto especficamente respecto de las aguas para la
generacin de energa elctrica (artculos 104 y 105). Por su
parte. la misma LFA, al regular las concesiones (artculos 119
a 146) -que son los actos jurdicos en virtud de los cuales
se otorga a los particulares el derecho para explotar, usar o
aprovechar las aguas de propieda nacional-, incluye algu-
nas disposiciones de carcter ambiental. Este es el caso. en
484
primer trmino. de la norma con base en la cual la Secreta-

ra de Agricultura y Recursos Hidrulicos puede condicio-
nar el otorgamiento de la concesin para fines industriales,
"a la instalacin de equipos de circulacin y tratamiento de
aguas" (artculo 132). Lo mismo ocurre con la norma relativa
a las menciones que debe contener el ttulo de la concesin,
donde se establece que ste comprender, entre otras, las
"normas para prevenir y controlar la contaminacin de las
aguas superficiales o del subsuelo" (artculo 133). Y este es el
caso, finalmente, de la norma que prescribe que "los conce-
sionarios debern contribuir, en proporcin a los volmenes
que utilicen y de acuerdo con su capacidad econmica, a los
gastos de conservacin y proteccin de las corrientes, vasos,
acuferos y de las obras hidrulicas comunes" (artculo 134).
134. La distribucin de las aguas de corrientes y depsitos
El Ttulo Cuarto de la Ley Federal de Aguas trata de la distribu-

cin de las aguas de corrientes y depsitos que deba hacerse
fuera de los permetros de los Distritos de Riego, de Drenaje
y Proteccin contra las Inundaciones, y de Acuacultura, as
como de los correspondientes a las Unidades de Riego para
el Desarrollo Rural (artculos 158 a 173).
Con ese objeto, la Ley establece un sistema de regulacin
y prescribe a ese respecto que "la Secretara (de Agricultura
y Recursos Hidrulicos) podr regular la distribucin de las
aguas de una corriente o depsito de propiedad nacional,
para coordinar el ejercicio de los derechos de los usuarios,
evitar desperdicios, determinar la existencia de los sobrantes
y obtener un mayor rendimiento" (artculo 159).
La idea de la regulacin es desarrollada en los preceptos
que siguen (artculos 160 a 167), que se refieren a los ele-
485
mentos que la Secretara debe tomar en consideracin en di-

cha regulacin, los procedimientos que deben seguirse para
ese efecto, el contenido de los acuerdos de regulacin y sus
efectos, la modificacin de los mismos, etc.
La aplicacin de los acuerdos de regulacin de distribu-
cin de aguas, est a cargo de las Juntas de Aguas, que son
organismos auxiliares de la Secretara (artculos 168 y 169).
135. Las aguas internacionales
En este prrafo se analiza el problema de la proteccin de las

aguas internacionales, en funcin de lo que es relevante para
Mxico, esto es, la proteccin de los ros internacionales,
que son aquellos que f1uyen por los territorios de dos o ms
Estados o entre dichos territorios. En este ltimo caso, tales
ros hacen las veces de frontera. En esa situacin se encuen-
tran los ros Bravo y Colorado en la frontera norte de Mxico
(desde el Tratado de Guadalupe Hidalgo con los Estados Uni-
dos de Amrica, en 1848) y los ros Suchiate y Usumacinta
en la frontera sur del pas (desde el Tratado con la Repblica
de Guatemala, en 1882). El uso internacional consistente en
trazar la frontera sobre una lnea imaginaria que corre por el
centro del cauce, es la solucin que se ha seguido en gene-
ral, con los mencionados ros. De esta manera, forman parte
del territorio mexicano una parte del cauce y de las aguas de
esos ros. En conformidad con el artculo 27 constitucioanal,
tales aguas son de propiedad de la Nacin. En consecuencia,
la proteccin de las mismas se rige en principio por los orde-
namientos federales respectivos.
Sin embargo, en estos casos el derecho interno de un
pas no puede resolver el problema de la proteccin de las
aguas. Ello es mucho ms evidente an cuando se trata de
486
ros que fluyen de un territorio a otro, como es el caso de los

ros Bravo y Colorado y, adems, del ro Tijuana. La solucin
debe buscarse entonces en el derecho internacional que es
el llamado a regular estas situaciones. A falta de tratados o
convenciones multilaterales sobre la materia, los pases ribe-
reos suelen procurar una regulacin apropiada de este pro-
blema a travs de tratados y convenciones bilaterales, como
ha ocurrido entre Mxico y los Estados Unidos de Amrica
respecto de los ros Bravo y Colorado, as como del Ro Ti-
juana. Con todo, los tratados internacionales en vigor son
notoriamente insuficientes para resolver los cada vez ms
complejos problemas que presentan estos ros, incluidos los
relativos a la distribucin de aguas, que son la materia a que
se abocan.
Los Tratados internacionales que se refieren especficamente

a esta materia son la Convencin para la Equitativa Distribu-
cin de las Aguas del Ro Bravo (21 de mayo de 1906) y el
Tratado sobre Distribucin de Aguas Internacionales entre los
(3 de febrero de 1944). Como su denominacin lo indica,
estos acuerdos internacionales estn dirigidos fundamental-
mente a reglar una adecuada distribucin de las aguas de los
ros internacionales de que se ocupan. El primero de ellos
tuvo por objeto satisfacer las demandas de los agricultores
mexicanos del Valle de Jurez frente a la disminucin progre-
siva de los escurrimientos del ro Bravo y fue el producto de
numerosas y lentas negociaciones. La Convencin est referi-
da exclusivamente al tramo del ro Bravo comprendido desde
las ciudades de Jurez (Chihuahua) y El Paso (Texas), hasta
Fort Quitman (Texas), y en ella se establece la obligacin de
los Estados Unidos de entregar a Mxico un determinado vo-
487
lumen anual de agua. El segundo de ellos fue el resultado de

negociaciones ms largas y complicadas an y est referi-
do al tramo del Ro Bravo comprendido entre Fort Quitman
(Texas) y el Golfo de Mxico, as como al ro Colorado. En
- el Tratado se establece cmo se asignarn a ambos pases
las aguas de esos ros. Respecto del ro Tijuana, en cambio,
se establece slo un procedimiento que podra llevar a una
distribucin equitativa de sus aguas. Este Tratado transforma
la preexistente Comisin Internacional de Lmites en una Co-
misin Internacional de Lmites y Aguas, que ha tenido un
importante papel en la ejecucin de dicho Tratado. Hay que
decir que mientras la Convencin de 1906 se encuentra basa-
da en consideraciones de ,cortesa internacional (esto es, con
desconocimiento de los derechos de Mxico sobre las aguas
que se le asignan), el Tratado de 1944 declara estar inspirado
en el deseo de fijar y delimitar claramente los derechos de
ambos pases sobre los ros a que se refiere el Tratado.
La Convencin de 1906 trata de la cantidad de las aguas

a entregarse a Mxico, pero no de su calidad. Respecto de
los volmenes asignados, hay que decir que ellos terminaron
siendo insuficientes para las necesidades del Valle de Jurez
y, adems, no siempre se ha entregado la cantidad convenida
por razones de sequa (lo que estaba previsto en la Conven-
cin). Pero, la aplicacin de la clusula de sequa parece
haber carecido de equitatividad.i" En cuanto a la calidad de
las aguas, en cambio, no ha habido problemas, a diferencia
de lo ocurrido con las aguas del ro Colorado.
El Tratado de 1944 ha sido considerado como uno de los
modelos en su gnero y efectivamente, lo es bajo muchos pun-
tos de vista. sin embargo, con el correr de los anos se ha co-
menzado a poner de manifiesto su insuficiencia para resolver
488
algunos problemas que no fueron debidamente considerados

en su poca. Debe sealarse que, con todo, algunos de estos
problemas han podido ser resueltos de acuerdo con los me-
canismos del mismo Tratado, como es el caso del importante
problema de la salinidad de las aguas del ro Colorado.
La Comisin Internacional de Lmites y Aguas puede, de

acuerdo con el Tratado de 1944, formular decisiones que,
aprobadas por los gobiernos. o no rechazadas en un trmino
de dos meses por ellos, pasan a ser instrumentos bilaterales
obligatorios jurdicamente. Como dice un autor. "las Actas de
la Comisin, aprobadas por ambos gobiernos, son emanacio-
nes del Tratado y equivalen a convenios ejecutivos interna-
cionales. y se convierten en normas legales obligatorias. Son
actos inmediatamente derivados del Tratado y puede decirse
que tiene por ello la misma validez. Entre ellas destacan el
Acta 18, de marzo 22 de 1965 que se relaciona con medidas
provisionales para atajar la salinidad del Colorado; el Acta
241, que va algo ms adelante, de julio 14 de 1972; el Acta
242, de agosto 30 de 1973, por la cual se soluciona en forma
casi definitiva el conflicto de salinidad de las aguas del Colo-
rado. y el Acta 261, de septiembre 24 de 1979, que encarga
a la Comisin la tarea de formular recomendaciones inme-
diatas para la solucin .roermanente de la salubridad de las
aguas a lo largo de la lnea divisoria".-o7
Haciendo un balance de las cuestiones que suscitan es-

tas aguas internacionales, Csar Seplveda ha sealado que
"existen cuatro problemas identificables. El primero es la dis-
tribucin equitativa de esas aguas en funcin de los tratados
existentes. El segundo se refiere a la escasez futura de lquido;
el tercero tiene que ver con la contaminacin de esas aguas;
489
el ltimo es el relativo a las aguas del subsuelo, para lo cual

no existe todava un buen punto de partida, y sus proble-
mas conexos, como la distribucin y la contaminacionv.i'"
Siguiendo al mismo autor, cabe decir que parece necesario
revisar las cantidades fijas asignadas a Mxico, que hoy re-
sultan inequitativas para las zonas de Jurez y el Colorado.
Tambin hay que decir que deben iniciarse un conjunto de
acciones de conservacin para satisfacer las crecientes de-
mandas de agua, que no fueron previstas en su poca. La
cuestin de la contaminacin o de la calidad de esas aguas
es otro problema altamente preocupante, que tampoco fue
prevista en el Tratado de 1944 y menos an en la Conven-
cin de 1906. Finalmente, las aguas del subsuelo en la zona
fronteriza, ha planteado una serie de problemas inditos
sobre su eventual distribucin y manejo, que nunca fueron
considerados y a los cuales ambos pases deben abocarse
con la urgencia que el caso demanda.i'"
Creemos con Csar Seplveda que una buena solucin
para los tres primeros problemas consistira en ratificar y am-
pliar las atribuciones de la Comisin Internacional de lmites
y aguas, dentro del marco de las disposiciones vigentes. El
cuarto problema, en cambio exigira nuevos acuerdos inter-
nacionales. que como dice nuestro autor, requeriran de pre-
vios y cuidados estudios tcnicos.
Entre tanto. el Convenio sobre Cooperacin para la Proteccin

y Mejoramiento del Medio Ambiente en la Zona Fronteriza de
1983, ha establecido un conjunto de principios que debern
ser considerados para la solucin de los problemas ambien-
tales fronterizos y ha configurado otros mecanismos para ese
efecto. que por cierto no excluyen los preexistentes. En efecto.
en ese Convenio se dice que "las Partes acuerdan coordinar sus
490
esfuerzos de conformidad con sus propias legislaciones nacio-

nales y acuerdos bilaterales vigentes para atender problemas
de contaminacin del... agua en la zona fronteriza" (Artculo
5). Los mecanismos establecidos para este propsito son los
mencionados ms atrs (vase el prrafo 56). En todo caso,
en el Convenio queda claro que ste no "prejuzgar o de ma-
nera alguna afectar las funciones encargadas a la Comisin
Nacional de Lmites y Aguas, de conformidad con el Tratado
de Aguas de 1944" (Artculo 12. prrafo 11).
Nuestro punto de vista en esta materia lo hemos expresado
en una ponencia an indita que preparamos con el Prof.
Albert Utton de la Universidad de Nuevo Mxico, intitulada
"Aspectos Jurdicos y Administrativos en la Administracin y
Manejo del Agua en la Regin Fronteriza entre Mxico y Es-
tados Unidos." Esta ponencia fue elaborada para el Simposio
sobre "El Manejo Ambientalmente Adecuado del Agua en la
Zona Fronteriza Mxico-Estados Unidos. (Experiencia y Pers-
pectivas)," organizado por el Colegio de la Frontera Norte y el
Colegio de Mxico (Tijuana, B. c.. 12-13 de junio de 1986).
En ese documento hemos enfatizado que, sin perjuicio de
lo dicho ms atrs, hay que entender que los problemas de
calidad y cantidad de las aguas superficiales y del subsuelo
en la zona fronteriza se encuentran, en definitiva, vinculados
a la dinmica de los procesos productivos en ambos lados
de la frontera. En consecuencia. creemos que los problemas
hdricos de la zona fronteriza no podrn resolverse slo con
acuerdos internacionales sobre aguas, sino ser tambin me-
nester corregir las tendencias que presenta el crecimiento
de la zona. Por eso, en dicho documento postulamos que
se procure moderar la demanda del agua en ambos lados
de la frontera, a travs de medidas que regulen los procesos
productivos en la zona fronteriza y que los armonicen con la
491
base natural en que ellos se sustenta. Por cierto, la interde-

pendencia de las economas fronterizas har necesario que
algunas o muchas de estas medidas deban ser adoptadas co-
ordinadamente. En tal caso, deber tomarse en cuenta la so-
berana, los derechos, y los intereses de ambos pases. en el
marco de un espritu de cooperacin y en pie de igualdad.
136. La flora y fauna acuticas
La proteccin de las aguas comprende, como se ha dicho

ms atrs, la de los ecosistemas que ellas albergan. Esta fun-
cin se lleva a cabo mediante los Distritos de Acuacultura,
que tienen por objeto, segn se ha visto, la preservacin y
mejoramiento de las condiciones naturales de las aguas de
propiedad nacional, entre otras cosas para el fomento y la
explotacin de especies acuticas animales y vegetales. La
legislacin sobre proteccin de la flora y fauna acuticas, sin
embargo, excede el tema de los Distritos de Acuacultura, por
lo que es menester considerarla de manera separada.
La materia se encuentra regulada principalmente por la
Ley Federal de Pesca, que es un ordenamiento que se ocupa
de la proteccin de la flora y fauna acuticas, pero sin distin-
guir entre la flora y fauna de las aguas continentales de la de
las aguas martimas. Por esa razn, las disposiciones respec-
tivas son examinadas en el captulo relativo a la proteccin
de los ecosistemas marinos en el derecho interno (vase el
prrafo 173).
Lo que aqu debe destacarse es que la Ley Federal de Pro-
teccin al Ambiente tambin participa de esta preocupacin
por la proteccin de la flora y fauna de las aguas continen-
tales. En efecto, en el captulo correspondiente se hacen va-
rias referencias a ellas o a los ecosistemas correspondientes,
492
como objeto de la proteccin que se establece respecto de

dichas aguas. As ocurre con el artculo 21 de la LFPA, que
al establecer la prohibicin de descarga de aguas residuales
sin su previo tratamiento, lo hace respecto de las aguas que
contengan cualquier sustancia que sea daina, entre otros,
a la flora y a la fauna. Por su parte, el artculo 24 faculta a
la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa para sealar
las condiciones que deben satisfacerse para regular el ale-
jamiento y el uso de las aguas residuales, a fin de evitar la
contaminacin que degrade los sistemas ecolgicos.
De otro lado, las disposiciones generales de la LFPA mencio-
nan en diversas oportunidades a la flora y fauna en general como
objetos especficos de proteccin (por ejemplo, en los artculos
90., 12, inciso "e", y 14), sin perjuicio de otras menciones que se
hacen a los recursos que integran al ambiente o a los ecosistemas
en general como objeto genrico de proteccin (dentro del cual
ha de entenderse incluida la flora y fauna acuticas).
137. Las aguas residuales
El manejo de las aguas residuales constituye uno de los as-

pectos ms importantes de la proteccin de las aguas y, como
se ha dicho, es el tema del que se ocupa preferentemente la
Ley Federal de Proteccin al Ambiente en su captulo sobre
proteccin de las aguas.
Las descargas de aguas residuales en los cuerpos de aguas,

son la principal causa de la contaminacin de los mismos. Por
otra parte, la falta de tratamiento de las aguas residuales, las
hace intiles para su reuso, en circunstancias de que en pa-
ses como Mxico -que tiene severos problemas hidrulicos-,
ese reuso es ms que aconsejable.
493
La Ley Federal de Proteccin al Ambiente regula la mate-

ria a partir de una prohibicin de descargar aguas residuales,
que su artculo 21 establece en los siguientes trminos: "Se
prohibe descargar, sin su previo tratamiento, en las redes co-
lectoras, ros, cuencas, cauces, vasos, aguas marinas y dems
depsitos o corrientes de agua o infiltrar en terrenos, aguas
residuales que contengan contaminantes, desechos, materias
radiactivas o cualquier otra sustancia daina a la salud de las
personas, a la flora, a la fauna o a los bienes ... " (prrafo pri-
mero, primera parte). Como se podr apreciar, la prohibicin
de la descarga de aguas residuales sin previo tratamiento a
cualquier cuerpo de agua, se extiende en este precepto a las
aguas marinas y a su infiltracin en los suelos, a pesar de que
la proteccin del medio marino y de los suelos son materia
de otros captulos de la misma LFPA.
El Reglamento para la Prevencin y Control de la Contamina-

cin de Aguas define las aguas residuales como "el lquido de
composicin variada proveniente de usos municipal, indus-
trial, comercial, agrcola, pecuario o de cualquier otra ndole,
ya sea pblica o privada, y que por tal motivo haya sufrido
degradacin en su calidad original" (artculo 70).
La referida prohibicin se encuentra reforzada por la con-

figuracin de un delito en el artculo 76 de la LFPA. En efecto,
la fraccin III de ese precepto establece que se impondr la
pena de 6 meses o 3 aos de prisin y multa por el equiva-
lente de SO a 10,000 das del salario mnimo general vigente
del Distrito Federal, al que intencionalmente o por impruden-
cia "descargue, sin su previo tratamiento en el medio marino,
a ros, cuencas, cauces, vasos o dems depsitos de agua,
incluyendo los sistemas de abastecimiento de agua o infiltre
494
en suelos o subsuelos, aguas residuales, desechos o contami-

nantes que causen o puedan causar daos graves a la salud
pblica, la flora, la fauna o los ecosistemas". El precepto no
se limita a sancionar la descarga de aguas residuales, sino
que se extienden a la descarga de desechos o contaminantes
en ros, cuencas, cauces, vasos o dems depsitos de agua,
incluyendo los sistemas de abastecimiento de agua.
Debe sealarse que, por su parte, el artculo 457 de la Ley

General de Salud sanciona penal mente "al que por cualquier
medio contamine un cuerpo de agua. superficial o subterr-
nea, cuyas aguas se destinen para uso o consumo humano,
con riesgo para la salud de las personas". De su lado. la Ley
Federal de Aguas configura como una falta a sancionarse ad-
ministrativamente, la conducta de "arrojar sin permiso, en los
cauces o vasos de propiedad nacional, aguas de desechos
industriales" (artculo 175, fraccin 1).
A continuacin, el artculo 21 de la LFPA dispone que la

Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa "fijar las condi-
ciones de vertimiento en las redes colectoras, cuencas, cau-
ces, vasos, aguas marinas y dems depsitos o corrientes de
aguas, as como para infiltrarlas en terrenos, de conformidad
con la reglamentacin correspondiente" (prrafo primero).
Esta reglamentacin est constituida por el Reglamento para
la Prevencin y Control de la Contaminacin de Aguas (D. O.
29-03-73; con reformas y adiciones en D.O. 22-12-75), que
fue puesto en vigor bajo la vigencia de la LFPCCA, pero que
de acuerdo con el artculo 30. transitorio de la LFPA se sigue
aplicando, en lo que no contravenga a esta ltima, mientras
el Ejecutivo Federal no expida los reglamentos respectivos.
El mencionado Reglamento tiene por objeto proveer en la
495
esfera administrativa en todo lo que se refiera a la prevencin

y control de la contaminacin de las aguas, cualquiera que
sea su rgimen legal.
El Reglamento est integrado por 70 artculos, que se en-

cuentran organizados en nueve captulos, que tratan, sucesi-
vamente, de las siguientes materias: disposiciones generales,
prevencin y control de la contaminacin de aguas, medidas
de orientacin y educacin, vigilancia e inspeccin, sancio-
nes, procedimiento para fijar las sanciones, recurso adminis-
trativo de inconformidad. accin popular, y definiciones.
La Ley General de Salud se ocupa tambin de la mis-

ma materia, aunque desde una perspectiva circunscrita a la
cuestin de la salud humana, cuando establece que queda
prohibida la descarga de aguas residuales o de contaminan-
tes en cualquier cuerpo de agua superficial o subterrnea,
cuyas aguas se destinen para uso o consumo humano. Los
usuarios que utilicen aguas que posteriormente sern utiliza-
das para uso o consumo de la poblacin, estn obligados a
darles el tratamiento correspondiente a fin de evitar riesgos
para la salud humana (artculo 122).
La Ley Federal de Aguas, por su parte, tambin regula la
descarga de aguas residuales a travs de algunas disposiciones
recientemente incorporadas a ella (D. O. 13-01-86). En efecto,
el artculo 39 de esa Ley prescribe ahora que "los asignatarios
o concesionarios de las aguas propiedad de la Nacin y en
general, los usuarios que infiltren aguas residuales en los te-
rrenos o las descarguen en otros cuerpos receptores distintos
de los alcantarillados de las poblaciones, debern obtener de
las autoridades competentes el permiso correspondiente". Las
solicitudes de permiso debern tener "dictamen favorable de
496
la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa, en los trminos

de la Ley Federal de Proteccin al Ambiente" y, "en su caso,
se otorgar el permiso de descarga de aguas residuales con
base en la clasificacin de corrientes, acuferos y en general
de las caractersticas de los cuerpos receptores donde sean
vertidas" (artculo 40). Por otra parte, "cuando la descarga de
aguas residuales ocasione o pueda ocasionar contaminacin
de las fuentes de abastecimiento para agua potable, se negar
o revocar de inmediato el permiso para la construccin de
obras y/o el funcionamiento de las ya existentes, sin perjuicio
de que se apliquen las medidas y sanciones que disponen las
Leyes Generales de Salud y Federal de Proteccin al Ambien-
te" (artculo 41, prrafo segundo).
En consecuencia, la prohibicin de descargar aguas re-
siduales est referida en principio a la conducta de hacerlo
sin su previo tratamiento. Pero, la descarga de aguas resi-
duales exige tambin de un permiso de la autoridad com-
petente y debe ajustarse a las condiciones de vertimiento
que establezca la Secretara de Desarrollo Urbano y Eco-
loga, de conformidad con la reglamentacin correspon-
diente. Por otra parte, hay que sealar que la misma Ley
Federal de Proteccin al Ambiente enuncia lo que podra
denominarse las "condiciones mnimas" para la descarga o
infiltracin de aguas residuales. En efecto, el artculo 22 de
esa Ley prescribe lo siguiente: "Las aguas residuales prove-
nientes de usos pblicos, domsticos, industriales o agrope-
cuarios que se descarguen en los sistemas de alcantarillado
de las poblaciones o en las cuencas, ros, cauces, vasos y
dems depsitos o corrientes, as como las que por cual-
quier medio se infiltren en el subsuelo y en general las que
se derramen en los suelos, debern reunir las condiciones
necesarias para prevenir: 1. Contaminacin de los cuerpos
497
receptores; 11. Interferencia en los procesos de depuracin

de las aguas; y IlL Trastornos, impedimentos o alteraciones
en los correctos aprovechamientos, o en el funcionamien-
to adecuado de los sistemas y en la capacidad hidrulica
en las cuencas, cauces, vasos, mantos acuferos y dems
depsitos de propiedad nacional, as como los sistemas de
aleantar liado" (prrafo primero).
Estas disposiciones se encuentran complementadas por el Re-

glamento sobre la materia. que establece que la prevencin
y control de la contaminacin de las aguas para preservar y
restaurar la calidad de cuerpos receptores. deber realizar-
se mediante los siguientes procedimientos: 1) tratamiento de
aguas residuales para el control de slidos sedimentables,
grasas y aceites. materia flotante. temperatura y potencial hi-
drgeno (p. H.): y 2) determinacin y cumplimiento de las
condiciones particulares de las descargas de agua mediante
el tratamiento de stas, en su caso, de acuerdo con el re-
sultado de los estudios que la autoridad competente realice
de los cuerpos receptores. su capacidad de asimilacin, sus
caracteristicas de dilucin y otros factores (artculo 60.). El
Reglamento prescribe que las descargas de aguas residuales
deben ser registradas y que los responsables de las aguas resi-
duales deben ajustarla con una tabla de mximos tolerables:
pero. si las descargas fueran arrojadas en el alcantarillado de
las poblaciones. los mismos responsables podrn optar por el
pago de las cuotas que como derecho fijen las disposiciones
locales para cubrir los costos de operacin del tratamiento
de aguas residuales del alcantarillado que efecte las propias
autoridades. Si las descargas de aguas residuales requieran
de obras o instalaciones de purificacin para cumplir con la
tabla de mximos tolerables, los sistemas de tratamiento res-
498
pectivos debern instalarse de conformidad a las prescripcio-

nes del Reglamento (artculos 70. a 22).
El mismo Reglamento establece que la determinacin de
las condiciones particulares de las descargas de aguas re-
siduales, debe hacerse de acuerdo con la clasificacin del
cuerpo receptor, su volmen o gasto y las rolerancias fijadas
en las tablas del Reglamento. Los responsables de las descar-
gas de las aguas residuales deben cumplir con tales condi-
ciones particulares. dentro de los plazos que se fije para ese
efecto (artculos 23 a 27).
La prohibicin de descargar aguas residuales sin su previo

tratamiento y la exigencia de un permiso para ese efecto, va
acompaada de la prescripcin del artculo 23 de la LFPA, en
virtud de la cual "no se autorizar la construccin de obras o
instalaciones, ni se permitir la operacin o funcionamiento
de las ya existentes, cuando la descarga de aguas residuales
ocasione o pueda ocasionar contaminacin" (prrafo prime-
ro). Hay que sealar que, con el mismo propsito, el artculo
16 de la LFPCCA estableca que "no se permitir la construccin
de obras o instalaciones, e igualmente se impedir la opera-
cin o el funcionamiento de las ya existentes, para la descarga
de aguas residuales que puedan ocasionar contaminacin".
Por su parte, el Reglamento dispone que los responsables
de las descargas de aguas residuales tienen ciertos plazos
para registrarlas y de otros plazos para ajustarlas a los mxi-
mos tolerables, lo que es comprensible si se trata de descar-
gas ya existentes, pero no si se trata de nuevas descargas.
Al respecto, se ha sealado con razn que, si se considera

"que para el ao 2000 del total de las descargas residuales
que existan en el pas, el 60% sern las que se generen de
499
hoy en adelante ... ", hay que establecer "que no se permitir

el funcionamiento de ninguna nueva instalacin o amplia-
cin de una ya existente, si no cuenta con un sistema de trata-
miento adecuado nara prevenir que sus desechos no causen
problemas de contaminacin't.? ro
Con todo, debe decirse que los problemas de contami-

nacin por aguas residuales se han venido agravando en el
pas, no tanto por la circunstancia de que el Reglamento
haya establecido estos plazos, sino ms bien por la falta de
aplicacin de las normas respectivas.
El mismo artculo 23 de la LFPA prescribe, adems, que
"en el caso de la programacin y construccin de nuevas
industrias que puedan producir descargas contaminantes de
aguas residuales ... , las Secretaras de Desarrollo Urbano y
Ecologa, de Salubridad y Asistencia y de Agricultura y Re-
cursos Hidrulicos emitirn opinin con base a los estudios
de cuenca y sistemas correspondientes" (prrafo segundo), lo
que constituye una oportuna exigencia.
Finalmente, ca be sealar que el prrafo segundo del ar-
tculo 21 de la LFPA estable ce que, asimismo, "se prohibe el
almacenamiento de aguas residuales que no se ajuste a las
disposiciones y especificaciones que al efecto determine la
Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa, de acuerdo al Re-
glamento respectivo". Se trata de una disposicin introducida
por las reformas y adiciones vigentes a partir de 1984. La apli-
cacin de este precepto qued condicionada a una reglamen-
tacin que no existe an. En efecto, el Reglamento sobre la
materia no regula el almacenamiento de aguas residuales.
500
138. Las plantas de tratamiento
La Ley Federal de Proteccin al Ambiente incluye algunas

normas sobre las plantas de tratamiento. Por lo pronto, ella
prescribe que "para descargar aguas residuales, debern
construirse las obras e instalaciones de tratamiento que sean
necesarias a juicio de la Secretara de Desarrollo Urbano y
Ecologa, en coordinacin con las de Salubridad y Asistencia,
de Agricultura y Recursos Hidrulicos, de Energa, Minas eIn-
dustria Paraestatal y de Comercio y Fomento Industrial, entre
otras, dentro del campo de sus respectivas competencias. En
su caso, el Ejecutivo Federal podr celebrar acuerdos en la
materia con los Gobiernos estatales y municipales" (prrafo
segundo del artculo 22). Ms adelante, la Ley dispone que
en el caso de programacin y construccin de obras e insta-
laciones conducentes a purificar las aguas residuales de pro-
cedencia industrial, "las Secretaras de Desarrollo Urbano y
Ecologa, de Salubridad y Asistencia y de Agricultura y Recur-
sos Hidrulicos emitirn opinin con base en los estudios de
la cuenca y sistemas correspondientes" (prrafo segundo del
artculo 23). Luego, la Ley previene que "cuando las descargas
contaminantes pro vengan de dos o ms obras, instalaciones
o industria, las Secretaras de Desarrollo Urbano y Ecologa
y de Agricultura y Recursos Hidrulicos, en las esferas de sus
respectivas competencias y en coordinacin con la Secreta-
ra de Salubridad y Asistencia, resolvern sobre las solicitudes
de autorizacin para el establecimiento de plantas de trata-
miento y de sus descargas conjuntas, siempre que los efectos
en la cuenca 10 permitan. El otorgamiento de concesiones
de aprovechamiento de aguas para fines industriales, estar
condicionado a la instalacin de equipos de recirculacin de
tratamiento de aguas en caso necesario. Se consideran priori-
501
tarios y de inters social los financiamientos e incentivos que

se otorguen para instalar plantas de tratamientos de aguas re-
siduales, individuales o conjuntas" (prrafos tercero, cuarto
y quinto del artculo 24). Finalmente, la Ley seala que "las
aguas residuales, provenientes del alcantarillado urbano, po-
drn utilizarse en la industria y en la agricultura, si se someten
al tratamiento de depuracin que cumpla con las normas que
establezca la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa en
coordinacin con las de Agricultura y Recursos Hidrulicos y
Salubridad y Asistencia" (artculo 25).
Todas estas disposiciones se refieren al tema de las obras o
instalaciones de tratamiento de aguas residuales, que son deno-
minadas por la LFPA "obras o instalaciones conducentes a puri-
ficar las aguas residuales" y/o "plantas de tratamiento". A conti-
nuacin, dichas disposiciones son examinadas sumariamente.
El artculo 22 antes transcrito dispone que la determinacin
de las obras e instalaciones de tratamiento que sean necesarias,
corresponder a la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa,
en coordinacin con otras Secretaras de Estado, segn el cam-
po de sus respectivas competencias. El mismo precepto agrega
que el Ejecutivo Federal podr celebrar acuerdos en la materia
con los Gobiernos estatales y municipales, lo que de alguna
manera ya estaba previsto en el artculo II de la propia LFPA.
El artculo 23 agrega a su vez que, para el caso de obras e
instalaciones conducentes a purificar las aguas residuales de
procedencia industrial, las Secretaras competentes sern las
de Desarrollo Urbano y Ecologa, de Salud y Asistencia y de
Agricultura y Recursos Hidrulicos, quienen emitirn su opi-
nin con base en los estudios de la cuenca y sistemas corres-
pondientes. No queda claro el porqu de la limitacin de los
alcances de la norma a ese caso y a esas Secretaras, en cir-
cunstancias de que, con arreglo al artculo anterior, en mate-
502
ria de plantas de tratamiento intervienen, para determinar su

necesidad, adems de la Secretara de Desarrollo Urbano y
Ecologa, las dems Secretaras que sean competentes, segn
la materia de que se trate.
El artculo 24 de la LFPA vuelve sobre el tema de las plan-
tas de tratamiento, pero ahora para referirse a los casos de des-
cargas conjuntas. En estos casos, las Secretaras de Desarrollo
Urbano y Ecologa y de Agricultura y Recursos Hidrulicos, en
las esferas de sus respectivas competencias y en coordinacin
con la Secretara de Salud y Asistencia, deben resolver las soli-
citudes de autorizacin para el restablecimiento de plantas de
tratamiento y de sus descargas conjuntas. El mismo precepto se
refiere al otorgamiento de concesiones de aprovechamiento de
aguas para fines industriales, otorgamiento que queda condi-
cionado a la instalacin de equipos de recirculacin de trata-
mientos de aguas, en caso necesario. Finalmente, ese precepto
se ocupa de declarar prioritarios y de inters social los financia-
mientos e incentivos que se otorguen para instalar plantas de
tratamientos de aguas residuales, individuales o conjuntas.
Por ltimo, el artculo 25 se ocupa del caso especfico del
tratamiento de depuracin a que deben someterse las aguas
residuales provenientes del alcantarillado urbano, para que
puedan ser utilizados en la industria y en la agricultura. En
este caso, las normas a que han de someterse dicho trata-
miento deben ser establecidas por la Secretara de Desarrollo
Urbano y Ecologa, en coordinacin con las de Agricultura y
Recursos Hidrulicos y de Salud.
139. Los usos o aprovechamientos de aguas residuales
El prrafo primero del artculo 21 de la LFPA establece, en su

parte segunda, que "la Secretara de Desarrollo Urbano y Eco-
503
loga, en coordinacin con las de Agricultura y Recursos Hi-

drulicos y Salubridad y Asistencia dictar las normas para el
uso o aprovechamiento de las aguas residuales ... ". Por su par-
te, el prrafo primero del artculo 24 de la misma LFPA dispone
que "la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa emitir los
criterios, lineamientos, requisitos y dems condiciones que
deban satisfacerse para regular el alejamiento, la explotacin,
uso o aprovechamiento de aguas residuales, a fin de evitar la
contaminacin que ponga en peligro la salud pblica o de-
grade los sistemas ecolgicos y evaluar y vigilar su cumpli-
miento". Agrega ese precepto en su prrafo segundo que "la
Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos resolver so-
bre las solicitudes de autorizacin, concesin o permiso que
se formulen para la explotacin, uso y aprovechamiento de
dichas aguas residuales, considerando en cada caso las condi-
ciones necesarias para no contaminar, conforme a los citados
criterios, lineamientos, requisitos y condiciones que respecto
de cada uno dicten las Secretaras de Desarrollo Urbano y
Ecologa y de Agricultura y Recursos Hidrulicos en los mbi-
tos de su competencia". Finalmente, el artculo 25 de la LFPA
dispone que "las aguas residuales, provenientes del alcantari-
llado urbano, podrn utilizarse en la industria y en la agricul-
tura, si se someten al tratamiento de depuracin que cumpla
con las normas que establezca la Secretara de Desarrollo U
rbano y Ecologa en coordinacin con las de Agricultura y Re-
cursos Hidrulicos y de Salud y Asistencia".
La facultad de regular el uso o aprovechamiento de las
aguas residuales corresponda originariamente a la Secreta-
ra de Agricultura y Recursos Hidrulicos, de acuerdo con 10
que estableca la ahora modificada fraccin XIX del artculo
17 de la LFA. Esta facultad compete actualmente a la Secreta-
ra de Desarrollo Urbano y Ecologa, tal como 10 prescribe
504
el precepto antes transcrito y, adems, la fraccin XXV del

artculo 37 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica
Federal, que inc1uye el "alejamiento" y "explotacin" de las
aguas residuales como una atribucin de la referida Secreta-
ra.
El prrafo primero del artculo 24 de la LFPA es aparente-
mente contradictorio con el prrafo primero del artculo 21
de la misma Ley, en tanto faculta de manera exc1usiva a la
Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa para la emisin
de criterios, lineamientos, requisitos y dems condiciones
que deba satisfacerse para reglar el alejamiento, explotacin
uso o aprovechamiento de aguas residuales, a fin de evitar la
contaminacin. El prrafo segundo del mismo precepto re-
fuerza y ampla dicha contradiccin, pues junto con sealar
que la Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos ser
la competente para resolver las solicitudes de autorizacin,
concesin o permiso respectivas, aade que dicha Secretara
lo har conforme a las regulaciones para no contaminar que
en cada caso hayan establecido las Secretaras de Desarrollo
Urbano y Ecologa y la propia Secretara de Agricultura y
Recursos Hidrulicos, "en los mbitos de su competencia".
Estas contradicciones se pueden explicar diciendo que, en
materia de uso o aprovechamiento de las aguas residuales,
existen tres tipos de regulaciones posibles: (1) las relativas al
uso o aprovechamiento de las aguas residuales en general,
en las que intervienen las tres Secretaras de Estado mencio-
nadas en el artculo 21; (2) las relativas a la contaminacin
que, en general, pudiera relacionarse con el alejamiento, ex-
plotacin, uso o aprovechamiento de las aguas residuales,
en las que interviene slo la Secretara de Desarrollo Urbano
y Ecologa; (3) las relativas a la contaminacin que, en cada
caso, pudiera generar la explotacin, uso o aprovechamiento
505
de las aguas residuales, que son emanadas independiente

y separadamente por la Secretara de Desarrollo Urbano y
Ecologa y por la de Agricultura y Recursos Hidrulicos, "en
los mbitos de su competencia".
El artculo 25 de la LFPA, en cambio, regresa al sistema de
competencias administrativas que establece el artculo 21 de
la misma Ley, cuando prescribe que la utilizacin industrial y
agrcola de las aguas residuales provenientes del alcantarillado
urbano, ser posible si ellas se someten al tratamiento de depu-
racin que cumpla con las normas que establezca la Secretara
de Desarrollo Urbano y Ecologa, en coordinacin con las de
Agricultura y Recursos Hidrulicos y Salubridad y Asistencia.
140. Las Normas Oficiales Mexicanas sobre aguas
La aplicacin de las disposiciones vigentes sobre aguas exi-

ge, en muchos casos, de la existencia de las normas tcnicas
correspondientes. La expedicin de estas ltimas se ha he-
cho a travs del sistema de Normas Oficiales Mexicanas.
Hay que decir que en los ltimos veinticinco aos se ha
expedido y revisado un gran nmero de Normas Oficiales
Mexicanas sobre aguas, que cubren las ms variadas mate-
rias. Este proceso de emanacin de NOM sobre aguas, se inten-
sific especialmente a partir de la dcada de los 70s., luego
de la expedicin de la Ley Federal para Prevenir y Controlar
la Contaminacin Ambiental (1971), y de una manera ms
acentuada aun, luego de la expedicin del Reglamento para
la Prevencin y Control de la Contaminacin de las Aguas
(1973), alcanzando su ms alto nivel entre los 1980 y 1982.
A continuacin, se enuncian esas NOM, mediante una in-
dicacin de la materia sobre que versan y de su fecha de
publicacin en el "Diario Oficial" de la Federacin: (1) de-
506
terminacin de grasas y aceites en aguas residuales (D.O.03-

10-73; con erratas en D.O. 23-01-74); (2) determinacin de
materia flotante en aguas residuales (D. O. 05-12-73); (3)
determinacin de temperatura en aguas residuales (D.O. 05-
12-73; con erratas en D. O. 22-04-74); (4) mtodo de mues-
treo de aguas residuales (D. O. 28-02-75; con erratas en D.
O. 02-07-75); (5) determinacin de oxgeno disuelto en agua
(D. O. 09-05-75); (6) determinacin de slidos disueltos tota-
les en agua (D. O. 17-09-80); (7) determinacin de nitrgeno
total en aguas (D. O. 28-10-75); (8) mtodo de muestreo en
cuerpos receptores superficiales (D.O. 28-02-75; con erra-
tas en D.O. 02-07-75); (9) determinacin de cloro en aguas
residuales (D. O. 30-01-76); (10) determinacin de la de-
manda qumica de oxgeno en agua (D. O. 08-04-76); (11)
determinacin de cromo hexevalente en agua (D. O. 19-04-
77); (12) determinacin de slidos sedimentables en agua
(D. O. 15-09-77); (13) anlisis de aguasdeterminacin de
materia extractable con cloroformo (D. O. 15-06-78); (14)
anlisis de agua-determinacin de cianuros-mtodo colori-
mtrico (D. O. 12-12-78); (15) muestreo de aguas residuales
(D. O. 25-03-80); (16) determinacin del pH de aguas (D.
O. 25-03-80); (17) determinacin de color de aguas (D. O.
11-07-80); (18) determinacin de oxgeno disuelto en aguas
(D. O. 15-07-80); (19) determinacin de la temperatura (D.
O. 2307-80); (20) detergentes domsticos-determinacin del
contenido de materia insoluble en agua (D. O. 05-08-80);
(21) muestreo de cuerpos receptores (D. O. 05-09-80); (22)
determinacin de slidos disueltos totales en aguas (D.O.
25-09-75); (23) determinacin de sustancias activas al azul
de metileno (detergentes) en aguas (D. O. 18-09-80); (24) de-
terminacin de acidez total y alcalinidad total en agua (D. O.
12-10-80); (25) determinacin de plaguicidas organoclora-
507
dos en agua (D. O. 17-02-81); (26) determinacin de slidos

en agua (D. O. 03-07-81); (27) determinacin de la demanda
bioqumica de oxgeno en agua (D. O. 06-07-81); (28) de-
terminacin de materia extractable con cloroformo en aguas
(D. O. 17-07-81); (29) determinacin de plomo con mtodo
colorimtrico de la ditizona en aguas (D. O. 29-09-81); (30)
determinacin de cloruros con mtodo argentomtrico en
aguas (D.O. 11-01-81); (31) determinacin de selenio con
mtodo colorimtrico en aguas (D. O. 16-11-81); (32) deter-
minacin de color (escala platino-cobalto) (D.O. 30-11-81);
(33) determinacin de ion sulfato en aguas (D. O. 10-12-81);
(34) determinacin de boro con mtodo potenciomtrico en
aguas (D. O. 08-12-81); (35) determinacin de fenoles en
aguas (D. O. 15-02-82); (36) determinacin de metales con
mtodo espectrofotomtrico de absorcin atmica en aguas
(D. O. 22-02-82); (37) determinacin de mercurio con m-
todo calorimtrico de la ditizona en aguas (D. O. 03-03-82);
(38) determinacin de cobre con mtodo colorimtrico de la
neocuprona en aguas (D. O. 10-03-82); (39) determinacin
de nquel en aguas (D. O. 05-04-82); (40) determinacin de
dureza con mtodo de E.D.T.A. en aguas (D. O. 20-02-82);
(41) determinacin del nmero ms probable de coliformes
totales y fecales (D. O. 20-04-82); (42) determinacin de
arsnico en aguas (D. O. 21-04-82); (43) determinacin de
cadmio en el mtodo colorimtrico de la ditizona en aguas
(D. O. 26-04-82); (44) determinacin de sulfuros en aguas
(D. O. 10-08-82); (45) determinacin de olor en aguas (D. O.
02-12-82); (46) determinacin de turbiedad en las aguas (D.
O. 14-12-82); (47) determinacin de turbiedad en las aguas
(D. O. 07-04-82); (48) determinacin de fluoruros en aguas
(D. O. 01-06-
508
82); y (49) determinacin de la conductividad elctir-

ca (D. . 14-12-84). Recientemente, se han expedido otras
NM que tambin se refieren a la contaminacin del agua
(D. . 14-04-86, 14-07-86 y 15-07-86).
''" Cf. Miguel Angel Garca Lara "Los recursos hidruli-
cos", en Manuel Lpez Portillo (comp.) El medio ambiente en
Mxico: temas. problemas y alternativas. p, 93.
I~O Cf, el diagnstico contenido en el Programa Nacio-
nal de Desarrollo Rural Integrado
1985-1988. seccin 2.5.7., cito supra en nota 144. '~I
Idem.
'"" Idem.
'~.1 As lo seala el Programa Nacional de Ecologa 1984-
1988, cito supra, nota 145, y lo reitera el Programa Nacional
de Desarrollo Rural Integrado 1985-1988, cito en nota 144.
1" Cf. Vctor Manuel Toledo et alt. Ecologia y autosuficiencia
alimentaria, cito en nota
146. p. 21. .
'~5 Ibidem, p. 52. ,~. ldem.
'~7 Cf la tesis No. 325 en Tesis de ejecutorias 1917-1975.
Apndice al Semanario Judicial
de la Federacin. Tercera parte, Segunda Sala. Mxico,
1975, p. 541. '~8 lbidem. tesis No. 326, p. 543.
I~~ lbidem. tesis No. 328, p. 552.
zoo Ibidem, tesis No. 327, p. 551.
"01 Cf J. Jess Romero, "Algunos aspectos del agua y la
ecologa" en II Reunin regional sobre legislacin ambiental.
Contaminacin por aguas. Secretara de Desarrollo Urbano
y Ecologa. Mxico, 1983, p. 122. Esta publicacin contiene
los trabajos presentados en dicha Reunin, que fue organiza-
da por la Comisin de Ecologa y Medio Ambiente de la LII
Legislacin de la Cmara de Diputados del Congreso de la
509
Unin y se llev a cabo en Chetumal, Q. R., los das 9 y 10

de septiembre de 1983.
"o" El artculo 154 en su conjunto es criticado, sin em-
bargo, por Lucio Mendieta y Nez, que en su clsica obra
El problema agrario de Mxico (Porra, Mxico, 19a. ed.,
1983, p. 399) sostiene que "requiere de una cuidadosa regla-
mentacin para evitar abusos" y que en todo caso las sancio-
nes a establecerse por la Asamblea General "prcticamente
no pueden aplicarse".
"0.1 Cf Martha Chvez Padrn, Ley Federal de Aguas. Po-
rra, Mxico, 3a. ed., 1981, p.
127.
"04 Ibidem, p. 67.
"05 lbidem, pp. 165 Y 166.
"06 Cf. Jenaro Paz Reyes "Divisin de las aguas del Ro
Bravo (Grande) entre Mxico y los Estados Unidos" en C1ark
S. Know1ton (de.) International Water along the Mexican-
American Border, The University of Texas at El Paso, 1969,
pp. 17 y 18.
"07 Cf. Csar Seplveda "Los recursos hidrulicos en la
zona fronteriza Mxico-Estados Unidos. Perspectiva de la
problemtica hacia el ao 2000. Algunas recomendaciones"
en 'Csar Seplveda y Albert Utton (ed.) The U.S.-Mxico
border region: anticipating resource needs and issues to the
year 2000, Texas Western Press, 1984, p. 357 (que es una
publicacin bajo la forma de un libro del Natural Resources
Journal, vol 22, nmero 4, de la University of New Mexico
Law School.
"08 Ibidem, p. 359.
"O~ lbidem, p. 359 a 361.
"10 Cf. Jos Luis Caldern, "Legislacin relativa al agua y
su contaminacin", en op. cito supra. nota
Captulo X
La proteccin de los recursos naturales no renovables
Sumario: 141. La delimitacin del tema. 142. Los problemas

de la proteccin de los recursos minerales y del ambiente
respecto de los efectos de las actividades mineras. 143. El
rgimen constitucional de los recursos minerales. 144. La
proteccin de los recursos minerales en la Ley Reglamentaria
del Artculo 27 Constitucional en Materia Minera. 145. La
proteccin del ambiente de los efectos de las actividades mi-
neras en la Ley Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional
en Materia Minera. 146. La proteccin del ambiente de los
efectos de las actividades mineras en otros ordenamientos
jurdicos. 147. Las atribuciones de la Secretara de Energa.
Minas e Industria Paraestatal en materia minera.
Hasta ahora se ha examinado el sistema de proteccin y

una serie de elementos que integran los ecosistemas terres-
tres, como son los suelos, la flora, la fauna y las aguas. En
este captulo se aborda el tema de los recursos naturales no
renovables que forman parte de esos ecosistemas, es decir,
de aquellos componentes abiticos de dichos ecosistemas
que son un recurso natural, en la medida en que tiene una
connotacin econmica para el hombre, pero que adems
tienen la connotacin de su no renovabilidad o, como se
dice hoy con ms exactitud, que son "de gnesis antigua"
lo que deja en claro el largusimo plazo que demanda su
generacin. Estos reursos naturales no renovables son los
minerales.
512
A la Ecologa le interesan las sustancias inorgncias, como

el carbono, el nitrgeno, el fsforo y otras, en tanto elementos
abiticos de un ecosistema que forman parte de sus ciclos bio-
geoqumicos, esto es, en tanto nutrientes. Aqu, las sistancias
minerales son consideradas como recursos naturales no renova-
bles -que es la manera como la considera la legislacin-, cuya
proteccin es necesaria no para asegurar la continuidad de esos
ciclos, sino para satisfacer las necesidades de las sociedades in-
dustriales, que ejercen una enorme presin sobre estos recursos
y amenazan con colapsarlos. Lo que preocupa a la legislacin
sobre la materia -y ms adelante veremos cules son el conteni-
do y los lmites de esa preocupacin-, es evitar una extraccin
irrestricta y poco adecuada que pueda conducir al agotamiento
prematuro de los depsitos existentes. Sin embargo, hay an otra
prespectiva desde la cual se pueden considerar las sustancias
minerales bajo un prisma ambiental, que consiste en el enfoque
dirigido a los efectos que sobre el ambiente causan las activida-
des relacionadas con la exploracin y beneficio de los minerales.
Esto tambin constituye una preocupacin para la legislacin.
En este captulo se examinan ambos aspectos de los re-
cursos naturales no renovables, esto es, la cuestin de la pro-
teccin de los mismos -lo que se ajustara a la denominacin
del captulo-, y la cuestin de la proteccin del ambiente
respecto de los efectos que generan las actividades mineras,
que excede esa denominacin, pero que es conveniente tra-
tar aqu porque se encuentra regulada en los mismos orde-
namientos jurdicos que se ocupan de la proteccin de los
recursos naturales no renovables.
De este examen se excluyen, sin embargo, aquellos re-
cursos naturales no renovables que tienen la caracterstica
de ser recursos energticos, como los hidrocarburos y los
minerales radiactivos, que son considerados en el siguiente
513
LA PROTECCIN DE LOS RECURSOS NO RENOVABLES
captulo sobre recursos energticos. La razn de su exclusin

tiene que ver con el hecho de que ellos se encuentran regula-
dos por ordenamientos jurdicos diversos de los que tratan de
las demas sustancias minerales, sino tambin el propsito de
presentar la problemtica de todos los recursos energticos
en un mismo captulo. .
En consecuencia, en los prrafos que siguen se analizan,
desde una perspectiva ambiental, las disposiciones que se re-
fieren a las sustancias minerales, a partir de las reglas que sobre
el particular establece la Constitucin Poltica. Luego, se consi-
dera el sistema de proteccin de los recursos minerales, a la luz
de lo que dispone sobre el particular la Ley Reglamentaria del
Artculo 27 Constitucional en Materia Minera. A continuacin,
se revisan las normas de esa misma Ley que tratan de la pro-
teccin del ambiente respecto de los efectos de las actividades
mineras, para luego examinarse la misma materia, pero desde
la perspectiva de otros ordenamientos jurdicos. Finalmente, se
sealan las atribuciones de que disponen las dependencias fe-
derales para la proteccin de los recursos minerales y del am-
biente respecto de los efectos de las actividades mineras.
142. Los problemas de la proteccin de los recursos minerales y

del ambiente respecto de los efectos de las actividades mineras
Mxico es un pas especialmente rico en depsitos minerales,

los que sin embargo no se encuentran an debidamente explo-
rados o explotados. Se estima que 1.6 millones de kilmetros
cuadrados del territorio nacional tienen condiciones geolgicas
apropiadas para los procesos metalogenticos. Con todo, slo
2.5 kilmetros de esa superficie, es decir, el 1.5%, han sido con-
cesionados para su exploracin o explotacin. Se trata de una
proporcin que es igual a la que exista en la poca colonial."!
514
Esta situacin de desaprovechamiento de los recursos

minerales pudiera llevar que su explotacin ha tenido poca
incidencia en la economa nacional, lo que no es cierto. Por
el contrario, desde la colonia la minera ha sido una activi-
dad altamente significativa en la economa nacional, no slo
desde el punto de vista de satisfaccin de las necesidades
internas, sino tambin como fuente para la captacin de divi-
sas a travs de la exportacin de minerales. Mxico ocupa un
lugar importante en el escenario mundial de los minerales:
es el primer productor mundial de plata, flourita y arsnico;
el segundo de celestita y sulfato de sodio; el tercero de bis-
muto y antimonio; el cuarto de grafitoj mercurio y diatomita;
y el quinto de plomo, zinc, azufre y feldespato. 12
La minera ha contribuido de una manera importante a la
generacin del PIB nacional, as como a la generacin de las
divisas, aunque este ltimo hecho ha quedado en un segundo
plano en los ltimos aos por el notable incremento que tuvie-
ron las exportaciones petroleras. Hoy, la actividad minera es el
sector ms dinmico de la economa nacional, no obstante la
contraccin que est experimentando la economa en su con-
junto, y su participacin como fuente generadora de divisas,
enmediatamente a continuacin de la actividad petrolera, se
encuentra en proceso de incremento, a pesar de la cada de
'los precios de las materias primas en el mercado mundial.
Todos estos datos permiten formular algunas reflexiones sobre
la problemtica de la proteccin de los recursos minerales.
En principio, esta problemtica parece estar constituida por la
tendencia a la sobrexplotacin de los recursos minerales que
se pueden considerar ms rentables en el corto plazo, en espe-
cial de aqullos que son exportables. Las condiciones genera-
les de la economa y, en especial, las relaciones financieras de
Mxico con el exterior, la cada de los precios internacionales
515
del petrleo y la propia cada de los precios de los minerales

en el mercado mundial, configuran un escenario que propicia
la sobrexplotacin de ciertos recursos. Es cierto que Mxico
posee, aparentemente, grandes reservas minerales. Pero, tales
reservas no han sido suficientemente determinadas. Esto lti-
mo conduce a una segunda cuestin de la problemtica de la
proteccin de los recursos minerales, a saber la carencia de un
inventario nacional de dichos recursos, con base en el cual se
pueda disear una poltica de proteccin y de explotacin de
los mismos, que incluya la constitucin de reas de reservas
nacionales. Tal carencia dificulta la formulacin de una polti-
ca que pudiera corregir las tendencias que conducen al agota-
miento prematuro de ciertos recursos y, en algunos casos, a su
explotacin en forma poco adecuada.
Respecto de la problemtica de los efectos en el ambiente
de las actividades mineras, hay que decir que tradicionalmen-
te no ha habido una preocupacin seria para prevenir y con-
trolar dichos efectos. Lo anterior se expresa con mucha clari-
dad en la legislacin minera, que por lo general ha sido omisa
en la materia. Las actividades mineras suelen traer consigo
la destruccin de reas naturales, es especial cuando se trata
de explotaciones a cielo abierto, que habitualmente ocupan
grandes superficies de terrenos. Estas actividades determinan
procesos de desforestacin, como todas las consecuencias del
caso. Por otra parte, ellas generan contaminacin de los suelos
y de las aguas, superficiales y subterrneas. Sin embargo, a
estos hechos se les presta poca atencin. Es altamente signi-
ficativo que el Programa Nacional de Minera 1984-1988 no
mencione la prevencin y control de los efectos ambientales
de las actividades mineras como una de sus preocupaciones,
sino slo en una oportunidad y en relacin nicamente con
las plantas de beneficio, fundicin y refinacin.213
516
143. El rgimen constitucional de los recursos minerales
En el marco de las prescripciones generales sobre los recursos

naturales examinadas en el captulo JI (vanse los prrafos 17
y ss.), el artculo 27 de la constitucin Poltica establece que
corresponde a la nacin, el dominio directo de todos los mi-
nerales o sustancias en vetas, mantos, masas o yacimientos,
que constituyan depsitos cuya naturaleza sea distinta de los
componentes del terreno.
El precepto constitucional dispone, en sus partes pertinentes, que

"corresponde a la Nacin el dominio directo ... de todos los mi-
nerales o substancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos
constituyan depsitos cuya naturaleza sea distinta de los compo-
nentes de los terrenos, tales como los minerales de los que se
extraiga metales y metaloides utilizados en la industria; los yaci-
mientos de piedras preciosas, de sal de gema y las salinas forma-
das directamente por las aguas marinas; los productos derivados
de la descomposicin de las rocas, cuando su explotacin nece-
site trabajos subterrneos; los yacimientos minerales u orgnicos
de materias susceptibles de ser utilizadas como fertilizantes; los
combustibles minerales slidos ... " (prrafo cuarto).
La Constitucin tambin prescribe que el dominio de la

Nacin sobre estos recursos es inalienable e imprescriptible
y que la explotacin, uso, o aprovechamiento de los mismos,
por los particulares o por sociedades constitudas conforme
a las leyes mexicanas, no podr realizarse sino mediante
concesiones, otorgadas por el Ejecutivo Federal, de acuer-
do con las reglas y condiciones que establezcan las leyes.
En todo caso, las normas legales relativas a obras o trabajos
de explotacin de los minerales y sustancias a que se refie-
517
re el prrafo cuarto del artculo 27, regularn la ejecucin

y comprobacin de las que se efecten o deban efectuarse
a partir de su vigencia, independientemente de la fecha de
otorgamiento de la concesin, y su inobservancia dar lu-
gar a la cancelacin de stas. El Gobierno Federal tiene la
facultad de establecer reservas nacionales y suprimirlas. Las
declaratorias correspondientes se harn por el Ejecutivo en
los casos y condiciones que las leyes prevean (artculo 27,
prrafo sexto). Por su parte, la misma Constitucin seala
que no constituirn monopolios las funciones que el Estado
ejerza de manera exclusiva en las reas estratgicas como las
de los minerales (artculo 28, prrafo cuarto).
De esta manera, la Constitucin establece las bases fun-
damentales para una poltica de proteccin de los recursos
minerales. En efecto, el dominio directo que la Nacin tiene
sobre esos recursos le permite controlar, en todos sus aspec-
tos, la explotacin de los mismos. Por otra parte, el Ejecutivo
Federal puede velar por la proteccin de esos recursos a tra-
vs del establecimiento de reservas nacionales.
Estas reglas constitucionales sobre los recursos minerales
son desarrolladas por la vigente Ley Reglamentaria del Art-
culo 27 Constitucional en Materia Minera (D. O. 22-12-75;
erratas en D. O. 28-10-76 y modificaciones en D. O. 31-
12-81), expedida por el Congreso de la Unin en virtud de
la atribucin que explticamente le confiere la Constitucin
para legislar sobre minera (artculo 73, fraccin X). Esta ley
vino a sustituir una anterior de 1961 y es-el ordenamiento al
que se sujetan "la exploracin, explotacin, beneficio y apro-
vechamiento de las sustancias que constituyan depsitos mi-
nerales distintos de los componentes de los terrenos" (como
lo expresa su artculo 20.). En este ordenamiento se encuen-
tran, fundamentalmente, las escasas normas que se refieren a
518
la proteccin de los recursos minerales y a la proteccin del

ambiente respecto de las actividades mineras.
La Ley Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional en Mate-

ria Minera se encuentra complementada por un Reglamento
publicado en el Diario Oficial de la Federacin del 29 de
noviembre de 1976 (con erratas en el D. O. 14-02-77).
144. La proteccin de los recursos minerales en la Ley Regla-

mentaria del artculo 27 Constitucional en Materia Minera
Una lectura ambiental de ese ordenamiento jurdico permite

afirmar que ste se encuentra orientado por criterios produc-
tivistas tradicionales antes que por criterios de proteccin de
los recursos naturales no renovables constituidos por los mi-
nerales. El sentido productivista de la Ley queda de manifies-
to en el artculo 50. donde se establece que "la exploracin,
como la explotacin y el beneficio, conforme a esta ley de
las sustancias a que la misma se refiere, son de utilidad p-
blica y sern preferentes sobre cualesquiera otros usos".
Sin embargo, existen dos tipos de mecanismos que hacen
posible una poltica estatal de proteccin respecto de los mi-
nerales, a saber: 1) el control que el Estado ejerce respecto de
la explotacin de los minerales; y 2) el establecimiento por el
mismo Estado de las reservas mineras nacionales.
Este carcter productivista de la legislacin mexicana, es com-

partido por la generalidad de las leyes mineras, por lo menos
en el mbito latinoamericano. As ocurre tambin con el Cdi-
go de Minera argentino de 1887 (varias veces modificado), el
Cdigo de Recursos Minerales panameo de 1963, el Cdigo
de Minera boliviano de 1965, la Ley General de Minera pe-
519
ruana de 1971, la Ley Minera dominicana de 1971, etc., que

se encuentran inspirados fundamentalmente en el propsito de
estimular el desarrollo de las actividades mineras.
La exploracin, explotacin, beneficio y aprovechamien-

to de las sustancias minerales se pueden realizar por el Esta-
do a travs de asignaciones o por los particulares a travs de
concesiones. Las solicitudes de asignaciones y concesiones
mineras son admitidas y otorgadas en los llamados "terrenos
libres", que son todos los comprendidos dentro del territorio
nacional, con ciertas excepciones (artculos 60. a 18).
El control que el Estado ejerce sobre las concesiones y
asignaciones de explotacin, le permiten regular la produc-
cin minera, lo que se puede hacer a travs de los programas
de trabajo. En efecto, entre otros elementos, los solicitantes
de concesiones y asignaciones mineras de explotacin deben
presentar para su aprobacin un programa de trabajo a realizar
en el rea solicitada. Este programa aprobado por la Secretara
competente, queda inserto en el ttulo de la concesin y su
ejecucin forma parte de las obligaciones que debe cumplir el
concesionario, a tal punto de que es causa de caducidad y de
cancelacin en las concesiones mineras el hecho de no ajus-
tarse a los programas de explotacin aprobados por la Secreta-
ra (artculos 35 y 52). De all que los titulares o causahabientes
de concesiones mineras de explotacin estn obligadas, entre
otras cosas, a comprobar las obras o trabajos de explotacin
ajustndose a los programas previstos para ese efecto (artcu-
lo 52). Todas estas disposiciones podran ser utilizadas como
elementos para la proteccin de los recursos minerales, que
evitara una explotacin irracional de los mismos.
El segundo mecanismo de proteccin de los recursos mi-
nerales, consistente en el establecimiento de las reservas mi-
520
nerales nacionales, se encuentra regulado en los artculos 71

a 75 de la Ley. Siguiendo las disposiciones pertinentes de la
Constitucin Poltica, la Ley dispone que las reservas mine-
rales estarn constituidas en primer trmino, por sustancias
o zonas que no podrn ser explotadas y estarn destinadas
a la satisfaccin de necesidades futuras del pas (artculo 72,
fraccin 1). Sin embargo, las reservas minerales nacionales
tambin pueden constituirse por sustancias que slo podrn
ser explotadas por el Estado (por conducto de la Comisin
de Fomento Minero y de empresas de participacin estatal
mayoritaria, mediante asignaciones) y por sustancias que
podrn ser explotadas por la Comisin de Fomento Minero
y de las empresas de participacin estatal mayoritaria, me-
diante asignaciones, o por empresas de participacin estatal
minoritaria o por particulares, mediante el otorgamiento de
concesiones especiales (artculo 72, fracciones II y III).
Las disposiciones de la Ley sobre reservas mineras nacionales

se encuentran complementadas por las de un antiguo Regla-
mento, expedido bajo la vigencia de otra Ley Minera (D.O.
16-01-42).
145. La proteccin del ambiente de los efectos de las activida-

des mineras en la Ley Reglamentaria del Artculo 27 Constitu-
cional en Materia Minera
En general, la Ley Reglamentaria del Artculo 27 Constitu-

cional en Materia Minera no establece reglas para la protec-
cin del ambiente respecto de los efectos de la exploracin,
explotacin, beneficio y aprovechamiento de las sustancias
minerales.
521
Por el contrario, el artculo 50. de la Ley establece, como

se ha visto, que la exploracin, la explotacin y el beneficio
de las sustancias a que la misma se refiere, son de utilidad
pblica y sern preferentes sobre cualesquiera otros usos. De
all que el artculo 18 de la Ley permita el otorgamiento de
asignaciones y concesiones mineras en los llamados "terre-
nos libres", que como tambin se ha visto son todos los com-
prendidos dentro del territorio nacional, con excepcin de los
terrenos que quedan expresamente exceptuados por la Ley.
Dentro de estas excepciones figuran los terrenos comprendi-
dos en la plataforma continental, en los zcalos submarinos
de las islas, cayos y arrecifes, y la zona martimo-terrestre, en
el lecho marino y en el subsuelo de la zona econmica exclu-
siva, as como en los terrenos que constituyan reservas mineras
nacionales o que se encuentren amparados con asignaciones
o concesiones mineras o por solicitudes de las mismas. En
consecuencia, por terrenos libres se deben entender todo tipo
de suelos, sean agrcolas, pecuarios, forestales, etc., que no
estn comprendidos en esos casos de excepcin.'
La verdad es que en esta materia la Ley se limita a esta-
blecer ciertas condiciones para la realizacin de los trabajos
mineros dentro del permetro urbano de las poblaciones o
en terrenos que estn ocupados por obras pblicas. Tambin
se establecen ciertas limitaciones cuando se trata de terrenos
ejidales o comunales (artculo 19).
Ms an, los beneficiarios de las concesiones mineras tie-
nen una serie de derechos. entre otros el que sea expropiado y
ocupado, a juicio de la Secretara. mediante la indemnizacin
correspondiente a cargo del interesado, el terreno indispen-
sable para distintos efectos mineros as como para constituir
en terrenos de propiedad ajena las servidumbres que, a juicio
de la Secretaria fueron necesarias. Tambin tienen derecho los
522
concesionarios a ejecutar obras subterrneas a travs de terre-

nos libres o amparados por otras concesiones o asignaciones
y a comunicarlas con la superficie del terreno, para el slo
efecto de hacer ms econmica la extraccin, el desage o la
ventilacin de las obras generales. Adems, tienen derecho a
aprovechar las aguas que broten o aparezcan en el laboreo de
las minas o que provengan del desage de stas e, incluso, a
utilizar las aguas sobrantes de propiedad particular que, a jui-
cio de la Secretara, sean indispensables exclusivamente para
el servicio domstico del personal empleado en la industria
minera y para explotacin y beneficio de las sustancias ob-
jetos de la Ley (artculo 37). Naturalmente, en el uso de una
servidumbre el beneficiario de la concesin queda obligado,
entre otras cosas, a indemnizar al propietario del predio sir-
viente por los daos que se le causaron.
Sin embargo, en materia de plantas de beneficio, se con-
templan algunas exigencias que tienen que ver con la protec-
cin del ambiente. En efecto, la Ley Reglamentaria del Artcu-
lo 27 Constitucional en materia Minera regula la instalacin
y funcionamiento de esas plantas, disponiendo que para ello
se requiere concesin otorgada por la Secretara competente.
Desde un punto de vista ambiental, hay que destacar que las
concesiones se pueden negar de acuerdo con la Ley sobre la
materia, cuando la ubicacin de las plantas de beneficio sea
tal, que su funcionamiento pueda ocasionar daos o perjui-
cios a poblaciones o a bienes de inters pblico (artculos 58
y 61 de la Ley y 170 a 178 del Reglamento). Hay que sealar,
adems, que la Ley establece algunas obligaciones para los
concesionarios de las plantas de beneficio, entre las cuales
se encuentran: 1) la de controlar el desprendimiento de pol-
vo, humos o gases que cause perjuicios a terceros; y 2) la de
depositar los residuos en terrenos de la empresa y cuidar que
523
las descargas lquidas de las plantas que se arrojen a una va

fluvial, vayan desprovistas de toda sustancia nociva (artculos
62 de la Ley y 179 a 191 del Reglamento).

des mineras en otros ordanamientos jurdicos
La verdad es que la proteccin jurdica del ambiente respec-

to de los efectos de las actividades mineras, no se encuentra
en los ordenamientos que las regulan, sino ms bien en otro
tipo de ordenamientos, como es el caso de la Ley Federal de
Proteccin al Ambiente y de la Ley de Obras Pblicas.
En efecto, los mecanismos generales para la proteccin
del ambiente que establece la LFPA, tales como la evaluacin
del impacto ambiental (artculo 70.) y la autorizacin para el
uso de los suelos (artculo 38), son aplicables en los casos de
las actividades mineras. El primero de esos mecanismos es
aplicable a todo tipo de obras pblicas o particulares que pue-
dan producir deterioro o contaminacin ambiental, como se
dijo ms atrs (vase el prrafo 36). La expresin "obras" que
utiliza el artculo 70. de la LFPA es lo suficientemente amplia
como para comprender las actividades mineras. Por lo de-
ms, la definicin de "obra pblica" que contiene el artculo
20. de la LOP, permite que a lo menos las actividades mineras
del Estado queden comprendidas dentro del mecanismo de
la evaluacin ambiental. El segundo de dichos mecanismos,
por su parte, es aplicable a todos los usos del suelo, como
tambin se dijo ms atrs (vase el prrafo 91 ).
En el caso de las actividades mineras que sean obras p-
blicas, adems, es necesario que los proyectos respectivos
incluyan, si ello fuere posible, lo necesario para que se pre-
serven y restauren las condiciones ambientales y los proce-
524
sos ecolgicos (vase el prrafo 35).

Por otra parte, el artculo 16 de la misma LFPA faculta a
la Secretara de Desarrollo Urbano para promover ante las
autoridades federales y locales competentes la limitacin o
suspensin de cualquier actividad que pueda causar o incre-
mentar degradacin ambiental y daar los procesos ecolgi-
cos, en los trminos examinados ms atrs (vase el prrafo
39). En consecuencia, la Secretara podr promover este tipo
de medidas en todos los casos en que las actividades mine-
ras puedan causar o incrementar la degradacin ambiental y
daar los procesos ecolgicos.
En cambio, la Ley de Impuesto y Fomento a la Minera (D.
O. 30-1277), es completamente omisa en materia de protec-
cin de los recursos minerales o del ambiente respecto de los
efectos de las actividades mineras. Esta Ley vino a resolver el
problema que creaba la heterogeneidad de los regmenes de
impuestos y de estmulos fiscales en el campo de la minera;
pero, no tuvo en cuenta para nada la proteccin del ambien-
te o, por lo menos, la de los recursos minerales.
147. Las atribuciones de la Secretara de Energa, Minas e In-

dustria Paraestatal en materia minera
Todo lo que se ha dicho hasta ahora pone de manifiesto que

la proteccin de los recursos minerales no es precisamente
una funcin reglada, sino ms bien una funcin discrecio-
nal, a cargo de los rganos competentes de la Federacin.
Por tanto. es importante conocer las atribuciones en materia
minera de que han sido investidos tales rganos por la legis-
lacin administrativa. La responsabilidad fundamental recae
en este caso en la Secretara de Energa. Minas e Industria
Paraestatal. En efecto, de acuerdo con el artculo 33 de la Ley
525
Orgnica de la Administracin Pblica Federal. a esa Secre-

tara le corresponden. entre otras atribuciones, las siguientes
sobre materias mineras: 1) poseer, vigilar, conservar o ad-
ministrar los bienes que constituyan recursos naturales no
renovables, as como otorgar, conceder y permitir su uso,
aprovechamiento y explotacin, cuando dichos recursos no
estn encomendados expresamente a otras dependencias; 2)
proyectar. realizar y mantener al corriente el inventario de
los recursos naturales no renovables que no estn expresa-
mente encomendados a otras dependencias y promover y.
en su caso organizar la investigacin tcnico industrial en la
materia; y 3) llevar el catastro minero y regular la industria en
este ramo (fracciones I, II, V, VI, y VIII).
Tambin la funcin de proteger al ambiente de los efec-
tos de las actividades mineras tiene un carcter eminente-
mente discrecional. Pero, en este caso. la responsabilidad
fundamental recae en la Secretara de Desarrollo Urbano y
Ecologa. con arreglo a las atribuciones que le asignan las
disposiciones de la Ley Federal de Proteccin al Ambiente
que se examinaron en el prrafo anterior.
2" cr. lnjonne sobre e/ estado de/medio ambiente en
Mxico cit. supra. nota 168, p, 16. 2" Ibidem, p. 17.
21-' cr. el Programa Nacional de Mineria 1984-1988 y. en
especial, la referencia a la contaminacin que se encuentra
en la seccin 4.1.3. de dicho Programa (D. O. 17-08-84).
Capitulo XI
La proteccin de los recursos energticos
Sumario: 148. El campo de la proteccin jurdica de los recursos

energticos. 149. La problemtica de los recursos energticos en
Mxico. 150. El rgimen jurdico de los hidrocarburos. 151. La
proteccin del petrleo y del ambiente respecto de las actividades
petroleras en la Ley Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional
en el Ramo del Petrleo y su Reglamento. 152. La proteccin del
petrleo y del ambiente respecto de las actividades petroleras en
el reglamento del Trabajo. 153. La industria petroqumica. 154.
Las atribuciones en materia petrolera de la Secretara de Energa,
Minas e Industria ParaestataI. 155. El rgimen jurdico de la ener-
ga elctrica. 156. Los aspectos jurdicos ambientales de la ener-
ga elctrica. 157. El rgimen jurdico de la energa nuclear. 158.
Los usos energticos de los combustibles nucleares. Las plantas
nucleoelctricas. 159. Los usos no energticos del material ra-
diactivo. 160. La proteccin de los minerales radiactivos. 161. La
proteccin del ambiente respecto de los efectos de las actividades
relacionadas con los materiales radiactivos. 162. Los residuos ra-
diactivos. 163. La responsabilidad civil, penal y laboral. 164. Las
atribuciones de la Secretara de Energa, Minas e Industria Paraes-
tatal y de otros organismos en materia nuclear. 165. El derecho
internacional sobre energa nuclear.
148. El campo de la proteccin jurdica de los recursos energticos
Hay muchos tipos de energa. Ello determina que los orde-

namientos jurdicos que se ocupan de los recursos energ-
ticos sean diferentes entre s. Por otra parte, la poca o nin-
528
guna utilizacin que se hace de ciertas fuentes de energa,

trae consigo que ellas no sean consideradas como recursos
y, en consecuencia, carezcan de una regulacin jurdica.
Existen fuentes de energa (como la energa solar, elica,
geomtrica, mareomotriz y de olas y otras), que son es-
casamente utilizadas por el hombre, mientras que existen
otras (como la energa elctrica, energa por combustin
de hidrocarburos o de otras sustancias como el carbn, y
la energa nuclear), sobre las cuales recae el peso de man-
tener el desarrollo de las modernas estructuras sociales y
econmicas, que son estructuras altamente demandantes
de recursos energticos.
En Mxico, hay una fuerte dependencia respecto de una
sola fuente de energa. En 1982, la produccin de energa
primaria destinada al mercado nacional, estuvo constituida
en un 92.9% por crudo y gas, mientras que la hidroelectrici-
dad, el carbn y la geotermia representaron, respectivamente
slo el 5.1%, el 1.7% y el 0.3% de esa produccion.!'"
Lo anterior indica que el examen en los sistemas de pro-
teccin jurdica de los recursos energticos que llevar a
cabo este captulo, estar orientado en primer trmino al
anlisis, desde una perspectiva ambiental, de la legislacin
sobre hidrocarburos. A continuacin, se revisar la legisla-
cin sobre energa elctrica. El carbn se encuentra regula-
do por la legislacin minera, que se examin en el captulo
anterior. La energa geotrmica, as como otras que no se
utilizan en el pas, carecen prcticamente de legislacin.
Por ello, lo que se analizar finalmente ser la legislacin
sobre energa nuclear, que aunque no es un recurso que
se utilice todava en el pas, ha sido legislado con mucha
profusin ..
529
149. La problemtica de los recursos energticos en Mxico
Tal como lo destaca el Programa Nacional de Energticos

1984-1988,215 el primer problema importante que se pre-
senta en este campo es el alto consumo de energa, que en
el periodo 1970-1982 se increment en un 9% anualmente,
no slo como consecuencia de los niveles de crecimiento
del periodo, sino tambin a una tendencia hacia el derro-
che energtico, que contrasta con la que se observa en el
mismo periodo en los pases industrializados. Esto implica
que hacia el ao 2 000 el consumo actual de energa sera
3.3 veces mayor que el actual, con las consiguientes presio-
nes sobre el potencial productivo, la disminucin acelerada
de las reservas y la reduccin abrupta de las exportacio-
nes petroleras. Las conclusiones sobre la necesidad de una
enrgica poltica de proteccin de los recursos energticos,
son obvias.
Otro de los problemas importantes que destaca el mis-
mo Programa'!" es la ya mencionada dependencia de los hi-
drocarburos como fuente de energa, que contrasta con la
situacin que se observaba en 1970, poca en que los hidro-
carburos constituan el 87.8% de la produccin de energa
primaria destinada al mercado nacional. En esa poca, la
hidroelectricidad y el carbn representaban el 10.1 % y el
2.1 %, respectivamente, de dicha produccin. Esto significa
que la mayor presin sobre los recursos energticos, se ha
estado ejerciendo precisamente sobre los hidrocarburos. Por
otro lado, es evidente que no ha existido una poltica eficien-
te de diversificacin de las fuentes de energa, mxime si se
considera que actualmente slo se aprovecha el 29.8% del
potencial hidrulico y el 10% de la capacidad del carbn
que se emplea en la generacin de electricidad.
530
El acelerado incremento de la produccin petrolera que

fue la consecuencia de la poltica de transformar a Mxico en
un importante exportador de petrleo y que llev a duplicar
su produccin en pocos aos-, produjo una serie de efectos
sociales y econmicos en el pas. Aqu se mencionarn slo
los efectos puramente ambientales de este desarrollo de la
industria petrolera.
El Programa Nacional de Energticos 1984-1988 se refie-
re a ellos al expresar que, "aun cuando se han hecho impor-
tantes esfuerzos para prevenir y controlar las consecuencias
ambientales de las industrias del sector energtico, persiste el
deterioro ecolgico por la emisin de gases, .polvos, humos
y desechos slidos y lquidos altamente contaminantes"."
Los efectos ambientales generados por las industrias ener-
gticas, son particularmente graves en el caso de la industria
petrolera. Los impactos ambientales de esta industria se co-
mienza a producir desde el momento mismo en que, loca-
lizado un pozo, se inician los trabajos de construccin, que
implican una profunda modificacin de la topografa, con
las consecuencias que son de suponer. La perforacin del
pozo, por su parte, genera humos, polvos y ruidos, as como
una gran cantidad de desechos slidos y lquidos contami-
nantes. Las operaciones de limpieza de que debe ser objeto
el pozo, a su vez generan otro tipo de desperdicios conta-
minantes. Luego, la separacin del aceite, el gas y las aguas
congnitas de los yacimientos, dan lugar a otros procesos
de contaminacin, que se expresan fundamentalmente en la
contaminacin atmosfrica que provoca la quema del gas
natural y la contaminacin de los suelos y las aguas por la
descarga de las aguas congnitas, que tienen un alto conteni-
do de sales. Los procesos subsiguientes de almacenamiento,
refinacin, distribucin, etc., pueden por su parte generar
531
consecuencias ambientales graves, como los derrames de

hidrocarburos y las explosiones de gas. El derrame espec-
tacular de hidrocarburos que tuvo lugar en la sonda de Cam-
peche, en el ao 1979, con motivo del descontrol del pozo
"Ixtoc 1", afect profundamente al respectivo ecosistema. A
su vez, la explosin de gas que se produjo en 1984 en los
depsitos del Valle de Mxico, tuvo como secuela la lamen-
table prdida de muchas vidas humanas y daos materiales
de proporciones.
Los esfuerzos que se han hecho hasta ahora para con-
trolar la contaminacin por hidrocarburos, se han expresa-
do fundamentalmente en la elaboracin de un Plan interno
de contingencias de Petrleos Mexicanos para combatir y
controlar derrames de hidrocarburos y otras sustancias noci-
vas en el mar (D.O. 15-04-81) Y en acciones de recoleccin
de hidrocarburos derramados en la superficie de cuerpos de
aguas.
El conjunto de la problemtica de los energticos en Mxi-
co muestra con mucha claridad la necesidad de que se lleve
a la prctica una poltica de manejo de los recursos energti-
cos distinta. Desde un punto de vista ambiental, la estrategia
debe apuntar, en primer trmino, a un ahorro en el consumo
energtico y a una diversificacin del mismo, como lo seala
correctamente el Programa Nacional de Energticos 1984-
1988. Ambos caminos son igualmente importantes, pues tal
como indica ese Programa, "si el ahorro es la orientacin
estratgica que produce resultados ms importantes a corto
plazo, la diversificacin es la ruta hacia la transicin energ-
tica ordenada en el mediano y largo plazos"."! Por otra parte
y siempre desde el punto de vista ambiental, es necesario que
la estrategia vele por las consecuencias ambientales genera-
das por la industria energtica, en especial por la industria
532
petrolera, tan descuidadas en el pasado. Hay que decir que

el Programa Nacional de Energticos 1984-1988 contiene
lineamientos de acciones para ese efecto.219
No se trata de una tarea imposible, pues el Estado tiene
el control absoluto de los recursos energticos disponibles
en el pas. Sin embargo, tampoco se trata de una tarea fcil,
pues implica modificar hbitos y tendencias muy arraigadas
en el conjunto de la sociedad.
Un punto de partida muy importante para la ejecucin
de una poltica de energticos apropiada, ha sido la con-
centracin de las funciones del Estado en esta materia en
la Secetaria de Energa, Minas e Industria Paraestatal, que
anteriormente se encontraban dispersas y que haban hecho
necesaria la creacin de una Comisin de Energticos.
En 1971, se expidi un Acuerdo por el que se cre la Comi-

sin de Energticos, con el objeto de estudiar y promover el
mejor uso de los recursos energticos, de acuerdo con las
disponibilidades y reservas, en funcin de las necesidades
que a corto y largo plazo requiera el desarrollo del pas (D. O.
27-02-71). Esa Comisin se cre teniendo en consideracin,
entre otros elementos, que la explotacin de los recursos
energticos, salvo la de algunos bienes concesibles de acuer-
do con las reglas y condiciones que establecen las leyes,
se realizaba por distintos organismos descentralizados o de
participacin estatal, en tanto que la regulacin en el orden
administrativo, corra a cargo de diferentes dependencias del
Poder Ejecutivo, en ejercicio de las atribuciones que en sus
respectivas esferas de competencia les sealaba la Ley de Se-
cretaras y Departamentos de Estado. Posteriormente, ya bajo
la vigencia de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica
Federal, se reformaron los artculos lo. y 20., cambindose la
533
integracin de dicha Comisin. Las reformas y adiciones in-

troducidas a la LOAPF en 1982, ha terminado por concentrar la
mayor parte de las funciones administrativas en la materia en
la nueva Secretara de Energa, Minas e Industria Paraestatal.
En efecto, corresponde actualmente a la Secretara de Ener-
ga, Minas e Industria Paraestatal impulsar el desarrollo de los
energticos, as como promover y, en su caso, organizar la
investigacin en materia de energa (artculo 33, fracciones
XI y IX, respectivamente de la LOAPF).
Otro punto de partida importante para la ejecucin de di-

cha poltica, consiste en contar con una legislacin adecua-
da para la proteccin de: los recursos energticos y, adems,
para la proteccin del ambiente respecto de los efectos de
las industrias energticas. Al examen de estos aspectos am-
bientales de la legislacin sobre recursos energticos, estn
destinados los siguientes prrafos de este captulo.
150. El rgimen jurdico de los hidrocarburos
El artculo 27 de la Constitucin Poltica establece que co-

rresponde a la Nacin el dominio directo del "petrleo y to-
dos los carburos de hidrgeno slidos, lquidos o gaseosos
... " (prrafo cuarto), agregando que en lo que se refiere al
petrleo y a los carburos de hidrgeno slidos, lquidos o
gaseosos "no se otorgarn concesiones ni contratos, ni sub-
sistirn los que en su caso se hayan otorgado y la Nacin
llevar a cabo la explotacin de sus productos, en los trmi-
nos que seale la Ley Reglamentaria respectiva ... " (prrafo
sexto). Adems, el artculo 28 constitucional seala que no
constituirn monopolios las funciones que el Estado ejerza
de manera exclusiva en el rea estratgica del petrleo y los
534
dems hidrocarburos, as como de la petroqumica bsica

(prrafo cuarto).
Estas disposiciones constitucionales se encuentran desa-
rrolladas principalmente en la Ley Reglamentaria del Artcu-
lo 27 Constitucional en el Ramo del Petrleo (D. 0.29-11-58;
con reformas en D. O. 30-12-77), as como por el Reglamen-
to de esta Ley (D. O. 25-08-59; con erratas en D. O. 24-09-
59). Tambin debe considerarse la Ley Orgnica de Petrleos
Mexicanos (D. O. 06-02-71) y el Reglamento de dicha Ley
(D. O. 10-08-72), as como el Reglamento de Trabajos Petro-
leros (D. O. 27-0.2-74).
De acuerdo con la Ley Reglamentaria del Artculo 27
Constitucional en el Ramo del Petrleo, "corresponde a la Na-
cin el dominio directo, inalienable e imprescriptible de todos
los carburos de hidrgeno que se encuentren en el territorio
nacional -incluida la plataforma continentalen mantos o yaci-
mientos, cualquiera que sea su estado fsico, incluyendo los
estados intermedios, y que componen el aceite mineral crudo,
lo acompaan o se derivan de l" (artculo lo.).
Con arreglo a la misma Ley, la industria petrolera abarca:
1) la exploracin, la explotacin la refinacin, el transporte,
el almacenamiento, la distribucin y las ventas de primera
mano del petrleo, el gas y los productos que se obtengan
del la refinacin de stos; 2) la elaboracin, el almacena-
miento, el transporte, la distribucin y las ventas de primera
mano del gas artificial; y 3) la elaboracin, el almacenamien-
to, el transporte, la distribucin y las ventas de primera mano
de aquellos derivados del petrleo que sean susceptibles de
servir como materias primas industriales bsicas (artculo
30.). Slo la Nacin puede llevar a cabo las distintas activi-
dades relacionadas con los hidrocarburos que constituyen la
industria petrolera (artculo 20.). La Nacin lleva a cabo la
535
exploracin y la explotacin del petrleo y las dems acti-

vidades que constituyen la industria petrolera, por conducto
de Petrleos Mexicanos, que es una institucin pblica des-
centralizada cuya estructura, funciones y rgimen interno se
encuentra regulado por la ya mencionada Ley Orgnica de
Petrleos Mexicanos y por su Reglamento (artculo 40.). Lo
anterior no obsta a que Petrleos Mexicanos pueda celebrar,
con personas fsicas o morales, los contratos de obra y de
prestacin de servicios que la mejor realizacin de sus ac-
tividades requiera (artculo 60.). Por otra parte, la industria
petrolera es de la exclusiva jurisdiccin federal y, por con-
siguiente, nicamente el Gobierno Federal puede dictar las
disposiciones tcnicas o reglamentarias que la rigen y esta-
blecer los impuestos que la agraven (artculo 90.).
151. La proteccin del petrleo y del ambiente respecto de las

actividades petroleras en la Ley Reglamentaria del Artculo 27
Constitucional en el Ramo del Petrleo y su Reglamento
De acuerdo con el artculo 80. de la Ley Reglamentaria del

Artculo 27 Constitucional en el Ramo del Petrleo, el Eje-
cutivo Federal se encuentra facultado para establecer zonas
de reservas petroleras en terrenos que por sus posibilidades
petrolferas as lo ameriten, con la finalidad de garantizar el
abastecimiento futuro del pas. La incorporacin de terrenos
a las reservas y su desincorporacin de las mismas, deben ser
hechas por decreto presidencial, fundado en los dictmenes
tcnicos respectivos.P"
La posibilidad de establecer zonas de reservas petrole-
ras constituye, sin lugar a dudas, un mecanismo importante
para la proteccin de este recurso natural no renovable. Sin
embargo, esa proteccin se ha alcanzado fundamentalmente
536
y en la prctica, a travs de la fijacin de la llamada "plata-

forma petrolera". En efecto, a partir de 1980 se ha estable-
cido de manera formal el mximo de explotacin diaria de
petrleo, no slo para equilibrar los precios de ese producto
en el mercado internacional, sino tambin para proteger el
petrleo mexicano de una explotacin que pudiera conducir
ms rpidamente al agotamiento del recurso.
En lo que se refiere a la proteccin del ambiente respecto
de los efectos de las actividades petroleras, hay que decir
que esta cuestin debe analizarse a partir de lo dispuesto en
el artculo 10 de la Ley Reglamentaria del Artculo 27 Consti-
tucional en el Ramo del Petrleo, que prescribe lo siguiente:
"La industria petrolera es de utilidad pblica prioritaria sobre
cualquier aprovechamiento de la superficie y del subsuelo
de los terrenos, incluso sobre la tenencia de ejidos o comu-
nidades y proceder la ocupacin provisional, la definitiva o
la expropiacin de los mismos, mediante la indemnizacin
legal, en todos los casos en que lo requieran la nacin o su
industria petrolera". En consecuencia en materia de usos del
suelo, las actividades petroleras tiene preferencia sobre cual-
quiera otra, incluso sobre las actividades mineras.
Por otra parte, debe sealarse que la exploracin y la ex-
plotacin del petrleo se llevan a cabo por Petrleos Mexica-
nos mediante las asignaciones de terreno que para el efecto
le haya o le haga la Secretara competente, a su solicitud o
por acuerdo del Ejecutivo Federal. Se entiende por "asigna-
cin de terrenos" el acto por el cual el Estado, por conducto
de la Secretara, otorga a Petrleos Mexicanos autorizacin
para explorar y explotar el subsuelo petroleros de determi-
nados terrenos (artculo 50. de la Ley y 50. del Reglamento).
Sin embargo, el reconocimento y la exploracin superficial
de los terrenos para investigar sus posibilidades petrolferas,
537
requieren nicamente de permiso de la Secretara. Si hubie-

re oposicin del propietario o poseedor cuando los terrenos
sean particulares, o de los representantes legales de los eji-
dos o comunidades cuando los terrenos estn afectos al rgi-
men ejidal o comunal la Secretara podr otorgar el permiso,
oyendo a las partes, mediante el reconocimiento que haga
Petrleos Mexicanos de la obligacin de indemnizar a los
afectados por los daos y perjuicios que pudieran causarse
(artculo 70. de la Ley y 80., del Reglamento).
La Secretara tambin puede rehusar o cancelar las asig-
naciones (artculo 50. de la Ley). La Secretara puede negar
total o parcialmente las asignaciones que solicite Petrleos
Mexicanos -previo acuerdo del Ejecutivo Federal-, nica-
mente cuando resuelva que los terrenos solicitados deben
incorporarse a las zonas de reservas petroleras de la nacin o
seguir formando parte de ellas (artculo 20 del Reglamento).
La Secretara tambin puede cancelar cualquier asignacin,
a solicitud de Petrleos Mexicanos o cuando stas o los dere-
chos y obligaciones que de ellas deriven, se transfieran o gra-
ven en cualquier forma (artculos 21 y 22 del Reglamento).
A lo anterior hay que agregar que cuando Petrleos Mexi-
canos requiera para la realizacin de las actividades de la
industria, la adquisicin o el uso de terrenos, procurar ce-
lebrar con el propietario o poseedor de los mismos, el con-
venio respectivo. De no lograrlo, o cuando no sean conoci-
dos los propietarios o poseedores, solicitar de la Secretara
la declaratoria de ocupacin temporal o de expropiacin,
segn proceda (artculo 37 del Reglamento). Los acuerdos
respectivos son de ejecucin inmediata (artculo 38 del Re-
glamento) y dan lugar a una indemnizacin que se encuentra
regulada en los artculos 39 a 44 del Reglamento. Cuando
los terrenos son de jurisdiccin federal o de propiedad de
538
los Estados o Municipios, la adquisicin o el uso temporal

de los mismos se obtienen de la autoridad y en la forma que
corresponda (artculo 45 del Reglamento).
Junto con estas normas sobre exploracin y explotacin,
deben considerarse las relativas a la refinacin petrolera, que
se encuentran en los artculos 23 a 25 del Reglamento de
la Ley. El primero de esos preceptos establece que "la re-
finacin petrolera comprende los procesos industriales que
convierten los hidrocarburos naturales en cualquiera de los
siguientes productos genricos: combustibles lquidos o ga-
seosos, lubricantes, grasas, parafinas, asfaltos solventes, y los
subproductos que generen dichos procesos". No obstante la
significacin que la refinacin petrolera tiene en la protec-
cin del ambiente, y, en especial de la atmsfera, las dis-
posiciones relativas del Reglamento no establecen ninguna
prescripcin al respecto.
En sntesis, las disposiciones de la Ley y su Reglamento
tutelan la proteccin del recurso, pero no la proteccin del
ambiente respecto de los efectos de las actividades petro-
leras. La Ley establece una prioridad a favor de la industria
petrolera sobre cualquier otro uso posible de los suelos y
limita las obligaciones de Petrleos Mexicanos a la de in-
demnizar a los afectados por los daos o perjuicios que pu-
dieran causarse con los trabajos petroleros. Pero, las normas
internacionales sobre la materia establecen algo ms (vase
especialmente el prrafo 177).
152. la proteccin del petrleo y del ambiente respecto de las

actividades petroleras en el Reglamento de Trabajos Petroleros
'De acuerdo con el artculo II de la Ley Reglamentaria, corres-

ponde al Ejecutivo Federal dictar las normas tcnicas a que debe
539
estar sujeta la explotacin petrolera. Con base con esta dispo-

sicin legal se dict el ya mencionado Reglamento de Trabajos
Petroleros, en el que se prescribe que los trabajos petroleros
requieren de permiso previo de la Secretara competente.
Para estos efectos, se entienden por trabajos petroleros "los

trabajos u obras de perforacin somera o profunda de pozos
petroleros, ya sea con fines de exploracin o explotacin, as
como su profundizacin, reparaciones mayores y taponamien-
to; los necesarios para el empleo de mtodos secundarios y
terciarios de recuperacin en campos desarrollados, para la
mayor eficiencia de la explotacin y recuperacin de hidro-
carburos; la instalacin de islas artificiales y plataformas fijas
u otras localizadas en las zonas lacustres, en la plataforma
continental o en los zcalos submarinos de las islas, que sean
utilizadas directamente o indirectamente en la explotacin
petrolera; la construccin y el uso de tuberas de descarga,
bateras de separacin, tuberas colectoras, estaciones de al-
macenamiento, de bombeo y de compresin; la construccin
y el uso de oleoductos, gaseoductos y tuberas de productos,
as como sus ramales; la construccin y el uso de terminales y
cargaderos; la construccin y el uso de plantas de almacena-
miento y distribucin de productos; as como las ampliaciones
y modificaciones sustanciales a las instalaciones ya autoriza-
das y, en general, cualquier trabajo u obra relacionada con la
industria petrolera ... " Quedan exceptuadas de este rgimen
las plantas de tratamiento de gas, las de extraccin de gasolina
natural, las refineras y las plantas petroqumicas, que se rigen
por Reglamentos especiales (artculo 10).
Las disposiciones generales del Reglamento de Trabajos

Petroleros, contienen una serie de prescripciones de inters
540
ambiental. As, por ejemplo, cuando se establece la obligacin

de acompaar a la solicitud de permiso una memoria des-
criptiva y los planos necesarios, se expresa que las memorias
descriptivas tienen por objeto justificar tcnica y econmica-
mente las obras y construcciones, desde el punto de vista de
la seguridad y el mejor aprovechamiento de todos los hidro-
carburos naturales (artculo 70.). Por otra parte, el Reglamen-
to establece que Petrleos Mexicanos tiene la obligacin de
mantener todas sus instalaciones en buen estado sanitario y de
conservacin (artculo 23). Adems, prescribe el Reglamento
que, con el propsito de cuidar los intereses de la nacin en
materia de explotacin petrolera, los permisionarios tienen la
obligacin de dar aviso por la va ms rpida en caso de acci-
dentes en las instalaciones, a la direccin o agencia respectiva
y a la Secretara de Salubridad y Asistencia, cuando en cual-
quier forma se afecte a la ecologa o se contamine el ambiente
(artculo 29). Con base en las reformas y adiciones de 1982 a
la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, debe
entenderse que este ltimo aviso debe ahora darse a la Secre-
tara de Desarrollo Urbano y Ecologa.
Las disposiciones generales sobre trabajos petroleros
contenidas en los artculos lo. a 50, son desarrolladas en los
artculos 51 a 293 del mismo Reglamento, que tratan de las
siguientes materias: exploracin, perforacin, produccin,
taponamiento de pozos, transporte, almacenamiento y ter-
minales y plantas de almacenamiento y distribucin.
153. La industria petroqumica
Existe un Reglamento de la Ley Reglamentaria del Artcu-

lo 27 Constitucional en el Ramo del Petrleo, en Materia
de Petroqumica (D. O. 09-0271). Este Reglamento tiene por
541
objeto, como se expresa en sus consideraciones, dar mayor

fluidez al desarrollo de la industria petroqumica nacional,
para lo cual era necesario definir con precisin aquello en
que consiste la referida industria petroqumica y delimitar
con mayor claridad el campo de accin que es reservado en
forma exclusiva a la nacin y aquel en que pueden intervenir
los particulares, as como los procedimientos para la obten-
cin de los permisos y autorizaciones respectivos.
En consecuencia, en el Reglamento no se incluyeron dis-
posiciones ambientales, no obstante el carcter altamente
contaminante de la industria petroqumica.V' La nica dis-
posicin digna de destacarse en este sentido es la conteni-
da en el artculo 10 del Reglamento, donde se regulan los
permisos y autorizaciones para la elaboracin de productos
petroqumicos. En ese precepto se establece que la Secretara
competente, oyendo previamente la opinin de la Comisin
Petroqumica Mexicana y en cada caso a los interesados, po-
dr expedir permisos para llevar a cabo dicha elaboracin.
En esos permisos, que se publicarn en el "Diario Oficial" de
la Federacin, se establecer, entre otras cosas, la ubicacin
de la planta en la que habrn de elaborarse los productos, en
el concepto de que podr cambiarse dicha ubicacin previa
autorizacin de la Secretara.
154. las atribuciones en materia petrolera de la Secretara de

Energa, Minas e Industria Paraestatal
La falta de disposiciones precisas sobre la proteccJn del

ambiente respecto de los efectos de las actividades petrole-
ras puede ser suplida, sin embargo, a travs de las regula-
ciones que expida la Secretara de Energa, Minas e Industria
Paraestatal.
542
En efecto, adems de las atribuciones que esta Secretara

tiene en materia de energticos en general (vase el prrafo
149 en este captulo), a la misma le corresponde, de acuerdo
con el artculo 33 de la Ley Orgnica de la Administracin
Pblica Federal, llevar el catastro petrolero, as como regu-
lar la industria petrolera y la industria petroqumica bsica
(fracciones VI y VIII).
155. El rgimen jurdico de la energa elctrica
De acuerdo con la Constitucin Poltica, corresponde exclu-

sivamente a la nacin generar, conducir, transformar, distri-
buir y abastecer energa elctrica que tenga por objeto la
prestacin del servicio pblico correspondiente. La misma
Constitucin seala que en esta materia no se otorgarn con-
cesiones a los particulares y la nacin aprovechar los bienes
y recursos naturales que se requieran para dichos fines. As
lo establece el prrafo sexto de su artculo 27. Por otra parte,
la Constitucin Poltica agrega que no constituir monopolio
las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en
materia de electricidad, que es calificada como un "rea es-
tratgica" (artculo 28).
Sobre estas bases constitucionales, la Ley del Servicio
Pblico de Energa Elctrica (D. O. 22-12-75; con refor-
mas enD. O.27-12-83), regula la materia relativa a la pres-
tacin de ese servicio, lo que comprende: l) la planeacin
del sistema elctrico nacional; 2) la generacin, conduccin,
transformacin, distribucin y venta de energa elctrica; y
3) la realizacin de todas las obras, instalaciones y trabajos
que requieran la planeacin, ejecucin, operacin y man-
tenimiento del sistema elctrico nacional (artculo 30.). Es
de sealarse que no se considera servicio pblico el auto-
543
abastecimiento de energa elctrica para satisfacer intereses

particulares, individualmente considerados (artculo 30.).
La prestacin del servicio pblico de energa elctrica
est a cargo de un organismo pblico descentralizado, con
personalidad jurdica y patrimonio propio, denominado Co-
misin Federal de Electricidad (artculos 70. y 80.). Las acti-
vidades de ese organismo deben sujetarse a las disposiciones
que sobre la prestacin del servicio pblico de energa elc-
trica expida la Secretara de Energa, Minas e Industria Pa-
raestatal, dependencia que por otra parte debe autorizar los
programas que para la prestacin de dicho servicio proponga
la misma Comisin. Sin embargo, todos los aspectos tcnicos
relacionados con la generacin, transmisin y distribucin
de energa elctrica son de responsabilidad exclusiva de la
Comisin. As lo establecen los artculos 50. y 60. de la Ley.
156. Los aspectos jurdicos ambientales de la energa elctrica
La Ley del Servicio Pblico de Energa Elctrica carece prc-

ticamente de consideraciones ambientales. En efecto, ella
se limita en el captulo relativo a las obras e instalaciones
necesarias para la prestacin del servicio pblico de ener-
ga elctrica (artculos 20 a 24), a prescribir que las mismas
debern mantenerse por la Comisin Federal de Electricidad
en condiciones de seguridad y, cuando se trate de ejecutar
obras en las calles, calzadas, jardines, plazas y dems luga-
res pblicos, junto con las medidas de seguridad que sean
apropiadas, deber evitarse que se impida, a menos que sea
inevitable, el uso pblico de tales lugares.
Sin embargo, los problemas que plantean las obras e ins-
talaciones necesarias para la prestacin del servicio pblico
de energa respecto de la proteccin del ambiente, son con-
544
siderables. Ellos se expresan fundamentalmente en las modi-

ficaciones nocivas que las estaciones hidroelctricas pueden
generar en el ciclo hidrolgico y en la contaminacin atmos-
frica que pueden producir las estaciones termoelctricas.
Las disposiciones especficas para la proteccin del am-
biente en estos casos se encuentran, por lo que hace a las es-
taciones hidroelctricas, en el artculo 101 de la Ley Federal
de Aguas, y por lo que hace a las estaciones termoelctricas,
en los artculos 17 a 20 de la Ley Federal de Proteccin al Am-
biente. La primera de esas disposiciones establece que "los
estudios y la planeacin de los aprovechamientos hidrulicos
destinados a la generacin de energa elctrica que realice la
Comisin Federal de Electricidad, una vez aprobados por la
Secretara (de Agricultura y Recursos Hidrulicos), formarn
parte de los planes generales sobre aprovechamiento de los
recursos hidrulicos del pas", introduciendo en consecuen-
cia una autorizacin especial que deber otorgarse teniendo
en cuenta, de una manera principal, la proteccin del ciclo
hidrolgico. Por su parte, las disposiciones antes menciona-
das de la LFPA tienen por objeto proteger la atmsfera de la
contaminacin, mencionan expresamente a las instalaciones
termoelctricas como fuentes emisoras de contaminantes at-
mosfricos Y facultan a la Secretara de Desarrollo Urbano y
Ecologa para combatir la contaminacin atmosfrica.i"
157. El rgimen jurdico de la energa nuclear
La materia se encuentra regulada, en primer trmino, por

la Constitucin Poltica, a la que por reformas y adiciones
publicadas en el "Diario Oficial" de la Federacin del 6 de
febrero de 1975, se le incorpor como prrafo sptimo de su
artculo 27, el siguiente: "Corresponde tambin a la nacin
545
el aprovechamiento de los combustibles nucleares para la

generacin de energa nuclear y la regulacin de sus aplica-
ciones en otros propsitos. El uso de la energa nuclear slo
podr tener fines pacficos." En concordancia con lo anterior,
en la fraccin X del artculo 73 constitucional se agreg a las
facultades del Congreso de la Unin, la de legislar en toda
la Repblica, respecto de la "energa nuclear". Ms tarde,
las reformas al artculo 28 constitucional publicadas en el
"Diario Oficial" de la Federacin del 2 de febrero de 1983,
introdujeron en el prrafo cuarto de ese precepto la idea de
que no constituan monopolio las funciones que el Estado
ejerce de manera exclusiva, entre otras reas estratgicas, en
la "generacin de energa nuclear".
Estas bases constitucionales -que tratan de lo nuclear des-
de la perspectiva de la energa nuclear-, son desarrolladas
por la Ley Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional en
Materia Nuclear (D.O. 04-02-85), que es el ordenamiento
que actualmente rige esa materia.
Esta Ley estuvo precedida por otra de la misma denomina-

cin (D. O. 26-01-79), que fue abrogada expresamente por
el artculo 20. transitorio de la Ley vigente. La nueva Ley,
entre otras cosas, suprimi el organismo pblico descentrali-
zado Uranio Mexicano (URAMEX), que era el agente exclusivo
del Estado mexicano para explorar, explotar, beneficiar y co-
mercializar minerales radiactivos, etc.
La Ley vigente tiene por objeto regular "la exploracin, la

explotacin y el beneficio de minerales radiactivos, as como
el aprovechamiento de los combustibles nucleares, los usos
de la energa nuclear, la investigacin de la ciencia y tcni-
cas nucleares, la industria nuclear y todo lo relacionado con
546
la misma" (artculo lo., prrafo primero). Algunos de estos

trminos son definidos por la propia Ley.
Por "mineral radiactivo" se entiende "el que contenga uranio,

torio o combinaciones de ambos en una concentracin igual
o superior a 300 partes por milln, y los dems minerales
susceptibles de ser utilizados para la fabricacin de combus-
tibles nucleares que determine expresamente la Secretara
de Energa, Minas e Industria Paraestatal o el que conten-
ga menos de esas partes cuando as lo determine la misma
Secretara" (artculo 30., fraccin IX). Por "combustible nu-
clear" se entiende "el material constituido por uranio natural,
enriquecido, o uranio empobrecido hasta el grado que fije la
Secretara de Energa, Minas e Industria Paraestatal, o el ma-
terial fisionable especial que se emplea en cualquier reactor
nuclear" (artculo 3o., fraccin X).
La exploracin, explotacin y beneficio de minerales ra-

diactivos -que son de propiedad de la nacin-, no pueden ser
materia de concesin o contrato (artculo 50.) y slo pueden
ser llevados a cabo por el organismo pblico descentralizado
que se denomina Consejo de Recursos Minerales, median-
te asignacin de la Secretara de Energa, Minas e Industria
Paraestatal (artculos 90. y 10.).
Estas actividades dan origen a la llamada "industria nu-
clear", que se encuentra especialmente regulada por la Ley
que se est examinando (artculos 11 a 18). El concepto de
"industria nuclear" comprende todas las fases del ciclo de
combustible (desde la "refinacin" hasta el "quemado", as
como el "reprocesamiento" y las ltimas fases, incluyendo el
almacenamiento definitivo y temporal del combustible irra-
diado o de los desechos radiactivos derivados del reprocesa-
547
miento), pero tambin otras actividades que la Ley enuncia:

1) la produccin de agua pesada, en su caso, y su uso en
reactores nucleares; 2) el diseo de los sistemas nucleares
de suministro de vapor; 3) el diseo y la fabricacin de los
equipos y componentes del sistema nuclear de suministro de
vapor de las centrales nucleoelctricas y otros reactores nu-
cleares; 4) la produccin y aplicacin de los radioistopos,
as como el procesamiento, acondicionamiento y disposicin
final de sus residuos radiactivos; y 5) el diseo, fabricacin y
empleo de reactores nucleares y fuentes de radiacin para la
investigacin y desarrollo tecnolgico (artculo 11).
158. Los usos energticos de los combustibles nucleares. Las

plantas nucleoelctricas
En concordancia con la correspondiente prescripcin cons-

titucional, el artculo 15 de la Ley declara que el aprovecha-
miento de los elementos combustibles nucleares con fines
energticos corresponde a la nacin (prrafo primero).
El ms importante de esos aprovechamientos consiste hasta
ahora en la generacin de electricidad.Y' A este respecto, el
mismo artculo 15 de la Ley previene que la generacin de elec-
tricidad a partir del uso de combustibles nucleares se llevar a
cabo en forma exclusiva por la Comisin Federal de Electrici-
dad -que es el organismo pblico encargado de la prestacin
del servicio pblico de energa elctrica-, correspondiendo a
esa Comisin el diseo y la construccin de las plantas nucleo-
elctricas, para lo que debe or opinin del Instituto Nacional
de Investigaciones Nucleares (prrafo segundo).
548
159. Los usos no energticos del material radiactivo
Como es sabido, el material radiactivo tiene un conjunto

de aplicaciones en el campo industrial, mdico, agrcola
y de investigacin. La Ley dispone sobre el particular que
la utilizacin de reactores nucleares con fines no energ-
ticos slo se llevar a cabo por el sector pblico y por las
Universidades, los Institutos y los Centros de Investigacin
autorizados conforme a la misma Ley (artculo 15, prrafo
tercero), a lo que hay que agregar que el empleo de reac-
tores nucleares en general se debe sujetar a las normas que
para tal efecto expida la Secretara de Energa, Minas e In-
dustria Paraestatal y a la vigilancia de la misma (artculo 13,
prrafo segundo).
Por otra parte, la Ley prescribe que la produccin, el uso
y la aplicacin de radioistopos (as como la fabricacin
de los componentes del sistema nuclear de suministro de
vapor, con excepcin del combustible nuclear), son activi-
dades que podrn llevarse a cabo por el sector pblico, por
s o con los sectores social y privado, previa autorizacin
de la Secretara. Pero, tratndose de la produccin de ra-
dioistopos mediante la utilizacin de reactores nucleares,
la respectiva actividad slo se llevar a cabo por el sector
pblico, las Universidades, los Institutos y los Centros de
Investigacin autorizados conforme a la Ley. Las autoriza-
ciones para la produccin de radio istopos, a partir del
uso de combustible nuclear, se expiden por el titular de
la Secretara de Energa, Minas e Industria Paraestatal y se
publican en el "Diario Oficial" de la Federacin. As lo dis-
pone el artculo 16 de la Ley.
549
160. La proteccin de los minerales radiactivos
La explotacin racional de los minerales radiactivos -que

hasta ahora es un recurso escaso en el pais, queda garanti-
zada en cierta manera por el hecho de que las asignaciones
respectivas deben hacerse "de conformidad con las polticas
que para el logro de los objetivos o prioridades de la pla-
neacin nacional y sectorial del desarrollo se establezcan"
(artculo 10).
Por otra parte, la exportacin de minerales o materiales
radiactivos tiene una "plataforma" legal. En efecto, en el ar-
tculo 18 de la Ley se prev que "en las exportaciones de
minerales o materiales radiactivos se atender siempre a la
autosuficiencia del pas" y se dispone que "en su caso, la au-
torizacin no podr exceder, anualmente, al 5 por ciento de
las reservas probadas que el pas habr de requerir, conforme
al programa que se formule de acuerdo al Plan Nacional de
Desarrollo ... " (fraccin V).
161. La proteccin del ambiente respecto de los efectos de las

actividades relacionadas con los materiales radiactivos
Las actividades relacionadas con los minerales radiactivos,

generan efectos que, de no mediar las medidas de seguridad
apropiadas, representan un alto riesgo para la vida humana y
para el ambiente en general.
El incidente radiactivo iniciado en 1983 en Ciudad Jurez,

Chih., puso de manifiesto las consecuencias que puede traer
consigo un manejo descuidado de materiales radiactivos. Ca-
lificado como "el peor accidente radiactivo de Norteamrica",
ste se origin en la transformacin de una bomba Cobalto-
550
60 en material de chatarra, que posteriormente fue utilizado

para la fabricacin de varillas y otras piezas metlicas, distri-
buidas ms tarde por todo el territorio de Mxico y tambin
por el de los Estados Unidos. El Cobalto-60 es un istopo
que emite radiaciones ionizantes que se emplean en medi-
cina para la curacin de tumores y cncer. Estas radiaciones
no pueden verse, sentirse y olerse, por lo que no se detectan
sino por medio de instrumentos apropiados, como ocurri en
el caso del incidente de Ciudad Jurez. En efecto, este hecho
se pudo conocer slo cuando, fortuitamente, fueron detec-
tadas las radiaciones que emitan varillas fabricadas con ese
material de chatarra, que estaban siendo transportadas por
territorio norteamericano. La boma de Cobalto-60 haba sido
adquirida por el Centro de Especialidades de Ciudad Jurez
en 1977, pero no fue nunca utilizada y permaneci almace-
nada en la bodega de ese Centro, hasta que dos empleados
del mismo la desarmaron para venderla como chatarra. Los
efectos ambientales y, en especial, en la salud humana de
este incidente, se encuentran an en estado de investigacin,
pero se estima que las dosis de exposicin fueron ms altas
incluso que las del accidente de la Isla de Tres Millas, en los
Estados Unidos.225
La Ley destina un captulo especial a esta materia (artcu-

los 19 a 40), distinguiendo entre seguridad nuclear, seguri-
dad radiolgica y seguridad fsica.
La seguridad nuclear es el conjunto de acciones y medidas

encaminadas a evitar que los equipos, materiales e instala-
ciones nucleares y su funcionamiento constituyan riesgos
para la salud del hombre y sus bienes, o detrimentos en la
calidad del ambiente (artculo 20). La seguridad radiolgica
551
tiene por objeto proteger a los trabajadores, a la poblacin y

a sus bienes, y al ambiente general, mediante la prevencin
y limitacin de los efectos que pudieren resultar de la exposi-
cin a la radiacin ionizante (artculo 21). La seguridad fsica
en las instalaciones nucleares o radiactivas tiene por objeto,
finalmente, evitar actos intencionales que causen o puedan
causar daos o alteraciones tanto a la salud o seguridad p-
blicas, como al robo o empleo no autorizado de material nu-
clear o radiactivo (artculo 22, prrafo primero).
La idea ms general de la Ley consiste en que la seguri-

dad "deber tomarse en cuenta desde la planeacin, diseo,
construccin y operacin, hasta el cierre definitivo y des-
mantelamiento de las instalaciones nucleares y radiactivas,
as como en las disposiciones y destino final de todos sus
desechos" (artculo 19). Esa prescripcin va acompaada por
otra igualmente general, en virtud de la cual "las instalaciones
nucleares y radiactivas debern contar con sistemas de segu-
ridad fsica, nuclear y radiolgica que satisfagan los requisi-
tos que al respecto se establezcan en otros ordenamientos y
en las disposiciones reglamentarias de esta Ley" (artculo 22,
prrafo segundo).
Instalacin nuclear es "aqulla en la que se fabrica, procesa,

utiliza, reprocesa o almacena combustible o material nuclear",
mientras que instalacin radiactiva es "aqulla en la que se
produce, fabrica, almacena o hace uso de material radiactivo o
equipo que la contenga; o se tratan, condicionan o almacenan
desechos radiactivos" (artculo 30., fracciones II y III).
Las disposiciones de la Ley que regulan ms especfica-

mente estas materias se remiten por lo general a las normas
552
reglamentarias de la misma Ley (que an no han sido expedi-

das) y a otros ordenamientos aplicables (como es el caso de
la Ley General de Salud y sus Reglamentos).
En todo caso, esas disposiciones establecen un sistema de
autorizaciones para el emplazamiento, diseo, construccin,
operacin, modificacin. cese de operaciones, cierre definiti-
vo y desmantelamiento de las instalaciones nucleares y radiac-
tivas, as como para la adquisicin, importacin, exportacin,
posesin, uso, transferencia, transporte, almacenamiento y
destino o disposicin final de material radiactivo y dispositivos
generadores de radiacin ionizante (artculos 26 y 29), que se
exti ende al manejo, transporte, almacenamiento y custodia
de materiales y combustibles nucleares y materiales radiacti-
vos y equipos que los contengan (artculo 30). La autorizacin
para la construccin y operacin de una instalacin nuclear
es regulada con ms detalle, mediante el sealamiento que
se hace de la informacin que deber proporcionarse para
su otorgamiento, informacin que debe incluir un plan de
emergencia radiolgica, as como la que sea necesaria para la
evaluacin del impacto que origine en el ambiente (artculo
28). La Ley hace exigible, adems, que para la operacin de
las instalaciones requerido (artculo 27).
La Ley asocia el tema de las salvaguardias con el de la
seguridad. Las salvaguardias tienen por objeto organizar y
mantener un sistema nacional de registro y control de to-
dos los materiales nucleares, a efecto de verificar que no se
produzca desviacin alguna de dichos materiales, de usos
pacficos a la manufactura de armas nucleares u otros usos
no autorizados (artculo 24, prrafo primero).
Para la observancia de las normas sobre seguridad y sal-
vaguardias, la Comisin Nacional de Seguridad Nuclear y
Salvaguardias debe llevar a cabo una vigilancia permanente
553
sobre las instalaciones nucleares y radiactivas (artculo 32).

La misma Comisin se encuentra facultada para ordenar la
ejecucin de medidas correctivas, as como para ordenar y
ejecutar medidas preventivas (artculos 33 y 34). Otros meca-
nismos para asegurar esa observancia consisten en la suspen-
sin y cancelacin de las autorizaciones otorgadas, as como
en la aplicacin de multas administrativas (artculos 35, 37,
38 y 39). Las suspensiones y cancelaciones de autorizacio-
nes otorgadas y las multas y medidas de seguridad, deben ser
impuestas a travs de un procedimiento en que se escuchar
a los interesados y mediante resoluciones motivadas y funda-
das (artculo 36), que en todo caso pueden ser impugandas
(artculo 40).
162. Los residuos radiactivos
La produccin y eliminacin de los residuos radiactivos que

acompaa a toda las actividades nucleares, se ha constituido
en un problema de proporciones, no slo en los pases de-
sarrollados. Entre nosotros, el incidente radiactivo de Ciudad
Jurez mencionado en el prrafo anterior, puso de manifiesto
entre otras cosas las complicaciones que presenta el depsi-
to de residuos radiactivos. 226
La Ley Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional en
Materia Nuclear se ocupa de este problema en diversas dis-
posiciones. Por lo pronto, dentro del concepto de "industria
nuclear" queda comprendido tanto el almacenamiento de-
finitivo y temporal del combustible irradiado o de los dese-
chos radiactivos derivados del reprocesamiento, as como el
procesamiento, acondicionamiento y disposicin final de los
residuos radiactivos de la produccin y aplicacin de los ra-
dioistopos (artculo 11, fracciones IV y VIII). Estas activida-
554
des, como todas las que corresponden a la industria nuclear,

deben llevarse a cabo en los trminos de los lineamientos y
programas que apruebe el Ejecutivo Federal, por conducto
de la Secretara de Energa, Minas e Industria Paraestatal (ar-
tculo 12). Por otra parte, la Ley prev que corresponde a la
misma Secretara tener a su cargo el almacenamiento, trans-
porte y depsito de desechos radiactivos cualquiera que sea
su origen y, en su caso, autorizar a los organismos pblicos
correspondientes el almacenamiento temporal de desechos
radiactivos derivados de la utilizacin de combustibles nu-
cleares (artculo 18, fracciones VII y VIII). De su lado, el con-
cepto de seguridad involucra las actividades que se refieren
a la disposicin y destino final de todos los desechos de las
instalaciones nucleares y radiactivas (artculo 19). Adems,
el destino o disposicin final de material radiactivo y disposi-
tivos generadores de radiacin ionizante, slo puede llevarse
a cabo con autorizacin que expedir la Secretara, por con-
ducto de la Comisin Nacional de Seguridad Nuclear y Sal-
vaguardias, con independencia de otras autorizaciones, entre
ellas la de la Secretara de Salud respecto de los materiales
y dispositivos utilizados con fines mdicos (artculo 29). De
su lado, entre las atribuciones de la mencionada Comisin
figura todo lo relativo al procesamiento, acondicionamien-
to, vertimiento y almacenamiento de desechos radiactivos y
cualquier disposicin que de ellos se haga (artculo 5o, frac-
cin III). Por su parte, la Ley General de Salud hace exigible
un permiso sanitario para la disposicin de los desechos ra-
diactivos (artculo 125).
Aunque el conjunto de disposiciones establecen las bases
para que opere un sistema de tratamiento apropiado respecto
de los residuos radiactivos, la verdad es que ellas habrn de
ser complementadas por disposiciones reglamentarias que
555
las hagan aplicables y por otras medidas, tales como la cons-

truccin de "cementerios" apropiados.
163. La responsabilidad civil, penal y laboral
Las medidas administrativas que se adopten de acuerdo con

la Ley, "no excluyen la responsabilidad civil, penal o laboral
que, en su caso, resulten a cargo del titular de la autorizacin
por daos a las personas o a sus bienes" (artculo 34, prrafo
final).
Respecto a la responsabilidad civil, cabe recordar que
existe un ordenamiento jurdico especfico sobre la materia,
que es la Ley de Responsabilidad Civil por Daos Nucleares
(D.O. 31-12-74). En esa Ley se establece que el operador de
una instalacin nuclear -que es la persona designada, reco-
nocida o autorizada por el Estado para ese efecto-, tiene una
responsabilidad civil objetiva por los daos causados por un
accidente nuclear que ocurra en una instalacin a su cargo o
en el que intervengan substancias nucleares peligrosas pro-
ducidas en dicha instalacin siempre que no formen parte de
una remesa de las mismas (artculos 4o. y 5o.). La responsa-
bilidad del operador frente a terceros por un accidente nu-
clear determinado, tiene como importe mximo la cantidad
de cien millones de pesos (artculo 14). La Ley no cubre todo
el campo de la responsabilidad civil posible en esta materia
y limita esa responsabilidad a una cantidad que hoy resulta
irrisoria.
El modelo en que se inspir la Ley de Responsabilidad Ci-
vil por Daos Nucleares es el Convenio sobre Responsabili-
dad Civil en Materia de Energa Nuclear, suscrito en pars el
29 de julio de 1960 y enmendado el 28 de enero de 1964 y
el 16 de noviembre de 1982. El Convenio de Pars tiene un
556
Convenio suplementario, suscrito en Bruselas el 31 de enero

de 1963 y enmendado el 28 de enero de 1964 y el 16 de di-
ciembre de 1974. Mxico no forma parte de estos Convenios,
que son los nicos existentes sobre la materia y que fueron
suscritos en el marco de la Organizacin de Cooperacin y
Desarrollo Econmicos. Cabe sealar que la manera como se
adapt el Convenio de Pars a la legislacin interna nacional,
no fue afortunada. Un detalle significativo que revela la ma-
nera inadecuada como el Convenio fue vertido a la legislacin
interna nacional se halla constituido por el hecho de que el
"operador de una instalacin nuclear" es definido por el ar-
tculo 20., literal "e" de la Ley como "la persona designada,
reconocida y autorizada por un Estado en cuya juridiccin se
encuentre la instalacin nuclear" (el subrayado es obviamente
nuestro y los comentarios huelgan). Sin embargo, creemos que
entre las muchas crticas que se le podran hacer a esta Ley,
fundamental es la que se refiere a la fijacin de un lmite para
la responsabilidad. En efecto, en su momento, el Convenio es-
tableci un sistema para determinar el importe mximo de la
indemnizacin a pagarse por el dao causado en un acciden-
te nuclear, sobre la base de las llamadas "unidades de cuenta"
del Acuerdo Monetario Europeo (artculo 7). Por su parte, la
Ley hizo lo mismo. Esto significa, en buenas cuentas, que la
responsabilidad civil por el dao nuclear se transforma en una
verdadera "irresponsabilidad" civil ms all de una cierta can-
tidad, que adems entre nosotros es hoy absurda.
En cuanto a la responsabilidad penal, hay que tener pre-
sente que la Ley Reglamentaria del Artculo 27 Constitucio-
nal en Materia Nuclear, no configura ningn delito en esta
materia, de modo que la nica responsabilidad penal que
pudiera derivarse en esta materia es la que resulta del deli-
to de generacin de emisin de radiaciones ionizantes, es-
557
tablecido en la Ley Federal de Proteccin al Ambiente, as

como del delito de utilizacin ilegal de fuentes de radiacin
previsto en la Ley General de Salud. En efecto, el primero
de esos ordenamientos sanciona como delito la conducta de
"generar emisiones de radiaciones ionizan tes que ocasionen
graves daos a la salud pblica, la flora, la fauna o los eco-
sistemas" (artculo 77, fraccin 11I), mientras que el segundo
sanciona penalmente "a quien sin la autorizacin correspon-
diente, utilice fuentes de radiacin que ocasionen o puedan
ocasionar dao a la salud de las personas" (artculo 458).
Finalmente, por lo que toca a la responsabilidad laboral,
es menester tener presente que existen disposiciones espe-
cficas sobre la materia, que son mencionadas en la parte
relativa a los efectos del ambiente laboral en' la salud de los
trabajadores (vase especialmente el prrafo 260).
164. Las atribuciones de la Secretara de Energa, Minas e In-

dustria Paraestatal y otros organismos en materia nuclear
La Ley Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional en Ma-

teria Nuclear prescribe que su aplicacin corresponder a
dicha Secretara, en el mbito de su competencia (artculo
40.). La competencia de esa Secretara est delimitada fun-
damentalmente por el artculo 33 de la Ley Orgnica de la
Administracin Pblica Federal, que le asigna un conjunto
de atribuciones relacionadas con la energa, los recursos na-
turales no renovables y la industria paraestatal, disponiendo
explcitamente respecto de la materia que ahora nos interesa
que a dicha Secretara le corresponde regular la industria nu-
clear (fraccin VIII). La Ley que se est ahora examinando de-
sarrolla estas atribuciones tanto generales como especficas
que se refieren a la materia nuclear (artculo 18 y otros).
558
Por otra parte, la misma Ley prev la existencia del Instituto

Nacional de Investigaciones Nucleares y de la Comisin Na-
cional de Seguridad Nuclear y Salvaguardias, que haban sido
creados por su predecesora. El Instituto Nacional de Investi-
gaciones Nucleares es un organismo pblico descentralizado,
cuyo objeto consiste en realizar investigacin y desarrollo
en el campo de la ciencia y tecnologa nuclear y difundir los
avances alcanzados para vincularlos al desarrollo econmico,
social, cientfico y tcnico del pas (artculos 41 y 42, prrafo
primero). La investigacin y desarrollo que realice el Instituto
deben ser congruentes con las polticas nacionales y llevar-
se a cabo de acuerdo con los programas que para tal efecto
se aprueben (artculo 42, prrafo segundo), lo que significa
que deben ser congruentes con el Plan Nacional de Desarro-
llo 1983-1988 y, en especial, ajustarse al Programa Nacional
de Energticos 1984-1988 (D.O. 15-0884). Las atribuciones
del Instituto estn detalladas por la misma Ley (artculo 34).
Por su lado, la Comisin Nacional de Seguridad Nuclear y
salvaguardias es un rgano desconcentrado dependiente de
la Secretara de Energa, Minas e Industria Paraestatal, cuyas
atribuciones estn regladas por la propia Ley y se refieren
fundamentalmente a las materias que dan a la Comisin la
denominacin que tiene (artculo 50). Las atribuciones de la
Comisin pueden ser ejercidas directamente por el Ejecutivo
Federal, por conducto del titular de la Secretara de Energa,
Minas e Industria Paraestatal (artculo 50, prrafo final).
165. El derecho internacional sobre energa nuclear
La energa nuclear, que alguna vez fuera calificada como "el

fuego de Prometeo", es al mismo tiempo la amenaza ms
considerable para la supervivencia de la Humanidad.
559
Los niveles a que ha llegado la carrera armamentista entre

las dos grandes superpotencias con base en el desarrollo de
la energa nuclear, as como las consecuencias que ten dra
una eventual conflagracin nuclear respecto de la suerte del
planeta Tierra, son suficientemente conocidos, de modo que
no es necesario abundar sobre ellos. Bstenos decir que la
ocurrencia de lo que se ha dado en llamar "el invierno nu-
clear" -el ambiente global modificado por una guerra nuclear-,
representara el trmino de las condiciones que hacen posible
la casi totalidad de las formas de vida que hoy conocernos,
empezando por la vida humana. La trgica y absurda paradoja
en que vivimos, ha generado un movimiento mundial en fa-
vor de la paz y, en especial, de la limitacin de los usos de la
energa nuclear a fines pacficos y la desaparicin de las armas
nucleares, lo que ha dado origen a un conjunto de tratados
internacionales encaminados a esos propsitos, que pueden
parecer insuficientes, pero que no dejan de ser importantes.
Mxico ha desempeado un papel significativo en la for-
macin de este nuevo derecho internacional, especialmente
en la celebracin del tratado de Tlatelolco o Tratado para la
Proscripcin de las Armas Nucleares en la Amrica Latina
(D.O. 16-12-67), suscrito en la ciudad de Mxico el 14 de
febrero de 1967. En virtud de este Tratado, las Partes Contra-
tantes se comprometen a utilizar exclusivamente con fines
pacficos el material y las instalaciones nucleares sometidos
a su jurisdiccin y a prohibir e impedir en sus respectivos
territorios: a) el ensayo, uso, fabricacin, produccin o ad-
quisicin, por cualquier medio, de toda arma nuclear, por s
mismas, directa o indirectamente, por mandato de terceros o
de cualquier otro modo; y b) el recibo, almacenamiento, ins-
talacin, emplazamiento o cualquier forma de posesin de
toda arma nuclear, directa o indirectamente, por s mismas,
560
por mandato de terceros o de cualquier otro modo. De acuer-

do con este Tratado, las Partes Contratantes se comprometen,
asimismo, a abstenerse de realizar, fomentar o autorizar, di-
recta o indirectamente, el ensayo, el uso, la fabricacin, la
produccin, la posesin o el dominio de toda arma nuclear
o de participar en ello de cualquier manera. As lo establece
el Artculo 1 del Tratado.
Con el fin de asegurar el cumplimiento de las obligacio-
nes establecidas en el Tratado ste crea un organismo inter-
nacional denominado "Organismo para la Proscripcin de
las Armas Nucleares en Amrica Latina" (Artculo 7). Por otra
parte, el Tratado establece un sistema de control (Artculos
12 a 18), en el que se incluye la prescripcin de que cada
Parte Contratante negociar acuerdos con el Organismo In-
ternacional de Energa Atmica para la aplicacin de las Sal-
vaguardias de ste a sus actividades nucleares (Artculo 13).
Este ltimo organismo cumple iguales funciones respecto del

Tratado sobre la No Proliferacin de Armas Nucleares que se
examina ms adelante. Mxico concluy un Acuerdo con ese
organismo que se refiere a ambos Tratados y que se denomina
"Acuerdo entre los Estados Unidos Mexicanos y el Organismo
Internacional de Energa Atmica para la aplicacin de salva-
guardias en relacin con el Tratado para la Proscripcin de las
Armas Nucleares en la Amrica Latina y el Tratado sobre la No
Proliferacin de Armas Nucleares" (D. O. 25-07.75),
El Tratado de Tlatelolco no menoscaba los derechos de

las Partes Contratantes para usar, de conformidad con sus dis-
posiciones, la energa nuclear con fines pacficos, de modo
particular en su desarrollo econmico y progreso social (Ar-
tculo 17). En consecuencia, el mismo Tratado autoriza a las
561
Partes Contratantes para llevar a cabo explosiones con fines

pacficos, o prestar su colaboracin a terceros para los mis-
mos fines, dentro de las limitaciones que establece el Tratado
y de acuerdo con un procedimiento previsto para ese efecto,
que incluye entre otras cosas la obligacin de informar con
la antelacin debida "las medidas que se tomarn para evitar
riesgos a la poblacin, flora, fauna y territorios de otra y otras
Partes" (Artculo 18).
Otro de los instrumentos internacionales fundamentales
en esta materia, es el Tratado sobre la No Proliferacin de Ar-
mas Nucleares, abierto a la firma de los pases interesados en
las ciudades de Washington, Londres y Mosc, el lo. de julio
de 1968. Mxico es parte de ese Tratado desde 1969 (D.O.
17-10-69). De acuerdo con el Tratado, cada Estado poseedor
de armas nucleares que sea parte en el mismo se compro-
mete a no traspasar a nadie armas nucleares u otros dispo-
sitivos nucleares explosivos ni el control sobre tales armas
o dispositivos, sea directa o indirectamente; y a no ayudar,
alentar o inducir en forma alguna a ningn Estado no posee-
dor de armas nucleares a fabricar o adquirir de otra manera
armas nucleares u otros dispositivos nucleares explosivos, ni
el control sobre tales armas o dispositivos (Artculo 1). De
su lado, cada Estado no poseedor de armas nucleares que
sea parte en el Tratado se compromete a no recibir de nadie
ningn traspaso de armas nucleares u otros dispositivos nu-
cleares explosivos ni el control sobre tales armas o dispositi-
vos explosivos, sea directa o indirectamente; a no fabricar ni
adquirir de otra manera armas nucleares u otros dispositivos
nucleares explosivos; y a no recabar ni recibir ayuda alguna
para la fabricacin de armas nucleares u otros dispositivos
nucleares explosivos (Artculo 11). Asimismo, los Estados no
poseedores de armas nucleares que son parte en el Tratado, se
562
comprometen a aceptar las salvaguardias estipuladas en un

acuerdo que ha de negociarse y concertarse con el Organis-
mo Internacional de Energa Atmica, a efectos nicamente
de verificar el cumplimiento de las obligaciones asumidas
(Artculo 111). Nada de lo dispuesto en el Tratado afecta el
derecho inalienable de todas sus partes para desarrollar la
investigacin, la produccin y la utilizacin de la energa
nuclear con fines pacficos sin discriminacin (Artculo IV).
Adems, cada parte en el Tratado se compromete a celebrar
negociaciones de buena fe sobre medidas eficaces relativas a
la cesacin de la carrera de armamentos nucleares en fecha
cercana y al desarme nuclear, y sobre un tratado de desarme
general y completo bajo estricto y eficaz control internacio-
nal (Artculo VI). Por ltimo, ninguna disposicin del Tratado
menoscaba el derecho de cualquier grupo de Estados a con-
certar tratados regionales a fin de asegurar la ausencia total
de armas nucleares en sus respectivos territorios (Artculo
VII), como es el caso del Tratado de Tlatelolco.
Mxico es tambin parte en otros Tratados que se refieren a
ciertos aspectos ms especficos de la misma materia y que, en
el contexto del propsito ms general de disminuir la carrera
armamentista, tienden a proteger explcitamente el ambiente
natural. As ocurre con el Tratado por el cual se Prohiben los
ensayos con Armas Nucleares en la Atmsfera, en el Espacio
Ultraterrestre y debajo del Agua (D.O. 25-02-64), suscrito en
Mosc el 5 de agosto de 1963 y en el que figuran como "partes
originarias" los gobiernos de los Estados Unidos de Amrica,
del Reino Unido y de la Unin Sovitica. Lo mismo cabe decir
del Tratado sobre Prohibicin de Emplazar Armas Nucleares y
otras Armas de Destruccin en Masa en los Fondos Marinos y
Ocenicos y su Subsuelo (D.O. 08-05-84), adoptado en Lon-
dres, Mosc y Washington el 11 de febrero de 1971.
563
21. Cf. la seccin 2.2.3. del Programa Nacional de Ener-

glicos 1984-1988. publicado en el
"Diario Oficial" de la Federacin del 15 de agosto de
1984. ~I; Idem.
~". ldem,
~17 Idem.
21x Ibidem, seccin 4.1.3. 21'1 Ibidem, 5.8.1.
~~O Hay que sealar que el artculo 16 de la Ley del
Petrleo (D. O. 31-12-25) ya haba facultado al Ejecutivo
Federal para designar "zonas de reserva en terrenos libres",
facultad que fue ejercida por Decreto publicado en D. O. 19-
05-33 (adicionado en D. O. 19-02-43). ~21 Hay que sealar.
sin embargo. que el reciente Programa Integral de Fomento
a la Indus-
tria Petrouunica (D. O. 13-10-86) se ha propuesto. como
objetivo, compatibilizar el desarro110 de esa industria con la
"ecologa" (seccin 3).
~~~ Tambin pueden estimarse relevantes para esos efec-
tos, las disposiciones sobre las plantas ncleo-elctricas de
la Ley Reglamentaria del artculo 27 Constitucional en Mate-
ria Nuclear. que por razones de mtodo son examinadas en
el prrafo 159.
~~.l En Mxico slo existe la discutida central nucleo-
elctrica Laguna Verde, que an no est en funcionamiento
y que comprometi cerca del 60% de las reservas probadas.
Las experiencias de Three Mile Island (1979) y de Chernobyl
(1986), han reavivado la polmica que desde hace aos tiene
lugar en el pas sobre los peligros que presenta este costoso
proyecto.
~~. En la seccin 2.2.2. del Programa Nacional de Ener-
gticos 1984-1988 se dice que hasta la fecha se conoce la
existencia de alrededor de 14,500 toneladas de uranio, de
564
las cuales se estima que nicamente 10,600 toneladas pre-

sentan posibilidades de extraerse. El mismo Programa seala
que no se ha avanzado en la determinacin de los recursos
uranferos probados. por lo que la magnitud real del poten-
cial uranfero total del pas es incierta.
125 cr. para todo lo anterior Margarita Castillejos y Fer-
nando Ortz Monasterio, La contaminacin por Cobaho-o
en Ciudad Jurez. Chihuahua. El Colegio de Mxico, 1985
(documento de la serie "Actualizaciones"), as como la bi-
bliografa all citada.
~~b cr. nuevamente la op. cit. en la nota anterior.
Parte Tercera
La proteccin de los ecosistemas marinos

Captulo XII
La proteccin de los ecosistemas
marinos en el derecho interno
Sumario: 166. El contenido del captulo. 167. La problem-
tica de la proteccin de los ecosistemas marinos. 168. Las
bases constitucionales del rgimen jurdico del mar. 169.
La Ley Federal del Mar. 170. La proteccin de los ecosiste-
mas marinos en la Ley Federal de Proteccin al Ambiente.
171. Los dems aspectos de la proteccin de los ecosistemas
marinos en la Ley Federal de Proteccin al Ambiente. 172.
La proteccin de los ecosistemas marinos en la Ley Federal
de Pesca. 173. La proteccin de los ecosistemas marinos en
otros ordenamientos jurdicos. 174. La proteccin del medio
marino en la Ley General de Bienes Nacionales.
Con este captulo se inicia el estudio de la proteccin jurdica

de los ecosistemas marinos, para lo cual se hace una distincin
entre el sistema de proteccin establecida en la legislacin in-
terna y el establecido por el derecho internacional, tal como
lo exige la existencia de numerosos acuerdos internacionales
sobre la materia en los que Mxico es parte contratante.
El mar es el ecosistema ms extenso sobre la superficie de
la Tierra, pues cubre cerca del 70% de ella. El mar es tambin
el primero de los ecosistemas, ya Que se supone Que la vida
tuvo su origen en ese medio. El mar ha sido tradicionalmente
una fuente de alimentos para el hombre, as como un me-
dio para las comunicaciones y el comercio. En pocas ms
recientes, el hombre ha comenzado a explotar los recursos
minerales y energticos localizados en los fondos marinos.
568
El tema del mar como fuente de recursos naturales para

la satisfaccin de las necesidades humanas e, incluso, como
hbitat del hombre, suele despertar enormes expectativas.
Sin embargo, la verdad es Que al menos la proporcin de
tales expectativas, no tienen un fundamento cientfico y, por
ahora, un fundamento econmico. En efecto, desde el punto
de vista de su productividad, la mayor parte del mar presenta
condiciones semejantes a las de un ecosistema desrtico. Esa
es la situacin Que se observa en las zonas de las grandes
profundidades. En cambio, las zonas costeras son altamente
productivas. Por otra parte, la explotacin de los recursos
minerales y energticos del mar, salvo nuevamente en las
zonas costeras y, concretamente en la llamada plataforma
continental, contina siendo un hecho problemtico desde
el punto de vista tecnolgico y econmico.
Lo cierto es que, como lo sealan los ecologos, el mar debe
ser considerado, desde una perspectiva ambiental, ms como
un factor decisivo para la regulacin de los climas terrestres y
para la mantencin de concentraciones favorables de dixido
de carbono y de oxgeno en la atmsfera, antes que como un
inmenso depsito de recursos naturales que slo esperan ser
explotados. Esto no significa, empero, que el mar no tenga
importancia, ahora y en el futuro, para el bienestar humano.
En el caso de Mxico es clara esa importancia, como se ver a
continuacin. Con lo dicho, slo se ha querido moderar aque-
lla visin que se tiene habitualmente del mar en general como
un ecosistema de posibilidades ilimitadas.
Las actividades del hombre respecto del mar, han intro-
ducido muchos elementos de riesgo para la conservacin
de los ecosistemas marinos. Por lo pronto, el mar ha sido
siempre considerado por el hombre como un gran recipiente
natural de toda clase de desperdicios. Pero, el incremento de
569
LA PROTECCIN DE LOS RECURSOS MARINOS EN EL DERECHO INTERNO
la generacin de residuos y su diversificacin hacia rubros

como los desechos txicos y nucleares, ha determinado que
este basurero mundial haya comenzado a ser afectado seria-
mente. Las consecuencias de los derrames de hidrocarburos,
provocados o accidentales, son bastante conocidas. En gene-
ral, las explotaciones de recursos minerales o energticos en
el mar, han generado efectos ambientales desfavorables, que
no se encuentran limitadas slo a los ecosistemas marinos.
Por otra parte, la explotacin irracional de los recursos
pesqueros, han puesto en peligro la supervivencia de ciertas
especies, con los consiguientes peligros para el equilibrio de
los ecosistemas. Muchos de los actuales usos del mar para
fines de comunicacin y de transporte, representan una ame-
naza cierta para la conservacin de los ecosistemas marinos.
Los usos militares del mar, como los ensayos de armas nu-
cleares, han desvastado ciertas zonas martimas. Incluso, las
propias actividades tursticas y de recreacin en el mar, han
provocado daos de consideracin en los ecosistemas mari-
nos, cuando no han sido debidamente reguladas.
La degradacin que han experimentado los ecosistemas
marinos y el hecho de que ella se est incrementando veloz-
mente, ha llevado a la elaboracin de programas nacionales
e internacionales para la proteccin de los mares, as como
a la puesta en vigor de reglas jurdicas tambin nacionales e
internacionales para la misma proteccin.
En este captulo se examina, en primer trmino, el rgi-
men jurdico del mar desde el punto de vista de sus bases
constitucionales y de la Ley Federal del Mar. A continuacin,
se analizan los diversos aspectos del sistema de proteccin
del medio marino establecido en la Ley Federal de Protec-
cin al Ambiente. Luego, se examina el mismo tema desde
la perspectiva de otros ordenamientos jurdicos, como es el
570
caso de la Ley Federal de Pesca, la Ley Federal de Aguas y la

Ley General de Bienes Nacionales, reservndose el estudio
de las disposiciones atinentes a la proteccin de los ecosis-
temas marinos contenidos en ordenamientos jurdicos tales
como la Ley de Vas Generales de Comunicacin y la Ley
Federal de Turismo, para el momento en que se analicen las
respectivas actividades.
167. La problemtica de la proteccin de los ecosistemas marinos
Mxico es un pas que tiene una enorme riqueza en sus eco-

sistemas marinos: 10.000 kilmetros de litoral, 500.000 kil-
metros cuadrados de plataforma continental, 1.6 millones de
hectreas de superficie esturica y cerca de 12.500 kilme-
tros cuadrados de lagunas costeras.227 Junto con derechos
sobre amplias zonas martimas, le aseguran a Mxico una
riqueza potencial que pocos pases en el mundo tienen.
Una parte de los recursos petroleros localizados en la
plataforma continental, han sido explotados intensamente en
los ltimos aos. Esta intensa explotacin de los hidrocarbu-
ros, que ha sido beneficiosa para el pas desde otros puntos
de vista, ha generado impactos ambientales inconvenientes,
como los que se han sealado ms atrs (vase el prrafo
149), entre ellos los provocados por el espectacular inciden-
te del Pozo "Ixtoc 1".
El potencial pesquero del pas, en cambio, ha sido hasta
ahora desaprovechado y tambin mal aprovechado. Aunque
en los ltimos quince aos se ha cuadruplicado la captura,
pues aument de 254 mil toneladas en 1970 a ms de 1.1
millones en 1983 -lo que represent una tasa media anual de
crecimiento del 12%_,228 lo cierto es que para las necesida-
des del pas ese volumen de captura es an insuficiente: la pro-
571
duccin pesquera no aporta sino slo el 10% de las protenas

que consume las poblacin nacional y equivale nicamente al
3.4% del valor total de produccin de granos bsicos. Por otra
parte, en la pesca tambin ha prevalecido el modelo tecnol-
gico de tipo especializado -como en el caso de la agricultura
y la ganadera-, orientndose a la explotacin de no ms de
25 especies de un potencial cercano a las 300 especies co-
mestibles. Adems, el 82.58% de las especies capturadas est
constituido slo por 4 especies: camarn, sardina, anchoveta
y atn. El camarn, que representa el 54.5% del valor total de
la produccin pesquera, es un producto de exportacin. Las
prcticas monoproductoras traen como consecuencia que, en
el caso del camarn, se devuelvan al mar ocho toneladas por
cada tonelada capturada, de muchas especies comestibles (en
1979 se tiraron como basura 700.000 toneladas de fauna de
acompaamiento del camarn). La pesca del camarn, ade-
ms del desaprovechamiento y destruccin de su fauna de
acompaamiento, es una de las prcticas pesqueras menos re-
dituables desde el punto de vista energetco.v" En cambio, se
han desaprovechado hasta ahora las inmensas posibilidades
que ofrece la acuicultura.
Los principales problemas que enfrenta la proteccin de
los ecosistemas marinos en Mxico, tienen que ver en con-
secuencia con las actividades petroleras que se llevan a cabo
en la plataforma marina y con las prcticas pesqueras nacio-
nales, as como con las descargas de residuos que afectan
especialmente a las zonas costeras. A ellos deben agregarse
los que plantean, actual o potencialmente, las actividades de
otros pases, especialmente de los Estados Unidos de Amri-
ca, en aguas mexicanas que no son reconocidas como tales
por dichos pases o en aguas internacionales.
572
168. Las bases constitucionales del rgimen jurdico del mar
La Constitucin Poltica establece que el territorio nacional

comprende, entre otros, el de las islas, incluyendo los arreci-
fes y cayos y los mares adyacentes; el de las islas de Guada-
lupe y las de Revillagigedo, situadas en el Ocano Pacfico;
la plataforma continental y los zcalos de las islas, cayos y
arrecifes; y las aguas de los mares territoriales en la extensin
y trminos que fija el derecho internacional, y las martimas
interiores (artculo 42, fracciones II a V).
Agrega la Constitucin que las islas, cayos y arrecifes de
los mares adyacentes que pertenezcan al territorio nacional,
la plataforma continental, los zcalos submarinos de las is-
las, de los cayos y arrecifes, los mares territoriales, y las aguas
martimas interiores, "dependern" directamente del Gobier-
no de la Federacin, con excepcin de aquellas islas sobre
las que hasta la fecha hayan ejercido jurisdiccin los Estados
(artculo 48). En ese sentido, es ms claro el artculo 27 de la
misma Constitucion Poltica, que establece que corresponde
a la Nacin el dominio directo de todos los recursos natura-
les de la plataforma continental y los zcalos submarinos de
las islas y que son de propiedad de la Nacin las aguas de
los mares territoriales, en la extensin y trminos que fije el
derecho internacional, as como las aguas marinas interiores
(artculo 27, prrafo cuarto y quinto).
Adems, prescribe la Constitucin que la Nacin ejer-
ce en una zona econmica exclusiva situada fuera del mar
territorial y adyacente a ste, los derechos de soberana y
las jurisdicciones que determinen las leyes del Congreso. La
zona econmica exclusiva se extiende a 200 millas nuticas,
medidas a partir de la lnea de base desde la cual se mide el
mar territorial. En aquellos casos en que esa extensin pro-
573
duzca superposicin con la de las zonas econmicas exclu-

sivas de otros Estados, la delimitacin de las respectivas zo-
nas se hace en la medida en que resulte necesaria, mediante
acuerdo con estos Estados (artculo 27, prrafo octavo). Este
prrafo fue incorporado en 1976 a la Constitucin Poltica
(D. O. 06-02-76) y desarrollado por la hoy abrogada Ley Re-
glamentaria del Prrafo Octavo del Artculo 27 Constitucio-
nal, relativo a la Zona Econmica Exclusiva (D. O. 13-02-76;
reformas en D. O. 03-02-83).
169. La Ley Federal del Mar
La proteccin de los ecosistemas marinos debe ser exami-

nada primeramente desde la perspectiva de la reciente Ley
Federal del Mar (D. O. 1301-86, con erratas en el D. O. 09-
01-86), que es reglamentaria de los prrafos cuarto, quinto,
sexto y octavo del artculo 27 de la Constitucin Poltica, en
lo relativo a las zonas marinas mexicanas (artculo lo.).
Esta Ley abrog la antes mencionada Ley Reglamentaria del

Prrafo Octavo del Artculo 27 Constitucional, relativo a la
Zona Econmica Exclusiva (artculo 20. transitorio). La LFM
se encuentra estrechamente vinculada a la tambin reciente
Convencin de las Naciones Unidas sobre el Derecho del
Mar, en tanto sigue sus principales orientaciones, algunas de
las cuales, por otra parte, se encontraban ya incorporadas al
derecho interno del pas. La LFM se halla estructurada por dos
Ttulos, que contienen disposiciones generales y reglas sobre
las zonas marinas, respectivamente.
La Ley Federal del Mar rige en las zonas marinas que

forman parte del territorio nacional y. en 10 aplicable, ms
574
all de ste en las zonas marinas donde la Nacin ejerce

derechos de soberana, jurisdicciones y otros derechos (ar-
tculo 20.). Las zonas marinas mexicanas, son, de acuerdo
con la LFM. el mar territorial. las aguas marinas interiores, la
zona contigua, la zona econmica exclusiva. la plataforma
continental y las plataformas insulares. y cualquier otra per-
mitida por el derecho internacional (artculo 30.). En todas
estas zonas. la Nacin ejerce los poderes, derechos, jurisdic-
ciones y competencias que la LFM establece, de conformidad
con la Constitucin Poltica y con el derecho internacional
(artculo 40.). La LFM recoge entonces la distincin que debe
hacerse entre los distintos tipos de derechos que integran 10
que ahora se denomina "derechos territoriales del Estado".
como por lo dems lo haba hecho antes la Ley Reglamenta-
ria del Prrafo Octavo del Artculo 27 Constitucional y la pro-
pia Constitucin Poltica.
Desde esa perspectiva, la Ley Federal del Mar deja en
claro que la soberana de la Nacin y sus derechos de sobe-
rana, jurisdicciones y competencias dentro de los lmites de
las respectivas zonas marinas, se ejercen respecto a: 1) las
obras, islas artificiales, instalaciones y estructuras marinas:
2) el rgimen aplicable a los recursos marinos vivos, inclu-
sive su conservacin y utilizacin: 3) el rgimen aplicable
a los recursos marinos no vivos. inclusive su conservacin
y utilizacin; y 4) el aprovechamiento econmico del mar,
inclusive la utilizacin de minerales disueltos en sus aguas.
la produccin de energa elctrica o trmica derivada de las
mismas. de las corrientes y de los vientos, la captacin de
energa solar en el mar. el desarrollo de la zona costera, la
maricultura, el establecimiento de parques marinos naciona-
les, la promocin de la recreacin y el turismo, y el estable-
cimiento de comunidades pesqueras (artculo 60.).
575
Las instalaciones martimas en general, tienen importancia

desde un punto de vista ambiental por los efectos que ellas
pueden generar en los ecosistemas marinos. La LFM estable-
ce a ese respecto que la Nacin tiene derecho exclusivo, en
las zonas marinas mexicanas, de construir y de autorizar y
reglamentar la construccin, operacin y utilizacin de islas
artificiales. de instalaciones y estructuras, de conformidad con
la propia LFM, la Ley General de Bienes Nacionales, la Ley de
Obras Pblicas y dems disposiciones aplicables en vigor (ar-
tculo 16), entre las cuales se encuentran las de la Ley Federal
de Proteccin al Ambiente que se refieren a la materia. La mis-
ma LFM agrega que la contruccin, instalacin, conservacin,
mantenimiento, reparacin y demolicin de bienes inmuebles
dedicados a la exploracin, localizacin, perforacin, extrac-
cin y desarrollo de recursos marinos, o destinados a un ser-
vicio pblico o al uso comn en las zonas marinas mexicanas
deber hacerse observando las disposiciones legales vigentes
en la materia (artculo 17), entre las cuales deben considerarse
aqullas que se refieren a la proteccin del ambiente en gene-
ral y de los ecosistemas marinos en particular. La proteccin de
los ecosistemas se encuentra estrechamente ligada a la protec-
cin de los recursos y al aprovechamiento econmico del mar,
respecto de los cuales la LFM establece que debern observarse
las disposiciones aplicables sobre la materia. As, en cuanto
a las medidas de conservacin y utilizacin por nacionales y
extranjeros de los recursos vivos en las zonas marinas mexica-
nas, ellas habrn de adoptarse de acuerdo con la legislacin
sobre pesca, las disposiciones emanadas de ella y otras aplica-
bles (artculo 18), mientras Que la exploracin, explotacin,
beneficio, aprovechamiento, refinacin, transportacin, alma-
cenamiento, distribucin y venta de los hidrocarburos y mine-
rales, en las zonas marinas mexicanas, se regir por las Leyes
576
Reglamentarias del Artculo 27 Constitucional en el Ramo del

Petrleo y en Materia Minera y sus respectivos Reglamentos,
as como por las disposiciones aplicables de la LFM (artculo
19). Cualquier otra actividad diversa que implique la explota-
cin, uso y aprovechamiento econmico de las zonas marinas
mexicanas, se regirn por las correspondientes disposiciones
reglamentarias de los prrafos cuarto, quinto y sexto del art-
culo 27 constitucional, as como por la LFM y las dems leyes y
reglamentos aplicables (artculo 20), entre ellos la Ley Federal
de Proteccin al Ambiente y sus reglamentos.
La Ley Federal del Mar dedica adems un captulo espe-
cial, dentro de las disposiones generales, a la proteccin y
preservacin del medio marino, as como a la investigacin
cientfica marina. En ese sentido, la LFM establece que "en el
ejercicio de los poderes, derechos y competencias de la Na-
cin dentro de las zonas martimas mexicanas, se aplicarn
la Ley Federal de Proteccin al Ambiente, la Ley General
de Salud y sus respectivos Reglamentos, la Ley Federal de
Aguas y dems leyes y reglamentos aplicables vigentes o que
se adopten, includos la presente Ley, su reglamento y las
normas pertinentes del derecho internacional para prevenir,
reducir y controlar la contaminacin del medio marino" (ar-
tculo 21). De esta manera, la Ley deja en claro que se apli-
car en dichas zonas el derecho interno sobre la proteccin
de los ecosistemas, as como el derecho internacional sobre
la materia, que comprende entre otra normas aqullas de la
Mar que se refieren a la proteccin y preservacin del me-
dio marino, las que son examinadas ms adelante (vanse
los prrafos 183 y siguientes). Incluso, en materia de inves-
tigacin cientfica marina, la LFM no deja de sealar que, en
la realizacin de las actividades correspondientes dentro de
577
las zonas marinas mexicanas, se aplicar, entre otros princi-

pios, el de que dichas actividades respetarn todas las leyes
y reglamentos pertinentes a la proteccin y preservacin del
medio marino (artculo 22, fraccin IV).
Las reglas sobre las zonas marinas mexicanas regulan en
detalle el mar territorial, las aguas marinas interiores, la zona
contigua, la zona econmica exclusiva y la plataforma con-
tinental o insular. El mar territorial es fijado en una anchura
de 12 millas marinas (22.224 metros), medidas de conformi-
dad con las disposiciones de la Ley y su futuro Reglamento
(artculo 25), todo lo cual concuerda con lo establecido al
respecto en la Convencin de las Naciones Unidas sobre el
Desarrollo del Mar (artculo 3 y ss.). Una disposicin similar
se encontraba ya prevista en la Ley General de Bienes Nacio-
nales. Sobre esa franja de mar, incluido su lecho y subsuelo
as como el espacio areo superestante, la Nacin ejerce so-
berana (artculos 23 y 24). La misma soberana es ejercida
por la Nacin sobre las reas denominadas aguas marinas
interiores, que son las comprendidas entre las costas nacio-
nales, tanto continentales como insulares, y el mar territorial
mexicano (artculo 34). Esta soberana se extiende al espacio
areo superestante, as como al lecho del subsuelo de esas
aguas (artculo 35), las que incluyen: 1) la parte norte del
Golfo de California; 2) las de las bahas internas: 3) las de los
puertos; 4) las internas de los arrecifes; y 5) las de las desem-
bocaduras o deltas de los ros, lagunas y estuarios comuni-
cados permanentes o intermitentemente con el mar (artcu-
lo 36). En estricta concordancia con la Convencin sobre
el Derecho del Mar (artculo 33). la LFM agrega que la zona
contigua al mar territorial se extiende a 24 millas marinas
(44.448 metros), contadas desde las lneas de base a partir
de las cuales se mide la anchura del mar territorial mexicano
578
(artculo 43). La Nacin tiene sobre esa zona competencias

para tomar las medidas de fiscalizacin necesarias con el
objeto de: 1) prevenir las infracciones de las normas aplica-
bles de la LFM, de su Reglamento, y de las leyes y reglamentos
aduaneros fiscales, de inmigracin o sanitarios que pudie-
ren cometerse en el territorio, en las aguas marinas interio-
res o en el mar territorial mexicano: y 2) para sancionar las
infracciones a dichas normas, cometidas en el territorio, en
las aguas marinas interiores o en el mar territorial mexicano
(artculo 42). Entendernos que estas medidas de fiscalizacin
comprenden la prevencin y sancin de las infracciones a
las disposiciones sobre proteccin de los ecosistemas mari-
nos, pues as 10 indica el contexto de la Ley y de la propia
Mar, como se ver a continuacin.
Las normas sobre zona econmica exclusiva son ms
complejas. La LFM establece que la zona econmica exclusi-
va mexicana se extiende a 200 millas marinas (370.400 me-
tros), contadas desde las lneas de base a partir de las cuales
se mide la anchura del mar territorial (artculo 50), todo ello
en concordancia con 10 ya establecido en el prrafo octavo
del artculo 27 constitucional y de la propia Convencin de
las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (cuyo artculo
57 prescribe que dicha zona "no se extender ms all de 200
millas marinas contadas ... etc."). Sobre esa zona la Nacin
ejerce, por una parte, derechos de soberana para los fines
de exploracin y explotacin, conservacin y administracin
de los recursos naturales, tanto vivos como no vivos, ya sean
renovables o no renovables, del lecho y el subsuelo del mar
y de las aguas suprayacentes, y con respecto a otras activida-
des con miras a la exploracin yexplotacin econmica de
la zona, tal como produccin de energa derivada del agua,
579
de las corrientes y de los vientos; y por otra parte, jurisdic-

cin en relacin con las disposiciones de la propia LFM, de su
Reglamento y del derecho internacional y con respecto: 1) al
establecimiento y utilizacin de islas artificiales, instalacio-
nes y estructuras; 2) a la investigacin cientfica marina; y 3)
a la proteccin y preservacin del medio marino. Adems,
la Nacin ejerce los dems derechos (y est sometida a los
dems deberes) que fija la LFM, su Reglamento y el derecho
internacional. As lo establece el artculo 47 de la Ley, que
reproduce el artculo 56 de la Convencin. La LFM dispone,
adems, que el Poder Ejecutivo Federal dictar las medidas
adecuadas de administracin y conservacin para que los
recursos vivos no se vean amenazados por una explotacin
excesiva, determinar la captura permisible de recursos vi-
vos en la zona econmica exclusiva y, sin perjuicio de lo
anterior, promover la utilizacin ptima de dichos recursos
(artculo 56).
Hay que sealar que la Ley Reglamentaria del Prrafo Oc-
tavo del Artculo 27 Constitucional, relativo a la 20na Econ-
mica Exclusiva, ya haba establecido normas similares a las
que se acaban de examinar (artculos 40., 60. y 70.).
Finalmente, respecto de la plataforma continental o insu-
lar, la Ley Federal del Mar establece que ella comprende el
lecho y el subsuelo de las reas submarinas que se extienden
ms all del mar territorial, y a todo lo largo de la prolonga-
cin natural del territorio nacional, hasta el borde exterior
del margen continental, o bien hasta una distancia de 200
millas marinas contadas desde las lneas de base a partir de
las cuales se mide la anchura del mar territorial, en los casos
de que el borde exterior del margen continental no llegue
a esa distancia (artculo 62). Respecto de la exploracin y
explotacin de los recursos naturales de la plataforma conti-
580
nental o de las plataformas insulares, la Nacin ejerce dere-

chos de soberana exclusivos, en el sentido de que si Mxico
no las explora o no explota sus recursos naturales, nadie pue-
de emprender estas actividades sin expreso consentimiento
de las autoridades nacionales competentes (artculo 57 y 58).
Estas disposiciones son estrictamente concordantes con los
preceptos de la Convencin de las Naciones Unidas sobre el
Derecho del Mar que se refieren a la misma materia (artcu-
los 76 y 77).
170. La proteccin de los ecosistemas marinos en la Ley Fede-

ral de Proteccin al Ambiente
El captulo IV de la Ley, denominado "de la proteccin del

medio marino", contiene cinco normas sobre la materia,
que se aplican preferentemente a cualquier otra disposicin
legal. 230 As resulta del varias veces mencionado artculo
20. de la LFPA, que declara supletorios de esta Ley, adems
de los ordenamientos que menciona, todos aquellos que se
refieran, entre otras materias, al agua, la flora y la fauna. La
posterior expedicin de la Ley Federal del Mar plantea, sin
embargo, la duda de si tales normas se aplican con prefe-
rencia a las de la nueva Ley, lo que no parece jurdicamente
defendible. El problema es ms terico que prctico, pues no
hay contradicciones entre las disposiciones de la LFM y de la
LFPA. Por otra parte, hay que decir que las disposiciones de
la LFPA estn orientadas hacia la regulacin de la contamina-
cin del medio marino por descarga de sustancias o residuos
o de aguas residuales que contengan contaminantes nocivos.
En consecuencia, la regulacin de los otros aspectos de la
proteccin del medio marino, han de buscarse en los dems
ordenamientos que son aplicables en la materia .
581
Para los efectos de la LFPA, "el medio marino compren-

de las playas, mar territorial, suelos y subsuelos del lecho
marino y zona econmica exclusiva" (prrafo segundo del
artculo 29).
La proteccin jurdica del medio marino se expresa fun-
damentalmente en la LFPA a travs de la prohibicin de des-
carga prevista en su artculo 29, que a la letra prescribe lo
que sigue: "Se prohibe descargar sin previo tratamiento, en las
aguas marinas, substancias o residuos de cualquier tipo, as
como aguas residuales que contengan contaminantes noci-
vos para la salud de las personas, la flora y fauna martimas y
en general, el ecosistema marino, de acuerdo con los lmites
que seale el reglamento correspondiente (prrafo primero).
Agrega el artculo 30 de la misma Ley que "la Secretara de
Desarrollo Urbano y Ecologa, resolver sobre las solicitudes
de autorizacin para descargar aguas residuales o cualquier
otro tipo de residuos en aguas marinas, fijndose en cada
caso las condiciones de tratamiento de las aguas o residuos,
de acuerdo al reglamento respectivo" (prrafo primero).
En consecuencia, lo que se prescribe para la proteccin
del medio marino es la prohibicin de descarga, sin previo
tratamiento y sin autorizacin, de subtancias o residuos de
cualquier tipo, as como de aguas residuales que contengan
contaminantes nocivos, en las aguas marinas. Esto ltimo se
encontraba ya previsto en el artculo 21 de la misma LFPA. Los
objetos jurdicamente tutelados son "la salud de las perso-
nas", "la flora y fauna martimas" y en general "el ecosistema
marino".
Las descargas en las aguas estn sujetas a los lmites que seale
el reglamento correspondiente, de acuerdo con lo dispuesto en
la parte final del prrafo primero del artculo 29. Sin embar-
582
go, no existe un reglamento que establezca propiamente lmites

para las descargas. Lo que existe es un Reglamento para Preve-
nir y Controlar la Contaminacin del mar por Vertimiento de
Desechos y Otras Materias (D. O. 23-01-79, con aclaracin en
D. O. 12-06-79), que se deriva del Convenio para la Prevencin
de la Contaminacin del Mar por Vertimiento de Desechos y
Otras Materias (D. O. 16-07-75). Ese Reglamento se aplica "a los
vertimientos deliberados de materias, sustancias o desechos en
aguas marttimas jurisdiccionales mexicanas" (artculo lo.). De
acuerdo con el Reglamento, toda persona fsica o moral requiere
de autorizacin para efectuar vertimientos deliberados (artculo
50.). El otorgamiento de estos permisos est sujeto a las disposi-
ciones del mismo. Reglamento, en cuyos Anexos se enumeran
ciertas sustancias respecto a las cuales el otorgamiento de un
permiso de vertimiento, queda sujeto a determinadas exigencias
de la autoridad (Anexo 1), as como ciertas sustancias y materias
que para suvertimiento requieren especial atencin (Anexo 11).
El Reglamento seala tambin los factores que debern exami-
narse al establecer criterios que rijan la concesin de permisos
para el vertimiento de materias en el mar (Anexo II1).
Por su parte, el prrafo segundo del artculo 30 de la LFPA

seala que "la Secretara de Marina se coordinar con la de
Desarrollo Urbano y Ecologa, en la aplicacin de esta Ley
para la proteccin del medio ambiente marino, cuando el
origen de la contaminacin provenga de fuentes mviles, o
de plataformas fijas en el mar territorial y la zona econmi-
ca exclusiva". En consecuencia, el sistema de competencias
administrativas para el otorgamiento de los permisos, es el si-
guiente: 1) por regla general, la Secretara de Desarrollo Urba-
no y Ecologa debe otorgar tales permisos, de acuerdo con las
disposiciones del reglamento respectivo, que no es otro que
583
el antes mencionado Reglamento para Prevenir y Controlar la

Contaminacin del Mar por Vertimiento de Desechos y Otras
Materias; y 2) en los casos en que el origen de la contamina-
cin pro vi ene de fuentes mviles o de plataformas fijas en
el mar territorial y en la zona econmica exclusiva, estos per-
misos deben otorgarse coordinadamente por la Secretara de
Desarrollo Urbano y Ecologa y la Secretara de Marina.
Este sistema de competencias establecido en la LFPA, modifica

las disposiciones precedentes. En efecto, en 1978 se puso en
vigor un Acuerdo 'Presidencial por el que, para los efectos del
artculo VI del Convenio sobre Prevencin de la Contamina-
cin del Mar por Vertimiento de Desechos y Otras Materias,
la Secretara de Marina sera la autoridad que ejercera to-
das y cada una de las funciones previstas en dicho Convenio
(D.O.30-01-78). En concordancia con lo anterior, el referido
Reglamento confiri a la Secretara de Marina la atribucin
exclusiva de expedir tales permisos. Las normas respectivas
deben entenderse, sin embargo, modificadas por las nuevas
disposiciones de la LFPA, en el sentido antes sealado.
Las disposiciones sobre prohibicin de descarga en el

medio marino se encuentran reforzadas por el artculo 76
de la Ley, que configura un delito sobre la materia al esta-
blecer que "se impondr la pena de 5 meses a 3 aos de
prisin y multa por el equivalente de cincuenta a diez mil
das del salario mnimo general vigente en el D. F., al que
intencionalmente o por imprudencia: 11I. Descargue, sin
previo tratamiento en el medio marino ... ( ... ) ... aguas
residuales, desechos o contaminantes que causen o puedan
causar daos graves a la salud pblica, la flora, la fauna o
los ecosistemas ... ".
584
1 71. Los dems aspectos de la proteccin de los ecosistemas

marinos en la Ley Federal de Proteccin al Ambiente
La LFPA se ocupa, adems, de otros aspectos de la proteccin

de los ecosistemas marinos, como son los relativos a la cons-
truccin de obras e instalaciones en el medio marino y la
operacin de las ya existentes (materia a la que tambin se
refiere la LFM, segn se ha visto), y a la prevencin y control
de la contaminacin en general del medio marino.
Respecto de lo primero, el artculo 31 de la LFPA prescribe
que "se prohibe la construccin de obras e instalaciones, as
como la operacin de las ya existentes, cuando stas ocasio-
nan contaminacin grave del medio marino". Como se recor-
dar, una prohibicin similar se encuentra establecida para
la proteccin de las aguas en general (artculo 21, prrafo
primero, de la LFPA). El precepto no distingue entre las obras e
instalaciones terrestres y las obras e instalaciones martimas.
La aplicacin de este precepto requiere de una reglamenta-
cin apropiada, que fije los criterios mnimos para que pue-
da calificarse la gravedad de la eventual contaminacin del
medio marino. Tambin es indispensable que se establezcan
ciertas normas para que las obras e instalaciones ya existen-
tes, se ajusten a las nuevas prescripciones.
Respecto de lo segundo, el artculo 32 de la LFPA estable-
ce que "la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa, se co-
ordinar con las de Marina, Comunicaciones y Transportes y
Pesca a efecto de que dentro de sus respectivas atribuciones
y competencias, intervengan para prevenir, controlar, vigilar
y abatir la contaminacin del medio marino". Por su parte,
el artculo 33 de la Ley prescribe que "las dependencias a
que se refiere el Artculo anterior, con la colaboracin de
las autoridades auxiliares a que se refiere esta Ley, formula-
585
rn y aplicarn las disposiciones que se consideren necesa-

rias para la prevencin y control de la contaminacin de las
aguas de jurisdiccin nacional, estableciendo al efecto los
rganos tcnicos adecuados para el fomento y desarrollo de
los estudios e investigaciones que se requieran".
En consecuencia, la LFPA, junto con regular los permisos
para las descargas en aguas marinas, prev la adopcin de
disposiciones para la prevencin y control de su contamina-
cin en general, recordando por otra parte que las funciones
de proteccin del medio marino contra la contaminacin es
una actividad que se encuentra a cargo de diversas Secreta-
ras y, en ese sentido, prescribiendo que ellas deben actuar
en forma coordinada.
En efecto, por lo que hace a la Secretara de Marina, cabe
tenerse presente que ella tiene una serie de atribuciones res-
pecto del medio marino, tal como lo seala el artculo 30 de la
LOAPF. Lo mismo ocurre con la Secretara de Comunicaciones
y Transportes, que entre otras atribuciones tiene la de regular
las comunicaciones y transporte por agua (artculo 36, frac-
cin XVI, de la LOAPF). Algo similar sucede con la Secretara
de Pesca, a la que le corresponde entre otras atribuciones la
de otorgar contratos, concesiones, permisos y autorizaciones
para la exploracin de la flora y fauna acuticas, as como
determinar las pocas y zonas de veda de las especies acuti-
cas, en coordinacin con la Secretara de Desarrollo Urbano y
Ecologa (artculo 43, fracciones IV y V de la LOAPF).
Sin embargo, estas no son las nicas Secretaras que tie-
nen competencia para intervenir en asuntos que se refieren a
la proteccin del medio marino. As, por ejemplo a la Secre-
tara de Energa, Minas e Industria Paraestatal, le corresponde
el ejercicio de algunas atribuciones que tienen que ver direc-
tamente con el medio marino, como es el caso del desarrollo
586
de la industria naviera (artculo 33, fraccin XI de la LOAPF).

Por ende, la coordinacin entre la Secretara de Desarrollo
Urbano y Ecologa no debera quedar limitada a las Secreta-
ras que estn enumeradas en el artculo 32.
Hay que dejar en claro que la idea del artculo 33 de
la LFPA consiste en que se podrn formular y aplicar las dis-
posiciones que se consideren necesarias para la prevencin
y control de la contaminacin de las aguas de jurisdiccin
nacional, independientemente de aqullas establecidas por
los reglamentos respectivos. Estas disposiciones pueden ser
formuladas y aplicadas por las autoridades auxiliares a que
se refiere la Ley.
Finalmente, cabe decir que la cuestin del estableci-
miento de los rganos tcnicos adecuados para el fomento y
desarrollo de los estudios e investigaciones que se requieran,
prevista en el mismo artculo 33, se encuentra tambin tra-
tado en la LFPA, por lo que hace a la Secretara de Desarrollo
Urbano y Ecologa, en el inciso "g" del artculo 12, y que, por
otra parte, las actividades de estudios, investigaciones y otras
actividades tcnicas y cientficas, se encuentran tambin re-
guladas por el artculo 80. de la misma LFPA.
Con todo lo anterior se relaciona el Artculo 90. de la LFPA
que prescribe que la Secretara de Desarrollo Urbano y Eco-
loga, en los trminos de lo dispuesto por esa Ley, desarrolla-
r programas tendientes a mejorar la calidad, entre otros, del
medio marino.
172. La proteccin de los ecosistemas marinos en la Ley Fede-

ral de Pesca
Otro de los ordenamientos jurdicos que deben considerarse

en materia de proteccin de los ecosistemas marinos, es la
587
reciente Ley Federal de Pesca (D. O. 26-12-86), que vino a

sustituir a la Ley Federal para el Fomento de la Pesca (D. O.
25-05-72) y que, al igual que su predecesora, regula la con-
servacin de la flora y la fauna acuticas.
En efecto, tal como lo seala el artculo lo. de la nueva
Ley, ella "es reglamentaria del artculo 27 de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de los
recursos naturales que constituyen la flora y fauna acuti-
cas, los cuales comprenden a todas las especies biolgicas y
elementos biognicos que tienen como medio de vida tem-
poral, parcial o permanente, el agua y sobre los cuales la
nacin ejerce derechos de propiedad originaria en el mar
territorial y en las aguas interiores y derechos de soberana
y jurisdiccin exclusiva sobre los recursos naturales que se
localizan en la zona econmica exclusiva" (prrafo lo.). El
mismo precepto agrega que el objeto de la LFP consiste en
"fomentar y regular la pesca en beneficio social, mediante el
uso y aprovechamiento ptimo de la flora y fauna acuticas
en cualquiera de sus manifestaciones, para su explotacin
racional, distribucin equitativa y adecuada conservacin ...
" (artculo lo., prrafo 20.). Las disposiciones de la LFP son
aplicables tanto a la flora y fauna acuticas localizadas en las
aguas martimas, como a las localizadas en las aguas conti-
nentales, segn lo aclara su artculo 30.
Las principales disposiciones de la LFP en lo concerniente
a la proteccin de la flora y fauna acuticas, se encuentran
constituidas por las normas que conceden facultades a la Se-
cretara de Pesca para adoptar un conjunto de medidas que
se refieren a esta materia, en especial las contenidas en los
artculos 16 (fracciones 11, 11I, V, IX, XVI y XVII) y 17 (frac-
ciones 1, 11, 11I, IV y V). Hay que sealar adems que entre
las causales de revocacin de las concesiones, permisos y
588
autorizaciones a que se refiere la LFP, figura la de "causar da-

os al ecosistema o a que exista el riesgo inminente de que
se pueda causar" (artculo 48, fraccin 1).
Estas atribuciones deben examinarse teniendo presente que,
de acuerdo con las disposiciones vigentes de la LOAPF, correspon-
de a la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa conservar y
fomentar el desarrollo de la flora y fauna martimas, fluviales y
lacustres, as como establecer viveros, criaderos y reservas de
especies acuticas (artculo 37, fracciones XXVII y XXVIII). Por
su parte, de acuerdo con las disposiciones de la misma LOAPF
corresponde a la Secretara de Pesca otorgar contratos, conce-
siones, permisos y autorizaciones para su explotacin; deter-
minar las pocas y zonas de veda de las especies acuticas, en
coordinacin con la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecolo-
ga; y cuantificar y evaluar las especies de la flora y fauna cuyo
medio de vida sea el agua (artculo 43). Tambin corresponde
a la Secretara de Pesca, definir, aplicar y difundir los mtodos
y procedimientos tcnicos destinados a obtener rendimientos
de la piscicu1tura, as como realizar actividades y autorizar 10
referente a la acuacultura (artculo 43).
Las atribuciones de la Secretara de Pesca se encuentran de-

talladas en su Reglamento Interior (D.O.06-02-84; erratas en
D.O.25-07-84; y reformas y adiciones en D.O. 05-07-85, 13-
08-85 y 17-11-86).
173. La proteccin de los ecosistemas marinos en otros ordena-

mientos jurdicos
Algunas disposiciones de la Ley Federal de Aguas se refieren

a la proteccin de los ecosistemas marinos. En efecto, esa
589
Ley regla la explotacin, uso y aprovechamiento de todas

las aguas de propiedad de la Nacin, dentro de las que se
incluyen las aguas martimas.
En ese sentido, son especialmente importantes las normas
que se refieren a los Distritos de Acuacu1tura, contenidas en
los artculos 87 a 99 de la LFA. Como se ha visto ms atrs
(vase el prrafo 131), los Distritos de Acuacultura tienen por
objeto la preservacin y el mejoramiento de las condiciones
naturales de las aguas de propiedad nacional, para el fomen-
to y la explotacin de las especies acuticas animales y ve-
getales y la explotacin de sales y minerales (artculo 88).
Estos Distritos de Acuacultura se pueden integrar, entre otros
elementos, con "las porciones correspondientes de los ma-
res territoriales, zonas federales, zonas martimas terrestres
respectivas y la plataforma continental, comprendidos en su
permetro" (artculo 89, fraccin 1).
174. La proteccin del medio marino en la Ley General de Bie-

nes Nacionales '
Por otra parte, la Ley General de Bienes Nacionales vigente

(D.O.08-0182; con erratas en D.O. 12-02-82- Y 24-03-82 y
reformas y adiciones en D.O. 07-02-84), contiene algunas
disposiciones que conciernen a la proteccin del medio ma-
rino. En efecto, la LGBN regula, entre otras materias, la relati-
va a la zona federal martima y a los terrenos ganados al mar
(artculos 49 a 56). Aqu interesan las disposiciones relativas
a los terrenos ganados al mar, en tanto ellas se refieren a una
modificacin del medio marino.
Al respecto, el artculo 53 de la Ley establece que "slo
podrn realizarse obras para ganar artificialmente terrenos
al mar, con la previa autorizacin de la Secretara de Comu-
590
nicaciones y Transportes, las cuales determinarn la forma y

trminos para ejecutar dichas obras" (prrafo primero).
La materia se encuentra regulada tambin por el Regla-
mento de la Zona Federal Martimo-Terrestre y de los Terrenos
Ganados al Mar (D.O. 17-06-82), que estable ce las normas,
polticas y procedimientos para el control, administracin,
inspeccin y vigilancia de la zona federal martimo-terrestre
y de los terrenos ganados al mar o a cualquier otro depsito
que se forme con aguas marinas (artculo 1o.). En ese Regla-
mento se define como terrenos ganados al mar, o a cualquier
otro depsito que se formen con aguas marinas, a "aquellas
superficies de tierra que se encuentren entre los lmites de las
zonas federal martimo terrestre nueva y original que exista
antes de que por causas naturales o artificiales se descubran
y ganen los terrenos" (artculo 60.).
Las funciones de administracin. control y vigilancia de la

zona federal y de los terrenos ganados al mar o cualquier otro
depsito que se forme con aguas marinas, se ejerce actual-
mente por las Delegaciones Estatales de la Secretara de De-
sarrollo Urbano y Ecologa, mientras la normatividad y las fa-
cultades relativas al otorgamiento de concesiones, permisos y
autorizaciones sobre el uso, aprovechamiento y explotacin
de la zona federal martimo terrestre y de los terrenos gana-
dos al mar, as como de cualquier otro depsito que se forme
con aguas marinas es ejercida por la Direccin General de la
Zona Federal, segn lo establece el Acuerdo secretarial que
extingui las Delegaciones de Zona Federal (D. O. 14-08-85).
Sin embargo, el nuevo Reglamento Interior de la Secretara
(D. O. 19-08-85) elimin la mencionada Direccin General
del Patrimonio Inmobiliario Federal (artculo 21).
591
Existen otros ordenamientos jurdicos que tambin se re-

fieren, en algunas disposiciones suyas, a la proteccin de los
ecosistemas marinos, como es el caso, por ejemplo, de la
Ley de Vas Generales de Comunicacin y de la Ley Fede-
ral de Turismo. Las reglas pertinentes son examinadas, por
razones de mtodo, en la parte concerniente a las vas de
comunicacin y de turismo, respectivamente.
592
~~7 Los datos han sido extrados de Victor Toledo. et al-

ter, op. cito supra en nota 146, p. 21. ~~ft De acuerdo con el
Programa Nacional de Pesca y Recursos del Mar 1984-1988
(seccin 1). publicado en el "Diario Oficial" de la Federacin
del 17 de septiembre de 1984.
~~" Cf. para todo lo anterior Victor Toledo. et alter, op.
cito supra en nota 146, pp. 34 y 35.
~.ltl La proteccin del medio marino no estaba contem-
plada en la LFPCCA. Algunas de las disposiciones originales de
la LFPA sobre la materia. fueron objeto de reformas y adicio-
nes en 1984 (artculos 29. 30 y 32).
Captulo XIII
La proteccin de los ecosistemas
marinos en el derecho internacional
Sumario: 175. El derecho internacional del mar. 176. La Con-
vencin Internacional para la Reglamentacin de la Caza de
la Ballena. 177. El Convenio Internacional para Prevenir la
Polucin de las Aguas del Mar por Hidrocarburos y otros or-
denamientos internacionales sobre la materia. 178. El Con-
venio sobre la Prevencin de la Contaminacin del Mar por
Vertimiento de Desechos y Otras Materias. 179. Las cuatro
Convenciones de Ginebra. La Convencin sobre el Mar Terri-
torial y la Zona Contigua. 180. La Convencin sobre Platafor-
ma Continental. 181. La Convencin sobre la Alta Mar. 182.
La Convencin sobre Pesca y Conservacin de los Recursos
Vivos de la Alta Mar. 183. La Convencin de las Naciones
Unidas sobre el Derecho del Mar. 184. La'Zona Econmica
Exclusiva en la Convencin. 185. La plataforma continental
en la Convencin. 186. La alta mar en la Convencin. 187.
Los fondos. marinos y ocenicos y su subsuelo en la Conven-
cin. 188. La proteccin del medio marino en la Conven-
cin. 189. El Convenio para la Proteccin y el Desarrollo del
Medio Ambiente en la Regin del Gran Caribe. 190. La pro-
teccin del medio marino en la Convencin relativa a la Or-
ganizacin Consultiva Martima Intergubernamental. 191. La
proteccin del medio marino en el Convenio Constitutivo de
la Organizacin Latinoamericana de Desarrollo Pesquero.
175. El derecho internacional del mar
Existe un derecho internacional del mar, que surgi como con-

secuencia de la oposicin a la idea de que el mar poda ser
594
apropiado por algunas naciones y en favor de la idea del mar

como una cosa comn a la humanidad, abierta a todas las na-
ciones. En definitiva, prevaleci la concepcin del mar como
una res communis y del mare liberum contra la del mare clau-
sum, inicindose una poca en que predomin sin contrapeso
el llamado principio de la "libertad de los mares".
En los ltimos cuarenta aos, el derecho internacional
del mar se ha transformado en la rama ms dinmica del
derecho internacional, en virtud de las profundas transforma-
ciones que han experimentado las relaciones entre las Na-
ciones sobre el mar. Estos cambios se han expresado en nu-
merosos acuerdos internacionales, ltimamente coronados
por la Convencin de las Naciones Unidas sobre el Derecho
del Mar, que es un texto que al mismo tiempo integra mucho
de lo existente respecto del derecho del mar, pero tambin
innova en materias que se encontraban insuficientemente re-
guladas o no reguladas.
Uno de los aspectos ms sobresalientes del nuevo dere-
cho del mar est consmuiue por las reglas sobre proteccin
de los ecosistemas marinos, que en la Convencin de las Na-
ciones Unidas sobre el Derecho del Mar alcanzan niveles de
perfeccin. Esas reglas se encuentran en acuerdos interna-
cionales mundiales y regionales, que se refieren a cuestiones
del mar en general o la proteccin de los ecosistemas mari-
nos en particular o a ciertos aspectos de esa proteccin.
Mxico ha suscrito y ratificado un nmero importante de
acuerdos internacionales que se refieren, de una u otra ma-
nera, a la proteccin de los ecosistemas marinos.
Los acuerdos internacionales que deben mencionarse, de
acuerdo con la fecha en que Mxico ha pasado a formar par-
te de ellos, son los siguientes: 1) la Convencin Internacional
para la Reglamentacin de la Caza de la Ballena (D. O. 30-
595
LA PROTECCIN DE LOS RECURSOS MARINOS EN EL DERECHO INTERNACIONAL
06-49); 2) el Convenio Internacional para la Prevencin de

la Polucin de las Aguas del Mar por Hidrocarburos (D. O.
20-0756; con erratas en D. O. 08-08-61 y modificaciones
en D. O. 09-03-77); 3) el ya mencionado Convenio sobre la
Prevencin de la Contaminacin del Mar por Vertimiento de
Desechos y otras Materias (D. O. 15-07-75); 4) la Conven-
cin sobre Pesca y Conservacin de los Recursos Vivos del
Alta Mar (D. O. 22-10-66); 5) la Convencin sobre Platafor-
ma Continental (D. O. 16-12-66); 6) la Convencin sobre
el Mar Territorial y la Zona contigua (D. O. 15-10-66; con
erratas en D. O. 22-02-67); 7) la Convencin sobre la Alta
Mar (D. O. 19-10-66); con erratas en D. O. 22-02-67); 8)
el Convenio Internacional relativo a la Intervencin en Alta
Mar en Casos de Accidentes que Causen Contaminacin por
Hidrocarburos (D. O. 2505-76; 9) el Protocolo relativo a la
Intervencin en Alta Mar en Casos de Contaminacin por
Sustancias Distintas de los Hidrocarburos (D. O. 1905-80;
con su acta de ratificacin en D. O. 25-01-80 y sus erratas
en D. O. 01-08-80); 10) el Acuerdo de Cooperacin entre los
sobre Contaminacin del Medio Marino por Derrame de Hi-
drocarburos y otras Sustancias Nocivas (D. O. 18-05-81); (1)
la Convencin de las Naciones Unidas sobre el Derecho del
Mar (D. O. 01-06-83); y (2) el Convenio para la Proteccin
y el Desarrollo del Medio Ambiente en la Regin del Gran
Caribe (D. O. 02-08-85; con erratas en D. O. 03-12-85).
A los anteriores Convenios y Tratados Internacionales, de-
ben agregarse adems la Convencin Constitutiva de la Or-
ganizacin Consultiva Martima Intergubernamental (D. O.
08-08-70; con erratas en D. O. 1310-70 y enmiendas en O.
0.05-06-81 y 27-04-83), as como el Convenio Constitutivo de
la Organizacin Latinoamericana de Desarrollo Pesquero (D.
596
O. 20-07-83; y erratas en D. O. 08-09-83), que tambin con-

tienen normas relativas a la proteccin del medio marino.
Hay que sealar, sin embargo, que la Convencin de las
Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar an no ha en-
trado en vigencia. En efecto, el artculo 308 de esa Conven-
cin prescribe que ella "entrar en vigor 12 meses despus
de la fecha en que haya sido depositado el sexagsimo ins-
trumento de ratificacin o de adhesin", hecho que todava
no ha ocurrido. Por otra parte, debe tambin sealarse que
dentro de esta enumeracin podran incluirse el Tratado por
el cual se Prohiben los Ensayos con Armas Nucleares en la
Atmsfera, en el Espacio Ultraterrestre y debajo del Agua, as
como el Tratado sobre prohibicin de Emplazar Armas Nu-
cleares y otras Armas de Destruccin en Masa en los Fondos
Marinos, Ocenicos y Subsuelo; pero, estos instrumentos in-
ternacionales son mencionados, por razones de mtodo, en
otro captulo (vase el prrafo 165).
Al examen de los aspectos ambientales de los acuerdos
internacionales antes mencionados, estn dedicados los p-
rrafos que siguen de este captulo.
176. La Convencin Internacional para la Reglamentacin de

la Caza de la Ballena
De la Convencin Internacional para la Reglamentacin de

la Caza de la Ballena, slo cabe decir que ella tiene por ob-
jeto proteger a todas las especies de ballena de la caza exce-
siva y salvaguardar para las generaciones futuras los recursos
naturales representados por las poblaciones de ballena (art-
culo l o.). La Convencin tiene un Anexo que contiene una
regulacin detallada de la caza de la ballena.
597
177. El Convenio Internacional para Prevenir la Polucin (sic)

de las Aguas del Mar por Hidrocarburos y otros ordenamientos
internacionales sobre la materia.
El objeto de este Convenio consiste en establecer una serie

de medidas para evitar esa forma de contaminacin, cuando
ella pueda tener lugar por descargas desde buques (artculo
lo.). Fundamentalmente, el Convenio prohibe a todo buque
la descarga de hidrocarburos o mezcla de hidrocarburos, sal-
vo cuando se dan las condiciones que el mismo Convenio
establece para los buques para cuyo efecto distingue, entre
aqullos que son buques tanques de aqullos que no lo son.
Estas disposiciones no se aplican en ciertos casos que sea-
la el mismo Convenio. De paso, digamos que la expresin
"polucin" que se utiliza en la versin espaola de este Con-
venio como resultado de una traduccin literal de la expre-
sin inglesa pollution ("contaminacin"), no es la apropiada.
Sin embargo, su uso frecuente como sinnimo de "contami-
nacin" le ha conferido una cierta legitimidad que la Real
Academia de la Lengua ha terminado aceptando (cf. el Dic-
cionario de la Lengua Espaola, Madrid, 1984, 20a. ed.).
Junto con ste, debe mencionarse el Convenio Interna-
cional relativo a la Intervencin en Alta Mar en casos de Ac-
cidentes que causen una Contaminacin por Hidrocarburos,
en el que se prev que las Partes del mismo pueden tomar
en alta mar las medidas necesarias para prevenir, mitigar y
eliminar todo peligro grave e inminente contra su litoral o
intereses conexos, debido a la contaminacin de las aguas
del mar por hidrocarburos, resultante de un accidente mar-
timo u otros actos relacionados con ese accidente, a los que
sea razonablemente atribuibles consecuencias desastrosas
de gran magnitud.
598
Tambin hay que sealar aqu que existe un Acuerdo de

Cooperacin entre los Estados Unidos Mexicanos y los Esta-
dos Unidos de Amrica sobre la Contaminacin del Medio
Marino por Derrame de Hidrocarburos y otras Sustancias
Nocivas. De conformidad con este Acuerdo, las Partes conv.
ienen en establecer un plan conjunto de contingencias sobre
contaminacin del medio marino por derrames de hidrocar-
buros u otras sustancias nocivas, con el fin de desarrollar
medidas que permitan tratar incidentes contaminantes y de
garantizar una respuesta adecuada en cada caso que pueda
afectar de manera significativa las reas definidas en el mis-
mo Acuerdo. Hay que sealar, adems, que Mxico puso en
vigor en el ao 1981, un plan de contingencia para combatir
y controlar derrames de hidrocarburos y sustancias nocivas
en el mar. Este plan nacional fue formulado por la Comi-
sin Intersecretarial de Saneamiento Ambiental y, por Acuer-
do Presidencial (D. O. 15-04-81), fue declarado de carcter
permanente y de inters social y aplicable a las reas cuya
soberana corresponde a la Nacin de acuerdo con la Ley.
178. El Convenio sobre la Prevencin de la Contaminacin del

Mar por Vertimiento de Desechos y Otras Materias
En este Convenio se establece el compromiso de las Partes

contratantes de adoptar todas las medidas posibles para im-
pedir la contaminacin del mar por el vertimiento de dese-
chos y otras materias que puedan constituir un peligro para
la salud humana, daar los recursos biolgicos y la vida ma-
rina, reducir las posibilidades de esparcimiento o entorpecer
otros usos legtimos del mar.
Para el cumplimiento de ese Convenio, fue expedido
el ya mencionado Reglamento para Prevenir y Controlar la
599
Contaminacin del Mar por Vertimiento de Desechos y Otras

Materias (vase el prrafo 170).
La autoridad designada por Mxico para las funciones
previstas en el Convenio fue la Secretara de Marina (Acuer-
do Presidencial publicado en el D. O. 30-01-78), lo que ha
de entenderse modificado en la forma que se ha sealado
ms atrs (vase el prrafo 170).
179. las cuatro Convenciones de Ginebra. la Convencin sobre

el Mar Territorial y la Zona Contigua
El 29 de abril de 1958, se suscribieron en la ciudad de Gi-

nebra las antes mencionadas Convenciones sobre el Mar Te-
rritorial y la Zona Contigua, sobre Plataforma Continental,
sobre la Alta Mar y sobre Pesca y la Conservacin de los
Recursos Vivos del Alta Mar. Todas estas Convenciones se en-
cuentran actualmente en vigencia; pero, dicha vigencia est
condicionada por la puesta en vigor de la Convencin de las
Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar. En efecto, el ar-
tculo 311 de esta ltima Convencin dispone que la misma
prevalecer "en las relaciones entre los Estados Partes, sobre
las Convenciones de Ginebra sobre el Derecho del Mar, de
29 de abril de 1958".
En la Convencin sobre el Mar Territorial y la Zona Con-
tigua se deja establecido el principio de que "la soberana de
un Estado se extiende, fuera de su territorio y de sus aguas in-
teriores, a una zona de mar adyacente a sus costas, designa-
da con el nombre de mar territorial" (artculo lo.). La misma
Convencin se ocupa de sealar cmo se delimitar el mar
territorial (artculos 30. a 13).
Desde un punto de vista ambiental, fue importante que
en esa Convencin se estableciera que en una zona de alta
600
mar contigua a su mar territorial, el estado ribereo podr

adoptar las medidas necesarias para, entre otras, evitar las
infracciones a sus leyes de polica sanitaria que pudieran co-
meterse en su territorio o en su mar territorial (artculo 24). Sin
embargo, lo anterior fue superado por Mxico desde el mo-
mento en que ste extendi su mar territorial hasta 12 millas
marinas, conforme a la modificacin que se hizo en 1969 a
los prrafos primero y segundo de la fraccin segunda del ar-
tculo 18 de la anterior Ley General de Bienes Nacionales (D.
O. 26-12-69). La vigente Ley General de Bienes Nacionales
de 1982 confirm lo anterior, al prescribir en su artculo 29,
fraccin 11, que eran bienes de uso comn "el mar territorial
hasta una distancia de 12 millas marinas (22.224 metros), de
acuerdo con lo dispuesto con la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos, las leyes que de ella emanen y el
derecho internacional... ",
En relacin con esta materia, ca be recordar que existe
un Decreto que prohibe a los barcos de cualquier nacionali-
dad que naveguen en aguas territoriales de Mxico, descar-
gar aceites o mezclas aceitosas en las mismas aguas (D. O.
15-07-61).
180. La Convencin sobre Plataforma Continental
La plataforma continental -llamada tambin "plataforma

submarina" o "zcalo submarino"-, es aquella meseta situada
debajo del mar que rodea los continentes y que se extiende has-
ta el punto donde comienzan los grandes abismos ocenicos.
La posibilidad de explotar los recursos naturales de la pla-
taforma continental, comenz a suscitar hace slo pocas d-
cadas atrs la preocupacin por reivindicar para las naciones
ribereas el dominio de esa plataforma continental. Como bien
601
recuerda Csar Sepulveda.i'" la cuestin de la plataforma conti-

nental pas a ser objeto de una atencin especial a partir de una
proclama del presidente Truman, el 28 de septiembre de 1945,
en la que se expres lo siguiente: " ... el gobierno de los Estados
Unidos considera los recursos naturales del subsuelo y del fon-
do del mar de la plataforma continental por debajo del alta mar
prximo a las costas de los Estados Unidos como perteneciendo
a stos y sometidos a su jurisdiccin y control".
En Mxico, por reformas a los artculos 27, 42 y 48 de la
Constitucin Poltica (D. O. 20-01-60), esta idea fue incor-
porada al ordenamiento jurdico fundamental. En efecto, el
prrafo cuarto del artculo 27 constitucional prescribe ahora
que "corresponde a la Nacin el dominio directo de todos
los recursos naturales de la plataforma continental y los z-
calos submarinos y las islas ... ". Por su parte, la fraccin IV
del artculo 42 declara que el territorio nacional compren-
de "la plataforma continental y los zcalos submarinos de
las islas, cayos y arrecifes". Por ltimo, el artculo 48 previe-
ne que, entre otros, "la plataforma continental, los zcalos
submarinos de las islas, los cayos y arrecifes", dependern
directamente del Gobierno de la Federacin.
La Convencin sobre Plataforma Continental define a sta
como: "a) el lecho del mar y el subsuelo de las zonas subma-
rinas adyacentes a las costas pero situadas fuera de la zona
del mar territorial, hasta una profundidad de 200 metros o,
ms all de este lmite, hasta donde la profundidad de las
aguas suprayacentes permite la explotacin de los recursos
naturales de dichas zonas; b) el lecho del mar y del subsuelo
de las regiones marinas anlogas, adyacentes a las costas de
las islas" (artculo lo.).
La Convencin establece que el Estado ribereo ejerce
derechos de soberana sobre la plataforma continental y so-
602
bre los efectos de su exploracin y de la explotacin de sus

recursos naturales. Estos derechos son exclusivos e indepen-
dientes de su ocupacin real o ficticia, as como de toda
declaracin expresa. Para los efectos de la Convencin, por
"recursos naturales" se entienden "los recursos minerales y
otros recursos no vivos del lecho del mar y del subsuelo".
Dicha expresin comprende, asimismo, "los organismos vi-
vos, pertenecientes a especies sedentarias, es decir, aqullos
que en el perodo de explotacin estn inmviles en el lecho
del suelo o del subsuelo, o slo pueden moverse en cons-
tante contacto fsico con dichos lechos y subsuelos" (artculo
20.). Desde un punto de vista ambiental, es especialmente
relevante la disposicin contenida en el artculo 50. de la
Convencin, en orden a que todo Estado ribereo est obli-
gado a adoptar en las zonas de seguridad "todas las medidas
adecuadas para proteger los recursos vivos del mar contra
agentes nocivos".
181. La Convencin sobre la Alta Mar
Esta Convencin ti ene por objeto declarar abierta la alta mar

a todas las naciones, dejando establecido que ningn Estado
podr pretender legtimamente someter cualquier parte de
ella a su soberana. Se entiende por "alta mar" la parte del
mar no perteneciente al mar territorial ni a las aguas inte-
riores del Estado. La libertad del alta mar comprende, entre
otras, la libertad de navegacin, la libertad de pesca, la li-
bertad de tender cables y tuberas submarinos, y la libertad
de volar sobre la alta mar. Estas libertades y otras reconoci-
das por los principios generales del derecho internacional
-agrega la misma Convencin-, sern ejercidas por todos los
Estados con la debida consideracin para con los intereses
603
de otros Estados en su ejercicio de la libertad de alta mar (ar-

tculos lo. y 20.). Sin embargo, hay que decir que la libertad
de pesca fue reglamentada en Ginebra simultneamente con
la libertad de alta mar, establecindose algunos lmites a la
primera de dichas libertades.
Desde un punto de vista ambiental, tienen particular
relevancia las disposiciones de los artculos 24 y 25 de la
Convencin. El primero de esos preceptos establece que
"todo Estado est obligado a dictar disposiciones para evitar
la contaminacin de las aguas por los hidrocarburos verti-
dos de los buques, desprendido de las tuberas submarinas
o producidos por la explotacin y la exploracin del suelo y
del subsuelo submarinos. teniendo en cuenta las disposicio-
nes de los convenios existentes en la materia". El segundo de
los mismos preceptos prescribe que "todo Estado est obli-
gado a tomar medidas para evitar la contaminacin del mar
debido a la inmersin de desperdicios radiactivos, teniendo
en cuenta las normas y reglamentaciones que puedan dictar
los organismos internacionales competentes". Agrega ese l-
timo precepto que "todos los Estados estn obligados a cola-
borar con los organismos internacionales competentes en la
adopcin de medidas para evitar la contaminacin del mar
y del espacio areo suprayacente resultante de cualesquiera
actividades realizadas con sustancias radiactivas o con otros
agentes nocivos".
182. La Convencin sobre Pesca y Conservacin de los Recur-

sos Vivos de Alta Mar
La Convencin define la conservacin de los recursos vivos

de la alta mar como "el conjunto de medidas que permiten
obtener un rendimiento ptimo constante de estos recursos,
604
de manera que aumente hasta el mximo el abastecimien-

to de alimentos y de otros productos marinos" con la pre-
vencin de que al formularse los programas de conservacin,
"se tendr en cuenta la necesidad de asegurar en primer lugar
el abastecimiento de alimentos para el consumo humano"
(artculo 20.).
La Convencin establece que todos los Estados tienen el
derecho de que sus nacionales se dediquen a la pesca en
alta mar, pero observando sus obligaciones convencionales,
los intereses del Estado ribereo que se estipulan en la mis-
ma Convencin, y las disposiciones sobre la conservacin
de los recursos vivos del alta mar que se inc\uyen en esta
Convencin. Los Estados tienen la obligacin de adoptar o
de colaborar con otros Estados en la adopcin de las medi-
das que, en relacin con sus respectivos nacionales, puedan
ser necesarias para la conservacin de los recursos vivos de
la alta mar (artculo lo.).
En ese orden de ideas, el artculo 30. de la Convencin
prescribe que "el Estado cuyos nacionales se dedican a la
pesca de cualquier reserva o reservas de peces y otros recur-
sos vivos del mar en una zona cualquiera de la alta mar don-
de no pesquen los nacionales de otros Estados deber adop-
tar medidas en esa zona respecto a sus propios nacionales,
cuando sea necesario para la conservacin de los recursos
vivos afectados". Agrega el artculo 40. de la Convencin que
"si los nacionales de dos o ms Estados se dedican a pescar
de la misma o de las mismas reservas de peces u otros recur-
sos marinos vivos en cualquier zona o zonas de la alta mar,
dichos Estados, a peticin de cualquiera de ellos, entablarn
negociaciones con el objeto de adoptar de comn acuerdo
para sus nacionales las medidas necesarias para la conserva-
cin de los recursos vivos afectados", previndose que si los
605
Estados interesados no pudiesen llegar a un acuerdo dentro

de un plazo de 12 meses, cualquiera de las partes podr en-
tablar el procedimiento previsto en el artculo 90." (que es un
procedimiento de arbitraje).
183. La Convencin de las Naciones Unidas sobre el Derecho

del Mar
La Convencin de las Naciones Unidas sobre el Derecho del

Mar fue suscrita por 138 pases el l O de diciembre de 1982
en Montego Bay, Jamaica; pero, entre los pases suscriptores
no figuraron, entre otros, los Estados U nidos de Amrica.
La Convencin fue el resultado de un largo y complica-
do proceso, que se inici en 1967 y que se extendi hasta
1982. Una importante etapa de este proceso estuvo consti-
tuida por la aprobacin en 1970 por la Asamblea General de
las Naciones Unidas, de una declaracin sobre los principios
que rigen los fondos y el lecho del ocano ms all de los
lmites de jurisdiccin nacional. Ello llev a la convocatoria
de la Tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre el
Derecho del Mar, con el propsito de revisar, perfeccionar y
sustituir el rgimen establecido por las cuatro Convenciones
de Ginebra. No obstante el fracaso inicial de la Conferencia
(Caracas, 1974), en sucesivos perodos de sesiones se pudo
ir avanzando en la formacin del consenso necesario, hasta
que se lleg al acuerdo definitivo (Montego Bay, 1982).
El sentido general de la Convencin de las Naciones Uni-
das sobre el Derecho del Mar queda perfectamente ilustrado
por las consideraciones incorporadas a su texto. All se dice
que sta tiene por objeto satisfacer la necesidad de un nuevo
orden jurdico sobre la materia que sea generalmente acep-
table. Tambin se dice que la Convencin procura regular
606
todas las cuestiones que se refieren a los espacios marinos,

considerndolos en su conjunto. Por otra parte, se expresa
que ella est inspirada en la conveniencia de establecer, con
el debido respeto de la soberana de todos los Estados, un or-
den jurdico para los mares y ocanos que facilite la comuni-
cacin internacional y promueva los usos con fines pacficos
de los mares y ocanos, la utilizacin equitativa y eficiente
de sus recursos, el estudio, la proteccin y la preservacin
del medio marino y la conservacin de sus recursos vivos.
Asimismo, se manifiesta que a travs de la Convencin se de-
sarrollan los principios incorporados en la resolucin 2749
(XXV), del 17 de diciembre de 1970, en la cual la Asamblea
General de las Naciones Unidas declar solemnemente, en-
tre otras cosas, que las zonas de los fondos marinos y oce-
nicos y sus subsuelos fuera de los lmites de la jurisdiccin
nacional, as como sus recursos, son patrimonio comn de la
humanidad, y que su exploracin y explotacin se realizar
en beneficio de toda la humanidad, independientemente de
la situacin geogrfica de los Estados. La Convencin se en-
cuentra integrada por 320 artculos y 9 anexos.
Estos 320 artculos se encuentran organizados en diecisie-
te Partes, que a su vez se dividen en Secciones. Para los efectos
de esta obra, interesan especialmente las disposiciones con-
tenidas en la Parte V sobre zona econmica exclusiva, en la
Parte VI sobre plataforma continental, en la Parte VII sobre la
alta mar, en la Parte XI sobre la llamada "Zona", y en la Parte
XII sobre proteccin y preservacin del medio marino.
184. La zona econmica exclusiva en la Convencin
En materia de zona econmica exclusiva, la Convencin de-

fine a sta como "un rea situada ms all del mar territorial
607
adyacente a ste, sujeto al rgimen jurdico especfico esta-

blecido en esta Parte de acuerdo con el cual los derechos y
la jurisdiccin del Estado ribereo y los derechos de libertad
de los dems Estados se rigen por las disposiciones pertinen-
tes de esta Convencin" (artculo 55). Por su parte, precisa la
Convencin que "la zona econmica exclusiva no se exten-
der ms all de 200 millas marinas contadas desde la lnea
de base a partir de las cuales se mide la anchura del mar
territorial" (artculo 57). Esta disposicin es concordante con
el prrafo octavo del artculo 27 constitucional, en tanto esta
ltima disposicin sefiala que dicha zona se extender a 200
millas nuticas, medidas a partir de la lnea de base desde la
cual se mide el mar territorial (vase el prrafo 168).
El artculo 56 de la Convencin prescribe que en la zona
econmica exclusiva el Estado ribereo tiene derechos de
soberana "para los fines de exploracin y explotacin, con-
servacin y administracin de los recursos naturales, tanto
vivos como no vivos de las aguas suprayacentes al lecho y
del lecho y el subsuelo del mar, y con respecto a otras acti-
vidades con miras a la exploracin y explotacin econmica
de la zona, tal como la produccin de energa derivada del
agua de las corrientes y de los vientos". Agrega el mismo
precepto que el Estado ribereo tambin tiene en dicha zona
jurisdiccin para, entre otros fines, la proteccin y preserva-
cin del medio marino y la investigacin cientfica marina.
A partir de esta fundamental disposicin, la Convencin
regula entre otras materias la conservacin de los recursos
vivos, especificando que el Estado ribereo determinar la
captura permisible de los recursos vivos en su zona econ-
mica exclusiva, pero tambin asegurar mediante medidas
adecuadas de conservacin y administracin que la preser-
vacin de los recursos vivos de su zona econmica exclu-
608
siva no se vea amenazada por un exceso de explotacin

(artculo 61).
La Convencin regula tambin la situacin de las pobla-
ciones que se encuentran dentro de las zonas econmicas
exclusivas de dos o ms Estados ribereos o tanto dentro de
las zonas exclusivas como en un rea ms all de sta y ad-
yacente a ella, a efecto de procurar la conservacin y el de-
sarrollo de dichas poblaciones (artculo 63).
Por ltimo, la Convencin se ocupa de la situacin de las
especies altamente migratorias, de los mamferos marinos,
de las poblaciones andromas y de las especies catdromas,
para los efectos de su conservacin (artculo 64 a 67).
Es importante recordar que la idea de la zona econmica ex-

clusiva tuvo su primera manifestacin en el derecho interna-
cional, a travs de la llamada "Declaracin de Zona Martima"
o "Declaracin de Santiago", suscrita el 18 de agosto de 1952
por los gobiernos de Chile, Ecuador y Per, con motivo de la
Primera Conferencia de Explotacin y Conservacin de las Ri-
quezas Martimas, que se llev a cabo en Santiago de Chile. En
esa Declaracin se expresa que "los factores geolgicos y bio-
lgicos que condicionan la existencia, conservacin y desa-
rrollo de la fauna y flora martimas en las aguas que baan las
costas de los pases declarantes hacen que la antigua extensin
del mar territorial y de la zona contigua sean insuficientes para
la conservacin. desarrollo yaprovechamiento de esas riquezas
a que tienen derecho los pases costeros". por lo que "los Go-
biernos de Chile, Ecuador y Per proclaman como norma de
su poltica internacional martima, la soberana y jurisdiccin
exclusiva que a cada uno de ellos corresponde sobre el mar
que baa las costa de sus respectivos pases, hasta una distan-
cia mnima de 200 millas marinas desde las referidas costas".
609
Para la realizacin de los fines sealados en la Declaracin, se

constituy una comisin Permanente del Pacfico Sudeste. a
la que se le encomend en su Convenio constitutivo efectuar
los estudios y tomar las resoluciones previstas en el Convenio
"para la conservacin y mejor aprovechamiento de la fauna y
dems riquezas martimas, tomando en cuenta los intereses de
los pases", etc. A la Declaracin y a la Convencin se adhiri
posteriormente Colomba.I"
185. La plataforma continental en la Convencin
En materia de plataforma continental, la Convencin es-

tablece que 'la plataforma de un Estado ribereo comprende
el lecho y el subsuelo de las reas submarinas que se ex-
tienden ms all de su mar territorial y a todo lo largo de la
prolongacin natural de su territorio hasta el borde exterior
del margen continental, o bien hasta una distancia de 200
millas marinas contadas desde la lnea de base a partir de las
cuales se mide la anchura del mar territorial, en los casos en
que el borde exterior del margen continental no llegue a esa
distancia" (artculo 76).
Prescribe la misma Convencin que "el Estado ribereo
ejerce derechos de soberana sobre la plataforma continental
a los efectos de su exploracin y de la explotacin de sus
recursos naturales", derechos que tienen carcter de exclu-
sivos, siendo independientes de la ocupacin real o ficticia
por el Estado de tal plataforma (artculo 77).
186. La alta mar en la Convencin
En lo que hace a la alta mar, el concepto de la misma resul-

ta del artculo 86 de la Convencin, en tanto ese precepto
610
dispone que "las disposiciones de esta Parte se aplican a to-

das las partes del mar no includas en la zona econmica
exclusiva, en el mar territorial o en las aguas interiores de
un Estado y en las aguas archipelgicas de un Estado archi-
pelgico ... ". La Parte VII de la Convencin incluye toda una
Seccin destinada a regular la conservacin y administracin
de los recursos vivos en la alta mar. En ese sentido, junto con
establecerse que todos los Estados tienen derecho a que sus
nacionales se dediquen a la pesca en alta mar, se estable-
cen las limitaciones necesarias para la conservacin de los
recursos vivos en ella. Para ese efecto, el artculo 117 de la
Convencin prescribe que todos los Esados tienen el deber
de adoptar las medidas que, en relacin con sus respectivos
nacionales, deban ser necesarias para la conservacin de los
recursos vivos de la alta mar, o de cooperar con otros Estados
en su adopcin. Agrega el artculo 118 de la misma Conven-
cin que los Estados cooperarn entre s en la conservacin
y administracin de los recursos vivos de las zonas de alta
mar.
187. Los fondos marinos y ocenicos y su subsuelo en la Con-

vencin
Las disposiciones ms novedosas de la Convencin de las

Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar en materia de
proteccin del medio marino, se refieren a lo que en esa
Convencin se denomina "Zona".
El artculo lo. de la Convencin dispone que para los
efectos de ella se entender por "Zona" los fondos marinos
y ocenicos y su subsuelo fuera de los lmites de la jurisdic-
cin nacional. Por su parte, el artculo 136 de la misma Con-
vencin declara que "la Zona y sus recursos son patrimonio
611
comn de la humanidad". A su vez, el artculo 133 de la

Convencin establece que por recursos "se entiende todos
los recursos minerales slidos, lquidos y gaseosos in situ en
la Zona, situados en los fondos marinos o en su subsuelo,
includos los ndulos polimetlicos". Estos recursos, una vez
extrados de la zona, se denominan "minerales". Con base
en la idea de que todos los recursos pertenecen a toda la
humanidad, la Convencin crea una Autoridad Internacional
de los fondos marinos, que acta a nombre de dicha huma-
nidad (artculos 156 a 191).
Respecto de las actividades que se realicen en la Zona,
la Convencin prev que deben adoptarse todas las medidas
que sean necesarias para asegurar la eficaz proteccin del
medio marino contra los efectos nocivos que puedan resul-
tar de esas actividades. Para ese efecto, la Autoridad debe
establecer las normas, reglamentos y procedimientos apro-
piados, entre otras cosas, para prevenir, reducir y controlar
la contaminacin del medio marino y otros riesgos para ste,
as como para proteger y conservar los recursos naturales de
la Zona y prevenir los daos a la flora y fauna marinas (art-
culo 45). Por su parte, las actividades en la Zona se realiza-
rn, segn se dispone expresamente en la Convencin, de
manera que fomenten el desarrollo saludable de la economa
mundial y el crecimiento equilibrado del comercio interna-
cional y promuevan la cooperacin internacional en pro del
desarrollo general de todos los pases, especialmente en los
Estados en desarrollo, con miras a asegurar entre otras cosas
la administracin ordenada, segura y racional de los recursos
de la Zona, includas la realizacin eficiente de las activi-
dades en la Zona y, de conformidad con slidos principios
de conservacin, la evitacin de desperdicios innecesarios
(artculo 150).
612
188. La proteccin del medio marino en la Convencin
Finalmente, la Convencin se ocupa en su Parte XII (artculo

192 a 237), de la proteccin y preservacin del medio mari-
no en general. Con ese objeto, la Convencin establece que
todos los Estados tienen la obligacin de proteger y preservar
el medio marino, dejando en claro que los Estados tienen
tambin el derecho soberano de explotar sus recursos natu-
rales con arreglo a su poltica de medio ambiente y de con-
formidad con su obligacin de proteger y preservar el medio
marino (artculos 192 y 193).
En realidad, las disposiciones contenidas en esta Parte se
refieren a la "contaminacin del medio marino", debiendo
entenderse por tal "la introduccin por el hombre, directa o
indirectamente, de sustancias o energa en el medio marino
incluidos los estuarios, que produzca o pueda producir efec-
tos nocivos tales como daos a los recursos vivos y a la vida
marina, peligros para la salud humana, obstaculizacin de
las actividades marinas, incluidos la pesca y otros usos leg-
timos del mar, deterioro de la calidad del agua del mar para
su utilizacin y menoscabo de los lugares de esparcimiento"
(artculo lo.). De all que el artculo 194 de la Convencin
seale que los Estados tomarn todas las medidas necesa-
rias para prevenir, reducir y controlar la contaminacin del
medio marino. El artculo 195 de la misma Convencin, por
su parte, establece el deber de no transferir daos o peligros
ni transformar un tipo de contaminacin en otro. Por lti-
mo, el artculo 196 de la Convencin prescribe que los Es-
tados tomarn las medidas necesarias para prevenir, reducir
y controlar la contaminacin del medio marino causada por
la utilizacin de tecnologa bajo su jurisdiccin o control, o
la introduccin intencional o accidental en un sector deter-
613
minado del medio marino de especies extraas o nuevas que

puedan causar en l cambios considerables y perjudiciales.
Estas son las disposiciones generales que contiene la Seccin
1 de la Parte relativa a la proteccin y preservacin del me-
dio marino.
A continuacin, la Seccin 2 de esta parte se ocupa de
regular la cooperacin mundial y regional para la proteccin
y preservacin del medio marino, estableciendo reglas sobre
la notificacin de daos inminentes o reales; sobre los pla-
nes de emergencia contra la contaminacin; sobre estudios,
programas de investigacin e intercambio de informacin y
datos; y sobre criterios cientficos para la reglamentacin.
Otro tema del que se ocupa la misma Parte es el relativo
a la asistencia cientfica y tcnica a los Estados en desarrollo,
prescribiendo respecto de los mismos un trato preferencial
(artculos 202 y 203). Luego, la Convencin regula la vigilan-
cia y evaluacin ambiental. Con ese objeto, establece reglas
sobre la vigilancia de los riesgos de contaminacin o de sus
efectos, sobre la publicacin de informes, y sobre la evalua-
cin de los efectos potenciales de las actividades (artculos
204 a 206). Estas son las materias reguladas en las secciones
3 y 4 de la Convencin.
La Seccin 5, sobre reglas internacionales y legislacin
nacional para prevenir, reducir y controlar la contaminacin
del medio marino, prev la necesidad de que se dicten las
normas necesarias con ese objeto.
Para ese efecto, el artculo 207 establece que "los Estados
dictarn leyes y reglamentos para prevenir, reducir y contro-
lar la contaminacin del medio marino procedente de fuen-
tes terrestres, incluidos los ros, estuarios, tuberas y estruc-
turas de desage, teniendo en cuenta las reglas y estndares,
as como las prcticas y procedimientos recomendados, que
614
se hayan convenido internacionalmente ... ". A continuacin,

el artculo 208 prescribe que "los Estados ribereos dictarn
leyes y reglamentos para prevenir, reducir y controlar la con-
taminacin del medio marino resultante directa o indirecta-
mente de las actividades relativas a los fondos y de las islas
artificiales, instalaciones y estructuras bajo su jurisdiccin ...
". Por su parte, el artculo 209 dispone que "se establecern
normas, reglamentos y procedimientos internacionales para
prevenir. reducir y controlar la contaminacin del medio ma-
rino resultante de las actividades de la zona ... ". A su vez,
el artculo 210 prescribe que "los Estados dictarn leyes y
reglamentos para prevenir, reducir y controlar la contamina-
cin del medio marino por vertimiento ... ". De su lado. el
artculo 211 establece que "los Estados, actuando por con-
ducto de las organizaciones internacionales competentes o
de una conferencia diplomtica general, establecern reglas
y estndares de carcter internacional para prevenir. reducir
y controlar la contaminacin del medio marino causado por
buques y prornovern la adopcin, del mismo modo y siem-
pre que sea apropiado, de sistemas de ordenacin del trfico
destinados a reducir al mnimo el riesgo de accidentes que
puedan provocar la contaminacin del medio marino, in-
cluido el litoral, o afectar adversamente por efecto de la con-
taminacin a los intereses conexos de los Estados ribereos
... ". Finalmente, el artculo 212 dispone que "para prevenir,
reducir y controlar la contaminacin del medio marino des-
de la atmsfera o a travs de ella, los Estados dictarn leyes y
reglamentos aplicables al espacio areo bajo su soberana y
a los buques que enarbolen su pabelln o estn matriculados
en su territorio y a las aeronaves matriculadas en su territo-
rio, teniendo en cuenta las reglas y estndares as como las
prcticas y procedimientos recomendados, convenidos inter-
615
nacionalmente, y a la seguridad de la navegacin area ... ".

La Convencin se ocupa tambin de establecer reglas en
su Seccin 6 que regulan la ejecucin de las normas emana-
das para la proteccin y preservacin del medio marino, in-
dicando en cada caso quienes sern los encargados de velar
por dicha ejecucin. Con tal propsito, la Convencin hace
una distincin entre la ejecucin respecto de la contamina-
cin procedente de fuentes terrestres, la ejecucin respecto
de la contaminacin resultante de actividades en la Zona,
la ejecucin respecto de la contaminacin por vertimiento,
la ejecucin por el Estado del pabelln, la ejecucin por el
Estado del puerto, la ejecucin por los Estados ribereos, y la
ejecucin respecto de la contaminacin desde la atmsfera
o a travs de ella (artculos 213 a 222).
Adems, la Convencin establece una serie de normas en
su Seccin 7 que tienen por objeto garantizar la aplicacin
de las disposiciones para prevenir, reducir y controlar la con-
taminacin del medio marino. A ese objeto se refieren los
artculos 223 a 233.
La Seccin 8 de esta Parte contiene a su vez reglas sobre
las zonas cubiertas de hielo. As, el artculo 234 establece
que "los Estados ribereos tienen derecho a dictar y hacer
cumplir leyes y reglamentos no discriminatorios para preve-
nir, reducir y controlar la contaminacin del medio marino
causados por buques en las zonas cubiertas de hielo dentro
de los lmites de la zona econmica exclusiva ... ".
Dentro de la misma Parte XII, su Seccin 9 establece asi-
mismo reglas sobre responsabilidad. En ese sentido, el ar-
tculo 245 contiene la prescripcin fundamental en orden
a que "los Estados son responsables del cumplimiento de
sus obligaciones internacionales relativas a la proteccin y
preservacin del medio marino ... ", de conformidad con el
616
derecho internacional. El mismo precepto dispone que "los

Estados asegurarn que sus sistemas jurdicos ofrezcan re-
cursos que permitan la pronta y adecuada indemnizacin u
otra reparacin de los daos causados por la contaminacin
del medio marino por personas naturales o jurdicas bajo su
jurisdiccin". El referido precepto tambin establece que "a
fin de asegurar una pronta y adecuada indemnizacin de
todos los daos resultantes de la contaminacin del medio
marino, los Estados cooperarn en la aplicacin del derecho
internacional existente y en el ulterior desarrollo del derecho
internacional relativo a las responsabilidades y obligaciones
relacionadas con la evaluacin de los daos y su indemniza-
cin y a la solucin de las controversias conexas, as como,
cuando proceda, a la evaluacin de criterios y procedimien-
tos para el pago de una indemnizacin adecuada, tales como
seguros obligatorios o fondos de inmdenizacin".
Por otra parte, la Seccin l O de esta parte contiene dis-
posiciones sobre la inmunidad soberana, en el sentido de
que sus disposiciones relativas a la proteccin y preservacin
del medio marino no se aplicarn a los buques de guerra,
naves auxiliares, otros buques o aeronaves pertenecientes o
utilizadas por un Estado y utilizados a la sazn nicamente
para un servicio pblico no comercial.
Finalmente, la Parte XII de la Convencin se refiere en
su Seccin II a las obligaciones contradas en virtud de otras
Convenciones sobre proteccin y conservacin del medio
marino, prescribiendo con ese objeto que las disposicio-
nes de esta Parte XII no afectarn tales Convenciones, ni los
acuerdos que puedan celebrarse para aprobar los principios
generales de la propia Convencin. Agrega tambin la Con-
vencin que las obligaciones especficas contradas por los
Estados en virtud de convenciones especiales con respecto a
617
la proteccin y preservacin del medio marino, deben cum-

plirse de manera compatible con los principios y objetivos
generales de la Convencin de las Naciones Unidad sobre el
Derecho del Mar (artculo 227).
189. El Convenio para la Proteccin y el Desarrollo del Medio

Ambiente en la Regin del Gran Caribe
Este Convenio fue aprobado en una Conferencia de Pleni-

potenciarios convocada para ese efecto, que se llev a cabo
los das 21 a 24 de marzo de 1983, en Cartagena de Indias
(Colombia). El mencionado acuerdo internacional fue el re-
sultado de un conjunto de negociaciones entre los pases ri-
bereos del Gran Caribe, negociaciones Que fueron impul-
sadas por el programa de las naciones Unidas para el Medio
Ambiente y, en especial, por sus Programa para Mares Re-
gionales. Mxico suscribi ad referendum dicho Convenio y,
actualmente, es parte del mismo (D. O. 02-08-85; con erratas
en D. O. 03-12-85).
Este acuerdo internacional pretende abarcar todos los
aspectos del deterioro del ambiente de la Regin del Gran
Caribe, teniendo en consideracin que los progresos ya rea-
lizados a travs de diversos otros acuerdos internacionales,
no satisfacen cabalmente las necesidades especiales de esa
Regin, segn se expresa en el prembulo del Convenio.
La zona de aplicacin del Convenio es el medio marino
del Golfo de Mxico, el mar Caribe y las zonas adyacentes del
Ocano Atlntico al sur de los 30 grados de latitud norte y den-
tro de las 200 millas marinas de las costas atlnticas de los Es-
tados que son parte en el Convenio. Esta zona de aplicacin no
comprende las aguas interiores de las Partes Contratantes. As lo
establecen los Artculos 1 y 2 de ese acuerdo internacional.
618
La idea ms general del Convenio consiste en que las

Partes Contratantes procuren concertar acuerdos bilaterales
o multilaterales, incluidos acuerdos regionales o subregio-
nales, para la proteccin del medio marino de la zona de
aplicacin del Convenio (artculo 3).
Sin perjuicio de lo anterior, el Convenio establece una
serie de obligaciones generales y especiales para las par-
tes Contratantes. Las primeras consisten en la obligacin de
adoptar, individual o conjuntamente, todas las medidas ade-
cuadas para prevenir, reducir y controlar la contaminacin
de la zona de aplicacin del Convenio y para asegurar una
ordenacin racional del medio, utilizando a estos efectos los
instrumentos ms viables de que dispongan y en la medida
de sus posibilidades (Artculo 4). Las segundas estn referi-
das a la contaminacin causada por buques, a la contami-
nacin procedente de fuentes terrestres, a la contaminacin
resultante de actividades relativas a los fondos marinos, a
la contaminacin transmitida por la atmsfera y a las zonas
especialmente protegidas (Artculos 5 a 10), consistiendo en
la obligacin de adoptar las adecuadas para combatir esas
formas de contaminacin y para proteger ciertas zonas.
El Convenio establece, adems, un sistema de coopera-
cin en casos de emergencia, as como de cooperacin cien-
tfica y tcnica (Artculos 11 y 13). Por otro lado, se encuen-
tra previsto que las Partes Contratantes evaluarn de acuerdo
con sus posibilidades, o se asegurarn de que se evale, el
posible impacto de proyectos de desarrollo importantes so-
bre el medio marino, especialmente en las zonas costeras
(Artculo 12). En cuanto a la responsabilidad y la indemni-
zacin por los daos resultantes de la contaminacin en la
zona de aplicacin del Convenio, se establece que las Partes
Contratantes cooperarn con miras a la adopcin de normas
619
y procedimientos adecuados que sean conformes al derecho

internacional para ese efecto (Artculo 14).
Junto con el Convenio, se aprob un Protocolo relativo a
la cooperacin para combatir los derrames de hidrocarburos
en la regin del Gran Caribe (D.O. 05-08-85), que como lo
indica su denominacin es aplicable "a los incidentes de de-
rrame de hidrocarburos que tengan como resultado la conta-
minacin del medio marino y costero de la Regin del Gran
Caribe o que afecten adversamente a los intereses conexos
de una o varias Partes Contratantes o constituyan un peligro
considerable de contaminacin" (Artculo 2). Dicho Protoco-
lo tiene un Anexo sobre arbitraje. Adems, en una clusula
que aparece como anexa al mismo Protocolo, se prev que
las Partes Contratantes prepararn los cambios necesarios
para extender el Protocolo a la cooperacin regional para la
lucha contra los derrames de sustancias peligrosas distintas
de los hidrocarburos, disponindose que entre tanto el Proto-
colo se aplicar provisionalmente a las sustancias peligrosas
distintas de los hidrocarburos.
190. La proteccin del medio marino en la Convencin relativa

a la Organizacin Consultiva Martima Intergubernamental
Esta Convencin fue aprobada en marzo de 1948, en la

Conferencia Martima de las Naciones Unidas que se llev
a cabo en esa poca en la ciudad de Ginebra, entrando en
vigor en marzo de' 1958. De acuerdo con el texto actual del
artculo lo. de la misma Convencin, entre las finalidades de
la Organizacin figura la de fomentar la adopcin general
de normas tan elevadas como sea posible respecto de, entre
otras cosas, la contencin de la contaminacin del mar oca-
sionada por los buques.
620
A partir de las enmiendas introducidas a la Convencin

en 1975, la Organizacin cuenta ahora con un Comit de
Proteccin del Medio marino, que se encuentra integrado
por todos los miembros de la Organizacin (artculo 37). Co-
rresponde a ese Comit examinar todas las cuestiones que
sean de competencia de la organizacin respecto de la pre-
vencin y contencin de la contaminacin del mar ocasio-
nado por los buques y, de una manera especial, las cuestio-
nes que expresamente le encomienda la misma Convencin
(artculo 38).
191. La proteccin del medio marino en el Convenio Constituti-

vo de la Organizacin Latinoamericana de Desarrollo Pesquero
La Organizacin Latinoamericana de Desarrollo Pesquero

(OLDEPESCA), tiene como propsito fundamental el de atender
adecuadamente las exigencias alimentarias de Amrica Lati-
na, utilizando su potencial de recursos pesqueros en bene-
ficio de sus pueblos, mediante la concertacin de acciones
conjuntas tendientes al desarrollo constante de los pases y
al fortalecimiento permanente de la cooperacin regional en
el sector. As lo establece el artculo 40. de su antes mencio-
nado Convenio Constitutivo.
Sin embargo, dicho Convenio tiene tambin relevancia am-
biental, en tanto dispone -como no poda dejar de hacerlo-, que
entre los objetivos de la Organizacin figuran los de: 1) promo-
ver el adecuado aprovechamiento de los recursos pesqueros,
preservando el medio marino y de agua dulce, mediante la apli-
cacin de polticas racionales de conservacin de los recursos;
y 2) promover e intensificar la cooperacin latinoamericana en
el desarrollo de la explotacin de los recursos del mar y de agua
dulce en beneficio de los pueblos de la regin.
621
~JI cr. su Derecho Internacional. Porra, Mxico, lOa.

edicin, 1981, p, 185.
m cr. la publicacin oficial de esa Comisin, intitulada
Comisin Permanente del Pacifico Sur (Colombia-Chile-
Ecuador-Peru), Editorial Ecuador, Quito, 1985, edicin espa-
ol-ingls.
Parte Cuarta
La proteccin de la atmsfera
CAPTULO XIV
La proteccin de la atmsfera y
del espacio ultraterrestre
Sumario: 192. El contenido del captulo. 193. La preocupa-
cin por la proteccin de la atmsfera. 194. El espacio areo
y el espacio ultraterrestreo 195. La proteccin de la atmsfera
en la Ley Federal de Proteccin al Ambiente. 196. Las atri-
buciones especiales de la Secretara de Desarrollo Urbano y
Ecologa en materia de contaminacin atmosfrica. 197. El
delito de contaminacin atmosfrica. 198. Las reglas com-
plementarias sobre la proteccin de la atmsfera. Las Nor-
mas Oficiales Mexicanas. 199. La contaminacin atmosfrica
por la emisin de humos y polvos. 200. Los establecimientos
industriales o comerciales molestos, insalubres o peligrosos.
201. La contaminacin atmosfrica transfronteriza. 202. La
proteccin jurdica de la capa de ozono. 203. La proteccin
jurdica del espacio u\traterrestre.
En este captulo se hace el anlisis jurdico de proteccin de

uno de los ms importantes recursos ambientales que inte-
gran el medio fsico, como es el caso de la atmsfera.
El captulo se inicia con algunas someras consideraciones
sobre la preocupacin existente respecto de la proteccin de
la atmsfera, cuya inclusin ha parecido necesaria para la
correcta inteligencia de los alcances de la legislacin al res-
pecto.
La regulacin jurdica de la proteccin de la atmsfera y
del espacio ultraterrestre se encuentra fundamentada en las
nociones del espacio areo como parte del territorio nacional
626
y del espacio u1traterrestre como un bien comn a toda la

Humanidad. En consecuencia, tales nociones jurdicas son
revisadas antes que ninguna otra de su misma especie en
este captulo.
La proteccin de la atmsfera se encuentra hoy norma-
da de manera principal por la Ley Federal de Proteccin al
Ambiente de 1982, que trata de la prevencin y control de la
contaminacin que pudiera afectarla. El antecedente ms in-
mediato de las disposiciones relativas de la LFPA est constitu-
do por la Ley Federal para Prevenir y Controlar la Contamina-
cin Ambiental de 1971, que tambin trato de esta materia.
Con esta ltima Ley, puede decirse que en Mxico se inici
una nueva poca respecto a la regulacin de la proteccin
de la atmsfera.
En efecto, hasta ese momento la cuestin de la contamina-

cin de la atmsfera era concebida las ms de las veces como
un tema de las relaciones de vecindad. As ocurra desde la
poca del derecho romano del periodo clsico, que conceda
accin al vecino en contra de los humos nocivos provenien-
tes de una industria. Este criterio se expresa claramente en
el Cdigo civil para el Distrito Federal vigente, que en 1928
dej establecido que nadie puede construir, entre otras co-
sas, chimeneas cerca de una pared ajena o de copropiedad,
sin guardar las distancias prescritas por los reglamentos, etc.
(artculo 845). Pero, en algunas ocasiones la cuestin era re-
gulada tambin desde el punto de vista de la salud humana,
como un tema propio del saneamiento ambiental. As suce-
da tambin entre nosotros con el Reglamento para los Esta-
blecimientos Molestos, Insalubres o Peligrosos de 1940, que
tiene su base en el Cdigo Sanitario vigente en ese entonces.
Otra perspectiva para la regulacin de la atmsfera ha esta-
627
do constituda por los reglamentos u ordenanzas nacionales

o locales sobre el trnsito, que fueron estableciendo lmites
para la emisin de los vehculos automotores, como ocurri
en Mxico por ejemplo con el Reglamento de Trnsito en Ca-
rreteras Federales de 1975 (que vino a remplazar al antiguo
Reglamento de Trnsito en los Caminos Nacionales y en los
Particulares de Concesin Federal, de 1932).
El cambio a que nos estamos refiriendo consisti en co-

menzar a considerar la atmsfera como uno de los elementos
esenciales para la existencia, desarrollo y transformacin de
los organismos vivos, como por lo dems haban hecho o lo
estaban haciendo otros pases, ms all de las preocupacio-
nes inspiradas en criterios de las relaciones de vecindad y/o
de naturaleza sanitaria.
Por razones obvias, los pases industrializados se han venido

ocupando desde hace tiempo de la proteccin de la atmsfe-
ra. Ese es el caso, por ejemplo, de los Estados Unidos de Am-
rica, donde a mediados de la dcada de los 50s. comenzaron
a ponerse en vigor disposiciones federales para combatir la
contaminacin de la atmsfera, que se agregaron a las dispo-
siciones locales ya en vigencia. Actualmente, en ese pas la
materia se encuentra regulada, a nivel federal, por la Clean
Air Act de 1967, modificada en 1970 y, ms extensamente
an, en 1977. En Japn, por su parte, existe tambin una Ley
sobre Contaminacin del Aire vigente desde 1968, as como
una Ley sobre el Trnsito de Vehculos por Carreteras vigentes
desde 1951 (modificada en 1970) y una Ley para el Control
de Malos Olores vigente desde 1971. En Suecia, a su vez, de
esta materia se ocupan numerosos cuerpos de normas, que
regulan fundamentalmente la contaminacin causada por los
628
vehculos automotores y los combustibles (como la Ley so-

bre el Uso de Vehculos Automotores en Espacios Abiertos de
1975, la Ley y la Ordenanza sobre el sulfuro contenido en los
combustibles de 1976, la Ordenanza Real sobre Escapes de
Vehculos de 1972, etc). En Espaa, se puso en vigor en 1972
una Ley de Proteccin del Ambiente Atmosfrico (reglamen-
tada en 1975), cuyo objeto es "prevenir, vigilar y corregir las
situaciones de contaminacin atmosfrica, cualesquiera que
sean las causas que las produzcan (artculo lo.).
En Amrica Latina, la proteccin de la atmsfera suele ser
regulada por los Cdigos o Leyes de Salud y por los ordena-
mientos que emanan de ellos, como cuestin de saneamien-
to ambiental. De la contaminacin por vehculos automoto-
res se ocupan especialmente las ordenanzas o reglamentos
del trnsito. Sin embargo, en algunos casos, las leyes que se
refieren al ambiente en su conjunto o a la contaminacin am-
biental, dedicanalgunas normas a esta materia. como lo hace
entre nosotros la LFPA. As sucede. por ejemplo. en Ecuador
con la ya mencionada Ley para la Prevencin y Control de la
Contaminacin Ambiental, de 1976, que destina un captulo
a la prevencin y control de la contaminacin del aire (art-
culos II a 15), yen Cuba con la ya tambin mencionada Ley
sobre Proteccin del Medio Ambiente y del Uso Racional de
los Recursos Naturales de 1981. que incluye a la atmsfera
entre las reas especficas de proteccin del medio ambiente
y el uso racional de los recursos naturales (Seccin sexta del
Captulo 11. artculos 87 a 93).
Al anlisis de las disposiciones relativas de la LFPA y sus

reglas complementarias se destinan algunos prrafos de este
captulo, que luego se extienden al desarrollo especfico que
estas normas tienen en el Reglamento para la prevencin y
629
Control de la Contaminacin Atmosfrica originada por la

Emisin de Humo y Polvos, as como en las Normas Oficiales
Mexicanas que se han ido expidiendo sobre esta materia. El
examen de la legislacin interna vigente sobre la proteccin
atmosfrica concluye con un anlisis de las prescripciones
que se refieren a este tema en el Reglamento para los Esta-
blecimientos Molestos, Insalubres o Peligrosos, que contina
parcialmente en vigor, aunque corresponden a otra visin de
la proteccin de la atmsfera.
A continuacin. se revisa la manera como se encuentra re-
gulada en el derecho internacional la contaminacin atmos-
frica transfronteriza, destacando en lo que hace a Mxico
la vigencia del Convenio sobre Cooperacin y Mejoramiento
del Medio Ambiente en la Zona Fronteriza concluido con
los Estados Unidos de Amrica, Convenio que comprende
la materia de la contaminacin atmosfrica transfronteriza.
El anlisis de la proteccin de la atmsfera se cierra con la
mencin que se hace a la recientemente suscrita Convencin
para la Proteccin de la Capa de Ozono, aunque sta toda-
va no ha entrado en vigor y, por tanto, no es an derecho
internacional.
Finalmente. se examina la cuestin de la proteccin del
espacio ultraterrestre, a la luz de los tratados y convenios
internacionales vigentes sobre la materia.
193. la preocupacin por la proteccin de la atmsfera
La atmsfera con oxgeno dentro de la cual se han creado y

desarrollado las formas de vida terrestres que conocernos, se
form mediante un proceso de "oxigenacin" de la misma
que llev millones de aos. Esta oxigenacin permiti a su
vez la formacin de una capa de ozono en la parte superior
630
de la atmsfera, que protege a la vida terrestre de los efectos

letales de la radiacin ultravioleta.
Sin embargo, la atmsfera y la propia capa de ozono, se
encuentran expuestas a ser destrudas. Los niveles que ha al-
canzado la contaminacin de la atmsfera en algunos lugares
de la tierra, por ejemplo, son verdaderamente alarmantes.
La atmsfera es el resultado de una precisa combinacin
de varios elementos (adems de oxgeno), al que llamamos
"aire puro". La calidad del aire puede ser degradada por la
variacin significativa de las proporciones en que se encuen-
tran presentes sus distinttos omponentes (PInsese en un au-
mento importante de la cantidad de bixido de carbono que
naturalmente contiene el aire) o por la introduccin en la
atmsfera de otros componentes gaseosos o de materia bajo
la forma de partculas (que es lo que suele denominarse en
sentido restringido "contaminacin atmosfrica"). Aunque
existen formas naturales de contaminacin de la atmsfera,
como es el caso de las erupciones volcnicas, lo cierto es
que ella es por lo general una consecuencia de acciones de
los hombres.
Los diversos tipos de contaminacin atmosfricos y los
efectos que generan, han venido siendo estudiados desde
hace tiempo, sin que esto haya significado por cierto la for-
macin de un conocimiento exento de polmicas y vacos,
especialmente en lo que concierne a los efectos de los con-
taminantes atmosfricos.
Entre esos contaminantes figuran principalmente los xidos

de carbono, los compuestos que contienen azufre y los que
contienen nitrgeno, el propio ozono en proporciones no
adecuadas y los gases llamados "oxidantes", etc. Estos con-
taminantes son el resultado de procesos tales como la com-
631
bustin de carbn, petrleo y gas natural para generar calor o

energa (termoelctricas, motores a explosin, etc.). Tambin
figuran entre dichos contaminantes las partculas, especial-
mente las que resultan de los procesos metalrgicos (fundi-
doras) y de otros procesos industriales (productoras de ce-
mento, celulosa, vidrios, etc.). Una particular preocupacin
ha generado el plomo que se agrega a la gasolina y se expele
en gran cantidad a la atmsfera por los motores que utilizan
ese combustible.
La contaminacin del aire genera efectos nocivos no slo

respecto de la atmsfera propiamente tal, sino tambin de la
salud humana, la flora, la fauna y los bines en general.
Por lo pronto, la contaminacin atmosfrica provoca mo-
dificaciones en la misma, generando aparte del conocido fe-
nmeno de disminucin de la visibilidad por dispersin de
la luz, la formacin de niebla y la reduccin de la cantidad
de la luz solar que llega a la tierra.
Como lo recuerdan Brbara Wards y Ren Dubos.I" la litera-

tura victoriana dej un esplndido testimonio de lo que era
vivir en el Londres del siglo pasado, en ese entonces la ciu-
dad ms poblada del mundo, bajo los efectos del smog. Hoy,
en lo que fue la "regin ms transparente" (Alfonso Reyes), se
reproduce esa intensa contaminacin.
Pero, la concentracin de la contaminacin atmosfrica

en ciertos puntos, afecta tambin la salud humana, generando
no slo molestias, sino muchas veces enfermedades crnicas
y, en algunos casos, la muerte, como lo atestiguan conocidos
episodios de desastres atmosfricos (como el de Londres de
1952). Los efectos de la contaminacin atmosfrica alcan-
632
za tambin a la flora -el fenmeno de la "lluvia cida" del

que se habla ms adelante (v. por lo pronto el prrafo 201),
constituye una de las manifestaciones ms espectaculares de
tales efectos-, as como a la fauna. Los bienes en general,
son tambin vctimas de los altos ndices de concentracin
de contaminantes en la atmsfera, por el deterioro de los
mismos que representa el depsito de dichos contaminantes
en ellos, lo que a veces se expresa incluso en procesos de
corrosin y destruccin de esos bienes.
194. El espacio areo y el espacio ultraterrestre
Con la palabra "atmsfera" se designa aquella envoltura de

aire que rodea al globo terrqueo y que es objeto del sis-
tema de proteccin jurdica que se examina en el presente
captulo. La atmsfera se encuentra contenida en lo que se
denomina el "espacio areo", que es una nocin jurdica que
debe ser examinada. La idea de la proteccin ha comenzado
a extenderse ltimamente a lo que est ms all del espacio
areo, es decir, a 10 que convencionalmente se designa con
la expresin de "espacio ultraterrestre" .
La nocin de que el territorio de los Estados se extenda
al espacio areo superestante, comenz a desarrollarse en
el presente siglo, como consecuencia de la primera guerra
mundial y de la aereonavegacin, as como de los programas
que hubo en materia de comunicacin a travs del ter. En
general, puede decirse que la idea de reconocer a los Estados
derechos territoriales sobre el espacio areo superestante, no
tuvo oposicin.
Entre nosotros, el espacio areo superestante al territo-
rio nacional pas a ser considerado claramente como parte
el mismo a partir de la reforma de 1960 (D. O. 20-01-60),
633
que modific los artculos 27, 42 y 48 constitucional. As,

en el primero de ellos qued consignado que "corresponde
a la Nacin el dominio directo ... (del) ... espacio situado
sobre el territorio nacional, en la extensin y trminos que
fije el derecho intemacional.;." (prrafo cuarto), mientras que
en el segundo qued establecido que el territorio nacional
comprende, entre otros, "el espacio situado sobre el territorio
nacional, con la extensin y modalidades que establezca el
propio derecho internacional (fraccin VI). Por su parte, en
el artculo 48 constitucional se introdujo la idea de que "el
espacio situado sobre el territorio nacional", junto con otras
partes del mismo, "dependern directamente del Gobierno
de la Federacin".
La reciente Ley Federal del Mar (D. O. 13-01-86) ha venido a

precisar la soberana de la Nacin sobre el espacio areo que
corresponde a las zonas martimas, al disponer que "la sobe-
rana de la Nacin se extiende al espacio areo sobre el Mar
Territorial" (artculo 24), as como que la misma soberana se
extiende "al espacio areo sobre las Aguas Marinas Interiores
... " (artculo 35).
El derecho de los Estados sobre el espacio areo superes-

tante a su territorio, les permite a stos legislar soberanamen-
te, entre otras materias, sobre la proteccin de la atmsfera
contenida dentro de dicho espacio. Sin embargo y como se
ha visto, las regulaciones sobre la proteccin de la atmsfera
son de antigua data.
La nocin de espacio ultraterrestre pas a tener relevan-
cia jurdica desde el momento mismo en que comenz a
vislumbrarse la posibilidad de que el hombre utilizara aque-
lla pane del universo que esta mas alla de la atmsfera terr-
634
quea. La nocin de espacio ultraterrestre implica colocar un

lmite a lo que se denomina espacio areo. En general, no
existe ninguna duda sobre la necesidad de fijar un lmite al
espacio areo. La cuestin consiste en alcanzar un consenso
sobre los variados criterios que ya se han formulado sobre
el particular. Hasta ahora, el problema fundamental que se
ha venido planteando entre los Estados se refiere al uso del
espacio ultraterrestre, a partir de la consideracin bsica de
que dicho espacio no es susceptible de apropiacin por par-
te de ningn pas. Ya existen algunos tratados y convenios in-
ternacionales sobre la materia. Esos ordenamientos incluyen
previsiones relativas a la proteccin del espacio ultraterres-
tre, que fueron examinadas ms atrs (v. el prrafo 112).
195. La proteccin de la atmsfera en la Ley Federal de Protec-

cin al Ambiente
La materia se encuentra regulada en el captulo segundo de

la LFPA, denominado "De la proteccin atmosfrica" (artculos
17 a 20, inclusive), sin perjuicio de otras disposiciones de la
misma Ley que se refiere tambin a la proteccin atmosf-
rica, especialmente el artculo 76, fraccin 1, que configura
el delito de contaminacin de la atmsfera. Todas estas nor-
mas estn orientadas a prevenir y controlar la contaminacin
atmosfrica.
Como se ha dicho, esta materia ya se encontraba regulada
en la LFPCCA, que destinaba a la misma sus artculos 10 y 11,
que fueron reproducidos, con algunas modificaciones, en el
texto de los artculos 17 y 18, respectivamente, de la LFPA.
La primera regla de la LFPA se ocupa de prohibir que se
expelan o descarguen "contaminantes que alteren la atms-
fera o que provoquen o puedan provocar degradacin o mo-
635
lestias en perjuicio de la salud humana, la flora, la fauna y,

en general, de los ecosistemas" (prrafo primero). El alcance
de esta prohibicin es precisado a continuacin, cuando se
dice que "tales operaciones slo podrn realizarse de con-
formidad con esta Ley y sus Reglamentos" (prrafo segundo).
En consecuencia, la prohibicin de expeler o descargar con-
taminantes queda calificada, en definitiva, por parmetros
que establecera la misma Ley (que no lo hace) o por los
Reglamentos (que lo hacen en materia de humo y polvos).
En todo caso, la prohibicin est encaminada a evitar que
se altere la atmsfera o que se provoque o pueda provocarse
degradacin o molestias en perjuicio de la salud humana, la
flora, la fauna y, en general, los ecosistemas.
El texto del artculo II de la LFPCCA era diverso, porque
dispona que "queda prohibida sin sujetarse a las normas co-
rrespondientes, expeler o descargar contaminantes en perjui-
cio de la salud y de la vida humana, la flora, la fauna y, en
general, los recursos o bienes del Estado o de particulares ...
", esto es, vinculaba la alteracin de la atmsfera con efectos
respecto de la salud y la vida humanas, etc.
Es importante recordar que la expresin "contaminante"
se encuentra definida en la misma LFPA (vase el prrafo 32).
Ahora debe consignarse que. a mayor abundamiento, existe
una Norma Oficial Mexicana sobre terminologa en materia
de contaminacin atmosfrica (D. O. 15-06-86), que cance-
l otra similar expedida bajo la vigencia de la LFPCCA (D. O.
18-12-75).
La segunda regla que establece la LFPA sobre la misma
materia, se refiere a lo que debe considerarse, para los efec-
tos de esa Ley, como fuentes emisoras de contaminantes at-
mosfricos. La enunciacin que se hace para ese efecto en el
artculo 18 de la LFPA, no tiene un carcter limitativo, como
636
resulta de su propio texto. Las diversas fuentes emisoras de

contaminantes atmosfricos son agrupadas en el mecionado
artculo 18 de acuerdo con la naturaleza de las mismas, dis-
tinguindose entre fuentes "naturales" y fuentes "artificiales",
con la particularidad de que estas ltimas son clasificadas a
su vez en fuentes "fijas", "mviles" y "diversas".
Las fuentes naturales "incluyen volcanes, incendios fores-
tales no provocados por el hombre, ecosistemas naturales o
parte de ellos en proceso de erosin por accin del viento,
pantanos, y otras semejantes". Las fuentes artificiales fijas "in-
cluyen fbricas o talleres en general, instalaciones nucleares,
fbricas de fertilizantes, fundiciones de hierro y acero, siderr-
gicas. baos, incineradores industriales, comerciales, doms-
ticos y los de servicio pblico y cualquier otra fuente anloga
a las anteriores". Las fuentes artificiales mviles comprenden
"plantas mviles de emergencia generadoras de energa elc-
trica, plantas mviles elaboradoras de concreto, vehculos
automotores de combustin interna, aviones, locomotoras,
barcos, motocicletas y similares". Las fuentes artificiales diver-
sas, por ltimo, comprenden "la incineracin, quema a cielo
abierto de basura y residuos peligrosos o potencialmente peli-
grosos, uso de explosivos o cualquier tipo de combustin que
produzca o pueda producir contaminacin".
La enunciacin que hace el artculo 18 de la LFPA de las fuen-

tes emisoras de contaminantes atmosfricos, fue extrada del
artculo 11 de la LFPCCA. Entre ambos preceptos hay pocas
diferencias. Las modificaciones que en 1984 se hicieron al
texto del artculo 18 de la LFPA, son irrelevantes (por ejem-
plo, se sustituye la expresin "emisiones volcanicas" por "vol-
canes" y se explicita que entre las fuentes naturales deben
considerarse tambin los "incendios forestales no provocados
637
por el hombre"). La enunciacin de tales fuentes no parece

tener otra utilidad jurdica que la de facilitar la aplicacin de
los artculos 19 y 20 de la misma LFPA, que otorgan ciertas
atribuciones a la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa
respecto de las mismas.
196. Las atribuciones especiales de la Secretaria de Desarrollo

Urbano y Ecologa en materia de contaminacin atmosfrica
Los artculos 19 y 20 de la LFPA concluyen la regulacin de la

proteccin de la atmsfera, otorgando ciertas atribuciones a
la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa en materia de
contaminacin atmosfrica.
Dichas atribuciones son, en parte, una especificacin de
otras atribuciones de carcter ms general, antes analizadas
en el captulo III. En efecto, establece el artculo 19 que la
mencionada Secretara estar facultada, en primer trmino,
para "establecer los procedimientos para prevenir y controlar
la contaminacin atmosfrica" (fraccin 1), lo que de una
manera ms amplia ya estaba previsto en los artculos 50.,
fraccin 11, y 12, inciso a, de la misma LFPA. A continua-
cin el citado artculo 19 faculta a la propia Secretara para
"fijar, previa opinin de la Secretara de Comercio y Fomen-
to Industrial, los niveles de las emisiones contaminantes de
fuentes fijas y mviles, as como de la inmisin, de acuerdo
con el Reglamento respectivo" (fraccin 11), lo que tambin
estaba ya previsto de una manera ms amplia en el artculo
50., fraccin IV, de la LFPA. Represe en que esta ltima atri-
bucin no incluye la fijacin de los niveles de las emisiones
contaminantes de las llamadas "fuentes diversas". Es de se-
alarse, adems, que el ejercicio de esa atribucin se en-
cuentra subordinada a un Reglamento sobre la materia (hasta
638
ahora slo se ha reglamentado la contaminacin atmofrica

por emisin de humo y polvos. Por su parte, el artculo 20
de la LFPA prescribe que "la Secretara de Desarrollo Urbano
y Ecologa vigilar las fuentes de contaminacin atmosfrica
para que sus emisiones no rebasen los lmites permisibles",
lo que constituye una especificacin de la atribucin previs-
ta en la fraccin I del artculo 19 (ya que la "vigilancia" es
un aspecto del "control") y de la atribucin ms amplia de
vigilancia establecida en el artculo 52 de la propia Ley.
197. El delito de contaminacin atmosfrica
El artculo 76, fraccin 1, de la LFPA, sanciona con la pena de

seis meses a tres aos de prisin y multa por el equivalente
de cincuenta a diez mil das del salario mnimo general vi-
gente en el Distrito Federal, a quien intencionadamente o por
imprudencia, "expida o descargue contaminantes peligrosos
que deterioren la atmsfera o que provoquen daos graves a
la salud pblica, la flora, la fauna o los ecosstemasv.P"
Cabe decir que la LFPCCA no configuraba un delito de esta

naturaleza, ni de ningn otro similar. Es evidente que este
nuevo delito ha venido a reforzar considerablemente la efi-
cacia de las prescripciones sobre proteccin de la atmsfera.
Sin embargo, ello lo ha sido hasta ahora slo desde un punto
de vista terico, pues no se sabe de ningn caso en que se
haya ejercido la accin penal correspondiente, no obstante la
notoria existencia de hechos que aparentemente lo hubieran
exigido.
Los elementos constitutivos del delito, son: a) la accin

de expedir contaminantes peligrosos; y b) el hecho de que
639
estos contaminantes deterioren la atmsfera o provoquen o

puedan provocar daos graves a la salud pblica, la flora, la
fauna o los ecosistemas. En consencuencia, se trata no slo
de un delito de dao, sino tambin de peligro.
198. Las reglas complementarias sobre proteccin de la atms-

fera. Las Normas Oficiales Mexicanas
Hay algunos ordenamientos jurdicos que complementan las

normas sobre proteccin de la atmsfera contenidas en la
LFPA, que vienen de la poca en que se encontraba en vigor
la LFPCCA.
Es el caso de un Decreto expedido el 3 de septiembre
de 1976 (D. O. 29-10-76). que fija los lmites permisibles
de los gases de escape de los vehculos automotores nue-
vos que usan gasolinas como combustible. En ese Decreto
se establece que, como requisito previo para la produccin
de los vehculos del ao correspondiente, los fabricantes de
vehculos automotores debern sujetarse al cumplimiento de
los lmites permisibles de emisin de gases en vehculos de
certificacin, representativos de la produccin de vehculos
nuevos (artculo lo.). Esta certificacin se debe hacer anual-
mente y con arreglo a la Norma Oficial Mexicanai" sobre
la materia (artculos 40. y 50.). El nmero de vehculos de
certificacin queda determinado con base en los volmenes
de produccin y de acuerdo con una tabla establecida para
ese efecto (artculo 70.). El mismo Decreto fija los lmites
mximos permisibles para los aos 1975, 1976 y 1977, de
emisiones de gases de escape en los vehculos de certifica-
cin, pero, la Secretara competente queda facultada para
fijar los lmites que correspondan para los aos subsecuentes
(artculo 10).
640
Hay que recordar aqu que, adems, existe un Acuerdo expe-

dido ello de julio de 1972 por la entonces Direccin General
de Industrias de la Secretara de Industria y Comercio (D. O.
14-07-72), que fija las bases a las que se sujetar la fabri-
cacin de equipos y dispositivos para prevenir y controlar
la contaminacin ambiental, que es aplicable al caso de la
contaminacin atmosfrica. En ese Acuerdo se seala que, a
partir de la fecha en que se aprueben los programas de fabri-
cacin, la Secretara slo otorgar permisos de importacin
de equipos y dispositivos para prevenir y controlar la conta-
minacin ambiental, sus partes y materias primas conforme a
los calendarios de integracin autorizados.
Tambin bajo el imperio de la LFPCCA se expidieron una

serie de Normas Oficiales Mexicanas sobre contaminacin
atmosfrica, entre las cuales se encuentran, aparte de la ya
mencionada NOM sobre nomenclatura. las que se refieren
a las siguientes materias: 1) la determinacin de la emisin
de partculas slidas contenidas en los gases que se descar-
gan por un conducto (D. O. 04-06-74, con resolucin que la
declara oblitagoria en D. O. 27-06-74); 2) la determinacin
del contenido de humedad en los gases que fluyen por un
conducto- Mtodo gravimtrico (D. O. 02-08-78); 3) la de-
terminacin de bixido de carbono, monxido de carbono
y oxgeno en los gases de combustin (D. O. 10-06-76; con
erratas en D. O. 19-08-76); 4) la determinacin de bixido
de azufre en gases que fluyen por un conducto (D. O. 06-
09-79); 5) la determinacin de bixido de azufre, trixido de
azufre y neblinas de cido sulfrico en los gases que fluyen
por un conducto, en fuentes fijas (D. O. 17-06-80); 6) la eva-
luacin de emisiones de escape de los vehculos automotores
nuevos a gasolina (D. O. 08-08-80), que cancel la anterior
641
de 1975 y que es la que debe utilizarse para la certificacin a

que se refiere el Decreto mencionado en este mismo prrafo;
7) la determinacin de cloro y/o cloruros en los gases que
fluyen por un conducto, en fuentes fijas (D. O. 08-09-80); y
8) la determinacin de cido sulthdrico en gases que fluyen
por conducto, en fuentes fijas (D. O. 28-08-80). Adems, se
expidieron otras Normas Oficiales Mexicanas que se refieren
ms especficamente a la contaminacin atmosfrica por la
emisin de humos y polvos, que son examinadas en el p-
rrafo siguiente. Recientemente, se han expedido nuevas NOM
sobre la materia (D. O. 14-04-86, 14-08-86, 14-11-86 y 24-
11-86).
199. La contaminacin atmosfrica por emisin de humo y polvos
Junto con las reglas sobre contaminacin atmosfrica en ge-

neral que establece la LFPA, deben considerarse las reglas ms
especficas sobre contaminacin de la atmsfera por humo
y polvos, establecidas en el Reglamento para la Prevencin
y Control de la Contaminacin Atmosfrica originada por la
Emisin de Humo y Polvos (D. O. 17-09-71; con erratas en
D. O. 10-12-71 y reformas en D. O. 22-12-75). Este Regla-
mento fue dictado bajo la vigencia de la LFPCCA, pero sus dis-
posiciones se deben seguir aplicando mientras no se expidan
los Reglamentos de la LFPA y en lo que no la contravengan
(como lo establece expresamente el artculo 30. transitorio
de esta ltima Ley).
Para los efectos del Reglamento, se entiende por humo "aque-

llas partculas, resultantes de una combustin incompleta,
componindose en su mayora de carbn, cenizas y otros
materiales combustibles que son visibles en la atmsfera y
642
las partculas similares, resultantes de la sublimacin de los

metales", mientras que por polvo se entiende "las partculas
pequeas emitidas a la atmsfera por elementos naturales o
por procesos mecnicos, tales como molinos, perforadoras,
transporte de tierra, demoliciones y otros". As lo prescribe el
artculo 79 del Reglamento, que se ocupa de definir stas y
otras expresiones empleadas en el mismo.
Resulta imposible hacer aqu una sntesis del contenido

del Reglamento, por lo que nos limitaremos a resear su es-
tructura y a examinar slo sus principales disposiciones.
El Reglamento est integrado por nueve captulos que tra-
tan sucesivamente de las siguientes materias: disposiciones
generales, emisin de humo y polvos, medidas de orienta-
cin y educacin, vigilancia e inspeccin, sanciones, proce-
dimientos para aplicar sanciones, recurso administrativo de
inconformidad, accin popular, y definiciones.
Las disposiciones generales del Reglamento (artculos lo.
a 80.), se refieren a las autoridades encargadas de su apli-
cacin, a la emisin de disposiciones tcnicas y medidas
de observancia general y obligatoria (as como de instruc-
tivos y circulares), a las medidas fiscales en esta materia, a
la atencin especial que deber darse al control de ciertas
fuentes de contaminacin, y a las licencias que requiere el
establecimiento de nuevas industrias que puedan producir
contaminacin por humo y polvos o la ampliacin de las ya
existentes. Sobre esto litmo, cabe decir que el artculo 20.
transitorio del Reglamento estableci un plazo para que los
propietarios de industrias emisoras de contaminantes atmos-
fricos se ajustaran a sus prescripciones.i"
La parte medular del Reglamento est constitudo por las
disposiciones que integran el captulo sobre emisin de hu-
643
mos y polvos (artculos 90. a 33). En lo que se refiere a hu-

mos, El Reglamento prohbe la combustin a cielo abierto
(salvo excepciones) y establece los lmites permisibles para
la emisin de humo provenientes de equipos estacionarios y
de incineradores,237 as como de los vehculos accionados
por motores de combustin interna y de locomotoras. Ade-
ms, fija reglas sobre el trnsito de vehculos, que tienen que
ver con la proteccin de la atmosfera.i" Estas disposiciones se
encuentran complementadas por diversas Normas Oficiales
Mexicanas, entre las cuales ca be citar las relativas al mtodo
de prueba para determinar la densidad aparente del humo
empleando la Carta de Ringelmann (fuentes estacionarias)
(D. O. 05-08-72), a la evaluacin de la opacidad del humo
proveniente de vehculos automotores equipados con motor
diesel (D. O. 01-06-76), a la determinacin de las emisio-
nes de hidrocarburos y monxidos de carbono proveniente
del escape de los vehculos automotores en circulacin que
usan gasolina como combustible (D. O. 10-11-76), Y a la
evaluacin de las emisiones de humo provenientes de moto-
res que usan combustible diesel (D. O. 02-03-77). En lo que
se refiere a polvos, el mismo Reglamento fija las cantidades
mximas de polvos para toda operacin, proceso o actividad
industrial, estableciendo adems ciertas reglas especiales
para el quemado de combustible destinado al calentamiento
indirecto y para los procesos de recepcin de materiales por
combustin, as como para el control de la fuente de pol-
vos fugitivos (artculos 20 a 32). Finalmente, el Reglamento
establece que la falla del equipo de control de las fuentes
estacionarias de humo y polvos, debe ser denunciada a la
autoridad (artculo 33).
Las dems disposiciones del Reglamento no sern seala-
das aqu en obsequio a la brevedad, no obstante su relevan-
644
cia en la materia. Sin embargo, respecto de algunas de ellas

cabe decir que han perdido vigencia por ser contrarias a la
LFP A, como es el caso de las que fijan sanciones pecuniarias
por montos que estn por debajo de los mnimos actualmen-
te fijados por esa Ley.
200. Los establecimientos industriales o comerciales molestos,

insalubres o peligrosos
Dentro de la regulacin de la proteccin de la atmsfera, de-

ben inclurse adems las prescripciones que se refieren a esa
materia del Reglamento para los Establecimientos Industriales
o Comerciales Molestos, Insalubres o Peligrosos (D. O. 06-10-
40), aunque tales prescripciones fueron concebidas exclusi-
vamente en consideracin a las relaciones de vecindad. En
efecto, este Reglamento fue dictado con base en las disposi-
ciones del en. tonces vigente Cdigo Sanitario y establece las
normas a que deben sujetarse los establecimientos industriales
o comerciales y sus dependencias, molestos, insalubres o peli-
grosos, "para proteccin de los vecino artculo 1o)
De acuerdo con el Reglamento, los establecimientos "son
molestos por polvos, chispas o humos, cuando dichos des-
prendimientos penetran en las habitaciones vecinas o ensu-
cian sus muros o techos" y "son molestos por vapores, cuan-
do stos penetran en las habitaciones vecinas y siempre que
hagan exceder la humedad relativa "de los lmites que fija
el propio Reglamento (artculos 80. y 90.). Aparte de otros
casos de molestias que sern examinados en los captulos
respectivos (sonidos, trepidaciones, etc.), el Reglamento con-
sidera tambin como tales los "malos olores", considerndo
como tales a los que "invadan las habitaciones vecinas" (art-
culo 10). El Reglamento establece una serie de medidas que
645
deben adoptarse para evitar las molestias que pueden gene-

rar estas situaciones, como la construccin de chimeneas de
cierta altura, etc. (artculos 15 a 19).
En el mismo Reglamento se regulan los establecimien-
tos insalubres, que deben situarse fuera de las poblaciones y
en lugares expresamente sealados por la autoridad compe-
tente, disponindose respecto de lo que ahora interesa que
"cuando las substancias desprendidas en forma de polvos,
gases, etc., puedan daar la salud de los habitantes, ser re-
quisito indispensable tratar en forma adecuada dichas subs-
tancias antes de lanzarlas al exterior" (artculo 22).
Algo similar ocurre con los establecimientos calificados
de peligrosos, respecto de los cuales se prescribe que, cuan-
do manejen substancias txicas, "tendran dispositivos apro-
vados para evitar fugas al exterior", aprobados en cada caso
por la autoridad.
Algunas de las disposiciones de este Reglamento perdie-
ron su vigencia en 1971 con el Reglamento para la Preven-
cin y Control de la Contaminacin originada por la Emisin
de Humos y Polvos, cuyo artculo 40. transitorio dispuso que
quedaban derogadas todas las disposiciones que se oponan
al mismo.
201. La contaminacin atmosfrica transfronteriza
Los sistemas jurdicos de proteccin atmosfrica resultan in-

suficientes hoy en da, si no contienen normas internaciona-
les para evitar la contaminacin atmosfrica transfronteriza.
El problema de la contaminacin atmosfrica transfronteriza,

no es de reciente data. Entre los muchos antecedentes que
podran citarse, tienen especial relevancia el llamado caso
646
del "Trail Smelter", en tanto fue materia de una decisin ju-

dicial en 1941. se trataba de una fundidora ubicada en la
British Columbia (Canad), a siete millas de la frontera con
los Estados Unidos de Amrica, cuyas emisiones de cido
sulfrico y otras terminaron daando las tierras fronterizas
estadounidenses. En la sentencia dictada por el Tribunal de
Arbitraje constitudo para ese efecto, se estableci la proce-
dencia de una indemnizacin por los daos causados y la
re~nsabilidad del Estado canadiense por la conducta de la
fundidora. 9 El problema ha terminado por adquirir grandes
dimensiones. En efecto. si se considera la cuestin de la con-
taminacin atmosfrica transfronteriza slo desde el punto de
vista de una de sus consecuencias ms temibles -la llamada
"lluvia cida" y sus repercusiones en los ecosistemas fores-
tales-, la magnitud de la misma se podr comprender a la
luz de un informe publicado por el Worldwatch lnstitute de
Washington en 1984, de acuerdo con el cual unos 5 millones
de hectreas de superficie forestal (4 millones en Europa y 1
milln en los Estados Unidos de Amrica), estn amenazados
de muerte por la "lluvia cida".
La gravedad del problema llev a que, en 1979, casi to-

dos los pases de Europa y. adems, los Estados Unidos de
Amrica y Canad, suscribieran un Convenio sobre la con-
taminacin atmosfrica transfronteriza a larga distancia. que
tiene por objeto proteger a la poblacin y a su ambiente con-
tra la contaminacin atmosfrica y tratar de limitar y, en la
medida de lo posible, reducir gradualmente y prevenir di-
cha contaminacin, includa la que se desplaza a travs de
fronteras.24o
Mxico no forma parte de ningn tratado o convenio
internacional que se refiera especficamente a esta materia.
647
Sin embargo, los eventuales problemas de contaminacin

atmosfrica transfronteriza con los Estados Unidos de Am-
rica, deben entenderse comprendidos en el ya mencionado
Convenio sobre Cooperacin y Mejoramiento del Medio
Ambiente en la Zona Fronteriza suscrito con ese pas el 14
de agosto de 1983. En efecto, en ese Convenio se estable-
ce que las Partes coordinarn sus esfuerzos, de conformidad
con sus propias legislaciones nacionales y acuerdos bilatera-
les vigentes, "para atender problemas de contaminacin del
aire ... ( ... ) ... en la zona fronteriza" (artculo 5). Los meca-
nismos del Convenio han sido examinados ms atrs (vase
el prrafo 56).
202. La proteccin jurdica de la capa de ozono
La atmsfera con oxgeno que hoy conocernos y que hace

posible las formas de vida existentes, se cre y se mantiene
gracias a la capa de ozono que la rodea, protegindola de la
accin de la radiacin ultravioleta. Sin embargo, la capa de
ozono tambin se encuentra amenazada por la accin del
hombre y, con ella, la vida sobre la tierra. De all que la pro-
teccin jurdica de la capa de ozono, se haya transformado
ltimamente en una intensa preocupacin internacional.
En marzo de 1985, por convocatoria del Programa de
Naciones Unidas para el Medio Ambiente, tuvo lugar en Vie-
na una Conferencia de Plenipotenciarios sobre la Proteccin
de la Capa de Ozono, en la que se adopt una Convencin
sobre la materia, que pas a denominarse la Convencin
de Viena para la Proteccin de la Capa de Ozono. Dicha
Convencin fue suscrita por 23 pases, entre ellos Mxico.
Se encuentra previsto que la Convencin entrar en vigor
noventa das despus de la fecha en que se deposite el vig-
648
simo instrumento de ratificacin, aceptacin, aprobacin o

adhesin.i"
En la Convencin se establece como obligacin general
que las Partes adoptarn las medidas que sean apropiadas de
acuerdo con las disposiciones de la misma Convencin y de
sus protocolos, para proteger la salud humana y el ambiente
contra los efectos adversos que resulten o puedan resultar
de las actividades humanas que modifiquen o puedan mo-
dificar la ca~a de OZono. En concordancia con lo anterior,
la Convencin prev que las Partes cooperarn entre s en el
campo de la investigacin y de las observaciones sistemti-
cas, as como en los campos jurdicos, cientficos y tcnicos,
transmitindose la informacin correspondiente a las medi-
das que adopten para la ejecucin de la Convencin y de sus
protocolos.
203. La proteccin jurdica del espacio ultraterrestre
La materia est regida fundamentalmente por el Tratado so-

bre los principios que deben regir la Actividad de los Estados
en la Exploracin y Utilizacin del Espacio Ultraterrestre,
incluso la Luna y otros Cuerpos Celestes. Este Tratado fue
aprobado en Londres, Mosc y Washington el 27 de enero
de 1967 y entr en vigor el 10 de octubre del mismo ao.
Entre los Estados que forman parte del Tratado, figuran los
Estados Unidos de Amrica y la Unin Sovitica. El Tratado
fue tambin ratificado por Mxico, para quien entr en vigor
el 31 de enero de 1968.
La idea fundamental del Tratado consiste en prescribir
que la exploracin y la utilizacin del espacio ultraterres-
tre estn abiertos a toda la humanidad y que las mismas no
conducirn a la apropiacin de dicho espacio por parte de
649
ningn pas, as como en dejar establecida la prohibicin de

colocar objetos portadores de armas nucleares y otras armas
de destruccin en masa en el espacio ultraterrestre, quedan-
do obligados los pases contratantes a utilizar la Luna y otros
cuerpos celestes para fines exclusivamente pacficos. As lo
previenen los Artculos I y 11 del Tratado.
El Tratado se ocupa directamente de la proteccin del
espacio ultraterrestre, en tanto dispone que los pases con-
tratantes deben evitar la contaminacin nociva del mismo.
Pero, tambin se ocupa de la contaminacin proveniente
del espacio ultraterrestre cuando prescribe que los mismos
pases contratantes deben evitar los cambios desfavorables
en el medio ambiente de la Tierra como consecuencia de la
introduccin en l de materia extraterrestre. As lo establece
el Artculo IX del Tratado.
Adems, el Tratado deja asentado el principio de que los
Estados son responsables internacionalmente de las activida-
des nacionales que realicen en el espacio ultraterrestre y de
los daos que puedan causar a los dems pases contratantes
(Artculos VI y VII). En consecuencia, los efectos nocivos que
genere la actividad de los Estados en el espacio ultraterres-
tre, tanto respecto del mismo espacio como del ambiente
terrestre, son de la responsabilidad del Estado que ha llevado
a cabo esa actividad.
Existen otros ordenamientos internacionales que se re-
lacionan con la misma materia. Entre stos se encuentra el
Tratado por el cual se prohiben los Ensayos Nucleares en la
Atmsfera, en el Espacio Ultraterrestre y debajo del Agua,
que por razones de mtodo es mencionado junto con otros
ordenamientos relativos a materias nucleares en otro captulo
de este libro (v. el prrafo 165). En cambio, no pueden dejar
de mencionarse aqu el Convenio sobre Registro de Obje-
650
tos Lanzados al Espacio Ultraterrestre (D. O. 23-03-77) y el

Acuerdo sobre el Salvamento y la Devolucin de Astronautas
y la Restitucin de Objetos Lanzados al Espacio Ultraterretre
(D. O. 20-09-69), en tanto regulan ciertos aspectos de la con-
taminacin proveniente del espacio ultraterrestre.
El primero de ellos prescribe que todo Estado que lance
un objeto espacial en rbita terrestre o ms all, debe ins-
cribirlo en un registro apropiado que llevar a tal efecto. El
Secretario General de las Naciones llevar a su vez un Regis-
tro en el que se inscribir la informacin que deben propor-
cionarle los Estados de lanzamiento, de conformidad con el
mismo Convenio. As lo establecen sus Artculos 11, III y IV.
El segundo de ellos prescribe, adems de la obligacin de
colaborar en los salvamentos y devoluciones de astronautas y
en la restitucin de objetos a que se refiere el Acuerdo, que
"la Parte Contratante que tenga motivo para creer que un obje-
to espacial o partes componentes del mismo descubiertos en
territorio colocado bajo su jurisdiccin, o recuperado por ella
en otro lugar, son de naturaleza peligrosa o nociva, podr no-
tificarlo a la autoridad de lanzamiento, la que deber adoptar
de inmediato medidas eficaces, bajo la direccin y el control
de dicha Parte Contratante, para eliminar el posible peligro de
daos" (artculo 50.). Lo que se regula en el Acuerdo es, por
tanto, la contaminacin que eventualmente provenga del es-
pacio ultraterrestre a travs de objetos espaciales.
Ambos ordenamientos se encuentran vinculados de ma-
nera estrecha con el Tratado sobre los principios que deben
regir la Actividad de los, Estados en la Exploracin y Utiliza-
cin del Espacio Ultraterrestre, de lo que se deja testimonio
en los mismos. Tambin se encuentra vinculado a dicho Tra-
tado el Convenio sobre Responsabilidad Internacional por
Daos Causados por Objetos Espaciales (D. O. 08-08-74),
651
que como lo expresa su denominacin trata de temas de res-

ponsabilidad por daos, pero slo respecto de los causados
por un objeto espacial en la superficie de la Tierra o a las
aeronaves en vuelo (Artculo 11).
652
~.1.1 Cf. Una sola tierra. ed. esp. FCE, Mxico, 1972, pp.
88 ss.
~.14 El texto original de la fraccin I del artculo 76 de
la LFPA, estableca que las referidas penas (que en materia
de multa ascenda slo a cinco mil das del salario mni-
mo), se aplicaran al que "expele o descargue contaminantes
peligrosos que deterioren la atmsfera o que provoquen o
puedan provocar daos graves a la salud pblica, la flora y
la fauna".
~.15 En el texto del Decreto se menciona la DGN-AA-II,
ms tarde denominada NOM-AA11-1975 y finalmente re-
emplazada por la NOM-AA-II-1980 sobre la misma materia.
~.16 Existe un Acuerdo que seala el trmite de la licen-
cia para establecer nuevas industrias
o ampliar las existentes, a que se refieren los artculos
80. y 90. del Reglamento para Prevencin y Control de la
Contaminacin Atmosfrica originada por la Emisin de Hur
y Polvos (D. O. 18-08-75; erratas en D. O. 15-10-75).
m Para ese efecto se debe emplear la llamada Carta de
Humo de Ringelmann, teniendo presente que existe un Ins-
tructivo que describe las caractersticas, uso e interpretacin
de dicha Carta (D. 0.25-01-72).
~.18 Tambin debe considerarse que el Reglamento del
Trnsito en Carreteras Federales (D. O. 10-06-75), establece
en su artculo 29 que el motor de todo vehculo deber estar
ajustado de manera que impida el escape de humo en can-
tidad excesiva.
~.1') Cf. este caso y otros en Luis Miguel Daz, Respon-
sabilidad del Estado y contaminacin, Editorial Porra, S. A.,
Mxico, 1982.
~40 El Convenio fue aprobado en Ginebra el 13 de no-
viembre de 1979 y entr en vigor, para la mayora de los
653
pases que lo suscribieron, el 16 de marzo de 1983.

~41 Para todo lo anterior y lo que sigue, cf UNEP, Con-
vencin de Viena para la Proteccin de la Capa de Ozono.
Acta Final. Nairobi, 1985.
Parte Quinta
La ordenacin del ambiente construido

657
LA ORDENACIN DE LOS ASENTAIENTOS HUMANOS
Captulo XV
La ordenacin de los asentamientos humanos
Sumario: 204. La delimitacin del tema. 205. Los asentamien-

tos humanos y la poblacin. 206. El marco constitucional de
los asentamientos humanos. 207 .. ,La ordenacin y regula-
cin de los asentamientos humanos. 208. La regulacin de
la poblacin. 209. La planeacin del desarrollo urbano. 210.
Las regulaciones a la propiedad en los centros de poblacin.
21 1. La vivienda.
Hasta ahora. se ha examinado el sistema jurdico de protec-

cin del ambiente constituido por los ecosistemas naturales,
es decir, por los ecosistemas terrestres y martimos. as como
por la atmsfera. Este sistema de proteccin se encuentra en-
caminado a evitar o a impedir que sobrepasen ciertos lmi-
tes. las consecuencias adversas que para el ambiente natural
pudieran generar las actividades humanas, y, en algunos ca-
sos, la propia naturaleza. Se trata de lo que ms atrs se ha
denominado "el derecho de proteccin de la naturaleza".
Con lo anterior. podra considerarse concluido el estu-
dio del derecho ambiental que nos propusimos hacer en esta
obra. Sin embargo, la verdad es que queda an por examinar
una importante parte del sistema jurdico de proteccin del
ambiente, que a diferencia del que se ha analizado en los
captulos precedentes. tiene como eje central la idea de la
ordenacin del ambiente construido, antes que la idea de la
proteccin del ambiente natural, sin perjuicio de que tam-
bin participe de este ltimo propsito. Se trata de lo que
658
ahora denominaremos "el derecho de la tecnosfera", que al

igual que el derecho de la proteccin de la naturaleza o "el
derecho de la biosfera", forma parte del sistema jurdico de
proteccion del ambiente. Lo que distingue a uno de otro,
es la perspectiva desde la cual el ambiente es protegido. En
efecto, mientras el derecho de la biosfera enfatiza la protec-
cin del medio natural -pero, para hacerlo ti ene que regular
las actividades humanas referidas a la tecnosfera levantada
dentro de la biosfera-, el derecho de la tecnosfera enfatiza
la ordenacion del ambiente construido, sin perder de vista
que esta ordenacin persigue no slo que dicho ambiente
sea directamente apropiado para la existencia del hombre,
sino tambin la proteccin de la misma naturaleza. En defi-
nitiva, el bien jurdicamente tutelado es uno slo, esto es, el
ambiente. Por tanto, la diferencia que hay entre el derecho
de la tecnosfera y el derecho de la biosfera, es una cuestin
de enfoque.
La expresin "ambiente construido" est referida aqu a
los elementos ambientales creados por el hombre, que son
integrados al medio natural en que se desarrolla su existen-
cia e influyen sobre sta, tal como lo hacen los elementos
creados por la naturaleza y que configuran su ambiente na-
tural. El ambiente construido se encuentra conformado en-
tonces por las obras materiales creadas por el hombre, que
devienen en elementos ambientales en tanto pueden llegar a
condicionar, positiva o negativamente, su propia existencia;
pero, tambin la de los dems organismos vivos, pues al mo-
dificar el medio natural e integrarse al mismo, pasan a formar
parte de sus respectivos sistemas de ambiente.
Por ordenacin del ambiente construido se entiende a su
vez la regulacin de las conductas humanas que tienen que
ver con la creacin de dicho ambiente. Esta regulacin busca
659
no slo el establecimiento de una relacin armnica entre

ste y el ambiente natural -en trminos de que el primero no
genere consecuencias adversas respecto del segundo-, sino
tambin y de manera principal que el ambiente creado por el
hombre no genere efectos negativos para el propio hombre.
Las normas jurdicas que se ocupan de la ordenacin del
ambiente construido, por tanto, tienen una orientacin pre-
ferentemente antropocntrica, a diferencia de las que se han
examinado hasta ahora, que miran la proteccin de todos los
organismos vivos, incluido el hombre. Como es obvio, con
lo dicho no se pretende establecer una tajante lnea divisoria
entre unas y otras, pues la verdad es que sus contrastes son
slo de matices.
Dentro del concepto de ordenacin del ambiente cons-
truido, queda comprendida la regulacin que se hace de las
actividades que se llevan a cabo dentro de dicho ambiente
(como son las actividades industriales, comerciales, de trans-
porte, recreacionales o de cualquier otra ndole), teniendo
en cuenta que stas puedan provocar impactos ambientales
adversos no slo respecto del ambiente natural, sino tam-
bin del hombre y su ambiente construido. Por cierto, de
ellas tambin se ocupa lo que se denomina "el derecho de
proteccin de la naturaleza", que cumple esa funcin, entre
otras cosas, para proteger al propio hombre. Las diferencias
que se pueden encontrar entre ese derecho y el que ahora se
examinar son, nuevamente, de matices.
Por consiguiente, en este captulo se examina, para co-
menzar con el tema, la ordenacin de los asentamientos hu-
manos, que es el elemento ms general del ambiente cons-
truido y en torno al cual giran todos sus elementos. Para ese
efecto, se analizan las prescripciones ms relevantes de la
Ley General de Asentamientos Humanos, as como su marco
660
constitucional. Dada la estrecha relacin que existe entre los

asentamientos humanos y los fenmenos demogrficos, se
examinan tambin las disposiciones pertinentes de la Ley de
Poblacin, aunque la verdad es que el tema de la poblacin
excede al de los asentamientos humanos. Junto con lo ante-
rior, se estudia la regulacin de la vivienda, que es un ele-
mento fundamental de los asentamientos humanos, lo que
hace alrededor de las normas de la Ley Federal de Vivienda.
Una parte importante del ambiente construido se en-
cuentra configurado por las industrias. La influencia que las
actividades industriales ejercen respecto del ambiente en ge-
neral, ha determinado que este tema sea materia de un ca-
ptulo especial. Lo mismo se hace con otra parte importante
del ambiente construido -las vas de comunicacin-, cuya
regulacin es examinada en otro captulo, junto con la que
se refiere a las actividades de transporte que se lleva a cabo
en ellas. Por su parte, las actividades tursticas son tambin
materia de un captulo especial. El ruido, la energa trmica
y las vibraciones, son factores ambientales que se examinan
en esta Parte Quinta, dado las relaciones que tienen con las
actividades que se llevan a cabo dentro del ambiente cons-
truido. Finalmente, se destina un captulo especial a aquella
parte del ambiente construido conformada por los monu-
mentos arqueolgicos, artsticos e histricos. que integran el
patrimonio cultural de la Nacin y que condicionan, en un
sentido tambin cultural, el desarrollo de sus miembros.
205. los asentamientos humanos y la poblacin
Como se ha dicho, el elemento ms general del ambiente

construido y respecto del cual giran los dems, es el de "asen-
tamiento humano", que entre nosotros se encuentra definido
661
por la Ley del ramo como "la radicacin de un determinado

conglomerado demogrfico, con el conjunto de sus sistemas
de convivencia, en un rea fsica localizada, considerando
dentro de la misma los elementos naturales y las obras mate-
riales que la integran" (artculo 20., fraccin 1, de la Ley Ge-
neral de Asentamientos Humanos). Junto con este concepto,
se encuentra definido tambin el de "centros de poblacin",
como "las reas urbanas ocupadas por las instalaciones ne-
cesarias para su vida normal; las que se reserven a su expan-
sin futura; las constituidas por los elementos naturales que
cumplen una funcin de preservacin de las condiciones
ecolgicas de dichos centros; y las que por resolucin de
la autoridad competente se dediquen a la fundacin de los
mismos ... " (artculo 2o., fraccin 11, de la misma Ley).
Los asentamientos humanos modifican profundamente el
medio natural, pues no slo traen consigo una ocupacin f-
sica del mismo, sino tambin un conjunto de requerimientos
que inf1uyen en el equilibrio de los ecosistemas naturales.
En efecto, los asentamientos humanos son grandes deman-
dantes de energticos y de todo tipo de recursos, que siendo
necesarios para el funcionamiento de una ciudad, no son sin
embargo producidos por sta.
Todo asentamiento humano precisa, por decirlo as, de
un rea natural de sustentacin, que le proporcione los com-
bustibles que utiliza, el agua necesaria para sus actividades,
los alimentos requeridos por su poblacin etc., pues a dife-
rencia de lo que ocurre con los ecosistemas naturales, los
asentamientos humanos no funcionan sobre la base de la
energa natural y tampoco generan los alimentos que per-
miten la vida de sus habitantes. Ms an, los asentamientos
humanos producen una importante cantidad de desechos
que no pueden reabsorber adecuadamente. Como es obvio,
662
la creciente complejidad que va asumiendo la vida dentro

de un asentamiento humano, implica requerimientos cada
vez mayores de sustentacin, que se expresan en presiones
extraordinarias sobre los ecosistemas naturales y, por consi-
guiente, en su paulatina degradacin.
La problemtica de los asentamientos humanos no se
puede examinar separadamente de los fenmenos demogr-
ficos, en especial de la tasa de crecimiento y de la distribu-
cin de la poblacin en el territorio nacional.
Mxico presenta una de las tasas ms altas de crecimiento
demogrfico del mundo: en el perodo 1960-1980, la pobla-
cin tuvo un ritmo de crecimiento promedio anual de 3.1 %.
Esta tasa ha venido sin embargo descendiendo en los ltimos
aos: as, en 1983 se redujo a 2.4%. Lo anterior ha determi-
nado que la poblacin total del pas haya pasado de 19.6 mi-
llones de habitantes en 1940, a 66.8 en 1980. La explosin
demogrfica que ha experimentado el pas es explicada habi-
tualmente como el resultado de una combinacin entre fac-
tores tales como la mantencin de una alta tasa de natalidad
y un descenso de la tasa de mortalidad (que con todo es an
alta), mientras que el descenso del crecimiento demogrfico
en los aos ms recientes es explicado como la consecuencia
del xito de los programas de planificacin familiar. El hecho
es que la poblacin total del pas se ha incrementado veloz-
mente, alcanzando en 1980 a 66.8 millones de habitantes. Las
estimaciones oficiales indican, por otra parte, que hacia el ao
2 000 Mxico podra llegar a contar con una poblacin total
de 100 a 120 millones de habitantes, de acuerdo con el mayor
o menor xito que tuvieren los programas de planificacin fa-
miliar que se han puesto en marcha.r"
El fenmeno de la explosin demogrfica ha sido acom-
paado por un creciente proceso de urbanizacin: en la ac-
663
tualidad, dos de cada tres mexicanos viven en centros ur-

banos, mientras que hace cuarenta aos atrs slo uno de
cada tres mexicanos viva en esos centros. Por otra parte,
las estimaciones oficiales indican que, de no modificarse las
tendencias existentes, este fenmeno de urbanizacin con-
tinuar en aumento y para el ao 2000 tres de cada cuatro
mexicanos vivirn en centros urbanos. La concentracin de
la poblacin en las ciudades' se explica tanto por la con-
centracin de las nuevas actividades industriales y comercia-
les en stas, cuanto por la creciente marginalidad rural, que
determina la migracin de los campesinos a las ciudades en
la bsqueda de mejores condiciones de vida. A lo anterior,
hay que agregar que el proceso de urbanizacin en Mxi-
co se concentra, a su vez, en las grandes ciudades (Mxico,
Guadalajara y Monterrey), en las que hacia 1980 viva el
16.2% de la poblacin total del pas, lo que contrasta por
otra parte con la notable dispersin que se observa en otras
reas: en 1980, haban en el pas 109.900 localidades de
menos de 500 habitantes.i"
El crecimiento de la poblacin y su distribucin en el
territorio nacional, explican las caractersticas de los pro-
blemas de los asentamientos humanos. En efecto, la ex-
cesiva concentracin de la poblacin en los grandes cen-
tros urbanos determina que en stos se presenten severas.
insuficiencias en materia de suelo, equipamiento, vivienda
y servicios pblicos. Es casi innecesario decir que estas in-
suficiencias afectan a la poblacin de menores ingresos, en
especial a los sectores marginales de esos grandes centros.
En el otro extremo, la situacin de las localidades con poca
poblacin es ms dramtica an, pues ellas carecen prcti-
camente de todo.
664
La gravedad de la situacin de los asentamientos humanos en

todo el mundo. pero en especial la que afectaba a los pases
subdesarrollados, determin que en 1976 se llevara a cabo
en Vancouver una conferencia de las Naciones Unidas sobre
los Asentamientos Humanos (HABITAT). Esta Conferencia fue
convocada atendiendo a una recomendacin de la Conferen-
cia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano de 1972 y
a otras resoluciones de la Asamblea General. Al igual de lo que
ocurri con esta ltima Conferencia, HABITAT se constituy
en un hito de referencia importante para la toma de concien-
cia de la problemtica de que ella se ocup. as como para el
diseo de polticas sobre asentamientos humanos.
Es importante recordar algunos de los prrafos principales
de la Declaracin de Vancouver. que contiene principios ge-
nerales y directrices para la accin. Entre los principios ge-
nerales se incluye uno que dice, a la letra. lo que sigue: "El
mejoramiento de la calidad de la vida de los seres humanos
es el primero y el ms importante de los objetivos de toda
poltica de asentamientos humanos. Esas polticas deben fa-
cilitar el rpido y continuo mejoramiento de la calidad de la
vida de todas las personas, comenzando por la satisfaccin
de las necesidades bsicas de alimentos, vivienda. agua pura.
empleo, salud, educacin, capacitacin, seguridad social sin
discriminacin alguna basada en la raza, el color, el sexo, el
idioma, la religin, la ideologa, el origen nacional o social
u otra causa, en un marco de libertad, dignidad y justicia
social" (No. 1). Los principios generales tambin reiteran la
importancia de la proteccin del ambiente en general. en es-
pecial cuando se establece que "las naciones deben evitar la
contaminacin de la bisfera y de los ocanos y deben unirse
al. esfuerzo por poner trmino a la explotacin irracional de
todos los recursos ambientales ... " (No. 11). Entre las direc-
665
trices para la accin figuran, entre otras. las siguientes: "La

responsabilidad de preparar planes de estrategias espaciales
y adoptar polticas de asentamientos humanos para orientar
los esfuerzos de desarrollo socioeconmico compete a los
gobiernos ... "(No. 2); "la poltica de asentamientos humanos
debe propender a la integracin o coordinacin armonio-
sa de una amplia variedad de componentes. incluidos, por
ejemplo, el crecimiento y la distribucin de la poblacin, el
empleo, las viviendas, el ordenamiento de la tierra, la infra-
estructura y los servicios ... " (No. 3); "es de importancia fun-
damental que en los esfuerzos nacionales e internacionales
se d prioridad a mejorar el hbitat ruraL" (No. 4); etc.
206. El marco constitucional de los asentamientos humanos
Los asentamientos humanos se encuentran regulados con

una fuerte impronta ambiental, desde 1976. En esa poca se
modific la Constitucin Poltica y se expidi la vigente Ley
General de Asentamientos Humanos (D. 0.26-05-76; con re-
formas y adiciones enD. O.29-12-81 y 07-02-84), crendose
un sistema en el que destaca la idea de la planeacin del
desarrollo urbano, que pasa a presidir la normatividad sobre
la materia y a constituirse en uno de los instrumentos ms
esenciales para la ordenacin racional del ambiente.
La Constitucin de 1917 no contena ninguna disposi-
cin en materia urbana. Por tanto, las facultades sobre es-
tas materias estaban reservadas a los Estados, con arreglo
a lo previsto en el artculo 124 constitucional. El proceso
de urbanizacin a que nos reredmos en el prrafo anterior,
tuvo lugar entonces en el marco de la legislacin local sobre
asentamientos humanos, con la participacin de los Munici-
pios. La antes mencionada reforma constitucional de 1976
666
modific esta situacin, al establecer un sistema de concu-

rrencia del gobierno federal, de los Estados y de los Munici-
pios en materia de asentamientos humanos. En consecuen-
cia, la referida reforma federaliz esta materia; pero, no de
una manera absoluta, sino relativa, mediante un sistema de
concurrencia de lo que la respectiva iniciativa llam "los tres
niveles de gobierno".
En efecto, la reforma constitucional de 1976 reconoci los
agudos desequilibrios que haba generado el catico proceso
de urbanizacin de lass ltimas dcadas, vincul ese proceso
con los problemas del desarrollo, tom nota de las responsa-
bilidades que le caba a la Federacin en muchas materias que
influan en los asentamientos humanos, relacion los procesos
urbanos con la proteccin del ambiente y la calidad de la vida
de las personas, etc., para concluir en que era menester iniciar
una planeacin de los asentamientos humanos -con la partici-
pacin de los Municipios, los Estados y la propia Federacin-,
que tuviera en cuenta los mltiples factores que concurren a
configurar la problemtica urbana.
En la iniciativa presidencial con que se acompa la reforma

que se propuso al Constituyente Permanente, se dijo que "los
problemas del campo influyen y se reflejan en el crecimien-
to de los centros urbanos, y la problemtica de stos a su
vez, impacta y dificulta las soluciones a las necesidades de
los campesinos del pas", por lo que se pronunci en contra
de la "caduca dicotoma campo-ciudad" y enunci el princi-
pio de que "igual atencin merecen esos dos contextos del
conjunto nacional y que para el mejor aprovechamiento de
los recursos naturales, humanos, administrativos y financie-
ros, entre otros, se deben aplicar polticas y medidas admi-
nistrativas que consideren su interrelacin, su apoyo mutuo
667
y en conjunto, una integracin que los vincule econmica y

socialmente". En la misma iniciativa tambin se dijo que "era
necesario establecer las normas para que la planeacin y or-
denacin de los centros urbanos de poblacin integren a s-
tos de manera conveniente al desarrollo socioeconmico del
pas", enfatizndose que deba procurarse "el mejoramiento
de las condiciones de vida de la poblacin, as como la pro-
mocin de una distribucin adecuada de la misma, en las
zonas urbanas y rurales". La iniciativa, adems, record que
"en los trminos de la vigente distribucin de competencias
del sistema federal mexicano, la Federacin ejerce facultades
decisivas en el desarrollo urbano, como son las correspon-
dientes a la tenencia de la tierra, agua, bosques, contami-
nacin ambiental, vas generales de comunicacin, energa
elctrica, y en otras materias; as como en lo relativo a la pro-
mocin econmica, las inversiones pblicas de la Federacin
tienen impacto determinante en dicho proceso, condicionan
las posibilidades del crecimiento agrcola e industrial, y dan
origen a la creacin de fuentes de trabajo, las que constituyen
el elemento de atraccin bsica en la eleccin que los grupos
humanos toman para asentarse". Sin embargo, la iniciativa
tambin reconoci que "la multiplicidad de elementos y de
competencias que inciden en el fenmeno urbano nos llevan
al principio de que la estructura jurdica que d regulacin al
mismo, deber establecer la concurrencia de los tres niveles
de gobierno a travs de nuevas formas de colaboracin ... ",
rechazando en consecuencia la federalizacin de todas las
acciones pblicas necesarias para ese efecto, posicin que
calific de "conservadora" y "anti-histrica".
La reforma estuvo encaminada, en primer trmino, a

reformar el prrafo tercero del artculo 27 constitucional,
668
para precisar que la regulacin del aprovechamiento de los

elementos naturales susceptibles de apropiacin sera he-
cha "en beneficio social" (vase el prraro 17); pero, funda-
mentalmente, para vincular esta idea con la de "lograr el
desarrollo equilibrado del pas y el mejoramiento de las con-
diciones de vida de la poblacin rural y urbana" y agregar,
a continuacin, que como consecuencia de lo anterior se
dictaran las medidas necesarias para "ordenar los asenta-
mientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos,
reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de
ejecutar obras pblicas y de planear y regular la fundacin,
conservacin, mejoramiento y crecimiento de los centros de
poblacin ... ", con lo que quedaron establecidos en la Cons-
titucin Poltica los principios fundamentales que habran de
presidir la ordenacin de los asentamientos humanos.
En segundo trmino, la reforma adicion el artculo 73
constitucional, con una nueva fraccin (XXIX-e), a travs de la
cual se dej establecido que el Congreso de la Unin estara
facultado "para expedir las leyes que establezcan la concu-
rrencia del Gobierno Federal, de los Estados y de los Munici-
pios, en el mbito de sus respectivas competencias, en materia
de asentamientos humanos, con objeto de cumplir los fines
previstos en el prrafo tercero del artculo 27 de esta Constitu-
cin". De esta manera, se le entreg al Congreso de la Unin
la facultad constituyente de federalizar las cuestiones de asen-
tamientos humanos que quedaran dentro' de la jurisdiccin
federal; pero, en el bien entendido de que ellas no podan ser
federal izadas de una manera absoluta, sino que, por el con-
trario, repartidas entre la federacin, los Estados y los Munici-
pios, en los trminos de la Ley federal sobre la materia.
La reforma se aboc, en tercer trmino, a completar el
diseo de este sistema de concurrencia, mediante la adicin
669
de una fraccin IV al artculo 115 constitucional, por la cual

se dej en claro que "los Estados y Municipios, en el mbito
de sus competencias, expedirn las leyes, reglamentos y dis-
posiciones administrativas que sean necesarias para cumplir
con los fines sealados en el prrafo tercero del artculo 27
de esta Constitucin en lo que se refiere a los centros urba-
nos y de acuerdo con la Ley Federal de la materia". El mismo
artculo 115 constitucional fue adicionado, adems, con una
fraccin V que estuvo dirigida a resolver el problema de la
conurbacin en dos o ms entidades federativas y que dis-
puso, a la letra, lo que sigue: "Cuando dos o ms centros
urbanos situados en territorios municipales de dos o ms en-
tidades federativas formen o tiendan a formar una continui-
dad geogrfica, la Federacin, las entidades federativas y los
Municipios respectivos, en el mbito de sus competencias,
planearn y regularn de manera conjunta y coordinada el
desarrollo de dichos centros con apego a la Ley federal de
la materia". Estas ltimas fracciones fueron modificadas en
1983, en la forma que se examin ms atrs (vase el prrafo
25); pero, sus ideas permanecieron en lo que ahora son los
textos de las ~racclones V y VI del mIsmo artculo
207. La ordenacin y regulacin de los asentamientos humanos
La ordenacin y regulacin de los asentamientos humanos

tiene como finalidad, como lo expresa la propia LGAH, "me-
jorar las condiciones de vida de la poblacin urbana y ru-
ral", propsito que se encuentra orientado por un conjunto
de criterios de carcter ambiental, tales como los siguien-
tes: "el aprovechamiento en beneficio social de los elemen-
tos naturales susceptibles de apropiacin, para hacer una
distribucin equitativa de la riqueza nacional"; "el desarro-
670
llo equilibrado del pas, armonizando la interrelacin de

la ciudad y el campo y distribuyendo equitativamente los
beneficios y cargas del proceso del desarrollo urbano"; "la
distribucin equilibrada de los centros de poblacin en el
Territorio Nacional, integrndolos en el marco del desarro-
llo nacional"; "la ms eficiente interaccin entre los sistemas
de convivencia y de servicios en cada centro de poblacin,
particularmente, la creacin y mejoramiento de condiciones
favorables para la relacin' adecuada entre zonas industria-
les y de vivienda de trabajadores, el transporte entre ambas,
y las justas posibilidades de trabajo y descanso"; "el fomen-
to de ciudades de dimensiones medias, a fin de evitar las
que por su desproporcin producen impactos negativos y
grave deterioro social y humano"; "la descongestin de las
grandes urbes"; "el mejoramiento de la calidad de la vida
en la comunidad"; "la mayor participacin ciudadana en la
solucin de los problemas que genera la convivencia en los
asentamientos humanos"; "la regulacin del mercado de los
terrenos. Adems el de los inmuebles dedicados a la vivien-
da popular"; y "la promocin de obras para que todos los
habitantes del pas tengan una vivienda digna" (artculo 30.,
fracciones I a XI, de la LGAH).
Los criterios que se han transcrito ponen de manifiesto el
propsito de la Ley consistente en procurar una ocupacin
racional del espacio, mediante una planeacin adecuada de
los asentamientos humanos que implique un mejoramiento
de la calidad de la vida de la poblacin urbana y rural. A lo
anterior hay que aadir que las leyes locales del desarrollo
urbano ponen un nfasis ms claro an en la relacin entre
la planeacin del mismo y la proteccin del ambiente. As,
la Ley del Desarrollo Urbano del Distrito Federal establece
que el Plan Directo contendr, entre otros elementos, "las
671
determinaciones relativas a ... las medidas necesarias para el

mejoramiento del medio ambiente y para la reduccin de la
contaminacin del agua, del suelo y de la atmsfera" (artcu-
lo 15, fraccin 1, inciso "'m").
208. La regulacin de la poblacin
Las disposiciones sobre los asentamientos humanos deben

considerarse junto con las normas jurdicas que regulan la
poblacin y que se encuentran en la Constitucin Poltica,
as como en la Ley General de Poblacin (D.O. 07-01-74,
varias veces modificada).
La Constitucin Poltica se refiere al crecimiento de la
poblacin y a su distribucin en el territorio nacional, en
sendos preceptos que estn localizados dentro del captu-
lo de las garantas individuales y que establecen como de-
rechos fundamentales de las personas tanto la planeacin
de los hijos cuanto la eleccin del lugar de la residencia de
las mismas personas, con lo que queda excluido, en princi-
pio, que el Estado mexicano pueda regular el crecimiento
de la poblacin y su distribucin en el territorio nacional.
Se trata, por una parte, del prrafo segundo del artculo 40.
constitucional, donde se prescribe que "toda persona tiene
derecho a decidir de manera libre, responsable e informada
sobre el nmero y el espaciamiento de los hijos"; y por la
otra, del artculo 11 constitucional, donde se establece que
"todo hombre tiene derecho para entrar en la Repblica, sa-
lir de ella, viajar por su territorio y mudar de residencia, sin
necesidad de carta de seguridad, pasaporte, salvo-conducto
u otros requisitos semejantes ... ", aunque tambin en ese
precepto se agrega que "el ejercicio de este derecho estar
subordinado a las facultades de la autoridad judicial, en los
672
casos de responsabilidad criminal o civil, y a las de la auto-

ridad administrativa, por lo que toca a las limitaciones que
impongan las leyes sobre emigracin, inmigracin y salubri-
dad general de la Repblica, o sobre extranjeros perniciosos
residentes en el pas".
El prrafo segundo del artculo 40. constitucional que se
acaba de transcribir, fue incorporado a la Carta Fundamental
de Mxico por una reforma publicada en el "Diario Oficial"
de la Federacin del 31 de diciembre de 1974. Esta reforma
constitucional se explica porque la entonces recin vigente
Ley de Poblacin haba facultado a la Secretara de Gober-
nacin, entre otras cosas, para realizar programas de planea-
cin familiar, pero tambin para vigilar que tales programas
y los que realizaran los organismos privados, "se lleven a
cabo con absoluto respeto de los derechos fundamentales
del hombre y preserven la dignidad de la familia ... (artculo
30., fraccin 11). Sin embargo, el derecho fundamental de
las personas para decidir sobre el nmero y espaciamiento
de los hijos, no estaba an consagrado de manera explcita
por la Constitucin Poltica. Aparentemente, el prrafo se-
gundo del artculo 40. constitucional se limita a reconocer
la existencia de un derecho fundamental; pero, la verdad es
que tambin legitima al ms alto nivel jurdico posible la
poltica de control demogrfico que implica la planeacin
familiar, con los lmites que establece el mismo precepto. En
efecto, el ejercicio "informado" de esta libertad fundamental,
justifica y qu' zas impone la existencia de programas de pla-
neacin familiar por parte de. Estado mexicano.
Por su parte, el artculo 11 constitucional establece otro
principio importante en materia de poblacin, que se refiere
a la distribucin de la misma en el territorio nacional. En
efecto, como regla general toda persona tiene el derecho fun-
673
damental de establecer su residencia en cualquier punto de

la Repblica. Por consiguiente, la distribucin de la pobla-
cin en el territorio nacional es la consecuencia del ejercicio
de una libertad fundamental. Una inadecuada distribucin
de la poblacin en el territorio nacional -como la que existe
en los trminos descritos en este mismo captulo-, genera sin
embargo efectos ambientales adversos, en primer trmino,
para las mismas personas que se radican en algn punto de
la Repblica poco apropiado para ese efecto. Tericamente,
esta radicacin inadecuada es el resultado del ejercicio de
una libertad fundamental, pero en la prctica es muchas ve-
ces la consecuencia de un estado de necesidad. Con todo,
al Estado mexicano no le cabe sino respetar las decisiones
individuales en materia de residencia, pues as se lo impone
con toda claridad el texto del artculo 11 de la Constitucin
Poltica. Esto no implica, por cierto, que al Estado le est ve-
dado "procurar" una distribucin racional de la poblacin en
el territorio nacional a travs de las polticas de poblacin y
de asentamientos humanos. Al contrario, de acuerdo con la
legislacin vigente y, en especial, con la Ley de Poblacin y
la Ley General de Asentamientos Humanos, el Estado mexi-
cano tiene el deber de fomentar una ocupacin racional del
territorio nacional. Porque lo que en verdad le est prohibido
es impedir a las personas que, en el ejercicio del derecho
fundamental de que se est hablando, elijan el lugar de su
residencia.
Sin embargo, tambin entendemos que con base en el
mismo artculo 11 constitucional es posible que, por razones
ambientales, el ejercicio de este derecho pueda llegar a ser
materia de restricciones en ciertos casos de excepcin, que
habran de ser rigurosamente calificados por la ley desde el
momento en que se trata de restricciones a un derecho fun-
674
damental y que, bajo ningn respecto, podran llegar a hacer

nugatoria la libertad de residencia. Con lo anterior nos refe-
rimos al hecho de que el precepto constitucional en cuestin
dispone que el ejercicio de este derecho fundamental se en-
cuentra subordinado a las facultades de la autoridad admi-
nistrativa, por lo que toca a las limitaciones que impongan
las leyes, entre otras materias, sobre "salubridad general de la
Repblica". Pues bien, si se tiene presente que la prevencin
y control de la contaminacin ambiental, desde el punto de
vista de sus efectos nocivos en la salud humana, es una ma-
teria de salubridad general (vase el prrafo 20), habr que
convenir en que las leyes sobre la materia podran jurdica-
mente facultar a la autoridad administrativa para restringir
en ciertos casos el ejercicio de la libertad de residencia, si
ello implicara la generacin de efectos ambientales adversos
para la salud de las personas. Este sera el caso, por ejemplo,
de la radicacin de las personas en algn lugar cuyos niveles
de contaminacin ambiental son claramente peligrosos para
la salud humana. Pero, por esta va no se podra llegar a
darle a la autoridad administrativa la facultad de distribuir la
poblacin en el territorio nacional de una manera que le pa-
rezca apropiada. Hasta el momento, este tipo de facultades
no han sido concedidas a las autoridades administrativas por
las leyes sobre la materia.
A partir de estas normas constitucionales, la Ley General
de Poblacin faculta a la Secretara de Gobernacin -que es
la dependencia encargada de formular y conducir la poltica
de poblacin (artculo 27, fraccin XXV, de la LOAPF)-, para
dictar y ejecutar, o en su caso promover ante las dependen-
cias competentes o entidades correspondientes, las medidas
necesarias para fines tales como adecuar los programas de
desarrollo econmico y social a las necesidades de la pobla-
675
cin, realizar programas de planeacin familiar, promover la

plena integracin de los grupos marginados al desarrollo na-
cional, procurar la planificacin de los centros de poblacin
urbana, y procurar la movilizacin de la poblacin con ob-
jeto de adecuar su distribucin geogrfica a las posibilidades
del desarrollo nacional (artculo 30.). La Ley crea adems
el Consejo Nacional de Poblacin, al que le encomienda la
planeacin demogrfica del pas, con el objeto de incluir a
la poblacin en los programas de desarrollo econmico y
social que se formulen dentro del sector gubernamental y
vincular los objetos de stos con las necesidades que plan-
tean los problemas demogrficos (artculos 50. y 60.).
209. La planeacin del desarrollo urbano
La planeacin del desarrollo urbano, que figura como el se-

gundo de los objetos de la LGAH, se lleva a cabo mediante
cuatro tipos de programas: el Programa Sectorial de Desarro-
llo Urbano, los Programas Estatales de Desarrollo Urbano,
los Programas de Ordenacin de las Zonas Conurbadas, y
los Planes y Programas Municipales (artculo 40. de la LGAH,
reformado en 1984).
El Programa Sectorial de Desarrollo Urbano -antes deno-
minado Plan Nacional de Desarrollo Urbano-, es el instru-
mento bsico de la planeacin de ese desarrollo. De con-
formidad con las disposiciones de la Ley de Planeacin y de
la propia LGAH, dicho Programa est sujeto a las previsiones
del Plan Nacional de Desarrollo (artculo II de la LGAH, refor-
mado en 1984). El Programa Sectorial de Desarrollo Urbano
debe especificar "los objetivos, prioridades y polticas que re-
girn la accin pblica en esta materia" (artculo 11, prrafo
primero, de la LGAH, reformado en 1984).
676
En 1978, se puso en vigor un Plan Nacional de Desarrollo Ur-

bano (D. O. 19-03-78). En 1984 y dentro de la nueva Legisla-
cin sobre planeacin del desarrollo, as como de las reformas
y adiciones a la LGAH, se elabor y se aprob el vigente Pro-
grama Nacional de Desarrollo Urbano y Vivienda (D. O. 25-
09-84), que correspondera a la idea de programa sectorial de
desarrollo urbano de la LGAH, derogndose el decreto de 1978
que haba aprobado el Plan Nacional de Desarrollo Urbano. El
Programa Sectorial ahora vigente fue elaborado dentro del sis-
tema de la Ley de Planeacin y de conformidad con las pres-
cripciones del decreto que aprob el Plan Nacional de Desa-
rrollo, que en su artculo dcimo quinto dispuso la integracin
de diversos programas de mediano plazo, entre los cuales figu-
ra un programa de desarrollo urbano y vivienda, que qued a
cargo de la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa.
Hay que sealar que de acuerdo con la LGAH, correspon-

de a la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa elaborar el
Programa Sectorial de Desarrollo Urbano, siguiendo el procedi-
miento que seala la misma Lay (artculo 14, fracciones I a IV).
A esa misma Secretara le corresponde la ejecucin y la evalua-
cin de dicho Programa (artculo 14, fracciones V y XI).
Los Programas Estatales de Desarrollo Urbano, a su vez,
tienen por objeto definir las lneas del desarrollo urbano de
las entidades federativas, de acuerdo con las leyes locales,
mientras que los Planes y Programas MunIcIPales tlenen por
objeto el Jesarrollo urbano Je los centros de poblacin (art-
culo 40. de la LGAH). Los Programas de Ordenacin de Zonas
Conurbadas, por su parte, se encuentran previstos para los
casos de conurbacin, que es el fenmeno que se presenta
cuando dos o ms centros urbanos forman o tienden a for-
mar una continuidad demogrfica (artculo 18 de la LGAH).
677
210. Las regulaciones a la propiedad en los centros de poblacin
La Ley General de Asentamientos Humanos prescribe, ade-

ms, que para el cumplimiento de los fines constituciona-
les en materia de fundacin, conservacin, mejoramiento
y crecimiento de los centros de poblacin, el ejercicio del
derecho de propiedad sobre inmuebles ubicados en dichos
centros se sujetar a las normas contenidas en los planes o
programas de desarrollo urbano y, en su caso, en las declara-
torias de usos, reservas, provisiones y destinos (artculo 28).
La definicin de los principios conforme a los cuales el Esta-
do debe ejercer sus atribuciones para determinar las corres-
pondientes provisiones, usos, reservas y destinos de reas y
predios, constituye el tercer objeto de la Ley.
Se entienden por provisiones las reas que sern utilizadas

para la fundacin de un centro de poblacin; por usos, los
fines particulares a que podrn dedicarse determinadas zo-
nas de un centro de poblacin; por reservas, las reas de un
centro de poblacin que sern utilizadas para su futuro cre-
cimiento; y por destinos, los fines pblicos a que se prevea
dedicar determinadas zonas o predios de un centro de pobla-
cin (artculo 37).
La fundacin de los centros de poblacin requiere de

un decreto expedido por la legislatura local, que contendr
las declaratorias procedentes sobre provisiones de tierra y
ordenar la formulacin del plan o programa de desarrollo
respectivo (artculo 29). Por su parte, los planes o programas
municipales de desarrollo urbano deben sealar las acciones
especficas para la conservacin, mejoramiento y crecimien-
to de los centros de poblacin situados en sus respectivas
678
jurisdicciones territoriales y establecer la zonificacin co-

rrespondiente (artculo 30). La conservacin de los centros
de poblacin es concbida por la Ley como una accin ten-
diente, entre otras cosas, a mantener el equilibrio ecolgico
(artculo 31, fraccin 1), mientras que su mejoramiento es la
accin tendiente a reordenar o renovar las zonas de incipien-
te desarrollo o deterioradas, fsica o funcionalmente, de un
centro de poblacin, para lo cual las leyes locales deben es-
tablecer las normas necesarias, entre otros propsitos, para el
ordenamiento ecolgico (artculo 33, fraccin 1). Por ltimo,
el crecimiento de los centros de poblacin debe ajustarse a
lo que dispongan las leyes locales sobre dichas acciones y,
en especial, a la determinacin que stas hagan de las reas
de expansin futura en los planes o programas de desarrollo
urbano de dichos centros (artculo 34, fraccin 1).
Corresponde a los municipios formular, aprobar y admi-
nistrar la zonificacin de los centros de poblacin ubicados
en su territorio, para lo cual debern determinar las reas
que lo integran y delimitan y los aprovechamientos predomi-
nantes en las distintas zonas dentro de esas reas, as como
reglamentar los usos, destinos y reservas a travs de las de-
claratorias correspondientes (artculo 35).
Las declaratorias de usos deben contener las normas de apro-

vechamiento de los predios para aquellas zonas de un centro
de poblacin que ordenen los planes o programas correspon-
dientes, indicando nter afia los usos permitidos, prohibidos
o condicionados. Las declaratorias de destinos, por su parte,
deben contener la delimitacin precisa de las zonas o predios
de que se trate, as como la descripcin del fin o aprovecha-
miento pblico a que stos prevean dedicarse. Las declarato-
rias de reservas, por ltimo, deben contener la delimitacin
679
de las reas de expansin futura del centro de poblacin. Esto

es lo que disponen los artculos 38, 39 y 40 de la Ley.
Hay que sealar que son nulos y no producen efecto jurdico

alguno, los actos, convenios y contratos relativos a la propiedad
o cualquier otro derecho relacionado con la utilizacin de reas
y predios que contra vengan las correspondientes declaratorias
de provisiones, usos, reservas ~ destinos inscritas en el Registro
Pblico de la Propiedad (artculo 45, prrafo segundo).
211. La vivienda
La vivienda constituye -adems de uno de los satisfactores

ms fundamentales de las necesidades bsicas de los indivi-
duos-, un elemento principal de los asentamientos humanos
y, como tal, un factor importante del ambiente construido
por el hombre.
La Constitucin Poltica incorpor recientemente el lla-
mado derecho a la vivienda, a las garantas individuales
previstas en su captulo 1, mediante una adicin al artculo
40., de un nuevo prrafo (D. O. 07-03-83), que prescribe lo
siguiente: "Toda familia tiene derecho a disfrutar de vivienda
digna y decorosa. La ley establecer los instrumentos y apo-
yos necesarios a fin de alcanzar tal objetivo" (prrafo cuarto).
A continuacin, se expidi una Ley Federal de Vivienda (D.
O. 07-02-84), que "es reglamentaria del Artculo 40., prrafo
cuarto, de la Constitucin General de la Repblica" y cuyas
disposiciones "tienen por objeto establecer y regular los ins-
trumentos y apoyos para que toda familia pueda disfrutar de
vivienda digna y decorosa (artculo lo.).
En esta obra se examinan slo los aspectos ambientales
de la regulacin jurdica del derecho a la vivienda y de la vi-
680
vienda misma. En ese orden de ideas, lo primero que hay que

destacar es que la Ley Orgnica de la Administracin Pbli-
ca Federal comenz por establecer que habra una "poltica
general de vivienda", cuya formulacin y conduccin qued
a cargo de la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa (ar-
tculo 37, fraccin 1, de acuerdo con la reforma publicada
en el D. O. 29-12-82). Ms tarde, la Ley Federal de Vivienda
-que denomin "poltica nacional de vivienda" a esta poltica
"general" sobre la materia-, que estableci los lineamientos
generales a que se sujetara esa poltica. Entre esos linea-
mientos figuran los del "impulso a la funcin de la vivienda
como factor de ordenamiento territorial y estructuracin de
los centros de poblacin y de arraigo y mejora de la pobla-
cin rural en su medio", as como el de "la integracin de
la vivienda a su entorno ecolgico y la preservacin de los
recursos y caractersticas del medio ambiente" (artculo 20.,
fracciones VIII y XI), con lo que la LFV hace patente, desde un
principio, su especial preocupacin por la vivienda como
factor ambiental.
Hay que sealar, adems, que la misma Ley establece los
"instrumentos y apoyos al desarrollo de la poltica nacional
de vivienda", que incluyen, en primer trmino, "la formula-
cin, instrumentacin, control y evaluacin de los programas
de las dependencias y entidades de la Administracin P-
blica Federal, que participan en la produccin, asignacin,
financiamiento y mejoramiento de la vivienda" (artculo 40.,
fraccin 1). A esa materia se encuentra destinado el captulo
II de la Ley, que 'trata de la programacin de las acciones
pblicas federales de vivienda y establece que ello se har
a travs de: 1) el Programa Sectorial de Vivienda; 2) los pro-
gramas institucionales de las entidades de la Administracin
Pblica Federal que lleven a cabo acciones habitacionales; y
681
3) los programas operativos anuales de la Secretara de De-

sarrollo Urbano y Ecologa y de las dems dependencias y
entidades de la Administracin Pblica Federal, que regirn
las acciones habitacionales especficas. Esta programacin
se encuentra sujeta no slo a la LFV, sino adems a la Ley de
Planeacin y al Plan Nacional de Desarrollo, debiendo por
otra parte ser congruente con los programas de desarrollo
urbano y vivienda estatales y municipales, en los trminos de
los respectivos acuerdos de coordinacin (artculo 70.). Las
normas sobre programacin ponen tambin de manifiesto su
preocupacin por la vivienda como factor ambiental. As, el
vigente Programa Sectorial de Vivienda -que como se ha di-
cho se encuentra actualmente integrado al de Desarrollo Ur-
bano-, deben comprender, entre otros lineamientos bsicos,
"la aplicacin de criterios ecotcnicos" (artculo lo., fraccin
VII), que por lo dems son los criterios que la Secretara debe
incorporar en las normas de diseo y construccin de la vi-
vienda (artculo 60., fraccin IX). Por su parte, los programas
institucionales deben ajustarse, en lo conducente, al Progra-
ma Sectorial de Vivienda (artculo 14, prrafo primero). En
todo caso, los programas operativos anuales de las entidades
de la Administracin Pblica Federal que lleven a cabo ac-
ciones de vivienda, deben ser congruentes "con los progra-
mas sectoriales de desarrollo urbano y ecologa" (artculo 15,
fraccin IV), y los programas de las mismas entidades que
lleven a cabo acciones para la vivienda rural deben tender,
entre otras cosas, "a la utilizacin de procedimientos de con-
servacin y desarrollo ecolgico" (artculo 18).
Otro de los instrumentos y apoyos al desarrollo de la po-
ltica nacional de vivienda est constituido por las normas
sobre tierra para la vivienda (artculo 40., fraccin II), las que
prevn, por ejemplo, que las entidades de la Administracin
682
Pblica Federal podrn adquirir y enajenar predios para des-

tinarse a programas de vivienda, mediante la autorizacin de
la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa, que se otor-
gar bajo condiciones tales como su compatibilidad con lo
previsto en los Programas Sectoriales de Desarrollo Urba-
no y Vivienda y de Ecologa, as como la observancia de los
planes y disposiciones locales que regulen el uso del suelo
(artculo 23, fracciones 11 y 11I).
Las reglas sobre las normas y tecnologa para la vivienda
-que son tambin instrumentos y apoyos para el desarrollo
de la poltica nacional de vivienda (artculo 40., fraccin IV)
y que son la materia de que se ocupa el captulo V de la
LFV -, incluyen adems consideraciones de naturaleza am-
biental, como por ejemplo cuando ellas prescriben que las
normas de tecnologa para la construccin de las viviendas
debern tener en cuenta, entre otros elementos, "la utiliza-
cin de ecotcnicas y de ingeniera ambiental aplicable a
la vivienda" (que deber considerar, inter afia "la racionali-
zacin del uso del agua y sus sistemas de reutilizacin") y
"el aprovechamiento de fuentes alternas de energa" (artculo
40, fracciones 11 y IV).
Estos son algunos de los aspectos ambientales que pre-
senta la regulacin jurdica de la vivienda. Ellos tienen como
marco el Sistema Nacional de Vivienda, establecido por la
LFV y definido como "el conjunto integrado y armnico de
relaciones jurdicas, econmicas, sociales, polticas, tecno-
lgicas y metodolgicas que dan coherencia a las acciones,
instrumentos y procesos de los sectores pblico, social y pri-
vado, orientados a la satisfaccin de las necesidades de vi-
vienda" (artculo 30.). Dentro de ese marco, la Secretara de
Desarrollo Urbano y Ecologa -que es la encargada de coor-
dinar dicho Sistema (artculo 60., fraccin IV)-, se encuentra
683
facultada para celebrar, cuando proceda, convenios de coor-

dinacin con los gobiernos de los Estados y los Municipios,
as como convenios de concertacin con las organizaciones
sociales y los particulares (artculos 57 y 63).
~ . ~ Cf. diversas publicaciones oficiales como el Pro-
grama Nacional de Desarrollo Urbano .1" de Vivienda 1984-
1988 (D.O. 25-09-84), seccin 1.1.1., as como el Programa
Nacional de Salud (D. O. 23-08-84). seccin 2.1, y el Infor-
me sobre el estado del medio ambiente en Mxico. cit. supra
nota 168. pp. 19 ss.
~ . ) lbidem.
684
Captulo XVI
La regulacin de las actividades industriales
Sumario: 212. El contenido del captulo. 213. Los problemas

ambientales generados por las actividades industriales. 214.
La proteccin jurdica del ambiente de los efectos de las acti-
vidades industriales. 215. La proteccin del ambiente de los
efectos de las actividades industriales en la Ley Federal de
Proteccin al Ambiente. 216. La proteccin del ambiente de
los efectos de las actividades industriales en la Ley General
de Salud. 217. Las medidas para la localizacin industrial.
218. La relocalizacin industrial. 219. Las nuevas medidas
para la localizacin industrial. 220. Las atribuciones de las
Secretaras de Estado en materia de poltica industrial. 221.
La contaminacin industrial transfronteriza.
Como se ha dicho, las industrias ocupan una parte impor-

tante del ambiente construido y sus actividades ejercen una
determinante influencia sobre el ambiente en general. Esta
influencia tiene que ver con el ambiente construido del que
forman parte las industrias, pero tambin con el medio na-
tural en el que se sustentan y desarrollan las actividades in-
dustriales, esto es, con las fuentes de aprovisionamiento de
energa y de recursos naturales que son necesarios para los
procesos industriales, as como los suelos. aguas y aire en los
que se descargan los residuos slidos, lquidos y gaseosos
que generan las actividades industriales.
En este captulo se examinan algunos ordenamientos ju-
rdicos que regulan de manera directa las actividades indus-
686
triales, para determinar de que manera ellos se ocupan de los

efectos ambientales de dichas actividades. La verdad es que
tales ordenamientos no contienen disposiciones que se refie-
ran a los problemas ambientales que generan las actividades
industriales. La excepcin est constituida por la legislacin
fiscal aplicable a las industrias, que bajo la idea de que los
problemas ambientales generados por las industrias son el
precio que inevitablemente se debe pagar por el progreso
econmico, procura atenuar los efectos ambientales negati-
vos de las actividades industriales a travs de su descentra-
lizacin territorial. En definitiva, este tipo de proteccin del
ambiente es una cuestin que queda entregada fundamen-
talmente a la legislacin que se refiere a la proteccin de
la naturaleza y/o a la proteccin de la salud humana de los
efectos nocivos del ambiente.
En consecuencia, el anlisis que se hace del sistema de
proteccin jurdica del ambiente frente a las actividades in-
dustriales, se inicia con el examen de los ordenamientos b-
sicos que regulan el funcionamiento de dichas actividades
y, en especial, de los atinentes a la tecnologa industrial, as
como la transferencia de tcnologa y a la inversin extran-
jera., que son factores de gran importancia en el desarro-
llo industrial del pas. En esa revisin, se constata que no
existe un marco jurdico especfico para combatir los efectos
ambientales negativos de las actividades industriales; pero,
que los respectivos ordenamientos jurdicos ofrecen algunas
posibilidades para la formulacin de una poltica industrial
ambientalmente apropiada. Luego, se examinan las dispo-
siciones de la Ley Federal de Proteccin del Ambiente y de
la Ley General de Salud que se refieren a la proteccin del
ambiente frente a las actividades industriales. Finalmente,
se revisan las disposiciones fiscales vigentes en materia de
687
localizacin industrial, as como las normas sobre compe-

tencia en materia de poltica industrial.
El hecho de que no exista en el pas un ordenamiento
jurdico que se ocupe de regular integralmente los efectos
ambientales de las actividades industriales, no significa que
no lo haya habido nunca. En efecto esta funcin la cum-
pli en otra poca el Reglamento para los Establecimientos
Industriales o Comerciales Molestos, Insalubres o Peligrosos
de 1940, cuyas disposiciones son examinadas ms atrs con
motivo de lo que se dice respecto de la contaminacin at-
mosfrica (vase el prrafo 200), as como ms adelante a
propsito de lo que se dice de la contaminacin por ener-
ga trmica, ruido y vibraciones (vase el prrafo 237). Sin
embargo, la verdad es que ese Reglamento, en consonancia
con la situacin que prevaleca en esa poca, se bas exclu-
sivamente en consideraciones sanitarias, que por otra parte
tenan que ver slo con las relaciones de vecindad, esto es,
fue expedido con base en las disposiciones del entonces vi-
gente Cdigo Sanitario y "para la proteccin de los vecinos"
(artculo lo.). En consecuencia, sus prescripciones estuvieron
encaminadas exclusivamente a prohibir aquellas conductas
que pudieran implicar molestias, daos a la salud o situacio-
nes de peligro para los vecinos.
El Reglamento de 1940 est inspirado en la idea de las "ins-

talaciones clasificadas", que tiene su origen en el derecho
francs. En efecto, en 1810 se expidi en ese pas un decreto,
complementado en 181 5 por una ordenanza relativa a las
manufacturas y talleres insalubres, incmodos o peligrosos,
que divida los establecimientos en tres clases en funcin de
su alejamiento respecto de las casas-habitacin y que haca
exigible una autorizacin previa para su funcionamiento. Este
688
sistema fue abrogado por la Ley de 19 de diciembre de 1917

sobre establecimientos peligrosos, insalubres o incmodos,
la que a su vez fue abrogada por una nueva Ley sobre ins-
talaciones clasificadas, de 19 de julio de 1976, actualmente
en vigor.
La mayor parte de las disposiciones del Reglamento de

1940 se encuentra superadas y derogadas parcial y tcita-
mente por las nuevas normas sobre contaminacin atmos-
frica y por ruido, que regulan este fenmeno considerando
la extensin que ste ha llegado a tener. Las restantes dispo-
siciones requieren, por cierto, de un remozamiento que las
adece a la realidad industrial de hoy en da.
213. Los problemas ambientales generados por las actividades

industriales
Las actividades industriales son. desde la dcada de los 40s.,

el factor ms dinmico del crecimiento econmico de Mxi-
co. como lo pone de manifiesto la composicin del produc-
to interno bruto del pas. En efecto, mientras la economa
en Mxico creci a un ritmo aproximado de 6% anual, la
industria lo hizo en alrededor de 8%. lo que signific que,
en cuarenta aos. duplicara su participacin en el producto
interno bruto, que pas de menos del 10!l en 1940 a cerca
del 39% en 1980.244
Esta circunstancia le dio a Mxico el perfil de un pas
industrializado, en el que se reprodujeron, muchas veces
de una manera ms acentuada an. formas de deterioro del
ambiente que son la consecuencia directa de las activida-
des industriales que no se encuentran sometidas a las lim-
itaciones necesarias para impedir que se generen tales con-
secuencias.
689
Los problemas ambientales que crean las actividades in-

dustriales tienen que ver. dicho de una manera muy general,
con la falta de adecuacin de los respectivos procesos pro-
ductivos al medio natural en que se apoyan, pero tambin
al medio construido dentro del cual tienen lugar. Esta falta
de adecuacin de los procesos industriales puede ser consi-
derada desde diversos puntos de vista. Sin embargo, ella no
puede ser explicada si no se tienen en cuenta las caracters-
ticas del proceso de industrializacin en las ltimas dcadas.
que en pases como los de Amrica Latina es un proceso que
forma parte de un estilo de desarrollo exgeno, impuesto a
partir de la conclusin de la Segunda Guerra Mundial.
Circunscribindonos a lo que ahora interesa, hay que de-
cir que este estilo de desarrollo no toma en consideracin la
necesidad de compatibilizar los procesos econmicos a los
procesos naturales y, en el sector industrial, impone un mo-
delo de industrializacin, cuyos efectos negativos en el am-
biente se traducen en la sobreexplotacin de ciertos recursos
naturales y la subutilizacin de otros (con base en la teora
de las ventajas comparativas), en una utilizacin intensiva de
energa por combustibles (en especial, el petrleo), en una
concentracin de las empresas, bajo formas 010noplicas u
oligoplicas, que tienden a radicarse en los grandes centros
urbanos (con las consiguientes consecuencias negativas de
los procesos de metropolizacin), en el impulso de activi-
dades eminentemente txicas o de alta peligrosidad (como
lo son las que corresponden a las industrias ms dinmicas),
y en el incremento acelerado de los procesos de contami-
nacin de las aguas, los suelos y el aire (como consecuencia
de las descargas no sujetas a control de un cada vez mayor
nmero de aguas residuales, desechos industriales, gases y
partculas, etc., progresivamente ms txicos o peligrosos).
690
Dentro de este modelo de industrializacin hay que in-

cluir, por cierto, la tendencia a la relocalizacin de industrias
que presentan inconvenientes ambientales en sus pases de
origen, como ocurre por ejemplo con la contaminante in-
dustria minero-metalrgica, que en pases como los nuestros
encuentra una irrestricta disponibilidad de recursos minero-
metalrgicos y de energa a precios ms bajos, as como una
notable disminucin o ausencia de costos para la prevencin
y control de la contaminacon.!"
Como es de suponer, en este proceso de relocalizacin tienen
una participacin importante las empresas transnacionales.
Uno de los aspectos ms relevantes de los efectos nega-
tivos de las actividades industriales en el ambiente, se en-
cuentra constituido por la concentracin excesiva de las in-
dustrias en los grandes centros urbanos, como consecuencia
de decisiones errneas, desde un punto de vista ambiental,
sobre la localizacin de las empresas. En efecto, la localiza-
cin de las industrias ha sido resuelta tradicionalmente de
acuerdo con criterios que tienen que ver, a su vez, con la
localizacin de la mano de obra y sobre todo del mercado
al que se destinarn los productos industriales. Lo anterior
ha determinado que las instalaciones industriales se hayan
concentrado en 'los grandes centros urbanos, como ocurre
por ejemplo en Mxico. En efecto, en la zona metropolitana
de la ciudad de Mxico se produce cerca de un tercio de los
productos manufacturados, siendo de sealarse que casi las
dos terceras partes de los mismos se producen slo en las
cinco entidades federadas ms grandes del pas.246
La excesiva concentracin de las actividades industriales
ha generado, como es obvio, una serie de efectos ambienta-
les negativos. Uno de ellos ha consistido en el propio creci-
miento inorgnico de los grandes centros urbanos, cuyas gra-
691
ves carencias de suelo, equipamiento, vivienda y servicios

pblicos, se han visto agravadas.
Al deterioro de la calidad de la vida de los habitantes de
los grandes centros urbanos por la inexistencia de la necesaria
infraestructura, se ha agregado el incremento de los niveles
de contaminacin ambiental, derivado de la concentracin de
las actividades industriales, por lo general no sujetas a nin-
gn control, en reas geogrficas extremadamente reducidas.
Pinsese por ejemplo en el incremento que han tenido los ni-
veles de contaminacin atmosfrica en el Valle de Mxico,
que por extensin representa slo el 0.48% del territorio na-
cional, como consecuencia del crecimiento desmensurado de
las actividades industriales en ese Valle, cuyas caractersticas
topogrficas y climticas, por otra parte, no son las ms ade-
cuadas para la dispersin de los gases y partculas en suspen-
sin en la atmsfera inferior. La misma concentracin excesiva
ha significado muchas veces una presin extraordinaria so-
bre ciertos recursos naturales, como es el caso del agua, cuyo
consumo creciente por las industrias lo ha sido en perjuicio
de otros usos posibles, en especial del consumo humano y,
de una manera ms especfica, de los sectores de menores
ingresos de la poblacin de los centros urbanos, con la con-
secuencia, adems de que los procesos de contaminacin del
agua han llegado a lmites sin regreso.
214. La proteccin jurdica del ambiente de los efectos de las

actividades industriales
El examen de la proteccin jurdica del ambiente de los efec-

tos de las actividades industriales, debe hacerse a partir del
artculo 50. constitucional, que establece la llamada "liber-
tad de industria" y que fue examinado ms atrs (vase el
692
prrafo 22). En efecto, recurdese que ese precepto consti-

tucional dispone que "a ninguna persona podr impedirse
que se dedique a la profesin, industria, comercio o trabajo
que le acomode, siendo lcitos ... "; pero agrega que "el ejer-
cicio de esta libertad slo podr vedarse por determinacin
judicial, cuando se ataquen los derechos de tercero. o por
resolucin gubernativa, dictada en los trminos que marque
la Ley. cuando se ofendan los derechos de la sociedad ... "
(prrafo primero). En consecuencia, la Constitucin Poltica
permite restringir las actividades industriales para la protec-
cin de los derechos de la sociedad. Dentro de estas restric-
ciones se deben entender incluidas aquellas que limitan las
actividades industriales por consideraciones que tienen que
ver con la proteccin del ambiente.
Tal como lo establece la Constitucin Poltica, correspon-
de a las leyes establecer los trminos dentro de los cuales la
autoridad gubernativa puede someter a limitaciones el ejer-
cicio de la libertad de industria. En la prctica. las limita-
ciones ms importantes que se han establecido, tienen una
naturaleza netamente econmica, como son las previstas en
la Ley de Atribuciones del Ejecutivo Federal en Materia Eco-
nmica. En cambio, son poco frecuentes las restricciones a
las actividades industriales que se basan en consideraciones
de naturaleza ambiental, como son las que contempla la Ley
Federal de Proteccin al Ambiente y, adems la Ley General
de Salud.
Esta carencia de regulaciones ambientales aplicables a
las industrias, es particularmente notoria en el campo de los
ordenamientos jurdicos que se refieren a la tecnologa y, en
especial, a la transferencia de tecnologa, que ni propician
la utilizacin de tecnologas ambientales apropiadas, ni po-
nen restricciones a la importacin de tecnologas inadecua-
693
das desde un punto de vista ambiental, por lo menos de una

manera explcita, lo mismo cabe decir de los ordenamientos
jurdicos que regulan la inversin extranjera.
As ocurre con la Ley que crea el Consejo Nacional de
Ciencia y Tecnologa (D. O. 29-12-70, con reformas en O. O.
31-12-74 y erratas en D. O. 05-03-75), entre cuyas funciones
no figura explcitamente la de fomentar las investigaciones
conducentes a la creacin de tecnologas adecuadas para la
proteccin del ambiente y, en su caso, el rescate de tecno-
logas autctonas que tengan esas caractersticas. Sin embar-
go, la amplitud de las funciones encomendadas al Consejo
Nacional de Ciencia y Tecnologa le permite asumir esta pre-
ocupacin por la tecnologa ambientalmente apropiada y, de
hecho, el Programa Nacional de Desarrollo Tecnolgico y
Cientfico 1984-1988 as lo hace.247
Por su parte, la nueva Ley sobre el Control y Registro de la
Transferencia de Tecnologa y el Uso y Explotacin de Paten-
tes y Marcas (D. O. 11-01-82), que tiene por objeto el control
y orientacin de la transferencia tecnolgica, as como el
fomento de fuentes propias de tecnologa, tampoco es expl-
cita en esta materia. En ese sentido, es significativo que entre
los criterios conforme a los cuales la Secretara competente
debe fijar las polticas para regular o admitir la transferencia
de tecnologa, no figure ninguno que vincule dicha transfe-
rencia con un criterio de proteccin del ambiente (artcu-
lo 90., fraccin 11). Sin embargo, cabe decir nuevamente
que los trminos amplios que se emplean para describir esos
criterios (v.gr. "orientar adecuadamente la seleccin tecno-
lgica"), permitiran que se considerara a la proteccin del
ambiente como uno de los parmetros para la formulacin
de la poltica tecnolgica. Tambin es significativo que entre
los casos en que la Secretara competente debe negarse al
694
registro de los actos, convenios o contratos de transferencia

de tecnologa, no figure ninguno que se refiera a la genera-
cin, por la tecnologa de que se trate, de efectos ambien-
talmente indeseables (artculo 15). Hay que sealar que la
tecnologa importada ocupa un lugar importante en el sec-
tor manufacturero, que emplea un 80 a 90 por ciento de la
misma, especialmente en sus ramas farmacuticas (14.5%),
petroqumica secundaria (14%), equipo elctrico y electrni-
co (11 %) y alimentos (9%) Por otra parte, a lo anterior cabe
agregar que los principales compradores de tecnologa im-
portada son las empresas transnacionales, que por lo general
la adquieren de sus casas matrices.
La Ley para Promover la Inversin Mexicana y Regular
la Inversin Extranjera (D. O. 09-03-73), es otro de los or-
denamientos jurdicos que seran tiles para propender a un
desarrollo industrial ambientalmente apropiado y que, sin
embargo, no tiene incorporados de manera explcita criterios
que se refieran a la proteccin del ambiente, lo que contrasta
con la importancia que tienen las empresas transnaciona-
les en ese sector, que actualmente generan casi el 40% del
producto industrial. En efecto, esa Ley establece un meca-
nismo de autorizacin para la inversin extranjera a cargo
de la Comisin Nacional de Inversiones Extranjeras y esta-
blece que ella tomar en cuenta para ese efecto los criterios
y caractersticas de dicha inversin, que son enunciados por
la misma Ley (artculo 13). Empero, en esa enunciacin no
se consideran criterios ambientales o las caractersticas am-
bientales de la inversin extranjera. Con todo, hay que decir
una vez ms que la amplitud con que fueron descritos por la
Ley esos criterios y caractersticas, permite que ella pueda e
incluso deba ser empleada como un instrumento para la se-
leccin de inversiones extranjeras que sean ambientalmente
695
apropiadas. Esta aseveracin se fundamenta en lo prescrito

en la fraccin XVII del mencionado artculo 13, que ordena a
la Comisin que, en la determinacin de la conveniencia de
la autorizacin de la inversin extranjera y la fijacin de los
porcentajes y condiciones conforme a los cuales se regir,
tome en cuenta la medida en que ella "se apegue a la polti-
ca de desarrollo nacional", lo que significa que la Comisin
debe tener en consideracin dicha poltica, tal como ella ha
sido definida formalmente, esto es, por el vigente Plan Na-
cional de Desarrollo y los programas que lo complementan,
que como se sabe incorporan la dimensin ambiental a la
idea del desarrollo nacional.
La carencia de restricciones jurdicas a las actividades in-
dustriales en la materia que nos interesa, indica que el cam-
po de la proteccin del ambiente respecto de los efectos de
las mismas se encuentra limitado, como se ha dicho, a las
prescripciones de la Ley Federal de Proteccin al Ambiente
y, adems, de la Ley General de Salud, que junto con algunas
medidas fiscales que se refieren a la cuestin de la localiza-
cin de las industrias, son lo ms relevante como regulacio-
nes ambientales de las actividades industriales.

des industriales en la Ley Federal de Proteccin al Ambiente
La LFPA no contiene lo que podra llamarse una regulacin sis-

temtica de la proteccin del ambiente de los efectos de las
actividades industriales, pues como se ha visto en las partes
primera, segunda, tercera y cuarta de esta obra, sus disposi-
ciones estn encaminadas a la proteccin del ambiente en su
conjunto y a la de ciertos elementos o componentes ambien-
tales, sobre la base de prohibiciones que tienen por objeto
696
impedir o limitar las actividades que pudieran deteriorarlos,

actividades que no son especificadas en cada caso. Esto no
significa, por cierto, que la LFPA sea omisa en la materia, pues
sus disposiciones son aplicables a todo tipo de acti vidades,
incluidas las industriales.
Por otra parte, hay que sealar que la LFPA menciona ex-
plcitamente, en algunas oportunidades, las actividades in-
dustriales. As lo hace en sus artculos 60. y 16, que se ocu-
pan, entre otras materias, de la localizacin industrial.
El primero de ellos regula el ordenamiento ecolgico del
territorio y ha sido examinado ms atrs (v. el prrafo 77). Con
ese motivo, prescribe dicho precepto que la Secretara de
Desarrollo Urbano y Ecologa emitir las normas de ordena-
miento ecolgico a las que debern sujetarse, entre otros, los
proyectos de las obras sobre "reas industriales y de trabajo",
agregando que las dependencias del Ejecutivo Federal, en los
proyectos o trabajos sobre "reas industriales y de trabajo",
debern fomentar, conforme a las disposiciones aplicables,
la descentralizacin de la industria, para prevenir los proble-
mas inherentes a la contaminacin ambiental. El segundo de
ellos regula la proteccin de ciertas reas urbanas o rurales y
tambin ha sido examinado ms atrs (v. el prrafo 11I-12).
All se establece que la misma Secretara promover ante las
autoridades federales y locales competentes la limitacin o
suspensin, mediante los estudios y justificaciones tcnicas
o cientficas del caso, de la instalacin o funcionamiento
de industrias (as como de comercios, servicios, desarrollos
urbanos o cualquier otra actividad), que pueda causar o in-
crementar degradacin ambiental y daar los procesos eco-
lgicos en las reas urbanas o rurales que, por sus caracte-
rsticas o condiciones naturales o accidentales, requieran ser
protegidas de la accin de la contaminacin.
697

des industriales en la Ley General de Salud
Las actividades industriales son tambin reguladas, para los

efectos de la proteccin del ambiente, por la Ley General de
Salud. En efecto, esa Ley dispone que requieren de licencia
sanitaria "los establecimientos industriales, comerciales o de
servicios, con las excepciones que se establezcan en las dis-
posiciones generales aplicables" (artculo 373, fraccin 1).
La licencia sanitaria es una de las formas que asume la
llamada "autorizacin sanitaria", que la LGS define como "el
acto administrativo mediante el cual la autoridad sanitaria
competente permite a una persona pblica o privada, la rea-
lizacin de actividades relacionadas con la salud humana,
en los casos y con los requisitos y modalidades que deter-
mine esta ley y dems disposiciones generales aplicables"
(artculo 368, prrafo primero).
Esta licencia tiene que ver, por cierto, con el control sani-
tario que se ejerce respecto de los efectos de la salud huma-
na del ambiente laboral; pero, tambin con los efectos de las
actividades industriales (o comerciales o de servicios) en el
ambiente, desde la perspectiva de la salud humana.
Existen ciertos giros denominados de "mnimo riesgo", que

son aquellas actividades industriales, comerciales o de servi-
cio, que no contaminan el ambiente y que no producen mo-
lestas o daos a la salud con el servicio que proporcionan.
Esos giros no requieren de la inspeccin sanitaria previa para
la expedicin de la licencia respectiva, que debe otorgarse de
inmediato, sin perjuicio de que dicha inspeccin se realice
posteriormente para comprobar sus condiciones sanitarias.
Este procedimiento simplificado de expedicin de las licen-
698
cias sanitarias, as como los giros que deben considerarse de

"mnimo riesgo", fueron establecidos por un Acuerdo secre-
tarial (D. O. 30-06-82), que se adicion ms tarde con la
inclusin de nuevos giros (D. 0.06-11-84), que liber de ese
requisito a ciertos establecimientos, sin perjuicio del control
sanitario que la Secretara habr de mantener sobre dichos
establecimientos.
217. Las medidas para la localizacin industrial
El extraordinario nivel de concentracin geogrfica que al-

canzaron las actividades industriales en Mxico, llevaron al
gobierno federal a adoptar algunas medidas sobre la materia.
En efecto, con base en las prescripciones del entonces vigen-
te Plan Nacional de Desarrollo Urbano, a partir de 1978 se
expidieron una serie de decretos y acuerdos que tenan por
objeto fomentar el desarrollo industrial y la desconcentra-
cin territorial de las industrias. As, se expidi primeramente
un Decreto mediante el cual el Ejecutivo Federal otorgara
los estmulos que estableca ese Decreto a las empresas que
llevaran a cabo nuevas instalaciones industriales (D. O. 29-
12-78; con erratas enD. O.12-01-79; reformas y adiciones
en D. O.19-0679; y aclaraciones en D. O. 21-06-79). En el
artculo lo., de este Decreto se dispuso que "el Ejecutivo Fe-
deral otorgar los estmulos que establece este Decreto a las
empresas que lleven a cabo nuevas instalaciones industriales
que se localicen en las zonas preferentes de desarrollo indus-
trial sealadas en este mismo ordenamiento". Para los efec-
tos del Decreto fueron consideradas zonas preferentes de
desarrollo industrial los puertos industriales de Tampico, de
Salina Cruz, de Coatzacoalcos y de Lzaro Crdenas (artcu-
lo 40.). Los estmulos establecidos en el Decreto consistan
699
en recibir subsidios al consumo de energticos industriales y

petroqumicos bsicos, en los trminos del mismo Decreto
(artculo 20.).
Ms tarde, se dict un Decreto por el que se establecie-
ron zonas geogrficas para la ejecucin del Programa de Es-
tmulos para la Desconcentracin Territorial de las Activida-
des Industriales, previstas en el Plan Nacional de Desarrollo
Urbano (D. O. 02-02-79; con reformas en D. O. 29-11-82).
En este Decreto se configuraron tres zonas geogrficas: la lla-
mada Zona 1, de estmulos preferenciales; la llamada Zona
11, de prioridades estatales; la llamada Zona 11I de ordena-
miento y regulacin (artculo. 40.). Respecto de la Zona 1,
se dispuso que en ella se aplicaran en forma preferente "los
estmulos fiscales, apoyos crediticios, precios diferenciales
de energticos y productos petroqumicos bsicos tarifas pre-
ferenciales de servicios pblicos y los dems estmulos que
determine el Ejecutivo Federal para el fomento a la descon-
centracion y desarrollo industrial" (artculo 50.). Respecto de
la Zona 11, se estableci que en ella se aplicaran "los est-
mulos que para el fomento industrial determine el Ejecutivo
Federal, en una proporcin menor en cuanto a su naturaleza,
monto o periodo de vigencia respecto de la Zona 1" (artculo
80.). Respecto de la Zona 111, se dispuso que no se otor-
garan "estmulos fiscales, apoyos crediticios, precios dife-
renciales de energticos y productos petroqumicos bsicos,
tariras preferenciales de servicios pblicos o cualquier otro
estmulo a las nuevas empresas industriales" que se estable-
cieran en dicha Zona (artculo 10). Tambin se prescribi que
el Departamento del Distrito Federal expedira regulaciones
orientadas a restringir el otorgamiento de licencias, permi-
sos o autorizaciones de su competencia, con el propsito de
desalentar el establecimiento de nuevas empresas industria-
700
les o la ubicacin inadecuada de las existencias en su cir-

cunscripcin territorial (artculo 11). Adems. se dispuso que
las empresas industriales que se reubicaran fuera de la Zona
III A. recibiran los estmulos que determinara el Gobierno
Federal (artculo 13).
A continuacin. se expidi un Decreto que estableci
los estmulos fiscales para el fomento del empleo y la in-
versin en las actividades industriales (D. O. 06-03-79: con
erratas en D. O. 08-03-79; y con reformas en D. O. 11-06-81
y 24-03-82). Aunque ese Decreto tena por objeto fomentar
el empleo y la inversin en las actividades industriales, de
acuerdo con la clasificacin de las mismas actividades que
fueran consideradas prioritarias por la entonces Secretara de
Patrimonio y Fomento Industrial para la ejecucin del Plan
Nacional de Desarrollo Industrial, los referidos estmulos no
dejaron de otorgarse atendiendo tambin al lugar en que se
desarrollara la actividad industrial respectiva, conforme al
Decreto por el que se establecen zonas geogrficas para la
ejecucin del Programa de estmulos para la Desconcentra-
cin Territorial de las Actividades Industriales. antes mencio-
nado (artculos 20. y 30.). El Decreto de marzo de 1979 fue
complementado por un Acuerdo secretarial que estableci
los estmulos fiscales para el fomento del empleo y de la in-
versin en las actividades industriales (D. O. 09-03-79; con
erratas en D. O. 02-04-79). En este Acuerdo se defini lo que
deba entenderse por actividad industrial y se declar que se
consideraran actividades industriales prioritarias "las orien-
tadas a satisfacer los requerimientos de consumo bsico de
la poblacin tan necesaria para consolidar la estructura de
promover el desarrollo industrial del pas" (artculo lo.). Lue-
go, para los fines del Decreto respectivo y para la aplicacin
de las disposiciones de fomento industrial, se estableci lo
701
que se consideraran actividades industriales prioritarias, las

que se agruparon en dos categoras (artculo 20.).
218. La relocalizacin industrial
Como se ha dicho, el artculo 13 del Decreto que estableci

zonas geogrficas para la ejecucin del Programa de Estmu-
los para la Desconcentracin de las Actividades Industriales,
dispuso que las empresas industriales establecidas en la Zona
III A que se reubicaron fuera de sta, recibiran los estmulos
que determinara el Gobierno Federal. Con ese propsito, se
expidi un Decreto por el que se promueve la reubicacin
industrial fuera de la Zona III A Y se controla y regula el esta-
blecimiento y ampliacin de empresas industriales y de ser-
vicio dentro de esa Zona (O. O. 01-12-81).
La relocalizacin industrial cobr un nuevo impulso bajo
la poltica que, en la presente Administracin, ha sido deno-
minada "descentralizacin de la vida nacional". Ello se ex-
pres formalmente en el Plan Nacional de Desarrollo 1983-
1988 y en diversos programas, especialmente respecto de la
desconcentracin industrial de la ciudad de Mxico.
Pues bien, para la instrumentacin de ese propsito, se
expidi un Decreto que promueve la reubicacin industrial
fuera de la Zona III A, a que se refiere el diverso de 2 de febre-
ro de 1979 (O. O. 22-01-85). El nuevo Decreto establece el
otorgamiento de estmulos fiscales a las empresas industriales
que, estando localizadas en la Zona III A (que es la llamada
Area de Crecimiento Controlado, compuesta por el Distrito
Federal y un conjunto de Municipios), se reubiquen fuera de
ella, de conformidad con los lineamientos consignados en el
mismo Decreto (artculo l o.). En este ordenamiento se crea
una Comisin Intersecretarial para la Reubicacin Industrial
702
integrada entre otros por un representante de la Secretara

de Desarrollo Urbano y Ecologa (artculo 21). Se encuentra
previsto que este Decreto tendr una vigencia que no exce-
der de cinco aos (artculo lo. transitorio). El nuevo Decreto
abrog al de 1981 y fue complementado, posteriormente,
por una Resolucin de carcter general de la mencionada
Comisin, que determina la lista de los parques y corredores
industriales de la Zona III B (O. O. 08-08-85).
219. Las nuevas medidas para la localizacin industrial
En 1986 se modific el sistema de medidas para fomentar el

empleo y la inversin en actividades industriales, as como
desconcentrar las mismas, mediante la expedicin de tres
nuevos ordenamientos jurdicos, que fueron publicados en
el "Diario Oficial" de la Federacin del 22 de enero de ese
ao. Se trata del Decreto que establece los estmulos fiscales
para fomentar el empleo, la inversin en actividades indus-
triales prioritarias y el desarrollo regional; del Decreto por el
que se establecen las zonas geogrficas para la descentrali-
zacin industrial y el otorgamiento de estmulos (adicionado
por otro publicado en el D. O. 25-11-86); y del Acuerdo que
establece las actividades industriales prioritarias (reformado
y adicionado por otro publicado en el D. O. 25-11-86).
Las razones por las cuales fue modificado el sistema hasta

entonces vigente, fueron explicadas en las consideraciones
del primero de esos ordenamientos jurdicos. Ellas se pueden
resumir diciendo que se estim necesario profundizar el de-
sarrollo industrial y, al mismo tiempo, favorecer la descentra-
lizacin de la planta productiva. En esas consideraciones se
expresa, adems, que "en la zona metropolitana de la ciudad
703
de Mxico se localiza alrededor del 45% de la planta pro-

ductiva nacional", lo que pone en entredicho las bondades
del sistema establecido a partir de 1978, no obstante que en
dichas consideraciones se diga que el Decreto sobre la mate-
ria que estaba siendo abrogado, mostr "su efectividad en el
propsito de reducir la tendencia concentradora de la zona
centro del pas hacia nuevas reas de desarrollo".
Entrando al examen del nuevo Decreto sobre estmulos

fiscales y limitndolo a sus aspectos ambientales, digamos
que dicho Decreto comienza por sealar que uno de sus ob-
jetivos consiste en "promover la descentralizacin territorial
de las actividades industriales" (artculo lo., fraccin IV). por
lo que establece que los estmulos fiscales que l prev se
otorgarn atendiendo a la localizacin de las industrias (as
como a su clasificacin en mcrondustra, pequea industria
o industria mediana o grande y, en su caso. a su carcter de
prioritarias, que son los otros elementos a considerarse de
acuerdo con el artculo 30.). De all que el Decreto pres-
criba ms adelante que "los estmulos fiscales se otorgarn
atendiendo tambin al lugar donde se desarrolle la actividad
industrial conforme al 'Decreto por el cual se establecen las
Zonas Geogrficas para la Descentralizacin Industrial y el
Otorgamiento de Estmulos', expedido en esta misma fecha.
en el que se sealan las siguientes zonas: Zona I de mxima
prioridad nacional. Zona 11 de mxima prioridad estatal.
Zona 11I de ordenamiento y regulacin. Zona III-A Area de
crecimiento controlado. Zona III-B Area de consolidacin ...
" (artculo 60., prrafo primero). El mismo Decreto seala
que para sus efectos, "aquellos municipios que no estn in-
cluidos en la clasificacin, se denominarn Zona Resto del
Pas" (artculo 60., prrafo final). Hay que anticipar que, al
704
igual que en el sistema anterior, la Zona III-A comprende al

Distrito Federal y un conjunto de municipios aledaos que
tienen una alta concentracin industrial.
El artculo 80., del Decreto establece las bases para el
otorgamiento de los estmulos, disponiendo en lo que se re-
fiere a la localizacin de las empresas, que stas tendrn de-
recho a esos estmulos cuando se ubiquen en las Zonas I y
III, o en la Zona III-B cuando se trate de pequea industria o
de microindustria. En consecuencia, no tienen ese derecho
las empresas ubicadas en la Zona III-A, o en la Zona III-B
cuando no sean pequea industria o microindustria. Ms
an, el artculo 80., especifica que "por lo que se refiere a la
pequea industria en la Zona III-B Area de Consolidacin se
conceder el beneficio nicamente en parques ycorredores
industriales sealados en la 'Resolucin de Carcter General
que Determina la Lista de Parques y Corredores Industriales
de la Zona III-B a que se refiere el Decreto que prornueve la
Reubicacin Industrial fuera de la Zona III-A, publicado el
22 de enero de 1985', publicado en el "Diario Oficial" de la
Federacin el 8 de agosto de 1985, as como los que se adi-
cionen" (prrafo final).
En cuanto a la situacin de la reubicacin industrial, el
artculo 15 del Decreto deja en claro que "las empresas in-
dustriales que realicen inversiones con motivo de la reloca-
lizacin de sus instalaciones productivas, efectuadas al am-
paro del 'Decreto que Promueve la Reubicacin Industrial
Fuera de la Zona III-A, a que se refiere el Diverso del 2 de
febrero de 1979', publicado en el "Diario Oficial" de la Fe-
deracin el 22 de enero de 1985, Y siempre que su actividad
sea prioritaria, tendrn derecho adicional a obtener los bene-
ficios que establece el presente Decreto, cuando renan los
requisitos previstos para el efecto".
705
Los estmulos establecidos por el Decreto que se est exa-

minando, consisten en el otorgamiento de un crdito fiscal
contra impuestos federales, no destinados a un fin especfico,
cuyo importe se determina aplicando al monto de las inver-
siones beneficiables el porcentaje que corresponda (que va
del 10 al 40%), atendiendo a las ya mencionadas bases del
artculo 80.
Por su parte, el Decreto por el que se establecen las zonas
geogrficas para la descentralizacin industrial y el otorgamien-
to de estmulos, junto con hacer lo anterior incluye otras pres-
cripciones para hacer operativos los propsitos de descentra-
lizacin (artculos 2o., 5o., 6o. y 7o.). De otro lado, el mismo
Decreto contiene algunas disposiciones que persiguen frenar la
tendencia de la concentracin industrial en la Zona III-A. As,
el artculo 8o. prescribe que "no se otorgarn estmulos fisca-
les, apoyos crediticios preferenciales o cualquier otro estmulo
a la inversin en las actividades industriales en la Zona III-A,
en congruencia con el Programa de Desarrollo de la Zona Me-
tropolitana de la Ciudad de Mxico y la Regin Centro". Ade-
ms, el artculo 9o. dispone que "el establecimiento de nuevas
empresas industriales o las ampliaciones de las existentes en el
Distrito Federal y su rea metropolitana, requerir previa au-
torizacin de la autoridad competente, la que nicamente se
otorgar en los casos sealados en las disposiciones especficas
que se expidan para regular el crecimiento industrial en esta
zona". Finalmente, el artculo 1 O previene que "el Gobierno
Federal promover ante los Gobiernos Estatales y Municipales
de la Zona III-A la expedicin de disposiciones orientadas a res-
tringir el otorgamiento de licencias, permisos o autorizaciones,
con el propsito de regular la instalacin de nuevas empresas
industriales o la ampliacin inadecuada de las existentes en su
respectiva circunscripcin territorial".
706
Por ltimo, el Acuerdo que establece las actividades in-

dustriales prioritarias -expedido por los titulares de las Secre-
taras de Hacienda y Crdito Pblico y de Comercio y Fo-
mento Industrial-, enuncia esas actividades para los fines del
Decreto que establece los estmulos fiscales para fomentar
el empleo, la inversin en las actividades industriales prio-
ritarias y el desarrollo regional, as como para la aplicacin
de las disposiciones de fomento industrial. Por sus efectos
respecto de la proteccin del ambiente, hay que sealar que
entre las actividades industriales prioritarias se incluye la "fa-
bricacin de sistemas completos de tratamiento de aguas y
gases y recuperacin de slidos", lo que favorece la preven-
cin y control de la contaminacin ambiental (aunque no
ataca sus causas). Pero, tambin se incluyen la "produccin
de fertilizantes o reguladores de crecimiento", la "produccin
de plaguicidas tcnicos" y la "formulacin de plaguicidas", lo
que implica fomentar la artificializacin de los suelos, con
los riesgos consiguientes (vase el prrafo 10 1).
220. Las atribuciones de las Secretaras de Estado en materia de

poltica industrial
Para concluir, examinaremos la manera como se encuen-

tra organizada la formulacin de la poltica industrial dentro
de la Administracin Pblica Federal. El tema tiene importan-
cia ambiental porque las actividades industriales en Mxico
se encuentran fuertemente determinadas por la poltica eco-
nmica del Estado. En efecto, el proceso de industrializacin
que ha tenido lugar en el pas en las ltimas dcadas ha sido,
por as llamarlo, un proceso de industrializacin "deliberado",
es decir, impulsado por el Estado. Por consiguiente, aunque
no existe en el pas un marco jurdico apropiado para la re-
707
gulacin de las actividades industriales y, en especial, de los

efectos de stas en el ambiente, la verdad es que dicha regula-
cin podra alcanzarse, en la prctica, a travs de una poltica
industrial ambientalmente adecuada del propio Estado.
Las normas jurdicas que se refieren a la poltica indus-
trial del Estado, no le asignan a sta un contenido especfi-
co. Pero, no hay que olvidar que en la formulacin de esa
poltica el Estado se encuentra vinculado, por una parte, al
sistema jurdico, y por la otra, a la planeacin nacional del
desarrollo, en tanto el Plan Nacional de Desarrollo y los pro-
gramas que lo complementan son obligatorios para la Admi-
nistracin Pblica Federal. En consecuencia, la formulacin
de la poltica industrial debe tomar en consideracin, entre
otros elementos, las prescripciones ambientales del sistema
jurdico y, adems, las establecidas en el Plan Nacional de
Desarrollo y los programas vigentes.
El tema de la poltica industrial se encuentra tratado
fundamentalmente en la Ley Orgnica de la Administracin
Pblica Federal, que al regular las atribuciones de las diver-
sas Secretaras de Estado, encomienda a algunas de ellas -en
especial, a la Secretara de Comercio y Fomento Industrial-,
diversos aspectos de la formulacin de la poltica industrial.
En efecto, prescribe por lo pronto esa Ley que corresponde
a la Secretara de Comercio y Fomento Industrial a materias
tales como las de "regular generales de industria ... " (artcu-
lo 34, fraccin 1). Tambin corresponde a esa Secretara de
Estado "establecer la poltica de industrializacin ... de los
productos agrcolas, ganaderos, forestales, minerales y pes-
queros, escuchando la opinin de las dependencias compe-
tentes" (artculo 34, fraccin 11I).
El artculo 34 de la LOAPF extiende las atribuciones de la Se-
cretara de Comercio y Fomento Industrial a materias tales como
708
las de "regular la produccin industrial con exclusin de la que

est asignada a otras dependencias" (fraccin XIX); "asesorar a
la iniciativa privada en el establecimiento de nuevas industrias
en el de las empresas que se dediquen a la exportacin de ma-
nufacturas nacionales" (fraccin XX); "fomentar, regular y pro-
mover el desarrollo de la industria de transformacin" (fraccin
XXI); "fomentar, estimular y revisar la produccin econmica
del artesanado, de las artes populares y de las industrias familia-
res" (fraccin XXII); "promover, orientar, fomentar y estimular la
industria nacional" (fraccin XXIII); "promover, orientar, fomen-
tar y estimular el desarrollo de la industria pequea, mediana
y rural y regular la organizacin de productores industriales"
(fraccin XXIV); y "promover y, en su caso, organizar la investi-
gacin tcnico-industrial" (fraccin XXV).
Por su parte, la misma LOAPF encomien da a la Secretara de
Energa, Minas e Industria Paraestatalla funcin de "regular la
industria petrolera, petroqumica bsica, minera, elctrica y nu-
clear" (artculo 33, fraccin VIII), as como 'regular y promover
las industrias exmctvas" (artculo 33, fraccin X). Corresponde
tambin a la misma Secretara "impulsar el desarrollo de los
energticos, de la industria bsica o estratgica y de la industria
naviera" (artculo 33, fraccin XI), as como "conducir, aprobar,
coordinar y vigilar la actividad de las industrias paraestatales
con exclusin de las que estn asignadas a otras dependencias;
atendiendo a la poltica industrial establecida por la Secretara
de Comercio y Fomento Industrial" (artculo 33, fraccin XII).
Por otro lado, corresponde a dicha Secretara "formular y con-
ducir la poltica de desarrollo de la industria de fertilizantes, en
coordinacin con las dependencias correspondientes; as como
aprobar y coordinar los programas y produccin de las entida-
des de la Administracin Pblica Federal" (artculo 33, fraccin
XIII). Finalmente, corresponde a esa Secretara de Estado "for-
709
mular la poltica de desarrollo de la industria siderrgica, en co-

ordinacin con la Secretara de Comercio y Fomento Industrial;
as como regular y conducir la produccin de las entidades pa-
raestatales correspondientes" (artculo 33, fraccin XIV). A 10
anterior, deben agregarse las atribuciones que posee la misma
Secretara en materia de investigacin tcnico-industrial, pues
de acuerdo con la LOAPF le corresponde "promover y, en su caso,
organizar la investigacin tcnico-industrial en materia de ener-
ga, siderrgica, fertilizantes y recursos naturales no renovables"
(artculo 33, fraccin IX).
La Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal no
le otorga atribuciones a la Secretara de Desarrollo Urbano y
Ecologa para la proteccin del ambiente respecto de las ac-
tividades industriales. Sin embargo, hay que recordar que la
Ley Federal de Proteccin al Ambiente le encomienda algunas
funciones protectoras del ambiente que se relacionan con la
actividad industrial y que han sido examinadas ms atrs.
221. La contaminacin industrial transfronteriza
Las caractersticas de la industria moderna determinan que

sus efectos ambientales puedan extenderse ms all de las
fronteras de los pases en que se encuentran emplazadas.
En Mxico, la regulacin de la cuestin de los efectos am-
bientales transfronterizos negativos de las actividades industria-
les se encuentra circunscrita, por ahora a la zona geogrfica que
tiene que ver con su frontera norte, en los trminos de varias ve-
ces mencionado Convenio sobre Cooperacin y Mejoramiento
del Medio Ambiente en la Zona Fronteriza, suscrito con los Es-
tados Unidos de Amrica el 14 de agosto de 1983, que por otra
parte se refiere exclusivamente a la contaminacin industrial
transfronteriza que pudiera afectar los suelos, el agua y el aire.
710
En efecto, tal como se ha dicho en los captulos que se

refieren a la proteccin de estos elementos naturales, el refe-
rido Convenio establece el compromiso de ambos pases de
adoptar las medidas apropiadas para prevenir, reducir y elimi-
nar fuentes de contaminacin en su respectivo territorio -entre
ellas las fuentes de contaminacin industrial-, que pudieran
afectar la denominada "zona fronteriza". Con ese objeto, el
Convenio dispone que ambos pases coordinarn sus esfuer-
zos, de conformidad con suspropias legislaciones nacionales
y acuerdos bilaterales vigentes, para atender los problemas de
contaminacin del aire, de los suelos y del agua en la zona
fronteriza, lo que incluye la contaminacin de origen indus-
trial. Como se ha dicho ms atrs, el Convenio est limitado
a los efectos ambientales nocivos que pudiera generar la con-
taminacin transfronteriza en el rea situada hasta 100 kil-
metros de ambos lados de la lnea divisoria de los dos pases;
pero, por otra parte, est referido a todas las fuentes de conta-
minacin, donde quiera que stas se encuentren situadas.
~44 Cf. el Programa Nacional de Fomento Industrial y Co-
mercio Exterior 1984-1988 (D. O. 13-08-84), seccin 2.1.
~45 Cf. para todo lo anterior a Juan Carlos Bossio Los
recursos naturales renovables y la reestructuracion de la eco-
nomia internacional. CEESTEM, Mxico, 1981, donde se se-
ala, entre otras cosas, que en los Estados Unidos, durante
los aos 1978-80, el 12.4% de los gastos totales en nuevas
plantas y equipamiento para las industrias metalrgicas, fue-
ron dedicados a gastos ambientales.
~46 Cf. el Programa citado en la nota 245 seccin
2.4.3.3.
~47 Cf. especialmente la seccin 2.2. de ese Programa
(D. 0.21-12-84).
Captulo XVII
La regulacin de las vas de
comunicacin y del transporte
Sumario: 222. Las vas de comunicacin y el transporte. 223.
La Ley de Vas Generales de Comunicacin. 224. Otras dis-
posiciones generales. 225. Las comunicaciones terrestres.
216. Las comunicaciones por agua. 227. Las comunicacio-
nes aeronuticas. 228. Las comunicaciones elctricas.
222. Las vas de comunicacin y el transporte
Una de las principales expresiones del ambiente construido

se encuentra constituido por las vas de comunicacin terres-
tres, por agua, aeronuticas y elctricas. Este tipo de obras
o instalaciones, as como las actividades de transporte que
tienen lugar en ellas, introducen cambios importantes en los
ecosistemas naturales e inf1uyen en la calidad de la vida de
las personas. La regulacin jurdica de las vas de comuni-
cacin y del transporte que se lleva a cabo en ellas, reviste,
en consecuencia, una gran significacin para el derecho am-
biental. A continuacin, se examinan las disposiciones de
mayor relevancia ambiental de la legislacin sobre vas de
comunicacin y transporte.
223. La Ley de Vas Generales de Comunicacin
El principal ordenamiento jurdico sobre la materia es la

Ley de Vas Generales de Comunicacin (D. O. 18-02-40,
muchas veces modificada), expedida por el Congreso de la
Unin en el ejercicio de la facultad que le otorga la Constitu-
cin Poltica para "dictar leyes sobre vas generales de comu-
712
nicacin y sobre postas y correos ... " (artculo 73, fraccin

XVII). Esta Ley se encuentra complementada por un conjunto
de reglamentos, que tambin deben ser examinados.
Las normas de la Ley de Vas Generales de Comunica-
cin, junto con establecer algunas disposiciones generales
(artculos. lo. a 128), regulan las comunicaciones terrestres
(artculos 129 a 168), las comunicaciones por agua (artculos
169 a 305), las comunicaciones aeronuticas (artculos 306
a 373), las comunicaciones elctricas (artculos 374 a 420) y
las comunicaciones postales (artculos 421 a 522), previendo
adems un sistema de sanciones (artculos 523 a 592).
La LGVC define lo que debe entenderse por vas generales de

comunicacin. prescribiendo que son tales, bajo ciertas cir-
cunstancias, "los mares territoriales", "las corrientes flotables
y navegables y sus afluentes que tambin lo sean", "los lagos,
lagunas y esteros, flotables o navegables" los canales destina-
dos o que se destinen a la navegacin", "los ferrocarriles", "los
caminos", "los puentes", "el espacio nacional en que transiten
las aeronaves", "las lneas telefnicas", "las lneas conductoras
elctricas y el medio en que se propagan las ondas electromag-
nticas" y "las rutas del servicio postal" (artculo 1o.). Adems,
son partes integrantes de dichas vas, "los servicios auxiliares,
obras, construcciones y dems dependencias y accesorios de
las mismas", as como "los terrenos y aguas que sean necesa-
rios para el derecho de va y para el establecimiento de los
servicios y obras" recin mencionados (artculo 2o.).
Las vas generales de comunicacin y los medios de trans-

porte que operen en ellas, estn sujetos exclusivamente a los
Poderes Federales, correspondindole al Ejecutivo ejercer sus
facultades por conducto de la Secretara de Comunicaciones
713
LA REGULACIN DE TRANSPORTES Y LAS VAS DE COMUNICACIN
y Transportes en los casos que menciona la Ley (artculo 30.).

La construccin, establecimiento y explotacin de las vas ge-
nerales de comunicacin, requieren de concesin o permiso
del Ejecutivo Federal, a travs de la misma Secretara, lo que
ha de hacerse en todo caso de conformidad a un plan general,
que debe ajustarse a las bases generales que fija la LGVC entre
las cuales figuran estudios previos sobre las riquezas naturales
susceptibles de aprovechamiento (artculo 8o.).
Las vas generales de comunicacin son de utilidad p-
blica. En consecuencia, la Secretara de Comunicaciones y
Transporte puede declarar y fundar administrativamente, en
nombre del Ejecutivo Federal, la expropiacin de los terre-
nos, construcciones, aguas y materiales de propiedad parti-
cular que se requieran para la construccin, establecimiento,
reparacin o mejoramiento de dichas vas, sus servicios auxi-
liares y dems dependencias y accesorios, todo ello con arre-
glo a las bases que fija la misma LGVC (artculo 21). Por otra
parte, las personas o empresas que construyan, establezcan
o exploten vas generales de comunicacin pueden utilizar
en la construccin, conservacin y mejoramiento de las vas,
servicios auxiliares, dependencias y accesorios, los terrenos
de propiedad federal y los materiales y las aguas existentes
en terrenos nacionales y en ros de jurisdiccin federal, en
los trminos que seala la propia LGVC (artculo 27).
Estas amplias atribuciones para hacer uso de elementos
naturales con motivo de la construccin, conservacin y me-
joramiento de las vas generales de comunicacin, tienen
como contrapartida otras de la misma LGVC que tienden a
proteger el ambiente natural.
As, el artculo 45 de la Ley recuerda que para llevar a
cabo corte de rboles, desmontes, rozas, quemas, en las fajas
colindantes con los caminos, vas frreas, lneas telegrficas,
714
telefnicas, aerdromos, ros y canales navegables y flotables,

en una extensin de un kilmetro a cada lado del lmite del
derecho de vas o de las mrgenes de los ros y canales, las
empresas de vas generales de comunicacin deben cumplir
con los requisitos que establezcan las leyes y reglamentos fo-
restales respectivos, aparte de contar con una autorizacin ex-
presa de la Secretara de Comunicaciones y Transporte (prrafo
primero). La construccin de obras de instalaciones de anun-
cios dentro o fuera del derecho de va de las vas generales
de comunicacin, queda tambin sujeta a una autorizacin
especial de la misma Secretara (artculo 46).
Por su parte. el Reglamento para la Construccin de Obras
e Instalaciones de Anuncios dentro del Derecho de Va de las
Carreteras de Jurisdiccin Federal y en Areas Aledaas (D.O.
16-11-81), tambin incluye algunas disposiciones sobre pro-
teccin del paisaje y otros elementos ambientales. As, el
artculo 80. de ese Reglamento prescribe que la Secretara
podr negar el otorgamiento del permiso cuando juzgue que
la instalacin de los anuncios o construccin de las obras
alteran las caractersticas naturales o belleza escnica del lu-
gar. Adems, el artculo 20 del mismo Reglamento prohibe
la instalacin de anuncios o construcciones de obras publi-
citarias en los caminos nacionales, dentro de una distancia
de 250 metros. a partir del lmite de los Parques Nacionales
y Zonas Arqueolgicas o Monumentos Histricos.
La LGVC se ocupa tambin de la proteccin del ambiente
construido, cuando establece que las empresas de vas ge-
nerales de comunicacin no pueden, dentro de los lmites
urbanizados y 6rbanizables de las poblaciones, poner obst-
culos que impidan o estorben en cualquier forma o molesten
el uso pblico de las calles, calzadas o plazas, a juicio de
las autoridades locales. Por otra parte, no se puede autorizar
715
la construccin de estaciones radiodifusoras dentro de los

lmites de las poblaciones, salvo lo dispuesto en las conven-
ciones internacionales. Esto es lo que establece el artculo
43 de la Ley.
Asimismo. las reglas sobre explotacin de las vas gene-
rales de comunicacin -que tratan del transporte que tiene
lugar en las vas generales de cornunicacin-, contienen al-
gunas disposiciones de inters ambiental. Entre ellas se en-
cuentra aquella que faculta a la Secretara de Comunicacio-
nes y Transportes para introducir a las condiciones conforme
a las cuales se haga el servicio pblico en las vas generales
de comunicacin y medios de transporte ya establecidos o
que en lo sucesivo se establezcan, en su calidad de servicios
pblicos. todas las modalidades que dicte el inters del mis-
mo (artculo 51), lo que le permite, por ejemplo, ordenar que
se suspenda el servicio de las vas o medios de transporte
cuando no renan las condiciones debidas de eficacia, se-
guridad e higiene (fraccin 11 del mismo artculo). Tambin
puede considerarse de inters ambiental la norma en virtud
de la cual las empresas de transportes quedan obligadas a su-
ministrar oportuna y preferentemente, a mover con rapidez,
a cargar y descargar con el cuidado debido, los vehculos
que contengan animales y mercancas de fcil descomposi-
cin, como frutas, legumbres, etc. (artculo 64).
Para concluir con las disposiciones generales de la LGVC,
hay que mencionar que las maniobras de carga, descarga,
estiba, desestiba,' alijo, acarreo, almacenaje y transbordo
que se ejecuta en las zonas federales, son consideradas por
la Ley como actividades conexas con las vas generales de
comunicacin y, por tanto, su realizacin requiere de permi-
so de la Secretara de Comunicaciones y Transportes. As lo
establece el artculo 124 de la Ley, que adems sujeta a los
716
titulares de los permisos para la ejecucin de maniobras de

servicio pblico a la jurisdiccin de la misma Secretara en
lo que se refiere a la clasificacin de efectos, responsabilida
des por demora, prdidas, mermas y avaras y, en gene-
ral, para todo lo relativo a sus relaciones con el pblico. La
materia se encuentra regulada de una manera ms detallada
en el Reglamento del Artculo 124 de la Ley de Vas Genera-
les de Comunicacin (D. O. 04-05-51), Que regula el otor-
gamiento del mencionado permiso y las prescripciones Que
rigen para este tipo de maniobras, sean de servicio pblico o
de servicio particular. Las disposiciones respectivas no con-
tienen normas especficamente referidas a la proteccin del
ambiente, lo lue implica un vaco importante, dado los efec-
tos Que sobre ste suelen generar tales maniobras.
224. Otras disposiciones generales
Estas normas deben entenderse complementadas por el ar-

tculo 36 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica
Federal, Que establece las atribuciones de la Secretara de
Comunicaciones y Transportes, as como por el respectivo
Reglamento Interior de dicha Secretara (D. O. 14-08-85). En
el mencionado artculo 36 se encomien da a esa Secretara
la funcin de "formular y conducir las polticas y programas
para el desarrollo del transporte y las comunicaciones de
acuerdo a las necesidades del pas" y, entre otras muchas
atribuciones, la de "cuidar en apoyo de la Secretara de De-
sarrollo Urbano y Ecologa de los aspectos ecolgicos en los
derechos de va de las vas federales de comunicacin" (art-
culo 36, fracciones I y XXV, respectivamente). A pesar de la
poca afortunada redaccin de este ltimo precepto, Queda
en claro Que la Secretara de Comunicaciones y Transportes
717
tiene el deber de velar por la proteccin de la faja de terreno

Que corre paralela a ambos lados de las carreteras federales,
"en apoyo de la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa",
lo que en nuestra opinin significa Que debe hacerlo con
arreglo a los criterios generales o particulares Que dicha Se-
cretara haya establecido para la proteccin del ambiente, en
uso de sus atribuciones legales.
A lo anterior debe agregarse el hecho de Que, en confor-
midad con la Ley General de Salud, corresponde a la Secre-
tara del ramo "ejercer el control sanitario de las vas gene-
rales de comunicacin, incluyendo los servicios auxiliares,
obras, construcciones, dems dependencias y accesorios de
las mismas, y de las embarcaciones, ferrocarriles, aerona-
ves y vehculos terrestres destinados al transporte de carga y
pasajeros (artculo 118, fraccin VI). Esta disposicin se en-
cuentra ubicada entre las normas de la LGS Que se refieren
a los efectos del ambiente en la salud y que facultan a las
autoridades sanitarias para establecer las normas, tomar las
medidas y realizar las actividades a que se refiere esa Ley,
tendientes a la proteccin de la salud humana ante los ries-
gos y daos que dependen de las condiciones del ambiente
(artculo 116). En consecuencia, la Secretara de Comuni-
caciones y Transportes, en el ejercicio de sus funciones en
materia de vas generales de comunicacin y de transporte,
debe atender tambin a los criterios establecidos por las au-
toridades sanitarias para la proteccin de la salud respecto
de los efectos del ambiente.
225. Las comunicaciones terrestres
De las comunicaciones terrestres en particular se ocupa el Li-

bro Segundo de la Ley de Vas Generales de Comunicacin,
718
siguiendo los lineamientos del Libro Primero de la misma

LGVC y, por consiguiente, regulando escasamente los aspectos
ambientales de las comunicaciones terrestres. Los temas tra-
tados en este Libro Segundo son los ferrocarriles, los tranvas,
los caminos y los puentes.
En materia de ferrocarriles, la LGVC no contiene reglas de
inters ambiental que deban consignarse aqu. Quizs sea
necesario consignar, en cambio. que la Ley Orgnica de la
Administracin Pblica Federal le encomienda a la Secreta-
ra de Comunicaciones y Transportes construir vas frreas
y regular y vigilar la administracin del sistema ferroviario
(artculo 36), lo que permite a esa Secretara, en cumplimien-
to de las disposiciones ms generales sobre el ambiente, ve-
lar porque la construccin y operacin de los ferrocarriles no
degraden el ambiente.
En materia de tranvas, la LGVC establece algunas reglas de
inters ambiental. como son las relativas a las obligaciones
de las empresas de tranvas de mantener el pavimento que le
corresponda en el mismo estado que el de las calles o cami-
nos; la de construir las obras necesarias para no entorpecer
el curso de las aguas que atraviesan las calles o corren a lo
largo de ellas, el libre escurrimiento de las aguas pluviales y
las provenientes de filtraciones. etc. (artculos 143 y 144).
En materia de caminos, las normas especiales de la LGVC
se ocupan de las concesiones para construir y explotar ca-
minos, ocupndose en pocas oportunidades de los aspectos
ambientales de los caminos. Una de estas excepciones est
constituida por la regla en virtud de la cual, cuando los ca-
minos hayan de atravesar las poblaciones, la Secretara de
Comunicaciones y Transportes determinar las calles y cal-
zadas por donde habrn de pasar y, como representante del
gobierno federal, se har cargo de la construccin, repara-
719
cin, conservacin, ampliacin y mejoramiento de los ca-

minos comprendidos dentro de los permetros urbanizados
(artculo 149). Pero, quizs ms importante an son las reglas
establecidas en el artculo 165 de la misma LGVC sobre las
terminales de salida y llegada de los vehculos destinados al
servicio pblico de autotransportes, donde se establece que
dichas terminales son centros de carcter oficial dependien-
tes de la Secretara de Comunicaciones y Transportes. Esta
disposicin se encuentra complementada por la contenida en
la fraccin XXI del artculo 36 de la LOAPF, que encomienda
a la misma Secretara la construccin y conservacin de las
estaciones y centrales de autotransporte federal. En general,
las disposiciones sobre caminos deben examinarse a la luz
de la mencionada LOAPF, cuyo artculo 36 encomienda a la
Secretara la construccin de los caminos federales, el otor-
gamiento de concesiones, la vigilancia del funcionamiento y
operacin del autotransporte en las carreteras federales y la
realizacin de la vigilancia general del servicio de polica en
las mismas carreteras federales (fracciones XXI, XXII, IX y X,
respectivamente).
Respecto de esto ltimo, cabe recordar que existe un
Reglamento de Trnsito en Carreteras Federales (D. O. 10-
06-75), que contiene un conjunto de reglas de relevancia
ambiental. En efecto, ese Reglamento prescribe. entre otras
cosas, que queda prohibido instalar bocinas y otros dis-
positivos de advertencia que emitan sonidos irrazonable-
mente fuertes o agudos en los vehculos de motor y que los
mismos vehculos deben estar provistos de un silenciador de
escape en buen estado de funcionamiento y conectado per-
manentemente para evitar ruidos excesivos. Por otra parte, el
motor de todo vehculo debe estar ajustado de manera que
impida el escape de humo en cantidad excesiva. Adems, el
720
equipo de aire acondicionado de los vehculos debe estar

construido e instalado de manera que al accionarse no des-
pida sustancias txicas e inflamables. Finalmente, la carga
de mal olor o repugnante a la vista debe transportarse en caja
cerrada. Esto es lo que disponen los artculos 28, 29, 34 y 75
del Reglamento. La vigilancia en los caminos de jurisdiccin
federal corresponde a la Polica Federal de Caminos, cuyo
Reglamento (O. O. 25-08-78) la instituye como una corpo-
racin dependiente de la Secretara de Comunicaciones y
Transportes.
En materia de puentes, la Ley de Vas Generales de Co-
municacin se ocupa del otorgamiento de concesiones para
la construccin, reconstruccin y explotacin de los mis-
mos, remitindose a las reglas sobre caminos en lo que fue-
ren aplicables y agregando algunas prescripciones, entre las
que se encuentra la de que, en el otorgamiento de las con-
cesiones, se oir la opinin de la Secretara de Agricultura y
Recursos Hidrulicos, por lo que respecta a las condiciones
hidrulicas que deban satisfacerse para no alterar el rgimen
de las aguas (artculo 166, fraccin VII). Por su parte, la LOAPF
seala que corresponde a la Secretara de Comunicaciones y
Transportes la construccin y conservacin de puentes (art-
culo 36, fracciones XXI y XXII).
Finalmente, cabe advertir que este ltimo ordenamiento
jurdico dispone que la Secretara de la Defensa Nacional
debe asesorar militarmente la construccin de toda clase de
vas de comunicacin terrestre (artculo 29, fraccin VIII).
226. Las comunicaciones por agua
El rgimen jurdico de las comunicaciones por agua presenta

mucho inters ambiental, tanto desde el punto de vista de la
721
ejecucin de las obras necesarias para dichas comunicacio-

nes, cuanto desde el punto de vista del transporte por agua.
En efecto, tales actividades suelen modificar de una manera
significativa al ambiente natural de los lugares donde se lle-
van a cabo. Sin embargo, el rgimen jurdico especfico de
las comunicaciones por agua no contiene normas propia-
mente protectoras del ambiente, por lo que hay que remitirse
para ese efecto a las normas generales sobre proteccin del
ambiente y a las normas especiales sobre proteccin de las
aguas. En todo caso, las disposiciones relativas de las comu-
nicaciones por agua, indican en que contexto son aplica-
bles las normas sobre proteccin del ambiente y, en especial,
cuales son las autoridades que intervienen en la materia.
Bajo esa perspectiva, hay que sealar que, conforme al
artculo 36 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica
Federal, le corresponde a la Secretara de Comunicaciones
y Transportes "regular las comunicaciones y transportes por
agua" (fraccin XVI), que es una atribucin en ejercicio de
la cual esa Secretara puede adecuar dichas comunicacio-
nes a los requerimientos de la proteccin del ambiente. A
la misma Secretara le es encomendada por el artculo 36
de la LOAPF, la construccin, reconstruccin y conservacin
de las obras martimas, portuarias y de dragado, as como
la instalacin del sealamiento martimo y los servicios de
informacin y seguridad para la navegacin martima (frac-
cin XVIII). Por otra parte, a la mencionada Secretara y de
acuerdo con el mismo precepto legal, le corresponde adjudi-
car y otorgar contratos, concesiones y permisos para el esta-
blecimiento y explotacin de servicios relacionados con las
comunicaciones por agua, as como coordinar en los puertos
martimos y fluviales las actividades y servicios martimos y
portuarios, los medios de transporte que operen en ellos y los
722
servicios principales, auxiliares y conexos de las vas generales

de comunicacin para su eficiente operacin, salvo los asig-
nados a la Secretara de Marina (fraccin XIX). Con arreglo al
artculo 36 de la LOAPF, tambin es atribucin de la Secretara
de Comunicaciones y Transportes administrar los puertos con-
tralizados y coordinar los de la administracin paraestatal, as
como otorgar concesiones y permisos para la ocupacin de las
zonas federales dentro de los recintos portuarios (fraccin XX).
A lo anterior hay que agregar que, a la misma Secretara, le co-
rresponde regular, promover y organizar la marina mercante,
as como inspeccionar sus servicios (fracciones XIV y XVII del
artculo 36 de la LOAPF). Estas atribuciones se encuentran de-
sarrolladas por el correspondiente Reglamento Interior. Por su
parte, el artculo 30 de la LOAPF encomienda a la Secretara de
Marina otras atribuciones que pueden incidir en la materia,
entre las que hay que destacar aqu la relativa a la funcin de
asesorar militarmente a los proyectos de construccin de toda
clase de vas generales de comunicacin por agua y sus partes
integrantes (fraccin XV).
El marco dentro del cual la Secretara de Comunicacio-
nes y Transportes ejerce sus funciones en materia de comuni-
caciones por agua, es la Ley de Vas Generales de Comunica-
cin y, en especial, su Libro Tercero, que regula extensamente
la materia de las comunicaciones por agua y que establece
que la Secretara de Comunicaciones y Transportes ejerce su
autoridad respecto de tales comunicaciones en el mar te-
rritorial, playas, zonas federales martimas y puertos; en los
ros, lagos y lagunas y en la zona federal de stos; y a bordo
de las embarcaciones que no sean de guerra (artculo 169).
Algunos de los temas all tratados deben ser examinados en
el contexto de la Ley de Navegacin y Comercio Martimo
(D.O. 21-1163, varias veces modificada), que tiene por ob-
723
jeto "la navegacin martima y sus maniobras conexas; las

empresas navieras; los buques, los actos, hechos y bienes
relacionados con el comercio martimo" (artculo 1o.).
Desde un punto de vista ambiental, son de especial inte-
rs las normas de la LGVC que se refieren a las obras en aguas
de jurisdiccin federal, en los puertos y en zona federal. Las
concesiones para ejecutar y explotar obras en los puertos se
otorgan por un periodo de tiempo que no exceder de 30
aos, segn la importancia de las mismas, a juicio de la Se-
cretara de Transportes (artculo 174). Por otra parte, no pue-
den efectuarse obras de ninguna clase en aguas de jurisdic-
cin federal o en las vas generales de comunicacin fluvial
o lacustre, en las playas o zonas federales, sin la debida au-
torizacin de la Secretara de Comunicaciones y Transportes,
requisito que es tambin necesario para ocuparlas, extraer o
arrojar material en ellas (artculo 175). Hay que sealar que,
a continuacin de la Ley de Vas Generales de Comunica-
cin, se expidi un Reglamento para la Ocupacin y Cons-
truccin de Obras en el Mar Territorial, en las Vas Navega-
bles, en las Playas y Zonas Federales (D.O. 30-10-40), que
regula la materia.
227. Las comunicaciones aeronuticas
El desarrollo de las comunicaciones aeronuticas ha trans-

formado a stas en una actividad que genera considerables
impactos ambientales. La localizacin de los aeropuertos y
su operacin constituyen, por ejemplo, un motivo de pre-
ocupacin ambiental, que en otras pocas no exista.
Como seala un estudio sobre la materia, "hace veinte aos

la construccin de un aeropuerto slo responda a conside-
724
raciones aeronuticas ... ", que se han ido complejizando:

pero, a las que se han agregado las correspondientes a los
impactos ambientales que generan los aeropuertos, que se
refieren no slo a la vida y seguridad de las comunidades
vecinas, sino tambin a la contaminacin atmosfrica y a la
contaminacin por ruido que generan su operacin. En efec-
to, la contaminacin atmosfrica en los aeropuertos y sus cer-
canas "reviste condiciones que merecen especial atencin".
Lo mismo ocurre con los ruidos, pues "al pasar de los motores
alternativos de hlice a los turborreactores, el nivel de ruido
de los aeropuertos ha subido consderablemente'V"
Lo que se dice de los aeropuertos, ha de extenderse a la

operacin en general de las aeronaves, cuyos efectos ambien-
tales no se encuentran an suficientemente estudiados. Sin
embargo, la operacin de aviones supersnicos en la estra-
tsfera han despertado una serie de precupaciones, que dicen
relacin con la ruptura de la capa de ozono y con los efectos
que generan los vuelos supersnicos en la radiacin solar.
A diferencia de lo que ocurre con el rgimen jurdico
de las comunicaciones por agua que se ha examinado en el
prrafo anterior, el que corresponde a las comunicaciones
aeronuticas contiene una serie de normas protectoras del
ambiente, las que con todo son insuficientes para la materia
de que se trata y, por los mismos, hacen necesario una fre-
cuente remisin a las normas generales sobre proteccin del
ambiente y, en especial, a las relati vas a la contaminacin
atmosfrica y a la contaminacin por ruidos.
La Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal
encomienda a la Secretara de Comunicaciones y Transpor-
tes la funcin de otorgar concesiones y permisos para esta-
blecer y operar servicios ereos en el territorio nacional, as
725
como para fomentar, regular y vigilar su funcionamiento y

operacin (artculo 36, fraccin IV). Tambin le corresponde
a la misma Secretara regular y vigilar la administracin de
los aeropuertos nacionales. conceder permisos para la cons-
truccin de aeropuertos particulares y vigilar su operacin
(artculo 36, fraccin V). Por otra parte, la referida Secretara
debe administrar la operacin de los servicios de control de
trnsito, as como de informacin y seguridad de la navega-
cin area (artculo 36, fraccin VI). El conjunto de estas atri-
buciones permite a la Secretara de Comunicaciones y Trans-
portes adecuar las comunicaciones areas a las necesidades
de la proteccin del ambiente, al igual de lo que ocurre con
las comunicaciones por agua.
Estas funciones de la Secretara se ejercen de acuerdo con
las prescripciones de la Ley de Vas Generales de Comunica-
cin y, en especial, de su Libro Cuarto. cuyas disposiciones
fueron reformadas por completo en 1949. Las normas relati-
vas estn orientadas fundamentalmente a regular las comu-
nicaciones areas desde el punto de vista de su seguridad. Es
digno de destacarse, sin embargo, que al normarse las res-
ponsabilidades por daos. se establece en materia de daos
a terceros que, cuando por la operacin de una aeronave o
por objetos desprendidos de la misma se causen daos a las
personas o a las cosas que se encuentran en la superficie.
nacer la responsabilidad con slo establecer la existencia
del dao y su origen. Con todo. hay que decir que la indem-
nizacin correspondiente se encuentra limitada a cantidades
fijas, que hoy son irrisorias (artculos 351 y 352).
La materia de las comunicaciones areas se encuentra
tambin regulada por un Reglamento de Administracin Ae-
roportuaria (D. O. 16-0675). cuyas prescripciones contienen
algunas consideraciones ambientales especficas en materia
726
de contaminacin por ruido y otras, como son las contenidas

en el captulo sobre uso de las reas de operacin (artculos
90. a 38). Tambin existe un Reglamento de Trnsito Areo
(D.O. 30-07-75), cuyas disposiciones sobre proteccin a las
personas y bienes por vuelos de aeronaves. prohibicin de
vuelo sobre ciertas zonas, prohibicin de lanzamientos desde
aeronaves en vuelo, vuelos de fumigacin, vuelos acrobti-
cos y prevencin de colisiones de aeronaves, etc., son de
inters ambiental (artculos 80. a 36).
228. Las comunicaciones elctricas
El rgimen jurdico de las comunicaciones elctricas tam-

bin presenta inters desde el punto de vista ambiental, no
slo porque sus instalaciones modifican el ambiente natural,
sino tambin porque su operacin significa una ocupacin
importante del espacio areo.
Existen servicios federales de comunicaciones elctricas y
electrnicas, correspondiendo a la Secretara de Comunica-
ciones y Transportes conducir su administracin y su enlace
"con los servicios pblicos similares concesionados, con los
servicios privados de telfonos, telegrficos e inalmbricos y
con los estatales y extranjeros; as como del servicio pblico
de procesamiento remoto de datos" (artculo 36, fraccin Il,
de la LOAPF). Tambin le corresponde a esa Secretara "otorgar
concesiones y permisos previa opinin de la Secretara de
Gobernacin, para establecer y explotar sistemas y servicios
telegrficos, telefnicos, sistemas y servicios de comunica-
ciones inalmbrica por telecomunicaciones y satlites, de
servicio pblico de procesamiento remoto de datos, esta-
ciones de radio experimentales, culturales y de aficionados
y estaciones de radiodifusin comerciales y culturales; as
727
como vigilar el aspecto tcnico del funcionamiento de tales

sistemas, servicios y estaciones" (artculo 36, fraccin 11, de
la LOAPF).
Por otra parte, hay que tener presente que, de acuerdo
con las reformas a la Ley de Vas Generales de Comunicacin
puestas en vigor en 1985 (D. O. 21-01-85), quedaron reser-
vados en forma exclusiva al Gobierno Federal "el estableci-
miento de los sistemas de satlites, su operacin y control y la
prestacin de servicios de conduccin de seales por satlite,
as como las estaciones terrenas con enlaces internacionales
para comunicacin va satlite", dejndose asentado que "la
instalacin, operacin y control de estaciones terrenas para
la recepcin de seales por satlite, y el aprovechamiento
de stas se llevar a cabo conforme a las bases que para tal
efecto fije la Secretara de Comunicaciones y Transportes ... "
(artculo 11, prrafos segundo y tercero).
Desde un punto de vista sustantivo, la materia se encuen-
tra regulada por la Ley de Vas Generales de Comunicacin
y, en especial, por su Libro Quinto, que debe entenderse
complementado por la Ley Federal de Radio y Televisin (D.
O. 19-01-60; con reformas y adiciones en los D. O. 27-01-
70, 10-11-80; Y 11-01-82), que derog prcticamente todo
el captulo sobre la materia de la LVGC.
Las disposiciones de estos ordenamientos jurdicos no
agregan nada a la proteccin del ambiente. Por el contra-
rio, con el espritu de fomentar el desarrollo de los servicios
de comunicacin -que por otra parte son indispensables-,
la LGVC contiene disposiciones tales como aquella que auto-
riza a la Secretara de Comunicaciones, para los servicios
de la llamada Red Nacional, para ocupar con sus lneas los
terrenos, edificios y construcciones de propiedad federal, as
como los de los Estados y municipios, previo acuerdo con
728
los mismos. Si se trata de propiedades de los particulares,

en caso de no llegarse a un acuerdo se debe proceder a la
expropiacin respectiva. La Secretara tiene, asimismo, el de-
recho de mandar desarmar o derribar los rboles que perju-
diquen las comunicaciones elctricas de propiedad federal.
Esto es lo que dispone el artculo 387 de la Ley.
En consecuencia, al igual que en otros casos, las normas
jurdicas para la proteccin del ambiente respecto de estas
vas de comunicacin y de su explotacin, hay que buscarlas
en los ordenamientos jurdicos que regulan la proteccin del
ambiente y de sus elementos -en especial, en la Ley Federal
de Proteccin al Ambiente-, antes que en los ordenamientos
jurdicos que regulan la actividad de que se trata.
14' cr. Hilario Domnguez "Emplazamiento e impacto
medioambiental de los aeropuertos en Tres casos de impacto
ambiental. CIFCA, Madrid, 1977, p. 13 et passim.
Captulo XVIII
La regulacin de las actividades tursticas
Sumario: 229. El impacto ambiental de las actividades tursti-

cas. 230. La regulacin de las actividades tursticas. 231. Las
zonas de desarrollo turstico prioritarios. 232. Las actividades
tursticas en el derecho internacional.
229. El impacto ambiental de las actividades tursticas
Al igual de lo que ocurre con las industrias y las vas de

comunicacin, las instalaciones tursticas son un compo-
nente importante del ambiente construido. Por su parte, las
actividades que se lleven a cabo a partir de las instalaciones
tursticas, son una fuente potencial de impactos ambienta-
les. La llamada "industria sin chimeneas", no es algo ajeno
a la generacin de efectos ambientales importantes, contra
lo que esa denominacin pudiera sugerir. Estos efectos pue-
den llegar a caractersticas altamente inconvenientes en los
pases donde el turismo nacional y extranjero representan un
rengln importante de sus actividades aconmicas, como es
el caso de Mxico. No est dems sealar que dichos efec-
tos adversos terminan afectando, ms temprano que tarde, la
misma actividad que los genera.
230. La regulacin de las actividades tursticas
Las actividades tursticas se encuentran principalmente regu-

ladas por la Ley Federal de Turismo (D. O. 06-02-84), Que
abrog la anterior Ley de la misma denominacin (D. O. 15-
01-80). Este ordenamiento jurdico tiene en cuenta que las
730
actividades tursticas pueden generar impactos ambientales

importantes, como queda de manifiesto en la enunciacin
del objeto de la LFT, que incluye entre otros "la creacin, con-
servacin, mejoramiento, proteccin y aprovechamiento de
los recursos y atractivos tursticos nacionales" (artculo 20.,
fraccin 11I). De esta manera, la LFT deja en claro que uno de
sus propsitos consiste en proteger los innumerables y varia-
dos elementos naturales de Mxico que constituyen cierta-
mente atractivos tursticos de mucha importancia, as como
tambin los creados por el hombre en este pas.
Adems de lo anterior, la LFT tiene por objeto "la programa-

cin de la actividad turstica", "la promocin, fomento y de-
sarrollo del turismo", "la proteccin y auxilio de los turistas" y
"la regulacin, clasificacin y control de los servicios tursti-
cos" (artculo 20., fracciones 1, 11, IV y V, respectivamente ).
La idea de proteccin del ambiente enunciada en el art-

culo 20. de la LFT, es reiterada por las normas que se ocupan
del fomento al turismo.
En efecto, la Secretara de Turismo -que es la dependencia a
travs de la cual el Ejecutivo Federal aplica la LFT y que, en tr-
minos ms generales, es la encargada de formular y conducir la
poltica de desarrollo de la actividad turstica nacional (artculos
lo. de la LFT y 42, fraccin 1, de la LOAPF)- aparece en esas nor-
mas sobre fomento al turismo como la dependencia que tiene
a su cargo dicho fomento, "para 10 cual llevar a cabo accio-
nes encaminadas a proteger, mejorar, incrementar y difundir los
atractivos y servicios tursticos del pas, as como a alentar las
corrientes tursticas nacionales y las provenientes del exterior"
(artculo 29). Ms an, la LFT dispone "las Dependencias y En-
tidades de la Administracin Pblica Federal, y los Gobiernos
731
Estatales y Municipales, en los trminos que se con vengan y

en el mbito de sus respectivas competencias y jurisdicciones,
coadyuvarn con la Secretara en la realizacin de la actividad
al fomento del turismo" (artculo 30), lo que implica entre otras
cosas colaborar con la proteccin, mejoramiento e incremento
de los elementos naturales y creados por el hombre que cons-
tituyan atractivos tursticos. Por otra parte, la LFT prescribe "la
Secretara colaborar con las Dependencias y Entidades que
tenga a su cargo la administracin y conservacin de parques y
bosques nacionales, playas, lagos, lagunas y ros, zonas arqueo-
lgicas, edificios, monumentos u objetos de valor histrico o
cultural, museos y otros atractivos tursticos, a efecto de impul-
sar su aprovechamiento turstico" (artculo 32).
El conjunto de estas disposiciones y de otras de la misma
Ley Federal de Turismo, dejan en claro que es preocupacin
de ese ordenamiento jurdico armonizar las actividades turs-
ticas y el impacto que ellas pudieren generar con el ambien-
te natural y construido, en trminos de que stos se pongan
al servicio del turismo, pero tambin el turismo al servicio de
la proteccin del ambiente.
231. Las zonas de desarrollo turstico prioritarios
Son de especial inters ambiental aquellas normas de la LFT

que se refieren a las llamadas "zonas de desarrollo turstico
prioritarios", materia a la que la Ley le destina su captulo IV
(artculos 18 a 22). El primero de esos preceptos dispone que
"la Secretara (de Turismo), conjuntamente con la Secretara
de Desarrollo Urbano y Ecologa y con la participacin de
los Gobiernos Estatales y Municipales, promovern la deter-
minacin de zonas de desarrollo turstico prioritario, a efecto
de que se expidan las declaratorias de uso del suelo turstico
732
en los trminos de las leyes respectivas, para crear o ampliar

centros de desarrollo turstico. Cuando proceda, se recabar la
opinin de la Secretara de la Reforma Agraria" (artculo 18).
Al respecto, cabe recordar lo que se ha dicho sobre la pro-

teccin de los suelos en general y, en especial, el artculo 38
de la LFPA, en virtud del cual los proyectos para la utilizacin
o explotacin de los suelos para fines urbanos, industriales,
agropecuarios, recreativos y otros (10 que comprende los
usos tursticos), "se sometern a la autorizacin de la Secreta-
ra de Desarrollo Urbano y Ecologa, en lo que respecta a la
proteccin del ambiente ... ". Por su parte, el artculo 42 de
la LOAPF, al seftalar las facultades de la Secretara de Turismo,
incluye entre otras la de "formular en forma conjunta con
la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa promover en
coordinacin con las entidades federativas las zonas de de-
sarrollo turstico nacional y formar en forma conjunta con
la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa la declarato-
ria respectiva" (fraccin 11). En consecuencia, la creacin o
ampliacin de centros de desarrollo turstico. requieren de
una declaratoria especial de uso del suelo para ese efecto.
con la participacin de la Secretara de Desarrollo Urbano y
Ecologa. En todo caso, todo proyecto de obra o instalacio-
nes necesarias para la utilizacin o explotacin de los suelos
para fines tursticos, precisa de una autorizacin de la misma
Secretara.
Hay que agregar que, de acuerdo con la LFT, "podrn ser

consideradas como de desarrollo turstico prioritario, aque-
llas zonas que por sus caractersticas constituyan un atractivo
turstico real o potencial evidente" (artculo 19) y que, la mis-
ma LFT, regula las actividades que llevar a cabo la Secreta-
733
ra de Turismo en las zonas de desarrollo turstico prioritario

(artculos 20 a 22).
232. Las actividades tursticas en el derecho internacional
Del impacto turstico en el ambiente se ocupa tambin el

importante Convenio entre los Estados Unidos Mexicanos y
loas Estados Unidos de Amrica sobre el Desarrollo y Facili-
tacin del Turismo (D. O. 16-03-84), que vino a reemplazar
a uno anterior de 1978.
En efecto, en ese Convenio se prev, entre otras cosas, que
"las Partes fomentarn la presentacin equilibrada y objetiva
de sus patrimonios histricos y socioculturales respectivos y
alentarn el respeto a la dignidad humana y a la preservacin
de los recursos culturales, arqueolgicos y ecolgicos" (Ar-
tculo 111.3). En otras palabras, el Convenio tiene en cuen-
ta que las actividades tursticas en sus respectivos territorios
pueden provocar un impacto negativo en sus recursos cul-
turales, arqueolgicos y ecolgicos, por lo que asumen el
compromiso de fomentar una conducta de respeto por parte
de los turistas frente a la preservacin de dichos recursos.
734
Captulo XIX
La proteccin del ambiente de los efectos del ruido, la
energa trmica y las vibraciones
Sumario: 233. El problema del ruido, la energa trmica y las
vibraciones. 234. La proteccin del ambiente de los efectos
del ruido, la energa trmica y las vibraciones en la Ley Federal
de Proteccin al Ambiente. 235. El Reglamento para la Protec-
cin del Ambiente contra la Contaminazin Originada por la
Emisin de Ruido. 236. Las Normas Oficiales Mexicanas sobre
contaminacin por ruido. 237. La contaminacin proveniente
de establecimientos industriales o comerciales molestos, insa-
lubres o peligrosos. 238. La contaminacin por luces.
233. El problema del ruido, la energa trmica y las vibraciones
No obstante que estos problemas no estn vinculados exclu-

sivamente con el ambiente construido, ellos son examinados
en esta Parte destinada a la ordenacin de dicho ambiente,
por la estrecha relacin que presentan con las actividades
que se desarrollan dentro del mismo, en especial con las ac-
tividades industriales, comerciales y de servicio (incluidas las
actividades de transporte y de turismo) que tienen lugar en
los asentamientos humanos.
El ruido no es un problema moderno. Sin embargo, la
verdad es que el llamado progreso material de las sociedades
modernas, ha venido haciendo del ruido un factor que cada
da inf1uye ms negativamente sobre la salud humana y, en
general, sobre el bienestar de las personas, como consecuen-
cia de la introduccin de todo tipo de mquinas y artefactos
cuyo uso y abuso ha creado un ambiente snico al que el ser
humano no est adaptado. Este fenmeno se presenta con
736
particular intensidad en los grandes centros urbanos, donde

las condiciones de hacinamiento que prevalecen en ellos los
transforman en verdaderos infiernos acsticos, como ocurre
por ejemplo en ciertas zonas de la ciudad de Mxico.
Los efectos del ruido no se encuentran an suficiente-
mente estudiados.
Sin embargo, es por lo menos claro que la exposicin a
ruidos de una cierta intensidad se traducen en prdidas tem-
porales y permanentes de la capacidad auditiva en los seres
humanos, as como que la frecuencia, intensidad y significa-
do del ruido generan un conjunto de perturbaciones en las
actividades tales como el trabajo, el descanso, la comunica-
cin, etc., afectndo psicolgicamente a los individuos.
Por otra parte, la energa trmica (el calor) y las vibracio-
nes (trepidaciones), se han constituido tambin en factores
ambientales negativos de una cierta importancia. Estos fe-
nmenos, que antes se encontraban confinados en los luga-
res donde se generaban -por lo general, en los recintos de
las industrias-, se han multiplicado y extendido, invadiendo
otros espacios y provocando un impacto adverso no slo en
la salud y el bienestar de las personas, sino tambin en sus
bienes y en los ecosistemas en general.
234. La proteccin del ambiente de los efectos del ruido. la

energa trmica y las vibraciones en la ley Federal de Protec-
cin al Ambiente
Entre nosotros, la proteccin del ambiente por efectos del

ruido, la energa trmica y las vibraciones, se encuentra re-
gulado por unas mismas disposiciones en la Ley Federal de
Proteccin al Ambiente, que destina especialmente un cap-
tulo a esta materia. Es de sealarse que la Ley Federal para
737
LA PROTECCIN DEL AMBIENTE DE LOS EFECTOS DEL RUIDO...
la Prevencin y Control de la Contaminacin Ambiental de

197 1, se haba ocupado slo de regular la contaminacin
del ambiente por efectos del ruido, dejando entregada la
cuestin de la contaminacin por energa trmica y vibra-
ciones a las normas preexistentes sobre la materia, que eran
las contenidas en el Reglamento para los Establecimientos
Industriales o Comerciales Molestos, Insalubres o Peligrosos
de 1940. Sin embargo, y tal como ver a continuacin, a fal-
ta de disposiciones reglamentarias sobre dicha materia, es-
tas normas siguen rigiendo los casos de contaminacin por
energa trmica y vibraciones.
La Ley Federal de Proteccin al Ambiente comienza por
prescribir que "queda prohibido producir emisiones contami-
nantes de energa trmica, ruido y vibraciones perjudiciales
al ambiente o salud pblica, en contravencin a las disposi-
ciones legales relativas". Los bienes jurdicamente tutelados
son entonces el "ambiente" y la "salud pblica".
El establecimiento de esta prohibicin supone que existen
"disposiciones legales" sobre la materia. Sin embargo, la verdad
es que no existen tales disposiciones, salvo en el caso del rui-
do. En efecto, bajo la vigencia de la lfpcca se puso en vigor un
Reglamento para la Prevencin y Control de la Contaminacin
Ambiental Originada por la Emisin de Ruido (D. 0.02-01-76),
que fue abrogado por el Reglamento para la Proteccin del Am-
biente contra la Contaminacin Originada por la Emisin de
Ruido hoy en vigor (D. O. 06- I 2-82), que regula esta materia.
Respecto de la contaminacin por energa trmica y las vibra-
ciones, las disposiciones aplicables son las del antes mencio-
nado Reglamento de 1940, pero slo en los casos en que ella
provenga de establecimientos industriales o comerciales.
A continuacin, el artculo 40 de la misma Ley prescribe
que "en la construccin de obras o instalaciones que generen
738
energa trmica, ruido o vibraciones, as como en la ope-

racin o funcionamiento de las existentes debern tomarse
las medidas tcnicas preventivas y correctivas para evitar los
efectos nocivos de tales contaminantes".
Luego, en el prrafo primero del artculo 41 de la LFPA se dis-
pone que "la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa tendr
facultades para establecer los procedimientos a fin de prevenir y
controlar la contaminacin por energa trmica, ruidos o vibra-
ciones y fijar los lmites de tolerancia de dichos contaminantes,
as como para vigilar su cumplimiento". Estas atribuciones cons-
tituyen una especificacin de otras ms amplias establecidas en
los artculos 50. y 12 de la LFPA. Hay que decir que, aunque este
precepto le confiere a la Secretara de Desarrollo Urbano y Eco-
loga facultades para fijar los lmites de tolerancia de la energa
trmica, el ruido y las vibraciones. lo cierto es que, por lo que
hace al ruido, estos lmites de tolerancia estn ya fijados por el
Reglamento vigente sobre la materia.
El prrafo segundo del mismo artculo 41 establece que
"la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa realizar an-
lisis, estudios, investigaciones y vigilancia con el objeto de
localizar el origen o procedencia, naturaleza. grado. magni-
tud. o frecuencia de las emisiones de energa trmica, ruido
o vibraciones para evitar daos a la salud. En coordinacin
con organismos pblicos o privados, nacionales o interna-
cionales, podr recopilar. revisar. intercambiar e integrar in-
formacin relacionada con este tipo de contaminacin. as
como de mtodos y tecnologa de control y tratamiento de
los mismos". Una vez ms, este precepto reitera disposiciones
ms amplias sobre la materia, en este caso las contenidas en
el artculo 80. de la propia LFPA.
La prohibicin de producir emisiones contaminantes de
energa trmica. ruido y vibraciones, se encuentra reforzada
739
por el artculo 76 de la LFPA. cuya fraccin IV prescribe que se

impondr la pena de 6 meses a 3 aos de prisin y multa por
el equivalente de 50 a 10 mil das de salario mnimo gene-
rai vigente en el Distrito Federal, al que intencionadamente
o por imprudencia, "genere emisiones de energa trmica,
ruido o vibraciones. que ocasionen graves daos a la salud
pblica, la flora, la fauna o los ecosistemas" .
Si se compara este precepto con el del artculo 39 de la
LFPA, se observar que 10 que queda prohibido en esta ltima
norma son las emisiones perjudiciales al "ambiente" o "salud
pblica". En cambio, 10 sancionado penal mente por el ar-
tculo 76, fraccin cuarta, son las emisiones que "ocasionen
graves daos a la salud pblica, la flora, la fauna o los ecosis-
temas". con 10 que se cambia el lenguaje para la denomina-
cin de los objetos tutelados jurdicamente y se generan los
consiguientes equvocos.
235. El Reglamento para la Proteccin del Ambiente contra la

Contaminacin Originada por la Emisin de Ruido
Este Reglamento tiene por objeto proveer, en la esfera admi-

nistrativa, al cumplimiento de la Ley Federal de Proteccin al
Ambiente, en lo que se refiere a la emisin contaminante de
ruido proveniente de fuentes artificiales (artculo lo.).
La expresin "ruido" es definida en el Reglamento como
"todo sonido indeseable que moleste o perjudique a las per-
sonas" (artculo 50.). Por otra parte, el Reglamento establece
que se consideran como fuentes artificiales de contaminacin
ambiental originada por la emisin de ruido, las siguientes:
"1. Fijas. Todo tipo de industrias, mquinas con motores de
combustin, terminales y bases de autobuses y ferrocarriles,
aeropuertos, clubes cinegticos y polgonos de tiro; ferias,
740
tinguis, circos y otras semejantes; n. Mviles. Aviones, he-

licpteros, ferrocarriles, tranvas, tracto-camiones, autobuses
integrales, camiones, automviles, motocicletas, embarca-
ciones, equipo y maquinaria con motores de combustin y
similares" (artculo 60.). Esta descripcin de las fuentes artifi-
ciales de contaminacin ambiental originada por la emisin
de ruido, es puramente enunciativa.
El Reglamento se encuentra integrado por 79 artculos,
que se organizan en nueve captulos que tratan sucesiva-
mente de las siguientes materias: disposiciones generales,
definiciones, emisin de ruido, medidas de orientacin y
de educacin, vigilancia e inspeccin, procedimiento para
aplicar sanciones, recurso administrativo de inconformidad,
accin popular y sanciones.
Las principales disposiciones del Reglamento se encuen-
tran ubicadas en el captulo tercero, sobre emisin de ruido
(artculos 30. a 40.). En ese captulo se distingue entre la emi-
sin de ruido en fuentes fijas y en fuentes mviles. Respecto
de las primeras se establece que el nivel de emisin de rui-
do mximo permisible es de 68 decibeles de las 6 a las 22
horas y de 65 decibeles de las 22 a las 6 horas. En cambio,
respecto de las segundas se establecen niveles diversos, que
en el caso de los automviles, camiones, autobuses, tracto-
camiones y similares, son de 79 a 84 decibeles segn el peso
bruto vehicular.
El mismo Reglamento establece la posibilidad de que una
fuente fija pueda exceder los niveles antes sealados a tra-
vs de una autorizacin especial (artculos 12 a 14). Por otra
parte, se prescribe que los establecimientos industriales, co-
merciales, de servicio pblico y en general todo edificacin
debern contruirse de tal forma que permitan un aislamiento
acstico suficiente para que el ruido generado en su interior
741
no rebase los niveles permitidos (artculo 15). Tambin se es-

tablecen restricciones y zonas de restriccin para la emisin
de ruido (artculos 19 a 21).
En materia de fuentes mviles de emisin de ruido, el
Reglamento incluye algunas normas especiales relativas a los
aeropuertos, a la aeronavegacin, a los transportes ferrovia-
rios y a los servicios pblicos de autotransporte (artculos 23
a 28). La emisin de ruido en la va pblica, comprendida
la que corresponda a operaciones de carga o descarga, es
materia de regulaciones especiales (artculos 22, 36 y 40). En
este sentido, cabe tener presente que el Reglamento de Trn-
sito en Carreteras Federales incluye tambin algunas normas
en materia de ruido de vehculos (artculo 28). Finalmente,
el Reglamento sanciona como ruido no domstico la rea-
lizacin reiterada de actividades ruidosas que molesten a los
vecinos (artculo 46).
236. Las Normas Oficiales Mexicanas sobre contaminacin por

ruido
Las disposiciones existentes en materia de emisin de rui-

do se encuentran complementadas por varias Normas Ofi-
ciales Mexicanas, que se refieren a los siguientes temas: cla-
sificacin de ruidos (D. O. 08-11-76); determinacin de los
niveles de ruido ambiental (D. O. 02-08-79); ddeterminacin
del nivel sonoro emitido por fuentes fijas (D. O. 12-07-77);
determinacin del nivel sonoro emitido por vehculos au-
tomotores (D. O. 19-08-76); determinacin de nivel sonoro
emitido por viciclos y triciclos motorizados (D. O. 23-12-
76); mtodo de prueba esttico del nivel sonoro emitido por
vehculos automotores, biciclos y triciclos motorizados (D.
O. 19-09-77); mtodo dinmico para la determinacin del
742
nivel sonoro de los vehculos automotores (D. O. 29-11-78);

sonmetros para usos generales (D. O. 0302-78); y acstica-
sonmetros de precisin (D.O. 05-01-79).
237. La contaminacin proveniente de establecimientos indus-

triales o comerciales molestos. insalubres o peligrosos
El Reglamento para los Establecimientos Industriales o Co-

merciales Molestos, Insalubres o Peligrosos de 1940, ya ana-
lizado en el captulo relativo a la proteccin de la atmsfera
(vase el prrafo 200), contiene tambin disposiciones que
se refieren a los "sonidos, trepidaciones y cambios sensibles
de temperatura". En efecto, el artculo 30. de ese Reglamen-
to prescribe que los establecimientos industriales o comer-
ciales y sus dependencias pueden ser molestos "por sus so-
nidos, trepidaciones, cambios sensibles de temperatura ... "
(artculo 30.). El mismo Reglamento dispone que "son mo-
lestos por sonido, los establecimientos cuando se perciben
aqullos en las habitaciones vecinas con una intensidad
mayor de 65 decibeles de las 8 a las 22 horas o mayor de 30
decibeles en el resto del da" (artculo 40.). El Reglamento
agrega que dichos establecimientos "son molestos por tre-
pidaciones, cuando al transmitirse stas a las habitaciones
vecinas se registran sacudimientos superiores al nmero 3
de la escala de Mercalli" (artculo 50.). Finalmente, el pro-
pio Reglamento establece que los mismos establecimientos
"son molestos por cambios sensibles de temperatura cuan-
do existan dispositivos que la modifique lo suficiente para
que, en las habitaciones. vecinas, se produzcan cambios
superiores o inferiores a 2 grados centgrados en relacin
con los lmites de la zona confortable de la temperatura"
(artculo 60.).
743
Las disposiciones sobre contaminacin por efectos de

ruido contenidas en este Reglamento de 1940, se encuentran
superadas por el Reglamento sobre Proteccin del Ambiente
contra la Contaminacin Originada por la Emisin de Ruido
vigente. No ocurre lo mismo con las disposiciones relativas a
trepidaciones (vibraciones) y cambios sensibles de tempera-
tura (energa trmica).
En materia de molestias por trepidaciones, el Reglamento
de 1940 establece que se podr exigir la adopcin de unas
o todas las medidas siguientes: 1) que la cimentacin de las
mquinas no est ligada a la cimentacin general de la cons-
truccin; 2) que en los casos que sea necesario, se hagan
cimentaciones especiales sobre material aislante; 3) que se
caven capas de 20 centmetros como mnimo abajo del ni-
vel de la lnea de cimentacin de las mquinas y se llenen
aqullas con material aislante; y 4) que flechas no se apoyen
en los muros colindante ni en otros que puedan transmitir
la trepidacin a las habitaciones vecinas (artculo 12). Por
otra parte, en materia de cambios sensibles de temperatu-
ra, el Reglamento establece que se podr exigir la adopcin
de unas o todas las medidas silos muros colindantes por la
distancia que se fije en cada caso y, de no ser suficiente este
alejamiento, que deben revestirse el muro colindante el y el
aparato con material aislante del calor (artculo 13)
238. La contaminacin del ambiente por luces
El varias veces mencionado Reglamento para los Estableci-

mientos Industriales o Comerciales Molestos, Insalubres o
Peligrosos incluye normas para los casos de molestias por
luces. En efecto, ese Reglamento prescribe que el trabajo que
se lleve a cabo en los establecimientos industriales o comer-
744
ciales deber efectuarse en locales cerrados, cuyos claros de

iluminacin estn revestidos de vidrios despulidos. Agrega el
Reglamento que en los trabajos efectuados en la va pblica
con el arco voltico para soldadura elctrica, debern adop-
tarse las precauciones necesarias para evitar los deslumbra-
mientos (artculo 14).
Captulo XX
La proteccin del patrimonio cultural de la Nacin
Sumario: 239. La proteccin del patrimonio cultural de la

Nacin. 240. La legislacin sobre la materia. 241. Las nor-
mas para la proteccin del patrimonio cultural de la Nacin.
242. La proteccin del patrimonio cultural de la Nacin des-
de el punto de vista del derecho internacional.
239. la proteccin del patrimonio cultural de la Nacin
Esta Parte Quinta relativa a la ordenacin del ambiente cons-

truido, se cierra con el presente captulo. que est destinado
al examen de las disposiciones que tienen por objeto la pro-
teccin del patrimonio cultural de la Nacin.
Por patrimonio cultural de la Nacin se entiende aqu
el conjunto de los monumentos arqueolgicos, artsticos e
histricos que son representativos de la cultura nacional. Este
acervo de bienes forman parte del ambiente construido de
un pas y su es una funcin de la ms alta importancia.
De acuerdo con ciertas estimaciones oficiales, el patrimo-
nio cultural de la Nacin mexicana se encuentra disperso en
todo el territorio del pas y se halla constituido por alrededor
de 2,100 centros histricos, que han sido detectados y que
se encuentran definidos como reas de alto valor cultural,
histrico o artstico de los centros de poblacin. Por su par-
te, los monumentos que integran esos centros son cerca de
40,000. La problemtica de los mismos consiste en el uso in-
adecuado de los monumentos; en alteraciones. falta de man-
tenimiento y abandono de los mismos; en la carencia de una
eficiente coordinacin entre los organismos pblicos y priva-
746
dos para las obras que se realizan en los Centros Histricos;

en la escasez de recursos financieros para la conservacin
del patrimonio cultural y en la falta de conciencia ciudadana
sobre la importancia del patrimonio cultural y conservacin
240. la legislacin sobre la materia
La proteccin del patrimonio cultural de la Nacin corres-

ponde a la esfera federal. en tanto el Congreso de la Unin
est facultado para legislar sobre los monumentos arqueol-
gicos, artsticos e histricos cuya conservacin sea de inters
nacional (artculo 73, fraccin XXV).
La legislacin sobre la materia consiste en la Ley Federal
sobre Monumentos y Zonas Arqueolgicos, Artsticos e Hist-
ricos, que regula la investigacin, proteccin, conservacin,
restauracin y recuperacin de los monumentos arqueolgi-
cos , artsticos e histricos y de las zonas de monumentos (D.
0.06-05-72; con reformas y adiciones en D. 0.28-12-74,26-
11-84 Y 13-01-86). Esta Ley cuenta con un Reglamento, que
fue publicado en el "Diario Oficial" de la Federacin del 8 de
diciembre de 1975.
241. Las normas para la proteccin del patrimonio cultural de

la Nacin
Los monumentos arqueolgicos, muebles e inmuebles, son

propiedad de la Nacin inalienables e imprescriptibles (art-
culo 27). Se consideran por monumentos arqueolgicos "los
bienes muebles e inmuebles, producto de culturas anteriores
al establecimiento de la hispnica en territorio nacional, as
como los restos humanos, de la flora y de la fauna, rela-
cionados con estas culturas" (artculo 28). La Ley establece
747
una serie de restricciones respecto de los trabajos materiales

que se hagan en los monumentos arqueolgicos, as como
a la transportacin, exhibicin y reproduccin de aquellos
monumentos arqueolgicos que tienen una naturaleza mue-
ble (artculos 30 a 32). Las disposiciones sobre monumentos
y zonas arqueolgicos son aplicables a los vestigios o res-
tos fsiles que habitaron en el territorio nacional en pocas
pretritas y cuya investigacin, conservacin, restauracin,
recuperacin o utilizacin revistan inters paleontolgico
(artculo 28 bis).
A su vez, de acuerdo con el artculo 33 de la Ley "son
monumentos artsticos, los bienes muebles e inmuebles que
revisten valor esttico relevante" (prrafo primero). Para los
efectos de la declaratoria de los monumentos artsticos y de
las zonas de monumentos artsticos, la Ley crea una Comi-
sin Nacional de Zonas y Monumentos Artsticos, (artculo
34), que a partir de las reformas y adiciones de 1984 se en-
cuentra integrada, entre otros, por un representante de la Se-
cretara de Desarrollo Urbano y Ecologa. En casos urgentes,
el Instituto Nacional de Bellas Artes y Literatura puede hacer
una declaratoria provisional al respecto (artculo 34 bis).
Por su parte, "son monumentos histricos los bienes vin-
culados con la historia de la Nacin, a partir del estableci-
miento de la cultura hispnica en el pas, en los trminos
de la declaratoria respectiva o por determinacin de la Ley"
(artculo 35). Son monumentos histricos por determinacin
de la Ley aqullos que seala el artculo 36 de la misma.
Por ltimo, las zonas de monumentos pueden ser de ca-
rcter arqueolgico, artstico e histrico. Es zona de monu-
mentos arqueolgicos "el rea que comprende varios monu-
mentos arqueolgicos inmuebles o en que se presuman su
existencia" (artculo 39). Por su parte, es zona de monumen-
748
tos artsticos "el rea que comprende varios monumentos ar-

tsticos asociados entre s, con espacios abiertos o elementos
topogrficos, cuyo conjunto revista valor esttico en forma
relevante" (artculo 40). Finalmente, es zona de monumen-
tos histricos "el rea que comprende varios monumentos
histricos relacionados con un suceso nacional o la que se
encuentre vinculada a hechos pretritos de relevancia para
el pas" (artculo 41).
Los monumentos arqueolgicos, artsticos, histricos y
zonas de monumentos que no sean determinados expresa-
mente por la Ley, deben ser declarados como tales por el Pre-
sidente de la Repblica, mediante resolucin que ser publi-
cada en el "Distrito Oficial" de la Federacin y que deber
inscribirse en el Registro Pblico de Monumentos y Zonas
Arqueolgicos e Histricos o en el Registro Pblico de Mo-
numentos y Zonas Artsticas. segn corresponda (artculos
50., 37 Y 21 de la Ley).
La misma Ley contiene una serie de normas para la pro-
teccin, restauracin. conservacin. comercio y transporte
de los bienes que integran el patrimonio cultural de la Na-
cin. En esta materia tienen competencia especialmente el
Instituto Nacional de Antropologa e Historia respecto de los
monumentos y zonas de monumentos arqueolgicos e his-
tricos, y el Instituto Nacional de Bellas Artes y Literatura en
materia de monumentos y zonas de monumentos artsticos
(artculos 44 y 45 de la Ley). La Ley tipifica adems algunos
delitos relacionados con la materia (artculos 47 a 53). esta-
bleciendo por otra parte que cualquier infraccin a la Ley o
a su Reglamento que no est configurada como delito, ser
sancionada administrati vamente.
749
242. La proteccin del patrimonio cultural de la Nacin desde

el punto de vista del derecho internacional
En 1970. la Conferencia General de la Organizacin de

las Naciones Unidas para la Educacin. la Ciencia y la Cul-
tura (UNESCO), aprob una Convencin sobre las medidas que
deben adoptarse para prohibir e impedir la importacin. la
exportacin y la transferencia de propiedad ilcita de bie-
nes culturales. Esta Convencin fue aprobada por Mxico y
debidamente promulgada (D. O. 04-04-73). En la Conven-
cin se establece que se considerarn como bienes cultura-
les los objetos que hayan sido expresamente determinados
por cada Estado como de importancia para la arqueologa.
la prehistoria, la historia, la literatura, el arte y la ciencia y
que pertenezcan a las categoras que son enumeradas por la
misma Convencin (artculo lo.). A continuacin, se recono-
ce que la importacin, la exportacin y la transferencia de
propiedad ilcitas de los bienes culturales constituyen una de
las causas principales del empobrecimiento del patrimonio
cultural de los pases de origen de dichos bienes y que la
colaboracin internacional es uno de los medios ms efi-
caces para proteger sus bienes culturales respectivos contra
todos los peligros que entraan aquellos actos. por lo que
los Estados Partes se comprometen a combatir esas prcticas
con los medios de que dispongan, sobre todo suprimiendo
sus causas, deteniendo su curso y ayudando a efectuar las
reparaciones que se impongan (artculo 20.). Con base en
lo anterior, se declaran ilcitas la importacin, la exporta-
cin y la transferencia de propiedad de los bienes culturales
que se efecten infringiendo las disposiciones adoptadas por
los Estados Partes en virtud de la Convencin (artculo 30.).
Consecuentemente, los Estados Partes en la Convencin asu-
750
men una serie de obligaciones a este respecto, que no pue-

den ser resumidas aqu (artculos 50. a 17).
En 1972, la misma Conferencia General de la UNESCO
adopt una Convencin para la proteccin del patrimonio
mundial, cultural y natural, que tambin fue aprobada por
Mxico y debidamente promulgada (D. O. 02-05-84). A esta
Convencin se ha hecho referencia ms atrs, con motivo
del examen de la proteccin jurdica de la flora y de la fauna
(vanse los prrafos VII-16 y VIII-8). Aqu debe sealarse que
para los efectos de la Convencin se considera "patrimonio
cultural": 1) los monumentos: obras arquitectnicas, de es-
cultura o de pintura monumentales, elementos o estructuras
de carcter arqueolgico, inscripciones, cavernas y grupos
de elementos, que tengan un valor universal excepcional
desde el punto de vista de la historia, del arte o de la cien-
cia; 2) los conjuntos: grupos de construcciones, aisladas o
reunidas, cuya arquitectura, unidad e integracin en el pai-
saje es de un valor universal excepcional desde el punto de
vista de la historia, del arte o de las ciencias; y 3) los lugares:
obras del hombre u obras conjuntas del hombre y de la na-
turaleza as como las zonas, incluidos los lugares arqueol-
gicos, que tengan un valor excepcional desde un punto de
vista histrico, esttico, etnolgico o antropolgico (artculo
lo.). Como se ha dicho ms atrs, a cada Estado le incumbe
primordialmente la obligacin de identificar, proteger, con-
servar, rehabilitar y transmitir a las generaciones futuras, el
patrimonio cultural situado en su territorio, para lo cual cada
Estado procurar adoptar las medidas que la misma Conven-
cin seala (artculos 40. y 50.). Sin perjuicio de lo anterior,
la Convencin establece que la comunidad internacional
entera tiene el deber de cooperar en la proteccin de ese
patrimonio universal (artculos 60. y 70.). Como se ha visto
751
ms atrs, la Convencin crea un Comit Intergubernamen-

tal de Proteccin del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural,
dentro de la Organizacin de las Naciones Unidas para la
Educacin, la Ciencia y la Cultura, as como un Fondo para
la proteccin del patrimonio cultural y natural. La misma
Convencin establece las condiciones y modalidades de la
asistencia internacional en esta materia (artculos 80. a 29).
Adems de estas Convenciones, Mxico ha suscrito y
aprobado Tratados de cooperacin bilaterales que se refieren
especficamente a la recuperacin de bienes arqueolgicos,
histricos y culturales robados. Este es el caso de los Tratados
concluidos con los Estados Unidos de Amrica, con la Rep-
blica de Guatemala y con la Repblica del Per.
149 er. el Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Vi-
vienda 1984-1988. cito en la nota 242, seccin 1.1.1. o-r.
Parte Sexta
La proteccin de la salud humana de los efec-

tos del ambiente
Captulo XXI
La proteccin. de la salud humana
de los efectos del ambiente
Sumario: 243. El saneamiento ambiental. 244. Los efectos
nocivos del ambiente en la salud humana. 245. El derecho
de proteccin a la salud y el saneamiento ambiental. 246. La
regulacin de los efectos del ambiente en la salud humana.
247. Los valores de concentracin mxima permisible para el
ser humano de contaminantes en el ambiente. 248. El agua
para el uso o consumo humano. 249. Las aguas residuales.
250. El saneamiento bsico. 251. La ingeniera sanitaria. 252.
El control sanitario de las vas generales de comunicacin.
253. Los efectos del ambiente en la salud y el manejo de
los productos gaseosos de alta peligrosidad y de las sustan-
cias txicas o peligrosas. 254. Los efectos del ambiente en
la salud y el manejo de materiales radiactivos y de fuentes
de radiacin. 255. Los efectos del ambiente en la salud y
la investigacin. 256. Los efectos del ambiente laboral en la
salud. La salud ocupacional. 257. La higiene y seguridad en
el trabajo. 258. La higiene y seguridad para los trabajadores
regidos por el Apartado HA" del artculo 123 c.onstitucional.
259. La higiene y seguridad para los trabajadores regidos por
el Apartado "B" del artculo 123 constitucional. 260. Los efec-
tos del ambiente laboral en la salud humana ante el derecho
internacional.
243. El saneamiento ambiental
En este captulo se examinan las normas jurdicas que se ocu-

pan de la proteccin de la salud humana frente a los efectos
del ambiente, desde la perspectiva de la legislacin sanitaria.
756
Se trata de aquella materia tradicionalmente regulada en di-

cha legislacin que se denomina "saneamiento ambiental" y
que se refiere por lo habitual al conjunto de actividades que
tienen por objeto el establecimiento de ciertas condiciones
sanitarias en el hbitat del hombre, que se estiman indis-
pensables para la proteccin de su salud. Sin embargo, este
concepto de saneamiento ambiental ha ido cambiando con
el correr del tiempo, en consonancia con los cambios que
han experimentado los conceptos de ambiente y de salud,
como se ver a continuacin.
Por cierto, las normas jurdicas que regulan el sanea-
miento ambiental no son las nicas que se ocupan de la pro-
teccin de la salud de los efectos del ambiente, porque la
verdad es que prcticamente toda la legislacin ambiental,
de manera directa o indirecta, est orientada hacia el mismo
propsito. As lo hacen, por ejemplo, los ordenamientos jur-
dicos que protegen al ambiente en su conjunto o al ambiente
natural en especial, como es el caso de la Ley Federal de Pro-
teccin al Ambiente, que tutela en forma indirecta la salud
humana de los efectos del ambiente, desde el momento en
el que la utiliza como uno de los parmetros fundamentales
para calificar las situaciones de deterioro del ambiente en su
conjunto o del ambiente natural. En consecuencia, hay que
tener en claro que el examen de la cuestin de la proteccin
de la salud humana de los efectos del ambiente a travs de la
ptica de la legislacin sanitaria, implica el estudio de slo
uno de los aspectos jurdicos que presenta el sistema de pro-
teccin de la salud de las personas frente a las condiciones
ambientales.
Resulta difcil, si no imposible, establecer en abstracto un cri-

terio para diferenciar el campo de la proteccin de la salud
757
LA PROTECCIN DE LA SALUD HUMANA
humana frente a los efectos nocivos del ambiente que se-

ra propio de la legislacin sanitaria, del campo que en esta
materia habra de ser cubierto por otro tipo de legislacin
ambiental. Ello se debe, por lo pronto, a que el concepto
de saneamiento ambiental -que permitira quizs delimitar lo
que es propio de la legislacin sanitaria-, es un concepto his-
tricamente mudable. Pero, por otra parte, es menester con-
siderar que la propia idea de ambiente como un sistema en el
que se expresan un conjunto de variadas y mltiples interac-
ciones, impide este tipo de diferenciaciones, que en buenas
cuentas slo pueden hacerse en torno a ciertos matices.
As, en este caso lo ms aproximado a la verdad que puede
decirse es que la legislacin sanitaria se ocupa de la pro-
teccin de la salud humana frente a los efectos ambientales
nocivos, teniendo en cuenta, exclusivamente, la salud de las
personas, mientras que las normas que tratan de la misma
materia en otros tipos de ordenamientos jurdicos, lo hacen
desde una perspectiva ms amplia, esto es, desde la pers-
pectiva de la proteccin del ambiente en su conjunto. Las
dificultades que presenta hacer la diferenciacin a que nos
estamos refiriendo determina, en la prctica, que en diversas
ocasiones se produzca una superposicin de las normas de
los diversos ordenamientos jurdicos que regulan esta mate-
ria, lo que por lo dems es frecuente en la legislacin am-
biental en esta etapa de su desarrollo histrico.
Durante mucho tiempo la legislacin sanitaria fue consi-

derada como el ncleo de la legislacin ambiental, ya que
se entenda que esta ltima se en con traba referida, de ma-
nera principal, a la proteccin de la salud humana frente a
los efectos ambientales adversos al hombre. En esa poca,
este tema estaba reservado exclusivamente a la legislacin
758
sanitaria y sta lo enfocaba tomando en cuenta slo aqullos

efectos que, por una parte, tenan una naturaleza patgena
y, por la otra, eran generados por aquel ambiente creado por
el hombre que conformaba su hbitat. As se estructur el
concepto tradicional de saneamiento ambiental.
Este concepto, sin embargo, se ha venido modificando,
como se ha dicho ms atrs, en consonancia con las modifi-
caciones que han experimentado los conceptos de ambiente
y de salud. Estas modificaciones han determinado, a su vez,
un cambio en el plano de la legislacin ambiental, incluida
la legislacin sanitaria.
En efecto, por lo pronto la moderna concepcin holstica
y sistmica del ambiente, ha llevado a la conclusin de que
la proteccin de la salud humana frente a los efectos am-
bientales nocivos es parte inseparable de la proteccin del
ambiente en su conjunto y de cada uno de sus elementos,
por lo que la legislacin que trata de esta materia habra de
ocuparse de ella. como lo ha terminado haciendo. De esta
manera, el tema ha dejado de estar monopolizado por la
legislacin sanitaria y ha pasado a incorporarse a prctica-
mente toda la legislacin ambiental.
De otro lado. la idea de que la salud no consiste simple-
mente en un estado en el que no se encuentran presente las
enfermedades, sino que, de acuerdo con la conocida defini-
cin de la Organizacin Mundial de la Salud. en un estado
de completo bienestar fsico, mental y social, ha modificado
el concepto de saneamiento ambiental en las legislaciones
sanitarias ms modernas. pues lo ha extendido no slo al
combate de los efectos puramente patgenos del ambien-
te, sino a todos los que pueden contribuir a deteriorar ese
bienestar fsico, mental y social. Ms an, hay que sealar
que en el campo ambientalista ha comenzado a forjarse una
759
visin de la salud que va incluso un paso ms all de esta

definicin, en tanto visualiza a la salud no slo como un
estado, sino tambin como un proceso de interaccin entre
el ser humano y su ambiente social y natural, en el que am-
bos se modifican mutuamente en el tiempo y el espacio.25o
Este tipo de conceptualizaciones de la salud humana ha ter-
minado vinculando a sta con la idea de la "calidad de la
vida" y, por tanto, con la legislacin ambiental, proyectando
la legislacin sanitaria sobre la materia hacia el corazn de
la legislacin ambiental.
En Mxico, la legislacin sanitaria se ha venido ocupan-
do de la proteccin de la salud humana frente a los efectos
nocivos del ambiente, bajo la influencia de concepciones di-
versas sobre lo que es el saneamiento del ambiente. En efec-
to, mientras el Cdigo Sanitario de 1954 se mantuvo dentro
del enfoque tradicional y, en consecuencia, el concepto de
saneamiento ambiental incluy slo las acciones que tenan
por objeto combatir los efectos patgenos que podan de-
rivarse del ambiente creado por el hombre y que haca las
veces de su hbitat, el Cdigo Sanitario de 1973 asumi otra
postura, que tena que ver con la Ley Federal para Prevenir
y Controlar la Contaminacin Ambiental de 1971 y con las
responsabilidades que dicha Ley haba encomendado a la
entonces Secretara de Salubridad y Asistencia.
Esto se explica porque la LFPCCA fue expedida como se re-
cordar para prevenir y controlar la contaminacin ambiental
y para mejorar, conservar y restaurar el medio ambiente (art-
culo lo.), quedando su aplicacin a cargo de la Secretara de
Salubridad y Asistencia (artculo 50.). Pero como las disposi-
ciones de esta Ley se superponan, en ciertos aspectos, a las
disposiciones sobre saneamiento ambiental del Cdigo Sani-
tario en ese entonces vigente, el nuevo Cdigo que entr en
760
vigor en 1973 opt por ampliar el concepto de saneamiento

ambiental -que denomin "saneamiento del ambiente"-, en
tanto lo hizo extensivo no slo a las "actividades de mejora-
miento, conservacin y restauracin del medio ambiente ten-
diente a preservar la salud, as como de prevencin y control
de aquellas condiciones del ambiente que perjudican la sa-
lud humana" (artculo 44), sino tambin a las investigaciones
y programas que tuvieran por objeto "la preservacin de los
sistemas ecolgicos y el mejoramiento del medio, as como
aqullos para el desarrollo de tcnicas y procedimientos que
permitan prevenir, controlar y abatir la contaminacin del
ambiente" (artculo 46). De esta manera, no fue extrao que
en el Cdig0 Sanitario de 1973 se volvieran a regular, bajo el
concepto de saneamiento del ambiente, materias tales como
la prevencin y control de la contaminacin de la atmsfera,
del suelo y del agua -que constituan el cuerpo de la LFPCCA-,
aunque las disposiciones respectivas fueron por lo general
circunscritas a los casos 'de contaminacin .que daaren o
pudieren daar "la salud de los seres humanos". En conse-
cuencia, la proteccin de la salud humana frente a los efec-
tos nocivos del ambiente, qued prcticamente identificada
con la proteccin del ambiente.
En 1984, sin embargo, la Ley General de Salud -que abro-
g el Cdigo Sanitario de 1973-, modific el alcance que
ese Cdigo le haba dado al concepto de "saneamiento del
ambiente" e, incluso, sustituy esa expresin por la de "los
efectos del ambiente en la salud", cuando regul las materias
que tradicionalmente integraban la legislacin sobre sanea-
miento ambiental. En efecto, dicha Ley procur delimitar la
funcin de la proteccin de la salud humana de los efectos
nocivos del ambiente, circunscribindola a ciertos temas es-
pecficos de generacin de efectos ambientales que causaren
761
o pudieran causar riesgos o daos a la salud de las personas,

esto es, la concentracin excesiva de contaminantes en el
ambiente que sean perjudiciales para el ser humano, el agua
para uso o consumo humano, las aguas residuales, el sanea-
miento bsico, la ingeniera sanitaria, el control sanitario de
las vas generales de comunicacin, el manejo de produc-
tos industriales gaseosos de alta peligrosidad y de sustancias
txicas o peligrosas, y el manejo de materiales radiactivos
y de fuentes de radiacin, que son situaciones respecto de
las cuales no cabe ninguna duda su carcter de condiciones
ambientales que generan riesgos o daos para la salud hu-
mana, pero que no son ni con mucho las nicas que tienen
esta naturaleza. Sin embargo, la Ley General de Salud tom
la precaucin de incluir, adems, una norma que faculta a la
Secretara de Salud para llevar a cabo actividades similares
a las que puede realizar en los casos anteriores, en todas las
situaciones que causen o puedan causar riesgos o daos a la
salud de las personas.
Es evidente que en este cambio influy no slo la mayor
dimensin que haba asumido la proteccin del ambiente
a la luz de la nueva Ley Federal de Proteccin al Ambiente
que entr en vigor a principios de 1982, sino tambin y de
manera principal el hecho de que esta funcin fue sacada
del campo de la competencia de la Secretara de Salubridad
y Asistencia, para ser encomendada a la nueva Secretara de
Desarrollo Urbano y Ecologa, creada por las reformas y adi-
ciones que se hicieron a fines de ese mismo ao a la Ley
Orgnica de la Administracin Pblica Federal. En efecto, la
modificacin que hubo en el campo de las competencias ad-
ministrativas hizo necesario que el concepto de saneamiento
ambiental quedara de nuevo limitado a cuestiones que ata-
en exclusivamente a la proteccin de la salud humana.
762
Sin embargo, sto no significa que la idea de saneamien-

to ambiental en la Ley General de Salud haya regresado a
otras pocas, en las que estaba vinculada por lo general a
los efectos ambientales de naturaleza patgena que tienen
su origen en el ambiente creado por el hombre, pues esa
conclusin sera contradictoria con el concepto de salud que
inspira dicha Ley. que en nuestra opinin supera la visin
tradicional de la salud como un estado del ser humano en
el que se encuentran ausentes las enfermedades y que. por
el contrario, se aproxima al concepto ms moderno de salud
como un estado de completo bienestar fsico, mental y so-
cial. As lo dan a entender las fracciones I y 11 del artculo
20. de la Ley, en las que se precisa que el derecho de pro-
teccin a la salud tiene, entre otras finalidades. "el bienestar
fsico y mental del hombre para contribuir al ejercicio pleno
de sus capacidades" y "la prolongacin y mejoramiento de la
'calidad de la vida humana". Esta visin de la salud es la que
debe tenerse en cuenta cuando se analizan las disposiciones
relativas a los efectos del ambiente en la salud que contiene
la Ley General de Salud.
Por consiguiente, dichas disposiciones deben interpretar-
se, como lo indica el concepto de salud que maneja esta Ley,
en un sentido que permita hacerlas aplicables no slo en los
casos de efectos ambientales que provoquen enfermedades
en los seres humanos, sino tambin que modifiquen su bien-
estar fsico y mental, restringiendo el ejercicio pleno de sus
capacidades. o que impidan la prolongacin y mejoramiento
de la calidad de sus vidas. Lo anterior tiene especial impor-
tancia en el caso de aquella facultad que la Ley le otorga a la
Secretara de Salud para llevar a cabo las actividades nece-
sarias en todas las situaciones que causen o puedan causar
riesgos o daos a la salud de las personas.
763
En suma, la idea de saneamiento ambiental que se en-

cuentra presente en la Ley General de Salud -bajo la expre-
sin "los efectos del ambiente en la salud"-, es ms amplia
que la tradicional de la legislacin sanitaria, pues se refiere
a todo tipo de efectos ambientales que pudieran ser desfa-
vorables para la calidad de la vida de los seres humanos.
Las disposiciones de la LGS que se ocupan de esta materia
sern examinadas en el presente captulo, junto con aquellas
otras de la misma Ley que se refieren a los efectos nocivos
de ese microambiente que es el ambiente laboral. En efecto,
la LGS regula la proteccin de la salud humana frente a los
efectos nocivos del ambiente, desde una doble perspectiva,
que queda establecida desde su artculo 30., donde se de-
clara que son materia de salubridad general, entre otras, "la
prevencin y el control de los efectos nocivos de los favores
ambientales en la salud del hombre" (fraccin XIII) y "la salud
ocupacional" (fraccin XIV).
La Ley se ocupa de ambos temas en sendos captulos de su

Ttulo Sptimo, sobre promocin de la salud, que es definida
a su vez por la LGS como una actividad que tiene por objeto
"crear, conservar las condiciones deseables de salud para toda
la poblacin y propiciar en el individuo las actitudes, valores
y conductas adecuadas para motivar su participacin en be-
neficio de la salud individual y colectiva" (artculo 110).
La distincin que hace la LGS entre los efectos del am-

biente en general en la salud humana y los efectos del am-
biente laboral en la salud de los trabajadores, en seguida en
el presente captulo, que incluye adems del examen de las
disposiciones respectivas de la Ley General de Salud, la de
los diversos ordenamientos jurdicos laborales que tambin
764
se ocupan de los efectos del ambiente de trabajo en la salud

humana.
244. Los efectos nocivos del ambiente en la salud humana
Las condiciones ambientales pueden generar un gran nme-

ro de riesgos para la salud humana. Sobre los cuales, sin
embargo, no se sabe todava lo suficiente. Con todo, ya se
cuenta con las evidencias necesarias para formular algunas
conclusiones sobre las relaciones existentes entre el estado
general de salud de la poblacin y sus condiciones ambien-
tales, incluidas las estructuras econmicas y otros factores
sociales que inf1uyen sobre la salud. La ms importante de
esas conclusiones es que los riesgos ambientales no se dis-
tribuyen por igual entre toda la poblacin, pues inciden con
ms intensidad entre los grupos de menores ingresos, ocu-
pando un lugar principal en el cuadro que se denomina la
patologa de la pobreza.
Los efectos nocivos del ambiente en la salud humana, em-
pero, son difcilmente medibles. En efecto, las informaciones
disponibles sobre las causas de mortalidad y de morbilidad
de la poblacin de un pas, adems de las deficiencias que
suelen presentar por otras razones, no ofrecen por lo general
datos confiables sobre las vinculaciones que existen entre la
morbi-rnortalidad de la poblacin de que se trata y sus condi-
ciones ambientales. Ello se debe a que dichas informaciones
son elaboradas para medir los niveles de enfermedad y no los
niveles de salud, en el sentido antes sealado. Por otra parte, la
carencia de estudios que establezcan con la precisin desea-
ble las relaciones que existen entre la salud y las condiciones
ambientales, impide a su vez que haya una metodologa que
permita hacer las mediciones correspondientes.
765
Uno de los aspectos ms relevantes de los efectos del

ambiente en la salud humana, est constituido por los que
se derivan de la contaminacin' de las aguas, que explican
una parte importante de las infecciones gastrointestinales. Lo
mismo ocurre con las diversas formas de contaminacin del
suelo -que por lo general inf1uye en la contaminacin de las
aguas-, en especial en aquella forma de contaminacin que
genera la inadecuada disposicin de excretas humanas, que
es fuente de enfermedades transmisibles en las zonas donde
radican los grupos de ms bajos ingresos. La contaminacin
de la atmsfera, por su parte, provoca todo tipo de compli-
caciones en el aparato respiratorio, contribuyendo al incre-
mento que se observa en las enfermedadades respiratorias
agudas, as como en los ojos, la piel, etc. De otro lado, la
contaminacin por ruido genera, aparte de ciertas formas de
sordera temporal o definitiva, una serie de trastornos fisiol-
gicos y psicolgicos. Este cuadro de la contaminacin y sus
efectos nocivos en la salud humana, es ms grave an por
la presencia de sustancias qumicas txicas que concurren a
provocar un conjunto de efectos, entre los cuales se encuen-
tra el cncer. La exposicin inapropiada a radiaciones, por
otra parte, genera efectos potencialmente mutgenos, carci-
ngenos y teratgenos.
El ambiente creado por el hombre, de su lado, contribu-
ye muchas veces a la produccin de efectos nocivos para la
salud humana. Ello es especialmente notorio en los casos de
hacinamiento provocado por las deficiencias e insuficiencias
habitacionales, que favorecen la propagacin de las enfer-
medades transmisibles y afectan el bienestar fsico, mental y
social. Las carencias habitacionales se vinculan en parte con
el proceso de hiperurbanizacin. que ha traido consigo un
conjunto de efectos nocivos para la salud humana. que van
766
desde la multiplicacin de los accidentes -en especial de los

accidentes del transito-, hasta una serie de trastornos men-
tales y sociales. que tienen que ver con las dificultades de
adaptacin de los seres humanos a las condiciones de vida
de los centros urbanos, donde la concentracin del ingreso y
de la propiedad, aunada a un proceso de urbanizacin que
ha carecido de toda planeacin, propician la creacin de
zonas marginales en las que no es posible que se alcancen
ni siquiera los niveles mnimos de bienestar fsico, mental y
social a que tienen derecho todos los seres humanos.
En Mxico. la preocupacin por los efectos nocivos del
ambiente en la salud humana. es de antigua data. Los esfuer-
zos que se han hecho en esta materia. sin embargo. son insu-
ficientes, frente a los nuevos y graves problemas relacionados
con la salud que son la consecuencia del proceso de creci-
miento ambientalmente inapropiado que ha experimentado el
pas, as como al incremento de antiguos y no menos graves
problemas, lo que contrasta por cierto con los progresos he-
chos en otros campos y que han significado un descenso de
la mortalidad de la poblacin y, en general, mejores niveles
de salud. As lo reconoce un diagnstico oficial reciente, que
junto con destacar los cambios que han operado en las causas
de mortalidad general en Mxico durante el periodo 1970-
1981, seala la tendencia creciente que presentan algunas de
ellas -tales como las enfermedades mentales. los accidentes y
ciertas enfermedades crnico-generativas-. que son asociadas.
entre otros factores, a la contaminacin ambiental.
En el mismo diagnstico, se coloca un nfasis especial en
los problemas para la salud generados por la contaminacin
atmosfrica y la contaminacin por ruido, as como por la
carencia de servicios sanitarios en las zonas rurales y en las
reas urbanas marginadas.i"
767
245. El derecho a la proteccin de la salud y el saneamiento

ambiental
Las normas sobre proteccin de la salud de los efectos noci-

vos del ambiente. al igual que otras disposiciones de la Ley
General de Salud, deben ser consideradas como reglamen-
tarias del derecho de proteccin a la salud que tiene toda
persona, en los trminos del artculo 40. constitucional.
En efecto, tal como se ha dicho ms atrs, desde 1983 la
Constitucin Poltica incluye entre los derechos fundamenta-
les consagrados en su captulo I sobre garantas individuales,
el llamado "derecho a la proteccin de la salud", cuyas ca-
ractersticas ya han sido descritas (vase el prrafo 27). Aqu
slo se recordar que el precepto respectivo dispone que
"toda persona tiene derecho a la proteccin de la salud", para
sealar a continuacin que "la Ley definir las bases y moda-
lidades para el acceso a los servicios de salud y establecer
la concurrencia de la Federacin y las entidades federativas
en materia de salubridad general, conforme a lo que dispone
la fraccin XVI del artculo 73 de esta Constitucin".
En relacin con lo anterior, la Ley sobre la materia -que
es la Ley General de Salud (0.0. 07-02-84, con erratas en 0.0.
06-09-84 y D.O . 23-07-86)- declara que ella "reglamenta el
derecho a la proteccin de la salud que tiene toda persona
en los trminos del artculo 40. de la Constitucin Poltica de
los Estados Unidos Mexicanos, establece las bases y modali-
dades para el acceso a los servicios de salud y la concurren-
cia de la Federacin y las entidades federativas en materia
de salubridad generaL" (artculo lo.). La misma Ley, adems,
seala que "para los efectos del derecho de proteccin a la
salud, se consideran servicios bsicos de salud", entre otros,
"los referentes a ... la promocin del saneamiento bsico y el
768
mejoramiento de las condiciones sanitarias del ambiente ... "

(artculo 26, fraccin 1).
246. La regulacin de los efectos del ambiente en la salud hu-

mana
El artculo 116 de la LGS prescribe que "las autoridades sani-

tarias establecern las normas, tomarn las medidas y reali-
zarn las actividades a que se refiere esta Ley tendientes a la
proteccin de la salud humana ante los riesgos y los daos
dependientes de las condiciones del ambiente". A su vez, el
artculo 117 de la misma Ley agrega que "la formulacin y
conduccin de la poltica de saneamiento ambiental corres-
ponde a la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa, en
coordinacin con la Secretara de Salubridad y Asistencia, en
lo referente a la salud humana".
Ambos preceptos concurren a sealar la competencia de las

autoridades sanitarias en la materia. Son autoridades sanita-
rias el Presidente de la Repblica, el Consejo de Salubridad
General, la Secretara de Salud y los gobiernos de las entida-
des federativas, incluyendo el del Departamento del Distrito
Federal (artculo 40. de la LGS). La participacin de la Secre-
tara en la formulacin y conduccin de la poltica de sanea-
miento ambiental, ya definida en la LOAPF, es nuevamente
explicitada, con el alcance de que ella est circunscrita a "lo
referente a la salud humana". La mencin que se hace a las
"autoridades sanitarias" en general se explica por el sistema
de descentralizacin que establece la LGS.
La regulacin de los efectos del ambiente en la salud,

est referida, como se ha dicho ms atrs, a las siguientes
769
materias: 1) los valores de concentracin mxima permisible

para el ser humano de contaminantes en el ambiente; 2) el
agua para uso y consumo humano; 3) las aguas residuales; 4)
el saneamiento bsico; 5) la ingeniera sanitaria; 6) el control
sanitario de las vas generales de comunicacin, y 7) las si-
tuaciones que, en general, causen o puedan causar riesgos o
daos a la salud de las personas, entre ellas ciertas situacio-
nes especficas que son examinadas por separado.
247. Los valores de concentracin mxima permisible para el

ser humano de contaminantes en el ambiente
Respecto de esta materia, la LGS se limita a sealar que co-

rresponde a la Secretara de Salud "determinar los valores
de concentracin mxima permisible para el ser humano de
contaminantes en el ambiente" (artculo 1 18. fraccin I).
Sobre el particular. hay que recordar que la LFPA faculta
a la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa para "fijar
los niveles permisibles de las emisiones contaminantes de
fuentes fijas y mviles, as corno los de inmisin en los eco-
sistemas. tomando en cuenta la opinin de las dependencias
competentes, de conformidad con el Reglamento respectivo"
(artculo 50., fraccin IV). En consecuencia, la Secretara de
Salud es la dependencia competente para determinar los ni-
veles permisibles de las emisiones contaminantes, pero slo
en lo relativo a lo que sera tolerable para el ser humano.
248. El agua para uso o consumo humano
La LGS dispone a este respecto que corresponde a la Secretara

de Salud "emitir las normas tcnicas a que deber sujetarse el
tratamiento del agua para uso y consumo humano" (artculo
770
118, fraccin 11), aadiendo que a la misma Secretara y a

los gobiernos de las entidades federativas les corresponde
"vigilar la calidad del agua para uso y consumo humano"
(artculo 119, fraccin 11).
La proteccin de la salud en esta materia es extendida
por la LGS al campo penal. en tanto configura como delito la
contaminacin por cualquier medio de un cuerpo de agua,
superficial o subterrneo, cuyas aguas se destinen para uso o
consumo humanos, con riesgo para la salud de las personas.
lo que de alguna manera ya estaba prevista en el artculo 76,
fraccin III, de la LFPA (vase el prrafo IX-II).
Por otra parte. la LGS prescribe que "las personas que in-
tervengan en el abastecimiento de agua no podrn suprimir
la dotacin de servicios de agua potable y avenamiento de
los edificios habitados, excepto en los casos que determinen
las disposiciones generales aplicables" (artculo 121).
Por norma tcnica se entiende "el conjunto de reglas cien-

tficas o tecnolgicas de carcter obligatorio, emitidas por
la Secretara de Salubridad y Asistencia que establezcan los
requisitos que deban satisfacerse en la organizacin y pres-
tacin de servicios, as como en el desarrollo de actividades
en materia de salubridad general, con el objeto de uniformar
principios, criterios, polticas y estrategias" (artculo 14 de la
LGS). Para este efecto. se cre una Comisin Consultativa de
Normas Tcnicas en materia de salubridad general (Acuerdo

secretarial publicado en el D.O. 21-0884). cuya funcin con-
siste en apoyar la elaboracin de esas normas. Se encuentra
previsto que la Secretara de Salud podr solicitar la opinin
del Consejo de Salubridad General, de otras dependencias y
entidades del sector pblico federal, de los gobiernos locales
y de los sectores social y privado cuyas actividades se rela-
771
cionen con el contenido de las normas tcnicas de que se

trate (artculo 60., prrafo segundo). Por su parte, la Comisin
Consultativa habr de establecer mecanismos de coordina-
cin con la Secretara de Comercio y Fomento Industrial a fin
de que las normas tcnicas a que se sujetar la prestacin de
servicios de salud en materia de salubridad general y las Nor-
mas Oficiales Mexicanas sean congruentes entre s (artculo
70.). Es de recordarse que sobre la materia existe un conjunto
de Normas Oficiales Mexicanas (vase el prrafo IX14). Res-
pecto de la vigilancia a ejercerse sobre la calidad del agua,
hay que tener presente que el artculo 26 de la LFPA establece
otro sistema de vigilancia que ti ene que ver con la calidad
de las aguas en general (vase el prrafo IX-2). La referencia
que se hace a los casos de supresin de los servicios de agua
potable, debe entenderse en el marco de lo que dispone el
artculo 36 de la Ley Federal de Aguas, en el sentido de que "a
los usuarios que dejen de pagar dos o ms mensualidades por
el consumo de agua en los sistemas que intervenga la Secre-
tara (de Agricultura y Recursos Hidrulicos), a que se refiere
el artculo anterior, se les limitar el servicio a la satisfaccin
de sus necesidades mnimas que fije el reglamento, hasta que
regularicen sus pagos" (segn el texto de las reformas y adi-
ciones a la LF A publicadas en el 0.0. 13-01-86).
249. Las aguas residuales
En lo que concierne a las aguas residuales, el artculo 118

de la LGS prescribe que corresponde a la Secretara de Salud
"establecer los criterios sanitarios para el uso, tratamiento y
disposicin de aguas residuales, para evitar riesgos y daos
a la salud pblica" (fraccin 11I). Por su parte, el artculo
122 de la misma Ley agrega que "queda prohibido la des-
772
carga de aguas residuales o de contaminantes en cualquier

cuerpo de agua superficialo subterrneo, cuyas aguas se des-
tinen para uso o consumo humano" (prrafo primero), dis-
poniendo adems que "los usuarios que aprovechan en su
servicio aguas que posteriormente sern utilizadas para uso
o consumo de la poblacin, estarn obligados a darle el tra-
tamiento correspondiente a fin de evitar riesgos para la salud
humana, de conformidad con las disposiciones aplicables"
(prrafo segundo). Estos preceptos se relacionan con algunas
disposiciones de la Ley Federal de Proteccin al Ambiente
que han sido examinadas ms atrs (vase especialmente el
prrafo 130).
En definitiva, la LGS deja en claro que los criterios sanitarios en

esta materia son determinados por la Secretara de Salud, sin
perjuicio de las atribuciones de las Secretaras de Desarrollo
Urbano y Ecologa y de Agricultura y Recursos Hidrulicos
respecto de las aguas residuales. Las dems disposiciones rei-
teran lo previsto en otras normas preexistentes.
250. El saneamiento bsico
Respecto del saneamiento bsico, la LGS se circunscribe a

sealar que corresponde a la Secretara de Salud "apoyar al
saneamiento bsico" (artculo 118, fraccin IV). Aunque la
expresin "saneamiento bsico" carece de una connotacin
especfica dentro de la LGS, es posible entender, con base
en el concepto general de "saneamiento", que ella designa
las acciones necesarias para la existencia de condiciones sa-
nitarias mnimas, tales como las relativas a los servicios de
agua potable, de alejamiento de excreta, de recoleccin de
basura, etc.
773
En ese sentido, cabe recordar que uno de los objeti-

vos del Sistema Nacional de Salud establecido por la LGS
consiste precisamente en "apoyar el mejoramiento de las
condiciones sanitarias del medio ambiente que propicien
el desarrollo satisfactorio de la vida" (artculo 60., fraccin
V).
251. La ingeniera sanitaria
En materia de ingeniera sanitaria, el artculo 118 de la LGS se

limita a prescribir que corresponde a la Secretara de Salud
"asesorar en criterios de ingeniera de obras pblicas o priva-
das para cualquier uso" (fraccin V).
252. El control sanitario de las vas generales de comunicacin
La LGS dispone sobre el particular que corresponde a la Se-

cretara de Salud ejercer ese control sobre tales vas, "inclu-
yendo los servicios auxiliares, obras, construcciones, dems
dependencias y accesorios de las mismas, y de las embarca-
ciones, ferrocarriles, aeronaves y vehculos terrestres desti-
nados al transporte de carga y pasajeros" (artculo 118, frac-
cin VI); pero, adems, regula la sanidad martima, area y
terrestre en particular, desde el punto de vista de la sanidad
internacional (artculos 363 a 367).
253. Los efectos del ambiente en la salud y el manejo de los

productos industriales gaseosos de alta peligrosidad y de las
sustancias txicas o peligrosas
El artculo l 18 de la LGS dispone que corresponde a la Se-

cretara de Salud, "en general, ejercer actividades similares a
774
las anteriores ante situaciones que causen o puedan causar

riesgos o daos a la salud de las personas" (fraccin VI).
Con lo anterior, queda establecido que la Secretara se
encuentra facultada para llevar a cabo acciones tales como
la determinacin de criterios sanitarios o la expedicin de
normas tcnicas o el ejercicio del control sanitario, frente
a situaciones de cualquier naturaleza que causen o puedan
causar riesgos o daos a la salud de las personas. Esto debe
interpretarse en el sentido sealado ms atrs (vase el p-
rrafo 243).
Dentro del mismo captulo sobre efectos del ambiente
en la salud, la LGS regula dos de estas situaciones: el manejo
de los productos industriales gaseosos de alta peligrosidad y
el manejo de materiales radiactivos y fuentes de radiacin.
Respecto de la primera de esas situaciones, la LGS se circuns-
cribe a sealar que la Secretara de Salud "proporcionar a
la Secretara de Comercio y Fomento Industrial y, en general,
a las dems autoridades competentes, los requisitos tcnicos
sanitarios para que el almacenamiento, distribucin, uso y
manejo del gas natural, del gas licuado de petrleo y otros
productos industriales gaseosos que sean de alta peligrosidad,
no afecten la salud de las personas, los que sern de obser-
vancia obligatoria y, en su caso, debern incorporarse a las
normas oficiales mexicanas" (artculo 123). Entre nosotros, el
amplio uso que se hace del gas licuado de petrleo, deter-
mina que esa materia se encuentre regulada detalladamente
(vase en especial el Reglamento de la Distribucin de Gas,
publicado en el 0.0. 29-03-60), lo que no ha impedido por
cierto la ocurrencia de hechos graves, como la explosin de
San Juan Ixhuatepec en 1984.
Fuera de este captulo, la LGS hace algunas referencias a
las llamadas "sustancias txicas", que define como "las que
775
por constituir un riesgo para la salud", determine la Secre-

tara de Salubridad y Asistencia en las listas que, para efec-
to de control sanitario, publique en el "Diario Oficial" de la
Federacin y en la "Gaceta Sanitaria" (artculo 278, fraccin
III). La Ley dispone que respecto de estas sustancias, se ejer-
ce un control sanitario que debe ajustarse a lo establecido
en los artculos 194 y siguientes de la misma LGS y dems
disposiciones aplicables, de acuerdo al riesgo que represen-
ten directa o indirectamente para la salud humana (artculo
282). Los plaguicidas y fertilizantes estn sujetos a reglas es-
peciales, que por razones de mtodo han sido examinadas
ms atrs (vase el prrafo 101). En todo caso, la LGS san-
ciona penalmente "al que sin autorizacin de la Secretara
de Salubridad y Asistencia o contraviniendo los trminos en
que sta ha sido concedida, elabore, introduzca a territorio
nacional, transporte, distribuya, comercie, almacene, posea,
deseche o, en general, realice actos con las substancias txi-
cas o peligrosas a que se refiere el artculo 278 de esta Ley,
con inminente riesgo a la salud de las personas ... " (artculo
456, lo que de algn modo se encontraba ya prescrito en el
artculo 77, fraccin 1, de la LFPA.
254. Los efectos del ambiente en la salud y el manejo de mate-

riales radiactivos y fuentes de radiacin
El artculo 125 de la LGS dispone que "requiere de permiso

sanitario la posesin, comercio, importacin, distribucin,
transporte y utilizacin de fuentes de radiacin y materiales
radiactivos, as como la eliminacin y desmantelamiento de
los mismos y la disposicin de sus desechos, debiendo suje-
tarse en lo que se refiere a las condiciones sanitarias a lo que
establece esta Ley y otras disposiciones aplicables" (prrafo
776
primero). Este permiso viene a agregarse entonces al sistema

de autorizaciones que la Ley Reglamentaria del Artculo 27
Constitucional en Materia Nuclear establece sobre el parti-
cular (vanse los prrafos XI-lO y ss). La necesidad de dicho
permiso se encuentra confirmada por el artculo 375, frac-
cin III, de la misma LGS. '
De acuerdo con el artculo 124 de la LGS, "se consideran

fuentes de radiacin los reactores nucleares, aceleradores
de partculas cargadas de electricidad, bombas de cobalto,
fuentes de neutrones, aparatos de microondas, de radar y de
rayos X, infrarrojos, ultravioleta y laser, as como los isto-
pos radiactivos y cualquier fuente de naturaleza anloga que
expresamente determine la Secretara de Salubridad y Asis-
tencia, quien solicitar la opinin del Consejo de Salubridad
General y del Instituto de Investigaciones Nucleares". Llama
la atencin el hecho de que en el otorgamiento de este per-
miso no se escuche la opinin de la Comisin Nacional de
Seguridaa Nuclear y Salvaguardias, que es el organismo que
est a cargo de las autorizaciones que establece la Ley Regla-
mentaria del Artculo 27 Constitucional en Materia Nuclear.
La seguridad radiolgica es una materia de la que se ocu-

pa en especial la LGS. A este respecto, su artculo 126 prescri-
be que "la construccin de obras o instalaciones, as como
la operacin o el funcionamiento de las existentes, donde
se usen, para fines industriales, mdicos o de investigacin,
fuentes de radiacin, debern observar las normas tcnicas
de seguridad radiolgica que al efecto dicten y vigilen, en
ejercicio de sus respectivas atribuciones, la Secretara de Sa-
lubridad y Asistencia y la Comisin Nacional de Seguridad
Nuclear y Salvaguardias". Por su parte, el artculo 127 de
777
la misma Ley dispone que, "sin perjuicio de lo que estable-

cen la Ley Federal del Trabajo y sus reglamentos, en relacin
con las labores peligrosas e insalubres, el cuerpo humano
slo podr ser expuesto a radiaciones dentro de los mxi-
mos permisibles que establezca la Secretara de Salubridad
y Asistencia, incluyendo sus aplicaciones para la investiga-
cin mdica y de diagnstico y teraputica". En consonancia
con todo lo anterior, el artculo 119 de la LGS previene que
corresponde a la Secretara de Salud y a los gobiernos de las
entidades federativas "vigilar la seguridad radiolgica para el
uso y aprovechamiento de fuentes de radiacin, sin perjui-
cio de la intervencin que corresponda a otras autoridades
competentes" (fraccin III).
Bajo la vigencia del Cdigo Sanitario de 1973, se expidi un

Reglamento de seguridad radiolgica para el uso de equipos
de Rayos X tipo diagnstico (O. 0.25-04-78), que debe en-
tenderse vigente al tenor de lo prescrito por el artculo 40.
transitorio de la LGS. Adems, se expidi una norma oficial
mexicana para el uso del smbolo que indica la presencia
de radiaciones ionizantes, bajo la denominacin original de
D.G.N. K82-1964 (O. 0.24-07-64; con erratas en D. 0.06-
10-64). Por su parte, en el "Diario Oficial" de la Federacin
del 13 de mayo de 1985, se publicaron dos normas relativas
a los equipos de Rayos X tipo diagnstico, a saber: 1) NOM-
CH-51/2-1984, sobre evaluacin de la congruencia entre
el campo de luz y el campo de radiacin (colimacin; y 2)
NOM-CH-5113-1984, sobre evaluacin del tiempo de expo-
sicin. Respecto de los aspectos laborales de las radiaciones
ionizantes, en este mismo captulo se destaca especialmente
la existencia de un Convenio internacional en esta materia
(vase el prrafo 260).
778
Por ltimo, hay que recordar que el artculo 458 de la LGS

sanciona como delito la utilizacin, sin la autorizacin corres-
pondiente, de fuentes de radiaciones que ocasionen o puedan
ocasionar daos a la salud de las personas, lo que tambin se
encuentra previsto en el artculo 77, fraccin III, de la LFPA.
255. Los efectos del ambiente en la salud y la investigacin
La LGS destina un precepto, dentro del mismo captulo relativo

a los efectos del ambiente en la salud, a la investigacin. Se
trata de la fraccin . del artculo 119 que seala como atribu-
cin de la Secretara de Salud y de los gobiernos de las enti-
dades federativas, en sus respectivos mbitos de competencia,
la de "desarrollar investigacin permanente y sistemtica de
los riesgos y daos que para la salud de la poblacin origine
la contaminacin del ambiente". Esta disposicin tiene como
marco aqulla ms amplia de la misma LGS, en virtud de la
cual una de las finalidades del derecho a la proteccin de la
salud consiste en el desarrollo de la investigacin cientfica y
tecnolgica para la salud (artculo 20., fraccin VII).
Quizs sea oportuno recordar que la LFPA se ocupa de la
investigacin relativa a la proteccin del ambiente en gene-
ral, aunque con nfasis en lo tecnolgico (vase el prrafo
82), de modo que la norma recin transcrita de la LGS viene a
complementar oportunamente, en lo que a la salud pblica
se refiere, las disposiciones de los artculos 50., fraccin VI, y
80. de la LFPA, que son las que tratan de esta materia.
256. Los efectos del ambiente laboral en la salud.
Como se ha dicho ms atrs, la LGS regula los efectos del am-

biente en la salud, tanto desde una perspectiva general cuanto
779
de una perspectiva ms especfica, que est referida de manera

exclusiva a ese microambiente que es el ambiente de trabajo.
El tema se denomina "salud ocupacional". De este tema trata
tambin y con mayor detencin, la legislacin laboral, bajo la
denominacin de "higiene y seguridad en el trabajo". Con todo,
hay que decir que el tema de la salud ocupacional comprende
no slo la cuestin de la salud de los trabajadores propiamente
tales, sino de todo tipo de personas que desempean activida-
des de las llamadas "ocupacionales" y que no implican necesa-
riamente la existencia de una relacin jurdica de trabajo.
Prescribe el artculo 128 de la LGS que "el trabajo o las acti-
vidades sean comerciales, industriales, profesionales o de otra
ndole, se ajustarn, por lo que a la proteccin de la salud se
refiere, a las normas que al efecto dicten las autoridades sanita-
rias, de conformidad con esta Ley y dems disposiciones legales
sobre salud ocupacional" (prrafo primero). Para ese efecto, el
artculo 129 de la misma LGS confiere a la Secretara de Salud las
siguientes atribuciones: "1. Establecer las normas tcnicas para
el uso y manejo de sustancias, maquinarias, equipos y aparatos,
con objeto de reducir los riesgos a la salud del personal ocu-
pacional mente expuesto. 11. Determinar los lmites mximos
permisibles de exposicin de un trabajador a contaminantes, y
coordinar y realizar estudios de toxicologa al respecto, y 11I.
Ejercer junto con los gobiernos de las entidades federativas, el
control sanitario sobre los establecimientos en los que se desa-
rrollen actividades ocupacionales, para el cumplimiento de los
requisitos que en cada caso deban reunir, de conformidad con
lo que establezcan los reglamentos respectivos".
La preocupacin por la investigacin se hace nuevamente

presente en esta Ley, al disponer su artculo 130 que "la Se-
cretara de Salubridad y Asistencia, en coordinacin con las
780
autoridades laborales y las instituciones pblicas de seguri-

dad social, y los gobiernos de las entidades federativas, en
sus respectivos mbitos de competencia, promovern, de-
sarrollran y difundirn investigacin multidisciplinaria que
permita prevenir y controlar las enfermedades y accidentes
ocupacionales, y estudios para adecuar los instrumentos y
equipos de trabajo a las caractersticas del hombre".
El hecho de que en esta materia puedan ser administra-

tivamente competentes tanto autoridades sanitarias cuanto
laborales, determina que ellas deban actuar de manera co-
ordinada. Por eso, el artculo 128 de la LGS prescribe que
"cuando dicho trabajo y actividades (ocupacionales) se rea-
licen en centros de trabajo cuyas relaciones laborales estn
sujetas al apartado "A" del artculo 123 constitucional, las
autoridades sanitarias se coordinarn con las laborales para
la expedicin de las normas respectivas" (prrafo segundo).
Por su parte, el artculo 131 de la misma Ley dispone que
"las Secretaras de Salubridad y Asistencia y del Trabajo y
Previsin Social llevarn a cabo, en forma coordinada y tra-
tndose de trabajo sujeto al rgimen del Apartado "A" del
artculo 123 constitucional, programas tendientes a prevenir
accidentes y enfermedades del trabajo".
257. La higiene y seguridad en el trabajo
Como se ha dicho, las reglas que protegen especficamente a

los trabajadores de los efectos nocivos del ambiente laboral,
configuran aquel tema que, en los textos de derecho laboral,
es conocido con el nombre de "higiene y seguridad en el
trabajo,,252 que habitualmente forma parte de aquella ma-
teria ms amplia que se conoce como "seguridad social".
781
Para examinar las normas jurdicas sobre higiene y seguri-

dad en el trabajo, es menester distinguir entre los trabajadores
regidos por el Apartado "A" del artculo 123 constitucional y
los trabajadores regidos por el Apartado "B" del mismo pre-
cepto. Como se sabe, las bases que la Constitucin establece
para las leyes sobre el trabajo en el Apartado "A" del artculo
123, rigen "entre los obreros, jornaleros, empleados, doms-
ticos, artesanos y de una manera general, todo contrato de
trabajo", mientras que las bases establecidas en el Apartado
"B" del mismo precepto constitucional lo son para las leyes
del trabajo "entre los Poderes de la Unin, el Gobierno del
Distrito Federal y sus trabajadores".
258. La higiene y seguridad para los trabajadores regidos por el

Apartado "A" del artculo 123 constitucional
Respecto de las bases establecidas en el Apartado "A" del

artculo 123, ca be decir que la Constitucin comienza por
configurar la prohibicin de las labores insalubres o peligro-
sas (fraccin 11) para agregar a continuacin que "el patrn
estar obligado a observar, de acuerdo con la naturaleza de
sus negociaciones, los preceptos legales sobre higiene y se-
guridad de las instalaciones de su establecimiento y adoptar
las medidas adecuadas para prevenir accidentes en el uso de
las mquinas, instrumentos y materiales de trabajo as como
a organizar de tal manera {este, que resulte la mayor garanta
para la salud y la vida de los trabajadores, y del producto
de la concepcin, cuando se trate de mujeres embarazadas.
Las leyes contendrn, al efecto, las sanciones procedentes en
cada caso" (fraccin XV).
La materia se encuentra regulada principalmente por la
Ley Federal del Trabajo vigente (D. O. 01-04-70, varias ve-
782
ces modificada), que incluye diversas normas sobre higiene

y seguridad en el trabajo, aplicables a todas las relaciones de
trabajo o a algunas de ellas en especial, y que establecen las
sanciones correspondientes. No es posible desarrollar aqu el
contenido de cada una de estas norrnas.i'" En todo caso, hay
que destacar que el artculo 509 de la Ley Federal del Traba-
jo prev la existencia de Comisiones Mixtas de Seguridad e
Higiene en el Trabajo, que se encuentran reguladas por un
Instructivo especia1.254 La misma materia se encuentra tra-
tada tambin, como se ha dicho, por la Ley General de Salud,
bajo el concepto de "salud ocupacional" (artculos 128 a 132);
pero, lo es adems por la Ley del Seguro Social (D. O. 12-03-
73, varias veces modificada), desde el punto de vista de pre-
vencin de riesgos del trabajo (artculos 88 a 91). El primero de
esos preceptos establece que el Instituto Mexicano del Seguro
Social "est facultado para proporcionar servicios de carcter
preventivo, individualmente o a travs de procedimientos de
alcance general, con el objeto de evitar la realizacin de ries-
gos de trabajo entre la poblacin asegurada".
La higiene y seguridad en el trabajo se encuentran ms
especficamente regulada en el Reglamento General de Se-
guridad e Higiene en el Trabajo (D. O. 05-06-78), que "tiene
por objeto proveer en la esfera administrativa a la observan-
cia de la Ley Federal del Trabjo en materia de Seguridad e
Higiene y lograr de este modo disminuir los accidentes y
enfermedades que se producen u originan en los centros de
trabajo" (artculo lo.). En la imposibilidad de resumir aqu las
disposiciones que contienen los 271 artculos que integran el
Reglamento, nos limitaremos a mencionar las materias que
se encuentran disciplinadas por ste, a saber: 1) las comi-
siones de seguridad e higiene en los edificios y locales en
los centros de trabajo; 2) la prevencin y proteccin contra
783
incendio; 3) la operacin, modificacin y mantenimiento del

equipo industrial; 4) las herramientas; 5) el transporte, mane-
jo y almacenamiento de materiales; 6) el manejo, transporte
y almacenamiento de sustancias inflamables, combustibles,
explosivas, corrosivas, irritantes o txicas; 7) las condiciones
del ambiente de trabajo; 8) el equipo de proteccin personal;
9) las condiciones generales de higiene; 10) la organizacin
de la seguridad e higiene en el trabajo; 11) las Comisiones
Consultivas de Seguridad e Higiene en el Trabajo; y 13) los
procedimientos administrativos. Hay que destacar, sin embar-
go, que el artculo 50. de ese Reglamento faculta a la Secreta-
ra del Trabajo y Previsin Social para expedir los Instructivos
que considere necesarios para desarrollar, hacer lcitas y de-
terminar la forma en que deben cumplirse las disposiciones
(prrafo primero). Con base en esta atribucin, la Secretara
del Trabajo y Previsin Social ha elaborado un conjunto de
Instructivos, que aparecen publicados en el "Diario Oficial"
de la Federacin del 28 de marzo de 1983.
Desde el punto de vista de las competencias administra-
tivas, hay que sealar que corresponde a la Secretara del
Trabajo y Previsin Social "estudiar y ordenar las medidas
de seguridad e higiene industriales, para la proteccin de los
trabajadores, y vigilar su cumplimiento (artculo 40., fraccin
XI, de la LOAPF), mientras que corresponde a la Secretara de
Salud "poner en prctica las medidas tendientes a conser-
var la salud y la vida de los trabajadores del campo y de la
ciudad y la higiene industrial, con excepcin de 10 que se
relacione con la previsin social en el trabajo" (artculo 39,
fraccin XVII, de la LOAPF).
La seguridad de los trabajadores mineros es materia de
disposiciones especiales. En efecto, la Ley Reglamentaria del
Artculo 27 Constitucional en Materia Minera otorga a la Se-
784
cretara competente, entre otras atribuciones, la de inspec-

cionar oficialmente los trabajos mineros o las instalaciones,
agregando que cuando el resultado de dichas inspecciones
revele condiciones de peligro para los trabajadores, se orde-
nar la suspensin de los trabajos en el rea crtica, hasta que
se remedien esas condiciones. La suspensin debe fundarse
en un dictmen tcnico. Cuando el peligro para la vida de los
trabajadores sea inminente, el inspector puede sin embargo
ordenar la suspensin inmediata de los trabajos. Las mismas
disposiciones se aplican cuando la inspeccin revele peligro
para la continuidad de operaciones o perjuicio para el inters
pblico (artculo 25). Tambin existe un Reglamento de Segu-
ridad de los Trabajos de las Minas (0.0. 13-03-77; con erratas
en 0.0. 13-04-77), cuyas disposiciones tienen por objeto la
proteccin del trabajador contra los peligros que .amenazan
su salud o su vida y la seguridad en los trabajos relativos a la
explotacin minera de las sustancias a que se refiere la Ley de
la materia (artculos lo. y 30.). Como tampoco es posible re-
sumir aqu las prescripciones contenidas en los 275 artculos
del Reglamento, nos limitaremos a decir que ellas tratan de
materias tales como los trabajos en minas superficiales y sub-
terrneas, as como en minas a tajo abierto y en minas de car-
bn; los explosivos y disparadas; los informes de accidentes e
inspecciones de seguridad; los exmenes mdicos, primeros
auxilios, salvamento y equipo de personal de seguridad; los
mapas de operaciones mineras y otras materias similares.
259. La higiene y seguridad para los trabajadores regidos por el

Apartado "B" del artculo 123 constitucional
Respecto de los trabajadores regidos por el Apartado "B" del

artculo 123 constitucional, cabe sealar que la Carta Funda-
785
mental no incluye normas especiales sobre la higiene y se-

guridad en el trabajo; pero, por lo menos establece las bases
mnimas sobre las cuales se organizar la seguridad social de
dichos trabajadores, prescribiendo, entre otras cosas, que sta
cubrir los accidentes y enfermedades profesionales; las enfer-
medades no profesionales y la maternidad; y la jubilacin, la
invalidez, la vejez y la muerte (inciso "a" de la fraccin XI).
Por su parte, el artculo 46 de la Ley del Instituto de Segu-
ridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (D.
O. 27-12-83), establece que "la seguridad e higiene en el tra-
bajo, en las dependencias y entidades, se normar por lo es-
tablecido en la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del
Estado y por las disposiciones de esta Ley y sus reglamentos".
Sin embargo, la verdad es que la Ley Federal de los Trabaja-
dores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado "B"
del artculo 123 constitucional (D.O. 28-12-63, varias veces
modificada), contiene pocas disposiciones sobre higiene y
seguridad en el trabajo. Entre ellas figura el artculo 43, frac-
cin 11, que establece que son obligaciones de los titulares
de las dependencias y entidades "cumplir con todos los ser-
vicios de higiene y de prevencin de accidentes a que estn
obligados los patrones en general". Por su parte, el articulo
88 de la misma Ley prescribe que las condiciones generales
de trabajo establecern, entre otros elementos, "las medidas
que deben adoptarse para prevenir la realizacin de riesgos
profesionales" (fraccin 11), as como "las labores insalubres
y peligrosas que no deben desempear los menores de edad
y la proteccin que se dar a las trabajadoras embarazadas"
(fraccin X). Otras disposiciones de la Ley concernientes a
la materia se encuentran en sus artculos 110 Y 111, que
se refieren a los riesgos profesionales de las enfermedades
no profesionales. En todo caso, hay que tener presente que,
786
conforme a las prescripciones generales de la Ley, en lo no

previsto por ella o por disposiciones especiales "se aplicarn
supletoriamente y en su orden, la Ley Federal del Trabajo,
el Cdigo Federal de Procedimientos Civiles, las leyes del
orden comn, la costumbre, el uso, los principios generales
de derecho y la equidad". En consecuencia, las disposiciones
sobre higiene y seguridad en el trabajo de la Ley Federal del
Trabajo son aplicables, supletoriamente, a los trabajadores al
servicio del Estado, lo que viene a llenar los vacos de la Ley
del ramo.
260. Los efectos del ambiente laboral en la salud humana ante

el derecho internacional
Mxico ha suscrito y aprobado una serie de tratados y conve-

nios internacionales sobre higiene y seguridad en el trabajo.
Entre ellos, debe destacarse el Convenio sobre Seguridad y
Salud de los Trabajadores y Medio Ambiente de Trabajo (D.
O. 06-03-84). Este Convenio fue adoptado por la Conferencia
General de la Organizacin Internacional del Trabajo, el 22
de junio de 1981. El Convenio establece los principios para
una poltica nacional sobre la materia, cuando prescribe que
"todo miembro deber, en consulta con las organizaciones
ms representativas de empleadores y trabajadores interesa-
das y habida cuenta de las condiciones y prcticas naciona-
les, formular, poner en prctica y reexaminar peridicamente
una poltica nacional coherente en materia de seguridad y
salud de los trabajadores y medio ambiente de trabajo", agre-
gando que "esta poltica tendr por objeto prevenir los acci-
dentes y los daos para la salud que sean consecuencia del
trabajo, guarden relacin con la actividad laboral, sobreven-
gan durante el trabajo, o reduccin del mismo, en la medi-
787
da en que sea razonable y factible, las causas de los ries-

gos inherentes al medio ambiente de trabajo (artculo 40.).
El Convenio agrega que "todo miembro deber adoptar, por
va legislativa o reglamentaria o por cualquier otro mtodo
conforme a las condiciones y a la prctica nacionales, y en
consulta con las organizaciones representativas de emplea-
dores y de trabajadores interesadas. las medidas necesarias
para dar efecto al artculo 40. del presente Convenio" (art-
culo 80.). El Convenio tambin incluye acciones a nivel de
empresa. cuando prescribe que "deber exigirse a los em-
pleadores que, en la medida en que sea razonable y factible,
garanticen que los lugares de trabajo. la maquinaria, el equi-
po y las operaciones y procesos que estn bajo su control,
son seguros y no entraan riesgo alguno para la seguridad y
la salud de los trabajadores", a lo que agrega la exigencia a
los mismos empleadores de que "garanticen que los agentes
y las sustancias qumicos, fsicos y biolgicos que estn bajo
su control no entraan riesgos para la salud cuando se to-
man medidas de proteccin adecuadas", as como la obliga-
cin de los empleadores de "suministrar ropas y equipos de
proteccin apropiados a fin de prevenir, en la medida en que
sea razonable y factible. los riesgos y accidentes o efectos
perjudiciales para la salud" (artculo 16).
Existen adems otros Convenios internacionales que se
refieren a materias ms especficas de la seguridad en el tra-
bajo. Este es el caso del Convenio concerniente al empleo
de la cerusa en la pintura (D. O. 11-0338), que es uno de los
ordenamientos jurdicos internacionales ms antiguos para
la proteccin del ambiente del trabajo, pues tuvo su origen
en un proyecto adoptado por la Tercera Reunin de la Confe-
rencia General de la Organizacin Internacional del Trabajo,
en 1919. Este es el caso, adems, del Convenio relativo a las
788
condiciones de empleo de los trabajadores de las plantacio-

nes (O. O. 14-09-60; con erratas en O. O. 08-10-60). Dicho
Convenio tambin tuvo su origen en una Conferencia de la
Organizacin Internacional del Trabajo, celebrada en 1958.
Por otra parte, existe un Convenio relativo a la Preven-
cin de los Accidentes del Trabajo de la Gente del Mar (O.
0.21-01-75). Este Convenio fue adoptado por la Conferen-
cia General de la Organizacin Internacional del Trabajo, en
1970. En relacin con la misma materia existe un Conve-
nio Internacional para la Seguridad de la Vida Humana en el
Mar, 1974 (O. O. 09-05-77), que fue suscrito en la ciudad de
Londres, ello. de noviembre de este ao. Si bien este ltimo
Convenio excede la materia de la higiene y seguridad del
trabajo en el mar, evidentemente la comprende. Es de sea-
larse que este Convenio contiene, adems, disposiciones de
relevancia ambiental en materia de transporte de mercanca
peligrosa y en materia de buques de propulsin nuclear. El
Convenio a que nos estamos refiriendo fue enmendado por
un Protocolo en 1978. Tambin existe un Convenio sobre
Seguridad e Higiene de los Trabajadores Portuarios (O. 0.21-
05-82), adoptado por la Conferencia General de la Organi-
zacin Internacional del Trabajo, del 25 de junio de 1979.
Finalmente, existe un Convenio relativo a la Proteccin
de los Trabajadores contra las Radiaciones Ionizantes (O. O.
23-01-84), .adoptado por la misma Conferencia General de
la Organizacin Internacional del Trabajo, el 22 de junio de
1960.
789
ZSO Lo anterior se puede ilustrar con la definicin que

Vicente Snchez y Margarita Castillejos hacen de la salud
como "una propiedad permanente, pero variable en nivel y
expresin, que resulta medible a travs de la capacidad in-
dividual para rechazar o recuperarse de los efectos de las in-
jurias qumicas, fsicas, infecciosas, psicolgicas o sociales,
aprovechando los estmulos para seguir el proceso de madu-
racin hacia la plena expresin de las potencialidades del
ser". (Cf. su Estudio de los efectos del medio ambiente sobre
la salud humana en el Valle de Mxico. El Colegio de Mxi-
co, Mxico, 1984, p. 8 (coleccin documentos de trabajo).
ZSI Cf. el Programa Nacional de Salud 1984-1988 (D.O.
23-08-84), captulo 2, donde se dice entre otras cosas que,
en 1980, de los 12 millones de casas-habitacin existentes,
el 71 % tena agua entubada, el 49% con taba con drenaje,
y el 75% con energa elctrica.
zsz Cf. por ejemplo Mario de la Cueva El Nuevo Derecho
Mexicano del Trabajo. Porra, Mxico, 1981, Tomo 11, 2a.
edicin, pp. 103 y ss.
m Cf. por ejemplo, los artculos 50., 132, 134, 330,
352, 423, 504, 509, 512, 512 A a E, 523,526 a 527-A, 529,
540,541,876,878 y 875 a 889 de la Ley Federal del Trabajo.
ZS4 Nos referirnos al Instructivo No. 19, relativo a la cons-
titucin, registro y funcionamiento de las Comisiones Mixtas
de Seguridad e Higiene en el Trabajo (D. O. 19-08-81).
Parte sptima
Hacia una poltica legislativa

para la proteccin del ambiente en Mxico
Captulo XXII
Hacia una poltica legislativa para la
proteccin del ambiente en Mxico
Sumario: 261. El contenido del captulo. 262. Tiene Mxico
un sistema jurdico apropiado para la proteccin del ambien-
te? 263. Las cuestiones tericas de la eficacia y la eficiencia de
la legislacin ambiental. 264. Las razones de la ineficiencia
de la legislacin ambiental mexicana. La heterogeneidad del
sistema 265. La falta de desarrollo de la legislacin ambiental
mexicana. 266. La falta de consideracin de la informacin
natural y social adecuada por la legislacin. 267. La falta de
mecanismos jurdicos apropiados para la aplicacin de la le-
gislacin ambiental mexicana. 268. Los obstculos principa-
les a la eficiencia de la legislacin ambiental mexicana que
se derivan del sistema jurdico general a que ste pertenece.
269. Las razones de la ineficacia de la legislacin ambiental
mexicana. 270. Es necesaria una poltica legislativa para la
proteccin del ambiente en Mxico? 271. La necesidad de
un programa de poltica legislativa para la proteccin del am-
biente en Mxico. 272. El desarrollo de la poltica legislativa
para la proteccin del ambiente en Mxico. 273. Nuestras
propuestas para la formulacin de una poltica legislativa
para la proteccin del ambiente en Mxico. 274. Las refor-
mas a la Constitucin Poltica. 275. La expedicin de una
Ley General de Proteccin al Ambiente. 276. La adecuacin
e integracin de los dems ordenamientos jurdicos que se
refieren a la proteccin del ambiente. 277. La incorporacin
de la dimensin ambiental en el sistema jurdico general y,
en especial, en la legislacin econmica. 278. El desarrollo
de la legislacin ambiental y sus mecanismos. 279. Acerca
de la conveniencia de la codificacin ambiental. 280. Las
794
propuestas para la organizacin de la gestin ambiental. 281.

El desarrollo del derecho internacional para la proteccin del
ambiente. 282. La participacin de los organismos interna-
cionales en el desarrollo progresivo del derecho ambiental y
su aplicacin.
A lo largo de esta obra, se ha procurado ofrecer una visin de

conjunto, pero lo ms exhaustiva posible, de la legislacin
mexicana vigente para la proteccin del ambiente del pas.
As, en los captulos precedentes se ha examinado el siste-
ma jurdico que en la actualidad rige tanto la proteccin del
ambiente en su conjunto, cuanto la proteccin de los ecosis-
temas terrestres, la proteccin de la atmsfera, la ordenacin
del ambiente construido y la proteccin de la salud humana
de los efectos del ambiente. Ha llegado entonces el momen-
to de hacer una evaluacin, que necesariamente tendr un
carcter global, de ese sistema jurdico. Esta evaluacin tie-
ne por propsito establecer algunos lineamientos de poltica
legislativa para la proteccin del ambiente en Mxico, como
lo anuncia el ttulo del captulo.
En consecuencia, el contenido de esta parte final se con-
centra en las interrogantes fundamentales que fluyen de la
exposicin que se ha hecho sobre el sistema jurdico para la
proteccin del ambiente en Mxico. Estas interrogantes se
pueden resumir en dos preguntas generales, a saber: Cuenta
Mxico con un sistema jurdico apropiado para la proteccin
de su ambiente? Y si no es as, qu se debe hacer? La prime-
ra de esas preguntas se contesta a travs de un diagnstico,
como el que ahora se pretender llevar a cabo; la segunda,
la pregunta del "qu hacer?", se contesta formulando una
795
HACIA UNA POLTICA LEGISLATIVA
poltica legislativa, cuyos lineamientos principales deben ex-

traerse del diagnstico que se haga.
La respuesta a la pregunta sobre la existencia, en Mxico,
de un sistema jurdico apropiado para la proteccin del am-
biente, supone una evaluacin que no puede limitarse slo
a los aspectos formales de ese sistema, esto es, a lo que se
conoce tradicionalmente como la "crtica jurdica", sino que
debe extenderse a los aspectos que se refieren a su aplica-
cin. Para los efectos de este ltimo anlisis, las evaluaciones
que se han hecho del estado del medio ambiente en el pas,
deben considerarse nicamente como indicadores genera-
les sobre el grado de aplicacin de la legislacin ambien-
tal. Pero, un anlisis ms profundo de este problema slo se
puede hacer a travs de una reflexin sobre las cuestiones
de eficiencia y de eficacia de la legislacin ambiental, tanto
en un plano general como en el plano particular que ahora
interesa. Por eso, en los prrafos que siguen se examinan
tales cuestiones, las que, como se ver a continuacin estn
estrechamente vinculadas a las cuestiones formales de la le-
gislacin ambiental.
Por su parte, la respuesta a la pregunta sobre lo que se
debe hacer en materia de legislacin ambiental, supone que
por lo menos se formulen algunos lineamientos de poltica
legislativa respecto de la totalidad de la problemtica que
plantea dicha legislacin. Esto es lo que se hace en los prra-
fos finales del presente captulo, en los que a partir de todo
lo que se ha dicho se formulan propuestas para las reformas
del sistema jurdico vigente para la proteccin del ambiente
en Mxico, que tienen que ver no slo con la legislacin
ambiental nacional, sino tambin con el sistema jurdico a
que sta pertenece.
796
262. Tiene Mxico un sistema jurdico apropiado para la pro-

teccin del ambiente 7
Aunque parezca innecesario decirlo, lo primero que debe

establecerse aqu es que Mxico cuenta con un sistema ju-
rdico para la proteccin del ambiente, independientemente
de lo que se pueda decir sobre lo apropiado o no de ese
sistema. El objetivo principal de esta obra ha sido mostrar la
manera como se estructura tal sistema.
Sin embargo, la existencia del mismo no est c~ara para
muchas personas, incluso para no pocos juristas. La creencia
ms generalizada al respecto consiste en que el pas no can-
tara con ese sistema porque, la idea de que la proteccin del
ambiente sera una preocupacin reciente, que no tendra
ms expresin legislativa que la Ley Federal de Proteccin al
Ambiente. Por otra parte, tambin hay quienes piensan que
slo aquellos ordenamientos jurdicos que se inspiran en una
visin holstica y sistmica del ambiente -como es el caso
de la mencionada Ley-, mereceran el calificativo de "legis-
lacin ambiental", de modo que Mxico ca rece ra de un
"verdadero" sistema jurdico para la proteccin del ambiente.
Ambos criterios son igualmente errneos.
La creencia de que la idea de la proteccin del ambiente es

una preocupacin reciente en Mxico, no es sino una re-
presentacin equivocada de la realidad, porque la verdad es
que, como se ha visto a todo lo largo de esta obra, se trata de
una preocupacin, que para los efectos de la descripcin del
sistema jurdico vigente en Mxico en materia de proteccin
del ambiente, hemos situado slo a partir de 1917. De otro
lado, las expresiones de esa preocupacin, son mltiples. En
ese sentido, la Ley Federal de Proteccin al Ambiente. no
797
obstante su importancia, es uno de los muchos elementos

que componen el sistema jurdico para la proteccin del am-
biente en Mxico.
Por otra parte, la conviccin de que nicamente los orde-
namientos jurdicos que se inspiran en una visin holstica y
sistmica del ambiente son ordenamientos ambientales "ver-
daderos" es el fruto de un criterio rigorista que distorsiona
la realidad. En efecto, de los ordenamientos que no parten
de esa concepcin puede decirse quizs que no satisfacen
un requisito que hoy se considera indispensable para la pro-
teccin cabal del ambiente. es decir, puede decirse que son
insuficientes, pero no que son absolutamente insuficientes.
Hasta ahora, sobre esos ordenamientos ha recaido de manera
principal la responsabilidad de velar por la proteccin del
ambiente en el pas y de alguna manera han cumplido con
esta funcin.
Pero, si bien es cierto que Mxico cuenta con un sistema

jurdico para la proteccin del ambiente -que segn se ha
visto es bastante complejo y, adems, es el producto de mu-
chos aos de esfuerzos legislativos-, no menos cierto es que
este sistema parece poco apropiado. As lo sugieren por lo
menos los indicadores fundamentales del estado del medio
ambiente en el pas, que muestran la existencia de un gran
contraste entre lo "normal" y lo "norrnado", es decir, entre el
estado del medio ambiente en Mxico y lo que este estado
debera ser con arreglo a su legislacin ambiental.
De esa constatacin nace la crtica tan generalizada entre
nosotros en orden a que el sistema jurdico para la protec-
cin del ambiente en el pas es "poco eficaz", lo que algunas
veces se explicara por la "obsolescencia" de algunos de los
ordenamientos jurdicos que lo integran. Este tipo de crtica
798
se encuentra referida a lo que tcnicamente se denomina la

"eficacia" y la "eficiencia" de las normas jurdicas. Con es-
tos trminos se designan dos situaciones diversas, pero que
muchas veces se hallan estrechamente conectadas entre s,
hasta el punto de confundirse una con otra. Sin embargo,
nos parece importante, para fines de anlisis, insistir en la
distincin entre eficacia y eficiencia.
Nuestra opinin sobre este punto se puede resumir dicien-
do que compartimos la idea d que el sistema jurdico para la
proteccin del medio ambiente en Mexico, es actualmente
poco apropia o. Pero, nuestro enfoque para evaluar los pro-
blemas que presenta ese sistema, difiere quizs de manera
sensible de otros enfoques. En consecuencia, las soluciones
que planteamos para resolver esos problemas tienen por lo
menos un nfasis distinto al de otras soluciones.
En los prrafos que siguen se examinan las razones que
justificaran la aseveracin de que el sistema jurdico vigen-
te para la proteccin del ambiente en Mxico, sera poco
apropiado. Nuestro propsito es analizar detenidamente la
cuestin de la "poca eficacia" y de la "obsolescencia" de di-
cho sistema, en la que se basa una crtica que nos parece
razonable, aunque superficial, lo que lleva a propiciar, algu-
nas veces, polticas legislativas equivocadas o insuficientes,
cuando de la crtica se pasa a las propuestas para corregir
la situacin que se est criticando. Nuestra intencin de
ahondar en esta crtica tiene como finalidad, precisamente,
establecer las premisas para una poltica legislativa en esta
materia que sea congruente con los verdaderos problemas
que presenta la legislacin ambiental. Pero, ello lo haremos
con la reserva que debe plantearse desde ya, en el sentido de
que la legislacin ambiental es slo una condicin necesa-
ria, pero no una condicin suficiente, para resolver la proble-
799
mtica ambiental: ningn sistema jurdico para la proteccin

del ambiente, por apropiado que sea, puede resolver por si
mismo dicha problemtica.
Para este examen, utilizaremos las categoras de "efica-
cia" y de "eficiencia" a que nos hemos referido recientemen-
te, de las que no se puede prescindir en los anlisis de este
tipo. Por eso la primera cuestin de que nos ocuparemos es
de la distincin, en un plano terico, que debe hacerse entre
estas categoras, as como de las relaciones que existen entre
ellas. Luego, se examinarn las que en nuestra opinin son
las razones ms generales de la ineficiencia y de la inefica-
cia de la legislacin ambiental mexicana. Y, a partir de las
conclusiones que se extraigan de este anlisis, se comenzar
a disear las bases de lo que, a nuestro entender, sera una
poltica legislativa adecuada para la proteccin del ambiente
en Mxico.
263. Las cuestiones tericas de la eficacia y la eficiencia de la

legislacin ambiental
Se entiende por "eficacia" el grado de acatamiento de una

norma jurdica por quienes son sus destinatarios, mientras
que por "eficiencia" se enti ende el grado de idoneidad que
posee una norma jurdica para satisfacer la necesidad que se
tuvo en cuenta al expedirla.
Hay que advertir que estos trminos no siempre son emplea-

dos en el sentido aqu propuesto. As, en el mismo campo del
derecho ambiental se ha sealado en alguna oportunidad que
la eficacia "entraa una cuestin de hecho, susceptible de
gradacin, que alude a la medida en que los comportamien-
tos imperados por sus preceptos responden a las necesidades
800
sociales tenidas en vista al tiempo de su dictacin", mien-

tras que la eficiencia -que tambin es una cuestin de hecho
susceptible de gradacin-, "alude al obedecimiento, espont-
neo o provocado, del deber ser impuesto por la norma",259
esto es, se le ha dado a la "eficacia" el sentido que le hemos
asignado a la "eficiencia" y viceversa. Sin embargo, esto l-
timo podra inducir a algunas confusiones, ya que el sentido
generalmente aceptado por la ciencia jurdica para el trmi-
no "eficacia", es el que le hemos indicado ms atrs.26o
Por lo general, la atencin de los analistas se concentra

en la ineficacia de la legislacin ambiental, dejndose de
lado sus problemas de ineficiencia. que son tanto o ms gra-
ves que los problemas de ineficacia y que, en muchos casos.
determinan su existencia. Por otra parte, tampoco existen
estudios que midan el grado de acatamiento de las normas
ambientales y que. por tanto, nos muestren con precisin los
niveles de ineficacia de dichas normas.
La verdad es que, cuando hablamos de la ineficacia de la
legislacin ambiental, muchas veces lo hacernos porque, jun-
to con percibir la generacin o persistencia o incremento de
ciertas situaciones que son perjudiciales para el ambiente, su-
ponernos que existen la o las normas jurdicas adecuadas para
prevenirlas o controlarlas. Pero, rara vez nos preocupamos de
verificar el supuesto implcito de esta valoracin de la eficacia
de las normas ambientales, esto es, el supuesto de la existen-
cia de normas jurdicas adecuadas para prevenir o controlar
tales efectos, lo que implica un anlisis de eficiencia.
Sin embargo, si empezarnos a verificar tal supuesto es
ms que posible que nos encontremos en primer trmino,
con el hecho de que tales normas no existen. Lo anterior no
tendra nada de sorprendente, no slo por lo que comn-
801
mente se denomina "el incipiente grado de desarrollo de la

legislacin ambiental" -la carencia de normas jurdicas que
regulen determinados fenmenos que son nocivos para el
ambiente-, sino tambin por la frecuente inexistencia de
aquellas normas jurdicas que desarrollan el contenido de
otras que ya se encuentran en vigor y hacen posible su apli-
cacin. En efecto, los casos de anomia absoluta no son habi-
tuales en la legislacin ambiental y, en cambio, s lo son los
de anomia relativa. Dicho con otras palabras: es poco usual
que un determinado fenmeno nocivo para el ambiente no
se halle regulado de alguna manera, pero es usual que esa
regulacin no sea lo suficientemente completa como para
permitir la aplicacin de las normas jurdicas existentes que
se refieran a dicho fenmeno.
As, por ejemplo, cuando una determinada legislacin
ambiental establece que queda prohibido contaminar la at-
msfera, es muy posible que ella no prescriba en que casos
se considerar que existe una situacin de contaminacin de
la atmsfera, ya que con toda probabilidad esa legislacin no
pretender sancionar los casos de contaminacin de mini-
mus y, en consecuencia, se remitir a reglamentos o normas
tcnicas para los efectos de la calificacin de cada caso de
contaminacin atmosfrica. De esta manera, mientras tales
reglamentos o normas tcnicas no se expidan, la norma jur-
dica que establece la prohibicin de contaminar la atmsfera
no podr ser aplicada.
Por tanto, en estos casos no habr propiamente una si-
tuacin de ineficacia en el sentido que habitualmente tiene
esta palabra, sino que una situacin de ineficiencia, puesto
que la norma jurdica de que se trate carecer de la idonei-
dad necesaria para satisfacer la necesidad que se tuvo en
cuenta al expedirla. No es exagerado afirmar que una parte
802
considerable de los problemas que presenta la legislacin

ambiental, tiene que ver con su incompletitud. Sin embargo,
en el diseo de una poltica legislativa para la proteccin
del ambiente, se sue1e olvidar que la funcin de legislar al
respecto no se agota, ni con mucho, mediante la expedicin
de normas tan amplias como son las que, por 10 general, se
propone incorporar a los ordenamientos ambientales.
La misma tarea de verificacin puede conducirnos, en
segundo trmino, a la conclusin de que existen todas las
normas jurdicas que son necesarias para que quede ente-
ramente regulado el fenmeno ambiental de que se trate,
pero que tales normas no se aplican porque son a todas lu-
ces inadecuadas para ese fin. En efecto, no es poco comn
que ciertas situaciones de ineficacia sean, en el fondo de
las cosas, situaciones de ineficiencia, en tanto encuentran su
explicacin en una falta de aptitud de las normas jurdicas
en vigor para resolver el respectivo problema ambiental. Esta
falta de aptitud -que puede ser inicial o sobreviniente-, la
encontrarnos en los casos en que las normas jurdicas expe-
didas para prevenir o controlar un determinado fenmeno
ambiental, resulta que no son las adecuadas para ese efecto,
porque as 10 pone de manifiesto la prctica o 10 indica
con toda claridad el propio conocimiento cientfico. En tal
situacin, es difcil que los encargados de la aplicacin de
las respectivas normas perseveren en hacerlas cumplir, como
ocurre en todos los casos de obsolescencia de las normas
jurdicas.
Lo mismo suceder cuando los mecanismos ideados para
la eficacia de tales normas, sean o terminen siendo inefi-
cientes, como es el caso de las sanciones pecuniarias que
llegan a ser irrisorias como consecuencia de procesos infla-
cionarios, ya que difcilmente se insistir en estos casos en la
803
aplicacin de las respectivas normas. Sin embargo, tambin

es comn un caso de ineficiencia que obsta a la eficacia de
las normas ambientales y que, a diferencia de los anteriores,
ti ene que ver ms con el sistema jurdico en su conjunto que
con la legislacin ambiental. Se trata del caso de los sistemas
jurdicos que en su conjunto son ineficientes o poco eficien-
tes, considerados desde el punto de vista de la aplicacin de
las normas ambientales, como ocurre, por ejemplo, con los
sistemas jurdicos que tienen un rgimen procesal inapropia-
do para el ejercicio de las acciones civiles derivadas de los
daos ambientales. As sucede con todos aquellos sistemas
procesales que estn inspirados en la lgica del proceso indi-
vidual, como se ha sealado ms atrs (vase el prrafo 51),
pues su ineficiencia para resolver los conflictos colectivos
sue1e hacer ineficaces las normas que establecen la respon-
sabilidad civil por el dao ambiental.
La referencia que estamos haciendo a la ineficiencia de
la legislacin ambiental que ti ene que ver con el sistema
jurdico en su conjunto y que afecta su eficacia, nos lleva a
un problema de ineficiencia ms de fondo: se trata de la in-
eficiencia que indirectamente afecta a esa legislacin por la
insuficiente incorporacin de la dimensin ambiental en el
sistema jurdico general y, en especial, en la legislacin eco-
nmica. E efecto, la escasa penetracin que se observa de los
criterios ambientalistas en el conjunto del sistema jurdico
y, de manera particular, en los ordenamientos jurdicos que
concurren a disciplinar el estilo de desarrollo predominante,
determina en la prctica que. muchas veces, la legislacin
ambiental sea insuficiente y. por tanto ineficaz, para corregir
las situaciones ambientales indeseables que propicia el sis-
tema jurdico general. As, por ejemplo, el establecimiento
de parmetros apropiados para prevenir y controlar la con-
804
taminacin atmosfrica, termina siendo insuficiente y en de-

finitiva ineficaz, si junto con ello se estimula el desarrollo
desmesurado del transporte privado y, en consecuencia, las
ciudades se pueblan de vehculos que. en lugares como el
Valle de Mxico, contaminan irremediablemente la atmsfe-
ra. aunque se lleguen a ajustar a dichos parmetros.
En consecuencia. una parte considerable de los problemas
de eficacia, son en verdad problemas de eficiencia. Porque,
en estricto rigor, una norma jurdica es ineficaz slo cuan-
do, siendo perfectamente adecuada para la situacin de que
se trate, es incapaz de transformar las regularidades sociales
existentes a ese respecto, subordinando los correspondientes
procesos sociales a sus prescripciones. Pero, la incapacidad
de una norma jurdica para modificar una determinada regu-
laridad social y hacer de ella una regularidad "jurdica" (en
tanto influida por el derecho), no puede explicarse slo con
razones jurdicas, sino con razones que tienen que ver con el
conjunto del escenario social en el que debe operar la norma
jurdica. como se dir ms adelante.
Creemos que con lo dicho ha quedado suficientemente
en claro, desde un punto de vista terico. las diferencias que
cabe hacer entre las cuestiones de eficacia y las cuestiones de
eficiencia de la legislacin 'ambiental, as como las relaciones
entre unas y otras. Con base en lo anterior, nos adentraremos
ahora en las cuestiones concretas de eficacia y eficiencia de la
legislacin ambiental mexicana, iniciando el anlisis con las ra-
zones de ineficiencia de la misma. Para ese efecto, se examina-
rn, en forma sucesiva. las razones de ineficiencia que denomi-
naremos "la heterogeneidad del sistema", "la falta de desarrollo
del sistema", "la falta de consideracin de la informacin social
y natural adecuada", "la falta de mecanismos del sistema" y "la
falta de eficiencia derivada del sistema jurdico general".
805
264. Las razones de la ineficiencia de la legislacin ambiental

mexicana. La heterogeneidad del sistema
Creemos que una de las primeras causas de la ineficiencia

de la legislacin ambiental mexicana y que hace de sta un
sistema poco apropiado para la proteccin del ambiente en
el pas, tiene que ver con la primaca que an tienen dentro
de ella los ordenamientos jurdicos que estn inspirados en
una visin reduccionista y sectorialista del ambiente y que
son los que conforman fundamentalmente dicho sistema.
En efecto, la legislacin ambiental mexicana est inte-
grada casi exclusivamente por ordenamientos jurdicos que
se limitan a regular slo ciertos elementos ambientales o los
efectos ambientales de algunas actividades, sin considerar
las relaciones que existen entre esos elementos o actividades
y los otros elementos que forman parte del sistema ambiental
de que se trata. El punto terico de encuentro terico de di-
chos acuerdos se encuentra constituido por la Ley Federal de
Proteccin al Ambiente, pero las disposiciones de esta Ley
son insuficientes para considerar superados los problemas
de ~eterogeneidad existentes. Por otra parte, dichos proble-
mas no tienen que ver slo con la concepcin del ambiente
que se maneja en tales ordenamientos, sino tambin con las
contradicciones que presentan, en algunos casos, las normas
que concurren a disciplinar una misma materia, cuando ellas
son el fruto de ideas diferentes sobre lo que sera una poltica
adecuada en esa materia.
Por lo general, la preocupacin que se externa al respec-
to, se refiere al elevado nmero de ordenamientos jurdicos
que configuran el sistema jurdico para la proteccin del
ambiente en Mxico, los que, aunque no todos citados, se
aproximan al medio militar. El hecho, sin embargo, no tiene
806
nada de sorprendente, si se tiene en cuenta la manera como

se ha ido creando el sistema jurdico de proteccin del am-
biente en Mxico, que por lo dems no difiere de lo que ha
ocurrido en otros pases de Amrica Latina. La cifra que se ha
dado tampoco tiene nada de espectacular6 si se la compara
con la que presentan otros pases de la misma regin.' I Por
otra parte, es difcil, si no imposible, que las normas jurdicas
sobre proteccin del ambiente puedan llegar a integrarse en
un solo ordenamiento. A este punto se regresa ms adelante,
cuando se trata de la conveniencia de la codificacin am-
biental (vase el prrafo 279). Tampoco ello es necesario,
porque lo importante, en definitiva, es que esas normas sean
congruentes entre s, en funcin de una misma concepcin
del ambiente.
En consecuencia, lo que aparece como una notable dis-
persin fsica de las normas jurdicas sobre proteccin del
ambiente, no es un hecho que, por s mismo, sea preocu-
pante. Dicho de otra manera: lo preocupante no es la he-
terogeneidad formal del sistema jurdico para la proteccin
del ambiente en Mxico, esto es, la dispersin fsica de las
normas jurdicas que se ocupan de esta materia, sino la he-
terogeneidad material de las mismas, es decir, su carencia de
criterios homogneos para resolver los problemas que plan-
tea la proteccin del ambiente.
Lo que en verdad es preocupante es la dualidad que pre-
senta el sistema jurdico para la proteccin del ambiente,
en el interior del cual coexiste una legislacin de carcter
merstico, que ocupa la mayor parte de ese sistema y cuyo
enfoque reduccionista y sectorialista del ambiente no slo
propicia la existencia de contradicciones, sino que es insu-
ficiente para una proteccin apropiada del ambiente, con
una legislacin de carcter holstico de escaso desarrollo,
807
cuyo enfoque globalista y transectorial no prevaIeee, en la

prctica, sobre la legislacin puramente merstica. En efecto,
no obstante que la segunda ti ene un carcter supletorio res-
pecto de la primera, en la -realidad de los hechos el escaso
desarrollo de esta ltima determina que, por lo general, la
legislacin sectorialista se aplique con preferencia a la le-
gislacin globalista. Este hecho es importante, porque indica
que, muchas veces, la nueva legislacin ambiental tiene una
existencia exclusivamente formal.
La conclusin que se extrae de todo lo dicho consiste en
que una parte importante de la t-area legislativa que debe lle-
varse a cabo respecto de la legislacin ambiental mexicana,
consiste en la adecuacin e integracin los ordenamientos
jurdicos que estn presididos por un enfoque reduccionista
y sectorialista del ambiente, a un sistema jurdico que est
regido o pretende llegar a estar regido por un enfoque globa-
lista y transectorial del ambiente.
265. La falta de desarrollo de la legislacin ambiental mexicana
En estrecha relacin con lo anterior, pensamos que otra de

las causas importantes de la ineficiencia de la legislacin am-
biental y que hace de sta un sistema poco apropiado para
la proteccin del ambiente en su pas, tiene que ver con su
falta de desarrollo, insuficiencia que por otra parte es comn
a muchas legislaciones ambientales.
En este sentido, es menester reiterar que la legislacin
ambiental requiere, para su aplicacin, de un determinado
nivel de desarrollo normativo, esto es, de normas que tengan
aquel grado de especificidad que hace posible, jurdicamen-
te, su aplicacin. En efecto, el hecho de que se pongan en
vigor una determinada norma legal para la proteccin del
808
ambiente, no significa necesariamente que la situacin a que

ella se refiere haya quedado regulada con la suficiencia re-
querida, pues por lo general ser indispensable para su apli-
cacin que su contenido sea desarrollado, hasta un cierto
nivel de especificacin, por reglamentos y, sobre todo, por
normas tcnicas, que determinen con la precisin necesaria
lo que est prohibido y lo que est permitido. Sin embargo,
es frecuente que, en muchas ocasiones, no se arribe a este
grado de especificacin, lo que determina que las normas
legales respectivas queden sin aplicacin.
En diversos captulos de esta obra, se han sealado algu-
nos casos de normas legales que carecen de la reglamerita-
cin necesaria para su aplicacin. Por otra parte, tambin se
ha hecho una enunciacin de las normas tcnicas vigentes
en cada materia, de la que resulta que, quizs con la excep-
cin de aqullas que se refieren a las aguas, dichas normas
son ms bien escasas.
266. La falta de consideracin de la informacin natural y so-

cial adecuada por la legislacin ambiental mexicana
Toda la legislacin ambiental que pretenda ser apropiada,

debe considerar suficientemente los diversos elementos na-
turales y sociales involucrados en las situaciones que ella
est llamada a regular. Se trata, como suele decirse, de te-
ner en cuenta aquel "dato" natural o social que, de acuerdo
con las informaciones disponibles, permitir resolver de una
manera adecuada un determinado problema ambiental o el
conjunto de stos.
Sin embargo, no es frecuente que ello se haga as, lo
que tambin ocurre entre nosotros. En efecto, se encuentra
bastante generalizada la prctica de expedir normas jurdi-
809
cas para la proteccin del ambiente que no consideran, por

ejemplo los problemas sociales involucrados en las situa-
ciones ambientales que se desean corregir. Esto determina,
por cierto, que ellas caigan en una especie de vaco social y
sean inaplicables ab initio.
Lo anterior tiene lugar cuando el legislador asume, deli-
beradamente o no, una actitud "voluntarista", en tanto pre-
tende resolver el problema ambiental de que se trata con
base en su sola voluntad, pasando por alto las cuestiones so-
ciales que han concurrido a generar el problema o a impedir
su solucin y, por consiguiente, omitiendo adoptar aquellas
medidas que son indispensables para procurar la aplicacin
de las normas que se estn expidiendo y que se encuentran
dentro de la esfera de sus atribuciones.
Con todo, es ms frecuente el caso de que el legislador
entregue por completo a la Administracin la funcin de
adoptar esas medidas, en el ejercicio de sus facultades para
proveer a la aplicacin de las leyes, con la consecuencia
de que sta se limite a mantenerse en el plano de la norma-
tividad y, por tanto, no haga sino expedir otras normas, sin
entrar, por ejemplo, a elaborar y ejecutar programas para la
aplicacin de las mismas normas, que consideren la solucin
de los problemas sociales que obstan a dicha aplicacin.
A la falta de consideracin del "dato" social necesario,
se agrega algunas veces la que se refiere al dato natural que
es menester tener en cuenta, lo que tiene que ver con el de-
sarrollo y la difusin de los conocimientos ambientales, en
especial cuando se trata de aqullos que se refieren a una
determinada realidad nacional. En efecto, la falta de adecua-
cin de la norma jurdica a la realidad concreta, se explica
muchas veces porque no existe o no est suficientemente
difundido el conocimiento necesario respecto de esa reali-
810
dad, que permita establecer la norma ms apropiada a su

respecto.
267. La falta de mecanismos jurdicos apropiados para la apli-

cacin de la legislacin ambiental mexicana
El algunos casos, la ineficiencia de la legislacin ambien-

tal se explica por la falta de mecanismos jurdicos apropia-
dos para su aplicacin, como ya se ha sealado. En el caso
de la legislacin ambiental mexicana y al igual de lo que
ocurre en las legislaciones de otros pases, existe una clara
tendencia a privilegiar los mecanismos correctivos sobre los
preventivos, lo que implica que, por lo general, se acta res-
pecto de los efectos ambientales nocivos antes que de sus
causas. Esta tendencia, sin embargo, est siendo modificada
por la Ley Federal de Proteccin al Ambiente. Los ordena-
mientos jurdicos que se refieren a la proteccin de ciertos
elementos ambientales, en cambio, continuan insistiendo en
los mecanismos correctivos, especialmente en la aplicacin
de sanciones pecuniarias, que algunas veces se tranforman
en medidas socialmente inaceptables y, en otras ocasiones,
en medidas inocuas. Lo mismo ocurre con medidas como
la clausura de establecimientos industriales, cuyo impacto
social las hace muchas veces imposibles.
Con todo, en algunos casos este tipo de ineficiencia tiene
su origen en el sistema jurdico general, al que pertenece
la legislacin ambiental. Como tambin se ha sealado ms
atrs, un caso extremadamente crtico de ineficiencia que es
ajeno a la legislacin ambiental y que, sin embargo, le afec-
ta, est constituido por la inexistencia de un sistema procesal
adecuado, que permita el ejercicio de las acciones civiles
derivadas de los daos provocados al ambiente.
811
268. los obstculos principales a la eficiencia de la legislacin

ambiental mexicana que se derivan del sistema jurdico general
a que sta pertenece
Como se ha visto recientemente, no todas las causas de la in-

eficiencia de la legislacin ambiental se encuentran en su in-
terior, pues el sistema jurdico general al que pertenece dicha
legislacin, puede plantearle ciertos obstculos que afectan
su eficiencia.
En nuestra opinin, el ms importante de ellos tiene que
ver con la legislacin econmica. En efecto, esta ltima fa-
vorece, en la prctica, una lgica, una lgica productiva que
se orienta hacia la maximizacin de la tasa de ganancia en
el corto plazo y, en consecuencia, permite que los procesos
econmicos se lleven a cabo sin muchas consideraciones
respecto de la base natural que los sustenta. Esta circunstan-
cia se explica por el carcter eminentemente discrecional de
la legislacin econmica, que le entrega al Estado la rectora
de los procesos econmicos, pero que no privilegia los crite-
rios ambientales frente a otros que se pueden considerar en
la formulacin de la estrategia estatal para el desarrollo.
Por cierto, dentro de este sistema discrecional, el Estado
podra imponer todas las restricciones que estimare necesa-
rias para la proteccin del ambiente; pero, en la prctica, ello
no ocurre as. Al contrario, es ms frecuente entre nosotros
que el Estado establezca ms privilegios que restricciones al
proceso de acumulacin, pblico o privado, todo ello al am-
paro del carcter discrecional de la legislacin econmica.
Esto significa que, en la realidad de los hechos, la proteccin
del ambiente queda subordinada a una estrategia de desarro-
llo que mira fundamentalmente al incremento de las tasas de
crecimiento.
812
En consecuencia, hay que concluir que la eficiencia de la

legislacin ambiental mexicana se encuentra decisivamente
mediada por la legislacin econmica, en tanto sta permite
un tipo de desarrollo que no es ambientalmente deseable.
Por eso, si se ti ene en cuenta que la legislacin ambiental
pretende, en ltimo trmino, modificar la lgica productiva
del sistema econmico vigente, es claro que ese objetivo no
lo podr alcanzar, a menos que se modifiquen las bases ju-
rdicas de dicho sistema, que hacen posible la preeminencia
de la lgica productiva vigente. Con este objeto, es necesario
que se incorpore explcitamente la dimensin ambiental en
la idea jurdica de desarrollo y, en definitiva, se eliminen de
la legislacin econmica todos sus rasgos discrecionales que
permiten un tipo de desarrollo no sustentable.
269. Las razones de la ineficacia de la legislacin ambiental

mexicana
Una vez identificadas y examinadas las principales causas de la

ineficiencia del sistema jurdico para la proteccin del ambiente
en Mxico, es menester entrar a analizar las causas que determi-
nan la ineficacia de dicho sistema y que no tienen que ver con
sus razones de ineficiencia.
Tal como se dijo ms atrs, la ineficacia de un sistema
jurdico denota, cuando es perfectamente apropiado para la
situacin de que se trate, su incapacidad para transformar las
regularidades sociales existentes a ese respecto, esto es, para
subordinar a sus prescripciones los procesos sociales que se
desean modificar, transformando una determinada regulari-
dad social en una regularidad "jurdica", en tanto influida por
el derecho. La cuestin de la ineficacia no consiste, simple-
mente, en que una norma jurdica no se cumpla. Todas las
813
normas jurdicas presentan, en verdad, un cierto grado de in-

cumplimiento voluntario por parte de sus destinatarios, que
hace necesario el empleo de los mecanismos coactivos que
contienen las mismas normas. Una cuestin de ineficacia se
plantea slo cuando ese grado de incumplimiento alcanza
un nivel alarmante, es decir, se generaliza. Como es obvio,
toda cuestin de ineficacia se complica cuando tampoco
existe un cumplimiento forzado de los deberes jurdicos im-
puestos a los destinatarios de las normas.
Por eso, cuando se habla de la ineficacia de la legislacin
ambiental, de lo que se habla es de una situacin generaliza-
da de incumplimiento de la que se responsabiliza al conjun-
to de la sociedad y, en especial, a las autoridades encargadas
de su aplicacin. Las causas de este incumplimiento gene-
ralizado, por otra parte, se explican a travs de una mezcla
de razones subjetivas y objetivas. As, por ejemplo, un au-
tor colombiano expresa que el Cdigo de su pas "no se ha
aplicado en debida forma porque hay muchos intereses en
juego", agregando que "la preservacin del ambiente coloca
en entredicho al sistema industrial, y consecuencialmente, al
modelo de desarrollo tradicional". Pero el mismo autor aa-
de que "es evidente que las normas ambientales no se han
aplicado ... tal vez por desidia y negligencia de los funciona-
rios encargados de aplicarlas o por carencia de colaboracin
de los particulares". Otro autor de ese mismo pas habla "de
una gran timidez" en la ejecucin de la ley y de la poltica
ambiental, y tambin de la "carencia de decisin poltica"
para aplicar integralmente el Cdigo colombiano.i'"
La verdad es que la "desidia y negligencia" o la "gran timi-
dez" o la "carencia de decisin poltica", o cualquier otro fen-
meno similar, no explican nada por s mismas, pues en el mejor
de los casos no son sino el reflejo de una causa ms profunda
814
de ineficacia de la legislacin ambiental y que, como apunta

el primero de esos autores, tiene que ver con "el modelo de
desarrollo tradicional", lo que incluye el sistema industrial.
Nuestro punto de vista respecto de la ineficacia de la
legislacin ambiental, se puede resumir diciendo que, por
lo general, las causas ms directas de este fenmeno con-
sisten en la oposicin que su aplicacin encuentra en las
regularidades sociales existentes y, sobre todo, en las deter-
minaciones econmicas de stas. En efecto, dentro del es-
quema que plantea la lgica productiva vigente, no tienen
cabida las exigencias de adecuacin de los procesos produc-
tivos a la base natural que los sustentan, que son las exigen-
cias propias de la legislacin ambiental. Tales exigencias se
estrellan. muchas veces, con prcticas econmicas, que la
legislacin ambiental, por si misma, no puede modificar.
Como es obvio, existen adems otros factores que tienen
que ver con la oposicin que la aplicacin de la legislacin
ambiental suele encontrar en el seno de la sociedad, como
es el caso de los factores culturales y, entre ellos. la arrai-
gada conviccin de que la naturaleza permite todo tipo de
intervenciones a su respecto. Otras causas de la ineficacia
de la legislacin ambiental tienen que ver con los hbitos y
las preferencias generalizados en el interior de la sociedad,
pero la verdad es que casi todos ellos pueden ser reconoci-
dos a un mbito econmico. En efecto, es frecuente que la
demanda de bienes y servicios cuya produccin o prestacin
son ambientalmente indeseables, sea creada, en nuestras so-
ciedades, por su propia oferta.
Esta clase de causas de ineficacia de la legislacin am-
biental, se encuentra tambin presente entre nosotros. Ellas
no pueden combatirse slo a travs de la legislacin, que en
los Estados de derecho es slo una condicin necesaria para
815
que tenga lugar un cambio social, pero no es una condicin

suficiente para ese efecto. En general, un determinado orden
social no se puede imponer slo a travs de ciertos mecanis-
mos de coaccin, como lo son las normas jurdicas. Pero,
el sistema jurdico puede influir en ese cambio, si en vez de
limitarse a establecer sanciones para los casos en que no se
ajusten a la prescripciones legales, se preocupa de establecer
las condiciones necesarias para modificar las regularidades
sociales existentes.
Estas causas ms profundas de la ineficacia de la legis-
lacin ambiental, sin embargo, no pueden corregirse fcil-
mente, sobre todo en pocas de crisis. En efecto, la actual
crisis generalizada, grave y persistente del sistema econmi-
co vigente, contribuye ms bien a exacerbar los criterios pro-
ductivistas tradicionales, antes que a moderarlos. As ocurre,
especialmente. en los pases perifricos, que hoy se encuen-
tran inmersos dentro de un verdadero "circulo perverso", que
los obliga a incrementar cada vez ms las exportaciones de
sus productos primarios, no slo para combatir la cada de
los precios relativos de los mismos, sino tambin para conti-
nuar sirviendo el pago de una elevada deuda externa, as
como para realizar las importaciones ms indispensables,
todo ello con las consecuencias que son fciles de prever en
materia de proteccin del ambiente.
270. Es necesaria una poltica legislativa para la proteccin del

ambiente en Mxico?
El anlisis que se ha hecho de los problemas de eficiencia

y de eficacia que presenta el sistema jurdico para la protec-
cin del ambiente en Mxico, ha puesto de manifiesto que
dicho sistema es poco apropiado para este fin.
816
En consecuencia, ha llegado el momento de ocuparse de

la segunda pregunta que se planteaba al inicio de este captu-
lo, que es la pregunta del qu hacer? En efecto, si Mxico no
cuenta con un sistema jurdico apropiado para la proteccin
del mediao ambiente, la verdad es que no podemos dejar de
interrogarnos sobre lo que se debe hacer a este respecto. La
respuesta a esta pregunta parece obvia: es menester disear una
poltica legislativa para la proteccin del ambiente en Mxico,
que contenga todas las propuestas necesarias para superar los
inconvenientes que presenta el sistema jurdico vigente.
Sin embargo, esta respuesta no est exenta de polmica,
porque tambin hay quines piensan que no tiene sentido,
en este caso o en cualquier otro, formular ningn tipo de
poltica legislativa. Por consiguiente, es ineludible ocuparse,
previamente, de otra pregunta, a saber es necesaria una po-
ltica legislativa para la proteccin del ambiente en Mxico?
La idea de que no tiene sentido formular ningn tipo de
poltica legislativa para la proteccin del ambiente, se en-
cuentra ms difundida de lo que pudiera creerse. Ella se fun-
damenta en un razonamiento tan simple como equivocado,
que ti ene su punto de partida en la constatacin de lo que
se visualiza como una notoria ineficacia de la legislacin
ambiental vigente. En efecto, se afirma que la formulacin
de una poltica legislativa para la proteccin del ambiente
en pases como los nuestros, es un ejercicio absolutamente
estril, porque es un hecho notorio que la legislacin am-
biental vigente no se aplica y, en consecuencia, no cabe sino
esperar que aqulla que la sustituya tampoco se aplique. Lo
que hay que hacer -suele decirse-, es procurar que la legis-
lacin ambiental vigente se aplique realmente, pues la ver-
dad es que ella contiene todas las reglas que son necesarias
para la proteccin del ambiente. Y a manera de corolario se
817
agrega, algunas veces, que los problemas ambientales exis-

tentes tienen su explicacin en la falta de aplicacin de esa
legislacin.
Creemos que todo lo que se ha dicho antes sobre los pro-
blemas de eficiencia y de eficacia de la legislacin ambien-
tal, contribuye a dejar en claro las falacias que contiene este
tipo de razonamiento, que a partir de algunos elementos de
verdad, arriba sin embargo a conclusiones falsas. En efec-
to, dicho razonamiento no incluye, como se podr advertir,
ningn anlisis sobre las razones de la presunta ineficacia de
la legislacin ambiental vigente y, por lo mismo, no llega a
identificar sus problemas de ineficiencia que, muchas veces,
determinan la falta de aplicacin de esa legislacin y que, en
todo caso, hacen de esa legislacin un sistema jurdico poco
apropiado para la proteccin del ambiente. Por el contrario,
ese razonamiento sostiene, dogmticamente, que el sistema
jurdico vigente es apropiado. Esto le impide siquiera conside-
rar la necesidad de una poltica legislativa para la proteccin
del ambiente. Por otra parte, lo que se postula es algo caren-
te de sentido, nuevamente por falta de un anlisis mnimo.
Porque, qu significa "procurar" que la legislacin ambiental
vigente se cumpla? Significa, probablemente, que con base
en la identificacin de las causas de la ineficiencia de dicha
legislacin con factores subjetivos como los que se han sea-
lado ms atrs -"falta de voluntad poltica", "desidia", "negli-
gencia", etc.-, lo que se postula es un cambio de conducta de
las autoridades encargadas de la aplicacin de la legislacin
ambiental. Esto constituye, a nuestro juicio, un grave error.
En sntesis, pensamos que es indiscutible la necesidad
de una polticalegislativa para la proteccin del ambiente en
Mxico y que lo que debe ponerse a discusin es, en verdad,
el contenido de esa poltica, teniendo en cuenta, por otra
818
parte, cules son sus lmites, porque tal como se ha venido

diciendo, una poltica legislativa apropiada para la protec-
cin del ambiente en el pas, es como se ha dicho slo una
condicin necesaria, pero no una condicin suficiente, para
remover las situaciones ambientales indeseables.
Sobre este punto, sea quizs necesario insistir. Cuando
decirnos que ninguna poltica legislativa para la proteccin
del ambiente en Mxico podr generar por si misma un cam-
bio ambiental en el pas, no desconocernas que evidente-
mente la nueva legislacin ambiental ser uno de los pilares
sobre los cuales, de manera necesaria, habr de sustentarse
dicho cambio. As ocurre en casi todos los procesos de cam-
bio social.
En ese sentido, hay que tener en claro que el cambio
ambiental implica un cambio social, por lo dems bastante
significativo. En consecuencia, al cambio ambiental son apli-
cables las consideraciones que se pueden formular respec-
to de cualquier cambio social. Todo cambio social supone
una modificacin del modo de integracin de una sociedad.
El cambio ambiental tambin supone una modificacin del
modo de integracin de una sociedad, en tanto ese modo de
integracin es el que determina la relacin sociedad-natu-
raleza, es decir, la manera como la sociedad media la natu-
raleza y, por la otra, los efectos sociales de esa mediacin.
La funcin del derecho en los procesos de cambio social
-la relacin entre derecho y cambio social-, se ha discutido
extensamente en el mbito de la sociologa jurdica. Las te-
sis que se manejan a este respecto, son las que consideran
al derecho como un obstculo al cambio social o, por el
contrario, como un factor del mismo. Por lo general, estas
tesis se formulan en un plano eminentemente abstracto y, por
lo mismo, carecen de la fuerza explicativa que es necesaria
819
para analizar los procesos histricos concretos. La verdad es

que lo nico que se puede sostener, en abstracto, es que el
derecho cumple una funcin integradora dentro de la socie-
dad y, por consiguiente, los procesos de cambio social -que
suponen una modificacin del modo de integracin de una
sociedad-, es probable que tengan que pasar de alguna ma-
nera por el derecho. Sin embargo, la verdad es que no exis-
ten principios universales de cambio, por que cada sociedad
tiene su propio modo de integracin. Por tanto, las especi-
ficidades que histricamente presenta cada sociedad, impi-
den que se puedan formular conclusiones generales vlidas a
este respecto. De all que lo ms aproximado a la verdad que
se puede decir es que, en aquellas sociedades que aceptan al
derecho como el principio ordenador de las prcticas socia-
les existentes, el derecho es uno de los factores del cambio
social y, en algunos casos, un prerrequisito del mismo.
Nosotros pensarnos que, en pases como Mxico, el cam-
bio ambiental no puede generarse, extenderse y consolidar-
se, sino dentro de un sistema jurdico que concurra a sealar
o a consolidar la forma que asumir ese cambio.
271. La necesidad de un programa de poltica legislativa para la

proteccin del ambiente en Mxico
El planteamiento que se ha hecho sobre las razones de la

ineficiencia y la ineficacia del sistema jurdico para la pro-
teccin del ambiente en Mxico, pone en claro que la pol-
tica legislativa que se debe disear a su respecto es bastante
compleja. En efecto, ella no puede consistir, simplemente,
en el remozamiento de la Ley Federal de Proteccin al Am-
biente o en su sustitucin por otro ordenamiento jurdico.
Esa poltica tampoco puede circunscribirse a ciertas reformas
820
de determinados ordenamientos jurdicos o a la expedicin

de algunos reglamentos cuya ausencia es notoria. Sin embar-
go, con la importante excepcin del Programa Nacional de
Ecologa 1984-1988, es habitual entre nosotros que, cuando
se habla de perfeccionamiento de la legislacin ambiental,
las propuestas respectivas no pasen ms all de 10 que se
ha dicho. La verdad es que 10 que se requiere es un progra-
ma de poltica legislativa, en el que se diseen, de mane-
ra consistente, los pasos que deben darse para el desarrollo
progresivo de la legislacin ambiental.
En ese programa deben, por cierto, evitarse aquellos excesos

que conducen a la expedicin de ordenamientos jurdicos
que, desde un principio, son inaplicables. En este punto, es
menester atenerse al clebre consejo que don Miguel de Cer-
vantes y Saavedra pone en boca de Don Quijote, cuando ste
instruye a Sancho Panza sobre las conductas que debe obser-
var en el gobierno de la nsula de Barataria: "no hagas muchas
cosas pragmticas, y si las hicieres, procura que sean buenas,
y, sobre todo, que se guarden y cumplan; que las pragmticas
que no se guardan, lo mismo es que si no lo fuesen; antes dan
a entender que el Prncipe que tuvo discrecin y autoridad
para hacerlas, no tuvo valor para hacer que se guardaran; y
las leyes que atemorizan y no se ejecutan, vienen a ser como
la viga, rey de las ranas: que al principio las espant, y con el
tiempo la menospreciaron y se subieron sobre ella".263
La necesidad de la formulacin de un programa de polti-

ca legislativa para la proteccin del ambiente, se explica no
slo la naturaleza compleja de esta tarea, sino tambin por el
carcter eminentemente progresivo que tiene el perfecciona-
miento de la legislacin ambiental. En efecto dicha funcin
821
debe entenderse como un proceso, que se desarrolla a travs

de una serie de etapas. Incluso, este proceso debe conside-
rarse como una actividad permanente, pues la verdad es que
la legislacin ambiental debe renovarse continuamente, a la
luz de 10 que indiquen las evaluaciones que se hagan sobre
su eficiencia y su eficacia.
Toda formulacin de una poltica legislativa apropiada
para la proteccin del ambiente, supone la realizacin de
algunas actividades previas, como son la recopilacin y sis-
tematizacin de la legislacin ambiental vigente y el anlisis
de su eficiencia y eficacia. Entre nosotros, se ha avanzado en
el primero de esos puntos, pero no lo suficiente respecto del
segundo.
La exigencia de llevar a cabo una recopilacin y sistema-
tizacin exhaustiva de la legislacin ambiental vigente, se
explica a su vez porque, en general. no es posible acometer
la formulacin de ninguna poltica legislativa. si no se tiene
antes en claro cules son las normas que rigen actualmente
la respectiva materia. En el caso de la poltica legislativa para
la proteccin del ambiente, esta exigencia es igualmente v-
lida, pero ms difcil de satisfacer. En efecto, el elevado n-
mero de las normas jurdicas que se refieren a la proteccin
del ambiente y su dispersin dentro de los sistemas jurdi-
cos a que pertenecen, dificultan el conocimiento, aun im-
perfecto. de esas normas. Esto determina que por lo general,
no existen recopilaciones que faciliten ese conocimiento,
como no sean aqullas que tienen un carcter ms casual
que exhaustivo, en tanto no son el producto de una revisin
completa y sistemtica de las fuentes, sino de informaciones
de segunda mano. En consecuencia, el trabajo de compilar la
legislacin ambiental y ordenar su contenido, se transforma,
habitualmente, en una tarea preparatoria dentro del proceso
822
de formulacin de una poltica legislativa para la proteccin

del ambiente.
La exigencia del anlisis que debe hacerse respecto de
la eficiencia y la eficacia de la legislacin ambiental vigen-
te, se explica por si misma. Esta actividad implica examinar,
hasta donde es posible y necesario, cules son los grados de
eficiencia y de eficacia de las normas preexistentes y, en su
caso. determinar las razones que pudieran hacerlas, relativa
o absolutamente. ineficientes o ineficaces. Si no media este
tipo de anlisis, es ms que posible que se disee una poltica
legislativa errnea, que no contribuya a r solver ningn pro-
blema, como ha ocurrido tantas veces. Dicho anlisis debe
ir acompaado de otros, de naturaleza eminentemente tc-
nica (en sentido social y natural), que indiquen cules seran
las normas apropiadas para reemplazar a aqullas que son
ineficientes. y, si fuere el caso. llenar los vacos existentes
(vase el prrafo 266). Es muy importante que por las razones
sealadas ms atrs, el examen que se haga de la eficiencia
de la legislacin ambiental se extienda a la manera como
ella se articula con el sistema -jurdico a que pertenece y, en
especial, a los obstculos que dicho sistema jurdico opone
a la aplicacin de la legislacin ambiental.
Finalmente, el diseo del programa exige que se tengan
en claro las premisas bsicas en que se fundamentar la pol-
tica legislativa para la proteccin del ambiente, que en nues-
tra opinin debern derivarse de lo que aqu se ha llamado
una visin holstica y sistmica del ambiente.
Por eso, digamos que si se comparte la idea de que el
ambiente es un sistema en el que se organizan los diversos
elementos que hace posible la existencia y el desarrollo de
los organismos vivos -elementos que se encuentran en per-
manente interaccin entre s y con los organismos vivos res-
823
pecto de quienes son sus sistemas de ambiente-, la premi-

sa principal que habr de considerarse consistir en que la
legislacin sobre la materia deber ocuparse del ambiente
como un todo y del conjunto de sus elementos, est es, a par-
tir de un criterio globalista y transectorial del ambiente.
De lo anterior, resultan a su vez las siguientes premisas
bsicas: 1) la materi a regularse es la proteccin del ambien-
te, entendido este ltimo omo un sistema que presenta las
caractersticas recin sealadas; 2) la maner de regular ju-
rdicamente la proteccin del ambiente consiste en normar
aquellas conductas humanas que pueden influir de un modo
relevan te en los procesos de interaccin que tienen lugar
entre los sistemas de los organismos vivos y sus relacionesde
ambiente; 3) esta regulacin debe tener en consideracin las
relaciones que existen entre todos los elementos que confi-
guran determinados sistemas de ambiente y entre estos sis-
temas entre s, es decir, debe estar presidida por una visin
holstica, que considere al ambiente como un todo; 4) con-
secuentemente, la gestin conducente a proteger el ambien-
te -Ia gestin ambiental-, debe tener un carcter integral e
integrado, en tanto debe referirse a todos los elementos que
configuren el ambiente y debe considerarlos en todos sus
procesos de interaccin; y 5) el carcter integral e integrado
que debe tener la gestin ambiental -en la que le cabe un pa-
pel fundamental pero no exclusivo al Estado-, no supone ne-
cesariamente su radicacin en un rgano que centralice las
atribuciones necesarias para realizar esa gestin, sino ms
bien su organizacin dentro de un sistema de gestin que
garantice la coordinacin de las actividades respectivas.
En sntesis, pensamos que una poltica legislativa apro-
piada para la proteccin del ambiente debe partir de una
visin holstica y sistmica del ambiente y proponerse la re-
824
gulacin de todos los elementos que integran el ambiente,

procurando que ellos, en tanto sistemas de ambiente, acten
favorablemente respecto de la existencia y desarrollo de los
organismos vivos y, en especial, que propicien una mejor
calidad de vida de las personas. Esto implica que la legisla-
cin ambiental debe abocarse a la regulacin de todas las
conductas humanas posibles que pudieran incidir de una
manera determinante en los procesos de interaccin que se
dan entre los sistemas de los organismos vivos y sus sistemas
de ambiente y, adems, organizar una gestin respecto del
ambiente que garantice su proteccin.
272. El desarrollo de la poltica legislativa para la proteccin

del ambiente en Mxico
En consonancia con la manera como se visualiza actualmen-

te la problemtica ambiental, desde 1971, en adelante ha
habido en el pas una preocupacin por el perfeccionamien-
to de la legislacin ambiental. Esto ha permitido que se ha-
yan hecho algunos avances en este campo, mismo que han
colocado a Mxico entre los pases de Amrica Latina que
muestran un mayor desarrollo relativo de su legislacin am-
biental. Pero, queda todava mucho por hacer.
Por eso, el tema de la poltica legislativa para la protec-
cin del ambiente sigue presente, especialmente en la esfera
del Estado. Los resultados que se han alcanzado hasta ahora,
sin embargo, no reflejan de manera cabal los esfuerzos que
se han hecho para dotar a Mxico de una legislacin am-
biental apropiada, pero stos tampoco han sido acordes con
la magnitud de los problemas de la hora presente y con la
urgencia que existe de enfrentarlos de manera adecuada. Se
trata, por otra parte, de una tarea compleja, respecto de la
825
cual quizs an no hay una idea clara de como abordarla.

La expresin ms importante de este inters por la pol-
tica legislativa para la proteccin del ambiente, se encuen-
tra constituida por las prescripciones que en esta materia
contiene el Programa Nacional de Ecologa 1984-1988. que
por vez primera formula los lineamientos para lo que podra
llamarse un programa comprehensivo de poltica legislativa
para la proteccin del ambiente. En efecto, dicho Programa
va ms all de los habituales sealamientos sobre las caren-
cias del sistema jurdico vigente -que son necesarios, pero in-
suficientes-, cuando incursiona en el tema del manejo de los
instrumentos de poltica y avanza algunas ideas sobre lo que
denomina "poltica de legislacin ambiental", que se concre-
tan en cuatro lineamientos que nos parecen basicos.i'"
El programa Nacional de Ecologa 1984-1988 tambin con-

tiene ciertas indicaciones especficas sobre acciones a reali-
zarse, como las relativas a la formulacin de un reglamento
sobre impacto ambiental y a la conformacin de un marco
jurdico-administrativo congruente con la problemtica ac-
tual de la flora y fauna silvestres; 6 -pero, estas indicaciones
deben entenderse como parte de los lineamientos que propo-
ne el Programa y en ningn caso como las nicas acciones a
realizarse en este campo.
La consideracin en la que se inspira el primero de los

lineamientos que se-proponen. es expresada por el Programa
en los siguientes trminos:
"Actualmente. dada la diversidad y heterogeneidad de
las leyes, reglamentos. decretos y acuerdos administrativos
que regulan los aspectos relativos a la materia ambiental, se
requiere una adecuacin de los mismos, que responda a un
826
criterio ecolgico integral y permita regular todas las mani-

festaciones de la conducta humana que afectan al ambiente,
al uso y manejo de los recursos naturales y por ende, a la
calidad de la vida de la poblacin.,,266 En consecuencia,
en este diagnstico se destaca la heterogeneidad del sistema
jurdico para la proteccin del ambiente en Mxico y se pro-
pone corregirla a travs del siguiente lineamiento: "Se esta-
blecer un proceso exhaustivo de revisin y adecuacin de
las normas vigentes en materia ambiental, para propiciar su
congruencia". Esto quiere decir que la legislacin ambiental
vigente ser revisada y adecuada de manera que toda ella
responda a una misma visin holstica y sistmica del am-
biente y que, por tanto, haya entre todas las normas jurdi-
cas que la integran la debida correspondencia y armona. Se
trata de un paso importante, porque busca superar una de
las causas de ineficiencia ms significativas del sistema jur-
dico para la proteccin del ambiente. Hay que sealar que
el Informe sobre el estado del medio ambiente en Mxico
tambin destaca esta heterogeneidad, cuando expresa que
"la legislacin existente en materia ambiental responde a ob-
jetivos muy concretos de orden sectorial, que no siempre son
afines ... ".267 Los avances concretos que se han hecho hasta
ahora, sin embargo, son pocos. Ellos tienen que ver funda-
mentalmente con las reformas y adiciones que se hicieron
a la Ley Federal de Aguas, as como la nueva Ley Forestal y
la nueva Ley Federal de Pesca (vanse los prrafos 130 y ss.,
104 y ss. y 172, respectivamente).
Pero, el Programa Nacional de Ecologa 1984-1988 con-
tiene adems otros lineamientos, que se refieren a diversos
problemas de ineficiencia y de ineficacia que presenta el sis-
tema jurdico vigente para la proteccin del ambiente. En
efecto, un segundo lineamiento expresa lo que sigue: "Se
827
formularn y emitirn los reglamentos derivados de la Ley

Federal de Proteccin al Ambiente que regulen los aspectos
relativos a gases, desechos, flora y fauna silvestres, ordena-
miento ecolgico e impacto ambiental, el Sistema Nacional
de Areas Naturales Protegidas y la vigilancia ecolgica".268
Se trata de remediar lo que ms atrs se ha denominado la
falta de desarrollo de la legislacin ambiental, que por cierto
no se resuelve slo con esa tarea reglamentaria. Lamentable-
mente, en esta materia no ha habido avances concretos. Por
eso, un ao y medio ms tarde el Informe sobre el estado del
medio ambiente en Mxico hubo de limitarse a reiterar que
"se han detectado carencias importantes en la legislacin
ambiental, como la necesidad de contar con reglamentos
sobre gases, residuos slidos, impacto ambiental, ordena-
miento ecolgico, regulaciones orientadas a la conservacin
de la flora y fauna silvestres, y para el establecimiento de
un Sistema Nacional de Areas Protegidas, por mencionar las
ms crticas ... ". 269 A dos aos y cuatro meses de la puesta
en vigor del Programa Nacional de Ecologa 1984-1988, la
situacin no ha cambiado, como no sea en el sentido de que
los propsitos reglamentarios se han modificado de alguna
manera y en todo caso restringido, si nos atenernos a lo que
se dice en las recientes" 100 medidas", de las que hablare-
mos un poco ms adelante.
El tercero de los lineamientos que contiene el Programa
Nacional de Ecologa 1984-19.88, se describe con los si-
guientes trminos: "Se promover la eficaz observancia y la
aplicacin irrestricta de la legislacin vigente, propiciando
las reformas y adiciones que la adecen y den congruencia
con la realidad actual del pas.,,27o La manera amplia como
es concebido este lineamiento, nos permite entender que la
cuestin de la eficacia de la legislacin vigente ha sido con-
828
siderada, correctamente, no slo en funcin de una voluntad

poltica que busca, muchas veces sin xito, la aplicacin de
una determinada legislacin, sino tambin como una cues-
tin que ti ene que ver con un contexto social que hace im-
posible que esa legislacin sea eficaz. Se trata de aquella
causa de ineficiencia de la legislacin ambiental que ms
atrs se ha denominado la falta de consideracin de la in-
formacin social adecuada. Creemos, por consiguiente, que
lo que se propone a travs de este lineamiento es que los
cambios legislativos tomen en cuenta las razones ms pro-
fundas de la ineficacia de la legislacin ambiental -lo que
ms atrs se ha denominado el por qu? de las conductas
humanas que tienen efectos nocivos respecto del ambiente-,
para corregir las circunstancias que determinan la existencia
de tales conductas. A este mismo punto se refiere el Informe
sobre el estado del medio ambiente en Mxico, cuando ex-
presa en inequvoca referencia a dicho lineamiento que "se
ha sealado la necesidad de adecuar la normatividad vigente
a las condiciones socioeconmicas del pas ... ",271 lo que
entendernos tambin como una proposicin encaminada a
facilitar la aplicacin de la legislacin ambiental por la va
de cambios jurdicos que propicien su observancia espont-
nea y que toma en cuenta de que dicha aplicacin no puede
quedar slo entregada a los mecanismos jurdicos de coac-
cin. Pero, esta tarea no es exclusivamente una cuestin de
polticas legislativas, sino tambin de polticas de todo tipo.
El cuarto de los lineamientos que contiene el Programa
Nacional de Ecologa 1984-1988, seala que "se promover
la formulacin de una 'Ley Marco' en materia de ecologa,
que permita establecer la concurrencia de los gobiernos esta-
tales y municipales en su aplicacin, para que su observancia
sea idnea y eficaz" (Seccin 8.12). La idea es interesante,
829
aunque est expresada de una manera confusa e incompleta.

Existe en la actualidad una "Ley marco" (la Ley Federal de
Proteccin al Ambiente), que prev la participacin de los
gobiernos estatales y municipales en su aplicacin. En con-
secuencia, si lo que se est proponiendo es algo nuevo, esta
idea hay que entenderla en el sentido de que se propiciar
el establecimiento de un sistema de concurrencia en materia
ambiental entre la Federacin, los Estados y los Municipios,
en el marco de una Ley General sobre la materia. Pero, sto
requerira de una reforma constitucional, lo que no se dice.
Si la interpretacin que estamos haciendo de ese lineamiento
es la correcta, nuestra conclusin entonces sera la de que no
se est proponiendo nada nuevo.
En los momentos en que se concluye esta obra, la Comi-
sin Nacional de Ecologa ha formulado las llamadas" 1 00
medidas", que seran las acciones especficas que el gobier-
no federal llevara a cabo durante 1987 y 1988 en el campo
de la proteccin del ambiente. En efecto, en el folleto con
que se ha divulgado los contenidos de esas medidas, se lee
que "por instrucciones del C. Presidente Constitucional de
los Estados Unidos Mexicanos, Lic. Miguel de la Madrid H.,
se integraron, en el mbito de la Comisin Nacional de Eco-
loga, las acciones 1987-88 del Gobierno Federal para hacer
frente a los principales desequilibrios ecolgicos en forma
coordinada con los estados y municipios y concertada con
la sociedad".272
Pues bien, cerca de 20 de esas medidas incluyen expl-
citamente acciones legislativas o, por lo menos, jurdicas.
Entre las acciones legislativas destacan la iniciativa de una
nueva legislacin en materia de plaguicidas, as como la ex-
pedicin de reglamentos sobre diversas materias (emisin de
ciertos contaminantes, ruido, forestal, reas naturales pro-
830
tegidas y plaguicidas) y de ordenamientos sobre estmulos

fiscales en ciertos campos (en especial, en funcin de la con-
taminacin atmosfrica). Estas medidas incluyen, adems, la
expedicin de normas tcnicas en un conjunto de materias
(emisin de contaminantes, plaguicidas, detergentes, etc.). Se
trata, como lo seala la propia CONADE, de medidas "nece-
sarias", que estn encaminadas a resolver algunos problemas
puntuales que parecen importantes; pero, no de un progra-
ma comprehensivo de poltica legislativa para la proteccin
del ambiente. Por otra parte, es de temerse que la adopcin
de estas medidas implica, tcitamente, que el programa de
poltica legislativa enunciado en el Programa Nacional de
Ecologa 1984-1988 quedar circunscrito a dichas medidas,
con el consiguiente abandono de los objetivos ms amplios
que consigna ese programa y de algunas medidas concretas
tan importantes como la reglamentacin de la evaluacin del
impacto ambiental.
273. Nuestras propuestas para la formulacin de un programa

comprehensivo sobre poltica legislativa para la proteccin del
ambiente en Mxico
De acuerdo con todo 10 que se ha dicho hasta ahora, un

programa comprehensivo sobre poltica legislativa para la
proteccin del ambiente en Mxico, debera estructurarse,
en nuestra opinin, como un paquete de iniciativas constitu-
cionales, legales, reglamentarias y tcnicas ..
En materia constitucional, creemos que es necesario re-
formar la Constitucin General y, adems, las Constitucio-
nes de los Estados de la Federacin. Los lineamientos para
la reforma de la Constitucin General se describen en el si-
guiente prrafo y consisten, en sntesis, en la incorporacin
831
de la idea de la proteccin del ambiente a la Constitucin,

como parte de la idea del desarrollo econmico y social; en
la explicacin de que esa funcin es un deber del Estado,
as como de la sociedad en su conjunto y de cada individuo
en particular; en el establecimiento del principio de que la
ley podr establecer restricciones especficas al ejercicio de
determinados derechos o libertades para proteger al ambien-
te; en una divisin adecuada de la funcin de la proteccin
del ambiente entre la Federacin, los Estados y los Munici-
pios; y en la consagracin del llamado "derecho a un am-
biente sano".
En materia legal, pensarnos que es necesaria la expedicin
de una Ley General de Proteccin al Ambiente, que establezca
el sistema de concurrencia que sea el producto de una nueva
divisin de la materia ambiental entre la Federacin, los Esta-
dos y los Municipios, as como la poltica nacional para la pro-
teccin del ambiente. Junto con 10 anterior, es menester, por
una parte, que la legislacin ambiental vigente sea adecuada
e integrada a la nueva "Ley marco" que se est proponiendo y,
por otra parte, que sea incorporada la dimensin ambiental,
hasta donde es necesario y posible, al sistema jurdico general
y, en especial, a la legislacin econmica.
Adems, consideramos que en materia legal, reglamenta-
ria y tcnica, debe llenarse los vacos actualmente existentes
y diversificarse los mecanismos para la aplicacin de la le-
gislacin ambiental, con una nfasis especial en la ejecucin
de programas que acten sobre las causas que generan las
situaciones ambientales indeseables.
Una atencin especial debe prestarse a la organizacin
de la gestin ambiental, que sea compatible con los reque-
rimientos de centralizacin y descentralizacin de la mis-
ma, as como con la exigencia de que dentro de esta gestin
832
tenga cabida una participacin informada de la poblacin.

La misma atencin especial debe prestarse al desarrollo del
derecho internacional para la proteccin del ambiente.
En los prrafos que siguen se entra en algunos detalles de
las propuestas que se estn enunciando, en el orden en que
ellas han sido formuladas.
274. Las reformas a la Constitucin Poltica
En nuestra opinin, un programa de poltica legislativa para la

proteccin del ambiente en Mxico, debe incluir, en primer
trmino, un conjunto de reformas a la Constitucin Poltica.
A este respecto, ha habido siempre dudas. quizs porque no
siempre ha estado claramente identificada la necesidad de
dichas reformas. De hecho, hasta ahora las propuestas que
se han hecho para perfeccionar la legislacin ambiental del
pas, no han previsto este tipo de reformas, como ocurre con
el Programa Nacional de Ecologa 1984-1988 y con las re-
cientes" 1 00 medidas". Para nosotros, en cambio, tales refor-
mas son indispensables, como resulta de todo lo dicho en el
captulo 11 y en otras partes de esta obra. A continuacin los
que, a nuestro juicio, deben ser los principales lineamientos
de esas reformas.
Estos lineamientos tienen que ver con lo que se ha dicho a
lo largo del captulo 11 sobre las bases constitucionales para
la proteccin del ambiente. En ese sentido. nos parece que
antes que nada sera menester que se incorporara a la Cons-
titucin Poltica una idea del ambiente, que ella actualmente
no contiene. En efecto, sus ideas ms generales sobre el am-
biente, o ms exactamente sobre la proteccin del ambiente,
aparecen hoy limitadas a la conservacin de los recursos na-
turales, a la proteccin de la salud humana ante los efectos
833
nocivos del ambiente y el uso ambientalmente apropiado de

los recursos productivos por los sectores social y privado.
Esto significa que la Carta Fundamental ca rece de una idea
holstica y sistmica del ambiente como la que se encuentra
en la Ley Federal de Proteccin al Ambiente y a partir de la
cual se pueda legislar sobre su proteccin con base en los
criterios de globalidad y transectorialidad apropiados. Esta
visin del ambiente debe incorporarse a la Constitucin Pol-
tica, pero no mediante una definicin que pudiera compro-
meter sus alcances, sino a travs de la mencin de la palabra
"ambiente", que por si sola sera suficiente. Por otra parte,
nos parece indispensable que la funcin de proteccin del
ambiente quede vinculada explcitamente a la idea de desa-
rrollo. como 10 hacen actualmente las Constituciones pa-
namea y guatemalteca (vase el prrafo 26), es decir, que
ample la concepcin de "desarrollo integral" que consagra
el artculo 25 constitucional en vigor a la de "desarrollo am-
bientalmente sustentable": Es obvio que la sede adecuada
para este efecto sera, precisamente, ese precepto.
Un segundo lineamiento para la reforma constitucional
consistira en establecer que la funcin de la proteccin del
ambiente es un deber del Estado, as como de la sociedad
en general y de cada individuo en particular, tal como lo
hacen otras Constituciones (vase el prrafo 26). De esta ma-
nera quedaran perfectamente legitimada, por una parte, la
intervencin del Estado en esta materia y, por otra parte, las
cargas que eventualmente hubieren de imponerse a los par-
ticulares para la proteccin del ambiente.
Un tercer lineamiento para la reforma constitucional con-
sistira en establecer explcitamente, tal como lo hacen las
Constituciones chilena y ecuatoriana (vase el prrafo 26),
que la ley podr establecer restricciones especficas al ejer-
834
cicio de determinados derechos o libertades para proteger

al ambiente, lo que dejara en claro la constitucionalidad de
algunas de las medidas que la legislacin ambiental usual-
mente prev para ese efecto; pero, tambin una regla que
autorizara medidas de excepcin como el decomiso.
Un cuarto lineamiento para la reforma constitucional
consistira dividir de una manera adecuada la funcin de la
proteccin del ambiente entre la Federacin, los Estados y
los Municipios. Por las razones que se sealaron ms atrs
(vase especialmente el prrafo 24), esta funcin tiene en la
actualidad un carcter eminentemente federal, lo que no slo
es contrario a la idea de federalismo, sino tambin inapropia-
do para una eficiente funcin de proteccin del ambiente. La
reparticin de esta funcin es una cuestin delicada, porque
ella debe encontrar un punto de equilibrio entre los requeri-
mientos de centralizacin y descentralizacin de la gestin
ambiental. En efecto, si bien es cierto que la descentraliza-
cin de esta funcin es altamente deseable, no menos cierto
es que ella debe mantener un cierto grado de centralizacin,
que asegure una gestin integral e integrada del ambiente.
Teniendo en cuenta que hasta ahora esa gestin ha estado
fuertemente centralizada, creemos que, al igual de lo que
se est haciendo en materia de salubridad general. es con-
veniente que la descentralizacin se lleve a cabo paulatina-
mente, con base en una disposicin constitucional que auto-
rice al legislador para determinar la manera como se dividir
la materia ambiental entre la Federacin, los Estados y los
Municipios. Esto implicara, como es obvio, una revisin de
todas las normas constitucionales que se refieren a materias
ambientales. Por otra parte, es menester que, al hacerse esta
divisin de facultades, se establezcan las bases de un sistema
de gestin ambiental, como se hizo en materia de planea-
835
cin del desarrollo, que incluya la idea de una participacin

informada de la poblacin.
Un quinto lineamiento para la reforma constitucional
consistira -en estrecha relacin con el tema de la participa-
cin de la poblacin-, en el reconocimiento del llamado "de-
recho a un ambiente sano", en trminos de que se permitie-
ra a cualquier persona requerir las medidas jurisdiccionales
necesarias para la proteccin de ese derecho. Como se ha
visto ms atrs, este derecho se encuentra ya establecido en
algunas Constituciones Poltias latinoamericanas (vase el
prrafo 26) y de manera parcial se encuentra implcito en el
derecho a la proteccin de la salud que consagra el artculo
40. constitucional (vase el prrafo 27).
275. La expedicin de una Ley General de Proteccin al Am-

biente
Las reformas constitucionales que se estn proponiendo, de-

beran ir seguidas de la expedicin de una Ley General de
Proteccin al Ambiente, que sustituya la vigente Ley Federal
de Proteccin al Ambiente.
En concordancia con las mencionadas reformas consti-
tucionales, esta nueva Ley debera, en primer trmino, es-
tablecer el sistema de concurrencia en materia ambiental
de la Federacin, los Estados y Municipios, para regular, en
segundo trmino, la poltica nacional para la proteccin del
ambiente, as como los mecanismos para su formulacin,
ejecucin, control y evaluacin. En consecuencia, esta nue-
va Ley tendra una orientacin y un contenido que difieren
de manera sensible de aquellos de la vigente Ley Federal de
La verdad es que la Ley Federal para la Proteccin al Am-
836
biente, tal como se vio a lo largo de todo el captulo III, no

es propiamente un ordenamiento jurdico que se ocupe de
manera principal del ambiente en el sentido ms amplio de
la palabra. sino que es. en lo fundamental, una Ley sobre
contaminacin, como lo fue la anterior Ley Federal para Pre-
venir y Controlar la Contaminacin Ambiental.
En efecto, este ltimo ordenamiento jurdico -en consonan-

cia con su denominacin-, no tuvo como objeto regular la
proteccin del ambiente, sino slo combatir un factor espec-
fico de degradacin del mismo, como lo es la contaminacin
ambiental. Hay que decir que ello fue as no obstante que
el artculo lo. de la LFPCCA no dej decir que ella y sus regla-
mentos tenan por objeto regular. adems de la prevencin
y control de la contaminacin ambiental. "el mejoramiento.
conservacin y restauracin del medio ambiente ... ". Sin
embargo. sus disposiciones se ocuparon. exclusivamente.
de la contaminacin en general (artculos lo. a 90.) y de la
contaminacin en especial del aire. de las aguas y de los
suelos (artculos 1 a 28). Por su parte. la Ley Federal de Pro-
teccin al Ambiente -ahora contra lo que su denominacin
permitira entender-. no cambi mucho las cosas. En efecto.
la Ley defini su objeto. en primer trmino, en funcin de "la
proteccin. mejoramiento. conservacin y restauracin del
ambiente". pero. no dej de aadir. en segundo trmino. que
su objeto era tambin "la prevencin y control de la contami-
nacin que lo afecte" (artculo lo.). De otra parte. ella defini
el ambiente como "el conjunto de elementos naturales. artifi-
ciales o inducidos por el hombre, fsicos, qumicos y biolgi-
cos. que propicien la existencia. transformacin y desarrollo
de organismos vivos" (artculo 40.) y. en consonancia con lo
anterior. estableci algunas disposiciones que pudieron es-
837
timarse referidas al ambiente en su conjunto. tendencia que

las reformas y adiciones ltimas a la misma Ley acentu. sin
embargo. el tema dominante en la Ley ha continuado siendo
la contaminacin. en tanto es el tema a que se refiere la ma-
yor parte de los 78 artculos que originariamente integraron
la Ley. Ms an. la LFPA conserv -aunque aumentndola- la
estructura de la Ley anterior e. incluso. reprodujo gran parte
de sus preceptos, a veces en forma literal y sin ningn sentido
crtico.
En materia de concurrencia, creemos que la nueva Ley

General de Proteccin al Ambiente debe establecer un sis-
tema ms o menos similar al que rige actualmente en la Re-
pblica Federal Alemana (vase el prrafo 60). En materia
de poltica ambiental, pensarnos que la nueva Ley haba de
establecer. en todo caso, una poltica nacional para la pro-
teccin del ambiente. as como los mecanismos para su for-
mulacin, ejecucin, control y evaluacin.
A estas disposiciones sobre poltica nacional para la pro-
teccin del ambiente, debera ceirse la legislacin local
sobre la materia. En efecto, hay que tener en claro que la
existencia de un sistema de concurrencia en materia am-
biental entre la Federacin, los Estados y los Municipios, ha-
ra necesario un extraordinario desarrollo de la legislacin
local sobre proteccin del ambiente, en la que recaera,
en ltima instancia, la responsabilidad de la tutela jurdica
del ambiente. Este desarrollo debe visualizarse a los nive-
les constitucionales, legales, reglamentarios y tcnicos que
sean necesarios, de acuerdo con la divisin que se haga de
las facultades en materia ambiental entre la Federacin, los
Estados y los Municipios. Sin embargo, cabe suponer que la
Federacin conservara, adems de la facultad de establecer
838
la poltica nacional para la proteccin del ambiente, otras

que se referiran aterias mas especificas, especialmente en la
primera etapa del proceso de descentralizacin de la funcin
de proteccin del ambiente. Esta circunstancia hara necesa-
rio que el programa de poltica legislativa fuera completado
por otras medidas en el orden federal, como son las que se
sealan en los prrafos que siguen.
276. La adecuacin e integracin de los dems ordenamientos

jurdicos que se refieren a la proteccin del ambiente
En consonancia con lo que se ha dicho con insistencia sobre

la heterogeneidad material del sistema jurdico para la protec-
cin del ambiente en Mxico (vase especialmente al prrafo
264), junto con expedirse una Ley General de Proteccin al
Ambiente de las caractersticas antes sealadas, deben ade-
cuarse e integrarse a ella todos los ordenamientos jurdicos de
naturaleza federal que, conforme a la divisin que se haga de
las funciones en materia ambiental, han de seguir vigentes.
Se trata de satisfacer aquella exigencia tcnica de incor-
porar los criterios de globalidad y transectorialidad que se
derivan de la visin holstica y sistmica del ambiente, a los
ordenamientos jurdicos que en la actualidad se inspiran ms
bien en criterios reduccionistas y sectorialistas, como es el
caso de la mayor parte de los que integran el sistema jurdico
vigente para la proteccin del ambiente en Mxico. Esto im-
plica que dicha legislacin habr de adecuarse e integrarse
en un sistema jurdico que parta de los referidos criterios de
globalidad y transectorialidad; pero, no significa que ella sea
una legislacin de la que pueda prescindirse o, incluso, de
que la idea de legislar sobre ciertos elementos ambientales
o sobre los efectos ambientales de determinadas actividades,
839
haya de desaparecer.
Lo que se propone, en consecuencia, consiste en una
cuidadosa revisin de los ordenamientos jurdicos federales
que rigen la proteccin de los ecosistemas naturales, la or-
denacin del ambiente construido y la proteccin de la sa-
lud humana de los efectos nocivos del ambiente, que estar
encaminada a adecuar dichos ordenamientos jurdicos a las
prescripciones de la poltica nacional para la proteccin del
ambiente y, no pocas veces, a resolver las contradicciones
que existen entre esos ordenamientos y los vacos que ellos
presentan. Dicho con otras palabras: es menester que la lla-
mada "Ley marco" -la nueva Ley General de Proteccin al
Arnbiente-, haga efectivamente las veces de un marco de la
legislacin ambiental federal y, para ese efecto, es necesario
que el contenido de sta sea adecuado e integrado en el re-
ferido marco, ya que de no ser as la mencionada Ley ser un
marco "vaco" y no tendr una vigencia real.
277. La incorporacin de la dimensin ambiental en el sistema

jurdico general y en especial. en la legislacin econmica
Junto con la exigencia tcnica de que se incorporen a la le-

gislacin ambiental los criterios de globalidad y transecto-
rialidad que se derivan de la visin holstica y sistmatica
del ambiente, lo que permitira eliminar las contradicciones
y llenar los vacos que obstan a que cantemos con un siste-
ma jurdico eficiente para la proteccin del ambiente, hay
que considerar otra exigencia tcnica cuando se disea una
poltica legislativa para la proteccin del ambiente, tanto o
ms importante que la anterior. Trtase de lo que ahora de-
nominaremos la incorporacin de la dimensin ambiental
en el sistema jurdico general y, en especial, en la legislacin
840
econmica, que tambin busca eliminar contradicciones y

llenar vacos que son un obstculo para la existencia de un
sistema jurdico eficiente para la proteccin del ambiente.
Como se dijo al inicio de esta obra (vase especialmente
los prrafos 6, 7 y 10), la problemtica que el derecho am-
biental est llamado a resolver, tiene que ver, en definitiva,
con la manera como se estructura la relacin sociedad-na-
turaleza. Pero, las modalidades que asume el nexo entre la
sociedad y la naturaleza estn determinadas, muchas veces,
por las relaciones entre los hombres en sociedad. Dicho con
otras palabras: la manera como la naturaleza es mediada
por la sociedad tiene que ver, por lo general, con la manera
como se encuentra organizada la sociedad.
En consecuencia, el derecho ambiental debe ser visua-
lizado como un sector del sistema jurdico que concurre a
disciplinar slo una parte de la relacin sociedad-naturaleza,
porque lo ms sustantivo de esa relacin se encuentra re-
gulada por el sistema jurdico general y, en especial, por la
legislacin econmica. En efecto, el derecho ambiental se
ocupa de regular las relaciones directas entre la sociedad y
la naturaleza, lo que por otra parte hace desde la muy espe-
cfica perspectiva de su inters por la proteccin del ambien-
te. Pero, las relaciones sociales generales entre los hombres
-que muchas veces determinan las modalidades que asume
el nexo entre la sociedad y la naturaleza-, son reguladas por
el sistema jurdico general y, en especial, por la legislacin
econmica.
La conclusin a formularse, por tanto, consiste en que
la poltica legislativa para la proteccin del ambiente debe
considerar la incorporacin de la dimensin ambiental en la
legislacin que se ocupa de la organizacin de la sociedad
y, en particular, de aqulla que norma las relaciones econ-
841
micas entre los hombres en sociedad, porque el derecho am-

biental, por s solo, es insuficiente para regular adecuada-
mente la problemtica ambiental, dado que los factores ms
determinantes de esa problemtica se encuentran fuera de
las relaciones directas entre la sociedad y la naturaleza.
Lo que se ha dicho, tambin se puede plantear en trmi-
nos de la relacin entre desarrollo y ambiente, que quizs son
ms comprensibles que los anteriores, aunque correspondan
a una ptica ms limitada de la problemtica ambiental. En
efecto, ms atrs se dijo que dicha problemtica se encuen-
tra determinada por las modalidades especficas del desa-
rrollo y, en concreto, por el estilo de desarrollo predominan
te. Ese estilo de desarrollo, a su vez, se encuentra disciplina-
do Jurdicamente por la legislacin econmica y, de manera
especial, por lo que se denomina el derecho del desarro-
llo. El establecimiento de un estilo de desarrollo alternativo
pasa, por tanto, por una modificacin importante del marco
jurdico que ha propiciado la existencia del estilo de desa-
rrollo hoy predominante. El derecho ambiental, por cierto,
est contribuyendo a la modificacin de ese marco jurdico,
en tanto est introduciendo ciertas limitaciones a la lgica
productiva imperante. sin embargo, la sustitucin jurdica de
esa lgica por otra que considere plenamente la base natural
que hace posible los procesos productivos, debe hacerse de
manera principal all donde estn los mecanismos jurdicos
que han permitido el predominio del estilo de desarrollo que
se desea cambiar, esto es, en la legislacin econmica. Esto
pudiera parecer innecesario en trminos de estricta tcnica
jurdica y, en especial, de aquello que se denomina el prin-
cipio de la "unidad del ordenamiento jurdico"; pero, no lo
es si se considera que la legislacin econmica en la genera-
lidad de los pases se estructura sobre la base de facultades
842
discrecionales que se entregan al Estado administrativo y que

le permiten a ste, formular e instrumentar una estrategia de
desarrollo que, en la prctica, puede hacer nugatorios los
efectos que pretende generar la legislacin ambiental.
La idea de la incorporacin de la dimensin ambiental
en el sistema jurdico general y, en especial, en la legisla-
cin econmica, busca superar aquella causa de ineficiencia
de la legislacin ambiental que tienen que ver con lo que
ms atrs se ha llamado el carcter "extravagante" (en sentido
etimolgico) de sus normas. Esta idea ya presenta avances
concretos, incluso entre nosotros (vase especialmente los
prrafos 85 y 86), en los que sera menester insistir.
278. El desarrollo de la legislacin ambiental y de sus mecanismos
En concordancia con lo que se ha dicho ms atrs respecto

de la falta de desarrollo relativo de la legislacin ambiental
mexicana y de su carencia relativa de mecanismos apropia-
dos para su aplicacin, creemos que dentro del diseo de
una poltica legislativa para la proteccin del ambiente en
Mxico, se debe incluir un conjunto de iniciativas que ven-
gan a llenar ciertas ausencias notorias de normas jurdicas
y a perfeccionar los mecanismos para la aplicacin de la
legislacin ambiental.
Algunos de los vacos existentes han sido ya destacados
por el Programa Nacional de Ecologa 1984-1988 y por las
recientes "100 medidas" (vase especialmente el prrafo 272).
Una revisin cuidadosa de la legislacin ambiental vigente,
sin embargo, podra poner de manifiesto la existencia de mu-
chos otros vacos. A nosotros nos preocupa de una manera
particular la falta de desarrollo relativo de las normas tcnicas,
que constituyen el ltimo eslabn de un sistema jurdico de
843
proteccin del ambiente, pero que son en definitiva las que

hacen posible la aplicacin de ese sistema. En efecto, las nor-
mas tcnicas son algo as como la "pista de aterrizaje" de la le-
gislacin, es decir, el marco normativo que, en ltima instan-
cia, hace operativa al conjunto de la legislacin ambiental.
En materia de mecanismos para la aplicacin de la le-
gislacin ambiental, ya se ha sealado ms atrs que sta
privilegia los mecanismos correctivos, en circunstancias de
que es mucho ms importante actuar sobre las causas de los
efectos ambientales que sobre estos ltimos. En ese sentido,
creemos que, junto con estos mecanismos correctivos, la le-
gislacin ambiental debe establecer programas para eliminar
las causas que provocan, de manera generalizada, las situa-
ciones ambientales que se deben combatir, de modo que la
aplicacin de los mecanismos correctivos quede reservada
slo a los casos de desviacin individual que verdaderamen-
te lo ameriten. Dentro de este tema, nos preocupa de espe-
cial manera la carencia de un sistema apropiado para hacer
efectiva la responsabilidad civil por el dao ambiental, como
10 hemos destacado ms atrs (vanse los prrafos 51 y 267).
Esta carencia debe ser subsanada, ms an si se desea esta-
blecer "el derecho a un ambiente sano", cuya existencia sera
ilusoria si, entre otras cosas, no se establecieran los mecanis-
mos adecuados para hacer efectiva la responsabilidad civil
por el dao ambiental.
279. Acerca de la conveniencia de la codificacion ambiental
A esta altura de nuestra exposicin sobre un programa com-

prehensivo de poltica legislativa para la proteccin del am-
biente en Mxico, cabe plantear una pregunta que suele for-
mularse en estos casos y que se refiere a la conveniencia de
844
llevar a cabo dicha poltica a travs de una codificacin de

la legislacin ambiental. Se trata de una interrogante tcnica
que nos parece oportuno hacer. En efecto, en la formulacin
de los lineamientos bsicos para dicho programa, se ha sea-
lado que, adems de las reformas constitucionales que seran
necesarias, es menester no slo expedir una Ley General de
Proteccin del Ambiente, sino tambin adecuar y desarrollar
el resto de la legislacin ambiental de nivel federal que, de
acuerdo con lo que se establezca en materia de concurren-
cia, quede comprendida dentro de la rbita de las facultades
de la Federacin. Acaso no sera conveniente que este pro-
ceso de adecuacin y desarrollo de la legislacin ambiental
se llevara a cabo mediante la expedicin de un Cdigo fede-
ral para la proteccin del ambiente, en el que se integraran
todas las disposiciones sobre la materia, incluidas las de la
nueva Ley?
Creemos que en el caso de Mxico, no tendra mucho
sentido postular la expedicin de dicho Cdigo, si se estable-
ciera al mismo tiempo un sistema de concurrencia como el
que se ha propuesto, que reducira de manera considerable el
campo actual de la legislacin federal sobre la materia. Pero,
adems, pensarnos que la codificacin ambiental exigira se-
parar las normas jurdicas que se ocupan de la proteccin
del ambiente de aqueHas que regulan otras materias -por
lo general, la explotacin econmica de los recursos am-
bientales o la realizacin de actividades que generan efectos
aabientales-, lo que no siempre es posible y deseable.
La verdad es que la codificacin de la legislacin ambien-
tal es un camino poco transitado hasta ahora. As, en Amrica
Latina y el Caribe slo existe un ordenamiento ambiental con
esa denominacin, que es el ya recordado Cdigo Nacional
de Recursos Naturales Renovables y de Proteccin al Medio
845
Ambiente de Colombia.i " En cambio, los dems pases de

la regin que han modernizado su legislacin ambiental, han
optado por la elaboracin de las comnmente llamadas "leyes
generales" sobre el ambiente, dado que se limitan a establecer
principios generales para su proteccin, a los que quedan su-
bordinadas las leyes que se refieren a los elementos ambien-
tales en particular, como ocurre, por ejemplo, con la antes
mencionada Ley Orgnica del Ambiente de Venezuela y con
la propia Ley Federal de Proteccin al Ambiente de Mxico.
De la diferencia entre estas leyes generales y un Cdigo,
se ha dicho que ella consiste en que un Cdigo require, en
primer trmino, el equivalente de una ley general sobre el
ambiente (una parte general) y, en segundo trmino, los di-
versos captulos sobre los elementos ambientales. Por eso,
tambin se ha dicho que la diferencia entre estas dos formas
de legislar sobre el ambiente es principalmente de cantidad,
destacndose las dificultades que conlleva el proceso de
codificacin, dada la exigencia de que un gran nmero de
leyes sean revisadas, pero tambin adecuadas.i" Sobre esta
exigencia de adecuacin habremos de detenernos, porque
en ella radican, en ltima instancia, las dificultades ms im-
portantes de la codi ficacin.
En general, la codificacin consiste en una tarea de in-
tegracin de normas jurdicas relativas a una cierta materia
y que se encuentran dispersas en diversos ordenamientos,
con el propsito de eliminar contradicciones o reiteraciones
y llenar vacos, pero tambin y preferentemente adecuarlas a
una concepcin que les proporciona un criterio de unidad.
Tal ha sido el sentido que ha tenido el proceso de codifica-
cin en el mundo, a partir del siglo XIX.275
En consecuencia, cuando se habla de la codificacin de
la legislacin ambiental, lo que se est proponiendo es la in-
846
tegracin, en un solo texto y bajo una concepcin holstica y

sistmica del ambiente, de todas las normas jurdicas que se
refieren a su proteccin y a la de los elementos que lo com-
ponen. Esto supone no slo una recopilacin de las normas
jurdicas preexistentes sobre la materia y su sistematizacin
bajo la forma de un Cdigo, sino tambin su revisin y ade-
cuacin de acuerdo con un criterio que les proporciona la
debida unidad y armona, lo que implica eliminar las con-
tradicciones o reiteraciones que se encontraren en la legis-
lacin preexistente, as como llenar sus vacos, todo ello a
la luz de los principios que se consideraren propios del de-
recho ambiental y con arreglo a las tcnicas ms adecuadas
para la proteccin del ambiente.
La codificacin ambiental es, entonces, una tarea ingen-
te, que creemos debe ser programada como la etapa final
de un proceso de formulacin de poltica legislativa para la
proteccin del ambiente, pero no como una etapa inicial de
ese proceso, a menos que existan aquellas condiciones que
son indispensables para los trabajos de la codificacin.
En efecto, estos trabajos demandan por lo general mucho
tiempo y, sobre todo, un desarrollo importante del derecho
ambiental, tanto como legislacin cuanto como disciplina
cientfica, que permita arribar exitosamente a ese momento
de sntesis que es un Cdigo. En la realidad de los hechos,
sin embargo, casi nunca se dispone de aquellos plazos que
son tcnicamente necesarios para la elaboracin de un C-
digo, pues la gravedad de los problemas existentes impone,
polticamente, soluciones urgentes. Por otra parte, el dere-
cho ambiental, en muchos pases, ca rece an de ese nivel
de desarrollo que es necesario para la codificacin.
Con lo dicho, no se pretende descartar la idea de la co-
dificacin ambiental o postergarla sine dies. Por el contrario,
847
pensarnos que la codificacin es una tarea que puede ini-

ciarse de inmediato, pero en la inteligencia de que el Cdigo
ambiental ser el producto final de un proceso de poltica
legislativa para la proteccin del ambiente y no su produc-
to inicial. Entre tanto. la codificacin, llevada a cabo como
un ejercicio permanente, podr ir sealando el rumbo que
habrn de seguir las adecuaciones ms urgentes que sea ne-
cesario hacer en la legislacin ambiental y prestando de esta
manera una importante contribucin a la poltica legislativa
para la proteccin del ambiente.
280. Las propuestas para la organizacin de la gestin ambiental
Los lineamientos bsicos de una poltica legislativa para la

proteccin del ambiente en Mxico. no pueden menos que
contemplar algunas propuestas en materia de gestin am-
biental. La manera como sta se encuentra organizada en
el pas, fue examinada en el captulo IV de esta obra. De lo
all expuesto resulta que el modelo de gestin vigente en
Mxico es marcadamente centralizador y sectorialista. Por
otra parte, este modelo no incluye, como sera deseable,
un sistema de participacin popular. En consecuencia. las
orientaciones bsicas de las propuestas para la organizacin
de la gestin ambiental en el pas, han de estar encaminadas
a superar estos inconvenientes y procurar el establecimiento
de un modelo que garantice una gestin integral e integrada
del ambiente.
La idea de descentralizar no slo la legislacin, sino tam-
bin la gestin ambiental, ha sido planteada ms atrs. Ella
es perfectamente acorde con la estructura federal del pas, as
como con la existencia del Municipio Libre, pero tambin es
congruente con la diversidad ecolgica de Mxico. Sin em-
848
bargo, es menester establecer tambin un punto de equili-

brio entre descentralizacin y centralizacin. Por otra parte,
la idea de superar los problemas que genera la sectoriza-
cin de la gestin ambiental, ha comenzado a manifestarse,
a nivel federal, con la creacin de la Comisin Nacional de
Ecologa. Finalmente, la idea de introducir la participacin
popular en la gestin ambiental, tambin ha comenzado a
expresarse de alguna manera, tanto en la legislacin como
en la prctica.
Teniendo en cuenta todas estas premisas, creemos que
es necesario, junto con descentralizar la gestin ambiental
en los Estados y los Municipios, crear un Sistema Nacional
de Proteccin del Ambiente, en el que participen la Fede-
racin, los Estados y los Municipios, as como los sectores
social y privado, para que dentro de este Sistema se relacio-
nen funcionalmente todos los posibles actores de la gestin
ambiental, incluido el ciudadano como tal. Pensarnos que
una organizacin de este tipo, sera el mbito apropiado tan-
to para la formulacin de una poltica nacional del ambiente
por todos los sectores involucrados en la gestin ambiental,
como para la coordinacin en la planeacin y la ejecucin
de las acciones locales encaminadas a la proteccin del am-
biente. Nos parece que un modelo apropiado para el esta-
blecimiento de este Sistema sera el existente en Brasil (vase
el prrafo 65).
Los diversos sectores que integraran el Sistema, deberan
encontrarse representados en el organismo superior del mismo
-un Consejo Nacional de Proteccin del Ambiente-. dentro
del cual los sectores pblico. social y privado participaran de
la formulacin de la polrica nacional de ambiente. que sera
propuesta al Presidente de la Repblica para su adopcin. en
el marco de las prescripciones ms generales de la nueva Ley
849
General de Proteccin del Ambiente. El Sistema podra des-

agregarse en sub-sistemas. de acuerdo con las caractersticas
ecolgicas del pas. Los Consejos de cada sub-sistema formu-
laran. a su vez. la respectiva poltica regional del ambiente.
En el centro del Sistema debera haber un organismo federal
adscrito al Presidente de la Repblica. que promoviera, re-
gulara. controlara y evaluara la poltica nacional del ambiente,
dotado de los recursos humanos y financieros necesarios para
ese efecto. Este organismo podra hacer las veces de secretara
tcnica del Consejo Nacional de Proteccin del Ambiente y
de ejecutor de sus resoluciones.
281. El desarrollo del derecho internacional para la proteccin

del ambiente
En diversos prrafos de esta obra nos hemos referido al de-

recho internacional, como parte del sistema jurdico para
la proteccin del ambiente en Mxico. En especial, hemos
enfatizado la importancia del derecho internacional para la
proteccin del ambiente como fuente del derecho ambiental
y la manera como se encuentra regulada entre nosotros el
fenmeno de la contaminacin transfronteriza (en los prra-
fos 14 y 56. respecti vamente).
En estrecha relacin con lo que se ha dicho al respecto.
en este prrafo debemos insistir sobre la relevancia que tie-
ne el desarrollo del derecho internacional en la configura-
cin de un sistema jurdico apropiado para la proteccin del
ambiente en Mxico y, por tanto, en el hecho de que toda
poltica legislativa encaminada al perfeccionamiento de la
legislacin ambiental del pas, debe incluir las propuestas
necesarias para consolidar un sistema jurdico internacional
ambientalmente adecuado, entendido como un instrumento
850
esencial para la ordenacin racional del ambiente entre las

naciones.
Existen razones para sentirse satisfecho de la participa-
cin que Mxico ha tenido en la consolidacin de ese siste-
ma, especialmente en el campo de la lucha por la paz. Pero,
no deja de ser preocupante el hecho de que el pas aparece
un tanto rezagado en la tarea de consolidar un orden jurdico
internacional en el campo de la proteccin de otros aspec-
tos del ambiente. As resulta de un estudio sobre la materia.i
" que sealaba no hace mucho que en un universo de 37
convenios multilaterales relativos al ambiente (casi todos, sin
embargo, referidos slo a la proteccin del ambiente natu-
ral), Mxico formaba parte de slo 13 de ellos, es decir, del
27.6% de tales convenios. El mismo estudio indicaba que la
gran mayora de los convenios de que forma parte Mxico,
se referan a diversos aspectos de la proteccin de los ecosis-
temas martimos.
282. La participacin de los organismos internacionales en el

desarrollo progresivo del derecho ambiental y su aplicacin
Los lineamientos que se han propuesto para la formulacin

de un programa comprehensivo de poltica legislativa para la
proteccin del ambiente. ponen de manifiesto que 10 que se
debe hacer en este campo es mucho. La complejidad de la
tarea es tambin imponente. Con sto nos referirnos no slo
a los problemas sustantivos que habra de enfrentar el dise-
o de ese programa, sino tambin a los problemas jurdicos
que se deberan resolver para formular una poltica legislati-
va adecuada. Porque la inexistencia de una tcnica jurdica
especfica para regular de un modo formalmente correcto
muchos aspectos de la problemtica ambiental, determina
851
que la tarea de formular una poltica legislativa para la pro-

teccin del ambiente en Mxico, tenga un carcter eminen-
temente creativo. As ocurre tambin en otras partes, incluso
en los pases que actualmente tienen una legislacin avan-
zada en esta materia y que, sin embargo, an no concluyen
con el proceso de perfeccionamiento de la misma.
Las dificultades propias de este proceso. hacen que sea
importante conocer las actividades que los organismos del
sistema de las Naciones Unidas y, en especial, el Progra-
ma de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, estn
desarrollando a nivel mundial en el campo del perfeccio-
namiento de la legislacin ambiental. En efecto, desde su
establecimiento en 1973. el PNUMA ha venido realizando un
conjunto de actividades que se refieren a este tema y cu-
yos resultados se expresan en tres categoras principales:
acuerdos internacionales: directrices, principios y estnda-
res internacionales; y asistencia internacional en materia de
legislacin y administracin ambentales.i" Estas actividades
se encuentran orientadas actualmente por el llamado "Pro-
grama de Montevideov.i" tal como fue adoptado por el Con-
sejo de Administracin del PNUMA en 1982 e integrado en el
Programa de Mediano Plazo para el Medio Ambiente a Nivel
de todo el Sistema. En este ltimo Programa se prev que el
PNUMA, con la participacin de otros organismos del Sistema
de las Naciones Unidas, se concentrar en las siguientes es-
feras de actividades:
"a) Coordinacin de actividades relacionadas con la re-
coleccin y difusin de informacin sobre la legislacin, los
mecanismos y las polticas ambientales de los pases;
b) Evaluacin y estudio de los problemas que impiden
que los Estados se hagan partes en algunos tratados interna-
cionales relativos a la proteccin ambiental o los apliquen;
852
e) Preparacin de proyectos de acuerdos, principios y di-

rectrices, as como de antecedentes. para su consideracin
por los gobiernos; grupos de expertos jurdicos y tcnicos
para determinar el alcance, los tipos y los contenidos de ese
tipo de medidas jurdicas, consultas intergubernamentales
para negociar y formular las medidas jurdicas necesarias
en forma apropiada: elaboracin de programas tanto en el
plano internacional como nacional para lograr la aplica-
cin de las medidas elaboradas, incluidas la capacitacin
y la cooperacin tcnica. Dichas actividades abarcarn el
patrimonio internacional comn en la medida que corres-
ponda: i) Prevencin y control de la contaminacin marina
desde fuentes terrestres; ii) Transporte, manipulacin y eli-
minacin de desecho txicos y peligrosos; iii) Proteccin
de la capa de ozono; iv) Comercio internacional de produc-
tos qumicos potencialmente nocivos; v) Proteccin de ros
internacionales y de otros cursos de aguas interiores contra la
contaminacin; vi) Evaluacin de los efectos sobre el medio
ambiente; vii) Cooperacin internacional respecto de emer-
gencias ambientales; viii) Contaminacin transfronteriza del
aire; ix) Ordenacin de las zonas costeras; x) Conservacin
de suelos; xi) Mecanismos jurdicos y administrativos para la
contaminaci~~; xii) Estudios jurdicos, a~iste~:ia tcn~ca y
~a.g~citacin para la promocion y el desarrollo de la legis-
lacin ambiental .-
259 Cf. Rafael Valenzuela Fuenzalida, Requerimien-
tos para el desarrollo y la implementacin de la legislacin
ambiental en Amrica Latina. pp, 92 a 94. Se trata de un
documento elaborado para el Congreso Mundial de Dere-
cho Ambiental, que tuvo lugar en Montevideo, Uruguay, en
octubre-noviembre 1981.
260 Cf. por ejemplo, a Hans Kelsen La teoria pura del
853
derecho Eudeba, Buenos Aires, 1961, en pp. 25, 36, 52, 53,
141 in fine.
261 En los someros relevamientos de la legislacin am-
biental vigente en Amrica Latina y el Caribe que el autor de
esta libro ha llevado a cabo por cuenta del Programa de las
Naciones Unidas para el Medio Ambiente, se han inventa-
riado alrededor de una cincuentena de ordenamientos jur-
dicos, como promedio, en 16 pases de la regin.
262 Se trata de Germn E. Rojas y Miguel Patio, ambos
citados por Rafael Valen zuela en op. cito supra. nota 259,
p. 95.
263 Cf. la carta de Don Quijote a Sancho Panza, gober-
nador de la nsula de Barataria (Segunda Parte, Captulo 11).
264 Cf. la seccin 8.12 de ese Programa, que fue publi-
cado en el Diario Oficial de la Fede-
racin del 26 de septiembre de 1984. 265 lbidem. sec-
ciones 9.2 y 9.9.
266 lbidem. seccin 8.12.
261 Cf. 1 a p. 63 de ese informe, cit, supra en nota 168.
268 Cf. la seccin 8.12 del Programa cito supra en nota
264, 269 Cf, la p, 63 de ese Informe, cito supra en nota
168.
210 Cf. la seccin 8.12 del Programa, cito supra en nota
264. 211 Vase la pag. 63 del Informe, cito supra en nota
168.
212 Vase el folleto editado por la Secretara de Desa-
rrollo Urbano y Ecologa en enero de 1987, bajo el ttulo
Ecologia. 100 acciones necesarias.
213 En Par se encuentra en preparacin un Cdigo del
Medio Ambiente y los Recursos Naturales, de acuerdo con
lo prescrito por las Leyes Nos. 23,996 y 24,732, que dispu-
sieron su elaboracin y el procedimiento que se empleara
854
para ese efecto.

214 Cf PNUMA Manual on Environmental legislauon,
Nairobi, 1979, p, 33 (en cooperacin con la Asociacin In-
ternacional de Derecho).
211 Cf. UNEP-Environmental Law Unit Environmental
Law in the United Nations Envipasado, sobre la codificacin
de la legislacin civil de ese pas (La codificacin. introduc-
cin y seleccin de textos de Jacques Stern, trad. esp. Jos
Daz Aguilar, Madrid, 1970, 282 pp.), 216 Cf, Alejandro
Galvn, Mxico en las cuestiones internacionales del medio
ambiente: participacin y perspectivas. UNAM (tesis profe-
sional), 1983, pp. 190 y 191,
m Cf. UNEP-Environmental Law Unit Environmental Law
in the United Nations Environmenta/ Programme, UNEP,
Nairobi, 1985.
218 Se trata del programa de largo plazo denominado
"Programa para el desarrollo y la revisin peridica del dere-
cho ambiental", recomendado por la Reunin ad hoc de Ex-
pertos Gubernamentales en Derecho Ambiental, que se llev
a cabo en 1981. Cf. el documento UNEP/GC. 10/5/Add. 2,
del 7 de diciembre de 1981, que contiene un informe del
Director Ejecutivo del PNUMA sobre esta Reunin.
m Cf. el documento UNEP/GC/1017, del 7 de mayo de
1982.

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Derecho Ambiental Mexicano

Dr. Ral Braes

En nuestro pas son muchos y muy serios los problemas am-

los cambios que en la propia sociedad permanentemente se

de algunos aspectos del tema que se est tratando y que se

Manuel Arango Arias Rodolfo Ogarrio

1. Qu es el derecho ambiental? (p. 23). 2. El concepto

Parte primera. La proteccin del ambiente en su conjunto.

Captulo II. Las Bases Constitucionales

16. La proteccin del ambiente en la Constitucin Polti-

vencin y el control de la contaminacin ambiental en la

28. El contenido del captulo (p. 101). 29. La Ley Federal

biente en los casos de sustancias contaminantes o peligrosas

dentro de la Administracin Pblica Federal (p. 159). 69. La

La prohibicin de descargar contaminantes en los suelos (p.

141. La delimitacin del tema (p. 291). 142. Los proble-

(p. 313). 160. La proteccin de los minerales radiactivos (p.

343). 178. El Convenio sobre la Prevencin de la Contami-

taminacin atmosfrica (p. 366). 198. Las reglas complemen-

industrial (p. 40 1). 219. Las nuevas medidas para la localiza-

blecimientos industriales o comerciales molestos, insalubres

efectos del ambiente en la salud y la investigacin (p. 447).

programa de poltica legislativa para la proteccin del am-

Mxico es un pas dotado de un rico patrimonio ambiental. Este libro ha

El libro que el lector tiene ahora en sus manos muestra el

que su lectura no quedara restringida slo a los juristas.

fue ntegramente ledo por el Lic. Fernando A. Vzquez Pan-

D.O Diario Oficial de la Federacin

Sumario: 1. Qu es el derecho ambiental? 2. El concepto de

Es habitual que las obras que tratan de la totalidad de una dis-

termina que un ejercicio de esta naturaleza sea innecesario.

La verdad es que este tipo de definiciones no goza de mu-

tendencia al formalismo, que en verdad es censurable.' Pero,

En una primera aproximacin, quizs la manera ms sim-

En consecuencia, el derecho ambiental tiene que ver con

Pero, estos desajustes se han incrementado velozmente, en

La verdad es que no se puede formular ninguna definicin

El ambiente debe ser entendido como un sistema, vale

"Ambiente" o "medio ambiente"? El carcter aparentemente

ga del mismo sistema con el exterior, lo que indudablemen-

La palabra ambiente se utiliza para designar genricamente

slo para designar el ambiente "humano" o ms exactamen-

Algunas veces, la preocupacin por la proteccin del am-

Pues bien, entrando en materia hay que comenzar por

simplemente en el conjunto de los elementos que estn en las

teractan directamente con dicho sistema (fisicoqumicas,

segunda sociedad humana, pero en cuanto interactuantes con

"Ambiente" no es sinnimo de "ecologa". La palabra ecolo-

Entre nosotros, desde hace algn tiempo, la palabra ecologa

se est usando como sinnimo de ambiente (son innumera-

te", "medio ambiente" y "medio", pero distinguindola de la

La verdad es que, como lo ha dicho Margalef en las lneas

la botnica, la zoologa, la climatologa, la geografa fsica,

4. Ambiente y calidad de la vida

"Ambiente" tampoco es sinnimo de "calidad de la vida",

difundir su empleo bajo la frmula "calidad de la vida".

Algunos ejemplos pueden distribuir e ilustrar el uso que di-

El concepto que estamos examinando es eminentemente

es concebida como la resultante de la salud psicosomtica

5. La definicin del concepto de derecho ambiental

Los elementos que hasta aqu se han proporcionado, permi-

dichas normas, cuando con ella se quiere designar una de-

coge como notas esenciales del mismo, las siguientes: (a) la