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Processos de trabalho no setor pblico: gesto e

redesenho

Prof. Jos Carlos Vaz (EACH-USP), 2008

Neste artigo so apresentados os principais pontos de ateno dos gestores pblicos no


que diz respeito gesto de processos de trabalho no campo das polticas pblicas. Aps
uma reviso da conceituao de processo, so apresentados os principais desafios para
a gesto de processos e as mais importantes decises envolvidas. O redesenho de
processos tratado como operao que envolve uma criteriosa preparao, incluindo
priorizao e deciso, planejamento da interveno e definio de diretrizes de ao. As
etapas e fatores crticos para o redesenho de processos tambm so apresentados e
analisados.

Introduo - O que um processo?

Segundo Davenport (1994), um processo um conjunto de atividades estruturadas e


medidas destinadas a resultar em um produto especificado para um determinado cliente
ou mercado (...) uma ordenao especfica das atividades de trabalho no tempo e no
espao, com um comeo, um fim, e inputs e outputs claramente identificados: uma
estrutura para a ao.

Essa forte articulao da idia de processo de trabalho ao fornecimento de um produto


com clientes especficos tambm amparadas por Gomes (2006), que afirma que os
processos correspondem a um conjunto de recursos e atividades inter-relacionados que
recebe insumos e transforma-os, de acordo com uma lgica pr-estabelecida e com
agregao de valor, em produtos-servios, para responderem s necessidades dos
clientes.

Os processos, assim, podem ser entendidos como elementos centrais da operao das
polticas pblicas. Uma vez que as polticas pblicas implicam aes do poder pblico,
normalmente complementadas por um conjunto de atores da sociedade ou do Estado,
tambm implicam a operao de processos que tornem estas aes viveis, eficientes e
eficazes.

Processos apresentam algumas caractersticas muito claras. Uma primeira delas a


delimitao: tm um comeo e um fim claramente estabelecidos. Em geral, os processos
tendem a articular-se entre si no interior de uma organizao ou no mbito da cadeia de
suprimentos de uma polticas pblica, envolvendo vrias organizaes. Com isso,
normalmente o fim de um processo o evento de disparo (incio) de outro processo. Isto
faz com que a interveno de redesenho de um processo leve em conta essas ligaes
com outros. Dificilmente possvel alterar apenas um processo, isoladamente. Por
exemplo, no possvel alterar o processo de gesto de estoques de suprimentos sem
intervir tambm no processo de sua aquisio.

Uma vez que os processos vinculam-se a objetivos claros, eles tm clientes, produtos,
insumos e fornecedores claramente definidos.

Para que se compreenda o funcionamento de um processo e, a partir da, seja possvel


empreender melhorias ou redesenho do processo, preciso analis-lo, identificando seus
componentes. Os principais componentes de um processo so:

Entradas: so os insumos necessrios ao funcionamento do processo;


Sadas: so os produtos e informaes geradas pelo processo;
Procedimentos de operao: so as vrias operaes, estruturadas de maneira
lgica e prconcebida, que garantem a transformao dos insumos em produtos;
Critrios de controle: so os elementos de avaliao, baseados em padres de
desempenho pr-estabelecidos, que permitem a mensurao de resultados e o
controle pelos gestores do processo
Recursos humanos: so as pessoas envolvidas nas vrias etapas de operao do
processo;
Infra-estrutura: so os recursos materiais que criam as condies bsicas para a
operao do processo, como instalaes, equipamentos, materiais de consumo
etc.;
Tecnologia: so os recursos tecnolgicos empregados, incluindo tanto os recursos
fsicos (computadores, mquinas etc.), como as tcnicas e softwares.

Valendo-nos da abordagem sistmica, um processo pode ser entendido com um tipo


particular de sistema que pode ser encontrado nas organizaes. Em algumas situaes,
h quase uma total coincidncia entre um processo e um sistema de informaes. Na
verdade, a operao de qualquer processo est baseada em um ou vrios sistemas de
informaes, por mais simples e informais que estes sejam. Ao mesmo tempo, a
alimentao e a operao de um sistema de informaes dependem de um ou mais
processos especficos.

A abordagem sistmica tambm auxilia a compreender os processos e a desenvolver uma


capacidade analtica de identificar os vrios nveis de relacionamento de um processo.
Geralmente, os processos fazem parte de macroprocessos, que podem ser definidos
como agrupamentos de processos baseados em suas caractersticas intrnsecas
(mesmos insumos, produtos assemelhados, processamento correlato) e com objetivos
articulados entre si ou um nico objetivo compartilhado. Uma organizao ou a cadeia de
suprimentos de uma poltica pblica normalmente tem um pequeno nmero de
macroprocessos.
Se, por um lado, os processos podem ser vistos como partes de um macroprocesso,
tambm podem ser subdividios em atividades: unidades de processamento parcial de um
determinado processo. Em geral, seus produtos so produtos intermedirios do processo.

Uma distino importante a se fazer, especialmente na Administrao Pblica, entre


projetos e processos. Processos so atividades contnuas, estruturadas e rotineiras. O
processamento de um caso ou evento tem comeo e fim, mas o processo mantm-se
indefinidamente, pois repete-se para outros casos. o caso da emisso da carteira de
identidade: o processo permanece existindo aps a emisso de uma carteira individual, e
ser repetido na emisso da carteira de identidade do cidado seguinte.

J um projeto, entendido no somente como plano para implementao de algo, mas


como conjunto de atividades, como normalmente usado na administrao pblica,
articula um conjunto de atividades no contnuas e no rotineiras. Ao terminar o
processamento da implantao do projeto, o projeto est encerrado. A : implantao de
uma central de atendimento ao cidado para emitir carteiras de identidade exemplo de
um projeto. Uma vez inaugurada a central, e os processos nela previstos passando a ser
operados, o projeto est encerrado.

Ao se pensar na gesto ou no redesenho de processos, necessrio levar em conta que


os processos no existem descontextualizados. No caem do cu. Processos esto
vinculados a organizaes ou a redes de organizaes articuladas na cadeia de
suprimentos de uma polticas pblica. So operados por pessoas concretas, inseridas em
um ambiente social. Portanto, os processos esto expostos influncia da cultura
organizacional, dos objetivos e estratgias organizacionais, s normas e polticas
organizacionais. Da mesma forma, esto submetidos a um ambiente, incluindo a
regulao interna e externa das organizaes, a tecnologia disponvel, os condicionantes
econmicos, culturais, sociais etc. No possvel analisar um processo sem identificar
claramente suas relaes com o ambiente interno e externo das organizaes a que
pertence.

1. Gesto de processos

A gesto de processos uma atividade necessria para garantir que estes atinjam seus
objetivos e mantenham-se eficazes e eficientes, maximizando os produtos com o mnimo
de insumos. uma responsabilidade central dos gestores buscar a otimizao do
processo e fazer mais com menos recursos.

Para que tais propsitos se materializem, preciso que a gesto mantenha o foco na
criao de valor pelo processo. Ou seja, o processo precisa voltar-se para atender as
demandas de seus clientes, sejam eles clientes internos ou externos. Nesse sentido, a
gesto de processos um excelente instrumento para reverter a tendncia constituio
de burocracias auto-centradas no setor pblico.

Do lado da eficcia, isto demanda um permanente controle de qualidade de insumos e


produtos, com a mensurao de resultados em funo das metas que assegurem a
concentrao do foco no atendimento da demanda do cliente do processo.

Do lado eficincia, exige que os gestores dediquem ateno eliminao de tarefas


desnecessrias, ou seja, aquelas que no agregam valor aos clientes do processo, sejam
eles internos ou externos organizao. o caso de controles em duplicidade e do
fornecimento ou solicitao de informaes no necessrias para o processamento.

As principais decises na gesto de processos em polticas pblicas se do nos campos


dos recursos humanos, organizao do trabalho e tecnologia da informao.

a) Decises sobre recursos humanos:

Terceirizao vs. equipe prpria (exemplo: Poupatempo)


Composio e perfil da equipe e estruturao de carreiras (ex.: fiscalizao de
servios pblicos por agncias reguladoras)
Estratgia de capacitao e educao continuada da equipe (ex.: prego
eletrnico)
Formas de remunerao (fixa ou varivel) e outras formas de incentivo (ex.: gesto
escolar)

b) Decises sobre organizao do trabalho:

Definio de entradas a requisitar, como a seleo dos documentos solicitados


para acesso a servios pblicos;
Definio de produtos a entregar, como no caso do servios prestados no
atendimento nos centros de atendimentos social;
Ordenamento das atividades do processo: como na definio das etapas do
processo de aAbertura de empresas para reduzir o tempo necessrio;
Controle de qualidade das atividades do processo, como o caso da implantao
do sistema de avaliao do atendimento ao pblico nas agncias da Previdncia
Social;
Registro de informaes, antes, ao longo do processamento e aps entrega do
produto, como no caso dos sistemas de informaes tributrias.

c) Decises de tecnologia:

Aplicao de tecnologia a atividades do processo: o exemplo da deciso de uso


da internet para declaraes de imposto de renda;
Automao de atividades e utilizao de dispositivos, como a utilizao de palm-
tops para fiscalizao e multas;
Arquitetura de sistemas, como no caso do cadastro do bolsa-famlia, cuja
arquitetura permitiu a centralizao do controle da poltica;
Sistemas de informaes gerenciais requeridos ou alimentados pelos processos:
pode-se citar o exemplo da integrao de sistemas estaduais de cobrana de
infraes de trnsito.

2. Redesenho de processos

A gesto os processos muitas vezes atinge o limite de sua capacidade de maximizar sua
produtividade. Condies estruturais, novos objetivos e estratgias organizacionais,
transformaes da base tecnolgica, alteraes de expectativas dos clientes, mudanas
legais, obsolescncia de sistemas e equipamentos e outros motivos podem levar
identificao da necessidade de realizar transformaes estruturais nos processos, o
chamado redesenho dos processos.

A deciso de redesenhar processos exige uma cuidadosa reflexo prvia. preciso ter
clareza dos benefcios pretendidos e estabelecer diretrizes e orientaes gerais quanto s
expectativas para os processos redesenhados. Alm disso, face ao alto nvel de
integrao e interrelao que os processos organizacionais costumam ter, normalmente
necessrio recorrer a algum tipo de priorizao. Especialmente em organizaes muito
grande e complexas, ou em cadeias de suprimentos de polticas pblicas que envolvem
um grande nmero de organizaes, impossvel intervir em um nmero muito grande de
processos simultaneamente, exceto em algumas situaes onde uma tecnologia
totalmente nova implantada, normalmente atravs de um novo sistema de informaes
integrado.

Supe-se que o redesenho de processos produza benefcios concretos como a promoo


de mudanas de vulto nas prticas de trabalho da organizao; a Incorporao de novos
valores, novas tecnologias e novos princpios; e a ampliao significativa da eficincia e
da eficcia dos processos.

Entretanto, diferentes caminhos podem ser escolhidos. Por exemplo, pode ser necessrio
escolher entre um novo desenho do processo baseado na aplicao de um volume
significativo de recursos em tecnologias de ponta ou no emprego de tecnologias menos
avanadas somado a um investimento pesado em capacitao de equipe. Esse
estabelecimento de orientaes gerais para a tomada de deciso deve presidir todas as
aes do redesenho do processo.

possvel apontar alguns exemplos de diretrizes de redesenho que podem ser adotados:
Mudar foco dos procedimentos internos para o atendimento s demandas do
cidado.
Eliminar todas as perdas com lentides, gargalos, retrabalho, duplicidade de
atividades, atividades que no agregam valor ao cliente etc.
Reduzir varincia no desempenho do processo.
Melhorar a comunicao entre as reas.
Automatizar o que for possvel, aproveitando o mximo a TI.
Padronizar o atendimento.

2.1 Seleo de processos prioritrios para redesenho

A seleo dos processos prioritrios para redesenho implica uma viso estratgica dos
processos da organizao. Isto exige a compreenso de quais so os objetivos e
estratgias da organizao, a identificao dos fatores crticos para o sucesso da
estratgia e a definio de quais so os processos com maior impacto sobre esses
fatores crticos. pouco recomendvel investir uma grande energia em um processo que
tem pouco impacto estratgico, se h outros, de maior impacto, que tambm poderiam ser
revistos.

Assim, a importncia estratgica dos processos assume um lugar de destaque no


processo de seleo de prioridades para redesenho.

ROTONDARO (2006, p.40) aponta dois critrios centrais para a seleo de projetos a
redesenhar: a importncia estratgica do processo e o seu desempenho atual. Processos
de baixo desempenho e alta importncia estratgica so naturalmente os objetos
prioritrios de interveno. possvel estruturar uma matriz para classificao dos
processos, como apresentado abaixo na Figura 1.

Figura 1 Matriz Desempenho x Importncia Estratgia dos Processos (adaptado de ROTONDARO, 2006).

A anlise dos resultados dessa matriz pode ser completada com outras iniciativas:
Identificao dos macroprocessos e processos com relacionamentos crticos com
outros, o que exige a elaborao de um mapa de relacionamentos dos processos e
macroprocessos.
Anlise de oportunidades de ganhos e eliminao de lacunas de eficincia nos
processos atuais.
Anlise de oportunidades de ganhos de qualidade dos produtos dos processos.
Anlise da viabilidade poltica, econmica e tcnica da interveno nos processos.

2.2 Etapas do redesenho

2.2.1 Elaborao do projeto de redesenho:

Nesta etapa, elaborado um projeto de redesenho que deve orientar as a es


posteriores. Este projeto deve prover equipe envolvida definies sobre: escopo do
trabalho; mtodo; responsabilidades; produtos e cronograma. O projeto tambm deve
estabelecer parmetros de desempenho do processo aps seu redesenho.

Esses parmetros de desempenho, sempre que possvel, devem ser expressos atravs
de indicadores de desempenho. Podem referir-se a necessidades dos clientes, como, por
exemplo, a reduo de prazo de atendimento; ou a demandas e diretrizes institucionais,
como a reduo de custos unitrios dos servios.

2.2.2 Mapeamento do processo:

O mapeamento do processo a atividade que se realiza para levantar informaes


completas acerca do funcionamento do processo, em suas mltiplas dimenses, para
permitir a posterior anlise e crtica. Esta etapa inclui:

Identificao da misso do processo.


Caracterizao do processo, com a identificao dos limites do processo,
fornecedores, entradas, processamento, sadas, clientes e suas necessidades,
eventos de disparo e de concluso.
Registro do fluxo do processo: representao grfica da maneira como o processo
executado, inclusive com a decomposio do processo em subprocessos e/ou atividades:
permite identificar as atividades componentes do processo, suas entradas e sadas,
as responsabilidades e reas funcionais envolvidas no processamento.

2.2.3 Anlise e crtica do processo

Uma vez mapeado o processo, procede-se identificao das disfunes do processo. As


disfunes mais comuns so:

Inadequao de entradas e sadas;


Falhas na padronizao de informaes;
Tempos de espera (fluxo parado);
Deficincias nas normas;
Encadeamento indevido de atividades;
Atividades que no agregam valor;
Retrabalho;
Insuficincia de recursos (pessoal, equipamentos, instalaes etc.);
Sobrecarga ou ociosiodade de unidades funcionais e trabalhadores envolvidos.

As disfunes, uma vez identificadas, devem ser priorizadas, pois comum no ser
possvel resolver todas, por questes de viabilidade ou oportunidade. Para a priorizao,
necessrio combinar gravidade da disfuno, urgncia na soluo e tendncia no caso
da inao sobre ela. Essa a chamada ferramenta GUT, apresentada no quadro abaixo:

Quadro 1 Ferramenta GUT

2.2.4 Anlise de stakeholders (partes interessadas)

Trata-se, aqui, de identificar quais so as partes interessadas no desempenho do


processo e qual seu envolvimento no processo. Especial ateno deve ser dada ao
impacto (positivo ou negativo) da operao e dos resultados do processo sobre os
stakeholders e, por outro lado, ao impacto (positivo ou negativo) dos stakeholders sobre
o processo.

2.2.5 Identificao e seleo de possibilidades de melhoria do processo

Tendo sido concluda a anlise e crtica do processo, possvel proceder Identificao e


seleo de possibilidades de melhoria do processo. Normalmente essas melhorias
envolvem:
a) Reviso das atividades:
A atividade pode ser suprimida?
Existem atividades que devem ser adicionadas?
A atividade pode ser fundida a outra?
A atividade deve ser desmembrada?
Deve-se mudar a ordem de realizao das atividades?
A atividade precisa ser feita por este nvel hierrquico?
Existem atividades que podem ser executadas paralelamente ao invs de
sequencialmente?
Existem atividades realizadas paralelamente que devem ser executadas
sequencialmente?
b) Mudanas em normas
c) Reviso das entradas e sadas
Fornecedores/clientes
Informaes/insumos
Meios de transmisso das informaes/produtos
d) Incorporao de TI
Novos sistemas
Novos dispositivos
Integrao de bases de dados
Novos padres de conectividade
e) Adequao de recursos humanos
Treinamento
Contratao (ampliao e/ou mudana de perfil)
Substituio e desligamento

f) Adequao de infra-estrutura

2.2.6 Projeto de novo processo

O projeto do novo processo, redesenhado, deve fornecer informaes para o processo de


desenvolvimento de solues informatizadas, para a capacitao da equipe e para os
gestores do processo. O projeto deve conter:
a) Especificao do novo processo
Diretrizes para o novo processo (hipteses)
Objetivos e indicadores de desempenho do processo
Entradas
Processamento (atividades)
Sadas
Recursos de TI necessrios
b) Fluxograma redesenhado
c) Relao de melhorias do processo
d) Plano de implantao

2.3 Fatores crticos de sucesso de uma iniciativa de redesenho de processos

O redesenho de processos requer um conjunto de fatores atendidos para que possa vir a
ser bem-sucedida. Entre os fatores mais relevantes pode-se destacar:
Disponibilizao de tempo pelas equipes internas.
Fornecimento de dados e informaes (quantitativos e qualitativos) sobre o
desempenho dos processos atuais.
Priorizao do redesenho de processos que tenham impacto relevante sobre as
oportunidades e ameaas crticas.
Participao dos gestores.
Apoio dos dirigentes de cpula da organizao.
Envolvimento das partes interessadas.
Comunicao intensa ao longo de todo o projeto.
Conduo clara da metodologia pela equipe tcnica/consultores.

Especialmente no setor pblico, os riscos de insucesso so muito grandes, pelas


dificuldades legais, indisponibilidade de recursos, incertezas polticas e descontinuidade
administrativa. elevado o custo de iniciar um processo de redesenho de processos e
interromp-lo, ou de conclu-lo sem no lograr implantar as modificaes previstas de
forma a garantir efetivos ganhos de eficincia ou eficcia do processo. No se trata
somente do prejuzo financeiro, mas, principalmente, de desmobilizao e resistncia a
novas iniciativas empreendidas futuramente.

Referncias bibliogrficas

DAVENPORT, T. Reengenharia de processos. S. Paulo, Campus, 1994.


GOMES, C. Organizao e gesto por processos. S. Paulo, Fundap, 2006.
LAURINDO, F. & ROTONDARO, R. Gesto Integrada de processos e da TI. S. Paulo,
Atlas, 2006.
ROTONDARO, R. Identificao, anlise e melhoria de processos crticos. In: LAURINDO,
F. & ROTONDARO, R., 2006.