Diciembre de 2016

Deuda estatal, un problema pblico nacional

El aumento de la deuda y de los pasivos estatales ha sido tema de discusin desde hace aos en
Mxico. Los escndalos recientes de corrupcin, de verdadero desfalco en algunas entidades
como Veracruz, Nuevo Len y Chihuahua, son algunos ejemplos de la gravedad del problema:
hay crisis en algunas de las haciendas estatales, compromiso financiero elevado para las
siguientes generaciones, algunos congresos locales coludidos con los gobernadores para aumentar
el gasto y esconder la deuda.

En general, el tema del endeudamiento estatal se ha minimizado por creer que no afecta el
equilibrio macroeconmico del pas, toda vez que es de alrededor del 3.5% del PIB1. Lo anterior
sera correcto si el endeudamiento registrado en la Secretara de Hacienda fuera el total de los
pasivos estatales y que el endeudamiento estatal no registrado ante la SHCP, con o sin garanta de
participaciones federales, fuera controlado y legal. En su ltimo Anlisis del Informe de Avance
de Gestin Financiera 2016
(http://www.asf.gob.mx/uploads/56_Informes_especiales_de_auditoria/ANALISIS_DEL_INFOR
ME_DE_AVANCE_DE_GESTION_FINANCIERA_2016.pdf), la Auditora Superior de la
Federacin (ASF) reporta que el endeudamiento estatal registrado ante la SHCP es de $529,719
millones en el primer semestre de 2016, mientras que un ao antes era de $511,719.1 millones, un
aumento de 3.5% (pgina 154 y 164). Sin embargo, si agregamos a estos datos los otros pasivos
reportados por primera vez por la ASF, que consideran las cuentas pblicas estatales, la cifra es
muy distinta. Los pasivos totales de los estados aumentan ms de 50 mil millones de pesos, de
$536,249 a $586,733 millones de pesos en diciembre de 2015. Esto significa una diferencia de
9.4% por la inclusin de los pasivos no registrados. Es decir, varios estados no haban reportado
una desmesurada cantidad de los pasivos que ya tenan, pero que no se conocan. En promedio, la
deuda estatal, al igual que la federal, va en aumento ms rpido que el PIB, lo cual es
preocupante.

Ahora bien, en estos datos no figuran los pasivos correspondientes a los contenidos en
fideicomisos privados en los estados, cuyo pago est garantizado por impuestos locales, y que
se detalla un poco ms adelante. En estos casos, hay pasivos que comprometen ingresos futuros
por ms de veinte aos y que no sabemos a ciencia cierta a cunto ascienden en total. Por tanto, el
endeudamiento estatal es mucho mayor an. As, el aumento del endeudamiento a nivel estatal y
municipal de los ltimos aos apareci junto con las figuras jurdicas definidas como no deuda,
pero que generan pasivos. Tal es el caso de los Proyectos de Prestacin de Servicios (PPS) o de
las Asociaciones Pblico Privadas (APS). En aos anteriores se llegaron a modificar leyes

1Carlos Hurtado y Guillermo Zamarripa Deuda subnacional: un anlisis del caso mexicano
Mxico, FUNDEF 2013.
estatales para permitir el endeudamiento a travs de diversas figuras legales como sas, pero no se
las llam deuda, por lo tanto, no tuvieron que pasar por la aprobacin de la legislatura.

Un caso emblemtico fue el de Sonora (conocido como la Burzatilizacin Sonora) que dio lugar
a la resolucin de la Suprema Corte de Justicia sobre la Accin de Inconstitucionalidad 163/2007.
sta defini los principios que deben normar el endeudamiento pblico y lo que realmente se
entiende como deuda, sin importar nombres tcnicos. Dichos principios son los siguientes:
definicin de deuda de cualquier operacin que compromete el crdito pblico, aprobacin del
Congreso local por mayora calificada de toda operacin de deuda pblica, duracin precisa de la
afectacin de recursos y lmite mximo de bienes susceptibles de afectacin, sealamiento de
casos especficos para revocacin de los fideicomisos, mismos que son susceptibles de
fiscalizacin, aunque se denominen privados. Esta resolucin tambin determin que todos los
ciudadanos tenemos inters jurdico en esos temas, pues tarde o temprano nos pueden afectar, ya
sea a nivel local o a nivel federal por las garantas que otorga la Federacin por deuda estatal. La
resolucin de la Corte tuvo como consecuencia su jurisprudencia en 2009 y la reforma
Constitucional de 2015 al artculo 117, fraccin VIII, que incorpora dichos principios.

No obstante, la mayora de las legislaturas locales a las que lo anterior aplica, no han adecuado
sus leyes en la materia: an estn en la presunta inconstitucionalidad y con base en sta
funcionan. Un ejemplo son las leyes de Presupuesto y Gasto Pblico y la de Deuda Pblica del
Estado de Puebla, que se reformaron en 2012 para permitir un endeudamiento indiscriminado y
masivo en proyectos de inversin. Para que a un proyecto se lo considere como de inversin, la
Secretara de Finanzas del Estado debe definirlo as, y de ste debe obtenerse un beneficio social
y debe haber ventajas financieras a otras formas de contratacin. Dicha legislacin no ha sido
modificada y contiene visos de inconstitucionalidad2.

As, el endeudamiento ha continuado a pesar de los intentos federales para ordenarlo. Las leyes de
Contabilidad Gubernamental y la ms reciente de Responsabilidad Financiera de los Estados y
Municipios pretenden racionalizar su uso y abaratar su financiamiento mediante garantas
federales. Ambas piezas de legislacin representan un avance notable en la materia, pero abren la
posibilidad de que el gobierno federal garantice una deuda inconstitucional.

El endeudamiento no se ha detenido y an no se conocen las cifras reales completas. Algunos

estados han escondido su verdadero endeudamiento. Como ya se mencion, por primera vez y
gracias a las reformas legislativas recientes, la ASF revel los pasivos totales registrados en la
cuenta pblica de cada estado. De acuerdo con el reporte ya citado (p.164), existen $50,464
millones de pesos ms pasivos respecto de lo anteriormente registrado. Incluso, en ms de la
mitad de los estados, la deuda registrada ante la SHCP y que reportan los gobernadores como
total, es inferior a los dems pasivos (Ver el cuadro abajo). El caso ms grave es Puebla: el
gobierno estatal report a la SHCP (y a la sociedad en general en el ltimo informe del
gobernador Rafael Moreno Valle, Eje 3, p.353) una deuda de $8,609 millones de pesos al 31 de
diciembre de 2015, mientras que el total de pasivos en realidad es de $24,655 millones de pesos.
El segundo caso ms grave es el de Tabasco. Su deuda ante la SHCP es de $4,344 millones de
pesos, pero sus pasivos totales alcanzan los $10,790 millones de pesos. El tercer caso grave es

2 Para una explicacin detallada de este caso, ver el informe Evaluacin del desempeo del
tercer ao de sesiones de la LVIII Legislatura del H. Congreso del Estado de Puebla
producido por el CEEY Anexo 2, p. 97
(http://www.ceey.org.mx/sites/default/files/reportepuebla2013finalenviadoaimprenta.pd
f).
2
Michoacn: la deuda ante la SHCP es de $17,473 millones, pero el total de pasivos llega a
$31,414 millones de pesos. En ese orden siguen Hidalgo, Morelos, Oaxaca, Zacatecas, Yucatn,
Nayarit, Durango y Tamaulipas.

Adems, el total de pasivos reportados por la ASF no siempre incluye los pasivos que se
encuentran en fideicomisos mal llamados privados, mismos que se alimentan de recursos
pblicos. En otros casos s lo hace. En al menos diez estados de la Repblica (Durango, Sonora,
Tabasco, Oaxaca, Michoacn, Edo. de Mxico, Quertaro, Coahuila, Tamaulipas, Puebla),
Protego, hoy Evercore, realiz transacciones y en algunos de ellos particip en la ingeniera
jurdica y financiera. De acuerdo con documentos oficiales presentados ante la Securities
Exchange Commission de los Estados Unidos, Evercore Mxico obtiene una parte significativa de
sus ingresos de la asesora que provee a gobiernos estatales y municipales
(https://www.sec.gov/Archives/edgar/data/1360901/000136090116000017/evr1231201510k.htm#
s124291d3c03d47e39ee42eaff67cd366 p.21). 3 Otras instituciones participaron como fiduciarios
en otros casos.

Como ya se mencion, estas operaciones que en ocasiones se concentran en fideicomisos

privados, representan una caja negra: no se pueden auditar, no hay escrutinio pblico, y sus
magnitudes pueden ser enormes. En este caso est el Fideicomiso F/0144 de Puebla (cuyo
fiduciario es Evercore aunque no se menciona en su pgina web). ste, aunque clama ser de
ndole privada, se alimenta de los impuestos a la nmina que son estatales. De acuerdo con
declaraciones del Jefe de la Oficina del gobernador de Puebla, Roberto Moya Clemente, los
pasivos de este fideicomiso alcanzan los $22,554 millones de pesos, a pagarse en los prximos 25
aos (Rueda de prensa reportada en la prensa local el 3 de febrero de 2016:
http://www.diariocambio.com.mx/2016/zoon-politikon/item/2580-aclara-moya-que-evercore-
manejara-los-recursos-no-es-una-hipoteca). Todo parece indicar que estos pasivos no estn
considerados en la Cuenta Pblica del Estado (pues no cuadran las cifras): Como ya se dijo, los
pasivos totales reportados por la ASF son $24,655 millones de pesos a diciembre de 2015, que
incluyen la deuda registrada en la Secretara de Hacienda. De no estar considerados los pasivos
del Fideicomiso F/0144 en ese total, la suma de pasivos reales de Puebla alcanzara los $47,209
millones de pesos.

Destquese que ni Tabasco ni Michoacn han tenido alternancia poltica en periodos recientes. En
otros estados donde no la ha habido, como en el Estado de Mxico, no sabemos ni remotamente
cul es el estado verdadero de sus finanzas estatales. En estados donde apenas hubo alternancia
poltica, como en Nuevo Len, Chihuahua, Veracruz, Quintana Roo y Durango, ha habido casos
de sobreendeudamiento y, en algunos otros, hasta de desfalco. Todo lo anterior junto con
acusaciones de corrupcin al ms alto nivel.

Por lo tanto, es fundamental que la Suprema Corte de Justicia de la Nacin atraiga todos los
amparos de endeudamiento estatal que estn sustentados en legislacin inconstitucional y declare
3
Textualmente se dice en la seccin Risks Related to Our International Operations.
Our Mexican business derives a significant portion of its revenue from advisory contracts with
state and local governments in Mexico. The term limit system in Mexico may prevent us from
maintaining relationships with the same clients in the same political positions beyond these
periods. After an election takes place, there is no guarantee that we will be able to remain as
advisors of the new government, even if the new administration is of the same political party as
the previous one.

3
la nulidad del Fideicomiso F/0144 de Puebla o lo que conforme a derecho proceda. Esperar a que
se agoten todas las instancias legales en lugar de atraer dichos amparos no hace sino retrasar la
solucin a un problema que se agrava da con da. Abajo se presenta la relacin de los amparos
interpuestos por personas con inters legtimo y otros con inters jurdico.

Asimismo, resulta desconcertante que agencias calificadoras reconocidas no tomen en

consideracin este tipo de fideicomisos para realizar sus evaluaciones de riesgo a nivel estatal.
Obviar informacin relevante manda seales errneas a los mercados y a los financiadores que,
en el mejor de los casos, deciden financiar proyectos de inversin con base en informacin
incorrecta. Despus de la crisis de 2008, estas agencias no se pueden dar el lujo de emitir
informacin no confiable a los mercados.

En suma, la problemtica de la deuda estatal no slo est lejos de resolverse, sino que esconde
muchos problemas de legitimidad, opacidad, corrupcin y, quizs, de financiamiento ilegal de
campaas electorales. Se trata de un problema nacional. Si el Sistema Nacional Anticorrupcin se
implementa como se debe, impondr barreras a la proliferacin de la corrupcin.

Lista de amparos en proceso:

Quejoso: Rodrigo Bernardo Dez Gargari

Amparo indirecto 2041/2015 en Juzgado Dcimo Primero en Materia Administrativa en
el Distrito Federal
En trmite.
Audiencia constitucional para el 14 de diciembre de 2016.
Quejosos: Elena Morera Mitre, Ricardo Raphael de la Madrid, Jos Octavio Lpez Presa y
Mauricio Merino Huerta
Amparo indirecto 813/2016 en Juzgado Tercero de Distrito en Materia de Amparo Civil,
Administrativa y de Trabajo y Juicios Federales en el Estado de Puebla.
En espera de resolucin.
Quejosos: Claudio X. Gonzlez Guajardo, Hayde Prez Garrido, Jos Roldn Xopa y Jos
Buenda Hegewisch
Amparo indirecto 1247/2016 en Juzgado Primero de Distrito en Materia de Amparo
Civil, Administrativa y de Trabajo y Juicios Federales en el Estado de Puebla.
El Juzgado lo sobresey con fecha 27 de octubre de 2016 y se encuentra su revisin en el
Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito (473/2016).
Quejoso: Hostales de la Familia, S.A. de C.V.
Amparo indirecto 278/2016 en Juzgado Sexto de Distrito en Materia de Amparo Civil,
Administrativa y de Trabajo y Juicios Federales en el Estado de Puebla.
El Juzgado sobresey con fecha 10 de octubre de 2016 y se encuentra su revisin en el
Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito (474/2016).
Quejoso: baco Computadoras para Negocios, Sociedad Annima
Amparo indirecto 374/2016 en Juzgado Sexto de Distrito en Materia de Amparo Civil,
Administrativa y de Trabajo y Juicios Federales en el Estado de Puebla.
El Juzgado sobresey con fecha 13 de octubre de 2016 y se encuentra su revisin en el
Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito (473/2016).

4
 Deuda Estatal
Deuda
reportada a Total pasivos
SHCP dic. Otros pasivos Otros pasivos Total pasivos a deuda
2015 mayo 2015 dic.2015 2015 reportada
Puebla $8,609 $7,034 $16,047 $24,655 2.86
Oaxaca $13,176 $810 $7,840 $21,016 1.60
Michoacan $17,473 $1,630 $13,941 $31,414 1.80
Nayarit $6,277 $157 $2,017 $8,294 1.32
Quintana Roo $22,423 $445 -$2,695 $19,747 0.88
Coahuila $38,009 $144 $2,850 $40,859 1.07
Zacatecas $7,609 $178 $4,172 $11,781 1.55
Chihuahua $42,762 $5,166 -$12,091 $30,671 0.72
Chiapas $18,833 $3,017 -$1,814 $17,019 0.90
Veracruz $45,880 $5,361 -$3,678 $42,202 0.92
Sonora $22,781 $1,254 $1,275 $24,056 1.06
Nuevo Len $63,832 $1,054 -$5,088 $58,744 0.92
Durango $7,497 $1,631 $2,084 $9,581 1.28
Morelos $5,197 $1,792 $3,759 $8,957 1.72
Baja California $18,169 $2,463 -$434 $17,735 0.98
Hidalgo $6,246 $160 $4,573 $10,818 1.73
Colima $3,265 $1,516 $452 $3,717 1.14
Tamaulipas $12,925 n.a $3,277 $16,203 1.25
Ciudad de
Mxico $71,084 $21,138 $7,229 $78,313 1.10
Jalisco $25,591 $1,986 $1,276 $26,867 1.05
Edo. Mxico $41,698 $8,012 -$4,106 $37,592 0.90
Sinaloa $7,516 $2,463 $662 $8,179 1.09
Tabasco $4,344 $1,976 $6,446 $10,790 2.48
Tlaxcala $33 $1 $1,326 $1,359 41.17
Aguascalientes $3,094 $258 -$215 $2,879 0.93
San Luis Potos $4,264 $299 $254 $4,519 1.06
Baja California
Sur $2,316 $54 -$622 $1,694 0.73
Yucatn $2,375 $313 $949 $3,323 1.40
Guanajuato $6,978 $412 $586 $7,564 1.08
Guerrero $2,832 n.a -$128 $2,704 0.95
Quertaro $1,626 $12 $2 $1,629 1.00
Campeche $1,539 $475 $317 $1,856 1.21
Fuente: Auditora Superior de la Federacin "Anlisis del Informe de la Gestin Financiera
2015", p. 195 y el correspondiente a 2016, p. 164