Em Questao Participacao

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Coordenao editorial: Camilla Croso Silva
Finalizao: Denise Carreira
Autoria: Carla Almeida, Denise Carreira, Fbio Konder Comparato, Genuno Bordignon,
Idevaldo da Silva Bodio, Lgia Helena Hahn Lchmann, Luiz Roberto Alves,
Motauri Ciocchetti de Souza, Nadja Furtado Bortolotti e Vital Didonet
Reviso: Jandira Albuquerque de Queiroz
Apoio tcnico: Fernanda Campagnucci
Fotografia da capa: Marcello Vitorino/Ao Educativa
Projeto Grfico: SM&A Design
Ficha catalogrfica
Participao e controle social na educao / coordenadora Camilla

Croso Silva. So Paulo : Ao Educativa, 2008. (Em questo ; 5)
Vrios autores.
ISBN 978-85-86382-15-4
1. Educao e Estado Brasil 2. Controle social 3. Conselhos de

educao Brasil 4. Participao Social 5. Participao do cidado
I. Silva, Camilla Croso II. Srie
CDD 379.0981
Catalogao na fonte Waltemir J. Belli Nalles CRB8-7028
Realizao: Ao Educativa Programa Pesquisa

e Monitoramento de Polticas Educacionais
Rua General Jardim, 660

01223-010 So Paulo SP
T.: 11 3151-2333
www.acaoeducativa.org.br
Apoio:
Apoio Institucional:
EED
Abril de 2008
Tiragem: 1.000 exemplares
Em questao_abr_08.indd 2 4/15/08 11:48:15 AM

Apresentao
preciso juntar para compor um contrapoder

Fbio Konder Comparato
Participao e controle social: marcos tericos

e desafios democrticos
Carla Almeida e Lgia Helena Hahn Lchmann
Os Conselhos de Educao no Brasil: limites e

possibilidades de controle social
Genuno Bordignon
O Poder Legislativo como espao de participao popular

e controle social
Vital Didonet
O Ministrio Pblico e o controle das polticas pblicas

Motauri Ciocchetti de Souza
Educao pblica de qualidade social: aes articuladas

na cidade de Fortaleza
Idevaldo da Silva Bodio e Nadja Furtado Bortolotti
Controlar e/ou compartilhar: a mdia e as polticas de educao

Luiz Roberto Alves
A Conferncia Nacional de Educao e os desafios

da participao
Denise Carreira

Constituio brasileira de 1988 trouxe uma srie de avanos com relao
construo de uma institucionalidade participativa e de controle social nas
polticas pblicas, visando tornar mais democrtico o processo de tomada
de deciso de um Estado historicamente atrelado a lgicas e aos interesses
privados.
Como resultado da ao poltica de diversos movimentos e organizaes, im-
portantes conquistas foram obtidas no desenvolvimento do controle social das reas de sade,
assistncia social, direito da criana e do adolescente e demais polticas sociais. Esse esforo de
democratizao no conseguiu alcanar as polticas econmicas que, sob o manto do discurso
de uma pretensa tecnicidade e vinculadas a uma lgica internacional que acirra desigualdades,
buscam se manter isoladas da Poltica, entendida aqui como exerccio e espao ampliados de
disputa e negociao comprometidos com o interesse pblico.
Assim como nas demais polticas sociais, a Constituio garantiu avanos importantes com
relao gesto democrtica e ao controle social da educao pblica brasileira. Porm, apesar
das dificuldades enfrentadas por todas as reas para concretizar a participao e o controle
social efetivos, as polticas educacionais seguem sendo uma das reas com menor permea-
bilidade influncia efetiva da sociedade civil no processo de fiscalizao, monitoramento e
tomada de deciso.
Esta publicao se vincula a uma linha de trabalho de Ao Educativa, destinada a com-
preender o porqu desta situao e a contribuir para a construo de caminhos e propostas para
super-la. Trabalho desenvolvido em parceria com outras organizaes, redes, pesquisadores e
pesquisadoras que vm acumulando reflexo e desenvolvendo atuaes comprometidas com o
aprimoramento da gesto democrtica em educao.
A publicao nasce do entendimento de Ao Educativa, das organizaes da Campanha
Nacional pelo Direito Educao e de ActionAid Brasil (entidade da sociedade civil internacio-
nal vinculada promoo dos direitos humanos em escala planetria), de que urge revitalizar
os espaos e processos de participao e controle social em educao, trazendo novos atores,
dinmicas e significados. necessrio superar um quadro marcado, predominantemente, pela
burocratizao excessiva, pelo atrelamento das instncias de participao aos governos, pela
falta de representatividade social, pela concentrao de saberes e informaes, pela aridez e
pelo esvaziamento poltico.
Sensvel complexidade da realidade social e s especificidades da rea de educao,
necessrio abrir as janelas e dialogar abertamente com as aprendizagens de outros campos de
polticas sociais, na perspectiva contextualizada de entender os desafios da gesto democrtica
em educao como parte do desafio maior de democratizao do Estado brasileiro.

O jurista Fbio Konder Comparatto abre a publicao com um texto instigante sobre o desafio
da construo de um contrapoder popular. Para ele, o avano da democratizao do Estado
brasileiro depende da organizao de um contrapoder porque (...) no dilogo poltico s se res-
peita quem tem poder. Num determinado momento, haver uma condescendncia maior com
alguns setores, mas se no tiverem poder, no sero considerados parceiros e nem mesmo uma
espcie de adversrio. So simplesmente figurantes.
As pesquisadoras Carla Almeida e Ligia Luchmann resgatam conceitos e traam um panorama
histrico das conquistas obtidas pelos movimentos brasileiros, nas ltimas dcadas, relativas ao
controle social e participao nas diferentes polticas sociais. O artigo possibilita uma viso con-
textualizada dos desafios dos processos participativos no conjunto das polticas e provoca reflexes
sobre como a rea educacional, a partir das suas especificidades, pode avanar considerando as
aprendizagens dos campos da assistncia social, sade e moradia, entre outros campos.
J o professor Genuno Bordignon centra o seu artigo em identificar os limites e as pos-
sibilidades dos conselhos de educao. Ao mergulhar no texto, o leitor e a leitora conhecero
a histria dos conselhos de educao, sua natureza e funo e seus velhos e novos dilemas.
Diversamente das polticas adotadas em outras reas como assistncia social, sade e dos dire-
itos da infncia e da adolescncia, o autor afirma que os conselhos de educao no Brasil foram
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marcados, desde a origem, por um carter elitista e corporativo. Historicamente, no receberam
atribuies de controle social, funcionando mais como rgos de assessoramento do governo.
Vital Didonet nos leva a conhecer os mecanismos institucionalizados de participao e de
controle social de polticas no Poder Legislativo. Experiente consultor e ativista da educao no
espao legislativo e fora dele, Vital nos apresenta como funcionam os projetos de lei de iniciativa
popular, as peties, as audincias pblicas, as reclamaes e representaes de pessoa fsica
ou jurdica contra autoridades ou entidades pblicas, entre outros. J o promotor de Justia de
So Paulo, Motauri Ciocchetti de Souza, explica o papel e o funcionamento do Ministrio Pblico
no controle das polticas pblicas, instituio do Sistema de Justia que foi consagrada na Cons-
tituio de 1988 como grande guardi da cidadania.
Das terras cearenses, o professor e ex-secretrio municipal de educao de Fortaleza, Idevaldo
Bodio, e a assessora jurdica do Cedeca, Nadja Bortolotti, relatam e analisam uma rica experin-
cia de organizao da sociedade civil e de presso pelo aprimoramento da participao e do con-
trole social em educao, que teve incio no municpio ao final dos anos de 1980. Com certeza, a
experincia traz inmeras aprendizagens e pode inspirar estratgias em outras regies do pas.
O professor Luiz Roberto Alves discute o papel da mdia no aprimoramento das polti-
cas pblicas. Para o autor, a mdia seria o lugar de referncia dos encontros, da busca

do consenso, da explicitao dos dissensos, do acompanhamento crtico, do aumento da
densidade e expanso do fenmeno poltico e da visibilidade do que comum, de todos.
Mas, no o . Ao longo do texto, Alves discute porque to difcil para a mdia exercer
esse papel, abordando as contradies e os obstculos presentes nos prprios meios de
comunicao, entre eles, a volpia do espetculo e da fugacidade. Ao final, aponta pistas
e possibilidades para a construo e o fortalecimento de uma agenda social comprometida
com o bem comum.
No ltimo artigo, Denise Carreira foca sua reflexo na importncia das Conferncias Nacio-
nais de Educao como espaos ampliados de participao da sociedade civil para incidir nas
polticas pblicas e processo fundamental para o aprimoramento da gesto democrtica, do
controle social e da mobilizao social por educao no pas.
Apesar de diversas conferncias terem sido realizadas no primeiro mandato do Presidente
Lula (sade, assistncia social, meio ambiente, criana e adolescente, direitos humanos,
mulheres, cidades etc), a Educao conseguiu somente em 2008 uma Conferncia Nacional
restrita Educao Bsica. Para a autora, a experincia de presso sobre o governo federal
pela convocao da Conferncia por parte das entidades vinculadas Campanha Nacional pelo
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Direito Educao, entre outras, trouxe uma certeza: necessrio que a realizao peridica
das Conferncias no fique merc da agenda e da vontade poltica da gesto em exerccio e se
torne uma obrigao definida em lei.
Em tempos da perigosa revalorizao da lgica gerencial como nico caminho para a
soluo dos problemas das polticas sociais, importante lembrar e afirmar que a participao
cidad fator decisivo para o avano e qualificao das polticas pblicas. Afirmao que res-
paldada por inmeros estudos nacionais e internacionais. O desafio grande, mas h diversos
acmulos, experincias e sementes nas mos da sociedade civil brasileira!
Boa leitura!
Camilla Croso e Denise Carreira

Fbio Konder Comparato | Professor titular da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo
poltica uma atividade que gira em torno do poder. O poder o grande

instrumento de atuao poltica. O povo brasileiro no tem e nem nunca teve
poder. Vocs diro: O poder que ns entendemos o poder do Estado. esta
a concepo errnea que nos foi incutida durante todos esses sculos de vida
brasileira. Para ns, o povo continua sendo o que sempre foi: um espectador
passivo que no entra no jogo do poder. Isso quase bvio, mas apenas para um
grupo de pessoas que ainda no penetrou no quadro do conhecimento.
Fala-se muito da falta de dilogo com o governo. Mas por que o governo dialogaria com o
povo? Tomem nota disso: os homens que esto no governo, seja a qual partido pertencerem,
de qualquer origem social, s respeitam quem tem poder. Eles temem e respeitam a oposio
de certas entidades como a Igreja Catlica, porque ainda tm um certo poder. O povo no tem
poder e nunca teve.
Costumo lembrar um episdio caracterstico, espcie de certido de batismo do Esta-
do brasileiro, ainda sob o regime colonial. Em 1549, desembarcou, em Salvador, Bahia, o
recm-nomeado governador-geral Tom de Souza, trazendo um regimento geral de governo.
nessa comitiva, havia uma espcie de embrio de governo, um ouvidor-geral, equivalente 09
ao ministro da Justia hoje. Havia tambm um provedor mor, equivalente ao ministro da
Fazenda, alm de autoridades eclesisticas, porque o rei de Portugal se unia Igreja. Havia
ainda as soldadescas.
O Regimento Geral do governo tudo previa, mas faltava um detalhe nessa previso: no ha-
via o povo. Os indgenas, que formavam a quase totalidade da populao brasileira, no eram
o povo. Eles formavam uma nao estrangeira, considerada incorrigvel e brbara. Ainda no
havia o trfico negreiro, que traria ao Brasil o maior contingente de africanos que aportou nas
Amricas. No havia o povo.
No momento em que a economia comeou a funcionar, a sociedade brasileira instaurou um
sistema de senhorio rural, fundado sobre a escravido e na dominao de um certo nmero de
homens livres que viviam margem do senhor rural. Eram semelhantes queles servos da gleba
na Europa feudal. No eram considerados escravos, mas dependiam inteira e territorialmente
do senhor.
Toda a nossa tradio de posse rural vem desse fato. Esses homens eram admitidos para
lavrar pequenas glebas de terra desde que se prestassem a servir o proprietrio rural, que deti-
nha a dominao absoluta desses homens, chegando at mesmo possibilidade da execuo
capital de parentes e agregados. Acumulava tambm o poder eclesistico. O padre que vivia nos
domnios rurais dependia inteiramente do senhor, fazendo dos batizados, casamentos e enterros
uma espcie de servio religioso do senhor. Estes mantinham uma relao de poder com os
demais senhores rurais. Eram como verdadeiros estados, com guerras, incurses violentas no
territrio de outros e a manuteno de uma relao semelhante com os representantes da Coroa
portuguesa. Em suma, no havia o povo.
1
Edio de palestra realizada na Assemblia Anual da Campanha Nacional pelo Direito Educao, ocorrida em So Paulo,
nos dias 23 e 24 de maro de 2004.

Quando se iniciou a industrializao no Pas, no sculo XX, sobretudo a partir de 1930,
verificaram-se a criao, por parte do Estado, de uma classe industrial e a criao estatal dos
sindicatos, que, desde o incio, foram manipulados. Dependiam de uma autorizao de funcio-
namento do Ministrio do Trabalho, que podia intervir neles. Como sou velho, venho de uma
poca em que era muito comum o Ministro do Trabalho destituir lderes sindicais e nomear
outros. O sindicato era um brao do Estado.
Quando isso terminou, qual foi a grande mudana? Foi a diviso sindical, ou seja, ainda
no havia nenhum contrapeso ao poder, agora do Estado burocrtico e da iniciativa privada.
em pouco tempo, a partir de 1990, em alguns setores, mais da metade das empresas privadas
passaram para o domnio estrangeiro.
Qual a conseqncia disso tudo no plano poltico social e de mentalidade? sedimen-
tamos um tipo de relacionamento de carter suplicante com os poderosos, com o Estado
e com a iniciativa privada. A relao sempre de splica e de respeito servil, o que
inadvertidamente transmitido para as organizaes no-governamentais (ONGs) e para as
entidades da sociedade civil que no tm o papel de auxiliar o poder privado. Ou seja, ns
somos pedintes.
Na melhor das hipteses, achamos que o governo condescendente, tem pena da gente e
pode nos favorecer. Outros, mais espertos, dizem: no, quero ser amigo do rei. Sai na frente
como movimento, como ONG, para ser o interlocutor privilegiado do governo. E entra em nego-
ciaes obscuras do tipo toma-l-d-c.
Direito no favor, exigncia. Assim, necessrio ter poder. No dilogo poltico, s se
respeita quem tem poder. Num determinado momento, haver uma condescendncia maior
10
com alguns setores, mas, se no tiverem poder, no sero considerados parceiros nem mesmo
adversrios. Sero simplesmente figurantes.
No jogo poltico com esse carter, s existe mudana entre aqueles que esto l em cima.
Assim, no h e nunca houve um sistema de controle para evitar o abuso e a ineficincia da
ao governamental. No existe um contrapoder.
ainda no sculo XVII, Montesquieu lembrou o fato de que no o direito que restringe o po-
der. Ele s limitado pela presena de um contrapoder. A proposta de Montesquieu para a con-
figurao do aparelho estatal era a separao de poderes, de modo que tivessem de caminhar
juntos, pois um poderia se opor aos outros. Esse sistema nunca funcionou no Brasil por uma
razo simples. Nossa tradio vem desde os tempos da reconquista da Pennsula Ibrica pelo
rei de Portugal. Ela reza que o poder governamental onipotente e, quando muito, faz meno
de dialogar com o Legislativo, mas no o respeita.
Tradicionalmente, o oramento uma pea que tem de nascer e ser aprovada dentro do Parla-
mento, porque ele o representante do povo. o Parlamento que concede autorizao para arre-
cadar tributos e fazer dispndios. No Brasil, tudo feito pelo poder Executivo. Mesmo que todos os
deputados e senadores no Congresso Nacional se insurgissem e resolvessem fazer o oramento, no
teriam condies de fazer isso, pois no tm dados, e tudo est centralizado no poder Executivo.
esse o dilogo que o Executivo tem com o povo: Por que o povo quer oramento participa-
tivo? Ele no entende nada disso. Por que o povo quer discutir metas de educao ou qualidade
na prestao de servio educacional? Ns que temos os dados, e vocs, quando muito, peam
as informaes que ns daremos.

Todo mundo sabe que grande parte dos dados oficiais omitida. Estamos num Estado em
que o poder irresponsvel, pois o sistema de poder e de contrapoderes no funciona. irres-
ponsvel nos setores privado e econmico, pois no existe um controle adequado do que os
grandes conglomerados industriais e financeiros fazem.
Hoje, o Pas dominado pelo setor financeiro. H uma dcada, quando a Federao da In-
dstria do Estado de So Paulo (Fiesp) se manifestava, havia um tremor no Palcio do Planalto.
Hoje, ela no interessa, mas todos os polticos correm para a posse da diretoria da Federao
Brasileira de Bancos (Febraban). Ento, urgente a criao de um sistema de contrapoder dian-
te do Estado e dos grupos empresariais privados. S isso poder reduzir as manifestaes de
abuso de poder ou de ineficincia da ao governamental ao mnimo suportvel.
Quais os objetivos concretos desse contrapoder popular? Primeiro, aperfeioar o sis-
tema de controles internos do aparelho estatal. Queremos que o sistema de separao
de poderes funcione. Que o Legislativo possa investigar o Executivo. Um exemplo disso
aconteceu h pouco tempo. No Senado Federal, fez-se um requerimento assinado por 35
senadores e o mnimo de 27 para criar uma Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI)
para apurar o problema dos bingos. Os representantes dos partidos do governo (o PT, o
PSB, o PMDB) decidiram no indicar representantes desses partidos para formar a CPI, e
com isso ela foi abortada.
Eu fiz uma representao ao procurador-geral da Repblica, mostrando a esse alto funcion-
rio que h uma lei chamada Lei de Probidade Administrativa, que considera delito o fato de um
agente ou funcionrio pblico, deputado, senador, governador e outros, deixar de cumprir um
ato de ofcio. um artigo do Cdigo Penal define que o crime de prevaricao quando o agente
pblico deixa de praticar um ato de ofcio em razo de interesse pessoal. Gostaria de saber o que
o procurador-geral da Repblica decidiu, pois at agora ainda no fui comunicado. 11
Segundo, preciso ampliar muito os mecanismos existentes de controle popular da ao

do Estado, alm de inventar novos. muito escassos, eles so laminados aos poucos pelos
governos. Um exemplo: havia a possibilidade de uma ao de improbidade administrativa ser
proposta em primeira instncia em todo o Brasil. Agora, o governo mudou isso para que a ao
seja proposta diretamente nos tribunais superiores, quando a matria trata de agentes como
ministros, deputados e senadores.
Os agentes desse contrapoder popular precisariam reunir, nos mbitos estaduais e nacio-
nal, as entidades da sociedade civil realmente comprometidas com a defesa do bem pblico.
Entidades que no sejam simples grupos de presso na defesa de interesses privados. Como
todos sabem, existem ONGs e ONGs. A maior parte, na minha opinio, um travestimento de
grupos privados sob a forma da defesa de interesses pblicos. Mas existem grandes ONGs que
tm um trabalho excepcional em defesa do bem comum, cada uma no seu setor, e por isso no
tm fora suficiente para pressionar o governo. Ou seja, o seu peso poltico muito reduzido.
preciso seguir a velha sabedoria de que a unio faz a fora. Como que se deu o nascimento
de uma espcie de poder social no setor trabalhista diante da empresa privada e do aparelho estatal
no sculo XIX? Foi pela unio. Um exemplo tpico de manifestao de poder que produz resultado
a greve. mas ela exige aglomerao de pessoas. No pode ser uma iniciativa individual e supe que
a organizao de um sindicato consiga reunir um nmero expressivo de pessoas. outra manifestao
de que a unio faz a fora: o boicote. Na Europa Ocidental e mesmo nos Estados Unidos, organiza-
se, com certo sucesso, o boicote de alguns produtos. Imediatamente, as empresas recuam. Agora,

na Frana, est se organizando uma coisa extraordinria, que o boicote da publicidade
comercial.
A unio dos grandes movimentos ou entidades sociais aumenta o poder de fogo de cada
um deles na sua rea especfica. O pessoal que trabalha no setor educacional aumentaria
muito sua fora se, numa campanha em prol da educao pblica, tivesse o apoio no s
do Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST), uma das grandes entidades edu-
cativas desse pas, mas tambm de uma ONG prestigiosa, como o Instituto de Defesa do
Consumidor (Idec), responsvel por grandes aes contra os transgnicos. O apoio decisivo
da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) e de setores mais amplos da Igreja Catlica exige
organizao, plano de estratgia e capacidade de direo ttica. Saber para onde sopram
os ventos, indicar os caminhos a seguir, atingir o ponto mais fraco da empresa privada ou
do governo e atacar.
Qual seria a forma jurdica desse contrapoder popular? de incio, poderia ser algo flexvel como
um pacto. A organizao de uma espcie de consrcio, em que, durante certo tempo, todas as partes
teriam o mesmo poder de voto e experimentariam uma ao comum, num espao igualmente co-
mum. Quanto aos meios de atuao, so necessrios recursos no s materiais, mas principalmente
pessoais. As grandes entidades de movimentos sociais contam com o que h de melhor na socieda-
de brasileira, mas ainda trabalham de forma desarticulada. necessrio organizar e unir cada vez
mais. Os escassos recursos de que essas entidades dispem tambm precisam ser reunidos.
Campanhas publicitrias e protestos pblicos exigem reunio de um volume de entidades.
12 Em pases ricos, como os Estados Unidos, fcil, no apenas porque o pas rico, mas porque
temos de reconhecer que a sociedade norte-americana tem uma longa tradio associativa.
Recentemente, um grupo de 500 empresas publicou pgina inteira mostrando as mentiras e
os crimes do governo Bush em relao guerra do Iraque no New York Times, um dos maiores
jornais do mundo. Isso cria um impacto. O governo foi obrigado a responder imediatamente.
Houve resposta por haver reconhecimento do poder do outro.
preciso organizar as denncias. Seria melhor se essas iniciativas fossem coordenadas
tanto no plano local quanto no nacional. Os jornais, por exemplo, mostram que, no estado de
So Paulo, h sessenta prefeitos que respondem a processos de crime de responsabilidade.
necessrio que isso acontea no apenas no plano da rivalidade local, puramente poltico-parti-
dria. preciso que esse pessoal responda pelos crimes que cometeu na rea social e que seja
responsabilizado. Para isso, preciso uma organizao.
Esse contrapoder popular precisa dar solues. e, para descobrir as solues, no precisa
ser um gnio. Eu no consigo entender, como gente bem informada, generosa e com longa ex-
perincia de vida poltica no enxerga o fato de que, depois de um ano e trs meses de governo,
um milho de trabalhadores foram jogados nas ruas. Para ns, uma cifra, mas, para cada um
deles, um desastre familiar, alm de provocar uma reduo da renda mdia do trabalhador
brasileiro, em um ano, de mais de 12%.
No entendo como no se enxerga o fato de que essa tcnica econmica no funcionou.
Em todos os pases capitalistas, quando uma tcnica no funciona, imediatamente trocada.
Por que isso no ocorre aqui? Porque ela serve aos interesses de algum. Quem usufrui dessa

tcnica? Evidentemente, o sistema financeiro. O Brasil o pas em que o sistema financeiro tem
um dos maiores lucros do mundo. estamos pagando aos credores os ttulos pblicos de 10%
da riqueza que produzimos todos os anos. E o sistema criado foi ditado pelo Fundo Monetrio
Internacional (FMI) para enfrentar isso, o supervit primrio no agenta nem a metade do
servio da dvida pblica.
Quais alternativas existem? Uma alternativa bvia foi apresentada ao governo, que a criao
de frentes de trabalho. No podemos ficar s na denncia, temos de apresentar solues. De qual-
quer modo, fundamental que tenham voz. e, para isso, preciso se organizar como contrapoder
queles que esto no Estado, queles que esto no campo empresarial privado. temos o essencial,
e isso vocs demonstram, que a mim sempre me encantou, que paixo pelo Brasil.
13

Carla Almeida | Professora do Departamento de Cincias Sociais da Universidade Estadual de Maring
Lgia Helena Hahn Lchmann | Professora do Departamento de Sociologia e Cincia poltica da Univer-
sidade Federal de Santa Catarina
participao da sociedade civil nos espaos decisrios e o controle social sobre

as polticas pblicas so temas que ocupam atualmente lugar importante no
debate poltico e acadmico acerca da democracia. O objetivo deste artigo ,
de um lado, contextualizar esse debate, traando um pequeno panorama das
referncias normativas e conceituais que nele vigoram e, de outro, examinar
como o desenvolvimento concreto das experincias participativas desafia as
formulaes tericas que elas mesmas vm alimentando. Para desenvolver essa discusso,
tomamos como base os Conselhos Gestores e a trajetria das lutas sociais em torno da gesto
democrtica na rea da educao.
A emergncia de novos movimentos sociais na cena pblica em diversas regies do globo,

a partir do fim da dcada de 1960, colocou a sociedade civil no centro do debate acerca da
14 democracia. Como indica Costa2, no Leste europeu, esse processo esteve envolvido com o tr-
mino do que se convencionou denominar de socialismo real. As reivindicaes de liberdade de
imprensa, de associao e reunio, de participao no poder, de pluralismo poltico e de Estado
de direito evidenciaram a existncia de uma sociedade civil que reclamava para si o direito de
fazer poltica, at ento monopolizado pelo Estado. Na Europa ocidental, o aparecimento de
novos movimentos sociais evidenciou uma das faces da crise do estado de bem-estar. Naquela
realidade, movimentos variados atuavam em diferentes aspectos da vida social, reivindicando
o reconhecimento de princpios de integrao social que no aqueles estritamente formulados
pela burocracia estatal. Finalmente, a relevncia recente da sociedade civil deveu-se s novas
prticas e reivindicaes protagonizadas pelos novos movimentos sociais latino-americanos du-
rante o processo de transio de regimes autoritrios para regimes democrticos.
No caso do Brasil, as lutas sociais empreendidas em torno dos movimentos sociais (cuja
formao contou com a participao ativa de determinados segmentos advindos dos meios
acadmicos, da Igreja e de organizaes de esquerda) contriburam para conformar um plo da
sociedade civil, mais amplo e heterogneo, de contestao ao governo militar. A importncia
particular desse campo naquele processo est no fato de que foi capaz de construir uma lin-
guagem afirmativa dos direitos que imprimiu novos significados s reivindicaes por cidadania
e democracia no pas. Na origem da construo desses significados, a defesa da autonomia
em relao ao Estado apareceu como elemento central. Com efeito, no contexto do Estado au-
toritrio e violento daquele perodo, essa defesa traduzia a demanda desses movimentos para
que fossem reconhecidos pelos poderes institudos como sujeitos portadores de direitos. Assim,
2
COSTA, S. Categoria analtica ou passe-partout poltico-normativo: notas bibliogrficas sobre o conceito de sociedade civil.
Em Boletim Informativo e Bibliogrfico de Cincias Sociais, n. 43, pp. 3-25. Rio de Janeiro, jan./jul. de 1997.

posicionar-se nesse estatuto diante do Estado significava instituir a sociedade como sujeito po-
ltico legtimo num pas em que a concepo do Estado como demiurgo da nao, abrigada
de modos variados por setores politicamente heterogneos, fundamentou, ao mesmo tempo,
formas autoritrias e paternalistas de exerccio do poder e estratgias de apropriao privilegiada
dos espaos de deciso e dos recursos pblicos. Desse modo, aquela demanda questionava
uma dimenso importante dos processos que estiveram na origem das desigualdades sociais
brasileiras e que permaneceu ativa para garantir suas condies de reproduo nos diferentes
momentos vividos pelo pas.
Como fruto da mobilizao das lutas pr-democracia, foram criadas no Brasil, ainda nos
anos 1980, algumas experincias participativas, particularmente em Estados e municpios onde
se instalaram governos de oposio.3 Mas foi no processo constituinte que a participao social
nas polticas pblicas apareceu enfaticamente como reivindicao.4 A construo de espaos
fundamentados na partilha do poder entre Estado e sociedade civil permitiria, nessa perspectiva,
no apenas que os direitos j reconhecidos fossem efetivamente garantidos, como tambm in-
cluiria constantemente novas demandas nas negociaes pblicas, abrindo possibilidades para
que novos direitos fossem conquistados.
Considerada um marco na consolidao democrtica do pas, a Constituio de 1988 consa-
grou um conjunto de dispositivos jurdicos pautados nos princpios da participao e da descen-
tralizao poltico-administrativa que acenaram com a possibilidade de ruptura com o padro
centralizado, autoritrio e privatista de elaborao de polticas pblicas no Brasil. Menes
participao da populao na formulao das polticas pblicas, ao controle das aes do
Estado e gesto democrtica esto espalhadas em diversos artigos e incisos constitucio-
nais. Os Conselhos Gestores de Polticas Pblicas, garantidos pela Constituio como estruturas
integrantes do desenho institucional de vrias reas, apontaram, para muitos, as possibilidades 15
concretas para aquela ruptura. Como desdobramento, durante os anos que se seguiram pro-
mulgao da Constituio, a regulamentao das Leis Orgnicas nas reas da sade, assistncia
social e da criana e do adolescente marcou uma profunda mudana no modelo de gesto das
polticas nessas trs reas das polticas sociais.
Diferentemente dos outros conselhos existentes5, os Conselhos Gestores esto amparados
pela legislao nacional, possuem um carter mais estruturado e sistmico, so normalmente
deliberativos e formados paritariamente por gestores pblicos, privados, sociedade civil e, em
alguns casos, usurios. Esto previstos para atuar nas trs esferas governamentais e possuem:
3
Vale mencionar que, nesse perodo, na rea educacional, os conselhos escolares foram valorizados como espaos de participao
da comunidade na escola. em alguns casos, a escolha de diretores passou a ser feita mediante eleio, e houve um revigoramento
dos Conselhos Estaduais de Educao.
4
Essa reivindicao se transformou em propostas concretas a serem negociadas no processo constituinte a partir do surgimento
de uma srie de novas articulaes no campo dos movimentos sociais e da realizao de conferncias em torno de polticas
especficas. Alguns exemplos podem ser citados. A VIII Conferncia Nacional de Sade, realizada em 1986, teve como uma
das suas diretrizes a defesa de garantir populao um papel de protagonista na elaborao e na formulao das polticas
da rea. De acordo com Guizardi et al., o controle social foi apresentado, naquela conferncia, como um aspecto central da
participao, na medida em que esta vai da organizao ao controle, passando pela gesto, no apenas das aes (o que
poderia ser lido como diretrizes programticas), mas tambm dos servios de sade, nos quais o direito e a poltica pblica a
ele relativa ganham materialidade (...). O controle social emerge, ento, como efeito da participao, na medida em que esta se
caracteriza pela organizao e pelo acesso s decises. No mesmo perodo, os movimentos ligados educao se articularam
em torno do Frum Nacional em Defesa da Escola Pblica, que se desdobrou no surgimento de diversos fruns estaduais.
Como ator coletivo, o Frum esteve fortemente comprometido, no perodo, com a defesa da universalizao do acesso
educao, da qualidade do ensino e da gesto democrtica das polticas educacionais. Ver GUIZARDI, F. L. et al. Participao
da comunidade em espaos pblicos de sade: uma anlise das conferncias nacionais de sade. Em Physis, v. 14, n. 1, julho
de 2006 (disponvel em http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S010373312004000100003&lng=en&nr
m=iso); ABICALIL, C. A. Sistema Nacional de Educao Bsica: n da avaliao? Em Educao e Sociedade, v. 3, nmero
especial. So Paulo: Cortez/Cedes, 2002, pp. 259-260.
5
Alm dos Conselhos Gestores, existem ainda os Conselhos de Programas e os Conselhos Temticos, institudos nas instncias
municipais em funo de situaes-problema ou emergenciais.

Atribuies legalmente estabelecidas no plano da formulao e da implementao das polticas
na respectiva esfera governamental, compondo as prticas de planejamento e fiscalizao das
aes. So tambm concebidos como fruns pblicos de captao de demandas e pactuao de
interesses especficos dos diversos grupos sociais e como uma forma de ampliar a participao dos
segmentos com menos acesso ao aparelho de Estado.6
Os Conselhos Gestores tanto quanto outras experincias participativas que foram criadas
nos anos 1990, como os Oramentos Participativos, tm gerado um denso debate acerca das
possibilidades de ampliao da democracia para alm dos limites estritos do marco liberal.
Numa perspectiva mais ampla, esse debate, alimentado pelo clima global de (re)valorizao
da sociedade civil, vem conduzindo o desenvolvimento de modelos normativos de democracia
amplamente ancorados nas idias de participao e deliberao.
A democracia participativa ou democracia deliberativa tem oferecido, naquele debate, os

principais instrumentos terico-analticos de avaliao das experincias participativas. Embora
os autores considerados pertencentes a esse campo analtico tenham trajetrias diferenciadas7,
eles compartilham de um conjunto de crticas s formulaes que vieram se tornando hegem-
nicas acerca da democracia, enfatizando que as experincias de polticas participativas ativam
e trazem novas possibilidades para o exerccio da cidadania.
O cerne das crticas desses tericos no est, substantivamente, no modelo representativo
em si, mas na forma como tal modelo foi definido por determinada proposta terica sobre
16 a democracia que alcanou lugar hegemnico desde metade do sculo XX. Tal proposta foi
formulada e divulgada por autores variados, como Schumpeter (Capitalismo, socialismo e de-
mocracia, 1942), Robert Dahl (Uma introduo teoria democrtica, 1956) e Sartori (Teoria
democrtica, 1962).8 Nessa vertente, a democracia foi definida, sobretudo, como um arranjo
institucional de tomada de decises polticas baseado na competio pelo voto do povo, por isso
a participao deveria necessariamente ser garantida para fazer funcionar o jogo eleitoral. Com
efeito, as anlises filiadas a essa tradio de pensamento tm como centro das suas preocupa-
es a garantia da estabilidade do regime democrtico, para o qual a reduo da participao
das massas ao jogo eleitoral aparece como uma premissa, pois, ampliada, ela poderia levar a
discordncias que colocariam em xeque o regime democrtico e, para alguns, levaria at mesmo
ao seu plo oposto, o totalitarismo.9 No toa, portanto, que essa vertente foi batizada de
democracia elitista, pois nela a apatia dos cidados diante da poltica no apenas considerada
desejvel, mas necessria.
6
COMUNIDADE Solidria; Instituto Brasileiro de Administrao Municipal; INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA
APLICADA. Conselhos municipais e polticas sociais. Rio de Janeiro: Ibam, 1997, p. 211.
7
Ver MIGUEL, L. F. Teoria democrtica atual: esboo de mapeamento. Em Boletim Informativo e Bibliogrfico de Cincias Sociais,
n. 59, pp. 5-42. So Paulo, 2005.
8
Embora as obras de autores como esses comportem ncleos temticos especficos, que revelam nuances na forma como cada um
trabalha o leque de questes que se impe para a reflexo quando se trata do tema da democracia em sociedades complexas, elas
costumam ser agrupadas na mesma tradio de pensamento por trazer postulados comuns quanto ao lugar que ocupa (ou que
deve ocupar) a participao num regime democrtico.
9
muito importante lembrar que essas elaboraes foram produzidas aps a segunda guerra mundial. Nesse clima, a experincia
dos regimes totalitrios da Europa ofereceu um enquadramento para o debate acerca das condies que deveriam ser observadas
para garantia da democracia. Ver PATEMAN, C. Participao e teoria democrtica. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1992.

Contrariamente, a democracia participativa recupera a articulao entre cidadania e sobera-
nia popular desenvolvida por tericos como Rousseau por meio da nfase na ampla participao
dos cidados junto aos processos de discusso e de deciso poltica.10
Valorizando a ampliao dos espaos de fazer poltica e a incluso de novos sujeitos nes-
ses espaos, esses tericos incorporam (ou combinam) pressupostos da democracia direta na
democracia representativa, dando nfase dimenso pedaggica da poltica. Para Pateman, a
participao educativa e promove, por meio de um processo de capacitao e conscientiza-
o (individual e coletiva), o desenvolvimento da cidadania, cujo exerccio se configura como
requisito central para a ruptura do ciclo de subordinao e de injustias sociais.11 A participao
engendraria uma dinmica que levaria mudana da conscincia poltica e diminuio das
desigualdades sociais.12 Nessa vertente, portanto, a democracia no se restringe a ser uma
obra de engenharia institucional, fundamentada na incerteza quanto a quem vai ocupar postos
de deciso poltica, mas pensada, sobretudo, como uma nova gramtica social que instaura
a incerteza permanente quanto aos valores e s leis que regero uma sociedade e determinaro
sua forma de existir.13
Por outro lado, a democracia deliberativa confere centralidade questo da participao
a partir de uma nova concepo acerca da legitimidade poltica. Diferentemente da democra-
cia representativa, caracterizada por conferir a legitimidade do processo decisrio ao resultado
eleitoral, a democracia deliberativa advoga que a legitimidade das decises polticas advm de
processos de discusso que, orientados pelos princpios da incluso, do pluralismo, da igual-
dade participativa, da autonomia e do bem comum, conferem um reordenamento lgica de
poder tradicional. De acordo com Bohman, a razo pblica exercida no pelo Estado, mas na
esfera pblica por cidados livres e iguais.14 A nfase nas condies de liberdade e igualdade
dos sujeitos deliberativos tambm encontrada em Cohen, que concebe os resultados como 17
democraticamente legtimos apenas quando objeto de um acordo argumentativo estabelecido
entre indivduos livres e iguais.15 A obedincia aos princpios apontados aqui d suporte, segun-
do Cohen, a uma concepo de democracia deliberativa que articula processos com resultados e
que faz valer de fato as expresses pelo povo e para o povo, prprias do ideal de democracia.
Entre o conjunto de sujeitos deliberativos, o autor destaca o papel das associaes secund-
rias16, na medida em que representam os interesses de uma ampla base social que, de outra
10
Pateman, Participao e teoria democrtica, cit.; MACPHERSON, C. B. A democracia liberal: origens e evoluo. Rio de
Janeiro: Zahar, 1978.
11
Pateman, Participao e teoria democrtica, cit.
12
MACPHERSON, A democracia liberal: origens e evoluo, cit.
13
Essa concepo trouxe novas questes para o debate acerca da democracia, remontando no apenas a autores como Habermas,
mas, por exemplo, a Lefort e Lechner. Sobre esse assunto, consultar Santos e Avritzer. Nas ltimas dcadas do sculo XX,
tal concepo alimentou uma determinada linha de interpretao sobre a participao dos movimentos sociais na transio
democrtica dos pases latino-americanos. Essa linha interpretativa veio enfatizando fortemente o papel desses sujeitos para
ampliar o significado do poltico e da democracia. Sobre esse assunto, ver, entre outros, Alvarez, Dagnino e Escobar. HABERMAS,
J. Direito e democracia: entre facticidade e validade. Rio Janeiro: Tempo Brasileiro, 1997, v. 2; LEFORT, C. Pensando o poltico.
So Paulo: Paz e Terra, 1986; LECHNER, N. Los patios interiores de la democracia. Mxico: Fondo de Cultura Econmica,
1988; SANTOS, B.; AVRITZER, L. Para ampliar o cnone democrtico. Em SANTOS, B. (org.). Democratizar a democracia: os
caminhos da democracia participativa. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2002; ALVAREZ, S.; DAGNINO, E.; ESCOBAR, A.
Cultures of politics, politics of cultures: revisioning latin american social movements. Boulder: Westiew Press, 1998.
14
BOHMAN, J. La democracia deliberativa u sus crticos. Em Metapoltica, v. 4, n. 14, p. 57. Mxico, abr./jun. de 2000.
15
COHEN, J. Deliberation and democratic legitimacy. Em BOHMAN, J.; REGH, W. Deliberative democracy: essays on reason and
politics. Massachusetts: Institute of Tecnology, 1999, p. 73.
16
Como grupos organizados que so intermedirios entre o mercado e o Estado. Ver COHEN, J. Procedimiento y sustancia en la
democracia deliberativa. Em Metapoltica, v. 4, n. 14, p. 43. Mxico, abr./jun. de 2000.

forma, se encontra sub-representada no modelo tradicional de acesso ao Estado. A atuao
desse associativismo fundamental para corrigir as desigualdades econmicas e garantir a
competncia regulatria requerida para a promoo do bem comum17.
Para esse modelo, o processo de democratizao implica ampliar e qualificar os espaos
pblicos de discusso e de tomada de deciso. Implica, portanto, no apenas o fortalecimento
do associativismo civil, no sentido da criao de uma multiplicidade de atores coletivos que se
articulam, discutem, questionam temas e problemas na esfera pblica, como tambm requer o
fortalecimento do Estado no sentido de direcion-lo para a efetivao da cidadania e da justia
social. Nessa vertente, a democracia pensada, sobretudo, como uma forma de governo que
possibilita a publicizao dos dissensos a partir de espaos institucionais regrados, nos quais
os conflitos possam ser negociados e seus resultados ofeream, efetivamente, critrios de ao
para a interveno estatal.
Embora reconhea os limites da participao direta nas sociedades contemporneas, a nfase
no ideal de participao guarda, nessas teorias, proporo inversa dimenso da representao.
Compreende-se, portanto, o peso dado a essas categorias (participao e deliberao) nas abor-
dagens acerca da democracia participativa e deliberativa, bem como a centralidade da sociedade
civil ou de associaes secundrias nesse processo. Com efeito, os conceitos de sociedade civil
e de esfera pblica constituem o eixo central dessa vertente terico-normativa, pois, de um lado,
o carter associativista, autnomo e crtico das organizaes da sociedade civil impe a essa es-
fera uma legitimidade na apresentao, na problematizao e na representao de demandas e
interesses sociais, mas, de outro lado, o carter dialgico, reflexivo, participativo e tensionador da
esfera pblica confere uma mudana na natureza dos processos decisrios, deslocando-os dos
espaos fechados e restritos do poder tradicional para os espaos abertos e iluminados da par-
18 ticipao social.18 No toa, portanto, que os conceitos de sociedade civil e esfera pblica vm
sendo utilizados nas anlises da atuao dos conselhos, tendo em vista que foram desenhados
como espaos de deliberao de carter paritrio entre Estado e sociedade.
Embora relativamente unnimes na avaliao de que essas experincias traduzem um avan-
o poltico no pas, se tomados em seu conjunto, os estudos sobre os Conselhos Gestores
manifestam uma avaliao crtica e cautelosa acerca das promessas democratizantes que eles
sugerem. Embora sejam muitos e variados os pontos crticos (ou limites) dessas experincias19,
abordaremos aqui aqueles que a nosso ver precisam ser urgentemente considerados.
Os estudos sobre os conselhos concluem que eles enfrentam grandes dificuldades para cum-
prir suas expectativas democratizantes em funo de um conjunto de fatores que, na experincia
concreta, aparecem combinados entre si. Em primeiro lugar, eles se defrontam com o desafio de
fazer frente a um sistema poltico tradicionalmente marcado pelo autoritarismo estatal, pelo clien-
telismo, pelo populismo e pelo patrimonialismo. Em muitos casos, por exemplo, os conselhos no
passam de uma pea fictcia da administrao pblica, existindo apenas na letra da lei. Tambm
17
COHEN, J. Procedimiento y sustancia en la democracia deliberativa, cit.
18
LCHMANN, L. H. H. Possibilidades e limites da democracia deliberativa: a experincia do Oramento Participativo de Porto
Alegre. (Tese de doutorado). Campinas: Universidade Estadual de Campinas, 2002a.
19
Uma avaliao mais geral da atuao dos conselhos encontra-se em LCHMANN, L. H. H. Os conselhos gestores de polticas
pblicas: desafios do desenho institucional. Em Revista de Cincias Sociais Unisinos, n. 161, pp. 43-79. Porto Alegre, jul./dez.
de 2002b. Ver tambm TATAGIBA, L. Os conselhos gestores e a democratizao das polticas pblicas no Brasil. Em DAGNINO,
E. (org.). Sociedade civil e espaos pblicos no Brasil. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 2002, pp. 47-103.

so inmeros os casos de conselhos atrelados e controlados pelo poder pblico, legitimando um
conjunto de aes e medidas bastante questionveis tanto do ponto de vista tcnico-administrati-
vo quanto por sua natureza tica e poltica. Nessas condies, constituem-se como instrumentos
diretos de acobertamento de fraudes do sistema poltico ou de concesso de privilgios a determi-
nados setores empresariais.20
Assim, as dificuldades encontradas se referem a mltiplos fatores, que vo desde a postura
do Estado (e seus mecanismos de cooptao, esvaziamento e controle) at as dificuldades de-
rivadas da organizao e as representao sociais. Embora haja registros de experincias bem-
sucedidas, e apesar de a complexidade das relaes sociopolticas exigir maior cuidado quanto
elaborao de diagnsticos simplificadores, podemos elencar um conjunto de problemas que,
recorrentes em vrios estudos, colocam em discusso a questo da participao e da democra-
tizao da esfera pblica.
Uma regra bsica de participao junto aos conselhos diz respeito participao e/ou
representao paritria entre setores da sociedade civil e do Estado. No caso da sociedade civil,
essa representao apresenta duas caractersticas centrais. Em primeiro lugar, est relacionada
a entidades constitudas, e, nesse sentido, no existe espao para a participao individual,
embora essa representao por entidades resulte, em muitos casos, numa participao indivi-
dual. Em segundo lugar, o termo sociedade civil abriga e homogeneza (no mesmo plo) um
conjunto bastante diferenciado de organizaes, entidades, grupos de interesses: organizaes
no-governamentais (ONGs), entidades filantrpicas, entidades sindicais, organizaes empre-
sariais, etc. Com efeito, uma concepo de sociedade civil amplamente ancorada em movi-
mentos e agrupamentos sociais que apresentavam um teor crtico e democratizante conduziu
formatao paritria (entre sociedade civil e Estado) dos conselhos, que, como ressalta Tatagiba,
revela certa ingenuidade forjada por uma compreenso homogeneizadora da sociedade civil, 19
desconsiderando sua fragmentao e sua heterogeneidade.21 Desse modo, pode-se dizer que
essa regra de paridade registra uma conquista de legitimidade das organizaes sociais que,
operando originalmente a partir de uma perspectiva maniquesta (entre a sociedade civil e o
Estado), conduz, como veremos a seguir, a um processo ambguo de ampliao (e reduo) da
participao.
A combinao da paridade com a representao por entidades apresenta alguns limites
quanto possibilidade e ampliao da participao a um sujeito mais plural, tendo em vista
que est assentada num modelo, ou desenho institucional, que estabelece (amparado pela lei)
a representao por segmentos ou organizaes sociais.22
Alm dos prprios limites numricos ou de assentos, percebe-se uma reduo no quadro
de sujeitos participativos depois da tendncia natural de incorporao daqueles setores que
apresentam maior legitimidade de representao. Assim, no caso dos Conselhos de Assistn-
cia Social, as categorias e os profissionais de servio social acabam prevalecendo sobre outros
setores sociais, da mesma forma que em outras reas de polticas sociais. Alia-se a isso o fato
20
Duas reportagens da Folha de S.Paulo ilustram bem essa instrumentalizao dos conselhos. No mbito municipal, a matria
Prefeitos nomeiam parente como fiscal, de 2/12/1999, denuncia vrias fraudes em diferentes conselhos municipais dos estados
do Piau, do Cear e do Maranho, por meio de desvio de verbas pblicas nas reas da educao e da sade. A nomeao de
parentes dos prefeitos junto aos conselhos escandalosa. Na esfera federal, matria intitulada Em crise, Conselho de Educao
muda, de 26/2/2000, apresenta um conjunto de acusaes da falta de independncia dos conselheiros e de suspeitas de
falsificao de pareceres que beneficiam o ensino privado.
21
TATAGIBA, Os conselhos gestores e a democratizao das polticas pblicas no Brasil, cit.
22
Diferentemente da experincia do Oramento Participativo, ancorada num modelo plebeu, ou seja, caracterizado pela
participao dos cidados independentemente de seu vnculo com organizaes sociais. Ver BAIERLE, S. Lutas em Porto Alegre:
entre a revoluo poltica e o transformismo. Porto Alegre: ONG Cidade, dezembro de 2005.

de que a representao desses atores coletivos no garante, por si s, uma paridade efetiva
no processo de discusso e de tomada de decises, pois, sendo a sociedade civil uma esfera
social caracterizada por diferenas, contradies, conflitos e desigualdades sociais, a paridade
numrica no corresponde a uma paridade poltica23, na medida em que se observam (e com
bastante freqncia) conflitos de interesses entre os setores que representam a sociedade civil.
Mesmo entre as experincias que tornam complexas a regra da paridade, como no caso dos
Conselhos de Sade24, h muitas dificuldades para o estabelecimento de uma representativida-
de expressiva dos diferentes interesses sociais.
E ainda, mesmo nos casos em que se prev a escolha das entidades por meio de fruns e
assemblias abertas populao, diferente, portanto, das situaes em que a representao
de determinada entidade j esteja inscrita de antemo na legislao, a ausncia de outros
espaos e mecanismos participativos tende a afastar os representantes de seus representados,
formando um crculo vicioso entre a participao e a representao, caracterizado por deslocar
para uma nica esfera (o Conselho) um significativo nmero de lideranas sociais, que acabam,
em grande parte, optando pela atuao na esfera institucional. Dagnino salienta os riscos de
deslocamento da representatividade, exemplificando o caso das ONGs, que apresentam maior
competncia (tcnica e poltica) no trato das questes sociais, passando a ser vistas e a se po-
sicionar como interlocutoras legtimas para a discusso e a proposio de polticas sociais.25 A
introduo desses setores mais organizados e capacitados tende tambm a afast-los de uma
atuao mais organizativa ou mobilizadora de base em direo a uma investida institucional que
absorve, diante da complexidade dos temas e das polticas, o tempo, a energia e os recursos
dessas lideranas sociais.
Esse processo tende, desse modo, reproduo de um elitismo associativista, pois no
20 prev mecanismos de incorporao e ampliao da participao para um conjunto mais amplo
de atores e setores sociais. O perfil dos participantes dos conselhos um indicador da reduo
da pluralidade. Tendo em vista que representam entidades geralmente bastante estruturadas, os
conselheiros so profissionais, militantes, tcnicos com nvel socioeconmico e escolaridade su-
perior mdia do conjunto da populao. Nos casos dos Conselhos de Sade, que incorporam
os usurios do sistema, observa-se maior pluralizao dos atores, embora esse pluralismo no
corresponda ao princpio de igualdade de participao.
no que se refere especificamente dimenso da paridade, os estudos tm demonstrado que,
embora prevista na legislao, a paridade no tem acontecido na prtica, uma vez que, em mui-
tas experincias, como afirma Mendes26, mesmo com representao numrica igual, o Estado
tem apresentado maior poder de fogo que a sociedade civil; os empresrios tm apresentado
mais fora e capacidade de presso que os trabalhadores, e a representatividade dos setores
comunitrios tem se dado sem contornos slidos. Portanto, se a paridade integrou centralmente
as lutas pela maior participao da sociedade na definio das polticas pblicas, ela agora vem
sendo problematizada luz daqueles fatores, mostrando toda a complexidade das propostas que
visam alterar as relaes de poder nos processos decisrios.
23
STANISCI, S. A gesto pblica democrtica: perspectivas apontadas pelos Conselhos dos Direitos da Criana e do Adolescente.
(Dissertao de mestrado). So Paulo: Pontifcia Universidade Catlica, 1997.
24
Sade com paridade entre os usurios e os outros setores, diferentemente dos conselhos de assistncia social e da criana e do
adolescente, com paridade entre sociedade e estado.
25
Ver DAGNINO, E. Sociedade civil, espaos pblicos e a construo democrtica no Brasil: limites e possibilidades. Em
DAGNINO, E. (org.). Sociedade civil e espaos pblicos no Brasil. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 2002, pp. 279-301.
26
Mendes, Eugnio Vilaa. 1995.

Como vimos, os Conselhos Gestores se inserem nesse paradigma de participao institu-
cional por meio de uma especificidade que, advinda dos vrios empreendimentos e das lutas
coletivas, se caracteriza por sua regulamentao legal, apresentando, portanto, um carter de
obrigatoriedade participao da sociedade civil. por sua vez, esse novo estatuto legal impri-
me importantes diferenas quanto ao contexto (mais ou menos mobilizador e participativo) de
implementao local. Como ressalta Dagnino, necessrio atentar para o fato de que, se a luta
pela implementao dos conselhos, tendo em vista a alterao nos tradicionais padres das
polticas pblicas, se tornou possvel graas correlao de foras presente no nvel nacional
durante a formulao da Constituio de 1988, essa correlao de foras est longe de se re-
produzir nos contextos localizados e nos momentos em que se d a instalao dos conselhos
nos vrios municpios e Estados, inclusive no nvel federal. Nesse sentido, em muitos casos,
a instalao dos conselhos no segue um padro de mobilizao e organizao social, o que
certamente representa um fator importante para a implementao que, apenas em virtude da
exigncia legal, acaba por conferir aos conselhos um estatuto de meras estruturas governamen-
tais adicionais.27
Entretanto, mesmo naqueles casos em que os conselhos resultam de uma correlao de
foras no sentido de efetivamente se constiturem como esferas pblicas legtimas e autnomas,
observa-se que sua capacidade mobilizadora de implementao no segue necessariamente
uma capacidade de sustentao pautada na ampla representatividade e na efetiva deliberao.
Alm da questo da heterogeneidade da sociedade civil enfatizada anteriormente, preciso ava-
liar os custos de participao. Por se caracterizar como atividade voluntria, a participao junto
aos conselhos requer certa disponibilidade de tempo e de recursos, o que acaba limitando a in-
cluso dos sujeitos mais empobrecidos da sociedade. Algumas experincias vm alterando seu
desenho institucional a partir das avaliaes acerca da necessidade de possibilitar e ampliar a 21
participao. Cunha mostra como alguns conselhos municipais, a exemplo de Belo Horizonte e
de So Paulo, nas reas da sade e da assistncia social, vm desenhando alteraes no sentido
de promover uma descentralizao territorial visando ampliar as possibilidades de participao
nessas cidades de maior porte, havendo instncias de consulta e deliberao mais prximas
s realidades regionais e setoriais, espaos da vida cotidiana das pessoas, que so importantes
tematizadores de questes para o conselho municipal.28
Alm dos recursos econmicos, outro elemento limitador da participao o capital edu-
cacional. As diferenas de saber so freqentemente apontadas na literatura como limite e
mecanismo de poder29, como analisam Simionatto e Nogueira num estudo sobre o Conselho
Municipal de Sade de Florianpolis:
Observa-se, assim, que certos atores vo se projetando em relao aos demais. Essa projeo
parece ocorrer, por um lado, pela dominncia de um saber cientfico, e, por outro, pela autoridade
conferida representatividade poltica. Isso pode ser observado na prevalncia das posies dos
representantes dos sindicatos, profissionais de sade e governo (...), os representantes das entida-
27
DAGNINO, Sociedade civil, espaos pblicos e a construo democrtica no Brasil: limites e possibilidades, cit.
28
CUNHA, E. S. M. Aprofundando a democracia: o potencial dos Conselhos de Polticas e Oramentos Participativos. (Dissertao
de mestrado). Belo Horizonte: Universidade Federal de Minas Gerais, 2004, p. 86.
29
Embora bastante recorrente nos estudos, esse aspecto deve ser relativizado em funo das diferenas de contexto no quadro das
organizaes poltico-sociais. Em anlise sobre os Conselhos Municipais de Curitiba, Fuks, Perissinotto e Souza chamam ateno
para a importante participao dos usurios junto ao Conselho de Sade, participao esta muito menos relacionada aos recursos
de renda e escolaridade, e muito mais justificada pela trajetria de mobilizao e de engajamento poltico desses atores. Nessa
perspectiva, se comprovam os impactos positivos da participao de uma sociedade civil com trajetria associativa e participativa.
FUKS, M.; PERISSINOTTO, R.; SOUZA, N. R. Democracia e participao: os conselhos gestores do Paran. Curitiba: Editora da
UFPR, 2004.

des populares, no possuindo o mesmo saber, abstm-se das discusses, permanecendo em uma
posio de passividade e desmotivao no acompanhamento do processo (...), ocorre mais a pre-
sena fsica do que a capacidade de influir na formao de consensos (...) como protagonistas.30
Para um processo efetivo de avaliao, proposio e deliberao coletiva, tendo em vista a

complexidade da realidade social, inegvel a ampliao da qualificao para uma participao
poltica: como funciona a administrao, quais os problemas e as demandas sociais, quais as
prioridades e os mecanismos de atendimento so algumas das questes que desafiam a partici-
pao junto aos conselhos. como avalia Azevedo, trata-se de um processo de ensaio e erro que
exige planejamentos e estudos de mdio e longo prazos e que resulta numa intensa e desgastante
investida institucional que requer, por sua vez, uma importante qualificao tcnica e poltica.31
Como vrios estudos sugerem, a democratizao do conhecimento e a capacitao dos
conselheiros so bastante precrias. No estudo sobre o Conselho Municipal de Sade de Floria-
npolis, Simionatto e Nogueira advertem que:
(...) a participao ainda no se efetiva no campo propositivo, traduzindo-se como produto de
aes rotineiras, burocrticas e circunstanciais, no instaurando a criao de fatos polticos sinali-
zadores de novos tempos. Permeando esta posio, transparece o fato de que a poltica atributo
apenas de alta competncia ou das elites.32
A rotinizao da burocracia, a submisso cultural e as condies desiguais quanto ao acesso

informao e ao saber so fortes impeditivos da construo de espaos pblicos democrticos.
A questo se torna complexa medida que se cruza a igualdade das condies de participa-
o com a dimenso do pluralismo, outro princpio central da teoria democrtica participativa e
22 deliberativa. Em pesquisa realizada junto a vrios Conselhos Tutelares de So paulo, Silva deixa
claro o conflito entre aqueles segmentos sociais que, advindos de movimentos e lutas sociais
em defesa da cidadania, se colocam como os legtimos representantes da populao junto aos
conselhos, em detrimento dos setores ou segmentos (entidades filantrpicas, patronais, etc.)
considerados, pelos primeiros, defensores de valores antidemocrticos. De acordo com a autora,
ao negar a legitimidade da participao a outros grupos e atores, os primeiros:
Ameaam igualmente a legitimidade dos Conselhos Tutelares, pois recusam o pluralismo e a exis-
tncia do conflito, a raison detre das experincias polirquicas e democrticas. Os conselheiros
que no compartilham o discurso da cidadania desvalorizam, por seu turno, o poder de interveno
dos conselhos na esfera pblica, descrendo, assim, dos pressupostos que os alimentam, a defesa
dos direitos e a participao da sociedade (...), pode-se dizer que o comportamento dos dois grupos
antipolirquico. O primeiro aceita as normas, mesmo porque se empenhou na sua institucionali-
zao, mas no aceita o pluralismo da representao social nos espaos criados por essas mesmas
normas. O segundo grupo se submete s normas, mas no aceita inteiramente os princpios que
as regem. Ambos no se reconhecem como iguais e, portanto, no conseguem viver no mesmo
espao, pelo menos at o momento.33
30
SIMIONATTO, I.; NOGUEIRA, V. A ampliao das polticas pblicas de corte socioassistencial: o papel dos sujeitos coletivos.
(Relatrio de pesquisa). Florianpolis: Universidade Federal de Santa Catarina, 1997, p. 31.
31
AZEVEDO, S. Planejamento, cidade e democracia: reflexes sobre o papel dos governos locais nos anos 90. Em DINIZ, E. et
al. (orgs.). O Brasil no rastro da crise: partidos, sindicatos, movimentos sociais, estado e cidadania no curso dos anos 90. So
Paulo: Anpocs/Hucitec, 1994.
Simionatto; NOGUEIRA, A ampliao das polticas pblicas de corte socioassistencial: o papel dos sujeitos coletivos, cit., p. 30.
32
SILVA, C. A. P. Os conselhos tutelares da criana e do adolescente e os segmentos pr-cidadania: conflitos, negociaes e impasses
33
na construo de espaos pblicos. (Dissertao de mestrado). So Paulo: Universidade do Estado de So Paulo, 1994, p. 95.

Essas disputas por legitimidade empobrecem ainda mais o j precrio grau de pluralidade
dos espaos participativos pela ausncia de mecanismos que visem ampliar as condies ou as
oportunidades dos setores excludos de antemo do processo.
Os critrios de escolha dos integrantes dos conselhos tm sido objeto de questionamentos e
reavaliaes, sendo indicativos, como salienta Moraes, dos diferentes conceitos e entendimen-
tos que existem acerca da sociedade civil, do Estado e da democracia.34 Vrias questes so
levantadas: a sociedade civil pode (e deve) ser reduzida a certas organizaes ou segmentos
sociais?, Quais dessas organizaes ou segmentos apresentam maior legitimidade para par-
ticipar junto aos conselhos?, Quais os critrios para essas escolhas?. Alm disso, temos um
conjunto de problemas advindos do campo da representao governamental.
Convm destacar que os conselhos tm sido alocados, institucionalmente, junto s respec-
tivas secretarias de governo responsveis pela definio e pela execuo das polticas sociais.
Alm da proviso de espao fsico, o Estado tambm responsvel por prover condies de infra-
estrutura para o pleno funcionamento dos conselhos. Assim, alm de localizados na estrutura
poltico-administrativa estatal, os conselhos geralmente se acham subordinados coordenao
(presidncia) do secretrio da pasta, apresentando, assim, um alto grau de dependncia da m-
quina pblica, seja no que se refere aos recursos materiais e humanos necessrios para o desen-
volvimento das atividades, seja no que diz respeito convocao de reunies, ao estabelecimento
das pautas, s informaes e ao conhecimento dos problemas e dos recursos de maneira geral.
Quanto representao governamental, trs questes merecem destaque. Em primeiro lugar,
os representantes do governo so indicados pelo executivo e por suas respectivas secretarias
de governo. Seguindo anlise de Moraes35, isso significa que, enquanto os representantes da
sociedade civil partem, de sada, de uma condio de heterogeneidade, e em muitos casos sua
unificao depende de um rduo trabalho de aparar as arestas, os representantes governa- 23
mentais partem da unidade, tendo em vista que so indicados pelo executivo. Nesse sentido,
mesmo havendo diferenas e/ou divergncias de posturas, valores e propostas entre estes, sua
unificao mais facilmente obtida a partir de cima.
Em segundo lugar, destaca-se uma desigualdade em relao aos recursos e s possibilidades de
participao dos representantes governamentais, no apenas por serem designados (com carga hor-
ria de trabalho) para essas atividades, como tambm por possurem maiores recursos organizacionais
(informaes, infra-estrutura, etc.). Se combinado com um baixo padro de organizao da sociedade
civil, o resultado s fortalece a hegemonia dos gestores pblicos nesses espaos institucionais.
Em terceiro lugar, os estudos mostram outro tipo de problema na representao governamen-
tal. Em muitos casos, esses representantes so indicados e escolhidos obedecendo a outros cri-
trios que no o conhecimento, o compromisso e o poder efetivo de deciso acerca da temtica
em questo. A citao a seguir representativa de um conjunto de anlises a esse respeito:
Observa-se que no existe um carter orgnico na participao dos representantes governamentais,
nem em termos de critrios para a sua indicao, nem quanto s orientaes para a sua interven-
o. Em alguns casos, essa representao aparece como mais uma tarefa, nem sempre priorizada,
a ser cumprida numa rotina de trabalho. Os tcnicos designados, de modo geral, apresentam pouca
familiaridade com as temticas que lhe so afeitas, possuem reduzido poder de deciso e no esto
investidos da representatividade das posies polticas.36
34
MORAES, C. V. J. A participao popular na gesto das polticas para a infncia e adolescncia em Santa Catarina. (Dissertao
de mestrado). Florianpolis: Universidade Federal de Santa Catarina, 1998.
35
MORAES, C. V. J. A participao popular na gesto das polticas para a infncia e adolescncia em Santa Catarina, cit.
KRGER, T. R. A estratgia conselhista na rea da sade: a dicotomia entre o plano legal e o real. um estudo de caso do Conselho
36
Municipal de Sade de So Jos. (Dissertao de mestrado). Florianpolis: Universidade do Estado de Santa Catarina, 1998, p. 154.

Nessa perspectiva, como assinala Tatagiba37, esse mecanismo de representao limita uma
articulao entre o representante e o governo que impacte positivamente as instituies do
Estado rumo maior democratizao. Com efeito, a resultante dessa vulnerabilidade de repre-
sentao governamental junto aos conselhos conduz a um deslocamento (ou realocamento)
do poder de deciso, que acaba se mantendo nos altos escales da mquina estatal e reprodu-
zindo, portanto, os mecanismos de deliberao tradicionais.
Alm disso, em muitos casos, os conselhos so criados unicamente visando cumprir uma
determinao legal. Nesses casos, os representantes governamentais indicados no possuem
nenhum poder para deliberar, e as definies efetivas sobre as polticas pblicas no passam
por esses espaos: so espaos totalmente esvaziados de poder de deciso.
Tendo em vista que o maior poder de fogo dos conselhos depende da correlao de foras
entre os diferentes segmentos e atores polticos e sociais e na medida em que o formato institu-
cional tende a reduzir ou limitar a participao mais ampla da sociedade civil, ao mesmo tempo
que unificar a atuao governamental, o processo deliberativo fica comprometido em funo das
srias debilidades na sua capacidade de articular o pluralismo, a participao igualitria e a bus-
ca do bem comum. Como combinar as diferenas tendo em vista a promoo do interesse p-
blico, evitando ou reduzindo os corporativismos e os particularismos? Apesar da complexidade
dessa combinao, uma resposta possvel parece ser a necessidade de se estabelecer, pblica e
coletivamente, um conjunto de princpios e critrios que ordenem ou orientem as escolhas e as
decises coletivas em direo ao interesse pblico.
A carncia desses princpios e o conjunto de dificuldades tm feito prevalecer uma atuao
mais fortemente caracterizada pelo imediatismo (apagar incndios), pela fragmentao (atuar
em diferentes frentes e servios) e pela burocratizao (depender de regimentos, leis, recursos,
24 portarias, etc.) do que pela discusso livre e igual visando ao estabelecimento das prioridades e
das diretrizes que fundamentam uma atuao voltada para a resoluo dos problemas sociais.
Parece importante resgatar aqui alguns elementos ou variveis que tm sido teis para ava-
liar as experincias de Oramento Participativo: a trajetria e o grau de articulao e mobilizao
da sociedade civil; a vontade e o comprometimento poltico-governamental; o desenho institu-
cional; os recursos disponveis para a efetivao do processo.38
A varivel da vontade e do compromisso poltico constitui um elemento central que se traduz
num conjunto de aes como: o lugar que os conselhos ocupam na arquitetura das prioridades
governamentais; a escolha e as orientaes da representao governamental nesses espaos;
os recursos (humanos e materiais) disponveis, incluindo, como se observa em alguns casos,
assessoria tcnica aos conselheiros, disponibilidade de descentralizao, investimentos em qua-
lificao, etc. a partir do estudo de experincias de Oramentos Participativos e de Conselhos,
Cunha avalia que:
O funcionamento efetivo e a estabilidade dessas instituies esto mais relacionados vontade
poltica dos governos e da sociedade do que previso legal de sua existncia. Nesse sentido, a
diferena entre institucionalizao e legalizao adquire relevncia, pois a previso legal no signi-
fica regularidade e efetividade de funcionamento, como o caso de diversos conselhos que existem
apenas para o cumprimento da lei.39
37
TATAGIBA, Os conselhos gestores e a democratizao das polticas pblicas no Brasil, cit.
38
Ver Lchmann, Possibilidades e limites da democracia deliberativa: a experincia do Oramento Participativo de Porto Alegre,
cit.; AVRITZER, L. O oramento participativo e a teoria democrtica: um balano crtico. Em AVRITZER, L.; NAVARRO, Z.
(orgs.). A inovao democrtica no Brasil: o Oramento Participativo. So Paulo:Cortez, 2003.
39
CUNHA, Aprofundando a democracia: o potencial dos Conselhos de Polticas e Oramentos Participativos, cit., p. 85.

Assim, como fios condutores da dinmica participativa, a vontade e o compromisso governa-
mental no operam num vcuo institucional. No caso dos conselhos, seu desenho institucional
est assentado num conjunto de normas e regras que lhe imprimem um carter de obrigatoriedade
legal. Essa obrigatoriedade explica a existncia de milhares de conselhos pelo pas, diferentemen-
te de algumas dezenas de experincias de Oramentos Participativos que dependem basicamente
da vontade poltica para sua implementao. Essa legalidade da participao da sociedade civil
configura um quadro de interessante ambigidade. De um lado, essa obrigatoriedade respons-
vel pela implementao de uma srie de experincias conselhistas que se institucionalizam sem
apoio ou com reduzido respaldo de mobilizao e participao social, o que tornam os conselhos
espaos de carter meramente formal e legal. De outro lado, essa obrigatoriedade permite, por
no depender nica e exclusivamente do projeto poltico do governo, maior explicitao dos con-
flitos sociais. Os embates entre a sociedade civil (ou os setores desta) e o Estado em suas vrias
experincias conselhistas um indicador importante de que, ancorados num estatuto legal, os
conselhos podem no apenas provocar importantes rudos visando questionar os mecanismos de
poder tradicionais, como tambm alterar condies e realidades sociais.
Outra dimenso relacionada ao aspecto legal diz respeito tendncia de uma instituciona-
lizao mais rgida, ou menos dinmica, quanto ao estabelecimento de regras e mecanismos
institucionais, haja vista sua dependncia da aprovao num plano legal. Nessa perspectiva, as
regras tendem a se tornar rapidamente obsoletas diante do acentuado grau de dinamismo das
relaes sociais, sobretudo num momento de crise como a que vivemos40.
nesse sentido que se incorpora a varivel do desenho institucional como conjunto de re-
gras, critrios e espaos participativos e seus impactos no processo de controle social. No caso
das experincias conselhistas, percebe-se que seu formato tem propiciado intenso deslocamento
das lideranas sociais para o interior do aparelho estatal sem a previso de mecanismos que 25
sirvam de contrapeso na esfera societria ou de implementao de outros espaos pblicos
de discusso e deliberao que articulem participao direta e representao. Alm disso, a
institucionalizao desses espaos carece, de maneira geral, de uma articulao mais orgnica
com o conjunto das instituies estatais. Assim, se, de um lado, os conselhos tendem a se apro-
ximar do poder poltico estatal, de outro lado, tendem a se constituir como instituies paralelas,
pois, fragilizados em sua capacidade deliberativa, acabam se constituindo em mais um espao
institucional, ou mais um setor, entre outros, na mquina poltico-estatal. Como prioridade, os
conselhos devem ocupar no apenas um lugar de centralidade no processo decisrio, assim
como devem estar articulados ao conjunto das instituies responsveis pela deciso e pela
implementao das polticas pblicas ou sociais.
na nossa avaliao, outra importante varivel diz respeito ao perfil e ao grau de organizao,
engajamento e mobilizao do associativismo civil. Uma sociedade civil mobilizada e atuante
faz grande diferena na atuao de vrios Conselhos Gestores, trazendo tona conflitos de in-
teresses e alterando as correlaes de fora nesses espaos institucionais. No toa que os
conselhos na rea da sade, em muitos casos, tm se constitudo em espaos de co-gesto em
funo de um acmulo histrico das lutas sociais.
tambm no toa que a experincia do Oramento Participativo de Porto Alegre tem
representado um modelo paradigmtico, na medida em que partiu de um processo de estrei-
ta articulao (e reivindicao) com o associativismo civil local. Alm disso, essa experincia
combina todo esse conjunto de variveis de maneira a se desenvolver com importante grau de
organicidade e dinamicidade.
40
TEIXEIRA, E. C. Participao popular e poder local. Em Cadernos CRH. Salvador, 1993.

Embora seja possvel estabelecer uma escala na qual o aumento da combinao entre as
variveis (vontade e comprometimento poltico, desenho institucional e tradio associativa) cor-
responde ao aumento nas chances de sucesso na implementao de experincias participativas,
isso no significa que haja barreiras intransponveis para o empreendimento de experincias
participativas em contextos, digamos, mais pobres no que se refere existncia dessas vari-
veis, seja em virtude de elas apresentarem importante capacidade de impactos mtuos, seja
em funo de a realidade no ser um fato dado, mas uma construo, um permanente devir.
Alm disso, h de se considerar outras variveis, a exemplo das diferentes escalas e de seus
elementos dificultadores ou facilitadores da participao.
Como apontamos anteriormente, uma das variveis determinantes para que as experincias
participativas possam cumprir suas expectativas democratizantes diz respeito vontade poltica
ou ao interesse poltico que permeia os sujeitos envolvidos em sua criao e em seu desenvolvi-
mento. Nesse sentido, importante questionar o consenso generalizado que hoje parece vigorar
em torno da defesa da participao e do controle social como princpios de gesto das polticas
pblicas. Se tais princpios apareceram com fora na cena pblica integrando as reivindicaes
por direitos e por democratizao do poder de deciso poltica, por outro lado, eles tambm
foram fortemente defendidos por uma vertente na qual a idia de participao recebeu um
contedo restritamente tcnico e gerencial. Nessa vertente, o fortalecimento da sociedade civil
tambm aparece como contraponto ao modelo centralizado e autoritrio de interveno estatal.
Com efeito, sob esse argumento, foram desencadeadas prticas de encolhimento das responsa-
26 bilidades sociais do Estado, prticas que se refletiram fortemente nas polticas educacionais pro-
movidas por Fernando Henrique Cardoso nos anos 1990, desconsiderando como interlocutores
os movimentos ligados educao no processo de formulao dessas polticas.
Como ocorreu em outros campos, os movimentos de educao se articularam para partici-
par, com mais poder de presso, do processo constituinte. Essa articulao foi precedida pelo
revigoramento ou pelo surgimento, nos anos 1970 e 1980, de organizaes sindicais vincula-
das rea da educao e de associaes acadmicas. As bandeiras levantadas nesse perodo
abordam principalmente a universalizao do acesso educao, a qualidade do ensino e a
gesto democrtica das polticas educacionais. Como traduo dessas lutas, entre os anos 1980
e 1990, ocorreram as Conferncias Brasileiras de Educao (CBE) e os Congressos Nacionais
de Educao (CONEDs), ambos promovidos por articulaes da sociedade civil41. em todas as
esferas de governo, a participao e o controle da sociedade civil na execuo da poltica edu-
cacional compareceram fortemente como reivindicao.
A atuao desse campo conseguiu inscrever na Constituio o princpio da gesto democr-
tica para o ensino pblico. Na ltima dcada, e na esteira dessa conquista, em muitas localida-
des do Brasil, se desenrolaram milhares de plenrias, encontros e conferncias sobre educao
na perspectiva de envolver a sociedade civil na construo de planos municipais de educao e
de organizar os espaos democrticos de gesto da poltica educacional. Integrando uma reivin-
dicao antiga dos movimentos de educadores, o fortalecimento dos conselhos de escolas e da
autonomia escolar, numa perspectiva ampliada de gesto democrtica do sistema de educao,
tem sido tema freqente nesses espaos de discusso.
41
As Conferncias Brasileiras de Educao foram promovidas pela ANPEd (Associao Nacional de Pesquisa e Ps-Graduao em
Educao), CEDES (Centro de Estudos Educao e Sociedade) e ANDE (Associao Nacional de Educao) e ocorreram em 1982,
1984, 1986, 1988 e 1991. Os Congressos Nacionais de Educao (CONEDs) foram organizados pelo Frum Nacional em Defesa
da Escola Pblica em 1996, 1997, 1999, 2003 e 2004.

Tanto a regulamentao da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB) como a ela-
borao do Plano Nacional de Educao (PNE) contaram com a atuao do Frum em Defesa da
Educao e de outros movimentos sociais que, ao longo dos anos 1990, se articularam com parla-
mentares e gestores pblicos, construindo, em diversos encontros, propostas para os princpios que
deveriam nortear o Sistema Nacional de Educao e seus mecanismos de gesto democrtica.
Entretanto, no governo de Fernando Henrique, os setores privados e as foras conservadoras
conseguiram desbancar os princpios pblicos e democrticos defendidos pelos movimentos
ligados defesa de uma educao pblica, de qualidade e democrtica. Desconsiderando a
sociedade civil envolvida nos debates anteriores, o governo instituiu um conjunto de reformas
educacionais que distorceu os princpios em que vinham se afirmando, implementando um
projeto de descentralizao das aes para os nveis estaduais, municipais e para as unidades
escolares, sem que as relaes de poder de definio das polticas fossem efetivamente de-
mocratizadas. Tais reformas visaram, sobretudo, radicalizar a descentralizao dos programas
federais que apiam o ensino fundamental no sentido de tornar autnomo o seu gerenciamento
pelos municpios e pela unidade escolar.42
Como exemplo, na gesto de Fernando Henrique, o Ministrio da Educao implementou o
Programa Dinheiro na Escola, que propunha a descentralizao do gerenciamento dos recur-
sos de apoio ao ensino fundamental para as unidades escolares. Paralelamente, foram criados
Conselhos de Fiscalizao e Acompanhamento para alguns dos programas, como o caso do
Conselho da Alimentao Escolar e do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef). Nessas mudanas, enfatizando termos
como participao e autonomia escolar, o governo deslocou para as unidades escolares a
responsabilidade pelas suas prprias condies de funcionamento e chamou a sociedade para
compor aqueles conselhos que tinham o carter estrito de controlar e fiscalizar a implementao 27
das polticas, mas no de interferir na sua formulao. Ao mesmo tempo, as escolas pblicas
foram incentivadas a buscar a participao de voluntrios para promover programas de apren-
dizagem ou para resolver situaes de precariedade.
Nesse contexto, as reformas implementadas foram defendidas pelo governo como instrumen-
tos para concretizar as aspiraes que a sociedade vinha manifestando pela participao e pela
descentralizao, quando, no entanto, a esses princpios eram conferidos contedos polticos
distintos daqueles apontados nas reivindicaes dos movimentos sociais nas suas lutas pela de-
mocracia. Defendida e praticada por meio de um vis restritamente administrativo, a participao
social foi concebida como instrumento aliado e necessrio de um governo orientado pela rigidez
fiscal que, procurando definir os termos do debate sobre polticas sociais, centrava os argumentos
em torno da necessidade de combater a corrupo e o desperdcio dos gastos pblicos, ao mes-
mo tempo que procurava diminuir a importncia dos cortes que realizava na rea social.
nesse sentido que Coraggio43 e Osrio44 mostraram a existncia de disputas entre diferentes
modelos, ou paradigmas participativos, no quadro das lutas e dos debates no campo educa-
cional. Esses autores mostraram uma clara polaridade das propostas de descentralizao das
polticas de educao, elemento central nos dois projetos em disputa. De um lado, a vertente
(neoliberal) que privilegiava a governabilidade como modernidade administrativa caracterizada
42
Essa poltica de repassar o gerenciamento dos recursos para as unidades escolares tambm foi adotada por vrios governos
estaduais.
43
CORAGGIO, J. L. Las dos corrientes de descentralizacin em Amrica Latina. Em Contexto e Educao, v. 7, n. 5, pp. 52-59.
Uniju, jan./mar. de 1992.
44
OSRIO, J. Educacin y democratizacin: notas sobre la descentralizacin educativa. Em Contexto e Educao, v. 7, n. 25, pp.
22-25. Uniju, jan./mar. de 1992.

pelos pressupostos da democracia gerencial (privatizao, terceirizao, centralidade do Estado
na deliberao das polticas, etc.). De outro lado, a vertente que enfatizava a criao de novos
espaos de participao com base em critrios de distribuio social do poder. Conforme Velloso,
a polaridade girava em torno da disputa entre privatizar o estatal ou publicizar o pblico.45
Como demonstrou Tatagiba, o fortalecimento da sociedade civil esteve vinculado, nesse projeto
que opera no mbito das polticas de ajuste, a um apelo participativo de carter gerencial, no
deliberativo e despolitizado, que corresponde a uma democracia gerencial. Tal como formulada
pela autora, a democracia gerencial diz respeito a um modelo de gesto que veio disputando com o
modelo de democracia participativa, nas ltimas dcadas, o lugar legtimo de alternativa ao modelo
democrtico elitista. Diferentemente desse, tanto o modelo gerencial como o modelo participativo
afirmam a ampliao da participao social como condio necessria e fundamental para o exerc-
cio democrtico. Contudo, o modelo gerencial, diz Tatagiba, guarda as influncias da tradio elitista
na medida em que combina o apelo da mobilizao cidad com processos de participao cujo
poder efetivo de deliberao continua monopolizado pelo Estado e cujas preocupaes se restringem
busca da eficcia e da eficincia de programas sociais. O que subtrado da democracia gerencial
constitui exatamente o ncleo que define o modelo da democracia participativa. Nesta, o fundamen-
tal a ampliao da capacidade deliberativa dos cidados por meio de espaos que possibilitem a
explicitao e a negociao dos dissensos e dos conflitos que perpassam o Estado e a sociedade civil.
Assim, desligada de seus pressupostos de aprofundamento da democracia e afirmada por projetos
polticos cujos horizontes podem apontar para direes opostas, a incluso da participao social
como elemento integrante e fundamental da construo de polticas pblicas, conclui a autora, no
determina, a priori, a conduo de polticas comprometidas com a ampliao da democracia.46
No governo Fernando Henrique, a LDB aprovada no regulamentou um sistema de gesto
28 democrtica para as polticas educacionais, delegando essa tarefa para os sistemas municipais
de ensino. Assim, o princpio da gesto democrtica inscrita na Constituio de 1988 no se
desdobrou, efetivamente, em normas legais que regulamentassem a participao, embora, como
j foi registrado, em diversos municpios do pas, tenha ocorrido um importante avano nessa
direo. porm, a falta de um arcabouo institucional regulamentado mais amplo contribui para
que as experincias no tenham continuidade nem regularidade. De acordo com Mendona47,
nas esferas municipais e estaduais sobre gesto democrtica na educao, a maioria das leis
criadas diz respeito especificamente aos mecanismos a serem aplicados na unidade escolar, no
alcanando, portanto, as vrias instncias que deliberam sobre as polticas educacionais. Tais
conselhos no estiveram no centro das decises que determinaram as polticas educacionais.
Como aponta Aguiar48, numa correlao de foras favorveis ao governo, o Conselho Nacional
dos Secretrios Estaduais de Educao (Consed) atuou como o principal interlocutor na imple-
mentao das reformas educacionais dos anos 1990. Assim, as aes foram descentralizadas,
mas o poder de deciso continuou acumulado no governo federal.49
45
VELLOSO, J. Impasses e alternativas no financiamento das polticas pblicas para a educao: um pano de fundo. Em VELLOSO,
J. et al. Estado e educao. So Paulo: Papirus, 1992.
46
TATAGIBA, L. Participao, cultura poltica e modelos de gesto: a democracia gerencial e suas ambivalncias. (Tese de
doutorado). Campinas: Universidade Estadual de Campinas, 2003.
47
MENDONA, E.F. A regra e o jogo: democracia e patrimonialismo na educao brasileira. Campinas: Lapplane; UNICAMP, 2000.
48
AGUIAR, M. A. A. O Conselho Nacional de Secretrios de Educao na reforma educacional do Governo FHC. Em Educao e
Sociedade, v. 23, nmero especial. So Paulo: Cortez/Cedes, 2002.
49
Bonamino e Martinez mostram, por exemplo, que o Ministrio da Educao (MEC) no respeitou o carter consultivo e deliberativo
do Conselho Nacional de Educao no processo de elaborao e aprovao das reformas curriculares. Esse episdio ilumina o
carter e o contedo das reformas descentralizadoras do governo Fernando Henrique. BONAMINO, A.; MARTNEZ, S. A. Diretrizes
e Parmetros Curriculares Nacionais para o ensino fundamental: a participao das instncias polticas do Estado. Em Educao e
Sociedade, v. 23, nmero especial. So Paulo: Cortez/Cedes, 2002.

Registra-se, portanto, a criao de uma multiplicidade de espaos que deveriam fiscalizar e
acompanhar polticas e programas elaborados no mbito federal sem que neles estivesse previs-
ta a democratizao efetiva das relaes entre Estado e sociedade.
Atualmente, no plano nacional, parece que se desenham tendncias de mudana nesse qua-
dro. O Conselho Nacional de Educao, por exemplo, vem manifestando intenes de rediscutir
seu papel junto ao Estado, atuando mais intensamente nas deliberaes das polticas. Tambm
se observa a retomada da discusso sobre a importncia da criao de um Frum Brasileiro de
Educao, cujo papel consistiria em incrementar os espaos de debate visando influenciar as
polticas educacionais.
Assim, consideramos que o desafio est na construo de uma mobilizao social que de-
bata a construo de um sistema institucionalizado de gesto democrtica numa perspectiva
ampliada de democratizao do Estado. preciso retomar uma viso de conjunto que integre
as vrias instncias que deliberam sobre as polticas educacionais no sentido de contemplar a
participao e o controle social. Nesse debate, necessrio: canalizar o acmulo das experi-
ncias participativas que se desenvolveram no Brasil na ltima dcada; garantir o princpio da
partilha de poder entre Estado e sociedade civil; incluir como tema de preocupao a constitui-
o de espaos e fruns prprios da sociedade civil para articular a participao institucional e
a mobilizao social, pois, como j foi discutido, os recursos de poder de quem participa so
variados e desiguais, e o nico recurso de que podem lanar mo dos movimentos seu poder
de mobilizao e presso social.
A criao e a implementao dos Conselhos Gestores como resultantes gerais de um novo 29

contexto participativo no pas representam fortes evidncias empricas da capacidade dos ato-
res sociais de impactar ou alterar a institucionalidade poltica. Constituem-se, por outro lado,
como experimentos que, visando fazer frente aos limites da democracia liberal, impulsionam o
desenvolvimento de novos modelos tericos de democracia, intrinsecamente orientados para a
ampliao da participao e da esfera pblica. O fio condutor dessa vertente normativa est as-
sentado na idia de sociedade civil e na abertura do Estado, tendo em vista a reconfigurao dos
mecanismos tradicionais de deciso poltica. No apenas reconhece, como tambm requer uma
atuao ativa e propositiva dos atores sociais, apostando na viabilidade da construo de uma
nova institucionalidade que, resultante da articulao de interesses polticos e sociais, apie um
processo criativo e ousado de ampliao da participao junto aos processos decisrios, elimi-
nando os vcios do poder poltico tradicional.
Como vimos, a vontade e o comprometimento do Estado e a configurao do associativismo
civil representam variveis cruciais para o sucesso de experincias participativas. Como mode-
los resultantes das articulaes, das vontades e dos compromissos entre Estado e sociedade, a
participao democrtica requer, de outro lado, um desenho institucional que, dinmico e sub-
metido ao dilogo constante entre o pblico participante, possibilite, na prtica, a realizao de
um processo deliberativo pautado na ampliao e na qualificao da participao. E, ainda, que
seja capaz de estabelecer certo ordenamento no conjunto dos interesses e dos conflitos sociais
visando promoo da justia social.
O reconhecimento das dificuldades, da dinamicidade e da complexidade das relaes so-
cietrias, tais como a diversidade de interesses e conflitos e as desigualdades sociais, desafiam
a realizao desses princpios democrticos. No conjunto de dilemas e desafios esboados,
registra-se aqui a entrada em cena de uma perspectiva que, pautada nos princpios gerenciais,
desestabiliza as noes de participao e de controle social.

portanto, preciso questionar o alcance limitado de muitos daqueles espaos, restritos a
operar como salva-guarda de uma base de legitimidade poltica, pressuposto do funcionamento
regular das instituies polticas e econmicas vigentes. na formulao das polticas pblicas, a
democratizao efetiva das relaes entre Estado e sociedade no contemplada nesse projeto
que isola o controle social de uma perspectiva mais ampla de gesto democrtica e de participa-
o como fora motriz de mudanas sociais. Dessa forma, se a reordenao institucional, fruto
de reivindicaes da sociedade civil, significa um avano no fazer poltica no pas, de outro lado,
essa participao corre o risco sempre eminente de, por meio da burocratizao, da cooptao
e da manipulao, transformar essa pacificao em domesticao social e a idia original de
controle social em fora operante do controle poltico-estatal.
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Genuno Bordignon | Professor aposentado da Universidade de Braslia
este texto, procura-se explorar os limites e as possibilidades do exerccio da

funo de controle social pelos conselhos de educao (nacional, estaduais
e municipais). A anlise tem como referencial a trajetria histrica das
funes atribudas e o perfil atual desses conselhos. Essa anlise guarda
paralelo com a evoluo das concepes de gesto do Estado brasileiro e
o papel dos conselhos na gesto dos sistemas de ensino, ambos radicados
nos primrdios imperiais.
Na histria dos conselhos de educao no Brasil, podemos distinguir duas tendncias ou fases:
os conselhos de educao situados como colegiados de notveis, com funes de asses-
soramento (tcnico e poltico) ao governo: desde sua origem at a Constituio de 1988,
mas com forte presena at hoje;
os conselhos de educao concebidos como colegiados de gesto de polticas pblicas,
representando a voz da sociedade junto ao governo, com funes de Estado: fruto dos
movimentos pela democracia participativa aps a Constituio de 1988.
32
O novo cenrio da gesto democrtica do ensino pblico, institudo como princpio consti-
tucional por fora da participao dos movimentos dos educadores na Constituio de 1988,
demanda novos desafios aos conselhos de educao, como a mudana da natureza histrica de
rgos de governo para rgos de Estado, o que impe mudanas na composio, no funciona-
mento e na atribuio de funes. Por outro lado, cabe analisar o significado, ou o impacto, para
os conselhos de educao, da instituio dos conselhos do Fundo Nacional de Desenvolvimento
do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef) e do Programa Nacional de
Alimentao Escolar (Pnae), com funo de controle social dos respectivos programas.
A partir da anlise desses desafios, podem-se oferecer perspectivas analticas sobre o objeto
do presente texto: limites e possibilidades do exerccio da funo de controle social pelos conse-
lhos de educao e sua interface com outros conselhos (Fundef e Pnae) e movimentos sociais
do novo cenrio do exerccio da democracia participativa na gesto da educao.
O conceito clssico de controle social se encontra radicado nos princpios do contrato social
de Rousseau. O contrato social, que se estabelece como pacto entre as pessoas, dando origem
organizao da sociedade, define a ordem poltica e a legitimidade dos governos. Mas essa legi-
timidade advm do consentimento do povo. Para Rousseau, o contrato social, que nasce da von-
tade coletiva, o princpio legitimador da sociedade e da ao dos governantes. Nesse sentido, o
ato do governante que no se fundamenta na vontade coletiva um ato arbitrrio, tirnico.
A funo de controle social um conceito que no se confunde com o significado corrente de
fiscalizao. Enquanto a funo fiscal do Estado entendida, na sua denotao histrica, como

tarefa do governo, o controle social assume o significado de ao dos cidados sobre o governo e
com o governo. A funo fiscal se situa no campo do poder coercitivo do Estado sobre o cidado
no cumprimento das leis, no exerccio de atividades profissionais e outros aspectos inerentes
sua relao com o Estado e com o outro. O controle social se refere ao exerccio da cidadania,
garantia dos direitos sociais, participao na definio das polticas pblicas e vigilncia
sobre o governo, tendo como horizonte o interesse coletivo.
O controle social inerente ao regime democrtico. a cidadania exercendo seu poder por
meio das instncias da democracia participativa. Assim, pode-se dizer que o controle social ul-
trapassa a simples fiscalizao, pela sociedade, da aplicao de recursos pblicos pelo governo.
O controle social abrange a participao dos cidados na definio das polticas pblicas, que,
por sua vez, orientam onde e como aplicar os recursos pblicos.
Para situar o princpio da democracia participativa, Boff resgata o significado do termo grego
Ekklesia, que designava os grupos comunitrios primitivos. Termo que antecedeu e deu origem
ao conceito de Igreja, que passou a designar organizaes religiosas. Ekklesia designava uma
comunidade de base que era unida pelo mesmo estado de esprito e partilhava dos bens em
comum, ou seja, a comunidade partilhava de uma comum unio, vivia em comunho. O
princpio fundamental de gesto da Ekklesia, que caracteriza uma democracia radical, segundo
Boff era de que o que concerne a todos deve ser decidido por todos.50
Guarinello analisa como as comunidades primitivas, j no podendo resolver os conflitos
da complexa vida grupal pela fora da linhagem (ou autoridade de sangue), encontraram me-
canismos pblicos, comunitrios, de gesto dos interesses coletivos, para afirmar que neles
reside a origem mais remota da poltica, como instrumento de tomada de decises coletivas
e de resoluo de conflitos, e do Estado, que no se distinguia da comunidade, mas era a sua
prpria expresso.51 33
Antes da institucionalizao dos estados modernos e de suas formas de deciso colegiada
representativa (parlamentos e tribunais), os povos da histria antiga exerciam a democracia
radical por meio de assemblias ou conselhos, como: o Sindrio do povo hebreu, a Gerousia
espartana, a Boul grega e outras. Posteriormente, j na Idade Mdia, tivemos as comunas,
especialmente na origem das cidades-Estado da atual Itlia e na Frana. A comuna, segundo
Bobbio, foi o momento de agregao poltica mais alto e original que j se viu na histria ita-
liana.52 verdade que essas sociedades j registravam seus graus de discriminao, pois nem
todos eram includos na categoria de cidados e, portanto, na communitas (grupo local).
Com a instituio dos parlamentos, instncias de representao popular com o papel de legis-
lar e fiscalizar a ao do governo, o Poder Executivo manteve formas de audincia a colegiados,
no entanto, no mais como espaos da voz plural da sociedade, mas como meros mecanismos
de apoio, de assessoramento ao governo. Os conselheiros que constituam esses colegiados eram
escolhidos pelo prprio governo, adotando, em geral, o critrio meritocrtico do notrio saber.
A Constituio cidad de 1988 trouxe de volta o ator social cidado, que quer exercer seu
poder. Exerccio de poder que no se resume, ou se esgota, no instituto do voto para a escolha
de governantes e representantes nos parlamentos. um novo conceito de democracia que surge
50
BOFF, L. Ekklesia: democracia radical. Em Jornal do Brasil. Rio de Janeiro, 24/6/2005.
51
GUARINELLO, N. L. Cidades-Estado na Antiguidade Clssica. Em PINSKY, J.; Bassanezi, C. (orgs.). Histria da cidadania.
So Paulo: Contexto, 2003, p. 33.
52
BOBBIO, N.; MATTEUCI, N.; PASQUINO, G. Dicionrio de poltica. Trad. Joo Ferreira. Braslia: Editora da UnB, 1991, v. 1, p.
193.

retomando o princpio radical da democracia participativa: o que concerne a todos deve ser
decidido por todos. O governante eleito para ser servidor da cidadania, para estar a servio da
vontade coletiva. E o cidado passa, por meio das novas formas de organizao da democracia
participativa, a controlar a ao dos eleitos e de seus escolhidos para as funes pblicas. a
cidadania compreendida como exerccio de poder, de efetiva participao na definio das aes
que concernem a todos e de controle na sua implementao pelos servidores do Estado.
Na adoo de mecanismos de democracia participativa para a promoo de polticas pbli-
cas, preciso ter clareza quanto ao significado dos termos colaborao e participao. Esses
termos possuem denotaes prprias, significados distintos, embora s vezes, capciosamente,
a eles sela atribuda a mesma conotao. Colaborao pressupe uma ao de adeso, de
apoio, junto a um ente autnomo na deciso. Participao significa fazer parte da ao, o que
implica exerccio de poder, ou seja: participar fazer parte da deciso e da ao.
A Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB) atual (artigo 8o) utiliza o termo re-
gime de colaborao para as relaes de mtuo apoio e complementao entre os sistemas de
ensino autnomos e independentes, em que um no tem poder de deciso sobre os assuntos
do outro. Quando trata da gesto democrtica da escola, utiliza o verbo participar (artigo 14),
conferindo poder de ao aos professores na elaborao do projeto pedaggico e comunidade
escolar e local na gesto da escola por meio do conselho escolar. Assim, participar traz implcito
o conceito de exerccio de poder pelo cidado. Somente o exerccio do poder pela participao
gera compromisso. As pessoas se comprometem com aquilo que diz respeito s suas vidas.
Portanto, o compromisso advm do sentimento de pertena, do fazer parte do coletivo e a ele
ter vinculado seu destino.
Os diferentes conselhos de gesto de polticas pblicas, entre os quais hoje se preconiza in-
34 cluir os conselhos de educao, passam a constituir o novo espao de participao, de exerccio
do controle social sobre as aes dos governos pelo cidado, no mbito do que pertence a todos,
a respublica. Aqui, pode-se atribuir um novo papel aos conselhos de educao.
As funes atribudas historicamente aos conselhos de educao guardam coerncia com

sua concepo, que define sua natureza. Um mergulho na histria ajuda a situar a natureza e
as funes tradicionalmente exercidas pelos conselhos de educao.
As primeiras tentativas de criao de conselhos de educao no Brasil surgiram no Imp-
rio. Em 1842, pela Lei Provincial no 172, a Bahia criou o Conselho de Instruo Pblica, que
funcionou por pouco tempo. Em 1854, pelo Decreto do Imperador no 1.331-A, foi criado no
Rio de Janeiro o Conselho Diretor do ensino Primrio e Secundrio do Municpio da Corte, que
funcionou at o incio dos anos 1900. Em 1846, a Comisso de Instruo Pblica da Cmara
dos Deputados aprovou a proposta de criao do Conselho Geral de Instruo Pblica. No fim
do Imprio e durante os primeiros anos da Repblica, foram apresentadas outras propostas, que
no foram efetivadas.
Somente em 1911 foi constitudo o primeiro conselho de mbito nacional, o Conselho
Superior de Ensino, criado para substituir a funo fiscal do Estado (Decreto no 8.659, de
5/4/1911). Em 1925, foi transformado em Conselho Nacional de Ensino, com competncia
para propor e emitir opinio sobre questes que forem submetidas sua considerao sobre o
ensino pblico pelo governo ou por seus membros (Decreto no 16.782-A, de 13/1/1925). Em
1931, foi criado o Conselho Nacional de Educao, como rgo consultivo do ministro, des-
tinado a colaborar com o ministro nos altos propsitos de elevar o nvel da cultura brasileira
(Decreto no 19.850, de 11/4/1931). Em 1961, a LDB (Lei no 4.024/1961) criou o Conselho

Federal de Educao (CFE) com a finalidade de colaborar na formulao da poltica nacional de
educao e exercer funo normativa na organizao do ensino. A primeira LDB criou tambm
os conselhos estaduais de educao, institudos gradativamente nos estados nos moldes do
CFE. Em 1994, por meio de sucessivas medidas provisrias, transformadas em lei em 1996
(Lei no 9.131/1996), foi criado o atual Conselho Nacional de Educao.
Temos, assim, 95 anos de efetivo e contnuo funcionamento de um conselho de educao
de mbito nacional. Embora tenham sido registradas algumas experincias antes da Lei no
4.024/1961 (Bahia, Acre, Alagoas e Rio Grande do Sul), somente a partir de 1962 os conse-
lhos estaduais de educao passaram a ter funcionamento efetivo e contnuo. O mesmo pode
ser dito dos conselhos municipais em relao constituio de 1988, embora algumas experi-
ncias tenham sido tentadas antes.
Nesse contexto, os conselhos de educao, concebidos historicamente para colaborar com o
governo, receberam atribuies de carter consultivo e foram situados como rgos de governo,
inseridos na cultura burocrtica. Afinal, o trao cultural patrimonialista, de razes monrquicas,
inspirou os governos ao longo da nossa histria. como se as instituies pblicas pertences-
sem aos governantes, no aos cidados. Nessa lgica, o exerccio do poder tambm era privativo
dos governantes.
A nova cultura de participao aps a Constituio de 1988 preconizava para os conselhos
de educao o exerccio de novas funes, situando-os como rgos de Estado.
inicialmente, preciso distinguir Estado, governo e sociedade. Em entrevista ao Instituto

Plis, Celso Daniel (prefeito de Santo Andr, assassinado durante seu mandato, em 2002, e 35
professor da Fundao Getlio Vargas, FGV) analisa que, em funo da assimetria do poder,
essas trs categorias encerram contradies:
A contradio entre Estado e sociedade irredutvel, pois o Estado uma instituio, e a sociedade
um espao que tem uma lgica completamente diferente. (...) A relao entre governo e socie-
dade necessariamente uma relao contraditria por causa da presena do Estado, e o Estado
uma instituio separada da sociedade.53
A contradio advm da funo do Estado, instituio permanente, de regular as relaes

entre a sociedade e o governo, este transitrio. Tanto a sociedade como o governo so guiados
por interesses, coletivos ou particulares, uns mais e outros menos legtimos. O Estado tem, entre
suas principais funes, a de controle social, exercendo-a em geral sob a forma de coero. Para
exerc-la, pela fora das leis, precisa, s vezes, contraditar interesses corporativos e de governo.
Aqui cabe a questo sobre a natureza dos conselhos: rgos de Estado ou de governo? Ao
longo da histria dos conselhos, o assunto no constituiu objeto de discusso, embora esteja
implcito no princpio sempre adotado de mandatos no coincidentes com os de determinado
governo. Situados na estrutura do executivo, como rgos de assessoramento superior, os con-
selhos de educao se identificavam com a ao do governo.
Assim, os conselhos de educao no Brasil foram marcados por um carter elitista e, de
certa forma, corporativo. Tanto que, em 1911, o primeiro conselho criado tratava somente do
ensino superior e era composto pelos diretores das instituies de ensino superior existentes na
poca (que eram eleitos pelas respectivas congregaes de professores) e representantes docen-
53
INSTITUTO PLIS. O papel dos conselhos de polticas pblicas. Entrevista com Celso Daniel. So Paulo, 17/4/2001 (disponvel
em http://www.polis.org.br/artigo_interno.asp?codigo=80).

tes, tambm eleitos por seus pares. Os conselheiros do Conselho Nacional de Educao (CNE),
criado em 1931, inicialmente foram de livre escolha do Presidente da Repblica. Reformulado
em 1936 em razo da Constituio de 1934, o CNE teve uma composio que representava os
diferentes graus de ensino (pblico e particular) e as diferentes regies do pas, com indicaes
abertas das respectivas categorias e entidades e listas trplices elaboradas em votao secreta
pelo prprio conselho. O Conselho Federal de Educao e os conselhos estaduais, criados a
partir de 1962, adotaram a livre nomeao pelo governo. Em nome do discurso da neutralidade
poltica, a escolha dos conselheiros sempre obedeceu ao critrio tcnico do notrio saber edu-
cacional, obedecida a representao das diferentes regies do pas e dos nveis de ensino.
A questo da natureza dos conselhos de educao foi suscitada somente na sesso de
posse dos conselheiros do Conselho Nacional de Educao, criado pela Lei no 9.131/1995, em
fevereiro de 1996. O conselheiro Jos Arthur Giannotti54, falando em nome dos pares, enfatizou
que o conselho se constitua como rgo de Estado e que os conselheiros ali estavam para falar
ao governo em nome da sociedade.
importante lembrar que o Estado a instituio de carter permanente que regula as re-
laes dos cidados e a ao do governo. O governo transitrio e ocupa o espao do Estado.
Para representar o conjunto da sociedade, o governo precisa ter uma viso universal, superando
os interesses particulares e corporativos.
O que caracteriza um conselho de educao como rgo de Estado ou de governo? a
sua voz. Se a sua voz procura traduzir os desejos do governo, falando sociedade, se constitui
como rgo de governo. Se a sua voz expressa a voz plural da sociedade, falando ao governo
em nome dela para que suas aes atendam aos interesses do conjunto da sociedade, ento se
situa como rgo de Estado.
36 Mais do que as leis, o que garante o exerccio da funo de Estado dos conselhos de edu-
cao a postura dos conselheiros, que, alm do carter das pessoas, depende de algumas
condies fundamentais. Entre elas, podem-se destacar:
Presena da pluralidade social na composio. Leonardo Boff nos ensina que um ponto
de vista a viso de apenas um ponto. Para se ter a viso do todo, a realidade precisa ser
observada dos diferentes pontos, incluindo o do governo. Para falar em nome da socie-
dade, os conselhos precisam conter em sua composio a representao das diferentes
categoriais de atores sociais a quem pertence e interessa o projeto educativo, para que sua
voz, ao ser ouvida pelo governo, traduza as diferentes aspiraes e os diferentes pontos de
vista da sociedade. Assim, a composio dos conselhos precisa contemplar a correlao
de foras entre os profissionais e os usurios da educao. Precisa tambm superar a viso
elitista, implcita no critrio do notrio saber educacional, para aliar os diferentes saberes:
pedaggico, poltico e popular. Para expressar a voz da sociedade, essencial o exerccio
da sensibilidade poltica. Mas preciso distinguir o espao dos conselhos, de defesa dos
interesses coletivos, do espao de defesa dos interesses corporativos: distinguir os objeti-
vos do todo dos objetivos das partes. A representao tem o objetivo de traduzir o olhar da
parte, que, somado aos outros olhares, constri a viso do todo.
Mandatos no coincidentes com os do executivo. da tradio dos conselhos de educa-
o, desde sua criao, em 1911, que os mandatos dos conselheiros no sejam coinci-
dentes com os do executivo. As polticas educacionais, que se inserem na dimenso do
Estado, requerem continuidade e aes permanentes. No se esgotam a cada governo.
54
O discurso no foi publicado nem consta dos arquivos do CNE. O autor deste texto esteve presente sesso e traduz aqui
conforme ouviu e interpretou.

Assim, os conselhos de educao precisam se caracterizar tambm pela continuidade,
evitando as rupturas da transitoriedade dos governos. Obviamente, a continuidade requer
mudanas de curso. Por isso, a renovao dos mandatos intercalados, parte deles no
coincidentes com os do governo.
Autonomia dos conselheiros. ainda Celso Daniel que nos ensina: O mais importante
garantir a autonomia dos conselhos em relao ao governo. Considerando que os conse-
lhos fazem parte do Estado, ele continua: preciso deixar claro que no se trata exata-
mente da autonomia do conselho, mas da autonomia dos representantes da comunidade
em relao ao governo. Falar em autonomia do conselho perante o Estado incorreto do
ponto de vista conceitual.55 Na verdade, os conselhos de educao no se situam numa
terceira margem do rio, no dizer de Guimares Rosa, ou seja, no constituem um poder
independente. Eles se situam na esfera do Poder Executivo e, em nome da sociedade,
decidem sobre questes de Estado, determinando, ou propondo, aes de governo.
Exerccio da presidncia. uma tradio que vem das origens dos conselhos de educa-
o o Presidente ser eleito pelos pares. Tambm tradio que o ministro ou o secretrio
de educao presida o conselho quando comparece em momentos especiais, mas, ainda
assim, apenas protocolarmente. No de praxe o ministro ou o secretrio de educa-
o (ou funcionrio a eles subordinado, ou mesmo algum de sua indicao) exercer a
presidncia do conselho, pois, nesse caso, alm do comprometimento da autonomia, o
conselho se transformaria em rgo daquele governo. E ficaria eliminada uma instncia
de negociao entre conselho e governo, porque ambos se fundiriam numa s pessoa.
O que tambm o impossibilitaria de exercer a funo de controle social. O exerccio da
presidncia por membro do executivo, associado ao peso dos membros por ele indicados,
torna o conselho uma falcia democrtica, desprovido de sua essncia de ser voz da so- 37
ciedade, convertendo-se em mero legitimador da vontade do executivo. No caso, melhor
seria o governo assumir solitariamente suas decises e por elas responder. A pedagogia
da escuta e da deciso democrtica um ato de inteligncia poltica. A arrogncia par-
ceira da ignorncia.
Homologao pelo executivo dos atos do conselho. Essa questo das mais polmi-
cas. O instituto da homologao nasceu junto com os conselhos e tem o sentido de dar
efetividade deliberao por meio de um ato administrativo. Afinal, o conselho no tem
a natureza de rgo administrativo. Mas que atos devem ser objeto de homologao?
Somente as deliberaes que requerem implementao pelo governo, mediante ato admi-
nistrativo? E quando o governo no acata? Os possveis, e s vezes salutares, conflitos
devem ser resolvidos pela negociao, princpio e estratgia essencial para a democracia.
Assim, no salutar haver contradio, ou oposio, entre conselhos e governos situa-
dos na mesma esfera do executivo. Desse modo, valem as competncias de cada parte,
atribudas em lei. Bobbio nos ensina que um ordenamento jurdico constitui um sistema
e, por isso, nele no podem coexistir normas incompatveis: Se num ordenamento vm
a existir normas incompatveis, uma das duas ou ambas devem ser eliminadas.56
A presena dessas condies essencial para que os conselhos possam falar ao governo em
nome da sociedade e exercer o papel de instncia de controle social.
55
INSTITUTO PLIS. O papel dos conselhos de polticas pblicas, cit.
56
BOBBIO, N. Teoria do ordenamento jurdico. Braslia: Editora da UnB, 1994.

A dicotomia, s vezes posta, no existe. A neutralidade poltica constitui uma impossibi-
lidade lgica. na sua essncia, toda ao humana tem uma dimenso poltica intrnseca. A
to propalada neutralidade tcnica constitui uma postura poltica. Assim, podemos dizer que
os conselhos, embora proclamados como rgos tcnicos, sempre assumiram uma dimenso
poltica. At porque assessorar ministros e secretrios e propor ou aprovar normas e credenciar
instituies de ensino so aes de carter eminentemente poltico.
Os primeiros conselhos de educao tiveram a clara natureza de rgos consultivos do mi-
nistro ou do respectivo secretrio de educao. A partir da Constituio de 1934, que instituiu
os sistemas de ensino, e com o advento da LDB de 1961, os conselhos passaram a ser definidos
como rgos de carter consultivo e deliberativo, com funes normativas, de assessoramento
superior e de credenciamento de instituies.
pertinente distinguir o carter das funes e seu objeto. comum relacionar o deliberativo
e o normativo como funes paralelas. No entanto, suas naturezas so distintas: uma diz respei-
to ao poder de deciso e outra, ao objeto da deciso. A funo deliberativa atribui ao conselho
o poder de deliberao sobre determinadas questes. A normativa faz parte de uma dessas
questes, ou seja, seu objeto o ordenamento normativo dos sistemas de ensino. O pronuncia-
mento do conselho sobre questes de ordem normativa, assim como em outras questes, pode
ter carter deliberativo (quando tem o poder de editar normas, interpretar ou regulamentar sua
aplicao) ou consultivo (quando somente prope, opina, para instruir a deciso superior).
o caso tambm de lembrar que o termo norma designa, em seu conceito mais amplo,
todo o ordenamento legal, includas a a Constituio e as leis. Ou seja, norma tem um sen-
38 tido mais amplo que lei. Mas o significado atribudo funo normativa dos conselhos tem
um sentido restrito, de definio de processos e procedimentos administrativos para alcanar
os objetivos da lei.
Tradicionalmente, os conselhos de educao tiveram atribuies somente de carter delibe-
rativo ou consultivo. Raramente, receberam funes de outra natureza, como a mobilizadora e a
fiscal. Estas, em geral, so mantidas na esfera das instncias executivas. Com o movimento de
criao de conselhos municipais de educao, no esprito da Constituio de 1988, as funes
de controle social e a mobilizadora assumiram relevncia para os conselhos de educao.
Numa aproximao que no representa a nica alternativa de sistematizao, as funes atri-
budas aos conselhos de educao, especialmente os municipais, so caracterizadas como:
a. Deliberativa: Como o termo o diz, a funo deliberativa diz respeito ao poder decisrio, s
competncias legais atribudas aos conselhos para decidir sobre determinadas matrias.
A atribuio mais freqente no campo deliberativo a relativa definio de normas,
ou seja, a chamada funo normativa. Mas inadequado dizer que os conselhos tm
poder de legislar, o que da competncia privativa do Poder Legislativo. A norma editada
pelo conselho (em geral, resoluo) tem o carter de regulamentao da aplicao da
lei e a ela no pode exceder. A lei tem o mbito da definio de objetivos da sociedade,
e sua regulamentao tem o mbito da definio de procedimentos e de processos para
alcanar esses objetivos. Outras competncias deliberativas freqentemente atribudas
aos conselhos de educao so as de credenciar escolas e autorizar cursos;
b. Consultiva: A funo consultiva tem carter de assessoramento do governo, respondendo
a consultas sobre interpretao de dispositivos legais e normativos. No caso, o conselho
emite pareceres sobre questes pedaggicas, de gesto e outras a ele submetidas, ou
por sua iniciativa, que representam uma opinio, uma posio do conselho sobre aquele
assunto e que tem o objetivo de orientar o governo e as instituies educacionais em

sua ao. A funo consultiva tambm tem o carter de ouvidoria da sociedade, quando
o conselho chamado a se pronunciar sobre dvidas de instituies educacionais e
cidados e a dirimir conflitos entre eles. Tem ainda o carter mediador, negociando e
dirimindo conflitos entre cidados, instituies educacionais e governo;
c. Controle social: Alguns conselhos tm, ou tiveram, atribuies fiscais. No entanto, se
afirma, hoje, como relevante a nova dimenso da funo de controle social, que ultrapas-
sa os limites da fiscalizao. como conceituado no incio deste texto, o controle social diz
respeito ao exerccio da democracia participativa, participao na definio de polticas
pblicas e na vigilncia da coerncia das aes de governo com essa definio, o que
implica a vigilncia sobre a aplicao dos recursos pblicos. Mas essa funo, mais do
que as outras, requer que o conselho se situe como rgo de Estado, no de governo, e
para isso seja constitudo pela pluralidade das vozes da sociedade;
d. Mobilizadora: A funo mobilizadora situa os conselhos numa ao efetiva de mediao
entre o governo e a sociedade, assumindo a condio de fruns articuladores e mo-
bilizadores do compromisso educacional, agindo proativamente na implementao de
estratgias da participao e do compromisso de todos com os direitos educacionais dos
cidados e com a promoo da qualidade da educao.
A sucinta descrio de alguns aspectos do perfil dos atuais conselhos de educao, feita
adiante, indica as possibilidades de cumprimento dessas funes.
historicamente, os conselhos de educao no Brasil no receberam atribuies de controle 39

social. Desde sua origem, foram concebidos como rgos de assessoramento do governo. Ou
seja, exerciam, e exercem predominantemente at hoje, funo de governo, controlando, em
nome dele, o funcionamento de instituies educacionais, definindo normas e interpretando a
aplicao das leis. Por isso, predominou a livre escolha dos conselheiros pelo governo.
A lei de criao do novo Conselho Nacional de Educao inovou na sua composio ao es-
tabelecer o princpio da paridade entre governo e sociedade, ou seja, metade dos conselheiros
seria de livre escolha do governo e a outra metade, fruto da indicao de entidades da sociedade
civil. Esta foi a razo que levou o professor Gianotti a afirmar, na posse dos novos conselheiros,
que o CNE se constitua como rgo de Estado, e por isso credenciado a falar ao governo em
nome da sociedade. Cabe registrar que, na ltima troca de conselheiros, em maio de 2006, o
mecanismo de listas trplices e o nmero elevado de entidades concorrentes s vagas deram ao
governo a liberdade de escolher onze conselheiros numa lista de mais de cem.
Os conselhos estaduais de educao gradativa, mas lentamente, vo se adaptando aos
reclamos da democracia participativa. Observa-se que est perdendo espao a praxe da livre
escolha de conselheiros pelo governo e ganhando espao o princpio da paridade entre governo
e sociedade, nos moldes do CNE. H conselhos que ainda mantm a livre escolha pelo governo,
mas sob critrios que garantem a representao de diferentes categorias. Alguns conselhos, com
destaque para o Rio Grande do Sul e o Mato Grosso, do predominncia representao social.
H os que admitem a representao, e at afirmam o princpio da paridade, mas adotam estra-
tgias de escolha dos conselheiros que garantem a hegemonia do governo. o caso das listas
trplices e do nmero de instituies maior que as vagas para indicar candidatos escolha pelo
governo. No caso do Conselho de Educao do Distrito Federal (CEDF), essa estratgia vai mais
longe ao incluir, entre os nove representantes da sociedade, quatro cargos comissionados da
Secretaria de Educao como conselheiros natos. Seguindo o exemplo do CNE, que tem como

conselheiros natos os secretrios da Secretaria de Educao Bsica (SEB) e da Secretaria de
Educao Superior (Sesu), ambas do Ministrio da Educao (MEC), o nmero de conselheiros
vinculados a cargos comissionados nos conselhos estaduais se resume a um ou dois e integram
a metade de livre escolha do governo.
Na categoria de representantes da sociedade, tambm h, nos conselhos estaduais, dife-
rentes prticas. Em geral, so contempladas como entidades a indicar representantes as insti-
tuies de ensino pblicas e privadas. A presena de pais e estudantes mais rara. Mais rara
ainda a presena de entidades no diretamente relacionadas a atividades educacionais.
Esta sucinta descrio da composio dos conselhos estaduais de educao mostra que h
processos de mudana, com abertura de espaos para a participao social e para a constitui-
o dos conselhos como rgos de Estado, condio essencial para o exerccio de funes de
controle social. No entanto, no se encontram indicaes de que essa funo tenha sido defini-
da para os conselhos estaduais, embora o assunto j ocupe a pauta de preocupaes de alguns
deles e do CNE. O controle social, atualmente, se apresenta como uma funo mais prpria ao
espao e natureza dos conselhos municipais de educao.
Os conselhos municipais constituem um novo captulo na histria dos conselhos de edu-
cao no Brasil. Trs foras moldam o perfil dos novos conselhos municipais de educao: a
Constituio de 1988, que abriu o espao da autonomia do municpio para criar seu sistema
de ensino; o papel de novo ator social assumido pelo cidado; o espao de participao que
o municpio oferece como locus por excelncia de exerccio da cidadania. Afinal, o primeiro e
eterno vnculo de afiliao cidad o municpio.
A Secretaria de Educao Bsica do MEC realiza anualmente uma pesquisa (Sistema de Infor-
maes sobre Conselhos Municipais de Educao, Sicme) para traar o perfil dos Conselhos Muni-
40 cipais de Educao. Dados dessa pesquisa57 indicam que 2.520 municpios (45% do total do Pas)
possuem um Conselho Municipal de Educao institudo. Dos dados da pesquisa, destacaremos
trs aspectos que revelam a possibilidade e os limites de exerccio pelos Conselhos Municipais de
Educao da funo de controle social: as funes, a composio e o exerccio da presidncia.
Quanto s funes: a pesquisa indica que 75% dos Conselhos Municipais de Educao
tm a atribuio fiscalizadora. Como a pesquisa oferecia a lista de funes fechada,
possvel entender que, na fiscalizao, est subentendida a funo de controle social. As
outras respostas s funes relacionadas foram: consultiva (86%), deliberativa (81%),
normativa (67%), propositiva (41%) e mobilizadora (26%).
Quanto composio: A representao das diferentes categorias se faz presente em
todos os Conselhos Municipais de Educao. Porm, a correlao de foras varia, como
se pode ver no quadro 1.
Quadro 1. Representao das categorias na composio dos Conselhos Municipais de Educao
Nmero de representantes e respectivo percentual de Conselhos Municipais de Educao

Categorias
1 2 3 Mais de 3
Executivo 39 27 16 26
Escolas pblicas 17 26 17 40
Escolas privadas 43 37 9 11
Pais 59 31 5 4
Alunos 46 37 6 11
Fonte: MINISTRIO DA EDUCAO. Perfil dos Conselhos Municipais de Educao. Braslia: SEB, 2006.
57
MINISTRIO DA EDUCAO. Perfil dos Conselhos Municipais de Educao. Braslia: SEB, 2006.

A comparao do nmero de representantes de pais (somente 1 em 59% dos Conselhos Mu-
nicipais de Educao e mais de 3 somente em 4% desses conselhos) e de estudantes (somente
1 em 46% dos Conselhos Municipais de Educao e mais de 3 em 11% desses conselhos),
com a participao de representantes do executivo e das escolas pblicas, mostra uma partici-
pao pouco expressiva dos usurios e a hegemonia dos servidores do Estado na composio
dos conselhos municipais de educao.
Quanto Presidncia dos Conselhos Municipais de Educao: Embora constitua um
princpio inerente natureza dos conselhos, somente trs quartos dos Conselhos Munici-
pais de Educao (75%) tem seu presidente eleito pelos pares. Em 17% dos municpios
que responderam pesquisa do MEC, o prprio secretrio de educao exerce a presi-
dncia, e em outros 9% o presidente indicado pelo executivo. Sobre os outros 3%, a
pesquisa no indica a forma de escolha.
A semente da luta por uma educao como fundamento de um projeto nacional democr-
tico vem dos anos 1920, protagonizada por Ansio Teixeira, Fernando de Azevedo, Loureno
Filho, Almeida Jnior, Roquete Pinto, Pascoal Leme, entre outros educadores que inspiraram o
movimento dos Pioneiros da Educao Nova e influenciaram decisivamente a Constituio de
1934, primeira a instituir os sistemas de ensino e a definir os conselhos como rgos de gesto
colegiada desses sistemas.
A Constituio de 1988 avanou, tambm por fora da presena dos educadores na cons-
tituinte, consagrando o princpio da gesto democrtica do ensino pblico. a afirmao do
princpio original da democracia de que o que concerne a todos deve ser decidido por todos. 41
Essa conscincia vem dando novo foco aos tradicionais conselhos estaduais de educao e
instituindo os conselhos municipais de educao.
Os limites e as possibilidades da atribuio aos conselhos de educao da funo de con-
trole social e de seu efetivo exerccio esto relacionados concepo e natureza desses
conselhos. Essa funo s possvel quando os conselhos se constituem como espaos da
democracia participativa, fruns da pluralidade das vozes da sociedade. Pluralidade que deve
contemplar, com igual poder, servidores pblicos, profissionais da educao, pais, estudantes e
protagonistas sociais no vinculados a instituies educacionais. A educao concerne a todos,
e suas instituies pertencem ao pblico. um processo, um longo caminho a percorrer, com
importantes passos j dados, mas muitos ainda por dar.
Uma das estratgias importantes, j em curso no CNE e em alguns estados, a do regi-
me de colaborao, preconizado desde a Constituio de 1934, mas ainda em busca de um
caminho. Regime de colaborao no s entre conselhos, mas tambm com as demais enti-
dades civis de educadores, promovendo uma sinergia que multiplica a fora das partes e a do
todo. No mais, fruns, conferncias e audincias pblicas constituem estratgias importantes
j utilizadas pelos conselhos.
No regime de colaborao, cabe problematizar a importncia do dilogo entre os conselhos das
diferentes esferas de governo na hora da tomada de decises. Uma deciso do CNE sempre afetar
estados e municpios, e uma deciso do CEE sempre ter implicaes nos respectivos municpios.
Cabe problematizar tambm o papel dos conselhos de controle social na rea de educa-
o, especialmente o Conselho de Alimentao Escolar (CAE) e o Conselho do Fundef. Assim,
maior o questionamento sobre os impactos da existncia de multiplicidade de conselhos no
mbito do municpio e sobre a convenincia de sua unificao em torno do Conselho Municipal
de Educao. H argumentos plausveis para ambas as alternativas.

Celso Daniel, na entrevista ao Instituto Plis citada anteriormente, pondera que desejvel a
pluralidade de conselhos, porque eles multiplicam os protagonistas da sociedade e multiplicam
as lideranas interessadas em participar da gesto pblica. De outro lado, observa-se que, em
muitos casos, os mesmos protagonistas fazem parte de diversos conselhos, sobrecarregando-os
e comprometendo a participao. Seguramente, no haver um nico caminho nessa questo.
O melhor caminho no ser o da padronizao, que nos conduz na mo contrria da autonomia
e da democracia. Nesse sentido, todo o cuidado pouco na busca da garantia de formas de
controle social por meio do imperativo legal.
Vale repetir que as leis tm como funo atuar no campo da definio de objetivos sociais,
e os atos normativos decorrentes tm como escopo definir processos para alcanar esses obje-
tivos. Ambas definem limites, que no podem ser to estreitos a ponto de engessar os espaos
de deciso no mbito da autonomia do municpio. A democracia decretada, s vezes, vem
carregada de um vis autocrtico. desejvel que a lei geral defina princpios e objetivos, como
o do controle social, entre tantos. Os processos e as formas de efetiv-lo, se por meio da multi-
plicidade de conselhos, segmentando o controle social segundo as aes especficas, ou se por
meio de um conselho maior, subdividido ou no em cmaras por assuntos setoriais, e esta deve
ser uma deciso local, segundo as circunstncias e as opes de cada municpio, construdas
em processos participativos.
Os conselhos na rea de educao ainda tm muito a construir. Os dos sistemas de ensino
devem superar a cultura burocrtica e certo encastelamento. Os de controle da merenda, do
Fundef e outros, devem superar os limites da mera fiscalizao. Os conselhos escolares tam-
bm podem ser uma referncia, pois mostram que h um espao de participao na gesto
da respublica, de exerccio efetivo da cidadania. Pode-se, finalmente, referir as conferncias de
42 educadores, que o exemplo de Minas Gerais revelou serem to construtivas como espao im-
portante gerador de compromisso e participao. a democracia participativa abrindo espaos
e caminhos, no sem pedras a contornar, para o exerccio do efetivo poder da cidadania.
BOBBIO, N. Teoria do ordenamento jurdico. Braslia: Editora da UnB, 1994.

______; MATTEUCI, N.; PASQUINO, G. Dicionrio de poltica. Trad. Joo Ferreira. Braslia: Editora da UnB,
1991, v. 1.
BOFF, L. Ekklesia: democracia radical. Em Jornal do Brasil. Rio de Janeiro, 24/6/2005.
GUARINELLO, N. L. Cidades-Estado na Antiguidade Clssica. Em PINSKY, J.; Bassanezi, C. (orgs.).
Histria da cidadania. So Paulo: Contexto, 2003.

Vital Didonet | Membro do Conselho Consultivo da Fundao Abrinq
democracia a forma mais evoluda de governo que a sociedade j criou do decurso

de sua histria. Nela, a origem do poder est no povo, que o delega a representantes
ou o exerce diretamente.58 Mas os regimes democrticos ainda no produziram os
resultados prometidos de justia, igualdade, respeito diversidade e participao
cidad. Esses bens, que devem ser pblicos e universais, esto distribudos
diferentemente entre os grupos de poder econmico ou poltico. Em alguns pases,
como o Brasil, alm da excluso social associada m distribuio da educao, a disparidade na
renda chega a ser gritante.59 Nem o critrio mnimo da democracia, proposto por Rousseau (de que
ningum seja to rico que possa comprar algum e de que ningum seja to pobre que tenha de se
vender a algum) foi alcanado. Segundo Boaventura Souza Santos: Se continuarem a aumentar
as desigualdades sociais entre ricos e pobres ao ritmo das trs ltimas dcadas, em breve, a
igualdade jurdico-poltica entre os cidados deixar de ser um ideal republicano para se tornar uma
hipocrisia social constitucionalizada.60 As desigualdades econmicas so o maior atestado de que
o poder, que provm do povo, no exercido com justia e igualdade em favor de todos.
A delegao do poder por meio do voto implica que os representantes exeram em favor 43
de todos o poder que receberam. A experincia histrica tem demonstrado que a democracia
apenas delegativa passvel de desvios em benefcio dos prprios eleitos e dos grupos privados
que eles defendem, como vem sendo desvelado nos ltimos anos. Os anes do Oramento
so filhos e netos de outros anes que no foram denunciados, e seus prprios netos foram
apelidados, recentemente, de sanguessugas. Para avanar na construo de uma sociedade
mais democrtica, preciso fortalecer os mecanismos de participao popular, o que inclui o
controle do manejo do poder delegado. A participao direta visa, entre outros objetivos, acom-
panhar, requerer, esclarecer, explicitar a vontade popular em cada momento e em cada matria
de interesse, bem como controlar os atos de quem governa.
Observa-se uma relao direta entre o grau de democracia no exerccio do poder do Estado e
o uso de diferentes formas de participao popular. A combinao dos mecanismos tradicionais
de participao indireta, por meio dos representantes eleitos (pelo voto) com a participao
direta (conselhos com representao paritria, instncias de debate, apresentao e defesa de
propostas por organizaes da sociedade civil), contribui para que passemos da democracia
eleitoral para a democracia real.
58
Constituio Federal, artigo 1o, pargrafo nico. Neste texto, usamos as expresses delegao e representao com o mesmo
significado, no entrando na distino possvel de que o delegado tem de cumprir estritamente o mandato que recebeu, enquanto
o representante tem o poder de interpretar, ressignificar, contextualizar e decidir desde que dentro do quadro de princpios e
objetivos em que foi eleito.
59
Um por cento das pessoas mais ricas do Brasil abocanha uma fatia de renda igual ao total que se encontra distribudo entre os
50% mais pobres e aproximadamente 20% da populao mais pobre recebem apenas 2% da renda. Cerca de um quarto dos
latino-americanos dispem de apenas 2 dlares por dia para viver. Em nmeros absolutos, 50 milhes de pessoas nessa regio
vivem apenas com o equivalente a 1 dlar por dia.
60
AGNCIA CARTA MAIOR. Debate Aberto, 6/9/2006 (disponvel em http://cartamaior.uol.com.br/).

Tambm no mbito do Legislativo, o poder exercido por meio de representantes e direta-
mente pela sociedade, segundo estabelece a Constituio Federal. A iniciativa das leis com-
plementares e ordinrias cabe a qualquer membro ou comisso da Cmara dos Deputados, do
Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da Repblica, ao Supremo Tribunal
Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da Repblica e aos cidados....61 Mas
essa participao direta no se restringe apresentao de projetos de lei. O Regimento Interno
da Cmara dos Deputados dedica seu ttulo VIII participao da sociedade civil, indicando
outras formas institucionalizadas de a colocar em prtica. So elas:
projetos de lei de iniciativa popular;
peties, reclamaes e representaes de pessoa fsica ou jurdica contra autoridades ou
entidades pblicas e deputados;
pareceres tcnicos e propostas;
audincias pblicas;
credenciamento de entidades para acompanhar as matrias e prestar esclarecimentos;
credenciamento da imprensa para informar o pblico sobre as matrias em tramitao.
Neste texto, vamos comentar trs desses mecanismos: os projetos de lei de iniciativa popu-
lar, as audincias pblicas e o credenciamento de entidades junto Cmara dos Deputados,
acrescentando mais dois, dado seu uso freqente (as manifestaes e as reunies tcnicas).
44
O pargrafo 2o do artigo 62 da Constituio Federal fixa os requisitos para o recebimento de
projetos de lei originrios dos cidados: serem subscritos por, no mnimo, 1% do eleitorado nacio-
nal distribudo por pelo menos cinco Estados com no menos de 0,3% de cada um deles e serem
apresentados Cmara dos Deputados.62 O processo disciplinado pelo Regimento Interno dessa
Casa, no seu artigo 252. Em sntese, cidados individualmente ou entidades da sociedade civil po-
dem iniciar a coleta de assinatura dos eleitores em formulrio padronizado pela Mesa da Cmara. A
entidade pode tambm patrocinar a apresentao, responsabilizando-se at mesmo pela obteno
das assinaturas. Ele protocolado na Secretaria-Geral da Mesa, da qual recebe a distribuio s
respectivas comisses e segue a mesma tramitao dos projetos originrios do Parlamento. Esse
projeto ser defendido oralmente nas comisses ou em plenrio pelo primeiro signatrio ou a quem
este houver indicado quando da sua apresentao. O primeiro signatrio tambm indica o deputado
que ir relatar a matria, devendo essa indicao ser respeitada pela comisso.
Em vez das comisses, o projeto pode ser debatido e votado no plenrio, transformado, nes-
se caso, em Comisso Geral.
Durante a Assemblia Nacional Constituinte (ANC), o Movimento Criana e Constituinte pa-
trocinou uma emenda popular para o texto da nova Constituio, que propunha a incluso dos
direitos da criana no texto que vinha sendo apresentado para a nova Constituio Federal. O
Frum Estadual de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente (Frum DCA), igualmente,
apresentou uma emenda sobre os direitos da criana.63 Em ambos os casos, a mobilizao foi
61
Constituio Federal, artigo 62, caput (grifo do autor).
62
Constituio Federal, artigo 62, pargrafo 2o.
63
As emendas tm o mesmo carter de projeto de lei.

intensa em todo o Pas. Centenas de entidades e milhares de pessoas, inclusive crianas, cole-
taram as assinaturas nos mais diversos ambientes sociais, de reunies e de trabalho, cercadas
de faixas, cartazes e conversas sobre as razes do que estava sendo proposto. Essa ao estava
inserida num processo amplo de debate sobre a criana na sociedade brasileira, a histria da in-
fncia no Brasil, a situao de vida e desenvolvimento e os direitos da criana. Ambas as emen-
das foram defendidas no Plenrio da Assemblia Nacional Constituinte pelos representantes das
entidades patrocinadoras e receberam manifestaes to entusiastas de apoio dos constituintes,
que ficou claro para todos que a nova Constituio brasileira acolheria suas propostas. E assim
aconteceu. Quando chegou o texto preliminar da Conveno da Organizao das Naes Uni-
das (ONU) sobre os direitos da criana para o governo e o Poder Legislativo se manifestarem, a
matria tramitou com celeridade, porque nossa Constituio j contemplava o que a Conveno
da ONU estava propondo.
Em sntese, a participao popular durante a ANC, por meio do Movimento Nacional Criana
e Constituinte, no s foi uma extraordinria experincia de debate e mobilizao nacional sobre
a infncia e seus direitos, como registrou na Constituio o sonho da sociedade civil de deter-
minar um outro olhar para a criana no Brasil. O artigo 227 e vrios outros dispositivos daquela
carta so a expresso quase literal das propostas do Movimento e estabeleceram as bases que
sustentaram, em seguida, a elaborao e a aprovao do Estatuto da Criana e do Adolescente
(ECA). Assim, no por acaso, o nosso arcabouo jurdico sobre os direitos da criana e do ado-
lescente foi considerado por diversas entidades, entre as quais o Fundo das Naes Unidas para
a Infncia (Unicef), como o mais avanado do mundo. Inspirados nesse movimento e em nossa
legislao, alguns pases da Amrica Latina desencadearam um processo similar e aprovaram
leis semelhantes ao nosso ECA.
Cabe a pergunta: as emendas populares (sob a forma de projeto de lei de iniciativa popular) 45
sobre os direitos da criana tiveram algum efeito na Assemblia Nacional Constituinte? A fora
delas estava, em grande parte, no movimento social que as gerou e defendeu. Na campanha
para a eleio dos constituintes, o Movimento, j articulado, promoveu debates com os candida-
tos, estimulou-os a defender os direitos da criana, subsidiou-os no conhecimento da situao
de vida e desenvolvimento da infncia no Brasil e procurou orientar os eleitores para votarem
naqueles candidatos que se comprometiam em defender a criana e incluir seus direitos na
nova Constituio. Mas era possvel que, diante das inmeras demandas e vises diferentes so-
bre tantos temas que a ANC devia analisar, o assunto criana no recebesse a devida ateno.
Estvamos em 1986, 1987, antes da Conveno sobre os Direitos da Criana da ONU, numa
poca em que muita gente e algumas instituies governamentais ainda olhavam para os filhos
da pobreza com pena ou medo e falavam em menor, associando essa palavra a delinqente,
menino de rua, pivete, futuro marginal e assaltante. Teriam nossos representantes na ANC
clareza suficiente e fora necessria para mudar essa viso e instituir outro olhar, com novos
compromissos do Pas com suas crianas? Era um risco que no podamos correr. certamente
foi decisiva a participao popular direta, por meio das emendas e de sua defesa, alm de v-
rias outras formas de presena no espao democrtico conseguido no Congresso Nacional, que
deram vitalidade s emendas populares.
No o fato em si de ser um projeto de lei originado na sociedade que lhe d fora capaz
de se transformar em lei, mas a mobilizao, a participao nos debates e a reivindicao que
acompanham o processo de coleta de assinaturas e a tramitao do projeto no Legislativo.
Esse mecanismo da iniciativa popular de projeto de lei, no entanto, no tem sido bastante
usado por causa da dificuldade de obteno das assinaturas (cerca de 1,5 milho) com pelo
menos 0,3% dos eleitores de cinco Estados. Em dezesseis anos de existncia da Comisso (at
2004), apenas trs projetos foram apresentados.

O desejo do Poder Legislativo federal de se aproximar mais dos cidados encontrou outro
meio de interlocuo: a institucionalizao de uma comisso permanente destinada a receber
sugestes de entidades da sociedade civil: associaes e rgos de classe, sindicatos e entida-
des organizadas (exceto partidos polticos).
Em 2001, foi criada, na Cmara dos Deputados, a Comisso de Legislao Participativa
(CLP), como espao para a sociedade civil propor sugestes de:
projetos de lei;
requerimentos para audincias pblicas;
convocao de ministros;
solicitao de informao;
sugestes para as leis sobre o oramento: Plano Plurianual de Governo (PPA), Lei de
Diretrizes Oramentrias (LDO) e Lei Oramentria Anual (LOA).
Nos trs primeiros anos de existncia, a Comisso recebeu 283 sugestes, das quais 88
foram transformadas em proposies (projetos de lei, requerimentos, etc.). Dessa forma, a po-
pulao consegue com mais rapidez e amplitude exercer diretamente o poder na elaborao de
leis e no controle tanto do Legislativo quanto do Executivo. Suas sugestes podem ser conver-
tidas em projetos de lei pelos membros da Comisso sem a exigncia daquele elevado nmero
de assinaturas.
Essa iniciativa gerou desdobramentos. O Senado Federal acrescentou Comisso de Direitos
Humanos a atribuio e o nome de Legislao Participativa. Cerca de 45% das Assemblias
Legislativas e 1% das Cmaras de Vereadores tambm tiveram iniciativa semelhante.64
A presidncia e a secretaria da CLP da Cmara dos Deputados acolheu o pedido de apoio
46 do Movimento Fundeb pra Valer, conseguiu espaos e horrios, fez convites aos deputados para
participarem das manifestaes em defesa do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da
Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb) na Casa. Esse tipo de
ao se encaixa nos objetivos da Comisso de aproximar o Legislativo da populao, nesse caso,
de um significativo grupo de entidades que defendiam 11 milhes de crianas de 0 a 3 anos de
idade ameaadas, por uma proposta de emenda Constituio, de ficar fora do financiamento
da educao bsica, ou seja, das condies financeiras que tornam esse direito possvel.
As comisses tcnicas permanentes ou especiais realizam audincias pblicas para ouvir a

sociedade sobre matrias que se encontram em tramitao ou mesmo para tratar de assuntos
de relevante interesse, mesmo que no seja objeto de projeto de lei. Essas reunies podem ser
propostas pelos membros da comisso e por entidades da sociedade interessadas no assunto. A
proposta tem de ser aprovada pela comisso, bem como os nomes dos convidados a apresentar
e debater o tema. Quando se trata de matria polmica ou sobre a qual haja divergncias, nor-
ma que os diferentes pontos de vista sejam expostos e debatidos. Autoridades governamentais,
dirigentes de organizaes sociais, especialistas, pesquisadores, estudiosos e trabalhadores da
rea so convidados. Os convidados podem contar com assessores para esclarecer pontos espe-
cficos ou mais especializados, buscar e fornecer dados que sejam necessrios na hora. Esses
tm de ser credenciados e autorizados pelo Presidente.
64
Por exemplo, na Assemblia Legislativa de Minas Gerais foi criada, em 2003, a Comisso de Participao Popular. Comisses
de Legislao Participativa foram criadas na Assemblia Legislativa de Santa Catarina, em 2004; na Cmara dos Vereadores do
Municpio de So Paulo, em 2002; na Cmara dos Vereadores de Conselheiro Lafaiete (MG); na Cmara dos Vereadores de So
Bernardo do Campo (esta recebe tambm sugestes para encaminhar Cmara Federal).

Muita ateno deve ser prestada pelas organizaes sociais que se ocupam do assunto para
assegurar que, em funo do jogo de foras polticas na comisso, suas opinies e seus argu-
mentos no sejam excludos dos debates. O jogo democrtico exige equilbrio na apresentao
das diferentes propostas sobre a matria, condio para que os legisladores possam avali-la
melhor e votar com mais conhecimento.
possvel realizar audincia pblica conjunta de duas ou mais comisses quando houver con-
venincia de analisar articuladamente os assuntos das respectivas competncias. As audincias
podem influir decisivamente no rumo dos debates, no interesse dos membros da comisso e na
conquista de adeptos para as propostas. Argumentao consistente, objetiva, centrada no tema
e com dados ou informaes esclarecedores tem conseguido esses resultados. Diferentemente,
discursos genricos, falas superficiais, afirmaes sem justificao, imprecaes contra os pontos
de vista opostos so inteis, cansam os parlamentares e no suscitam debate. Tem produzido
perceptvel impacto tambm a distribuio, antes ou durante a exposio, de folhetos com argu-
mentos e dados aos membros da comisso, pois alguns deles se baseiam no que ali est escrito
para questionar, aprofundar, pedir esclarecimentos ou reforar os argumentos do convidado.
Algumas entidades comparecem com faixas e cartazes ou trazem grupos de pessoas diretamente
interessadas no assunto discutido (por exemplo, crianas, idosos, empregadas domsticas, estudan-
tes, aposentados, portadores de necessidades especiais, trabalhadores rurais, prefeitos). s vezes,
esses grupos fazem alguma manifestao rpida para chamar a ateno sobre o problema que
enfrentam e cujo projeto em debate visa resolver ou pode agravar. Outras vezes, a simples presena
deles j eloqente e se torna motivo de referncia oral dos parlamentares que defendem a causa.
Na tramitao da LDB, vrias entidades da sociedade civil atuaram no Congresso Nacional,
especialmente na Cmara dos Deputados, na defesa de princpios que queriam presentes na
nova lei de diretrizes e bases da educao, participando de diversas audincias pblicas, 47
nos vrios momentos do processo legislativo da lei. Um dos mais conhecidos foi o Frum de
Defesa da Escola Pblica. Defensor ardoroso, a ele se devem, em grande parte, a presena na
lei dos princpios da responsabilidade do Estado na educao pblica, a destinao exclusiva
dos recursos pblicos educao pblica (autorizada excepcionalmente no caso do artigo 213
da Constituio Federal), os requisitos tcnicos para a iniciativa privada exercer o princpio da
liberdade de iniciativa na educao, os itens definidores do conceito de manuteno e desenvol-
vimento do ensino (MDE) (artigos 70 e 71 da LDB). na Comisso de Educao do Senado Fe-
deral, a defesa da educao infantil foi feita com veemncia por entidades ligadas rea, como
a Organizao Mundial para a Educao Pr-escolar (Omep), uma vez que a primeira fase, a
educao do nascimento aos 3 anos de idade, estava sendo caracterizada, pelo relator, como
puericultura. Alm da participao nas audincias pblicas, no entanto, o contato pessoal, uma
conversa franca ou uma audincia particular ou de grupos no gabinete dos deputados e, princi-
palmente, do relator so muito importantes para analisar e precisar melhor as questes.
No debate da Proposta de Emenda Constitucional (PEC) no 536/1997, que cria o Fundeb,
dirigentes e representantes do Movimento Fundeb pra Valer assistiram a todas as audincias p-
blicas na Comisso Especial, acompanhando os argumentos dos apresentadores e dos membros
da Comisso, bem como os debates para orientar sua prpria ao e o dilogo com os deputados
e as deputadas. Numa dessas audincias65, a Omep e o Movimento Interfruns de Educao
Infantil no Brasil (Mieib) entregaram ao presidente da Comisso uma sugesto66 de emenda
65
Audincia pblica solicitada pela Campanha Nacional pelo Direito Educao, articulao da sociedade civil que impulsionou o
Movimento Fundeb pra Valer (Nota da Editora).
66
No era uma proposta de emenda nos termos de projeto de lei de iniciativa popular, mas uma expresso da vontade popular,
com argumentos jurdicos, cientficos, pedaggicos, polticos e sociolgicos que demonstram a necessidade de incluir a educao
nos trs anos iniciais da vida no fundo que iria financiar a educao bsica.

PEC com mais de 60 mil assinaturas, determinando a incluso da creche67, ou seja, a educao
infantil na sua integralidade, do nascimento aos 6 anos de idade. O presidente no s a emenda
recebeu como tambm a assinou, encarregando-se de defend-la. Houve uma audincia espec-
fica sobre a educao infantil com os dirigentes das entidades: Omep, Mieib, Conselho Nacional
dos Direitos da Criana e do Adolescente (Conanda) e Confederao Nacional dos Trabalhadores
em Educao (CNTE), em que foram apresentados argumentos legais, tcnicos e cientficos sobre
a necessidade da incluso da educao de 0 a 3 anos no Fundeb. A incluso da creche era a
principal bandeira do Movimento. Os textos que orientaram as falas dos convidados foram soli-
citados pela relatora e passaram a fazer parte dos documentos da Comisso. Esses documentos
foram estudados pelos consultores legislativos que assessoravam a relatora.
Na audincia pblica com o ministro da Fazenda para debater os aspectos financeiros, espe-
cialmente a participao da Unio nos recursos do Fundeb, um grupo de mes trabalhadoras,
com filhos pequenos no colo, compareceu, a convite do Fundeb pra Valer, e despertou a ateno
da imprensa, principalmente quando uma me se aproximou do ministro e este pegou a criana
no colo. Os organizadores tiveram o cuidado de no usar a criana como objeto para despertar
a sensibilidade dos polticos. A presena de mes e bebs era uma fotografia viva da dicotomia
entre o direito de ser me e o direito de trabalhar fora de casa, ou seja, do conflito da mulher
trabalhadora quando no h creche. Quando a me no encontra uma creche, o direito de tra-
balhar deixa de ser exercido ou o direito da criana ao cuidado e educao desde o nascimento
no se cumpre. Certas realidades s se tornam visveis e movem decises quando sacodem a
rotina do olhar e tocam no sentimento. A presena viva de grupos populares no espao legislati-
vo tem esse sentido e uma das expresses mais fortes de participao nas deliberaes.
48
Entidades de classe de grau superior, de empregados e empregadores, autarquias profis-
sionais e outras instituies de mbito nacional da sociedade civil tm o direito de credenciar
junto mesa representantes para prestar esclarecimentos s comisses, s lideranas, aos
deputados e aos relatores dos projetos sobre matrias de suas especialidades. Esse expediente
pouco empregado pelas organizaes no-governamentais sem fim lucrativo por no disporem
de recursos para manter um representante no Legislativo, sendo mais conhecido e utilizado o
credenciamento de representantes governamentais, dos ministrios e de entidades da adminis-
trao federal indireta. em alguns casos, tem sido adotada a soluo de contratar uma empresa
de assessoria legislativa que atende vrias instituies a um custo individual acessvel. O Mo-
vimento Fundeb pra Valer contou, no Congresso Nacional, com a experincia e a atuao da
gere, organizao sem fins lucrativos destinada a auxiliar organizaes da sociedade civil na
implementao de polticas e a prestar assessoria em advocacy.
Alm das formas regimentais referidas anteriormente, h outras maneiras de a sociedade

expressar a preocupao, o interesse ou a exigncia sobre determinado assunto ao qual o Con-
gresso Nacional como um todo ou cada uma de suas casas deve se pronunciar.
67
A primeira proposta de criao do Fundeb, debatida pelo Ministrio da Educao (MEC) com o Conselho Nacional de Secretrios
de Educao (Consed) e a Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao (Undime) e algumas entidades, englobava a
educao bsica em todas as suas etapas. O texto encaminhado pelo governo ao Congresso Nacional exclua a educao de 0 a 3
anos de idade, ou seja, a creche. As entidades que compuseram o Movimento Fundeb pra Valer trabalharam para conseguir essa
reincluso no mbito do Poder Legislativo, obtendo pleno xito, apesar das resistncias da rea fazendria federal e estadual e de
algumas entidades que diziam entender que os trs primeiros anos de vida so de responsabilidade da assistncia social, bastando
garantir s crianas cuidados de sade, alimentao, higiene e bons hbitos.

A presena de movimentos, grupos, entidades nos corredores, em frente s salas das co-
misses e na entrada do plenrio chama ateno e pode exercer grande impacto. O Congresso
Nacional chamado a casa do povo, portanto, deve ser aberto expresso, desde que ordei-
ra, pacfica e respeitosa, das diferentes correntes de pensamento, problemas ou necessidades
da populao, sobretudo aquelas que dependem de medidas legais ou sobre as quais o poder
legislativo tem competncia de agir, como acompanhar e controlar os atos do Poder Executivo,
seja da administrao direta, seja da indireta.
Essa presena, s vezes, acompanhada pelo som de apitos, pela distribuio de folhetos,
pela colagem de btons na lapela dos deputados e por breves discursos. Geralmente, apoiada
por parlamentares que defendem a mesma causa e se tornam porta-vozes de suas reivindica-
es nas instncias de debate e de deciso legislativa.
Durante a ANC, o Movimento Criana e Constituinte realizou trs expressivas manifestaes:
uma quando crianas com necessidades especiais entregaram s autoridades e aos consti-
tuintes um documento sobre seus direitos; a segunda foi por ocasio da entrega, no auditrio
Petrnio Portela, de um documento com 1,2 milho de assinaturas, colhidas em todo o pas,
pedindo aos constituintes que inclussem os direitos da criana no texto constitucional. O ato foi
presidido pelo vice-presidente da ANC e contou com a presena de cerca de 80 constituintes,
muitos dos quais usaram da palavra em defesa da proposta. medida que o representante de
cada um dos Estados era chamado para levar frente os volumosos pacotes de assinaturas, o
plenrio abarrotado explodia em aplausos, e as cmeras dos cinegrafistas e fotgrafos lutavam
por espao para a melhor tomada. no dia seguinte, o Jornal da Constituinte e a imprensa es-
tamparam a foto das dezenas de pilhas de papel com as assinaturas chegando quase ao teto 49
do auditrio e a vibrao dos representantes das crianas. A terceira foi quando os dirigentes
nacionais e estaduais do Movimento, acompanhados de centenas de crianas, foram recebidos
no Salo Negro pelo presidente da ANC e entregaram a ele o documento-sntese com as pro-
postas sobre os direitos da criana a serem includos na nova Constituio. Esse documento
estava redigido em linguagem jurdica, com artigos, incisos e pargrafos, no molde dos textos
preliminares que vinham sendo divulgados da nova Constituio. Ele foi distribudo a todos os
constituintes e comentado em reunies posteriores.
O acompanhamento da tramitao da PEC do Fundeb tambm um expressivo exemplo
de participao popular no Poder Legislativo. No Congresso, o ponto de partida foi a carrinha-
ta de bebs e os fraldas pintadas. Dirigentes e membros das entidades participantes do Mo-
vimento Fundeb pra Valer, senadoras, deputados, deputadas, mes com crianas pequenas
no colo ou empurrando carrinhos de bebs se reuniram em frente ao Congresso, subiram a
rampa, atravessaram o Salo Negro e seguiram at o hall da Taquigrafia. Portando faixas com
dizeres sobre a incluso da creche no Fundeb, dando entrevistas imprensa, sendo abraadas
por senadoras, deputadas e deputados, as crianas e as mes fizeram um ato de cerca de
uma hora pela incluso das creches no fundeb. Nesse percurso, vrios parlamentares foram
tomando conhecimento do assunto, receberam folhetos, se juntaram aos manifestantes e se
comprometeram a defender a causa.
Na sesso do plenrio da Cmara dos Deputados que discutiu e votou a Proposta de Emenda
Constitucional que cria o Fundeb, vrios deputados e deputadas portavam o bton do Fundeb pra
Valer: uma criana com fralda, numa expresso de grito exigente querendo ateno em creche.
Um deputado, mesmo se dizendo insatisfeito com alguns pontos da PEC, entre os quais a insufi-
ciente participao financeira do governo federal na educao, que deveria ser a prioridade das
prioridades, disse que votavam sim pela criana que, no bton, pedia educao e cuidados.

As comisses, tanto as permanentes quanto as temporrias, podem realizar reunies tc-
nicas, no deliberativas, com seus membros e com especialistas convidados para estudar,
analisar e debater matrias de projetos em tramitao. Tais reunies so recursos tcnicos
importantes para ampliar o espao de participao popular no Legislativo. Assim, para exem-
plificar, so suficientes trs diferentes momentos, escolhidos em funo da experincia e da
participao do autor.
Durante a ANC, o Movimento Nacional Criana e Constituinte conseguiu espao e horrio no
recinto do Congresso Nacional para vrias reunies, s quais eram convidados os deputados e
os senadores constituintes. Os diversos direitos das crianas eram debatidos com base em an-
lises tcnicas feitas por especialistas. Essas reunies conseguiam reunir at cinqenta, sessenta
constituintes por duas ou mais horas.
O relator do Projeto de Plano Nacional de Educao (PNE) realizou vrias reunies tcnicas
abertas com especialistas, professores, pesquisadores e tcnicos para analisar temas especficos
sobre os quais desejava aprofundar a anlise e melhorar as propostas. O presidente da Comis-
so de Educao participava ou franqueava seu gabinete para tais reunies.
Na tramitao da PEC no 536/1997, o presidente da Comisso Especial convidou a Cam-
panha Nacional pelo Direito Educao para expor e debater, numa reunio tcnica com os
membros da Comisso, o tema custo aluno-qualidade com base num estudo realizado pela
Campanha. A novidade da pesquisa despertou grande interesse de alguns deputados e depu-
tadas por ser uma fonte inestimvel de dados para definir o valor aluno-ano no Fundeb nas
diferentes etapas e modalidades da educao bsica.
50

Motauri Ciocchetti de Souza | Doutor em direito constitucional pela Pontifcia Universidade Catlica
de So Paulo
o por acaso, a Constituio Federal de 1988 se tornou popularmente conhecida

como a constituio cidad, uma vez que buscou criar e proteger direitos
sociais das mais diversas espcies.
Com efeito, aps o perodo ditatorial de triste memria, em que os direitos
individuais e sociais somente eram reconhecidos quando em consonncia
com os interesses dos governantes e em estreita observncia ao regime po-
ltico imposto, a Constituio de 1988 significou uma autntica ruptura, estruturando prin-
cpios e direitos fundamentais inerentes existncia de um verdadeiro Estado democrtico
de direito.
Mas no bastava a Constituio prever os direitos e conferir a eles o conceito de funda-
mentais, de protetores do homem visto de forma isolada ou como integrante da sociedade: era
essencial que previsse, de igual sorte, garantias necessrias para o respeito efetivo aos direitos
consagrados, sobretudo por parte do prprio Estado.
H, assim, na Constituio, direitos que tm como objeto imediato um bem da pessoa, como
a vida, a honra, a liberdade, a construo da cidadania. H tambm outras normas que prote-
gem esses direitos ao limitar o exerccio do poder. Entre estas, destacam-se as que dividem as
funes inerentes ao poder do Estado em legislativo, executivo e judicirio, dando a cada qual 51
autonomia e independncia.
As garantias necessrias defesa dos direitos consagrados pela Constituio Federal so de
trs ordens: inicialmente, temos aquelas denominadas sociais, que consistem na capacidade do
Estado de suprir adequadamente as necessidades de seu povo. Essas garantias se relacionam
gerao de riquezas no mbito da sociedade e forma pela qual esses recursos so distribudos
entre os indivduos que a integram. Assim, quanto menores as desigualdades sociais, maior o
grau de garantia da efetividade dos direitos consagrados pela Constituio.
Tambm h as garantias polticas, que se relacionam ao modo de exerccio do poder no
Estado e que decorrem da tripartio das funes citadas anteriormente, so organicamente
independentes entre si, mas devem atuar de forma harmnica. Entre as funes inerentes ao po-
der do Estado, existe um sistema recproco de controle, conhecido como freios e contrapesos.
Por seu intermdio, uma das funes se encontra apta a tolher os abusos porventura cometidos
pelas demais, ensejando, assim, a pacificao social.
Finalmente, h as garantias jurdicas, que correspondem aos meios processuais postos
disposio da pessoa ou da sociedade, que passam a poder, por seu intermdio e por mero
ato de vontade, exigir do Judicirio que aplique o direito ao caso concreto, possuindo a deciso
respectiva fora vinculante e imperativa, tendo em vista o instituto jurdico da coisa julgada.
Das trs funes inerentes ao poder do Estado, a jurisdicional a nica capaz de dizer qual
o direito aplicvel ao caso concreto em carter definitivo, uma vez que as decises oriundas de
Executivo e de Legislativo so passveis de controle pelo Judicirio, podendo por este ser alte-
radas ou elididas. No entanto, o Judicirio no pode agir sem ser provocado: ele apenas atua
quando algum requer expressamente a sua deciso por meio de um processo.
Quanto aos direitos individuais consagrados na Constituio, o tema no suscita gran-
des problemas: todo aquele que tiver violado o seu direito liberdade, propriedade ou

honra, por exemplo, pode sempre recorrer diretamente ao Poder Judicirio, utilizando-se de
um processo.
Contudo, os direitos consagrados pela Constituio vo muito alm de uma viso indivi-
dualista. Com efeito, a constituio cidad rica ao prever direitos sociais, como a sade, a
educao, a cultura, o trabalho e a proteo dos recursos do meio ambiente, entre outros. Vale
ressaltar que a defesa desses direitos tambm poder ser exercida por meio de um processo.
Os direitos sociais, na maioria das vezes, pertencem indistintamente a todos: o acesso e a
permanncia na rede pblica de ensino, a proteo dos recursos ambientais e a existncia de
uma rede pblica adequada de assistncia sade so exemplos de direitos que no podem ser
defendidos individualmente. Identificados e consagrados pela Constituio, esses direitos neces-
sitavam de garantias para ter efetividade, deixando de figurar como meros princpios constantes
da norma, sem que fizessem parte da realidade social.
Entre os mecanismos de garantia, a Constituio previu o Ministrio Pblico, definido como
instituio permanente que tem como objetivo defender os interesses sociais e individuais in-
disponveis, nos termos de seu artigo 127. O Ministrio Pblico no integra nenhuma das
funes inerentes ao poder do Estado, nem representa um quarto poder, como alguns chegaram
a afirmar: em verdade, a instituio gravita ao redor das funes legislativa, executiva e judici-
ria, fiscalizando-as e agindo, sempre que entender necessrio, para delas exigir o respeito aos
direitos consagrados pela Constituio.
assim, cabe ao Ministrio Pblico controlar o exerccio das funes do Estado com a finalidade de
obter a plenitude dos direitos sociais consagrados pela Constituio. Nesse sentido, o Ministrio P-
blico tem o dever de zelar pela proteo dos recursos do ambiente, pelo respeito aos princpios relati-
vos educao e sade constantes na Constituio, entre outras funes de similar relevncia.
52 Cumpre observar que, na maioria das vezes, o responsvel pelo desrespeito aos direitos so-
ciais consagrados na Constituio o prprio Estado. De fato, guisa de exemplo, o Estado tem
o dever de: universalizar o ensino bsico, criar condies de permanncia e de aprendizagem
em sua rede pblica, zelar pela qualidade do ensino. O descumprimento desses deveres (fato
infelizmente comum em nosso pas) gera a possibilidade da existncia de um processo, por
meio do qual o Judicirio ir controlar os abusos e as omisses do poder pblico, impondo a
este o dever de se adequar. Justamente em situaes como esta, se avoluma a importncia do
Ministrio Pblico: ele no apenas pode (como deve) mover processos para obter a efetividade
do direito consagrado pela Constituio.
Desse modo, como instituio integrante da estrutura do prprio Estado, o Ministrio Pblico
tem o dever de controlar os abusos e as omisses da pessoa poltica, agindo sempre em prol dos
interesses sociais. Em outras palavras, cabe ao Ministrio Pblico defender os interesses sociais,
ainda que estes sejam colidentes com os do prprio Estado.
bvio que, para agir assim, o Ministrio Pblico deve contar com garantias, sem as quais
seus rgos estariam subordinados hierarquicamente ao prprio chefe de algum dos poderes do
Estado, circunstncia em que atuariam servindo ao poder e no sociedade. E a Constituio,
em sua sabedoria, assim procedeu: ao Ministrio Pblico foram asseguradas autonomias ora-
mentria, financeira e administrativa, assim como chefia prpria e independente. O Ministrio
Pblico pode, portanto, resolver suas questes administrativas sem a interferncia dos poderes
do Estado. Podendo, ainda, dispor livremente de recursos oramentrios prprios, sem necessi-
tar, para tanto, do chefe do Executivo.
Do mesmo modo, aos rgos do Ministrio Pblico (promotores de justia e procuradores
da Repblica) foram outorgadas garantias como a independncia funcional. Por meio desta, o
rgo da instituio deve obedincia to-somente lei, no podendo nenhuma autoridade (nem
mesmo o procurador-geral, a quem incumbe chefiar o Ministrio Pblico) determinar qual ser

a forma de sua atuao no caso concreto. Como garantias inerentes independncia funcional,
existem a vitaliciedade (o rgo do Ministrio Pblico perde o cargo somente por deciso judi-
cial) e a inamovibilidade (pela qual o promotor no pode ser retirado da anlise de determinado
caso ou do exerccio de certa funo).
Os rgos do Ministrio Pblico contam com autonomia em sua atuao, pois nenhuma
autoridade pode dizer a ele como atuar em determinado caso concreto, nem puni-lo por atua-
o em desconformidade com interesses polticos ou pessoais. Deve, como dito anteriormente,
obedincia apenas lei.
Em sua atuao, os promotores e os procuradores no se subordinam aos interesses
do administrador pblico: agem movidos pela defesa dos interesses da sociedade, pouco
importa quem a esteja lesando, seja um particular, seja o prprio Estado. o promotor e o
procurador possuem independncia. Essa independncia, contudo, est sujeita a limites,
uma vez que ela no existe apenas para o resguardo do rgo do Ministrio Pblico, mas,
principalmente, da prpria sociedade, que deve ter a garantia de que a instituio agir
sempre que necessrio.
Assim, a liberdade de entendimento assegurada aos promotores e aos procuradores encontra
limites impostos pelas leis e pela busca da efetividade dos direitos assegurados pela Constitui-
o e pela construo da justia social. o princpio da obrigatoriedade molda a liberdade de
entendimento, regendo a atuao do Ministrio Pblico, que traa os limites da independncia
funcional, regrando-a em prol dos interesses sociais e da defesa dos direitos consagrados pela
Constituio. Portanto, a sociedade conta com uma instituio voltada defesa de seus direitos
sempre que estes forem colocados em risco pela atuao de quem quer que seja. mais que isso:
ela possui a certeza de que a instituio agir nesses casos.
A atuao do Ministrio Pblico pode ocorrer perante o Poder Judicirio, por interm- 53
dio de um processo, ou administrativamente, por meio de acordos que prevejam a efetiva
preveno ou reparao do dano social. Esses acordos possuem a vantagem de trazer uma
soluo mais rpida para a questo, sendo certo, no obstante, que neles no permitido
ao Ministrio Pblico deixar de exigir a plena reparao ou preservao do direito social. De
outro modo, a possibilidade de acordo administrativo permite ao Ministrio Pblico tambm
atuar politicamente no sentido de instar o poder pblico a cumprir o papel que lhe cabe
de implementador e assegurador dos direitos sociais. Nessa linha, cabe a ele tratar com
as autoridades pblicas, oferecendo sugestes, formulando recomendaes ou exigindo a
adoo de providncias.
As tratativas realizadas na esfera administrativa tm se mostrado muito eficazes: muitas ve-
zes, o Judicirio moroso, e a demora na deciso respectiva culmina por tornar irreversvel ou
irreparvel determinada leso social. A atuao administrativa do Ministrio Pblico tambm deve
observar a lei: no cabe tolerar prticas que violem direitos sociais nem permitir, ainda que parcial-
mente, que a leso persista. No exerccio de suas funes, o promotor ou o procurador acabam se
deparando com limitaes oriundas da denominada discricionariedade administrativa.
a discricionariedade administrativa consiste na liberdade que o gestor da coisa pblica pos-
sui de exercer escolhas entre opes diversas, desde que todas elas sejam admitidas pela lei
e atendam ao interesse pblico. Nessa esfera de entendimento, o Ministrio Pblico no pode
ingressar. Se o fizesse, estaria interferindo numa funo que no sua, substituindo a deciso
daquele que foi eleito para exerc-la de acordo com sua prpria opinio. Em outras palavras, se
o Ministrio Pblico pudesse ingressar na esfera da discricionariedade, estaria, ele prprio, se
tornando o administrador, passando a gerir a coisa pblica. E, nesse caso, quem controlaria as
suas decises? Por que elegeramos integrantes do Legislativo e do Executivo se no tivessem
eles o poder de decidir nos limites de suas aladas?

No obstante, fenmeno bastante comum alcana nossa estrutura pblica: o desconhe-
cimento dos limites da discricionariedade mencionada anteriormente. Com efeito, a discricio-
nariedade consiste no poder do administrador pblico de decidir entre as opes tima e
excelente, mas sem o direito de negar o cumprimento das leis, porque liberdade no lhe
dada para tanto.
Nesse sentido, o administrador pode optar por atender demanda pelo ensino infantil em
rede prpria, conveniada, ou por meio de cotas em unidades educacionais privadas. No sendo
permitido, porm, deixar de atend-la, argumentando com a discricionariedade.
Isso porque, em seu artigo 208, inciso IV, a Constituio Federal diz que o dever do Estado
para com o ensino ser cumprido mediante o atendimento em creches e pr-escolas a crianas
com idade entre 0 e 6 anos. onde a Constituio manda, no h nenhuma liberdade de escolha
concedida ao administrador, alm de cumprir a regra. Onde a lei impe determinada conduta,
o administrador no pode se negar a cumpri-la ou agir de forma diversa: a norma vincula. E,
existindo vinculao do administrador, impe-se ao Ministrio Pblico o dever de fiscalizar a sua
atuao, zelando pela fiel observncia da lei e pela efetividade do direito por ela assegurado.
Assim, o Ministrio Pblico tem o dever de agir, cobrando do administrador a adoo das
medidas necessrias para que os direitos sociais consagrados pela Constituio se materializem.
Incumbe-lhe, por exemplo, interferir na prpria elaborao da proposta oramentria, verifican-
do se ela observa a aplicao mnima de recursos na manuteno e no desenvolvimento do
ensino, como determina o artigo 212 da Constituio Federal. Cabe-lhe ainda acompanhar a
execuo oramentria no sentido de verificar se os recursos citados esto efetivamente sendo
investidos nas finalidades mencionadas. Compete-lhe verificar se o ensino fundamental est
efetivamente universalizado, adotando as providncias necessrias (at mesmo diante dos pais
54 ou do Estado) para que esse objetivo seja alcanado.
Em busca de tais finalidades, o Ministrio Pblico dispe de instrumentos administrativos e
processuais bastante eficazes, que devem ser obrigatoriamente utilizados: a defesa dos direitos
sociais no facultada instituio. antes, lhe imposta, sem o que toda a estrutura constitu-
cional de defesa dos direitos sociais constituiria mera retrica.
o Ministrio Pblico deve exercer o papel de negociador poltico: mas a negociao por
ele realizada ter obrigatoriamente como norte a concretizao dos direitos sociais, a sua im-
plementao. O poder de negociar no implica, assim, transigir: os direitos sociais no so
cometidos ao Ministrio Pblico, mas, sim, a todos; o Ministrio Pblico foi institudo e possui,
no Estado democrtico de direito, o dever de funcionar como agente de implementao desses
direitos. Deix-lo negociar a critrio pessoal do promotor ou do procurador seria permitir a eles
disporem de direitos que no possuem. E, para tanto, nossa Constituio no os autoriza. Se
cabe a eles exigir a implementao dos direitos sociais, adotando as medidas necessrias para
que o administrador efetivamente aja, no cabe ao Ministrio Pblico, como afirmamos anterior-
mente, dizer qual o caminho que dever ser escolhido para tal se vrias forem as opes trazidas
administrao, desde que todas atendam ao interesse social.
Assim, o administrador tem uma margem de deciso, de escolha, na qual ningum poder
interferir: acaso assim ocorresse, a prpria estrutura da tripartio das funes inerentes ao po-
der do Estado desmoronaria, o que, evidncia, no se concebe. Nesse sentido, e procurando
resumir as idias delineadas aqui, o Ministrio Pblico uma instituio voltada defesa dos
interesses sociais e individuais indisponveis. essa finalidade que justifica a sua existncia,
tornando-a imperiosa para que exista um Estado democrtico de direito.
Desse modo, a instituio do Ministrio Pblico traduz uma garantia social de que os direitos
constantes da Constituio no existem como meras retricas ou simples devaneios do legisla-
dor: cabe-lhe agir no sentido de assegurar a respectiva efetividade. Como instituio incumbida

de assegurar a observncia e a efetividade dos direitos sociais, cabe ao Ministrio Pblico atuar
politicamente, fiscalizando o exerccio das funes inerentes ao poder do Estado, buscando cor-
rigir eventuais falhas e adotar as medidas adequadas para que os princpios da justia social, da
dignidade da pessoa humana e da igualdade surjam plenos em nosso cotidiano.
O Ministrio Pblico deve no apenas acompanhar a elaborao das polticas pblicas como
tambm interceder no processo respectivo sempre que verificar que ele no se encontra em
harmonia com a efetividade que deve acompanhar os direitos sociais. Isso lhe impe o dever de
acompanhar a implementao dessas polticas, verificando sua relevncia e o atendimento dos
anseios sociais. Somente por meio desse acompanhamento, a instituio pode realmente cum-
prir o papel que lhe conferido em nossa ordem constitucional. E, nesse sentido, o Ministrio
Pblico deve ser o advogado da sociedade em qualquer circunstncia, o agente incumbido de
promover a reduo das desigualdades sociais e de assegurar a dignidade da pessoa humana
em todas as suas dimenses. Sem um Ministrio Pblico forte e independente, no h Estado
democrtico de direito que subsista.
55

Idevaldo da Silva Bodio | Professor da Faculdade de Educao da Universidade Federal do Cear asso-
ciado ao Centro de Defesa da Criana e do Adolescente do Cear (Cedeca-CE)
Nadja Furtado Bortolotti | Coordenadora do eixo direito ao desenvolvimento do Cedeca-CE
pesar de j se ter realizado o acompanhamento da matrcula e visitas-diagnstico

a escolas da rede pblica no decorrer de 1998, foi em dezembro daquele ano
que a Comisso de Defesa do Direito Educao se constituiu formalmente.
Em dezembro de 1988, realizou-se o II Seminrio de Acesso Educao de
Qualidade para Todos: Desafios e Perspectivas, uma iniciativa da Faculdade de
Educao da Universidade Federal do Cear, que permitiu a discusso, junto
com representantes dos poderes pblicos, estadual e municipal, sobre a situao educacional
de Fortaleza. Na ocasio, foram apresentados a experincia de acompanhamento do processo
de matrcula nica em Fortaleza, realizado pela Comisso de Educao da Cmara Municipal de
Fortaleza, pelo Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente e pelo Centro de
Defesa da Criana e do Adolescente do Cear (Cedeca-CE), e o diagnstico da situao de doze
anexos escolares68 da nossa cidade, realizado pelo Cedeca-CE, cada qual consubstanciado
num relatrio.
No decorrer desse evento, nasceu a idia de se criar uma articulao de entidades para
56 acompanhar o processo de matrcula do ano seguinte, 1999. Logo a seguir, criou-se a Comisso
Interinstitucional para Acompanhamento e Fiscalizao do Processo de Matrcula nica, sendo
inicialmente formada pela Comisso de Educao da Cmara Municipal de Fortaleza, pelo Mi-
nistrio Pblico Estadual, por meio do Centro de Apoio Operacional das Promotorias da Infncia
e Juventude (Caopij) e do Centro de Defesa da Criana e do Adolescente do Cear (Cedeca-CE),
em reunio da qual participaram tambm representantes da Comisso de Educao da Assem-
blia Legislativa do Estado do Cear e dos Conselhos Tutelares de Fortaleza.
Desde o seu surgimento, a Comisso adota como fundamento de sua interveno as normas
jurdicas que asseguram o direito educao pblica, gratuita e de qualidade social para todos,
principalmente como expresso na Constituio Federal, no Estatuto da Criana e do Adolescen-
te, na Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, na Constituio do Estado do Cear, na
Lei Orgnica do Municpio de Fortaleza e nas Resolues Normativas dos Conselhos Nacional e
Estadual de Educao. Desse modo, tem-se como pressuposto a educao como direito huma-
no, portanto, universal, exigvel, intransfervel, inalienvel e inadivel.
Em funo de suas reconhecidas limitaes, definiu como foco de sua atuao a luta pela
garantia do direito educao no mbito da educao infantil, do ensino fundamental e do
ensino mdio, nas escolas das redes pblicas da cidade de Fortaleza. Durante seus primeiros
anos de existncia, a Comisso delineou as estratgias de ao que a acompanham at hoje: a
articulao institucional, a mobilizao social, a ao na mdia e a defesa jurdica.
68
O termo anexo deriva da sua nomeao completa (anexos s escolas patrimoniais) e tem sido utilizado para designar os
prdios utilizados pelo poder pblico para o funcionamento de salas escolares, vinculadas a uma escola patrimonial, como forma
operacional de contabilizar tais matrculas no rateio dos recursos do Fundef. Na maioria dos casos, no apresentam condies
mnimas de desenvolvimento das atividades didticas. na prtica, operam desligadas da escola patrimonial, com todas as
decorrncias nefastas desse isolamento.

A valorizao das articulaes institucionais decorre da compreenso de que o trabalho em
rede potencializa a voz e a ao das organizaes que a compem. Alm disso, a diversidade
desses atores sociais agrega conhecimentos e competncias diversos, contribuindo para uma
viso mais abrangente e ao mesmo tempo mais capilar das aes decorrentes das polticas
educacionais, uma vez que passa a ser lida por diferentes matizes de percepo.
Nos espaos de atuao da Comisso, as mobilizaes sociais tm cumprido importantes
papis de atuao, seja como instrumentos de presso poltica, de proposies e de fiscaliza-
es das gestes das polticas educacionais. Tais movimentos decorrem da compreenso de que
as polticas pblicas devem ser elaboradas com a participao de todos os segmentos sociais,
os mesmos que as fiscalizaro e que, por meio de presses sociais, devero pautar as agendas
dos gestores pblicos. No incio, se fizeram mais visveis nos perodos de matrcula por meio de
campanhas de estmulo procura por vagas em escolas pblicas, passando, como continuidade
natural desse movimento, a fiscalizar os processos de acolhimento das matrculas, pressionando
os gestores para garantir as demandas registradas.
Como decorrncia de suas atuaes, a Comisso tem se constitudo tambm em canal pri-
vilegiado de recebimento de denncias de violao do direito educao, uma vez que seus
membros possuem recortes de atuaes definidos por regies geogrficas, segmentos profissio-
nais, faixas etrias especficas, ou combinaes dessas categorias, o que tem garantido uma re-
troalimentao de demandas que faz com que ela tanto paute como seja pautada por diferentes
setores da sociedade.
As aes na mdia, por sua vez, vm sendo utilizadas como singulares e importantes recur-
sos para dar visibilidade s aes da Comisso, especialmente s denncias de omisses ou
irregularidades praticadas pelos gestores da educao. A veiculao impressa ou televisiva de
tais notcias permite atingir um nmero enorme de pessoas, o que se constitui como um meio 57
eficiente no sentido de pressionar os governos das duas esferas para que tomem as providncias
cabveis para cessar as violaes dos direitos. importante mencionar que, alm de conquistar
amplo espao miditico, a Comisso passou a ser reconhecida como fonte jornalstica para as
matrias sobre educao na cidade de Fortaleza.
Tanto as denncias recebidas quanto as irregularidades constatadas pelas aes de fiscali-
zao organizadas pela Comisso sempre foram encaminhadas administrativamente e, quando
necessrio, judicialmente, j tendo sido realizadas representaes, peties administrativas e
aes judiciais, fazendo da defesa jurdica um importante brao de atuao institucional.
Dessa forma, inmeras foram as visitas s unidades educacionais das redes pblicas, as
campanhas de divulgaes nos perodos de matrcula, as interlocues com os gestores das
polticas educacionais, as audincias pblicas e os seminrios para discutir as demandas edu-
cacionais, as peties (judiciais e administrativas) requerendo a cessao das violaes encon-
tradas e as aparies na mdia.
As primeiras aes realizadas pela Comisso, como j dissemos, foram os acompanhamen-
tos dos processos de matrculas, no fim dos quais eram elaborados relatrios em que se registra-
vam as irregularidades constatadas, propondo e exigindo solues. O relatrio do ano de 199969
teve como foco prioritrio a universalizao da garantia do direito constitucional de acesso
escola. Em razo disso, sua principal bandeira era a luta pelo acesso escola pblica, gratuita e
perto de casa, respaldada pelo artigo 53 do Estatuto da Criana e do Adolescente do Cear (Lei
Federal no 8.069/1990). Logo foram constatadas a no-oferta de vagas na educao infantil e
a contratao de professores em carter temporrio. Alm disso, reivindicava maior participao
social na construo do processo de matrcula, cuja ausncia se atribua s falhas detectadas.
69
Comisso Interinstitucional para Acompanhamento e Fiscalizao do Processo de Matrcula nica, 1999.

Em 2000, esses atores sociais comearam a se dar conta de que no bastava garantir ape-
nas o acesso escola, passando a discutir o padro de qualidade dos equipamentos escolares,
reconhecendo que no bastava garantir a vaga nas escolas pblicas, era preciso tambm saber
sobre as condies em que o ensino pblico estava sendo oferecido.
Ao longo desses primeiros anos, vrias organizaes se integraram Comisso Interinstitu-
cional para Acompanhamento e Fiscalizao do Processo de Matrcula nica, que chegou ao
ano de 2001 composta por cerca de vinte entidades, entre rgos de governo, representaes
sindicais e parlamentares, associaes estudantis e organizaes no-governamentais, momen-
to em que se consolidou uma mudana no foco de sua atuao pela garantia do acesso s
escolas como resultado das suas elaboraes decorrentes das mobilizaes anteriores.
Ainda que reconhecessem que essas lutas representam instrumentos importantes para uni-
versalizar o acesso ao ensino em Fortaleza, seus integrantes consideravam que essa conquista
estava longe de assegurar o constitucional direito educao. Nesse sentido, se intensificava a
idia de que no bastava lutar por matrculas nas redes pblicas de ensino, era preciso garantir
a permanncia dos alunos nas escolas, oferecendo reais possibilidades de acesso e de apropria-
o dos bens da cultura socialmente acumulada.
Em razo dessa nova compreenso, no comeo daquele ano, a Comisso redefiniu seus obje-
tivos e mudou de nome, passando a se chamar Comisso Interinstitucional de Defesa do Direito
Educao de Qualidade Social. Acreditava-se que essa nomeao fosse capaz de explicitar tanto
sua composio (um conjunto de instituies) quanto seu objetivo principal, que evoluiu e se expli-
citava como a defesa do direito educao de qualidade social por entender que essa era a opo
que melhor acolhia as necessidades e as possibilidades dos usurios das escolas pblicas.
Aquele ano foi marcado pelas discusses em torno da poltica dos anexos, ou seja, a
58 ampliao da oferta de matrculas por meio do aumento de vagas em anexos s escolas patri-
moniais. A Comisso visitou vrios desses estabelecimentos da rede municipal de ensino, tanto
no ensino fundamental quanto na educao infantil, e, em relatrio final70, denunciou as preca-
rssimas condies de funcionamento desses equipamentos sociais, provocando a Procuradoria
Geral de Justia, o Conselho Estadual de Educao (CEC) e a mdia local.
Essa ao levou o CEC a visitar esses anexos. No incio de 2002, por meio da Cmara de
Educao Bsica, o CEC emitiu o parecer no 46/2002, que prope parmetros e medidas para a
transformao da improvisada figura dos anexos na rede municipal de educao de Fortaleza
em escolas dignas pelas vias da colaborao entre os sistemas e da negociao social,
reconhecendo as denncias feitas pela Comisso.
Essas mesmas denncias tambm motivaram o jornal O Povo a realizar uma campanha deno-
minada Criana fora do anexo e dentro da escola, por meio de um conjunto de artigos mostrando
a triste realidade de quase 70 mil crianas e adolescentes do municpio de Fortaleza, que assistiam
as aulas em ambientes que de nenhum modo se pareciam com estabelecimentos escolares.
A partir desses artigos, dessas mobilizaes e de suas ressonncias na imprensa fortale-
zense, naquele momento, foi possvel manter o vigor e a atualidade desse tema por meio da
exposio concreta daquelas denncias, fato que fortaleceu nossas lutas e ajudou a legitimar a
atuao da Comisso de Defesa do Direito Educao71 junto populao em geral.
Naquele mesmo ano, foi elaborado um novo relatrio de visita s escolas da rede pblica de
Fortaleza72 que teve como ponto forte a reafirmao das primeiras denncias, tais como: escolas
com estruturas fsicas inadequadas; falta de prdios escolares prximos s residncias dos alu-
70
Comisso Interinstitucional de Defesa do Direito Educao de Qualidade Social, 2001.
71
Objetivando facilitar sua identificao, em 2002, o nome foi mudado para Comisso de Defesa do Direito Educao.
72
Comisso de Defesa do Direito Educao, 2002.

nos; inexistncia de transporte escolar gratuito; nmero insuficiente de matrculas na educao
infantil, alm da precariedade desse atendimento; assimetria entre o compartilhamento das
responsabilidades entre estado e municpio e o excessivo nmero de professores com contratos
temporrios; um conjunto de proposies para o encaminhamento de alguns dos problemas;
apresentao de novas demandas (como a realizao de conferncias com ampla participao
da sociedade civil para a elaborao dos planos estadual e municipal de educao).
Ainda naquele ano, a Comisso de Defesa do Direito Educao participou de manifes-
taes pela responsabilizao dos envolvidos no esquema que desviou parte dos recursos da
merenda escolar da rede municipal de Fortaleza73, processo que culminou no ano seguinte com
a cassao do mandato parlamentar do recm-eleito deputado estadual Srgio Benevides.
Outra ao importante foi dar visibilidade nacional e internacional s violaes do direito
educao, que h muito vinham sendo denunciadas, encaminhando-as ao relator para o direito
educao, da Plataforma de Direitos Humanos Econmicos, Sociais e Culturais do Brasil (Platafor-
ma DhESC Brasil), professor Srgio Haddad. As denncias, acolhidas pelo relator e apresentadas
em audincia pblica, realizada na Assemblia Legislativa do Estado do Cear em 21 de fevereiro
de 2003, foram as seguintes: a oferta insuficiente de vagas e a falta de qualidade no atendimento
em creches; a precariedade de atendimento em pr-escolas e escolas de ensino fundamental,
em especial nos anexos; o sistema Telensino como poltica curricular prejudicial ao processo de
ensino-aprendizagem; a m qualidade na oferta do ensino mdio; a precarizao das relaes de
trabalho dos profissionais da educao, tanto na administrao estadual quanto na municipal.
Tais denncias constaram no texto final do Relatrio Nacional para o Direito Humano Edu-
cao, apresentado pelo representante brasileiro, em abril de 2003, na sesso aberta do Alto
Comissariado das Naes Unidas para os Direitos Humanos, em Genebra, na Sua e, em junho
de 2003, na Conferncia Nacional de Direitos Humanos, realizada em Braslia.
59
Objetivando apresentar um relatrio anual mais bem elaborado que os anteriores, a coor-
denao da Comisso de Defesa do Direito Educao convidou professores da Faculdade de
Educao da Universidade Federal do Cear e do Departamento de Educao da Universidade
Estadual do Cear para preparar o documento de 2003. As visitas aos equipamentos escolares
comearam a ser feitas no segundo semestre daquele ano, com instrumentos de pesquisa mais
abrangentes e ao mesmo tempo mais detalhados que os anteriores.
Sendo esse um trabalho mais denso e minucioso, o relatrio teve importante impacto, tanto
pela sua repercusso entre os rgos de governo e na imprensa falada e escrita quanto pelos
sinais de desconforto que mais uma vez comearam a se evidenciar na Comisso.
Nesse trabalho74, foram analisadas as seguintes categorias: instalaes e equipamentos,
materiais pedaggicos e de apoio, programas suplementares, profissionalizao das funes da
escola, gesto escolar e administrao dos recursos financeiros. O documento indicou que al-
gumas das denncias mais contundentes feitas pela Comisso nos relatrios anteriores haviam
sido encaminhadas, mesmo que, em vrios casos, apenas parcialmente. ainda assim, se podia
dizer que a precariedade era um trao constante nas escolas visitadas.
Alm disso, o relatrio tambm teceu consideraes acerca das responsabilidades dos poderes
executivos, tanto federal quanto estadual e municipal, alm do Conselho de Educao do Cear na
transformao da escola pblica de Fortaleza, apontando como dever da sociedade civil o aumen-
to de sua participao nos mecanismos de democratizao da gesto escolar e no monitoramento
dos padres de qualidade da educao praticada nesses estabelecimentos de ensino.
73
Comisso Parlamentar de Inqurito instalada na Cmara Municipal de Fortaleza comprovou o uso indevido de 1,8 milho de reais
dos recursos que deveriam ser aplicados na merenda escolar. o documento aponta, nominalmente, alguns funcionrios municipais
e empresas privadas, alm do ex-vereador e genro do prefeito, o deputado estadual Srgio Benevides.
BODIO, I. S. (coord.). Aprender direito um direito: definindo insumos, construindo indicadores e aferindo a qualidade de escolas
74
pblicas na cidade de Fortaleza. (Relatrio de pesquisa). Fortaleza: UFC/UECE/Comisso de Defesa do Direito Educao, 2004.

fiel ao princpio de fortalecimento de aes em conjunto com outras articulaes, a Comis-
so props emendas ao Projeto de Lei Oramentria de 2004 e ao Projeto de Plano Plurianual
para o perodo de 2004 a 2007, ambos do estado do Cear, por meio das quais se pretendia
a destinao de recursos para: a realizao da Conferncia Estadual de Educao; o aumento
da dotao oramentria para o atendimento de crianas na educao infantil; a expanso e
a melhoria da infra-estrutura das escolas de ensino fundamental e mdio; o transporte escolar
para alunos do ensino mdio.
As eleies municipais de 2004 levaram a Comisso a pautar uma srie de reivindicaes,
que foram entregues aos prefeiturveis em documento assinado por um conjunto de articula-
es da sociedade civil.
Em 2005, duas pautas preponderaram: o direito educao de pessoas com deficincia e
o direito educao infantil, em especial as creches. O primeiro tema foi impulsionado princi-
palmente pelo ingresso, na Comisso, do Centro de Apoio s Mes dos Portadores de Eficincia
(Campe), associao civil que luta pelos direitos das pessoas com deficincia, especialmente o
direito educao e sade.
No incio de 2005, ao mesmo tempo que, nacionalmente, se discutia a incluso, ou no,
das creches na proposta governamental do novo fundo de financiamento da educao bsica
(o Fundeb), em nvel local, a quase totalidade das creches subvencionadas pelo poder pblico
municipal estava fechada sob alegao da no-prestao de contas por parte das associaes
como fator responsvel pela interrupo do repasse dos recursos pblicos.
Esse cenrio permitiu que o Movimento Fraldas Pintadas, movimento nacional encabeado
pela Campanha Nacional pelo Direito Educao em defesa da incluso das creches na pro-
posta do novo fundo de financiamento da educao bsica (o Fundeb), unisse as pautas local
60 e nacional, dando-lhe coloraes diferentes nessa cidade, pois teve como objetivos pressionar
pela reabertura das creches fechadas, pela ampliao do atendimento na rede municipal e pela
municipalizao das creches comunitrias.
Nacionalmente, se obteve a incluso das creches no Fundeb, ainda que com uma participa-
o menor nos recursos do Fundo do que se pleiteava. Em nvel local, visando ao acolhimento
das reivindicaes, foi assinado pelo gestor municipal um Termo de Ajustamento de Conduta
junto ao Ministrio Pblico Estadual.
Na luta pela efetivao do direito educao das pessoas com deficincia, pode-se vislum-
brar a ampliao da percepo acerca do contedo material desse direito. Assim, apesar de a
defesa do direito educao desse segmento social no ser nova na histria da Comisso, o que
se observa (por exemplo, pela sua divulgao nos panfletos distribudos nos perodos de matr-
cula e pela constatao do no-atendimento desse pblico) que o entendimento da maneira
pela qual se efetiva esse direito se transformou. Desse modo, o que antes era a demanda pelo
atendimento na educao especial hoje a demanda pela matrcula de crianas e adolescen-
tes com deficincia nas salas comuns do ensino regular, em total consonncia com a normativa
internacional e a mais moderna interpretao da legislao nacional, realizada com base nos
princpios constitucionais. Tal mudana tambm foi observada na poltica governamental em
nvel federal. Assim, no mesmo ano, o governo federal realizou uma campanha miditica de
chamamento matrcula de pessoas com deficincia na rede regular de ensino.
Em 2006, lutas histricas dos militantes da educao vm tona. O Poder Executivo Muni-
cipal d incio elaborao do Plano Municipal de Educao (PME) de Fortaleza, e a Cmara
Municipal de Fortaleza inicia a reviso da Lei Orgnica Municipal (LOM). Esto em pauta, entre
outras, a criao do sistema de educao do municpio com o respectivo Conselho Municipal de
Educao e o estabelecimento dos objetivos e das metas para a educao na cidade de Fortaleza
nos prximos dez anos.

A Comisso de Defesa do Direito Educao est participando ativamente do processo
de elaborao do PME de Fortaleza, tendo sido eleita vice-presidente do Frum Municipal de
Educao de Fortaleza, representando a sociedade civil. Assim, visando sobretudo elaborao
democrtica do plano com a ampla participao da populao, pretende promover a necessria
vinculao oramentria s metas propostas e a existncia de mecanismos de controle social
para a execuo do PME de Fortaleza75.
A defesa da elaborao democrtica dos planos de educao j era bandeira da Comisso
na poca da tentativa malsucedida do governo estadual de elaborar o Plano de Estadual de Edu-
cao, em 2002, que no permitiu a participao da sociedade civil organizada no Congresso
Estadual de Educao.
Para aprofundar as discusses quando da elaborao do PME e de replic-las, contribuin-
do para uma participao ampla e qualificada da sociedade civil, esto sendo realizadas as
Jornadas pela Educao, uma parceira entre a Comisso de Defesa do Direito Educao, o
Comit Cear da Campanha Nacional pelo Direito Educao e a Faculdade de Educao da
Universidade Federal do Cear. As Jornadas tm se constitudo em espao de reflexo e debate
acerca da educao na cidade de Fortaleza, contribuindo para o fortalecimento das organizaes
da sociedade civil que trabalham com esse tema.
Das lutas pela ampliao das matrculas nas escolas pblicas quelas pela consolidao
de relaes de ensino-aprendizagem reais e significativas que garantissem aos alunos o efetivo
acesso ao conhecimento socialmente acumulado pela humanidade, passando pelas reivindica-
es de boas condies de funcionamento dos prdios escolares, foi sendo construda, passo 61
a passo, uma compreenso mais densa e tambm mais ampla do sentido efetivo da educao
como um direito humano, constituindo-se em importante processo educativo para aqueles seto-
res organizados da sociedade civil que atuaram no acompanhamento e na fiscalizao de pol-
ticas pblicas de educao por meio da Comisso de Defesa do Direito Educao, bem como
para a populao em geral da cidade de Fortaleza, que teve ampliada, por ao da Comisso, a
sua percepo sobre o direito educao.
Ao lado de conquistas reais, objeto de suas reivindicaes especficas (concretizadas, por
exemplo, pela diminuio substantiva de anexos s escolas patrimoniais, pela reduo de
professores com contratos precarizados ou pela municipalizao de mais de trinta de creches
conveniadas), a Comisso de Defesa do Direito Educao pode contabilizar como parte de
suas elaboraes um sofisticado processo de educao para os direitos humanos, construdo e
amalgamado na rica diversidade dos embates contnuos.
s vsperas de completar dez anos de atuao contnua, a Comisso, que at aqui tem se
mantido como uma das frentes na vanguarda das lutas pelo direito educao na cidade de
Fortaleza, precisa reconhecer que os futuros embates nas novas fronteiras de lutas sero mais
sofisticados e mais aprofundados, porque trataro da qualidade da educao, um conceito em
construo e principalmente em disputa.
75
Comisso de Defesa do Direito Educao; Comit Cear da Campanha Nacional pelo Direito Educao, 2006.

BODIO, I. S. (coord.). Aprender direito um direito: definindo insumos, construindo indicadores e aferindo
a qualidade de escolas pblicas na cidade de Fortaleza. (Relatrio de pesquisa). Fortaleza: UFC/UECE/Comisso
de Defesa do Direito Educao, 2004.
CENTRO DE DEFESA DA CRIANA E DO ADOLESCENTE DO CEAR. Anexos: a dura realidade do ensino
fundamental em Fortaleza. Fortaleza, 1998.
COMISSO DE DEFESA DO DIREITO EDUCAO. Relatrio de visitas s escolas pblicas de Fortaleza.
Fortaleza, 2002.
______. Manifesto em favor da democratizao da poltica educacional no Cear. Fortaleza, 2002.
COMISSO DE DEFESA DO DIREITO EDUCAO; COMIT CEAR DA CAMPANHA NACIONAL PELO DI-
REITO EDUCAO; FRUM DE EDUCAO INFANTIL DO CEAR; FRUM INTERISTITUCIONAL DE DEFESA
DA ESCOLA PBLICA. Carta aberta em defesa e mais recursos para a educao pblica no Estado do Cear.
Fortaleza, 2003.
COMISSO DE DEFESA DO DIREITO EDUCAO; COMIT CEAR DA CAMPANHA NACIONAL PELO
DIREITO EDUCAO; FRUM INTERISTITUCIONAL DE EDUCAO, CENTRO DE ARTICULAO E APOIO
S CRECHES; FRUM ESTADUAL DE ASSISTNCIA SOCIAL. Pelo direito educao pblica, gratuita e de
qualidade, carta aberta aos(s) candidatos(as) Prefeitura Municipal de Fortaleza. Fortaleza, 2004.
COMISSO DE DEFESA DO DIREITO EDUCAO; COMIT CEAR DA CAMPANHA NACIONAL PELO
DIREITO EDUCAO. Carta de princpios e diretrizes da sociedade civil sobre o Plano Municipal de Educao
de Fortaleza. Fortaleza, 2006
COMISSO DE EDUCAO DA CMARA MUNICIPAL DE FORTALEZA; CONSELHO MUNICIPAL DOS DIREI-
TOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE; CENTRO DE DEFESA DA CRIANA E DO ADOLCESCENTE DO CEAR.
Relatrio sobre a matrcula nica. Fortaleza, 1998.
COMISSO INTERISTITUCIONAL DE DEFESA DO DIREITO EDUCAO DE QUALIDADE SOCIAL. Relatrio
preliminar das visitas s escolas anexas da rede pblica municipal de Fortaleza. Fortaleza, 2001.
COMISSO INTERINSTITUCIONAL PARA ACOMPANHAMENTO E FISCALIZAO DO PROCESSO DE MA-
TRCULA NICA. Relatrio final da Comisso Interinstitucional para Acompanhamento e Fiscalizao do Pro-
cesso de Matrcula nica do ano de 1999. Fortaleza, 1999.
62 CONSELHO DE EDUCAO DO CEAR. Parecer no 46/2002. Fortaleza: Cmara de Educao Bsica,
2002.

Luiz Roberto Alves | Professor titular da Universidade Metodista de So Paulo e da Escola de Comunicaes
e Artes da Universidade de So Paulo, pesquisador visitante na Universidade de Florena, Itlia
mais do que um ser no mundo, o ser humano se tornou uma presena no mundo, com
o mundo e com os outros. (...) Significa reconhecer que somos seres condicionados, mas
no determinados. Reconhecer que a histria tempo de possibilidade e no de determi-
nismo, que o futuro, permita-se-me reiterar, problemtico e no inexorvel.
(Paulo Freire em Pedagogia da autonomia: saberes necessrios prtica educativa)
presente tema tanto permite o encontro entre as cincias humanas e sociais

quanto se coloca no corao das preocupaes polticas contemporneas. De
um lado, se organiza como um saber transversal, pois aproxima os acmulos
do processo de formao das geraes ao movimento de idias e prticas
que produz conexes sociais a partir de novas tecnologias, isto , educao
e comunicao. De outro, permite trabalhar sobre uma nfase do momento
histrico vivido: superar os ativismos da base social e as receitas das instituies centralizadoras
internacionais pelo alcance de polticas sociais e econmicas que obtenham algum consenso
sob a tica do bem pblico comum.
A transversalidade do tema advm de uma linha de pensamento, retomada por estudiosos 63
como Amarthya Sen76, segundo a qual os investimentos pblico-privados em polticas de bem-
estar como educao, cultura e sade agregam riqueza social e, alm da dignidade que estabe-
lecem, constroem uma dinmica econmica favorvel a todos os atores sociais e uma marca de
governana. No entanto, imediatamente a se cruza outra linha de pensamento: a do controle p-
blico desse processo, em geral manchado por corrupes de variada espcie, desde o universo do
planejamento e da emisso de leis e normas at a distribuio e o consumo dos bens sociais.
A comunicao social, e nela includa a mdia, seria o lugar de referncia dos encontros, da
busca de consensos, da explicitao dos dissensos, do acompanhamento crtico e do aumento
de densidade e expanso do fenmeno poltico. A se realiza a transversalidade, que uma tra-
vessia social de sentidos em expanso, visando construo de uma agenda coletiva capaz de
avanar para um conhecimento experimentado no dilogo social, que, por sua vez, alimentado
por muitas prticas concomitantes.
Visto que pretende considerar a mdia uma parceira da governana social de polticas de
educao, este trabalho construir o lugar da mdia, ao lado de governos, foras produtivas,
instituies do terceiro setor, grupos e movimentos sociais, pela abordagem crtica ao seu lugar
presumido na contemporaneidade, sua alegada tendenciosidade, seus mtodos de atuao,
suas efetivas possibilidades e seus limites.
A parceria, aqui, entendida a partir da riqueza sociolgica de Candido77. Os parceiros no
somente recebem a terra de conjuntural proprietrio, mas tomam deciso conjunta sobre todos os
aspectos da produo e da distribuio. Parceiros avaliam o desenvolvimento das condies de
76
Economista que recebeu o prmio Nobel por trabalhos que superam as conhecidas receitas associadas ao chamado Consenso de
Washington.
77
CANDIDO, A. Os parceiros do Rio Bonito. 2.ed. So Paulo: Duas Cidades, 1971.

trabalho e produo. Parceiros se divertem e sofrem, organizam-se para a colheita e para a ps-co-
lheita. Parceiros animam a vida comunitria. Parceiros no gostam de arrendamento, pois o capital
fixo acertado nega as variaes do clima, das condies ecolgicas e sociais. Arrendar se alienar.
Parceirizar pactuar responsabilidade na fruio e no desenvolvimento do bem comum.
Visto que polticas so bens pblicos, sem proprietrios, mais ainda se justifica o trabalho
dos diferentes atores como parceiros do destino comunitrio. Ademais, ao partilhar de polticas
do bem comum, a comunicao social se realiza em seu ser original de poltica visibilizadora
do que comum, de todos. E, nos ltimos duzentos anos, no se conhece melhor insumo social
do que a cultura, de que deriva o seu componente formador e organizador, a educao. No mo-
mento em que passa a febre alucinante da globalizao, em que vemos com clareza os limites
do mercado e a runa das receitas economicistas (basta constatar o aumento das desigualdades
sociais e a erupo dos fundamentalismos polticos), sentidos novos para as polticas constru-
das coletivamente podem construo de novos objetos histricos guisa de bens pblicos
comuns, alm da indispensvel construo de novos sujeitos sociais.
Retomando a afirmao inicial, pode-se aduzir que as cincias humanas se encontram com
as sociais no terreno da melhor explicao do real e da conseqente demonstrao de que outra
realidade possvel, de que decorre a sensibilidade haurida na prtica social, na aplicao de
conceitos e na experincia da busca comum. Ento, se faz clara a afirmao do mestre Freire,
pois o condicionamento histrico o quadro de que no podemos fugir, visto que somos no mun-
do com os outros e com as outras, vivemos a condio de ser o eu e o no-eu. Para tanto,
basta que dialoguemos e no somente falemos. No entanto, o quadro histrico-social no nos
determina e, ao contrrio, por meio de explicao e demonstrao (e muitas vezes apoiados pela
revelao esttica), procuramos determinar a vida social por compromissos e engajamentos.
nessa linha, convm realizar a tarefa crtica central, que a de se afastar do fascnio da mdia
64
contempornea e passar a compreend-la como companheira de viagem e, se possvel, de destino.
Ao perder o fascnio, conviria tambm perder o horror, que se pode exemplificar no Big Brother. No
painel de suas explicaes para o fracasso da seleo brasileira na ltima copa do Mundo, o tc-
nico Carlos Alberto Parreira destacou o monitoramento da mdia 24 horas por dia. Citou o famoso
programa, mas poderia ter completado com o no menos famoso Lost. Eles e tantos outros metafo-
rizam o fascnio-horror pela mdia. no entanto, os discursos no conseguem esconder o seu prprio
autoritarismo, o jogo de convenincias, a apropriao sem acordos pblicos ou educatividade de
si mesmo e do grupo com que trabalha para a anlise crtica da instituio ou do saber criticado.
Esse afastamento do fascnio-horror a estratgia adequada para uma transversalidade dia-
lgica e criativa e deve ser realizado por todos, sejam educadores, profissionais da prpria m-
dia, governos, organizaes ou comunidades. O fascnio da mdia facilmente a mitifica (como
mostrou Roland Barthes78) e, por extenso, cristaliza saberes sociais, cria tendncias e faces.
A travessia de diversos atores a arena prpria do fazer comum. Nessa virada de olhos para
o consenso bsico em torno do bem comum, que de modo algum nega as disputas e somente
no as v como fim em si, outro valor se levanta: a plis contnua e crescente, lembrada por
talo Calvino79, vai se construindo por atos de democracia direta, equilibradores da at ento
exclusiva democracia representativa. Enfim, para comear, a reflexo sobre educao e mdia
escancara as portas para uma nova agenda, que a do bem pblico comum.
78
A obra Mitologias, publicada originalmente em 1957, atualssima na configurao dos mitos que provocam a dilacerao do
mundo social. Barthes termina a sua obra com a proposta de buscar uma reconciliao entre o real e os homens, a descrio e a
explicao, o objeto e o saber. Entre as edies brasileiras, pode-se citar a da Difuso Europia do Livro. BARTHES, R. Mitologias.
Trad. Rita Buongermino e Pedro de Souza. So Paulo: Difuso Europia do Livro, 1972.
79
O livro Le citt invisibili uma inveno em torno dos sentidos sociais das cidades. Suas reflexes sobre a cidade contnua (que
vai cobrindo o mundo) e a cidade escondida (que nos cabe revelar) ajudam a pensar nas direes de nossas polticas, que tratam
da cidade como referncia dos espaos de disputa e do exerccio difcil, mas indispensvel, de se comunicar. CALVINO, I. As
cidades invisveis. Trad. Diogo Mainardi. So Paulo: Companhia das Letras, 1990.

Aberta a discusso nos debates da Organizao das Naes Unidas (ONU), o tema encontra
uma inteligente anlise no livro organizado por Kaul et al.80 Nele, temos um conceito: os bens
pblicos comuns so aqueles no disputados ou exclusivos, que no devem ser submetidos ao
poder da propriedade, do lucro ou da fortuna, cujo custo deveria ser o de distribuir de modo co-
mum. Evidentemente, estamos diante de uma questo muito mais poltica do que tcnica, visto
que assumir a descoberta e algum consenso em torno dos bens pblicos comuns exige superar
as atuais receitas economicistas, pois elas endeusam o valor monetrio e o imprio do mercado.
do mesmo modo, sugere ir alm da cultura poltica colonizadora, elitista. Enfim, diante da viso
mais clara de um futuro ameaador ou promissor, necessrio tomar decises sobre conceitos,
distribuio e uso dos bens pblicos comuns, tanto em carter local/regional quanto global.
O bem pblico no o bem estatal, o bem consensado nas negociaes fsicas e simb-
licas, o que implica forte presena do fator comunicacional, do tornar comum, que nesse caso
arma especial dos mais fracos poltica e economicamente. A, o tornar comum alimento
das diferenas, base simblica das negociaes. Pode-se ver que no um assunto novo, mas
acumulado, pois h muito tempo se disputa a gua das nascentes e dos rios do planeta entre
ser comum e exclusivo. Mas foi possvel limitar amplamente o avano da poliomielite, porque
se descobriu na atitude de defesa da vida infantil um valor superior, comum. O livro de Kaul
tambm levanta a pergunta de Caim (Sou eu, por acaso, guardador do meu irmo?) e espera
que todos os sujeitos sociais afetados vivenciem o processo de deciso do que bem pblico
comum, sua implementao e sua conseqente avaliao. A j estamos outra vez no corao
das relaes entre cultura/educao e comunicao social. E bom lembrar que o livro organi-
zado por Kaul, dedicado aos grupos assessores da ONU, coloca como item primeiro o acesso
vida digna, especialmente pela educao e pela sade.
65
O encontro com o tema exige a soluo de outros impasses, acumulados especialmente a par-
tir do incremento do poder organizacional da mdia. Vejamos alguns. Como se organiza a agenda
da mdia? Seus critrios de relevncia so similares aos atribudos pela cidadania ativa? O que
um fato noticivel? As polticas sociais so fatos relevantes para o acompanhamento miditico?
Evidentemente, tais questes supem a definio de mdia como organizao portadora de
objetivos e projetos institucionais e lucrativos. Entendida na linha das reflexes introdutrias
como veiculao da dinmica social, essa imagem pioneira da mdia, hoje vista justamente como
ingnua, produziria similaridade entre a agenda social e a agenda dos veculos de comunicao
e informao. Desse modo, a agenda seria entendida como uma mesa de decises temticas
e metodolgicas trabalhadas no dilogo social visando a objetivos socialmente determinados.
Por exemplo, em vista da infncia e da adolescncia postas em risco social ou j submersas em
graus diversos de pobreza e infrao, isto , pessoas s quais se negou ou se nega educao, as
polticas integradas de educao, sade, assistncia, cultura e esportes, resultantes do dilogo
entre pblico, privado e terceiro setor, seriam, em primeiro lugar, conhecidas do grande pblico
e, em seguida, acompanhadas na sua implementao, o que implica uma srie de atos avaliati-
vos, dos quais decorrem propostas de mudana e/ou reproposio de idias e prticas.
nesse processo, haveria, ento, um amplo movimento de controle social. No entanto, o que
de fato acontece? Em primeiro lugar, parece que no temos polticas pblicas ou mistas a favor
da educao, da cultura e da sade, porque, no pas-continente dirigido por elites estamentais
falsamente republicadas (como bem mostrou Raymundo Faoro), as chamadas polticas desli-
80
KAUL, I. et al. (eds.). Providing global public goods. Nova York: Oxford University Press, 2003.

zam facilmente para o clientelismo, para os feudos locais e regionais. E tudo isso feito com
a colaborao das mdias, nos diversos nveis e territrios, visto que raramente so capazes de
investigar, acompanhar fenmenos, valoriz-los sem o estrabismo dos cnones da redao, atua-
liz-los pela ampla repercusso dos vrios mbitos do fato. Se isso no acontece, no h como
falar em engajamento ou compromisso a longo prazo.
Todas as polticas precisam ter o seu longo prazo. Mas a metodologia de trabalho que pri-
vilegia o espetacular tambm produz uma sucesso de escondimentos em vez de atualizar
a memria. Enquanto os compromissos so fundamentados na memria social e na mesa
aberta, os espetculos so determinados pela sua parte aparente em exposio monumental. A
construo da imagem da realidade fica enviesada. No fosse assim, diante da infncia pobre
e absorvida na infrao social, no teramos vozes miditicas que vo do puro reclamismo dos
governos sugesto de justiamento privado; da proposta assistencialista generalidade da
poltica de governo supostamente perfeita; do idealismo em torno da famlia nuclear tradicional
ao determinismo tnico-biolgico. De Deus ao diabo, passando por algumas boas idias para a
constituio de polticas, no entanto, dispersas.
Quando os dados nos chegam e anunciam que milhes de crianas e famlias esto sujeitas
s 6 mil pginas de pedofilia na mdia maior, a Internet, bem como que a idade de ingesto de
drogas como o lcool diminui continuamente, sofremos os riscos do conformismo, da impotn-
cia ou do horror, que de nada ajudam na busca de propostas. A questo do bem pblico retorna,
porque a Internet tambm foi decisiva para a preparao de certas manifestaes contra as elites
econmicas do mundo, vide Seattle e os Fruns Sociais.
Por causa desse real miditico, os estudos tericos e empricos tambm se digladiam. Para
citar poucos autores e v-los como sinais de tantos outros, encontramos Perniola, para quem
66 tudo o que cientfico, esttico e poltico pode sofrer uma estranha alquimia no espao da mdia
e se transformar em outra coisa, se degenerar por obra da ideologia e dos interesses econmicos
das organizaes miditicas. Educao pode virar edutainment (adestramento), poltica se faz
infotainment (informacionismo) e cultura passa a ser entertainment (entretenimento). Tal
reduo, deduz-se, inviabilizaria a mdia como lugar social para seguir e avaliar polticas, isto ,
se constituir como espao de construo social de sentidos a favor da educao, da sade e da
cultura, pelo menos dos sentidos acumulados pelas cincias humanas e sociais em torno dessas
reas do saber e da prtica social. O mesmo autor afirma que a comunicao contempornea
reduz tudo pela intruso e pela apropriao. Desse modo, ela: Aspira a ser contemporanea-
mente uma coisa, o seu contrrio e tudo o que se encontra no meio entre os opostos. Portanto,
totalitria em medida superior ao totalitarismo tradicional.81
Poder-se-ia argumentar que as organizaes miditicas tm outras definies de educao,
cultura, sade e que trabalham com outras lgicas de acompanhamento. No entanto, raramente
alguma autoridade do campo das mdias vem a pblico para conceituar essas reas do saber di-
versamente do senso comum. Quanto s lgicas de acompanhamento, qualquer entrevista com
pblicos da mdia revela desinformao e tendenciosidade. Os discursos sobre direitos humanos
na mdia brasileira so hilrios e exemplares disso.
Pergunta-se, pois, por que tantas idias dspares, tanto esquecimento, tanta reduo? Seria
para representar a diversidade social? Nesse caso, deve-se admitir a nulidade de polticas e
assumir a supremacia dos discursos interesseiros ou emocionais, bem como a impossibilidade
operativa de qualquer avano social orgnico, compartilhado sob bases comuns e algum con-
senso. No limite, no h sociedade e muito menos cidadania.
81
PERNIOLA, M. Contro la comunicazione. Turim: Giulio Einaudi, 2004.

Muniz Sodr trabalha com a idia de barbrie da globalizao para compreender a mdia
contempornea. Segundo ele: As tecnologias da informao, geradoras de uma ideologia da
comunicao universal, se adequam bem fase em que os mercados financeiros constituem o
principal modelo de funcionamento da vida social: velocidade, probabilidade e instabilidade ou
caos tornam-se parmetros de aferio do mundo da vida . Em outro momento do texto, temos
que: A mdia globalista (...) hoje o principal lugar de produo retrica de um real compatvel
com a lgica circular do mercado e com a ideologia da globalizao. A, os aspectos humanos e
sociais tm peso imensamente inferior aos aspectos tecnoeconmicos no equacionamento dos
problemas do desenvolvimento societrio.82
Em outra obra, mas na mesma direo, ao trabalhar com a autonomia do campo comunica-
cional, Muniz Sodr nos ajuda a avanar no presente trabalho, pois, no ltimo captulo, deixa
claro que nos cabe: (...) inscrever no pensamento comunicacional o horizonte de revitalizao
da experincia democrtica a partir do comum, isto , da capacidade de articulao tico-pol-
tica das organizaes regionais e populares.83
O trabalho com o tema mostra que planos e programas a favor do bem comum e da operao
de polticas dependem no somente de acordos e pactos, mas da conscincia de certas identidades
que simbolizam alguma base de consenso coletivo. So as premissas. A partir da, seus objetivos,
os modos de implementao, a presena requerida de atores sociais, as formas de participao,
os procedimentos avaliativos e as normas de permanncia das polticas tornam-se viveis. Mes-
mo a liberdade, a autonomia e a eficcia de uma poltica dependem do consenso social. Se essa
dinmica que envolve tanta gente for reduzida a acessos discursivos e interesses inconfessveis, 67
no passar do mito de Ssifo, que se ala na hora A para ser derrubado na hora B. Polticas de
educao, que devem servir a milhares ou milhes de jovens e suas famlias, precisam ter identi-
dade na pluralidade social. Caso contrrio, sero espetculos de esconde-esconde ou de escrnio
pblico. A prpria personagem Geni da msica de Chico Buarque. Sero a no-educao.
Considerando que est fora de questo, hoje, a possibilidade, enfim desejvel, de as orga-
nizaes de comunicao de massa representarem e acompanharem polticas, visto que as-
sumiram a volpia do espetculo e da fugacidade, o caminho possvel o dos compromissos
polticos, individuais e coletivos. Podem nascer do processo formativo dos comunicadores e
comunicadoras na universidade (a rigor, durante toda a escolaridade), das brechas institucio-
nais dos veculos, dos acordos pblicos entre governo e sociedade, dos smbolos sociais como o
programa da Agncia de Notcias dos Direitos da Infncia (Andi) denominado Jornalista amigo
da Criana.84 Em outras palavras, carece-se de construir uma agenda inclusiva de todos os
agentes sociais, uma agenda plural, mas no catica, aberta mas consensada.
De nada adianta se ouvir falar exausto das grandezas das polticas educacionais escandi-
navas, coreanas ou chilenas se no percorremos juntos nem a primeira parte do caminho que
leva uma sociedade a produzir, alimentar, implementar e avaliar polticas de educao. Portanto,
para compor tais polticas, outra vez necessrio superar uma tendncia contempornea da
mdia, isto , de ser organizadora da experincia social. Como mostra Fishman ser capaz de
82
MUNIZ SODR. O globalismo como neobarbrie. Em Moraes, D. (org). Por uma outra comunicao. Rio de Janeiro/So Paulo:
Record, 2003, pp. 21-40.
83
MUNIZ SODR. Communicatio e epistme. Em Antropolgica do espelho: uma teoria da comunicao linear e em rede.
Petrpolis: Vozes, 2002, pp. 221-259.
Andi uma associao civil de direito privado sem fins lucrativos, comprometida com os direitos da infncia. sediada em Braslia e com
84
ampla rede de relaes, programas, estudos e projetos de parceria, suas obras sobre a visibilidade da infncia na mdia so notveis.

estabelecer as condies da nossa experincia no mundo para l das esferas de interaes em
que vivemos.85 Essa capacidade miditica de estruturar uma outra realidade social e acumular
essa influncia na moldura de imagens talvez originalmente estranhas s comunidades, mas
que se tornam foradamente familiares, precisa conseguir superao na mesa comum de cons-
truo e acompanhamento de polticas, visto que no agregar mais que desvalor ao trabalho
avaliativo dos grupos sociais e suas instituies.
O papel da mdia como parceiro/avaliador de polticas de educao exige esclarecimentos sobre

a organizao da agenda e a organizao das polticas.Nesse ponto, este pesquisador, como cida-
do de Santo Andr, na Grande So Paulo, tomou parte da comisso diretora do projeto denomi-
nado de Cidade Futuro. Durante quase trs anos, sob a direo do prefeito Celso Daniel, milhares
de pessoas se envolveram na construo de uma agenda pblica. Com base terica e profundo
conhecimento dos processos de revitalizao de regies europias e americanas, como o Vale do
Ruhr, na Alemanha, Detroit, nos Estados Unidos, e a Grande Milo (incluindo Sesto San Giovanni,
cidade-irm de Santo Andr), Celso Daniel coordenou um processo que foi do esclarecimento
implementao, dos levantamentos de dados ao exerccio ldico da cidade em movimento, dos
processos coletivos de deciso constituio de um trabalho efetivo, cientificamente ordenado e
capaz de orientar o sucessivo Plano Diretor, parcialmente elaborado aps a sua morte, em 2001.
Evidentemente, todo o trabalho foi acompanhado pela mdia regional, especialmente o
jornal Dirio do Grande ABC, na poca empenhado na anlise e na divulgao de cada passo
da ao local/regional, bem como representado por alguns de seus diretores nas prprias co-
68 misses de trabalho. A fundamentao do Cidade Futuro comea pela macroeconomia e nas
formulaes polticas internacionais, que reduzem governos a serem linhas auxiliares do capi-
tal flutuante e que usa territrios ao sabor de seus resultados operativos. No entanto, resta s
gestes pblicas no somente uma enorme responsabilidade poltica diante do bem comum,
mas tambm a obrigao de tratar os cidados cara a cara. De qualquer modo, as cidades
com histria poltica respeitvel, como o caso dessa regio paulista, tm a obrigao de dar
respostas economia globalizante.
O projeto cidade futuro entendeu a cidade como lugar de inverso das prticas polticas
tradicionais, do governo que faz, do povo que reage e das foras produtivas que querem espao
para expanso a baixo custo. Sendo lugar de disputa poltica fortemente simblica, a cidade
pode ser tambm lugar de algum consenso a favor de um bem pblico comum, isto , ser sau-
dvel no futuro breve, superar a crise contingencial e ativar as foras da cidadania. Ora, se a
nova governana tem de ser constituda por governo, foras produtivas e movimento social, que
tambm sejas eles os atores da agenda comum. Foi o que se deu em Santo Andr.
Na construo do projeto Cidade Futuro, as polticas se agruparam por deciso coletiva, os
resultados parciais foram absorvidos por grupos temticos de redao e houve encontros, se-
minrios e assemblias acompanhados pela escola pblico-comunitria da cidade, pela mdia
e por equipes especiais com papel de ombudsman. Reencaminhou-se a questo do financia-
mento da cidade, objetivou-se a prioridade de determinadas polticas pblicas, criou-se um
diagnstico compreensivo, com viso de passado e presente, bem como buscou-se organizar
um conjunto de identidades urbanas pelas quais as geraes poderiam e deveriam trabalhar.
No fim, todo esse material foi amplamente distribudo populao. Como se informou, continua
ativo, porque comps o plano diretor do municpio a partir de 2002.
85
Fishman apud WOLF, M. Teorias da comunicao. 4.ed. Lisboa: Editorial Presena, 1995, p. 129.

Sabemos que um plano nacional de educao organizado pela governana do pas no
existe. Conhecemos o Plano Nacional de Educao, apresentado em novembro de 1997 e de-
formado significativamente durante o governo de Fernando Henrique Cardoso. O que restou foi
um texto mais restritivo, modesto e facilitador do projeto de educao ento em vigor.
Quando os exames do Ministrio da Educao (MEC) e os estudos comparativos sobre apren-
dizado infantil e adolescente, engajamento da educao na vida comunitria, novas formas de
analfabetismo funcional e tecnolgico e formas de reteno vm tona, a memria que se cria dos
planos e dos programas educacionais a do fracasso, porque a nossa propalada universalizao
educacional refaz o caminho das nossas modernizaes dependentes, isto , so arremedos, so
discursos e desejos, so vernizes sobre o real. Se uma agenda um processo de decises de atores
plurais a favor de consensos indispensveis, fundamentado em metodologia de implementao
transparente e avaliao contnua, a mdia ser parceira necessria, mas precisar anunciar seus
objetivos na agenda comum, seus mtodos, seus pressupostos. Ser necessrio que os demais
parceiros compreendam a diversidade operativa dos diferentes veculos da mdia (imprensa, rdio,
tev, operadores de Internet, etc.), seus modos de construo da informao, a temporalidade do
acompanhamento e outras variantes teis para conhecer e valorizar a parceria.
Quais so os componentes de uma agenda de poltica de educao? Um olhar sobre nosso
Plano de Educao, sobre a lei apresentada por Darcy Ribeiro e aprovada no Congresso Nacio-
nal, bem como sobre os Planos Decenais sugere um leque de polticas entendidas como planos
de metas e de investimento. O que falta, decisivamente, uma poltica-agenda, que, alm de
apresentar objetivos, metas, valores macro e micro de investimento e alcance das medidas por
nvel, unidade territorial e programas especiais, tambm estabelea o sentido poltico da ao, o
grau de envolvimento dos atores sociais, os mtodos na tomada de deciso e a significao de
resultados para a mudana social da cidade, da regio, do pas. Sumariamente, sugere-se aqui 69
um esquema de poltica que porte uma agenda socialmente controlvel.
1. A identificao e a prtica de uma poltica de educao no espao pblico, comunitrio

e de terceiro setor implica a revelao de um processo de trabalho no qual haja objetivos de
mudana de qualidade de vida e uma metodologia produtora de interlocuo social, portanto, a
participao reveladora de criao simblica dos grupos e das pessoas envolvidas.
Por isso, o trabalho com a poltica pressupe o acompanhamento das relaes entre a in-
fra-estrutura e a superestrutura social, no qual se sondam os modos e os sentidos da memria
comunitria, a organizao do oramento familiar (e talvez da prpria cidade), as bases da
organizao social, as formas de comunicao comunitria. Enfim, a matria e o esprito que
concretizam a expresso da existncia das comunidades e sua criao simblica. Em outras
palavras, o gestor, o administrador e o governante deveriam ter olhos e ouvidos grandes e boca
pequena diante do painel cultural que se descortina na vida social, a intriga e a desafia. Seria
como fazer o contrrio dos textos de polticas emanados da oficialidade do pas, quer aqueles
dos tempos da ditadura dos anos 1970, quer os panfletos partidrios e os opsculos dos tempos
democrticos, que tomam a cultura, a educao, o lazer e a comunicao como negcios e
lugar de disputas no acmulo clientelista.
2. O processo de construo de uma poltica educacional abrange todo o crculo gerador
de relaes sociais: os produtos/resultados, os dados, a vivncia da construo, os modos de
difuso/circulao e as formas de apropriao. Para tanto, convm estimular novas narrativas e
novas descries sobre os modos de distribuio e construo da eqidade, pois essa interlocu-
o ajudar a superar os dogmatismos e limitar o vale-tudo.

3. No processo de localizao, consecuo, avaliao e reproposio de polticas, devem-se
considerar tanto cooptaes e contgios ou parcerias e cumplicidades quanto retraes e exclu-
ses, que exigem estratgias inteligentes para evitar a excluso e a uniformizao conformista.
Da, se requer a adoo de metodologias (por si prprias um ato de inveno com olhos no
vivido e no conhecido) que levem s ltimas conseqncias o processo coletivo de escolhas, de
decises. Enfim, deve-se perguntar qual o sentido dos discursos a favor da poltica, ainda que
se viva numa realidade em contnua desagregao e contingenciamento oramentrio.
1. Considerar o patrimnio histrico-cultural da cidade como valor que supera as conhecidas

prticas colonizadoras. Ir histria, ao simblico, aos discursos narradores, aos bens constru-
dos ou que a comunidade busca construir. Nessa pesquisa, educa-se o grupo social envolvido e
seus gestores pela diacronia e pela diversidade de discursos sociais, dados indispensveis para
a criao e a disseminao de polticas democrticas e lugar de ampla comunicao social.
2. Considerar referncias concretas de ordem econmico-financeira, preciso oramentria,
polticas gerais de ao nas vrias instncias de governo, seus condicionantes e suas aberturas.
Ampliar o conhecimento crtico dessas referncias. Desse modo, o senso de realidade balizar a
produo da poltica e as demais operaes. Mais que tudo, decorre da o primeiro grande ato
de f na comunidade social, isto , saber que sua inteligncia inclui clculos, dados complexos,
relaes, problemas macroestruturais.
3. Considerar a nfase do projeto de poltica, de que decorre a medida justa da implemen-
tao, da consecuo e da avaliao. A poltica pode ter nfase comunitria, pblica, privada,
70 mista ou de terceiro setor, o que no muda o rigor e o mtodo, mas qualifica os pesos dados aos
diversos itens. A boa e clara definio produzir a agenda e a pauta do processo de construo.
4. Considerar as nfases transversais definidas pelos atores sociais segundo o patrimnio cultural
e natural do territrios: etnia, direitos humanos, tecnologias, diversidade cultural, ecologia, gnero,
etc. Tais nfases recriam olhares que perpassam a concepo, a implementao, a avaliao e a
reproposio de polticas. As nfases transversais, visibilizadas por ampla informao, esclarecem os
valores assentados na disputa de idias e os projetos sociais e definem a participao popular.
Enfim, o contexto de insero sugere que a poltica de educao construda dessa maneira
seja referendada pela populao do territrio em processo acordado pelo conjunto da gesto
pblica, incluindo a justia eleitoral. Tal estatuto se legitima na Constituio Federal e sobretudo
pela necessidade emanada do protagonismo poltico.
a simples enunciao das etapas constitui os modos pelos quais os conselhos gestores e os
demais grupos de trabalho que planejam, implementam e supervisionam a poltica determinam
o mbito, o tempo e os lugares especficos do seu trabalho construtivo.
1. Planejamento. Dele participam os valores cientficos e estticos do grupo, a clareza sobre
os recursos humanos, a memria cultural dos grupos, o estabelecimento de objetivos, a adequa-
o de instrumentos (tcnicas, pesquisas de opinio, modos de realizao de reunies, formas
de tomadas de deciso), a capacidade projetiva do grupo, o esprito de integrao.
2. Implementao. A poltica deve precisar o seu lugar, sua durao, sua amplitude, sua visibi-
lidade social, sua presena na comunidade, seu envolvimento social e o cumprimento de metas.

3. Avaliao. A poltica deve responder a necessidades e desejos sociais e comunitrios, se
cumpridos a partir dos objetivos ou se desnorteados, corrompidos, deformados. Precisa com-
por o projeto maior de qualidade de vida e de ao cidad. Avalia-se tambm seu equilbrio
oramentrio, a expanso ou a retrao de servios. A avaliao o caminho para a criao da
memria histrica da pessoa, do grupo e da instituio. Como valor metodolgico, permite criar
valores entre os objetivos e o que concretamente se cumpriu.
4. Reproposio. o remdio aferido pela avaliao. Dos atos de repropor, advm novas
abordagens, novos projetos, novos servios, novo tempo, novos objetivos e novos oramentos.
Cria-se aqui um esprito crtico e um senso de realidade. Enfim, novos valores no prprio direito
e no dever de descobrir os problemas e apontar solues.
So cinco os novos sentidos que podem se desenvolver a partir desse modo de criar poltica
de educao, os quais, dado seu poder simblico, teriam muito a ver com o papel da mdia
como parceira de acompanhamento e avaliao.
1. Sentido de constituio de sujeitos sociais, que se realiza no fazer comum, criando o direito
pela crtica, pela presena ativa, pela capacidade de construir o hoje e projet-lo no vir-a-ser.
2. Sentido de ampliao de articulaes e estratgias, que gera saberes antes incultos, que
produz narrativas diferenciadoras e articuladas s diversas linguagens sociais, que produz o re-
conhecimento do outro, avanando para a relao eutu, que refaz a sociedade em sua base,
muito alm, portanto, do poder vicrio das leis e das normas.
3. Sentido de educatividade social, realizando a educao alm dos aparatos escolares e
construindo cultura fora da casa da cultura e do balco de negcio (e, portanto, tambm nos fa- 71
ris das esquinas e nos prontos-socorros), produzindo o ideal democrtico da educao vigente
no significado maior da participao, isto , no fazer comum, na igualdade de oportunidades,
instrumento nico para operar novos consensos.
4. Sentido de acumulao de smbolos em rotao, ou seja, simbolizamos quando politiza-
mos a vida social para faz-la a servio das maiorias quase sempre negadas e invisibilizadas nas
narrativas dominantes. Simbolizamos quando geramos passos compartilhados, mais precisos,
capazes de projeo no devir. Simbolizamos quando a plis, nossos lugares de trabalho, conv-
vio e criao, tida e sentida como nosso espao de pertencimento.
5. Sentido de gesto de poltica integrada/integradora, na qual se perfaz a superao
dos contingenciamentos pela centralidade da cultura poltica participativa, a negao do
vale-tudo dos conceitos pelo posicionamento crtico contextual, a entrada do direito de
traduzir experincias, valores e narrativas na construo da cidade diversa e comum, em
equilbrio e respeito.
O renovado sentido de parceria, bem como do bem pblico e das oportunidades abertas pela
crise contempornea, pode operar o reencontro com a comunicao social. Ser mdia e ser par-
ceira significa o encontro com os lugares sociais que so de sua natureza original: a ampliao
de sentidos sociais para a operao de valores que dignifiquem a vida.

BARTHES, R. Mitologias. Trad. Rita Buongermino e Pedro de Souza. So Paulo: Difuso Europia do
Livro, 1972.
CANDIDO, A. Os parceiros do Rio Bonito. 2.ed. So Paulo: Duas Cidades, 1971.
CALVINO, I. As cidades invisveis. Trad. Diogo Mainardi. So Paulo: Companhia das Letras, 1990.
FREIRE, P. Pedagogia da autonomia: saberes necessrios prtica educativa. 15.ed. So Paulo: Paz
e Terra, 2000.
KAUL, I. et al. (eds.). Providing global public goods. Nova York: Oxford University Press, 2003.
MUNIZ SODR. Communicatio e epistme. Em Antropolgica do espelho: uma teoria da comunicao
linear e em rede. Petrpolis: Vozes, 2002.
______. O globalismo como neobarbrie. Em Moraes, D. (org). Por uma outra comunicao. Rio de Janei-
ro/So Paulo: Record, 2003.
PERNIOLA, M. Contro la comunicazione. Turim: Giulio Einaudi, 2004.
WOLF, M. Teorias da comunicao. 4.ed. Lisboa: Editorial Presena, 1995.
72

Denise Carreira86
Conferncia Nacional de Educao Bsica (CONEB), realizada pelo Ministrio de

Educao em abril de 2008, significou um passo importante na construo de
processos participativos institucionalizados que visem influncia da sociedade
civil nas polticas pblicas nacionais de educao.
Em que pesem suas limitaes j apontadas publicamente - separao en-
tre Educao Bsica e Educao Superior; no-realizao da etapa municipal;
no-reconhecimento do segmento movimentos sociais, ongs e redes da sociedade civil, viso
controlada de participao o processo de construo da CONEB foi rico em aprendizagens e
apontou com nitidez o potencial e a necessidade de processos e espaos institucionalizados de
participao e controle social que influenciem as polticas nacionais de educao.
A presso poltica pela sua realizao, desde 2004, deixou explcito para um conjunto de
entidades e redes da sociedade civil que a convocatria das Conferncias de Educao no pode
ficar merc da agenda e da vontade poltica dos gestores em exerccio. necessrio que se
estabelea de dois em dois anos como obrigao legal.
Com sua realizao peridica, ser possvel criar e alimentar uma dinmica de avaliao,
proposio, reviso de metas e ajustes de estratgias comprometidas com a implementao do
Plano Nacional de Educao. E esse um ponto fundamental: as Conferncias devem ter como
horizonte o cumprimento da legislao e, especificamente, de Planos de Estado, de mdio e 73
de longo prazo, que garantam a continuidade das polticas. Dessa forma, contribuiro para a
superao da lgica que marca a ao pblica pautada por programas de gestores. Ou seja, os
programas dos governos podem ser abordados nas Conferncias, mas como caminhos para se
alcanar o cumprimento de Planos Municipais, Estaduais e Nacional. E ai vai o estmulo para
que todos estados e municpios construam democraticamente os seus planos decenais, j que
muitos ainda nem iniciaram o processo!
Na perspectiva de avanarmos, necessrio que a rea de educao abra as janelas e
dialogue com as limitaes e aprendizagens de outras Conferncias e processos nacionais de
participao, principalmente no que se refere capacidade desses processos de gerar impac-
tos efetivos na ao governamental. H limitaes por parte da sociedade civil (mobilizao,
articulao, formao etc.) e h limitaes que decorrem sobretudo das dificuldades dos
governos em serem permeveis a tais processos reconhecendo, valorizando e implementando
os contedos das agendas que resultam deles.
Mesmo com todas as limitaes, inegvel que a realizao das Conferncias tensiona tal mo-
dus operandi do Estado, no sentido de uma maior democratizao dos processos de tomada de
deciso, assim como contribui decisivamente para adensar e revitalizar o espao pblico e poltico
de debate sobre os rumos das polticas pblicas. Alm do que geram acumulao de fora poltica,
construo, negociao e organizao de agendas de luta e de incidncia por parte da sociedade
civil e mobilizao de diversos grupos organizaes e movimentos sociais, abrindo possibilidades
para um dilogo mais prximo entre as diversas realidades locais, regionais e a nacional.
86
Denise Carreira jornalista, feminista e educadora. Mestre em Educao pela Universidade de So Paulo. Coordenadora do
Programa Pesquisa e Monitoramento de Polticas Educacionais da Ao Educativa e Relatora Nacional para o Direito Humano
Educao. Coordenou a Campanha Nacional pelo Direito Educao de 2003 a 2006.

Em tudo isso esto em jogo questes como: quais os conceitos de participao que maneja-
mos? Qual o lugar da participao na agenda dos governos? At onde vai o compromisso com
esses processos? Qual o investimento efetivo neles (transparncia, formao de cidados, trata-
mento amigvel da informao, procedimentos, oramentos etc)? At que ponto a participao
vista como um obstculo para o gestor ou algo figurativo ou restrito etapa de implementao
das aes? E quem chamado e considerado legtimo para participar?
Desde o primeiro ano do governo Lula, muitos pesquisadores e ativistas da sociedade civil
identificaram o aumento do nmero de espaos de participao, fenmeno marcado predomi-
nantemente por um carter consultivo e sem que os resultados fossem considerados na defi-
nio das prioridades das polticas pblicas (Moroni, 2005)87. A presso pela mudana desse
quadro exige a articulao de estratgias e o fortalecimento de um compromisso tico de orga-
nizaes e movimentos sociais para defender espaos e processos ampliados de participao,
no sucumbindo tentao de retroceder com relao defesa dessa pauta quando minha
organizao, meu grupo ou movimento consegue um canal privilegiado de negociao com os
governos. Exige tambm o desafio de no sucumbir a uma viso de diversidade poltica que se
restrinja a um espectro poltico somente de aliados.
Temos que revisar permanentemente e revitalizar nossos conceitos e compromisso histrico
com a democratizao do Estado brasileiro, sabendo que um caminho longo, contraditrio,
rduo e nada linear, mas, como lembrava Cora Coralina, reconhecendo que temos as mos
cheias de sementes e aprendizagens geradas pelas inmeras experincias locais, regionais e
nacionais das ltimas dcadas de nossa jovem democracia.
74
As Conferncias so fundamentais, mas para que avancem em efetividade no sentido de in-
fluenciarem a agenda dos governos necessrio que fortaleam e estejam ancoradas em uma
institucionalidade participativa e de controle social forte da escola e comunidade ao nacional
que se constituam em instrumentos e mecanismos que concretizem a gesto democrtica.
Entendemos aqui a gesto democrtica como princpio do Estado de Direito e da educao na-
cional e processo que exige, para sua implementao, o estabelecimento de mecanismos legais
e institucionais e a organizao de aes que desencadeiem e estimulem a participao social e
poltica. Essa participao deve incidir no processo de tomada de deciso com relao:
definio de prioridades e formulao de iniciativas escolares e de polticas educacionais
a partir do reconhecimento das necessidades das comunidades e da sociedade em geral;
ao planejamento dessas iniciativas nas escolas e nas polticas;
definio do uso de recursos;
diviso e cumprimento de responsabilidades;
e ao monitoramento e avaliao das polticas.
As Conferncias devem ser convocadas pelos governos e podem ser organizadas por comis-
ses nacionais, estaduais e municipais com a presena de representantes governamentais e de
diversos setores da sociedade civil. Mas, concludas as Conferncias, quem que pega a bola e
continua o jogo para que os resultados do processo no se restrinjam a um documento? Quem
monitora, cobra dos governos e d seguimento s aes de forma mais institucionalizada?
87
MORONI, Jos Antonio. Participamos, e da? artigo disponvel no site www.reformapolitica.org.br. Social Watch/Observatrio da
Cidadania, 2005.

Infelizmente, como apontado por outros autores e autoras, entre eles Genuno Bordignon,
a rea educacional no conta com fortes instncias de controle social. A institucionalidade
existente marcada pelo baixo poder, pela fragmentao, pela sobreposio dos espaos parti-
cipativos em educao e pelo limitado (ou inexistente) dilogo com movimentos e organizaes
do campo educacional. No caso dos Conselhos Estaduais e Nacional de Educao, ainda se
limitam, predominantemente, a serem instncias de assessoramento dos governos.
Por outro lado, possvel identificar, entre vrios Conselhos Municipais de Educao, avanos
importantes nas ltimas dcadas com relao funo fiscalizadora da gesto pblica apontados
pela Uncme (Unio Nacional dos Conselhos Municipais de Educao). Tambm importante regis-
trar que os Conselhos do Fundeb (Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica),
criados em 2007 com o novo Fundo inovam com relao ao controle social quando comparados
aos Conselhos do antigo Fundef (Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamen-
tal), extinto com a criao do Fundeb. So avanos importantes que devem ser reconhecidos.
Para avanar mais, porm, vrios caminhos esto sendo discutidos, entre eles, o da reviso
e ampliao do papel dos Conselhos Municipais, Estaduais e Nacional de Educao, no sentido
que sejam deliberativos, autnomos e exeram o controle social para alm de sua funo nor-
mativa. Isso implica rever suas composies, atribuies e formas de funcionamento.
Um outro caminho aposta na criao de Fruns Municipais, Estaduais e Nacional de Educao,
vinculados ou no aos Conselhos e compostos por representantes da sociedade civil para avaliar e
propor rumos com relao s polticas educacionais para os Conselhos ou gestores. Os Fruns se
reuniriam em um perodo menor que o das Conferncias que ocorreriam de 2 em 2 anos.
Um terceiro caminho combina os dois anteriores, proposto pelo Frum Nacional em Defesa
da Escola Pblica, em 1997, no Plano Nacional de Educao proposta da sociedade civil
brasileira88. Nele, seriam revistos o papel dos Conselhos (explicitando seu carter deliberativo, 75
de coordenao dos sistemas municipais, estaduais e nacional e de controle social, para alm
do normativo) e seria criada uma instncia de articulao da sociedade civil que se reuniria
periodicamente e subsidiaria as decises dos Conselhos. A essa proposta, poderia se vincular a
realizao das Conferncias Nacionais precedidas pelas estaduais e municipais, como parte
de todo o ciclo de controle social.
Essas e outras propostas devem ser debatidas na perspectiva que possamos aprimorar os
mecanismos e instrumentos que concretizem o princpio da gesto democrtica, no s para
a educao pblica, mas tambm para a educao privada. Infelizmente, a LDB (1996) em
seus artigos 14 e 15 estabelece a gesto democrtica como princpio somente da educao
pblica. Ampli-la para o conjunto da educao um ponto fundamental do processo de reviso
da legislao educacional.
Uma das polmicas que fizeram parte da construo da Conferncia Nacional de Educao
Bsica/2008 se referiu restrio participao de segmentos vinculados somente ao que se
entende por comunidade escolar: profissionais de educao e suas representaes sindicais;
pais e mes de estudantes e as suas frgeis representaes formais; estudantes e suas repre-
sentaes, alm de outros setores institucionais como os Conselhos, Ministrio Pblico, Poder
Legislativo, etc. A partir dessa concepo houve a alegao que movimentos sociais, ongs e
outras organizaes e grupos da sociedade civil no deveriam ter assento na condio de seg-
mentos, por no fazerem parte da comunidade escolar.
88
Frum Nacional em Defesa da Escola Pblica. Plano Nacional de Educao proposta da sociedade civil. 1997. Disponvel
em www.andes.org.br/forum.

Em contraponto a essa viso, entendemos que as polticas educacionais devem ser assu-
midas como questo central de interesse pblico, do conjunto da sociedade civil brasileira,
organicamente vinculada a um projeto de pas. Somente adquirindo essa abrangncia que
a pauta educacional ganhar o espao que lhe devido na agenda dos governos municipais,
estaduais e nacional. Nessa perspectiva, entendemos que as Conferncias devem priorizar os
sujeitos vinculados escola, mas ir alm dela, abrindo espaos e dilogos a partir de uma con-
cepo ampliada, generosa, criativa, educativa e politizada de participao. Uma concepo
que permita a expresso da diversidade, a explicitao de diferenas e conflitos e a negociao
e construo de agendas comuns em prol do interesse pblico.
Nesse sentido, as Conferncias de Educao podem aprender muito com outras metodolo-
gias e processos, como as Conferncias de Juventude, Cidades, Meio Ambiente, entre outras.
Todas tm suas limitaes, aprendizagens e avanos e podem contribuir para que a rea educa-
cional encontre modelos mais flexveis e acolhedores com relao diversidade da organizao
social brasileira, envolvendo plenrias de bairro, reunies de grupos de interesse, diagnsticos
comunitrios, entre outros.
Por ltimo, e no menos importante, algumas consideraes sobre a relao das Confe-
rncias com os conselhos escolares e formas de organizao comunitria que dialogam com
a escola. Sintonizado com o que abordarmos anteriormente, acreditamos que as Conferncias
podero ser mais amplas e politicamente fortes na medida em que dialoguem com as realida-
des locais, mobilizem os sujeitos escolares e no-escolares e envolvam os conselhos e grmios,
alm de outras instncias da escola e organizaes da comunidade. Entendemos tambm que
a realizao das Conferncias pode contribuir para estimular e dinamizar o papel dos conselhos
escolares nas comunidades, como instncia fundamental da construo da gesto democrtica
76 na educao e da sua relao com as polticas pblicas municipais, estaduais e nacional.
Levando em conta que a gesto democrtica construda coletiva e democraticamente e
que a autonomia da escola s factvel na medida que a prpria Escola seja incorporada
a um projeto poltico radicalmente novo em sua natureza democrtica (Warde, 1992)89, os
Conselhos tm um papel fundamental na construo de uma institucionalidade participativa
e de controle social viva e dinmica. Uma institucionalidade capaz de reconhecer e expressar
em sua composio a pluralidade social, de saberes e contribuies. Capaz de reconhecer em
suas pautas a realidade e as necessidades das diferentes famlias e comunidades (marcadas
por desigualdades e identidades diversas, pela excluso, empregos precrios, desemprego, vio-
lncias diversas, iniciativas organizativas, produo cultural inovadora etc.), permitindo que se
experimente novas possibilidades de se construir democracia no cotidiano.
89
WARDE, Miriam Jorge. Consideraes sobre a autonomia da escola. In: Idias, So Paulo, FDE, 1992.

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Participao e controle social na educao / coordenadora Camilla

1. Educao e Estado Brasil 2. Controle social 3. Conselhos de

Realizao: Ao Educativa Programa Pesquisa

Rua General Jardim, 660

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preciso juntar para compor um contrapoder

Participao e controle social: marcos tericos

Os Conselhos de Educao no Brasil: limites e

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A Conferncia Nacional de Educao e os desafios

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Camilla Croso e Denise Carreira

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poltica uma atividade que gira em torno do poder. O poder o grande

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Segundo, preciso ampliar muito os mecanismos existentes de controle popular da ao

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participao da sociedade civil nos espaos decisrios e o controle social sobre

A emergncia de novos movimentos sociais na cena pblica em diversas regies do globo,

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A democracia participativa ou democracia deliberativa tem oferecido, naquele debate, os

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Para um processo efetivo de avaliao, proposio e deliberao coletiva, tendo em vista a

A rotinizao da burocracia, a submisso cultural e as condies desiguais quanto ao acesso

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A criao e a implementao dos Conselhos Gestores como resultantes gerais de um novo 29

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ABICALIL, C. A. Sistema Nacional de Educao Bsica: n da avaliao? Em Educao e Sociedade, v. 3,

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este texto, procura-se explorar os limites e as possibilidades do exerccio da

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As funes atribudas historicamente aos conselhos de educao guardam coerncia com

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inicialmente, preciso distinguir Estado, governo e sociedade. Em entrevista ao Instituto

A contradio advm da funo do Estado, instituio permanente, de regular as relaes

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historicamente, os conselhos de educao no Brasil no receberam atribuies de controle 39