DERECHO PARLAMENTARIO

ETAPAS DE APROBACION DE LA LEY

En la fase constitutiva, que es en la cual se aprueba o no un proyecto de ley, deben cumplirse

diversas etapas. Estas comprenden desde la presentacin fsica de la proposicin legislativa en
las oficinas competentes del servicio parlamentario, hasta la aprobacin de la ley antes de la
promulgacin u observacin por el Presidente de la Republica dentro de los quince das de
recibida la autgrafa. En el Congreso unicameral peruano las etapas principales son:

(1) la admisin, el estudio y dictamen en comisiones;

(2) pase del dictamen al orden del da;

(3) acuerdo de la Junta de Portavoces para debatir el proyecto en sesin del Pleno;

(4) debate y votacin en el Pleno;

(5) segunda votacin del proyecto; y,

(6) firma de la autgrafa.

Algunas de estas etapas son omitibles o dispensables (los proyectos pueden ser dispensados de
dictamen de comisiones, y los acuerdos y votaciones firmes pueden tambin serlo del trmite
de Acta) y existen algunas otras pocas que no tienen mayor significancia ni relevancia desde el
punto de vista del proceso parlamentario, tanto por la poca frecuencia en que se presentan
(pase a Comisin de Redaccin, por ejemplo), como por la naturaleza eminentemente
protocolar de su trmite (elaboracin de la autgrafa, recepcin de esta en Presidencia de la
Republica).

Las ms importantes fases en la etapa constitutiva son el estudio en Comisiones y el debate y

votacin en el Pleno. Los proyectos se derivan a una Comisin luego de la revisin unilateral y
discrecional que realiza uno de los Vicepresidentes a quienes se encarga la valoracin de la
admisibilidad de la iniciativa presentada, as como la asignacin de una o de dos Comisiones
para que estudien el proyecto de acuerdo a la competencia propia de su especialidad. Luego
que las Comisiones acopian informacin, la analizan, la estudian, la debaten y definen el texto
del dictamen en que se recoja la propuesta de texto que se recomendara aprobar al Pleno,
presentan dicho dictamen.

El Consejo Directivo agenda el dictamen para debate en el Orden del Da, y cuando llega el
turno correspondiente el Pleno se aboca al proyecto dictaminado, lo discute y lo aprueba, o lo
rechaza. El debate en el Congreso peruano no se realiza artculo por artculo, como ocurri en
nuestra tradicin hasta el ao 1992 en el rgimen bicameral, y como adems ocurre en la
mayora de pases de tradicin parlamentaria, sea en Europa como en Amrica, Asia o frica. El
Per es uno de los pocos pases en el mundo en el que las leyes del pas se debaten y votan,
como regla general, sobre la totalidad del texto presentado. No existe sino de modo muy
excepcional e infrecuente la posibilidad de que se discuta algn artculo aislado sobre el que no
hay acuerdo.
Luego de debatido el proyecto el Presidente anuncia que ha quedado agotada la discusin y lo
pone al voto. Cada proyecto debe votarse de acuerdo a la naturaleza de la materia que regula.
El nmero de votos y la forma en que pueden expresarse no es igual en todos los proyectos de
ley. Existen proyectos que deben aprobarse con la mayora absoluta del numero legal, como las
reformas constitucionales o las leyes orgnicas, y los tratados cuando su materia tiene carcter
constitucional; otros con la mayora absoluta del nmero de presentes, como la ley de
presupuesto.

El texto aprobado conforme a la voluntad y sentido adoptado por el Pleno es recogido en la

autgrafa, la que suscriben el Presidente y uno de los Vicepresidentes del Congreso como
certificacin de que ese texto es fiel a la voluntad del Pleno. La autgrafa ser el documento
que mediante oficio dirija el Presidente del Congreso al Presidente de la Republica para que
decida si lo promulga o no, o si lo observa.

En la etapa integrativa participa como contraparte el Presidente de la Republica, a travs de su

capacidad para observar o para promulgar las leyes aprobadas por el Congreso. Si las observa
el Congreso tiene competencia para reconsiderar las observaciones, y allanarse, insistir o volver
a aprobar un proyecto con contenido distinto al originalmente aprobado. Si las promulga, como
parte del proceso integrativo, el gobierno registra la ley con un nmero, y dispone su
publicacin como documento oficial.

Los proyectos de ley y de resolucin legislativa

Qu diferencia hay entre un proyecto de ley y uno de resolucin legislativa? Por su naturaleza
la ley es una norma de alcance general. La resolucin legislativa tiene alcances particulares. En
lo dems son preceptos, ambas, cuya finalidad es prescribir una conducta y tener carcter
imperativo. Las leyes y las resoluciones legislativas tienen en comn que ambas son normas y
normas de la misma jerarqua y con la misma fuerza jurdica.

Es el propio Congreso el que dicta o aprueba ambos tipos de normas .Cuando corresponde
presentar un proyecto de una o de otra? El carcter de generalidad es el criterio que mejor gua
la opcin que debe tomarse. Que una norma sea general significa que su aplicacin no se agota
en la regulacin de un caso o de una persona. Significa que se disea en funcin de una
categora de casos o de personas, que se encuentran en el presente o se encontraran en el
futuro en situaciones similares. El propsito de la ley es regular situaciones ms o menos
tpicas, las cuales se construyen en base a supuestos abstractos de hechos.

Las resoluciones legislativas, que no dejan de ser obligatorias, imperativas, tienen un marco de
cumplimiento concreto. Se agotan en la regulacin o prescripcin de una conducta que afecta
o se relaciona con una persona o caso concretos.

Los casos tpicos de resoluciones legislativas son los de aprobacin de tratados internacionales,
de la cuenta general de la repblica, el otorgamiento o modificacin de pensiones de gracia, el
nombramiento de los magistrados del Tribunal Constitucional y el del Defensor del Pueblo, o la
autorizacin para que el Presidente de la Republica pueda salir del territorio nacional con
permiso del Congreso. Hay algunos otros casos especficos, como el de la curul del diputado
por Paita, Miguel Grau Seminario, por ejemplo, que, aunque infrecuentes en la prctica
parlamentaria peruana tambin tienen la misma naturaleza.

Las Resoluciones Legislativas en el Per son de dos tipos. Las Resoluciones Legislativas
propiamente dichas, y las Resoluciones Legislativas del Congreso. Las segundas tienen la
peculiaridad de tener como titular de la iniciativa, tanto como de la promulgacin a los
representantes y al Presidente del Congreso, respectivamente.

Las Resoluciones Legislativas en sentido estricto tienen como titular de la iniciativa al

Presidente de la Republica, el mismo que tambin es el titular de la promulgacin. En el cuadro
siguiente puede apreciarse la diferencia entre las materias y el titular de la iniciativa y de la
promulgacin.

REQUISITOS PARA PRESENTAR PROYECTOS DE LEY

Deben los proyectos de ley cumplir requisitos tcnicos para presentarse, o basta la sola
voluntad poltica del autor de la iniciativa? Si existen requisitos tcnicos, cuyo cumplimiento
pretende optimizar la produccin de resultados de la institucin parlamentaria en la dimensin
legislativa, adems de garantizar mayor eficiencia en la gestin del Estado.

De acuerdo a la Constitucin, sin embargo, no existen mas requisitos tcnicos para la

presentacin de un proyecto de ley, que el de ser presentado por quien tiene derecho de
iniciativa sobre la materia que trata la proposicin. Sin embargo, tener derecho de iniciativa no
es sino un requisito procesal de naturaleza constitucional, que al desarrollarlo el Reglamento lo
complementa con la mayor gravitacin que le exige a los grupos parlamentarios. De ah que se
considere como requisito reglamentario el aval del grupo parlamentario para que, el
congresista, que la Constitucin define como titular de la iniciativa legislativa, pueda ejercitarla.
El primero es un requisito natural, y el segundo uno de ejercicio.

Es por eso que, desde el punto de vista formal o procesal, a partir de la reforma del
Reglamento ocurrida en julio del 2006, las iniciativas de los congresistas no pueden
presentarse sino a travs de un grupo parlamentario.

Si los miembros del grupo parlamentario son el mnimo reglamentario para constituirlo
que es de seis integrantes, el proyecto de ley debe estar firmado por la mayora de sus
miembros (esto es, cuatro representantes).

Si es mayor el nmero de miembros, se requiere la firma de no menos de seis de sus

integrantes. En ambos supuestos el vocero del grupo parlamentario firma el proyecto
de ley dejando constancia del respaldo corporativo.

El Reglamento se pone en el caso de congresistas que no lograran llegar al nmero

mnimo de representantes para formar un grupo parlamentario, y dispone que en tal
circunstancia se los considere dentro del Grupo Parlamentario Especial pero
nicamente para los efectos de la presentacin de proyectos de ley.
 Uno primero estatalmente central y estructurante es la conceptuacin de la iniciativa
en el marco de la visin estratgica y prospectiva del pas. El Reglamento del Congreso
no prev la exigencia del funcionamiento ni organizacin del Congreso segn un plan
estratgico

un requisito sustantivo que es parte de la visin estratgica de las polticas legislativas

del Congreso, la aprobacin de la Agenda Legislativa anual y la indicacin de la relacin
entre los proyectos que se presentan y la temtica o las polticas incluidas en la Agenda
que ella ordena y prioriza.

Los proyectos deben contener, adems una exposicin de motivos donde se expresen
sus fundamentos, el efecto de la vigencia de la norma que se propone sobre la
legislacin nacional y el anlisis de costo-beneficio de la futura norma legal, y el
anlisis de incidencia ambiental.

Materia excluida de competencia legislativa del Congreso

Entre las principales restricciones que impiden al congresista hacer uso ilimitado se su
capacidad legislativa, hay dos de carcter constitucional. La primera, de naturaleza
presupuestaria, la segunda relacionada con la demarcacin de nuestro Territorio.

Las proposiciones de los congresistas no pueden crear ni aumentar gastos pblicos. Es una de
las interdicciones de la iniciativa legislativa del representante. Lo cual no limita la
responsabilidad que corresponde al parlamento para estudiar y dictaminar el presupuesto que
debe presentar el Poder Ejecutivo en el Congreso. El Congreso puede corregir el presupuesto
que remite el gobierno. Puede, por ejemplo, actualizar los datos o cifras de ingresos o gastos,
pero no puede crear nuevos gastos. Puede equilibrar entradas con salidas, pero no puede
aumentar las deudas.

Una segunda interdiccin de ndole constitucional para la iniciativa legislativa del

representante, tiene que hacer con la demarcacin territorial. La Constitucin seala que es
atribucin del Congreso aprobar la demarcacin territorial propuesta por el poder ejecutivo. La
modificacin de la demarcacin territorial, en consecuencia, no es una atribucin del
parlamento. La creacin de circunscripciones distritales, provinciales, o departamentales, no es
una competencia parlamentaria.

Segn esta prescripcin constitucional, el representante no podra influir en la modificacin

fsica de las circunscripciones. Por ello no podra, por ejemplo, disponer que se alteren las
medidas o lmites de un distrito, su fusin con otro, o su desgajamiento en partes ms
pequeas.

El Reglamento del Congreso incluye otras limitaciones, que se derivan de la lgica y del
principio de separacin de poderes. Dichas limitaciones son:

- los proyectos de habilitacin de facultades legislativas;

- la iniciativa en materia de aprobacin de tratados;

- la declaracin o prorroga del estado de sitio;

- la autorizacin para el ingreso de tropas extranjeras;

- la declaratoria de guerra o firma de la paz; y,

- los permisos al Presidente de la Republica para viajar al exterior

Los alcances de la inmunidad de proceso y de arresto

Que cubre y cules son los alcances de la libertad de proceso y de arresto de los
representantes? Si un congresista tuviera la desdicha de cometer un delito, la Constitucin y el
Reglamento del Congreso prevn mecanismos especiales para su procesamiento judicial. Los
mecanismos son diferentes segn se trate de un delito comn, o de un delito de funcin. La
diferencia entre ambos tipos de delito depende del tipo de crimen y tambin del modo en que
se usa la funcin representativa. Si el delito cometido es uno comn, el parlamentario goza de
inmunidad de proceso y arresto. Si el delito es funcional el mecanismo a usar es el de la
acusacin constitucional, sea en la via del antejuicio o del juicio poltico.

Por la inmunidad de proceso y arresto el parlamentario est protegido contra denuncias que
pretendan intimidarlo, o impedirle el cumplimiento de las funciones propias de su cargo. El
congresista, en efecto, no puede ser detenido por la polica sino en caso de cometer un delito
flagrante

Si el congresista es denunciado por la comisin de un delito, el juez no puede admitir la accin

hasta que se haya gestionado la autorizacin de su incoacin por el Congreso. El Congreso
debe evaluar y meritar la denuncia. La evaluacin del Congreso en ningn caso es un
pronunciamiento sobre la procedencia legal de la denuncia, o sobre la culpabilidad del
congresista.

Si bien es cierto el efecto del reconocimiento del regimen de inmunidades tiene un alcance
relativo a la persona singular del representante, la naturaleza de dicho regimen no pretende
configurar una situacion de privilegio privado al individuo que ejercita funciones
representativas. Las inmunidades son prerrogativas de ndole corporativa. Esto quiere decir que
existen como medidas politicamente idneas para garantizar el funcionamiento del Estado
representativo, bajo condiciones tales que tal funcionamiento no se vea perjudicado por usos
excesivos del sistema de justicia en manos de intereses particulares o individuales con la
finalidad de atacar los resultados y consecuencias del proceso electoral.

El levantamiento del fuero parlamentario

Que es el desafuero? El desafuero consiste en el levantamiento o privacin del fuero a quien

esta premunido de este. El fuero es el espacio jurisdiccional especial reconocido a un grupo
singular de la republica. En el Per se reconoce el fuero parlamentario, el fuero eclesistico, el
fuero de las comunidades campesinas y nativas, adems del fuero militar y policial y, en alguna
medida el fuero diplomtico. En los regmenes democrticos a ultranza los fueros no tienen
reconocimiento, porque de ellos se afirma que constituyen formas organizacionales propias de
sociedades tradicionales, o modelos politicos insuficientemente igualitarios.
El fuero parlamentario afecta a la integridad de la corporacin y de sus miembros, en
consecuencia, se dice que son aforados. Quienes pertenecen y son miembros del
parlamento, en su condicin de representantes de la comunidad, estn protegidos por las
inmunidades, irresponsabilidades e insindicabilidad inherente al fuero para que la corporacin
parlamentaria cumpla su misin poltica. Sin fuero los medios serian insuficientes para afirmar
el poder de la republica.

Desafuero por lo tanto quiere decir suspensin o levantamiento del fuero parlamentario. El
fuero, en este caso, es la condicin jurisdiccional del parlamento para discernir sobre las
acciones que afectan a sus miembros. Levantar el fuero, o desaforar, a un parlamentario, es
liberar el camino regular de la justicia ordinaria para pueda examinarse su conducta al margen
de las prerrogativas que impeda tal examen. El desafuero no es una sancin. Es nicamente
una modalidad propia de la corporacin parlamentaria para limpiar o remediar lo que manche
el prestigio u honor que justifica su afirmacin o reconocimiento como un recurso o
herramienta tcnica para que los valores polticos rijan en plenitud.

Que tipo de supuesto condiciona el pedido de levantamiento de inmunidad? Lo central de la

inmunidad es el especial tratamiento que se prev para casos en los que a un representante se
le imputa la comision de un delito, pero no un delito cualquiera sino uno de los considerados
como delito comn. Se habla de delito comn para distinguir este proceso parlamentario del
relativo a la acusacin constitucional que esta referida a la prerrogativa relacionada con los que
la Constitucin llama delitos cometidos en el ejercicio de la funcin. Los delitos comunes son
todos los que tienen tipificacin penal que no comete el congresista en, durante, como causa o
con ocasin del ejercicio de sus funciones.

El procedimiento de desafuero se origina en el pedido que eleva el juez a la Corte Suprema

para que esta solicite el levantamiento del fuero del congresista, y concluye en el acuerdo del
Pleno mediante el cual se accede o no al pedido que tramita la Corte Suprema. En el grafico
que a continuacin se incluye puede advertirse el esquema bsico que se sigue en el proceso
de levantamiento de la inmunidad de proceso o de arresto.

PROCEDIMIENTO:

Presidencia del Congreso enva solicitud en 24 horas a Comisin de Levantamiento de

la Inmunidad Parlamentaria.(CLIP)
Comisin tiene 4 das tiles para admitir la solicitud de levantamiento, o para mandar
se subsanen defectos o vicios procesales de la solicitud y sus anexos.
Si se subsanan vicios, y no se rechaza de plano la solicitud.
Presidente convoca a sesin para examinar el caso
Defensa del acusado, personalmente o por representante, en sesin celebrada dentro
de 3 das hbiles siguientes.
Dictamen de la CLIP en lazo mximo de 15 das tiles, luego del da siguiente de la
realizacin de la defensa del congresista.
El requerimiento del tribunal ordinario en primera instancia no es tramitado de modo
automtico ni mecnico al Congreso. La Corte Suprema valora el pedido y para derivarlo a la
Presidencia del Congreso se cerciora que se remite y acompaa todos los recaudos o
documentos propios de la actuacin en el juzgado, de forma que el Congreso en su
oportunidad no carezca de informacin relevante y pertinente para dar crdito a la
procedencia del levantamiento o suspensin del fuero.

El principal requisito para que se tramite un pedido de levantamiento de inmunidad es que el

congresista tenga el ejercicio pleno de la funcin parlamentaria. Los actos y procesos judiciales
de ndole penal anteriores a la fecha de su eleccin no estn cubiertos por la inmunidad
parlamentaria. La inmunidad de proceso no comprende los procesos anteriores al inicio de la
funcin, los mismos que continan, no se paralizan ni suspenden, a pesar de tener la condicin
de representantes. Si existieran ilcitos comunes cometidos antes de su eleccin, que no
hubieran sido procesados antes de dicha fecha, solo pueden procesarse mediante el
levantamiento del fuero parlamentario. Esta regla es de reciente data, porque anteriormente la
inmunidad de proceso comprenda y alcanzaba tambin aquellos procesos penales en curso,
los mismos que obligadamente deban suspenderse en el estado en que se encontraran al
momento en que se verificaba la eleccin.

En el grafico siguiente se presenta el caso elemental relativo a un pedido de levantamiento de

la inmunidad de proceso. El trmite regular es verificar que exista un delito no flagrante,
puesto que en esta hiptesis no se aplica la inmunidad de proceso sino la de arresto. Si hay
necesidad de procesar a un congresista, luego de la denuncia que conoce el juez penal esta
debe ser tramitada ante la Comisin que designa la Corte Suprema, para que evalu el
expediente y documentndolo cumplidamente lo remita al Congreso, incluyendo las
actuaciones policiales, fiscales y judiciales.

Inicio del proceso de levantamiento de la inmunidad Autorizacin de procesamiento por

delito comn

Delito comn (no FLagrante)

Peticin escrita de Comisin de Vocales titulares de la Corte Suprema.
Copia autenticada de investigacin policial, social y judicial